Golbert (1) - 230822 - 210302

Capítulo I
Los comienzos del sistema

de protección social
(1823/1910)
Los años previos al Centenario, la atención tanto del poder público como de las
organizaciones civiles y religiosas estuvo dirigida a atender las necesidades de los más
pobres, los ancianos y los niños. Las sociedades de beneficencia, algunas religiosas y
otras de carácter laico se propagaron por todo el territorio argentino. Unas y otras
respondían a un modelo de beneficencia en que se premiaban las virtudes como la
humildad y la laboriosidad. Simultáneamente con este modelo de beneficencia,
el Estado se preocupó por la salud y educación de los argentinos. Creó hospitales
públicos y la Sociedad de Beneficencia promovió la educación de las niñas. En
1884, la promulgación de la ley 1420 instituyó la obligatoriedad de la enseñanza
primaria en todo el territorio nacional.
La Sociedad de Beneficencia
A poco de decretarse la independencia del país Bernandino Rivadavia creó, en 1823,
una institución que fue revolucionaria para su época: la Sociedad de Beneficencia.
Rompiendo con la tradición colonial, su fundador decidió que fuera el Estado el que se
ocupara de la atención a los pobres. La secularización de un ámbito que hasta ese mo-
mento estaba bajo el dominio de la iglesia no fue la única novedad. Su administración
quedó en manos de mujeres que debían encargarse, además de otras obligaciones, de la
educación de las niñas en una ciudad como la de Buenos Aires que, hasta ese momen-
to, no contaba con escuelas para ellas. Quedaron también a su cargo la administración
de tres establecimientos caritativos para mujeres y niños –la Casa de Expósitos, el Hos-
pital Rivadavia, y la Casa de Huérfanas- que, hasta entonces, habían estado a cargo de
órdenes religiosas masculinas.
Para la década de 1870 la Sociedad de Beneficencia había establecido un Asilo para

Mujeres Insanas (Hospital Nacional de Alienadas), el Hospital de Niños, y varios
orfanatos. Estas instituciones junto con el Hospital de Niños, fundado en 1875, el
Hospital de Hombres, el Neuropsiquiátrico y el Asilo de Mendigos y organizaciones
religiosas como las Conferencias de San Vicente de Paul2, fueron conformando un
incipiente sistema de protección de la salud y de asistencia a la pobreza. (José Luis
Moreno, 2009: 60)
2. En todo el mundo, los vicentinos trabajan en equipos de 5 a 15 personas, llamados Conferencias -que significa hacer algo juntos- que
constituyen la célula base de la Sociedad de San Vicente de Paul. Los miembros de las Conferencias se esfuerzan en aliviar a los más
necesitados, tanto en lo material como espiritual, por medio del compromiso personal y voluntario, y colaborando con su aporte
económico. También se prestan mutuo apoyo a través de la oración, la reflexión y la práctica religiosa. En la Argentina estas Conferencias
surgieron a mitad del siglo XIX.
De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 23

En 1880 coincidiendo con la federalización de la ciudad de Buenos Aires, la Sociedad de
Beneficencia pasó a depender del Ministerio del Interior. Dos años más tarde entregó al
Consejo Nacional de Educación -institución creada con la sanción de la Ley N° 1.420 3-
las escuelas que estaban a su cargo. De ahí en más, con los recursos que le proveía el Esta-
do, la Sociedad sumo nuevas instituciones, convirtiéndose en la corporación asistencial
más poderosa del territorio y, en definitiva, en la principal responsable de dar forma a las
respuestas oficiales en torno al abandono, la enfermedad o la miseria. (Pita, mimeo)
Hacia 1910, además del Hospital Rivadavia, administraba siete institutos asilares para
menores y cinco hospitales dedicados a diferentes especialidades médicas, orientados
en su mayoría hacia la población femenina y de infantes y coordinaba la venta de tra-
bajos de costura de las mujeres pobres. (Correa Luna, 1923 y 1925)
En 1926 se fundó el primer hogar de ancianos al que se lo llamó Isabel Balestra Espín-
dola. Dicho establecimiento, que contaba con 28 camas para mujeres, fue administra-
do por las Damas de Beneficencia. A diferencia de las anteriores instituciones dedicadas
a este mismo fin - ahora denominados hogares y no asilos – fue diseñado con una con-
cepción novedosa: las habitaciones para las internas eran más pequeñas e individuales o
bien con dos camas, dotando de mayor intimidad y respeto a la vida en internación.
Si bien se la consideraba una repartición de la administración pública, la Sociedad

de Beneficencia de la Capital (SBC), como fue llamada a pocos años de su creación,
gozaba de autonomía para administrar los fondos del Estado. Los recursos provenían
en buena parte, cerca del 80%, del Presupuesto Nacional4. Recibían también dinero
de lo recaudado por la Lotería Nacional. Los donantes privados eran muchos: desde
la Sociedad Rural Argentina, el Jockey Club, el diario La Nación hasta familias de
apellidos ilustres como Quintana, Luro, Alvear, Leloir, para citar unos pocos (Moreno,
2009). La posición social de las damas de caridad les aseguraba una cercanía al poder
que explica mucho el éxito de la gestión de la Sociedad de Beneficencia. Tenían abierta
las puertas de los despachos oficiales y mantenían un estrecho vínculo con diputados y
senadores, con quienes compartían reuniones sociales y culturales.
3. La Ley N° 1.420 estableció la enseñanza, obligatoria y gratuita.

4. De acuerdo con lo establecido en el artículo 1° de su reglamento, la SB de la Capital era una institución pública, dependiente del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, con personería jurídica confirmada por el PEN en el decreto del 19 de diciembre de 1908, cuyo objetivo era
“la caridad pública, administrando los establecimientos a su cargo y los fondos que le confían las leyes y la generosidad de los particulares”.
24 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

El criterio que regía para otorgar la asistencia social era el “merecimiento”. Por lo tanto,
los eventuales beneficiarios debían mostrar un comportamiento ejemplar. Se premiaba
el sacrificio, la abnegación y la resignación cristiana. Desde sus inicios la SBC había ins-
tituido premios a la virtud y a la industria que se otorgaban todos los años, ceremonia
en las que participaban la jerarquía eclesiástica y el presidente de la República (Golbert,
2008). Vale la pena recordar que sus objetivos, según consta en su decreto de creación
eran: “la perfección de la moral, el cultivo del espíritu en el bello sexo y la dedicación del mis-
mo a lo que se llama industria, y que resulta de la combinación y ejercicio de aquellas cua-
lidades” (Sociedad de Beneficencia, 1936: 18). A lo largo de su historia, la Sociedad fue
instituyendo otros premios: “a la madre que haya sufrido más” (1910), “al amor maternal”
(1920), “a la mujer que más abnegada y noblemente honre la maternidad” (1924), “a una
familia numerosa, compuesta de madre con varios hijos” (1923), “a una madre abnegada
que haya sabido formar una familia numerosa”, “a las amas externas de la Casa de Expósitos
que hayan cuidado mayor número de niños de salud deficiente o defectuosos.” (1935)
Este modelo de asistencia fue replicado en casi todas las provincias: organizaciones que
practicaban la beneficencia, con características similares a la de la Capital, se multiplicaron
a lo largo y ancho del país. Desde comienzos del siglo XX se presentaban y se otorgaban
en el Parlamento cientos de pedidos de subsidios destinados a organizaciones privadas que
respondían, en su gran mayoría, a distintas órdenes de la religión católica para atender a
una población minúscula.5 Como en el caso de la Sociedad de Beneficencia, pese a que
el financiamiento provenía en su casi totalidad de subsidios otorgados por el Parlamento,
estas organizaciones eran las que decidían cual era el beneficio a otorgar y quienes eran los
destinatarios de estos beneficios cuyo número era, en general, muy escaso.
Además de los servicios brindados por la Sociedad de Beneficencia, en la ciudad de

Buenos Aires existían otros servicios de atención maternal: las Cantinas Maternales,
originadas en 1915 por iniciativa de la Sra. Julia Helena Acevedo de Martínez de Hoz,
que brindaba alimentación, ropa, remedios, asistencia médica y asistencia domiciliaria;
la Asociación Ayuda a la Madre y al Niño para amparo moral y material de esposas e
5. Entre estas instituciones se destaca la de San Vicente de Paul, por su perdurabilidad en el tiempo, pero sobre todo por la particularidad
de su gestión: las visitas domiciliarias que fueron un rasgo característico de esta organización. “En los primeros 25 años de su existencia
(1880/1914) las integrantes de las Conferencias de Damas de San Vicente de Paul realizaron, con el propósito de establecer contactos con las
mujeres de los sectores populares 2.009.127 visitas domiciliarias, sobre un total de 120.351 familias asistidas.” (Conferencia de señoras San
Vicente de Paul, 1915, citado por Ciafardo, 1990: 165)

hijos de encarcelados; la Asociación Casa para Viudas entregaba casas a precios módi-
cos para albergue de viudas con hijos varones menores de 12 años; el Amparo Maternal
de la Asociación Damas Católicas y Asilo San José de Belgrano para madres menores
con sus hijos pequeños; la Escuela de Madres del Patronato de la Infancia, creada en
1921 para albergue y educación, por un lapso de tres meses, de madres solteras, ca-
rentes de recursos; los refugios para embarazadas y madres recientes de los hospitales
municipales; los Institutos de Puericultura Municipales para la internación conjunta
de niños enfermos con sus madres y las Pouponnières que cuidaban a los niños peque-
ños de madres trabajadoras. (Alonso, 1943)
Hacia 1934, la SBC administraba 25 instituciones incluyendo hospitales, maternida-

des y asilos con más de 11.000 camas y consultorios externos.
El Patronato de la Infancia
La atención a la infancia no quedó exclusivamente a cargo de las llamadas “damas de
caridad”. En 1892, la Asistencia Pública creó el Patronato de la Infancia, cuya con-
ducción cayó en manos de José Ayerza. La finalidad de la asociación, planteada en el
discurso inaugural de su presidente, era la protección de “los niños recién nacidos, las
inspección de nodrizas, los niños de conventillos, enfermos, incurables, ocupados en la in-
dustria, moralmente abandonados, extraviados, maltratados, mendigos, etc.”.
Si bien el Patronato no contaba oficialmente con recursos del Estado, la Intendencia

Municipal le otorgaba, en concepto de donación, edificios, terrenos e incluso subsidios
monetarios. Además del dinero recaudado en fiestas de beneficio y kermeses, en 1896
el Patronato comenzó a recibir aportes de la Lotería Nacional. Fue esta institución la
que introdujo por primera vez en el país la colecta con alcancías, dando inicio al “Día
de los niños pobres”. Otros ingresos provenían de los beneficios generados a partir de
la explotación de una Escuela de Artes y Oficios y una Colonia Agrícola Industrial.
El Patronato inició su obra con la creación de un consultorio médico gratuito para la

primera infancia. En 1895 se inauguró, en la ciudad de Buenos Aires, la Primera Sala
Cuna, para niños externos menores de 6 años que debían ser retirados por las noches,
y el Internado Manuel A. Aguirre, que recibía a niños abandonados. Llegó a albergar
a 250 niños de entre diez y catorce años que hasta ese momento “eran entregados a la

Armada para servir como grumetes bajo pena de azotes o bien iban a la penitenciaría a
ocupar una celda, entregados a la ociosidad, mal vestidos, peor alimentados, en contacto
con criminales por el delito de no tener padres.” (Patronato de la Infancia, citado en Ríos
y Talak, 1999: 156). Posteriormente se formó la Escuela de Artes y Oficios (1897) y
unos años más tarde se creó una segunda Casa Cuna y un nternado de Primera In-
fancia, (1909). La población infantil que protegía el Patronato aumentó así de 2.040
niños en 1909 a 3.500 asilados en 1913.
Las autoridades del Patronato procuraban el desarrollo físico, intelectual y moral de los
niños. Para alcanzar estas aspiraciones se basaron en la instrucción religiosa, una educa-
ción elemental básica, la formación de bandas de música y el aprendizaje de instrucción
militar y prácticas de tiro. En todos los establecimientos creados por esta institución
se instalaron consultorios médicos y salas de aislamiento para evitar la propagación de
enfermedades infecciosas. Con estas medidas el Patronato logró llevar la mortalidad
infantil a niveles de incidencia muy bajos. Las autoridades del Patronato estaban a favor
de fortalecer los lazos familiares y respetar la patria potestad de los padres.
Entre 1892 y 1914 el Patronato publicó la Revista de Higiene Infantil, dirigida por dos
de los principales médicos higienistas de nuestro país, Emilio Coni y Manuel T. Podes-
tá. En esta revista intentaban dar cuenta de la actividad médico-asistencial, medicina
clínica y cirugía infantil, realizada en el Sanatorio de Menores, y además difundir “con-
sejos especiales para las madres de familia sobre la crianza de los niños, para los maestros
sobre la higiene del niño en la escuela y para los industriales dueños de fábricas, etcétera,
sobre la higiene del niño en los talleres” en la llamada “sección doctrinal”. Otro ejemplo
de esta vinculación entre el patronato y la asistencia sanitaria se dió en 1893 cuando,
a través de esta publicación, se propuso la creación de colonias de verano para niños
débiles, proyecto que se llevó a cabo en 1902 en colaboración con la Liga Argentina de
Lucha contra la Tuberculosis. (Ríos y Talak, 1999: 157)
A pesar de las acciones del Patronato, las autoridades de la ciudad consideraban que
las actividades que se estaban realizando no eran suficientes. Era necesario delinear un
plan nacional de asistencia a la niñez y establecer un organismo público que se ocupara
de ella. Surgió así, en 1906, la Dirección de la Primera Infancia con la triple función
de brindar asistencia medica, educativa social a través de sus dispensarios lactantes, de
institutos de puericultura y los centros sanitarios de internación. ( Carolina Biernat,
Karina Ramaciotti, 334)

Unos años más tarde, y con Yrigoyen como presidente de la Nación, se produjo un vi-
raje en la política de infancia. La promulgación en 1919 de la Ley N° 10.903, conocida
como “la ley Agote”, cambió radicalmente la actitud protectora del Estado: ya no se tra-
taba de contener a la infancia huérfana y desvalida, sino que ahora había que controlar
a los niños vagabundos, mendigos y delincuentes provenientes de hogares humildes.
El malestar sobre estos niños que diariamente recorrían las calles de la ciudad se venía
acumulando desde que la masiva ola migratoria que llegó al país a fines del siglo XIX
pobló de niños a la ciudad. La insuficiencia de viviendas, con el consiguiente hacina-
miento de las familias de los trabajadores en conventillos, la prohibición a los niños de
permanecer durante el día en los mismos o, incluso, de estacionarse en la puerta, los
empujaba a las calles de la ciudad. (Ciafardo, 1992)
La activa participación de los niños en la revuelta de los inquilinos, que se analiza más
adelante, aumentaba la inquina contra ellos. En esos días el Dr. Agote6 se preguntaba
sobre qué hacer con estos niños que “… constituyen un contingente admirable para
cualquier desorden social siguiendo por una gradación sucesiva de esta pendiente siempre
progresiva del vicio, hasta el crimen, van a formar parte de esas bandas anarquistas que han
agitado la ciudad en el último tiempo.” (citado en Demaría y Figueroa, sin fecha)
Que muchos de estos niños trabajaran y contribuyeran con su dinero a aumentar los
ingresos familiares no significó un hándicap a su favor. Por el contrario, eran censura-
dos por eso. El oficio peor visto en este sentido era el de canillitas. Agote presentaba a
la venta de diarios como la antesala del crimen:
“En esas condiciones los niños no son sino una carga para la familia, y la venta de diarios es un
recurso que responde a las exigencias: primero, librarse de los muchachos en las casas, y segun-
do, los pocos centavos que los muchachos traen a la noche y que aumentan las entradas de la
familia siempre escasas. Y a este paso van siguiendo la escuela hacia el crimen… Está probado
que el 50 por ciento de los individuos que están en las prisiones y que reside desde la niñez en
nuestro país, ya sea por su nacimiento o porque han llegado a corta edad, han sido vendedores
de diarios.” (Congreso Nacional, Cámara de Diputados, 28 de agosto de 1919)
6. Luis Agote fue electo diputado y senador en la provincia de Buenos Aires. Fue también elegido dos veces diputado nacional por Buenos
Aires (1910 y 1916) por el Partido Conservador. Como médico fue uno de los primeros en realizar transfusiones de sangre indirectas sin
que la sangre se coagulara en el recipiente que la contenía.

Al defender su proyecto, Agote argu-
mentó que estos niños constituían un Ley N° 10.903
verdadero peligro para la sociedad y,
por eso, resultaba necesario sanear el Artículo 309. El ejercicio de la patria potestad
queda suspendido en ausencia de los padres ig-
cuerpo social aislando preventivamen-
norándose su paradero, y por incapacidad men-
te la fruta envenenada. Guiado por es-
tal, en tanto dure la ausencia o la incapacidad.
tas creencias defendió su proyecto en
el Parlamento con argumentos basados Los jueces pueden suspender el ejercicio de la
en la naturaleza diabólica de los niños. patria potestad si el padre o la madre tratasen
a sus hijos, sin motivo, con excesiva dureza;
“Es necesario no equivocarse y conocer o si por consecuencia de su ebriedad consue-
la psicología infantil. El niño es ratero, tudinaria, inconducta notoria o negligencia
grave, comprometiesen la salud, seguridad o
es mentiroso, es incendiario, comete sin-
moralidad de los hijos.
números de faltas, aunque haya nacido
en el hogar más respetable y más mo-
Artículo 457. Los jueces podrán remover a
ral…Yo tengo la convicción profunda los tutores por incapacidad o inhabilidad de
de que nuestra ley falla si no llegamos éstos, por no haber formado inventario de los
a suprimir este cáncer social que repre- bienes del menor en el término y forma esta-
sentan 12 a 15.000 niños abandonados blecidos en la ley, y porque no cuidasen debi-
moral y materialmente, que no conocen damente de la salud, seguridad y moralidad
familia porque es necesario saber que del menor que tuviesen a su cargo, o de su
educación profesional o de sus bienes.
hay muchísimos padres que vienen como
inmigrantes y abandonan a los niños a
Artículo 8°. Todo menor confiado espontá-
la entrada porque les incomodan; los neamente por sus padres, tutores o guardadores
dejan en los terrenos del puerto donde a un establecimiento de beneficencia privado
se alimentan con toda clase de inmun- o público quedará bajo tutela definitiva del
dicias y con lo que su mayor o menor Consejo Nacional del Menor, en jurisdicción
habilidad les permite obtener. Otras ve- nacional y de la autoridad que se designe en
ces la familia lo abandona porque no lo jurisdicción provincial.
puede proteger.” (Ibíd.)
La Ley N° 10.903 fue el corolario de esta vinculación del niño con la delincuencia y
la agitación social. La ley estipulaba que el padre podía perder la patria potestad por
“abandono o exposición de los hijos, colocación de los mismos en peligro moral o
material, por delincuencia, por tratar a los hijos con excesiva dureza, por ebriedad
consuetudinaria o inconducta notoria” (Ríos y Talak, 1999: 154). De darse el caso, los
menores quedaban bajo patronato del Estado nacional o provincial.

El Estado se asignó entonces la tarea de educar a los niños considerados “en peligro”
separándolos de sus familias y creando instituciones que se proponían “remplazar” las
funciones de crianza. Este modelo fue generando a lo largo del siglo una poderosa ma-
quinaria de institutos asistenciales y penales, instituciones psiquiátricas o comunidades
terapéuticas, para alojar a niños y adolescentes.
El Centenario, como se analiza en el siguiente capítulo, marca un clivaje en la trayec-

toria de las políticas sociales. A partir de ese momento la intervención del estado no se
limita a asistir a los pobres sino que comienza a elaborar estrategias destinadas a prote-
ger a la población trabajadora. La población menesterosa siguió quedando a cargo de
las organizaciones de beneficencia.

Capítulo II
Las nuevas cuestiones sociales
y las respuestas del sistema
de protección social
(1910/1930)
En este nuevo período que comienza con el Centenario, la elite gobernante en la
Argentina comenzó a reconocer la responsabilidad del Estado no sólo en la atención
de los más desvalidos sino también en el bienestar de los trabajadores. Este cambio
en la concepción de la protección social trajo aparejada la incorporación de nuevos
dispositivos que fueran adecuados para atender a esta población. Ya no se trataba
de satisfacer las necesidades básicas de los ancianos, de los niños o de las viudas.
Ahora había que saber como proteger a los trabajadores, es decir, a una población
joven y sana, frente a determinados riesgos sociales como la vejez, los accidentes de
trabajo y la enfermedad. Es así que en estos años, en los que comienza a perfilarse
el sistema de protección social, simultáneamente con la sanción de una serie de
leyes que apuntaban a mejorar la calidad de vida y las condiciones laborales de los
trabajadores, se crearon organismos públicos como la Comisión Nacional de Casas
Baratas, las primeras cajas de jubilación, la Dirección Nacional de Trabajo y el
Departamento Nacional de Higiene. El cuidado de los pobres siguió quedando en
manos de la Sociedad de Beneficencia y otras instituciones semejantes.
El desarrollo de la economía
A fines del siglo XIX, la Argentina se insertó en el mercado mundial como exportadora
de productos agropecuarios. Esta incorporación fue posible, no sólo por la existencia
de campos sumamente fértiles, sino también por una activa y decidida acción estatal.
Además de promover obras de infraestructura y estimular la inversión en el sector
agropecuario, el Estado argentino decidió impulsar una serie de acciones orientadas a
fomentar la inmigración. Es así que a fines del siglo citado, importantes contingentes
de hombres y mujeres llegaron desde Europa atraídos por la convocatoria de un gobier-
no que intentaba poblar la extensa campaña argentina. Sin embargo, muchos de esos
migrantes no pudieron trasladarse al campo y se establecieron en las ciudades, funda-
mentalmente en aquéllas situadas en el litoral del país. El Censo de Población realizado
en 1914 registra que más de la mitad de la población vivía en ciudades.
Cuadro 1. Población urbana y rural
Censos Cifras absolutas Porcentaje
Urbana Rural Urbana Rural
1869 492.600 1.244.300 28% 72%
1895 1.488.200 2.466.700 37% 63%
1914 4.152.400 3.727.900 53% 47%
1947 9.932.100 5.961.700 62% 38%
Fuente: Germani, 1955: 67

En este proceso el Estado jugó un rol preponderante en la provisión de bienes y servi-
cios sociales a los habitantes de las nuevas urbes. En 1884, como ya se dijo, la promul-
gación de la Ley N° 1.420 instituyó la obligatoriedad de la enseñanza primaria en todo
el territorio nacional. Unos años más tarde con la ley Lainez (1905) el Poder Ejecuti-
vo quedó facultado para instalar escuelas en todo el territorio nacional. Combatir el
analfabetismo (el censo de 1869 registraba que el 78% de la población era analfabeta)
y promover la enseñanza del idioma castellano de manera de lograr una integración
plena de los migrantes, fueron las metas que se propusieron los distintos gobiernos del
“orden conservador” (Botana, 1977). Desde el punto de vista de los migrantes, contar
con un activo clave como el manejo del idioma les permitió, sin duda, una mejor ubi-
cación en el mercado laboral.
La cuestión social
El crecimiento urbano y el desarrollo de las industrias trajeron aparejados un aumento
en los conflictos laborales y sociales. La oferta de vivienda resulto más que insatisfac-
toria para el inusitado aumento de la población que se concentró en las ciudades más
importantes del país. A los reclamos por las malas condiciones laborales se sumaron,
entonces, las manifestaciones por viviendas dignas. Los trabajadores organizados en
sindicatos, muchos de los cuales respondían a la corriente anarquista inspirados en las
ideas de Bakunin, no dudaron en utilizar a la huelga como un instrumento para hacer
valer sus demandas. Pese a que los resultados, como se observa en el siguiente cuadro,
no fueron en general favorables para los trabajadores, los dirigentes persistieron en
recurrir a la huelga.
Cuadro 2. Resultados de las huelgas (1907-1912)
Resultados Nº de Huelgas % Nº de Obreros %
Favorables 310 31,4 26.180 10,9
Parciales 104 10,7 7.587 3,3
Negativos 572 57,9 207.462 86,0
Fuente: Boletín del Departamento Nacional de Trabajo (citado por Cortés Conde y Gallo, 1967: 223).

Fue a raíz de la magnitud que alcan-
zó la huelga declarada en 19027 que Discurso del diputado Ayarragaray
la elite gobernante decidió utilizar a raíz del debate por la ley
un instrumento legal para amenazar de residencia
a aquellos extranjeros que, de acuer-
Nosotros somos un partido conservador, somos
do a su visión, podrían poner en pe-
el partido burgués; el anarquismo, que es el
ligro el orden establecido. Se aprobó engendro monstruoso, que es la aberración
así la Ley de Residencia que facul- del socialismo y que pretende atacar en este
taba al Poder Ejecutivo para “excluir momento la organización fundamental de la
del territorio nacional a los extranje- sociedad, desde la familia hasta la propiedad,
ros que sólo traen a él propósitos de no debe intimidarnos; nosotros, como partido
perturbación social sin contribuir a conservador y burgués, tenemos en nuestras
manos el ejército, la fuerza moral, la tradi-
ninguno de los fines de la comuni-
ción y el poder, estamos perfectamente autori-
dad civilizada”. También impedía la
zados, por todos los artículos de la Constitu-
entrada a todos aquellos condenados
ción, desde la cláusula inicial hasta la última
por tribunales extranjeros. Si bien de sus disposiciones, para poner en ejercicio
por la aplicación de esta ley, cientos todos los poderes –los explícitos, los implícitos,
de anarquistas fueron deportados a los virtuales– para defender los que constituye
sus países de origen, los trabajado- nuestra vida, nuestro honor, nuestro progre-
res que respondían a esta tendencia so y nuestra estabilidad futura como nación!
mantuvieron sus métodos de lucha (¡Muybien! ¡Muy bien!)” (Congreso Nacional,
Cámara de Diputados, 1910: 302)
para conseguir mejoras en las condi-
ciones laborales.
En noviembre de 1909, por considerarlo culpable de la represión del 1° de mayo de ese

año en la que murieron once personas, el obrero anarquista Simón Radowitsky asesinó
al Jefe de Policía Ramón Falcón. Unos meses más tarde, en junio del año siguiente,
los anarquistas hicieron estallar una bomba en el Teatro Colón. Como castigo a los
promotores de estos disturbios, a los pocos días de este acontecimiento, se aprueba
7. La huelga general que se desata a fines de noviembre de 1902, se considera la primera de este tipo a escala nacional. A principios de aquel
mes, comenzó una huelga de estibadores que afectó a varios puertos del país. Giraba en torno a demandas de mejores condiciones laborales
(ligadas al peso de las bolsas que debían acarrear), contra la rebaja de salarios y las suspensiones que se solían dar según la cantidad de
trabajo existente y por la jornada de 9 horas. De ahí y en vistas de la respuesta represiva del gobierno nacional, la huelga escala y se hace
general. En los primeros días de noviembre de 1902, el paro portuario no sólo continuaba extendiéndose, sino que logró la solidaridad de
obreros de otros establecimientos. Esto provocó la intervención de las fuerzas del orden y diversos tipos de enfrentamientos.

la Ley de Defensa Social8 que no sólo Por su parte, el diputado Eduardo E. Oliver
establecía penas más severas que la Ley definía al movimiento ácrata como: “hordas
de Residencia sino que se hacía exten- de criminales... sí, señor presidente, que éste es
siva a la población nativa. el anarquismo que predica el exterminio y la
disolución de lo existente; que declara impú-
dica y públicamente no tener ley, ni patria, ni
La acción represiva, contrariamente a
religión; que prepara en la sombra los medios
lo que planteaban sus defensores, no más mortíferos para asesinar a mansalva e in-
hacía más que alimentar la protesta distintamente a ancianos y mujeres indefensas
obrera. Ante estos resultados, el ala y a niños inocentes. Sostengo, señor, que estos
reformista de la elite gobernante de- monstruos están fuera de toda ley social, que
cidió poner en marcha una estrategia los ampare. No se necesitan discursos, señor
diferente para afrontar la cuestión so- presidente, para demostrar que el anarquismo
en estas condiciones es el delito más infame y
cial que estaba poniendo en peligro el
mas cobarde, y así lo han demostrado los dis-
orden constituido.
tintos hechos producidos en el mundo, y que
hablan con mayor elocuencia de lo que puedo
Simultáneamente a lo que estaba suce- hacerlo yo”. (Congreso Nacional, Cámara de
diendo en otros países de Europa, una Diputados, 1910: 295)
buena parte de la clase dirigente argen-
tina reconoció que la protesta obrera
no se iba a acallar con la represión. En consonancia con el nuevo clima de ideas, los
llamados “liberales reformistas” (Zimmermann, 1995) propusieron un cambio en la
relación entre Estado y trabajadores: estos últimos dejaron de ser “enemigos” a los que
hay que confrontar y reprimir para ser considerados trabajadores a los que se debía
proteger frente a determinados riesgos sociales como la enfermedad, los accidentes de
trabajo o la vejez.
En su gran mayoría los hombres embarcados en esta corriente reformista habían pasa-
do por la Universidad, sobresaliendo por su número los médicos y abogados. Sus posi-
ciones se basaban tanto en la convicción de que la política parlamentaria era el ámbito
propio para la búsqueda de las soluciones al conflicto social como en la creencia que
las ciencias sociales resultaban de utilidad a la hora de diseñar políticas.
8. La ley de defensa social prohibía la entrada a ciertos extranjeros y permitía también su expulsión, prohibía la existencia de toda aso-
ciación que tuviera como objetivo la propagación de la doctrina anarquista y regulaba el derecho de reunión y penaba la apología del
delito y el uso de explosivos con penas que iban desde los 6 años de prisión hasta la pena de muerte. Esta ley fue derogada en 1921.
(Zimmermann, 1995)

Apreciaban, también, la experiencia internacional como guía para las acciones a po-
nerse en marcha en el país (Zimmermann, 1995 y Soprano, 2000). En esos años Gran
Bretaña estaba experimentando nuevas intervenciones sociales destinadas a romper
con la lógica de las leyes isabelinas. La concepción que diferenciaba entre pobres me-
ritorios y no meritorios fue dejada de lado y se comienza a reconocer que los trabaja-
dores tenían derecho a acceder a un sistema de seguridad social. En 1908 se aprobó la
Old Age Pension que proveía pensiones a las personas mayores de setenta años, cuyos
ingresos no fueran superiores a cierta suma fijada. En 1911 se implementó el National
Insurance Act destinado a proveer servicios de salud y un seguro de desempleo para los
trabajadores que permanecían en el mercado de trabajo de manera activa. Las razones
para brindar estos servicios no eran meramente filantrópicas. Los voceros del nuevo
liberalismo reconocían que existía una relación positiva entre: salud, empleo e ingresos
y buen desempeño de las tareas.
En Prusia el canciller Bismarck ya se había adelantado. A finales del siglo XIX, ante el
temor de que los trabajadores se inclinaran por el socialismo, decidió implementar una
serie de medidas destinadas a mejorar las condiciones de vida de ellos: seguro contra
accidentes de trabajo y pensiones de vejez e invalidez financiadas por la contribución
de patrones y empleados. Estimaba que por el temor de perder sus pensiones los traba-
jadores no se enfrentarían con la autoridad estatal. Especulaba, también, que con estas
medidas se debilitaría el poder sindical.
Cambios en el escenario socio-político

Las ideas de los liberales reformistas abrevaban en la filosofía positivista que era com-
partida por hombres que provenían de distinta extracción política. Filosofía que a jui-
cio de José Luis Romero hizo de “esta generación de los ochenta una fuerza tan compacta
y tan eficaz en la dirección de la vida argentina.” (Romero, 1965: 14)
El positivismo, o la “cultura científica” –para emplear un término más general de-

sarrollado por Oscar Terán–, “indica aquel conjunto de intervenciones teóricas que
reconocen el prestigio de la ciencia como dadora de legitimidad de sus propias argumen-
taciones.” (Terán, 2000: 9). En América latina, y en particular en la Argentina, el
pensamiento y la ideología positivistas tuvieron un protagonismo insoslayable entre
los años 1880 y 1910. Influenciados por las ideas de Comte, Spencer y Darwin, el

pensamiento positivista local –cuyos máximos representantes fueron José María
Ramos Mejía, Agustín Alvarez, Carlos Octavio Bunge y José Ingenieros– no sólo
proponía una interpretación de la realidad nacional y de su historia sino que tam-
bién buscó su articulación con las instituciones y prácticas sociales en el marco de
la construcción del Estado y la Nación (Terán, 1987). En el momento de la incor-
poración al mercado mundial de construcción de estructuras sociales que tornaran
gobernables a los países luego de largos enfrentamientos civiles posindependentistas
y en el marco de la filosofía positivista se puso en marcha un proceso de centraliza-
ción estatal. (ibíd.)
A partir de la irrupción de los trabajadores en la escena política y del temor al inmi-

grante como potencial agitador social, el positivismo se replanteó la cuestión de la
Nación. El aparato de coerción estatal surgió como garante del orden, de la disciplina,
de la gobernabilidad, pero también del progreso. Paz y administración fue el lema que
sintetizó el clima de ideas de la época.
El positivismo en la Argentina, como sucedió en otros países de América latina, fue

heterogéneo y versátil y sirvió para legitimar objetivos políticos diversos como, por
ejemplo, las políticas de seguridad social. Ante la creciente conflictividad social ya no
bastaba con apelar a las prácticas formales de la caridad tradicional ni tampoco acudir
a la represión. De acuerdo con el pensamiento positivista el camino más eficiente era
educar a la clase obrera y mejorar sus condiciones de vida.
El impulso modernizante de la generación del ochenta no se limitó a impulsar leyes

laborales. A comienzos del año 1912, durante el gobierno de Roque Sáenz Peña, se
sancionó la Ley N° 8.871 que reformó el sistema electoral argentino. Antes de la refor-
ma, aquellos que querían participar debían empadronarse previamente y el voto no era
secreto. Las elecciones se realizaban en sitios abiertos y públicos. Durante el escrutinio
frecuentemente se cambiaban los votos, rompiendo, agregando o borrando boletas.
Para hacer transparente el acto eleccionario e impedir el fraude, se decidió que el voto
fuera secreto, se estableció su obligatoriedad para evitar el empadronamiento y motivar
la participación de los varones adultos, los únicos con derecho al voto.
Más allá de las razones que pudo haber tenido la elite gobernante para aprobar esta ley
(¿ganar legitimidad confiando en que con la ley electoral reformada igual iban a ganar
las elecciones?, ¿asegurar la gobernabilidad en momento de alta conflictividad social?)

lo cierto es que los trabajadores dejaron de ser considerados meramente como “fuerza
de trabajo” para pasar a ser ciudadanos cuyos votos decidían la suerte de aquellos que
pretendían un cargo electivo.
En 1916, en el primer llamado a elecciones bajo el régimen electoral modificado por

Sáenz Peña, la Unión Cívica Radical (UCR) obtuvo los votos necesarios para llevar a
su candidato, Hipólito Irigoyen, a la presidencia de la Nación. Seis años más tarde,
otro candidato de la UCR, Marcelo T. de Alvear, asumió la primera magistratura. En
las elecciones siguientes, que se realizaron en 1928, Irigoyen fue elegido nuevamente
presidente de la Nación.
Mientras esto sucedía en la arena política, hubo una renovación en la dirigencia sindical
que incidió en el cambio de relación entre trabajadores y patrones. Desde las últimas
décadas del siglo XIX, los trabajadores habían comenzado a organizarse para luchar
por mejoras en sus condiciones de vida y laborales. En 1887 se formó La Fraternidad,
Sociedad de Ayuda Mutua entre Maquinistas y Fogoneros de Locomotoras. A comien-
zos de siglo, en 1901, se creó la Federación Obrera Argentina, que mas tarde cambió
su nombre por la FORA (Federación Obrera de la República Argentina). Adherida
a las ideas del anarquismo, esta organización consideraba que la única metodología
para hacer valer sus demandas era el enfrentamiento contra el Estado y la patronal. La
huelga era, para ellos, el mejor instrumento de lucha.
En la segunda década del siglo XX comenzó la declinación del anarquismo y el ascenso

de una dirigencia que respondía ideológicamente a las corrientes sindicalistas y socia-
listas. En 1902, los socialistas9 se habían retirado de la FORA para fundar la Unión
General de Trabajadores. En 1915, la FORA sufrió otra escisión: se dividió entre la
FORA del IX Congreso (sindicalista) y la FORA del V Congreso (anarquista). Entre
marzo de 1918 y diciembre de ese año, la FORA liderada por los sindicalistas duplicó
el número de afiliados pasando de 59.400 a 118.200 afiliados (Rock, 1972). Este
9. En la década de 1880 surgió en Europa una tendencia – que se denominó sindicalista - que concebía a las organizaciones gremiales
como el principal instrumento revolucionario y ponía el acento en su desarrollo autónomo. Reivindicando la acción directa como única
forma de acción revolucionaria y considerando al parlamentarismo proclive a la colaboración de clases, esta tendencia centraba la lucha
en el terreno económico y entendía que por esa vía se llegaría finalmente a la huelga general revolucionaria que terminaría con el capi-
talismo. En 1906, la CGT francesa aprobó una declaración que proclamaba la absoluta independencia del movimiento sindical y rechazaba
cualquier tipo de alianza con los partidos políticos. Esa declaración será tomada como modelo en la Argentina. (Hugo del Campo, 2005).

aumento se debió fundamentalmente a la influencia que tenían estos dos grupos en el
sector servicios, fundamentalmente, en ferroviarios y marítimos.
La declinación del anarquismo y el ascenso del sindicalismo y el socialismo en la con-

ducción del movimiento obrero organizado significó un cambio en la relación entre
sindicato y Estado. Mientras los anarquistas conservaban una posición intransigente,
sindicalistas y socialistas estaban dispuestos a negociar con el estado y los patrones.
Por su parte, la Unión Industrial, que agrupaba a los dueños de los establecimientos
industriales, tuvo en las primeras décadas del siglo XX un importante crecimiento ya
que pasó de 567 miembros en 1905 a 1.182 en 1920.
Pero no sólo los trabajadores y empleadores se asociaron en defensa de sus intereses.

El afán asociativo de esos años se propagó entre los distintos grupos migratorios que
se organizaban en mutuales o en asociaciones de socorro mutuo para atender su salud.
Las mujeres fue otro de los colectivos que también decidió organizarse. Por la labor
desplegada se destacó entre estas asociaciones el Consejo Nacional de Mujeres de la Re-
pública Argentina. Este Consejo, del que participaron mujeres de distinta extracción
social e ideología, se dedicó a recopilar y difundir información sobre las mujeres en la
Argentina, su nucleamiento e iniciativas.
El rasgo más novedoso del movimiento asociativo fue su fragmentación, que así fue
descripto por Hilda Sábato (2002: 165): “Aunque muchas instituciones siguieron mos-
trando una composición social heterogénea, otras definieron su reclutamiento de manera
más horizontal, recortando un perfil específico. En muchos casos ese recorte era, además,
explícito y la adscripción de clase se hacía manifiesta. La defensa sectorial de intereses se
convertía así en un objetivo central de esas asociaciones. En otros casos, el sesgo no era social
sino corporativo: se buscaba defender un espacio profesional, por ejemplo, o un actividad
económica frente a otra. De esa manera, mientras que en la primera etapa el asociacio-
nismo hablaba en nombre del bien común al que aspiraba a encarar, en estas décadas
(1880/1920), el lenguaje de los intereses se fue imponiendo y la confrontación ganó un
lugar en el espacio público”.

La propuesta del Código Laboral
Ante la intensidad de los conflictos sociales habidos en los primeros años del siglo XX, el
ministro de Interior del presidente Julio A. Roca, Joaquín V. González, imbuido por la pro-
puesta de los liberales reformistas,
propuso en 1904 la redacción de
un Código Laboral que fije las Informe sobre el estado de la clase obrera
normas que regulen las relaciones
entre el capital y el trabajo. “Y la primera y más grande observación que puedo
hacer es: que he encontrado en toda la República
González consideraba que se de- una ignorancia técnica asombrosa, más en los patro-
bía encontrar una solución inte- nes que en los obreros. He visto maquinistas que no
saben como actúa el vapor, carpinteros que no saben
gral a la cuestión social. Para ello
tomar la garlopa, electricistas que no saben lo que
era necesario dictar un código
es la electricidad, planchadoras que se matan en un
que regule y unifique la temática
trabajo ímprobo y labradores que no saben agarrar
laboral. A su juicio, “la causa de la manera ni graduar el arado. Pero es mayor, sí
la persistencia en la agitación e in- cabe, la ignorancia patronal, salvo rarísimas excep-
quietudes de las clases trabajado- ciones. Esta ignorancia es la causa que estaciona las
ras, consiste en que ninguno de rutinas y arraiga los prejuicios, extraviando los an-
los problemas que constituyen el helos mismos de la codicia y no deja ver que el obrero
conjunto de sus aspiraciones co- no es un instrumento de trabajo indefinido, sino que
es un ser capaz de un esfuerzo máximo, en un tiem-
lectivas tiene una solución com-
po dado, si tiene el alimento y el cuidado suficientes,
pleta.” (De la Fuente, sin fecha)
y que prescindiendo de toda consideración de hu-
manidad y de caridad, por codicia, debe ser bien
Para lograr esta mirada integral alimentado y cuidado. Son rarísimos los patrones
buscó el asesoramiento de es- que se dan cuenta de que el rendimiento del traba-
pecialistas en diferentes áreas jo es directamente proporcional a la inteligencia, el
(sociólogos, juristas, ingenieros, bienestar y a la alegría, sobre todo del obrero que lo
médicos, etc.). Además de estas ejecuta, y no al tiempo que dura la jornada, cuando
consultas, consideró que era ne- ésta pasa de su límite racional y muchos menos los
que alcanzan a comprender que manteniendo a sus
cesario tener una visión actuali-
obreros en la miseria, lo mantienen en la tendencia
zada sobre cuál era la situación
al vicio y al delito, que ellos pagan en último térmi-
obrera en el país. La tarea de ins- no.” (Bialet Masse, 1985: 21)
peccionar la problemática labo-
ral en terreno fue encomendada

al multifacético Joaquín Bialet Masse10 quien viajó al interior para observar las diferen-
cias entre las distintas regiones del país y en las condiciones laborales de los trabajado-
res. Una vez concluido el viaje Bialet Masse presentó, en tres gruesos volúmenes, una
descripción exhaustiva de las condiciones de vida de los trabajadores de las provincias
que visitó incluyendo estadísticas, estudios comparativos, observaciones sobre el clima
y hasta propuestas de mejoras.
Sobre la base de este diagnostico el Ministro González elaboró un proyecto del Código
Laboral que constaba de 465 artículos en más de 14 títulos. Estos eran los referidos a
los extranjeros, a los contratos de trabajo, a la duración de la jornada, a los trabajo de
menores y mujeres, etc. Se proponía también la regularización de las asociaciones de
profesionales de la industria y obrera,
se creaba una Junta Nacional de Tra-
bajo como autoridad administrativa Propuesta de Bialet Masse sobre la
en el campo de las relaciones laborales industria azucarera
y se establecían tribunales de concilia-
1. Que urge la ley de trabajo, la abolición
ción y arbitraje. Fijaba la necesidad de
del vale y de la proveeduría, la jornada
encuadrar las organizaciones obreras
racional y el descanso dominical, que debe
dentro de un marco legal preestable- ser absoluto, radical y penada esa venta
cido como requisito previo al uso de por copas al fiado, causa de tantos males,
los mecanismos de conciliación (Zi- como lo hago notar en mi capítulo sobre el
mmermann, 1995). descanso dominical.
2. Pero sobre todo y ante todo, la prohibición
El proyecto, si bien contó con la par- del trabajo del niño antes de los 15 años de
ticipación de figuras notables de la edad, y el trabajo de noche para ellos y una
inspección firme del trabajo que supla la
época como José Ingenieros, Alfredo
indolencia o, si se quiere, la insuficiencia
Palacios o Ricardo Rojas no recibió
del Ministerio de Menores.
apoyo ni del movimiento obrero ni 3. El niño argentino no puede ni debe traba-
de los industriales. jar en aquellos climas antes de los 15 años
ni la mujer en ningún trabajo nocturno,
La FORA anarquista rechazó el pro- sin que degenere el individuo y la raza.
yecto argumentando que era un in- (Informe sobre el estado de la clase obrera,
tento del gobierno de controlar las Bialet Masse, 1985: 232)
10. Nacido en España, Bialet Massé fue médico, abogado, empresario y agrónomo.

organizaciones obreras e impedir que éstas utilizaran la huelga como un arma de lucha.
Es que el proyecto otorgaba al Poder Ejecutivo facultades para disolver toda asociación
que incurriera en intento de rebelión. El código establecía también sanciones para
aquellos que fomentaran la huelga general o que rehusaran el arbitraje y provocaran
interrupción del tráfico ferroviario y del comercio internacional.
No contó tampoco el apoyo de la UIA (Unión Industrial Argentina). Los dirigentes

de esta institución consideraban que el proyecto era demasiado avanzado y que podía
dejar a la industria local en inferioridades de condiciones respecto de los extranjeros
ya que muchas de las medidas propuestas iban, según los industriales, a aumentar los
costos de producción.(Zimmermann, 1995)
La creación del Departamento Nacional

del Trabajo y las primeras leyes laborales
En 1907, Joaquín V. González creó el Departamento Nacional del Trabajo (DNT),
institución que estaba prevista en el Código Laboral. Instalada en la órbita del Ministe-
rio del Interior, el nuevo organismo debía encargarse de preparar la legislación laboral y
de organizar la inspección y vigilancia de las disposiciones legales dictadas por el Con-
greso. En el artículo 5° se estipulaba la creación de un Registro de Colocaciones para
obreros con el objeto de coordinar la oferta y demanda de trabajo, estando también a
su cargo, la inspección y vigilancia de agencias de colocaciones particulares.
Autorizado a convocar consejos de trabajo compuestos por igual número de obreros

y patrones, como mecanismos de conciliación y arbitraje, el DNT contribuyó a crear
las condiciones necesarias para la formación de un sistema de regulación estatal de las
relaciones capital/trabajo (Soprano, 2000). Su jurisdicción se extendía a la Capital y los
Territorios Nacionales11 y en algunas provincias se crearon departamentos provinciales
con competencias similares. (Lobato, 2007)
11. Se denominaban Territorios Nacionales aquellos dependientes de la autoridad central y sin autonomía presupuestaria. En ese
momento los territorios nacionales eran: La Pampa, Chaco, Misiones, Neuquén, Río Negro, Formosa, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur.

Con el Departamento Nacional de Trabajo se crea un ámbito en el que paulatinamente
se van incorporando profesionales y comienzan a generarse nuevos intereses y “saberes”
sobre la cuestión laboral. Como sucedió en otros países son las llamadas clases ilustra-
das las que con su iniciativa comenzaron a dar los primeros pasos para conformar una
burocracia estatal sobre los temas laborales y fueron los responsables de introducir una
buena parte de las “novedades” en este campo.
Pese a que no fue sancionado, los estudiosos del tema acuerdan que el proyecto Joaquín
V. González constituyó el punto partida de la legislación laboral del país. Inspiradas en
la propuesta sintetizada en el Código Laboral, se promulgaron en esos años una serie
de leyes -algunas de las cuales se describen a continuación- tendientes a mejorar las
condiciones de vida y la situación laboral de los trabajadores. Muchas de estas iniciati-
vas provinieron de diputados y senadores socialistas. La figura del diputado y más tarde
senador Alfredo Palacio fue, sin duda, la más descollante.
En 1905 el proyecto de descanso dominical presentado por Palacios logró la sanción

del Parlamento. Esta Ley, la N° 4.661, tenía vigencia sólo para la Capital Federal,
extendiéndose posteriormente a los territorios nacionales. En 1913 se sancionó la Ley
N° 9.105 que incluía los feriados nacionales y en 1932 la Ley N° 11.640 estableció
el llamado sábado inglés: los empleados no podrán ser ocupados después de las 13.00
horas. de la víspera del día de descanso (el domingo).
En 1913, Enrique del Valle Ibarlucea presentó un proyecto para la regulación del trabajo
a domicilio, que se había extendido como consecuencia del aumento del costo de vida y
la necesidad de los hogares pobres de contar con otro ingreso. A comienzos de la segunda
década del siglo XX el trabajo a domicilio había experimentado un notable incremento
en la Capital, sobre todo en las industrias del vestido y del tocador. De acuerdo a la
información del Departamento Nacional de Trabajo, en 1912 dicha industria “absorbía
74.177 obreros a domicilio. De dicho total 60.000 eran mujeres.” (Panettieri, 1984: 68).
Las condiciones de trabajo comprobadas por la inspección realizada por el Departamento
Nacional de Trabajo eran decididamente malas: largas jornadas sin descanso en una habi-
tación que era utilizada al mismo tiempo de hogar de la familia y de lugar de trabajo.
Las primeras disposiciones sobre el trabajo a domicilio ya habían aparecido en la le-

gislación del trabajo de menores y mujeres. Con la finalidad de comprobar que no se
exigiera a los menores una jornada superior a las prescripta por la ley, el artículo 16 del

decreto reglamentario de la Ley N° 5.291, sancionada en 1907, establecía que quienes
emplearan menores de 16 años en trabajos ejecutados fuera del establecimiento esta-
ban obligados a llevar un registro que expresara la cantidad y naturaleza del trabajo
encargado, las fechas del encargo y de su cumplimiento. (Kabat, 2003)
El trabajo domiciliario era mejor visto que el trabajo en una fábrica: no sólo la mujer
podía vigilar su casa mientras trabajaba sino que también quedaba fuera de la influen-
cia sindical. Del Valle Iberlucea, que compartía esta opinión, reconocía sin embargo
que las condiciones del trabajo a domicilio eran tan penosas que “(...) en muchas muje-
res se despierta el anhelo de salir del ambiente lóbrego del hogar para ir a los grandes talleres
donde se gana más con menores dificultades.” (Kabat, 2003). De ahí su propuesta de me-
jorar las condiciones del trabajo domiciliario, que fue finalmente aprobada en 1918.
La Ley N° 10.505 de protección al

trabajo domiciliario imponía la exi-
Artículos de la Ley N° 9.688
gencia de un registro patronal, la en-
trega complementaria de una libreta
Todo empleador será responsable de los acciden-
a los trabajadores, recaudos vincula- tes ocurridos a sus empleados u obreros durante
dos con la higiene y la prevención del el tiempo de la prestación de los servicios, ya sea
contagio de enfermedades infeccio- por el hecho o en ocasión del trabajo o por caso
sas. La principal novedad de esta ley fortuito o fuerza mayor inherente al mismo.
fue el establecimiento de un salario
mínimo para los trabajos efectuados El empleador será igualmente responsable del
a domicilio. (Kabat, 2003) accidente cuando el hecho generador ocurra al
trabajador en el trayecto entre su lugar de tra-
bajo y su domicilio, o viceversa, siempre que
En 1914, el diputado Alfredo Palacios
el recorrido no haya sido interrumpido en in-
presentó un proyecto sobre la protec- terés particular del trabajador o por cualquier
ción legal contra el embargo de sueldos razón extraña al trabajo.
y pensiones, que fue aprobado como
ley con el número 9.511. En la funda- El Estado nacional, las provincias y las mu-
mentación de la propuesta, el diputa- nicipalidades, en su carácter de empleadores,
do socialista afirmaba que “los sueldos, están sujetos a las responsabilidades y obliga-
ciones que esta ley establece.
jubilaciones y salarios y pensiones indis-
pensables para asegurar la subsistencia
propia y de la familia deben estar a salvo de toda coerción.” (Congreso Nacional, Cámara de
Diputados, 13 de julio 1914). El primer artículo decía que “no son susceptibles de embargo

ni pueden ser enajenados ni afectados a terceros por derecho alguno los salarios, sueldos, jubi-
laciones y pensiones que no excedan los 100 pesos”. Como se dijo en el debate parlamentario
“para apreciar la trascendencia de esta ley hay que tener en cuenta el nivel reducido de los
salarios en aquel entonces, la difusión alarmante que había alcanzado la usura, sus excesos y
las graves consecuencias que acarreaba la insolvencia de los empleados públicos.” (Congreso
Nacional, Cámara de diputados, 13 de julio 1914).
La sanción, en octubre de 1915, de la Ley de Accidentes de Trabajo N° 9.68812 signifi-

có un avance importante en materia de seguridad social. Por primera vez se introduce
la noción de riesgo social y se establece que la responsabilidad de los accidentes de
trabajo corresponde al empleador.
La mala cosecha de 1914 y el estallido de la Primera Guerra Mundial fueron los de-
tonantes de una profunda crisis económica. Las exportaciones cayeron bruscamente
y también se contrajo la actividad en el sector de la construcción. A diferencia de lo
ocurrido en años anteriores cuando hubo que recurrir a la migración para resolver el
problema de la escasez de mano de obra, a partir de 1912 comenzó a contraerse la
demanda laboral: entre 1912 y 1917 el desempleo creció del 5,1 al 19,4.
De acuerdo con el diagnóstico del gobierno se estaba ante una situación de paro forzoso de-
finido como “la desocupación involuntaria de los obreros válidos.” (Departamento Nacional
de Trabajo,1913: 387). Ante esta situación, el Departamento Nacional de Trabajo conside-
ró que eran dos las medidas que podían implementarse para hacer frente al desempleo: la
creación de oficinas de colocación para poner en contacto la oferta y la demanda y el seguro
de desempleo, en caso que no se lograra colocación para el obrero. Como esta segunda op-
ción no contó con la aprobación ni de la Unión Industrial ni de los diputados socialistas13,
el gobierno optó por el primer camino. Es así que en 1913 se crearon las Agencias Gratuitas
de Colocaciones que quedaron bajo la órbita del Registro Nacional de Colocaciones del
Departamento Nacional del Trabajo14 con facultades para intervenir en el mercado laboral
específicamente, en la distribución de la población y disminuir así los riesgos del paro. La
ley previó la creación de dos agencias públicas y gratuitas en la Capital Federal y una en
cada capital de provincia y de territorio nacional, otra en Rosario y otra en Bahía Blanca.
12. Sancionada el 11 de octubre de 1915.

13. Juan B. Justo temía que una vez establecidas las agencias de colocación no cumplieran debidamente con sus fines. Palacios, por su parte,
propuso reducir las jornadas laborales. (Departamento Nacional de Trabajo, 1913).
14. Ley N° 9.148 promulgada el 27 de setiembre de 1913.

En torno a las mujeres trabajadoras
Durante el período que va desde fines del siglo XIX hasta la década del cuarenta se escu-
charon voces que preocupadas por la situación de la “pobre madre obrera”, planteaban la
necesidad de establecer un marco legal para la protección del trabajo femenino. El trabajo
era visualizado como peligroso no sólo para la mujer sino también para la Nación, por las
consecuencias nefastas que podía tener sobre sus cuerpos y su moral. De acuerdo con una
estudiosa de los temas de la mujer trabajadora, “la asociación familia-mujer, y mujer-madre
fue generando un consenso alrededor de la idea de que el Estado debía garantizar condiciones ma-
teriales y morales óptimas para que todas las mujeres pudieran ser madres.” (Lobato, 1997: 47).
La primera ley que tuvo como objetivo específico la protección de las mujeres fue la
N° 5.291 presentada en el Congreso de la Nación por el diputado socialista Alfredo
Palacios en 1906 y sancionada al año siguiente. El proyecto no sólo contemplaba jor-
nadas laborales de 8 horas para menores de 16 años y establecía condiciones mínimas
de seguridad y salubridad en los ámbitos laborales, sino que también legislaba sobre
cuestiones que sólo incumbía a las mujeres: colocación de sillas para las empleadas,
permisos de 15 minutos cada dos horas para amamantar a los hijos, treinta días de
descanso después del parto, descanso de dos horas consecutivas entre la mañana y la
tarde, entre otras cosas. La ley fue de aplicación obligatoria para la Capital Federal y
territorios nacionales, pero discrecional para las provincias. (Bertolo, 2005)
Esta ley sancionada en 1907 fue reemplazada en 1924 por la N° 11.317. Entre otras
cuestiones, se ratificaba la jornada laboral de 8 horas, se establecían 45 días de licencia
antes del parto y 60 después, salas cuna para los menores de dos años en los estableci-
mientos con más de 50 obreras, y la prohibición del despido por embarazo, correspon-
diendo una indemnización en casos injustificados.
Unos años más tarde, Alfredo Palacios acompañado esta vez por el diputado de extracción
socialista Mario Bravo, presentaron un nuevo proyecto de ley de protección a la madre
obrera, aprobado casi sin discusión en 1934. La Ley N° 11.933 establecía un subsidio por
maternidad, “equivalente a un salario o sueldo íntegro garantizando el derecho a cuidados
gratuitos de un médico o de una partera”. El financiamiento para este seguro estaba a
cargo de la trabajadora, el Estado y el patrón. Fue también Alfredo Palacios quien tuvo la
iniciativa de proponer la prohibición de despido del personal por contraer matrimonio.15
15. Ley N°12383, del año 1938.

La Ley N° 12.341 fue otra de las iniciativas del diputado Palacios para la protección de
la maternidad de las trabajadoras. De acuerdo con esta norma legal estaba prohibido
el trabajo de las mujeres treinta días antes del parto y cuarenta y cinco días después.
Estipulaba, también, el deber de toda madre de amamantar a sus hijos, para lo que
debía brindarle a la madre toda clase de facilidades y la prohibición de amamantar a
un niño ajeno mientras el suyo no cumpliera los cinco meses. Unos años mas tarde, en
1937, se creó la Dirección de Maternidad e Infancia dependiente del Ministerio del
Interior, del cual iban a depender una serie de instituciones: hogares talleres materna-
les para solteras, abandonadas e indigentes, centros de protección maternal e infantil,
salas de lactancia y cantinas maternales. Esta Dirección se mantiene hasta el presente.
La política de vivienda
Cuando a fines del siglo XIX los migrantes europeos llegaron masivamente al país,
algunas ciudades crecieron desmesuradamente. La ciudad de Buenos Aires pasó de
177.787 habitantes en 1869 a 950.891 en 1904.
Este aumento de la población no estuvo

acompañado con una oferta equivalen- “En la Capital un 80% de las familias obreras
que viven en la planta urbana ocupan una sola
te de viviendas. Los nuevos habitantes
pieza, cualesquiera sea el número de hijos. De
de la ciudad se tuvieron que conformar
cada 100 de estas familias que sólo disponen
con vivir en los llamados conventillos.16
una sola pieza para vivir, tres se componen de
Según el Censo Municipal de la Ciu- nueve o más personas, 12 % se componen de
dad de Buenos Aires de 1904, más del siete y ocho, 32% están formas por cinco o seis
10% de la población total de la ciudad y 45% por tres o cuatro. En diez casos de cada
vivía en conventillos o inquilinatos. 100, la familia es un matrimonio sin hijos”
Los alquileres eran muy altos represen- (Alejandro Bunge, 1940: 374)
taban un tercio a un quinto del salario.
Las piezas tenían poca ventilación –algunas no tenían ni siquiera ventanas–, y en éstas
solían vivir hasta diez personas, muchas de las cuales no tenían baño. Si bien cada conven-
tillo tenía un reglamento interno, la mayoría de ellos imponían las mismas prohibiciones:
16. Se denomina así un tipo de vivienda también conocida como inquilinato, donde cada cuarto es alquilado por una familia o por un grupo
de hombres solos. Los servicios (comedor, baños) suelen ser comunes para todos los inquilinos.

lavar ropa, recibir huéspedes, tocar instrumentos musicales o mantener animales o niños
en las habitaciones. Cualquier infracción servía como excusa para el desalojo. Era posible
imponer estas condiciones porque la oferta de vivienda era más que escasa. Por esta razón,
los inquilinos debían “amontonarse” en las viviendas a las que lograban acceder.
En 1907, la municipalidad anunció un aumento de los impuestos para el año siguien-

te. Los propietarios y arrendatarios intentaron trasladar este aumento a los inquilinos.
Los moradores de un conventi-
llo de la zona Sur se rehusaron
a pagar y pronto el movimiento El problema de la vivienda
de protesta se extendió por toda
la Capital Federal y a otras ciu- No tratamos de las casas de las personas bien acomo-
dadas o que tienen una mediana posición; habla-
dades del interior como Rosario,
mos de lo que son las casas de inquilinato para los
Bahía Blanca, Mar de Plata, Ro-
pobres. No sé si todos las conocen. Yo, por mi profe-
sario y La Plata.
sión, me veo obligado muchísimas veces a penetrar
en ellas, y tengo ocasión de observar lo que allí pasa.
Las mujeres y los más jóvenes Un cuarto de conventillo, como se llaman esas casas
tuvieron un rol protagónico, ómnibus, que alberga desde el pordiosero al pequeño
enfrentando a la policía con industrial, tiene una puerta al patio y una venta-
palos, escobas y otros objetos. na, cuando más; es una pieza cuadrada de cuatro
Hubo manifestaciones de niños metros por costado, y sirve para todo lo siguiente:
es la alcoba del marido, de la mujer y de la cría,
y niñas, portando escobas como
como dicen ellos en su lenguaje expresivo; la cría son
símbolo, ya que se trataba de
cinco o seis chicos debidamente sucios; es comedor,
barrer la injusticia. Buena parte cocina, despensa, patio para que jueguen los niños,
de la prensa, apoyó a esta lla- sitio donde se depositan los excrementos, a lo menos
mada huelga de los inquilinos. temporalmente, depósito de basura, almacén de ropa
Sin embargo, después de más de sucia y limpia si la hay, morada del perro y del gato,
tres meses de conflicto, el mo- depósito de agua, almacén de comestibles, sitio don-
vimiento perdió empuje. Para de arde a la noche un candil, una vela o una lámpa-
diciembre de 1907, el movi- ra; en fin, cada cuarto de éstos es un pandemónium
donde respiran contra las prescripciones higiénicas,
miento había decaído y muchos
contra las leyes del sentido común y el buen gusto
dirigentes estaban encarcelados
y hasta contra las exigencias del organismo mismo,
o deportados. A pesar de la huel- cuatro, cinco o más personas. De manera que si hu-
ga, las condiciones de vida en los biera algo hecho con el propósito de contrariar todos
conventillos no mejoraron y los los preceptos higiénicos, al hacer un conventillo no se
alquileres volvieron a subir. habría acertado mejor (Wilde, 1895: 29-30).

La primera intervención estatal destinada a resolver el problema de la vivienda de los
sectores populares se remontan a la propuesta del diputado Yrigoyen. Esta propuesta
dio origen a la Ley N° 4.824 de 1905, que autorizaba fondos a la municipalidad de
Buenos Aires orientados a construir viviendas para obreros. Casi cinco años después,
se habían construido sólo 64 viviendas.
Fue en 1915 cuando se produjo un cambio significativo, al aprobarse la Ley N° 9.677,

propuesta por el diputado católico por Córdoba, Juan Cafferata. En el transcurso del
debate algunos diputados expusieron detalles de la dramática situación en que se ha-
llaban los habitantes de los conventillos. El socialista Enrique Dickmann, en la sesión
del 3 de setiembre de 1915, recordaba que la preocupación de los poderes públicos
por este problema había comenzado desde la huelga de los inquilinos, pero que el
Estado poco o nada había hecho. Ocho años más tarde, se mantenían las desesperantes
condiciones de habitabilidad de los conventillos. “En mi calidad de médico yo he visto
cuatro o cinco chicos en la cama con enfermedades infecciosas en la pieza donde la madre
y la hija mayor trabajan”. El diputado calificó a los conventillos porteños como “peor
que el infierno del Dante.” (Congreso Nacional, Cámara de Diputados, 3 de septiembre
de 1915).El argumento de Cafferata, un hombre muy cercano a la Iglesia Católica, en
favor de la intervención del Estado en materia de vivienda era que éstas tenían como
objetivo cuidar y brindar bienestar a las familias. “Demos a la familia, que es la base
donde descansa la prosperidad de la Nación, démosle hogar higiénico y abrigado, techo
protector, casa propia y habremos hecho obra de humanidad y patriotismo. Garanticemos a
ese trabajador, a ese obrero, que después de sus días la esposa y los hijos tendrán asilo seguro
contra la miseria, porque esas paredes adquiridas a costa de sudores y economías son su
patrimonio; que su ancianidad no será turbada por el espectro criminal; que podrá poseer
su hogar, el dulce hogar de las tradiciones y de los recuerdos, y habremos llenado con aplauso
los deberes de nuestro mandato. […] Es menester, ante todo, ser prácticos, para ser útiles.”
(Martínez, 2007: 12-13).
La ley dio origen a la Comisión Nacional de Casas Baratas (CNCB), que tenía por
objetivo, mediante la contratación de terceros, la construcción de casas higiénicas y
baratas, destinadas a ser vendidas o alquiladas a los sectores populares en general. La
Comisión estaba formada por cinco miembros nombrados por el Poder Ejecutivo y
los fondos para la construcción de viviendas individuales y colectivas se obtenían de la
recaudación del hipódromo de los días jueves, de fondos otorgados por el Gobierno
nacional y de donaciones. La ley apuntaba a que la CNCB construyera viviendas con

fondos propios otorgando facilidades a la gente de bajos recursos para adquirir su vi-
vienda. La deuda de la misma la podían cancelar en veintitrés años.
La CNB planificó la construcción de 3.000 viviendas. Alejandro Bunge consideraba

insuficiente este número puesto que “de las 200.000 familias de trabajadores que habi-
tan en la Capital y sus alrededores unas 150.000 ocupan una pieza, se comprenderá que el
paso, reducido a este impulso, será lento” (1940: 379). Confirmando los pronósticos más
pesimistas entre 1915 y 1919 sólo se construyeron 972 unidades.17
La otra institución que se destaca del período es el Banco Hipotecario Nacional. Crea-
do en 1886, al menos en los primeros años no presentó soluciones para el problema
habitacional de los sectores populares ya que el crédito hipotecario oficial, por sus
características, sólo llegaba a sectores pudientes (Yujnovsky, 1974). Sin embargo, des-
de la década del veinte, el BHN tomó un nuevo rumbo a partir de la Ley N° 10.676,
que reformó la carta orgánica de la institución y le asignó nuevas funciones destinadas
especialmente a la vivienda popular y a la política agraria. Se destacan los créditos
otorgados a empleados públicos que, a pesar de no ser extensivos a la totalidad de los
sectores populares, aumentaron en número con relación a años anteriores. También
se pusieron en marcha planes de colonización, por medio de préstamos hipotecarios a
agricultores que quisieran asentarse en las provincias de Mendoza, Tucumán, Santiago
del Estero, Entre Ríos y Buenos Aires. Finalmente, con la crisis del treinta las activi-
dades del banco disminuirían, hasta que, con el peronismo, cobra un verdadero papel
protagónico en la política de vivienda. (Ballent, 2004)
Simultáneamente otras instituciones no estatales fueron desarrollando algunos planes

que resultaron ser muy significativos. Por un lado, estaban algunas organizaciones civiles
que se ocuparon del problema de la vivienda durante el período como, por ejemplo,
el Museo Social Argentino y la Cooperativa del Hogar Obrero (CHO). Mientras la
primera mantuvo una acción más de difusión de las virtudes de la casa higiénica e indi-
vidual y dirigida a las acciones parlamentarias, la CHO se sustentó en la construcción de
17. Francisco Liernur sostiene que, en general, la política de vivienda real durante los años de existencia de la Comisión consistió en
estimular el éxodo de la población a los cinturones periféricos, bloquear los alquileres, aumentar la oferta de crédito hipotecario, realizar
tareas educativas y de difusión sobre vivienda higiénica, y tratar de mantener bajos los precios de los transportes; y califica a los conjun-
tos de vivienda construidos como “actos políticos en respuesta a necesidades contingentes” o producto de la presión de empresas con-
structoras. (Liernur, 2004: 135)

viviendas para sectores trabajadores. Si bien sus alcances resultaron poco significativos y
limitados al ámbito de la ciudad de Buenos Aires, significó el primer proyecto sustenta-
do en la construcción de viviendas en base al autoahorro por asociaciones civiles.
Como puede observarse, en la etapa anterior al peronismo el centro de atención

está puesto en dos ejes: en las características que debían tener las viviendas (máxima
preocupación de los higienistas y de los sectores católicos) y en la experimentación
en la construcción –muy variada y no sistemática- de complejos más o menos im-
portantes que sirvieran como modelos a la sociedad de comienzos del siglo XX. En
este sentido, debemos decir que si bien la intervención del Estado parece haber sido
limitada existió y produjo una serie de medidas que favorecieron a algunos sectores
de trabajadores.18
La política previsional
Paralelamente al avance de la legislación laboral, a comienzos del siglo XX surgen las
primeras cajas de jubilaciones cuyos beneficiarios son grupos ocupacionales que ocu-
paban un lugar estratégico en el sistema productivo o en la administración pública.
Gozar de una jubilación significa no sólo una protección para las personas de edad sino
también un alivio para su familia al disponer de mayores ingresos.
Durante el siglo XIX solo los militares, los altos escalafones de la administración
pública y los maestros públicos recibían el beneficio de jubilaciones y pensiones. En
1904, con la sanción de la Ley N° 4.349 que crea la Caja Nacional de Jubilaciones
y Pensiones se extendió la cobertura a todos los trabajadores de la administración
central: funcionarios, empleados y agentes civiles que desempeñaban cargos en la
administración, personal del Consejo Nacional de Educación, empleados del Ban-
co de la Nación y del Hipotecario Nacional, magistrados judiciales, ministros de
Estado y los que desempeñaban cargos electivos con más de 20 años de servicios
y el personal de Ferrocarriles de la Nación. “Esta ley inaugura un nuevo escenario
de protección social de alcance limitado a los trabajadores vinculados al sector público
18. Debe tenerse en cuenta el congelamiento de los alquileres en 1920 (gobierno de H. Yrigoyen), que fue la primer medida adoptada en
ese sentido y repetida, luego, en el gobierno de Perón.

nacional, dando origen al seguro social argentino basado en un sistema de capitaliza-
ción colectivo. Estos regímenes poseen como características la obligatoriedad, la profe-
sionalidad y las prestaciones proporcionales a las remuneraciones. Su financiamiento se
realizaba con aportes y contribuciones, calculándose un porcentaje sobre la nómina de
salarios.” (Flier, 2000: 121)
En 1915 surgió la primera caja de jubilaciones para el sector privado: la de los ferro-
viarios. Como la normativa establecía que la condición para otorgar la jubilación era
la prohibición de participar en huelgas, los trabajadores no aceptaron la ley. En 1919,
eliminada esta restricción, se sancionó un nuevo régimen jubilatorio que contó con el
acuerdo de los trabajadores del ferrocarril. (Ley N° 10.650)
En 1921, durante el gobierno de Irigoyen, se reglamentó la Ley N° 11.110, que creó la

Caja de Jubilaciones, Pensiones y Subsidios para el personal permanente de las empre-
sas particulares de tranvías, teléfonos, telégrafos, gas, electricidad y dos años después
recibieron estos beneficios los empleados de bancos y compañías de seguros. Final-
mente, en 1939, los empleados del periodismo, gráficos, de la marina mercante y de la
aeronáutica civil vieron instituidas sus cajas de jubilaciones.
Estas cajas, que estaban administradas por empleadores, trabajadores y el Estado

establecían cada una de ellas su propia normativa en materia de determinación
de los haberes: el monto y los años de aportes y contribuciones y la edad de jubi-
lación. Se fue construyendo así un sistema previsional fragmentado en que cada
grupo ocupacional establecía el monto del haber jubilatorio para sus afiliados de
acuerdo a los recursos de cada caja. A comienzos de 1944 el total de cotizantes a
las cajas nacionales existentes sumaba poco más de 430.000, el 7% de la población
económicamente activa.
La salud pública
Durante la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del XX, las condiciones
de salud de amplios sectores de la población eran penosas. A las malas condiciones
laborales, el hacinamiento y las elevadas tasas de mortalidad infantil y materna, se
le sumaron una serie de enfermedades infectocontagiosas que se propagaron por la
ciudad de Buenos Aires. Cólera, fiebre amarilla, fiebre tifoidea, tuberculosis, viruela,

sarampión, eran algunas de las enfermedades que azotaron la Capital del país. En 1867
una epidemia de cólera causó la muerte de 8.000 personas, aproximadamente un 5%
de los habitantes de la ciudad. En 1871, la fiebre amarilla dejó un saldo de 13.725
muertos -sobre 90.000 habitantes- y provocó el exilio de la mitad de la población hacia
el norte de la ciudad y otras zonas periféricas. Estas epidemias creaban una sensación
de pánico y provocaban fuertes críticas que reclamaban la intervención por parte del
Estado en materia de salubridad de la población.
En este contexto, la situación de la salud pública se instauró como un tema central en

la esfera pública porteña, siendo motivo de discusión de las elites políticas e intelectua-
les. Los médicos enrolados en el higienismo fueron ocupando un lugar cada vez más
protagónico al articular, junto al Estado, un conjunto de intervenciones sobre la vida
privada de los habitantes de Buenos Aires.
El higienismo fue un pensamiento político y social orientado a modificar las circuns-

tancias sociales y las pautas culturales que consideraban culpables de la propagación
de enfermedades. Entre 1880 y 1920 la prédica higienista transitó de la prevención de
las epidemias -evitar el hacinamiento, crear espacios al aire libre, y alejar posibles lu-
gares de contagio como hospitales, cementerios, mataderos e industrias- a una postura
inclinada a la construcción de un sistema asistencial, esto es, la organización de insti-
tuciones de asistencia, prevención, moralización y bonificación social (Armus, 2007).
Con una creciente influencia sobre los funcionarios estatales, los higienistas lograron
impulsar campañas de vacunación antiepidémicas, expandir las redes de agua potable,
pavimentar calles, efectuar controles sanitarios de los alimentos y mejorar la recolec-
ción de basura.
En 1880 se creó el Departamento Nacional de Higiene, que reemplazó al antiguo

Consejo de Higiene, con el objetivo de realizar actividades relacionadas al estudio
de la salud pública y asesorar al Poder Ejecutivo en materia legal. Las funciones del
Departamento iban desde proyectar medidas sanitarias para los puertos, vigilar el
ejercicio legal de la medicina, de la farmacia y “demás ramas del arte de curar” hasta
aconsejar a la autoridad los medios para mejorar la higiene pública en la Capital e
implementar medidas profilácticas contra las enfermedades exóticas, endémicas, epi-
démicas o transmisibles.

Tres años después, en 1883, se creó en la Capital de la República la Asistencia Pública,
que tenía a su cargo una red de hospitales subsidiados desde el Estado nacional. En
1907 se fundó la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales Regionales. Esta comisión
habilitó en los 25 años de su existencia 7.000 camas, la mayor parte ubicadas en el
interior del país.
Con la creación de la Asistencia Pública se profundizó el enfrentamiento entre los

médicos higienistas y la Sociedad de Beneficencia.19 La disputa tenía que ver con de-
rechos, con las posibilidades de desarrollo y prestigio profesional, con una mirada
distinta sobre los problemas de las sociedades y urbes modernas, pero también con
las condiciones y carga de trabajo que estas diferentes concepciones significaban para
cada uno (Campos, 2006). La municipalidad porteña destinaba alrededor de un 20%
de su presupuesto anual para la Asistencia Pública y subvencionaba además algunas
pocas instituciones de beneficencia En 1915 contaba con 17 hospitales. Tenía además
una estructura de atención domiciliaria de urgencia y primeros auxilios, con base en la
división del territorio capitalino en áreas de atención. Desarrollaron también el siste-
ma de consultorios externos. Aunque existía la diferenciación formal entre pobres de
solemnidad y meramente pobres, con el tiempo el pago de arancel en sus hospitales se
convirtió en una excepción.
19. Ya a fines del siglo XIX, bajo la presidencia de Pellegrini, Emilio Coni, director en ese entonces de la Asistencia Pública, le presentó al
presidente una propuesta de “centralización de los hospitales y hospicios en una autoridad competente... porque a juicio mío debían
depender de una comisión de personas honorables e idóneas, pues en materia hospitalaria no bastaban la distinción y la belleza... para
tornarlas hábiles en la administración de establecimientos esencialmente técnicos, que requieren conocimientos que ellas no pueden
tener”. Es notable la respuesta que Pellegrini le dio a su pedido: “...las ideas expuestas están perfectamente fundamentadas... deploro
que en nuestro país, donde la Sociedad de Beneficencia figura como una entidad poderosísima, no será posible por ahora, realizar su
desiderátum... no ha nacido aún el hombre público en este país que se atreva a retirarle a dicha asociación la dirección de los nosoco-
mios a su cargo, so pena de levantar ante sí una enorme montaña de resistencias y malas voluntades. La Sociedad de Beneficencia es, a
mi ver, una fortaleza inexpugnable...” (Coni, Emilio, citado por Veronelli, 2004: 301)

Cuadro 3. Distribución de hospitales según dependencia en 1915
Provincia Nacionales Provinciales Municipales Beneficencia Total
Capital 5 17 4 26
Territorios 1 6 7
Buenos Aires 3 2 27 43 5
Santa Fe 1 14 15
Entre Ríos 1 18 19
Córdoba 1 1 10 12
Tucumán 4 3 7
Corrientes 3 10 13
Mendoza 2 2 2 6
Sgo. del Estero 1 1 2
Salta 1 5 6
San Luis 8 8
San Juan 1 2 3
Catamarca 5 5
La Rioja 2 2
Jujuy 2 4 6
Total 10 8 57 137 212
% del total 5% 4% 27% 64% 100%
Fuente: Inspección de Subsidios, Memoria del MREC 1915. (extraído de Campos, 2006)

Como se observa en el cuadro anterior, el modelo de la Asistencia Pública se difundió
rápidamente por las capitales de provincia y municipios. En 1910 siete de las catorce
capitales de provincia contaban con Asistencia Pública municipal. Sólo la de Mendoza
tenía una de carácter provincial. En 1920 ya existía en otras tres y sólo faltaban La
Rioja, San Juan y San Luis para cubrir el territorio nacional.
La intervención municipal no se restringió a la atención de la salud sino que procuró

también el abaratamiento de los bienes de consumo popular. Así, en las jurisdicciones
más grandes (por ejemplo, Buenos Aires, Rosario, Mar del Plata) se crearon panade-
rías, carnicerías, cocinas populares, ferias francas, venta de leche, de hielo, etc., depen-
dientes de la municipalidad. (Campos, 2006)
En los albores del siglo XX se agudizo el enfrentamiento entre las sociedades de benefi-
cencia que prestaban asistencia médica y los defensores de la salud pública. Los médi-
cos higienistas reclamaban por la eliminación de las organizaciones de beneficencia y la
centralización de las políticas de salud en el Estado. En esta discusión no sólo estaba en
juego si debía primar la caridad sobre el derecho de los ciudadanos a la salud pública,
más allá de su condición económica, sino también el propio concepto de salud pública.
Mientras que los higienistas consideraban que el Estado debía ejercer una acción pre-
ventiva y planificada, las damas de caridad sólo pretendían observar reglas de higiene
desde los hospitales que ellas administraban.
Con el tiempo, la balanza comenzó a inclinarse a favor de los higienistas, como lo

atestiguan la creación de la Asistencia Pública Nacional en 1917, la reorganización del
Departamento Nacional de Higiene dos años más tarde y la convocatoria a la Primera
Conferencia Sanitaria Nacional. Sin embargo, no se alcanzó el consenso necesario para
avanzar en el proceso de centralización.
Hubo otras organizaciones de la sociedad civil que se sumaron al sistema de salud.

Con el fin de satisfacer la demanda de atención médica de grupos de inmigrantes de
nacionalidad afín, a finales del siglo XIX comienzan a crearse mutuales y sociedades
de socorros mutuos. En esos años también surgieron otras entidades sustentadas en la
identidad profesional que, a diferencia de las mutuales, recibían importantes aportes
del Estado. Las más importantes eran las de la policía, las fuerzas armadas, y los ferro-
viarios. (Tobar, 2001)

Si bien la demanda por una mayor intervención estatal es una constante durante las dé-
cadas de los veinte y treinta, el peso de la tradición particularista y la fragmentación del
sistema de salud obstaculizó, como bien señala Susana Belmartino, la efectiva presencia
del Estado bajo la forma de instituciones específicas.(Belmartino, 2005)
La crisis de 1929 puso fin al modelo de desarrollo basado en la exportación de pro-

ductos primarios e impulsó nuevas estrategias económicas. Cuando, luego de algunos
años, el país vuelve nuevamente a la senda del crecimiento, la sociedad argentina pre-
sentaba una fisonomía diferente y los actores que operaban en la arena política presen-
taban también un perfil distinto.

Capítulo III
Nuevos escenarios,
nuevos actores
(1930/1943)
En un mundo convulsionado por el crack financiero del 29 que puso en duda
los basamentos sobre los que se fundaba hasta ese momento la economía, la elite
gobernante en la Argentina se vio obligada a buscar nuevos caminos, a probar
nuevas estrategias económicas. Ponerlas en marcha exigía una activa participación
del Estado. En el nuevo escenario que se arma luego de la crisis, el Estado adquirió
un nuevo protagonismo en la esfera económica. La creación de la Confederación
General del Trabajo, organismo que unificó los distintos gremios, es una señal del
cambio en otro de los actores claves del campo de las políticas sociales: el sindicato.
Los treinta no son, por lo tanto, sólo la década infame en la que el fraude y la proscripción
están a la orden del día. Es una década de construcción de nuevos escenarios, en la
cual el sindicato y el Estado adoptan nuevos roles, y los enfrentamientos comienzan
a resolverse por medio de la negociación. Son estos cambios los que posibilitan las
políticas que años más tarde el peronismo va a poner en marcha y no las novedades
en el campo de la política social, los que distinguen esta década.
Los cambios en el escenario político
El gobierno radical encabezado por Hipólito Yrigoyen inauguró una nueva relación
entre el gobierno y la dirigencia sindical. Este cambio en la relación fue posible no sólo
por el particular estilo de gestión del presidente sino por los cambios habidos en la diri-
gencia del movimiento obrero. La dirección de los sindicatos había quedado en manos
de sindicalistas y socialistas quienes, a diferencia de los anarquistas, estaban dispuestos
a negociar con los patrones y el Estado.20
Esta nueva relación con el movimiento obrero fue interpretada por distintos autores
como el momento inaugural de una nueva modalidad de relación del Estado con los
trabajadores. Si bien el Departamento Nacional de Trabajo desde su creación tenía ca-
pacidades para intervenir en el caso de un conflicto laboral, la novedad con Irigoyen es
que además de mantener contactos fluidos y directos con la FORA laudó, en distintas
ocasiones, a favor de los obreros.
Yrigoyen propuso la sanción de un Código de Trabajo que, como sucedió con el de

Joaquín V. González, tampoco consiguió aprobación. Este código incorporaba algunas
innovaciones con relación al trabajo femenino. Una de ellas era la inclusión de una
serie de normas destinadas a cuidar la mujer durante el embarazo. Además de ampliar
el plazo de licencia incorporando 45 días de descanso en la etapa de preparto, creaba
un seguro de maternidad administrado por el Departamento Nacional de Trabajo.
20. Distintos autores (Garguin, 2000. Falcón, 2004) consideran que hubo un pacto tácito entre el sindicalismo y el presidente Irigoyen. Este
pacto fue posible, según Falcón, porque los radicales no se proponían crear corrientes proradicales y los sindicalistas no competían, dado su
conocido abstencionismo, con los radicales en el plano electoral. Se ha dicho más de una vez que este pacto tácito respondía a la necesidad
de hacer frente a un adversario común: los socialistas. En efecto, ellos competían con los radicales en el terreno político y con los sindicalis-
tas revolucionarios en el sindical” ( Falcón, 2004:120). Sin embargo, los socialistas también estaban dispuestos a participar en la mesa de
negociaciones como se demostró cuando se trató de defender los intereses de los trabajadores del ferrocarril.

Este fondo se constituiría con aportes del tesoro nacional, contribuciones patronales y
donaciones de terceros (Bertolo, 2005). En el código se establecía además el derecho de
las mujeres a un descanso de dos horas entre la jornada de la mañana y la de la tarde. La
ley exigía además que los empleadores debieran proveer asientos con respaldo o sillas
a las trabajadoras en las tiendas, almacén y otros establecimientos comerciales. Habría
que esperar unos años para que se aprobaran algunas de estas medidas.
Pese a este cambio en la relación Estado/sindicato inaugurado por Yrigoyen, fue duran-
te su presidencia cuando se produjo la dramática represión a los obreros en los talleres
metalúrgicos Vasena en los días de la “la Semana Trágica”21 y en la Patagonia, dejando
como saldos decenas de muertos.22
La creación de la Organización Internacional del Trabajo ( OIT)
La creación, en 1919, de la Organización Internacional del Trabajo constituyó sin duda

un hito fundamental en la defensa de los derechos de los trabajadores. La tarea encomen-
dada a la OIT por los países firmantes del tratado de Versalles fue la de proponer reformas
sociales y defender los derechos de los trabajadores. En el mismo año de su creación se
realizó en Washington la primera Conferencia Internacional del Trabajo, en la que se
aprobaron 6 convenios que regulaban las condiciones laborales:
1) P
rimer convenio. Sobre la limitación de las horas de trabajo: ocho horas diarias y
cuarenta y ocho semanales.
2) S
egundo convenio. Sobre el combate al desempleo: todo miembro de la OIT deberá
establecer un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación, bajo el control
de una autoridad central.
21. La Semana Trágica se inició a comienzos de 1919 a raíz de una huelga decretada por los obreros de un taller metalúrgico en reclamo
de mejoras salariales y reducción de la jornada de trabajo. Como consecuencia de la intervención policial varios obreros resultaron
muertos. Los disturbios continuaron durante varios días extendiéndose incluso a otras ciudades. Finalmente el gobierno nacional dio
intervención al ejército, que reprimió duramente dejando un saldo de varios muertos y heridos.
22. En setiembre de1920 en la provincia de Santa Cruz se inicia una huelga de protesta. Entre otras demandas, los obreros rurales exigían
que en recintos de 16 m² no durmieran más de tres hombres, que se entregase un paquete de velas a cada obrero mensualmente, que
no se trabajase los sábados, un mejoramiento de las raciones de alimentos, un sueldo mínimo mensual de 100 pesos y el recono-
cimiento de la Sociedad Obrera, que respondía a la FORA, como el único representante legítimo de los trabajadores, aceptando el nom-
bramiento de un delegado como intermediario entre las partes en conflicto. Este pliego fue rechazado por la organización que nucleaba
a los estancieros, la Sociedad Rural. La respuesta de los trabajadores fue declarar la huelga general, en noviembre de 1920 en todo el
territorio de la provincia de Santa Cruz. El conflicto se extiende por varios meses. En noviembre de 1921, el presidente Hipólito Yrigoyen
decidió el envío de tropas del Regimiento 10° de Caballería. La campaña finalizó el 10 de enero de 1922 con un dramático saldo: alred-
edor de 1.500 obreros resultaron muertos.

3) Tercer convenio. Sobre la protección a la maternidad: las trabajadoras tienen derecho
a licencia las seis semanas anteriores y las seis semanas posteriores al parto; tendrán
derecho a dos descansos de media hora diarios en caso de amamantar a su bebé.
4) C
uarto convenio. Sobre el trabajo nocturno de las mujeres: las mujeres, sin distinción
de edad, no podrán ser empleadas durante la noche en ninguna empresa industrial
pública o privada, con excepción de aquellas en que estén empleados únicamente los
miembros de una misma familia.
5) Q
uinto convenio. Sobre la edad mínima de ingreso al mercado laboral: los niños
menores de catorce años no podrán ser empleados, ni podrán trabajar, en empresas
industriales, públicas o privadas, o en sus dependencias, con excepción de aquellas en
que únicamente estén empleados los miembros de una misma familia.
6) S
exto convenio. Sobre el trabajo de los menores en la industria: queda prohibido em-
plear durante la noche a personas menores de dieciocho años, con excepción de aquellas
empresas en que únicamente estén empleados los miembros de una misma familia.
Cambios en el movimiento obrero

El 6 de septiembre de 1930 el General Uriburu derrocó al Dr. Hipólito Yrigoyen,
quien estaba cumpliendo su segundo mandato presidencial. En esos días la crisis fi-
nanciera, que había comenzado en Wall Street en el año 29, golpeaba fuertemente la
economía argentina. Entre 1928 y 1932 los precios de los productos de exportación
argentinos cayeron alrededor del 42%. El valor de las exportaciones pasó de cerca de
1.000 millones de dólares en 1928 a 335 millones de dólares en 1932 disminuyendo,
por lo tanto, de manera notable la capacidad de importar. Las salidas de capital y las di-
ficultades para obtener financiamiento externo agravaron la situación. La consecuencia
inevitable fue la caída de la actividad económica y el crecimiento del desempleo.
A la mala situación económica por la que atravesaban los trabajadores se sumó la

persecución del gobierno de facto a los sindicalistas considerados izquierdistas. “El
gobierno cerró los periódicos anarquistas y comunistas y proscribió a los sindicatos de
estas orientaciones, frecuentemente con un alto grado de violencia.” (Horowitz, 2004:
106). Si bien el gobierno no intervino los sindicatos, su actividad se vio seriamente
limitada por la instauración de la ley marcial y el estado de sitio.

La férrea represión del gobierno militar no impidió de todas maneras que en 1930 la
Confederación Obrera Regional (COA) liderada por el socialismo y la Unión Sindical
Argentina (USA) -creada en 1922 por la tendencia anarco sindicalista y sindicatos in-
dependientes- se fusionaran para crear la Confederación General del Trabajo (CGT),
con el compromiso que la nueva central obrera se mantuviera prescindente de los
partidos políticos. La FORA, anarquista, se negó a participar.
Programa mínimo planteado en 1931 por la CGT
“1) Reconocimiento de los sindicatos. Por el mero hecho de existir, los sindicatos serán con-
siderados como instituciones de bien público, con facultades para vigilar la aplicación
de la legislación social.”
“2) Jornada de trabajo y vacaciones. Ocho horas de trabajo para adultos en trabajos
diurnos y seis en trabajos nocturnos y en las industrias insalubres. El ciclo semanal
será se cinco días como máximo. Vacaciones anuales con goce de sueldo.”
“3) Derecho de vida y seguro social. Salario mínimo fijado periódicamente por comisiones
integradas por representantes de los sindicatos obreros y de organizaciones patronales
de la industria o región. Establecimiento del seguro nacional sobre desocupación,
enfermedad, vejez y maternidad.”
“4) Intervención obrera. Intervención y contralor de la organización obrera en diversos
organismos del Estado.”
“5) Oficinas de colocación. Supresión de las agencias particulares; las oficinas de colo-
cación serán establecidas por las municipalidades y en su administración tendrán
intervención directa los sindicatos.”
“6) Protección a la maternidad. Pensión proporcional al número de hijos menores de 14
años a toda mujer sin marido y sin recursos.”
“7) Defensa de la infancia. Instrucción pública y obligatoria, laica y gratuita, hasta los
14 años, debiendo el Estado proveer también gratuitamente, alimentos, vestidos y los
útiles necesarios a la enseñanza.”
“8) Ley N° 9.688 (accidentes del trabajo). Reforma de la ley en estos aspectos: las incapa-
cidades se contarán desde que se produce el accidente. Extensión de la ley a todos los
asalariados indistintamente. Aumentar los beneficios de la indemnización parcial al
100% del salario. Elevar las indemnizaciones máximas a $ 15.000.-. Supresión del
límite de salario para tener derecho a los beneficios de la ley. Los seguros por accidentes
de trabajo estarán a cargo del Estado.”
“9) Estabilidad y escalafón para los trabajadores del Estado y demás entidades de carácter
público.”

“10) Carestía de la vida. Fijación de los alquileres rústicos y urbanos con arreglo al
valor; construcción de casas económicas para obreros por cuenta del Estado y las
municipalidades.”
“11) Derogación de la Ley N° 4.144.”
Fuente: Del Campo, 2005: 72 y 73
En 1932 asumió la presidencia de la Nación el candidato por la Concordancia,23 Agus-

tín P. Justo. Este triunfo fue posible porque el partido Radical, que era el contaba con
la mayoría de los votos, había sido proscripto.
Las circunstancias económicas obligaron al nuevo presidente a tomar una serie de de-
cisiones en materia de política económica. El control de cambios, el Banco Central, las
Juntas Reguladoras como la de carne y granos fueron algunas de las creaciones de esos
años, marcando un cambio trascendente: la creciente ingerencia que, a partir de este
momento y por varias décadas, el Estado va a tener en la economía.
El dramático crecimiento de la desocupación y de los niveles de pobreza decidió

al gobierno a intervenir también en el campo sociolaboral. En 1932 el gobierno
puso en marcha un Censo Nacional de desocupados. Ese mismo año se sancionó
la Ley N° 1.1591, que facultaba al Departamento Nacional de Trabajo a distribuir
pasajes gratuitos a aquellos trabajadores que estuvieran dispuestos a radicarse en
el interior del país.
Dos años más tarde, el diputado Alfredo Palacios presentó una propuesta de crea-
ción de una Junta Nacional para Combatir la Desocupación, que fue aprobada por
el Congreso. El objetivo de esta ley, que lleva el número 11.896, era “organizar
la asistencia inmediata a los desocupados, proyectar un plan de acción racional para
afrontar la resolución de ese problema, organizar y fomentar el desarrollo del trabajo y
promocionarlo a los desocupados, bien sea en los lugares donde se encuentran o trasla-
dándolos a los distintos centros en que su labor sea necesaria y realizar los servicios de
asistencia y auxilio.” 24
23. La Concordancia se conformó en 1931 con el Partido Demócrata Nacional, los radicales antipersonalistas y los socialistas independientes.
24. Artículo 1° de la Ley N° 11.896.

Una vez constituida la Junta, sus integrantes no se propusieron, como sucedió en paí-
ses como Inglaterra, poner en marcha un seguro de desempleo. Por el contrario, sus
miembros estaban convencidos que este seguro sólo acarrearía males peores. En la Me-
moria elevada al Ministerio del Interior consideran que “el sistema de pagar subsidios
a los desocupados, sin proporcionarles trabajo, sólo ha producido una reagravación del
mal, enraizándolo en vez de extirparlo, en los países donde se ha aplicado.” (citado en
Girbal-Blacha, 2003)
El gobierno tampoco optó por poner en marcha políticas activas de empleo. Su acción
se limitó a facilitar el traslado de obreros, jornaleros o peones sin trabajo desde las
zonas donde existía oferta de mano de obra o adiestrar a los desocupados sin profesión
impartiéndoles nociones o rudimentos capaces de permitirles el desempeño de oficios
mecánicos o rurales. Se llegó incluso a estipular, para aquellos desocupados sin apti-
tudes o deseos para el trabajo, su concentración en campos especiales (Girbal-Blacha,
2003). Se aprobó la Ley N° 12.101 (1934) que proponía la creación de agencias públi-
cas de colocaciones, retomando una vieja iniciativa de 1913.
El mejor antídoto contra el desempleo fueron los cambios impulsados por el gobierno
de Justo a favor del desarrollo de la industria volcada fundamentalmente al mercado
interno. Expulsados por la caída de la producción agropecuaria, una parte signifi-
cativa de los habitantes del interior del país comenzaron a desplazarse a los grandes
centros industriales en busca de horizontes más promisorios. La mayoría de ellos se
instaló en el llamado cordón industrial de Buenos Aires, que se convirtió en la zona
demográfica más densamente poblada del país. Secundariamente la migración eligió
ciudades como Rosario y Córdoba.

Cuadro 4. Tasas de emigración neta por mil de las provincias que persisten-
temente pierden población por la migración neta de nativos en los períodos
intercensales 1869-1960
Provincias 1869-1895 1895-1914 1914-1947 1947-1960
Catamarca 12 14 10 19
Corrientes 6 9 12 16
Entre Ríos 3 6 10 19
La Rioja 8 13 11 17
Santiago del Estero 4 6 12 21
San Juan 9 8 4 5
San Luis 9 13 14 19
Córdoba 4 (4)* 5 7
La Pampa (3) (7) 17 22
Santa Fe (2) (7) 6 6
Tucumán (2) (4) 6 8
*. Los valores entre paréntesis corresponden a períodos en que la migración neta de nativos fue positiva.
Fuente: Lattes, 1973: 861.
A mitad de la década del treinta la economía argentina recuperó su dinamismo. La po-

lítica económica dejó de tener como objetivo primordial las exportaciones de produc-
tos primarios para comenzar a apostar por el mercado interno. Este cambio colocaba
a los trabajadores empleados en determinadas ramas industriales, como la textil o la
metalúrgica, en el lugar central de la economía. Centralidad que les permitió, como
sucedió en décadas pasadas con los trabajadores del riel, convertirse en un actor pode-
roso a la hora de negociar sus demandas.
En la dirigencia sindical también soplaban nuevos aires. Luego de los dos años pasados
con un gobierno como el encabezado por el General Uriburu, que había reprimido

duramente a los trabajadores -desterrando a algunos y enviando a muchos otros a la
cárcel de Ushuaia- la asunción de Agustín P. Justo a la presidencia de la Nación fue
vivida por los trabajadores con cierto optimismo. Durante su presidencia se inten-
sificaron las huelgas, aumentó la afiliación sindical –la CGT contaba con 262.000
afiliados en 1936 y cinco años más tarde ya eran 331.681 (Del Campo, 2005: 98)- y
se produjeron cambios en la dirigencia sindical: pierde terreno la corriente sindicalista
y avanzan los socialistas y los comunistas.
En setiembre de 1934 se sancionó la Ley N°11.729 que modificaba los artículos 154
al 160 del Código de Comercio estableciendo, entre otras cuestiones, el régimen de
indemnizaciones por despido, las vacaciones anuales pagas, el aguinaldo e introduce
la regulación por accidentes de trabajo y la licencia a empleadas y obreras en estado
de gravidez.
Si bien esta normativa tiene la estructura propia de una ley General del Trabajo, su
alcance estaba limitado sólo a una parte de los trabajadores ya que no se aplicaba a los
trabajadores de la agricultura y a los dependientes de las asociaciones civiles y activida-
des profesionales. El decreto 33.302 del año 1945 -convertido posteriormente en Ley
N° 12.921- extendió, en lo que se refiere a la suspensión e indemnización por despi-
dos, las disposiciones de la 11729 a la totalidad de los trabajadores (Unsain, 1952).
El proyecto, presentado por el diputado socialista Enrique Dickman, constituye la
síntesis de las conquistas más caras para los trabajadores mercantiles. Esta ley pasó a
ser el basamento de toda la legislación laboral argentina ya que no solo regiría para los
empleados de comercio sino para todo el movimiento obrero.
El año 1935 sobresalió por el peso significativo de los conflictos ganados por el sector
asalariado. A partir de ese año, la negociación y la intervención estatal pasaron a ser
los rasgos sobresalientes en la resolución de los conflictos laborales. Aunque no exis-
tían disposiciones precisas al respecto, la Dirección Nacional de Trabajo intervino di-
rectamente en la celebración de un número considerable de convenciones firmándose,
entre 1936 y 1940, 46 convenios colectivos (Gaudio y Pilone, 1983). Los sindicatos,
sin embargo, no contaban con un número importante de afiliados: antes del ascenso
del peronismo eran organizaciones de menos de 15.000 miembros. Sólo la Unión Fe-
rroviaria, la Federación Obrera de la Construcción y la Confederación de Empleados
de Comercio tenían más de 35.000 afiliados. (Doyon, 1984)

Un mundo heterogéneo y particularista
Los avances logrados en el ámbito legislativo no beneficiaron a todos los trabajadores
por igual. Si bien la normativa supuestamente debía hacerse extensiva a distintos gru-
pos profesionales a lo largo y a lo ancho del país, su aplicación quedaba reducida a la
ciudad de Buenos Aires y a unos pocos centros poblados del interior del país.
En muchos lugares del interior del país, no hubo mejoras en las condiciones laborales.
Un caso paradigmático es el de los trabajadores de la Forestal, víctimas de una situación
calificada como el circulo de hierro: los trabajadores volvían al anochecer a entregar el
producto y recibir la paga que le fijaban. Casi no circulaba moneda local, sino vales,
bonos, letras de cambio, lo que les privaba de la libertad de compra donde les convenga
lo que necesiten, y los obligaba a comprar en las proveedurías de la empresa. (Virasoro,
1971)
La misma situación padecían los trabajadores en Santiago del Estero, como relata el
diputado Alfredo Palacios en su libro El Dolor Argentino: “Anualmente se produce el
éxodo. Grandes caravanas compuestas por familias de obreros se orientan hacia los lugares
de trabajo. Con los padres van los niños, privados así de su instrucción escolar. Cuando
cobran sus salarios son víctimas de las
proveedurías y cuando las faenas termi-
La Forestal
nan y llega el momento de regresar a sus
lares, no sólo no traen parte alguna del
“‘Vida hecha castigo; trabajo brutal, traba-
fruto de su trabajo, sino que retornan al jo asesino’ calificaron en una oportunidad el
seno de los suyos con la tara de un palu- trabajo del monte los periodistas del diario El
dismo contraído en medios insalubres, Litoral. Trabajo en el que, en días intermi-
cuando no con síntomas evidentes de tu- nables, legiones de hombres, sus mujeres y sus
berculosis o de enfermedades de carácter hijos agotaban la vista y el oído tratando de
específico.” (Palacios, 1938: 42) evitar el salto relampagueante de las yararás
que pululaban por doquier, jugando con la
muerte a cada instante, en cada recodo del
Pero mientras algunos trabajadores
monte, diezmados por el veneno de las víbo-
padecían de condiciones de trabajo
ras, la lepra, el paludismo, la sífilis, la tuber-
inhumanas, otros se vieron benefi- culosis, por la savia del quebracho colorado,
ciados por un sistema particular de que tenía la extraña propiedad de provocar
protección social. En algunos casos úlceras purulentas que postraban de dolor”
estos beneficios fueron logrados por (Virasoro, 1971: 80)

los propios sindicatos, en otros por el Estado y algunos por los empresarios privados.
Fueron varias las razones que impulsaron este comportamiento: el paternalismo de
algunos empresarios privados o incluso del mismo Estado, que preferían otorgar bene-
ficios para evitar que se extendiera la protesta obrera, la búsqueda de apoyo para ase-
gurar posiciones de poder de una parte de la clase política o las demandas de aquellos
trabajadores que, ocupando un lugar estratégico en el sistema productivo, fueron capa-
ces de imponer sus condiciones para mejorar su calidad de vida y niveles de bienestar.
Mas allá de quienes fueron los actores que promocionaron este tipo de beneficios y de
cuales fueron los argumentos esgrimidos, todos estos casos presentan una característi-
ca común: el otorgamiento de beneficios particulares fue acompañado de la creación
de una red asociativa tendiente a promover sólidas lealtades en el interior del grupo,
fortaleciendo así un espíritu de cuerpo que, muchas veces, atentó con la posibilidad de
crear redes solidarias más amplias.
Un caso paradigmático es el de los empleados de Yacimientos Petrolíferos Fiscales

(YPF). A partir de su creación en 1922 su director, el General Mosconi, comienza
a desplegar una intensa actividad, no sólo en el campo específico de la explotación
petrolera, sino también en el desarrollo de acciones destinadas a mejorar el bienestar
de los trabajadores. En una zona inhóspita, alejada de los centros de poder econó-
mico y político, con escasa población -en su mayoría extranjera-, para efectivizar la
soberanía nacional sobre el petróleo era necesario, entre otras medidas, encarar una
estrategia tendiente a lograr que trabajadores argentinos se instalasen de manera
definitiva en ese lugar. Para que los habitantes se considerasen, y fueran considera-
dos, como parte de la comunidad, era necesario además de asegurar salarios altos,
construir escuelas, hospitales, viviendas confortables y dar alguna prestación dife-
rente, como asegurar a los hijos trabajos en la empresa que fuera un estímulo a la
radicación definitiva en la zona.
Los trabajadores ferroviarios fueron también receptores de beneficios adicionales. En

este caso fueron los gremios, La Fraternidad y sobre todo la Unión Ferroviaria, los
responsables de gestionar una política social que permitió que los trabajadores del
riel gozaran de privilegios: eran los únicos con vacaciones pagas y pasajes gratuitos en
los trenes, acceso a préstamos para la compra o construcción de viviendas y contaban
con varios centros de salud y un hospital propio para uso exclusivo de los trabajadores
ferroviarios. (Golbert, 2009)

Las sociedades de beneficencia
Los nuevos aires que soplaban en los treinta también incidieron en el funcionamiento
de las sociedades de beneficencia. Desde comienzos del siglo XX muchas fueron las
voces que se levantaron criticando la dispersa administración de las cuestiones asisten-
ciales y exigiendo un mayor control del Estado. Estos reclamos, si bien se hicieron más
insistentes en la década de los treinta, cuando el Estado comienza a posicionarse como
un actor relevante en el manejo de las políticas públicas, no lograron torcer el rumbo
de la política destinado a los sectores más vulnerables.
En 1933, el diputado socialista Angel Giménez presentó un proyecto de ley para la crea-
ción de un Departamento Nacional de Asistencia Social bajo la dependencia del Ministe-
rio del Interior. En sus fundamentos se señalan los problemas que traen para la gestión de
una estrategia asistencial coherente la coexistencia de un sinnúmero de organizaciones así
como los derivados de las modalidades de recaudación de las damas de beneficencia:
“Un grupo de señoras con la mas buena voluntad, ingenuas e inspiradas por su fe religiosa o por
el deseo de exteriorizaciones sociales, organizan una institución con fines benéficos, la prensa bate
el parche del elogio, se publica la nómina de la comisión y los propósitos a realizar, pero, como la
celebre fábula del mono de la linterna que se olvidó de encenderla, olvidan lo fundamental, los
recursos (…) Hoy, con la crisis, piensan de inmediato en el presupuesto nacional, en la ya clásica
subvención que servirá para todo, acosando a los miembros del Parlamento con pedidos excesivos
y absurdos. Otras personas con más recursos hacen legados o donaciones condicionales, con su
parte de egoísmo o de vanidad de nuevos ricos quieren hacer perpetuar su nombre de vulgares
burgueses enriquecidos tras el mostrador vendiendo tocino o percales. Otros más modestos, con-
tribuye con una o más camas para un asilo u hospital (…)Todas estos buenos propósitos, todas
estas santas intenciones deben estar orientadas, enseñándoles a hacer las donaciones a fin de que
no sean malbaratadas o que resulte difícil de sostener lo que se ha querido crear. En vez de un
inmenso edificio para asilo u hospital, hágase una sala dándose los recursos necesarios para su
sostenimiento.” (Congreso Nacional, Cámara de Diputados, 29 de septiembre de 1933)
Ese mismo año la Cancillería,25 ante el aumento del desempleo y el crecimiento de la

pobreza consecuencia de la crisis de 1929, organizó la Primera Conferencia Nacional
de Asistencia Social en la que se discutió un proyecto de ley. Si bien en este proyecto
25. La Subsecretaría de Beneficencia y Culto del Ministerio de Relaciones Exteriores era la responsable de supervisar los establecimientos
de la Sociedad de Beneficencia de la Capital y las instituciones análogas provinciales.

se reconocía a “todo habitante que se encuentre en situación de desamparo ocasionado por
abandono en la menor edad, desocupación, enfermedad, invalidez y vejez, el derecho a so-
licitar y recibir socorro gratuito.”, las obligaciones del Estado siguen siendo subsidiarias
por la “acción filantrópica privada, ejercida individualmente o por medio de instituciones
de beneficencia.” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 1934).
El anteproyecto preveía la creación de un Fondo de Asistencia Social, habida cuenta

“que las condiciones de la asistencia son tan pavorosas que bien puede exigirse al país
un nuevo sacrificio para atenderlas.” Para mostrar la situación existente el documento
destacaba que para atender a los 150.000 enfermos de tuberculosis registrados en ese
momento, sólo se disponía de 4.300 camas y para los 2.500 leprosos censados e inter-
nados se contaba con capacidad para atender 250. Se propuso, también, ocuparse de
la infancia abandonada, de la asistencia a las madres sin recursos como a los niños en
edad preescolar en las mismas condiciones. Si bien no desechaba la implementación de
un seguro de salud, consideraba que era prematuro y que había que fortalecer las mu-
tuales existentes. Para dejar asentadas las informaciones referentes a las obras de asis-
tencia del país se propuso la creación de un Registro Nacional de Asistencia Social al
estilo de la Oficina de Identificación de las Obras Sociales y de Asistencia de Bruselas y
el del Welfare Council de Nueva York. A pesar que esta propuesta, tan innovadora para
la época, fue presentada por un hombre de un peso importante en el gobierno como el
canciller Carlos Saavedra Lamas no logró la aprobación para convertirse en ley.
A principios de la década de los cuarenta, con el objetivo de controlar e impedir la

duplicación de subsidios, se creo la Dirección Nacional de Subsidios dependiente del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Pero habría que esperar a la llegada del
peronismo para lograr que el estado privilegie las políticas destinadas a la atención de
los más pobres. La década del treinta si bien no presenta novedades en el campo de las
políticas sociales conformó un nuevo escenario que permitió sentar las bases para el
diseño de nuevas políticas sociales que se van a plasmar en los años por venir.

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Capítulo I

Los comienzos del sistema

Para la década de 1870 la Sociedad de Beneficencia había establecido un Asilo para

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 23

Si bien se la consideraba una repartición de la administración pública, la Sociedad

3. La Ley N° 1.420 estableció la enseñanza, obligatoria y gratuita.

24 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

Además de los servicios brindados por la Sociedad de Beneficencia, en la ciudad de

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 25

Hacia 1934, la SBC administraba 25 instituciones incluyendo hospitales, maternida-

Si bien el Patronato no contaba oficialmente con recursos del Estado, la Intendencia

El Patronato inició su obra con la creación de un consultorio médico gratuito para la

26 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 27

28 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 29

El Centenario, como se analiza en el siguiente capítulo, marca un clivaje en la trayec-

30 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

Cuadro 1. Población urbana y rural

Censos Cifras absolutas Porcentaje

Urbana Rural Urbana Rural

1869 492.600 1.244.300 28% 72%

1895 1.488.200 2.466.700 37% 63%

1914 4.152.400 3.727.900 53% 47%

1947 9.932.100 5.961.700 62% 38%

Fuente: Germani, 1955: 67

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 33

Cuadro 2. Resultados de las huelgas (1907-1912)

Resultados Nº de Huelgas % Nº de Obreros %

Favorables 310 31,4 26.180 10,9

Parciales 104 10,7 7.587 3,3

Negativos 572 57,9 207.462 86,0

34 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

En noviembre de 1909, por considerarlo culpable de la represión del 1° de mayo de ese

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 35

36 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

Cambios en el escenario socio-político

El positivismo, o la “cultura científica” –para emplear un término más general de-

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 37

A partir de la irrupción de los trabajadores en la escena política y del temor al inmi-

El positivismo en la Argentina, como sucedió en otros países de América latina, fue

El impulso modernizante de la generación del ochenta no se limitó a impulsar leyes

38 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

En 1916, en el primer llamado a elecciones bajo el régimen electoral modificado por

En la segunda década del siglo XX comenzó la declinación del anarquismo y el ascenso

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 39

La declinación del anarquismo y el ascenso del sindicalismo y el socialismo en la con-

Pero no sólo los trabajadores y empleadores se asociaron en defensa de sus intereses.

40 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 41

42 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

No contó tampoco el apoyo de la UIA (Unión Industrial Argentina). Los dirigentes

La creación del Departamento Nacional

Autorizado a convocar consejos de trabajo compuestos por igual número de obreros

De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales | 43

En 1905 el proyecto de descanso dominical presentado por Palacios logró la sanción

Las primeras disposiciones sobre el trabajo a domicilio ya habían aparecido en la le-

44 | De la Sociedad de Beneficencia a los Derechos Sociales

La Ley N° 10.505 de protección al