PREVENCIÓN INTEGRAL EN EL MANEJO DE SUSTANCIAS

CATALOGADAS SUJETAS A FISCALIZACIÓN

GUÍA DIDÁCTICA
UNIDAD Nº 2

CONCEPTUALIZACION GENERAL. RIESGO, PREVENCION

DEL DESVÍO DE SUSTANCIAS CATALOGADAS SUJETAS A
FISCALIZACIÓN.

TEMA Nº 2

Prevención del desvío de sustancias

Ecuador, Noviembre 2022

PRESENTACIÓN DEL TEMA

El documento Guía de Buenas Prácticas en el Control Administrativo de Insumos

Químicos y Sustancias Controladas en los Países de América Latina y El Caribe de
la Oficina Naciones Unidas Contra la Droga y El Delito (UNODC, 2014) en el
apartado 8 referente a Análisis de la Información, recomienda sobre dichos
sistemas lo siguiente:

Con base en perfiles de riesgo, el sistema debería emitir alertas o

reportes donde se detalle el nivel de riesgo y las causales del
mismo, lo que permitirá priorizar y dirigir los esfuerzos sobre los
operadores a ser controlados o fiscalizados dependiendo del
potencial de desvío.

De la cita, se establece que es tan importante determinar un nivel de riesgo,

como las causas que lo originan; adicionalmente, se hace énfasis sobre el
potencial de desvío que debe ser establecido para orientar mejor los recursos
que estén disponibles de parte del Estado.

Objetivo General

 Orientar al personal de empresas calificadas ante el MDG sobre la

prevención del desvío de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización y
vigilancia.

Objetivos Específicos

 Justificar el mecanismo de seguridad física para prevenir el desvío de

sustancias químicas en empresas.

 Describir la metodología para análisis riesgos en la industria lícita.

 Analizar los riesgos de desvío de SCSF en la industria lícita (factores,

causas)

 Conocer la afectación social, económica y cultural por efecto del mercado

ilícito (desvíos de SCSF)

BIBLIOGRAFÍA

 Reglamento de Seguridad y Salud de Los Trabajadores y Mejoramiento del

Medio Ambiente de Trabajo.
 C170. Convenio sobre los productos químicos, 1990
 Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo y Reglamento del
Instrumento
 Norma INEN 2266, Transporte, Almacenamiento y Manejo de Productos
Químicos Peligrosos.
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Desarrollo del Tema: 2.

Prevención del desvío de sustancias catalogadas sujetas a

fiscalización y vigilancia

Para el Ministerio de Gobierno es importante que las personas calificadas

incorporen como medidas preventivas al desvío de sustancias catalogadas sujetas
a fiscalización y vigilancia, aspectos de seguridad física en instalaciones, y
establezcan un análisis de riesgos antes, durante y después de las operaciones

Es necesario recordar que los mecanismos de seguridad para proteger a los

trabajadores y materiales de las empresas se encuentran normados por el
Ministerio de Trabajo y el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social e
incorporados en procedimientos internos de seguridad, salud y ambiente laboral
de cada entidad y que el Ministerio de Gobierno MDG procura desde su
competencia recordarle al participante la importancia de su cumplimiento.

Se facilita para su lectura la bibliografía principal en documentos digitales

1. Mecanismo de seguridad física para prevenir el desvío de sustancias

químicas en empresas.

El diseño de las zonas de bodega o plantas industriales (para el MDG sitios

autorizados), deben garantizar no solo que el proceso industrial que desarrollan
sea óptimo, sino también que la seguridad tanto para el personal como para los
recursos empresariales, entre ellos las sustancias químicas sea óptima.

La infraestructura debe incluir medidas de seguridad en las instalaciones

operativas como cerramientos, cámaras de vigilancia, y la construcción según las
sustancias químicas a almacenar a utilizar debe realizarse con materiales que
favorezcan una protección pasiva (preventiva).

El manejo físico de recipientes que contienen sustancias químicas debe

incorporarse en transacciones de compra – venta, pesajes previos a la aceptación
de las cantidades entregadas por los proveedores, así como cumplir con la norma
de etiquetado de precaución (NORMA INEN 2266, apartado 6.5).

El Ministerio de Gobierno orienta a que las entidades calificadas para el manejo

de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización incorporen la seguridad física
necesaria y suficiente para disminuir la probabilidad de ocurrencia de un incidente
relacionado con sustancias químicas, para lo cual, previa la calificación y/o
verificaciones posteriores se compara en cada sitio autorizado lo observado sobre
seguridad física con la información facilitada antes, durante y después de la
calificación de la actividad que dispongan respecto de las sustancias catalogadas.

En el formulario FO-DCSC-UE-001 entre la información requerida por el

Ministerio de Gobierno, se solicita lo siguiente.

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1. INFRAESTRUCTURA Y SEGURIDAD
1.1 Infraestructura física

Descripción de infraestructura física de planta y bodega

6.2. Área Total

Planta principal Bodega Principal

Área total en m2
*Capacidad volumétrica de almacenamiento
Aplica únicamente para almacenamiento de líquidos a granel

1.2 . Seguridad física e industrial

1.2.1 Seguridad física

Tipo de seguridad SI NO
1 Cerramiento
2 Malla eléctrica
3 Guardianía
5 Alarmas
7 Sensores de movimiento
8 Circuito Cerrado
9 Otros

Observaciones:

1.2.2 Seguridad Industrial

Sistemas Implementados SI NO Detalle

1 Plan de contingencia
2 Ventilación
3 Kit para derrames
4 Detector de humo
5 Dique de contención
6 Extintor
7 Otros

Observaciones:
1.2.3 Seguridad para el Personal que maneja sustancias catalogadas

Equipo SI NO Detalle
Protección auditiva
Protección visual
Protección respiratoria
Protección corporal
Otros

Una de las acciones que se sugiere para los Representantes Técnicos es,
establecer una vinculación con los departamentos de seguridad, salud y ambiente
de cada entidad calificada ante el MDG, para incentivar mejoras en las
condiciones relacionadas con el Reglamento de Seguridad y Salud de los
Trabajadores y Mejoramiento del Ambiente de Trabajo en particular a lo

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especificado en el Título II CONDICIONES GENERALES DE LOS CENTROS DE
TRABAJO.

2. Mecanismo de Seguridad, Salud y Ambiente Laboral, Ecuador

Constitución
Capítulo Sexto: Trabajo y Producción, Sección Tercera: Formas de Trabajo y su
Retribución, art. 326, numerales 5 y 6. (Toda persona tendrá derecho a
desarrollar sus labores en un ambiente adecuado y propicio, que garantice
su salud, integridad, higiene y bienestar, el 6 derecho a reintegrarse después de

Convenios Internacionales
Organización mundial del trabajo: Orienta a elaborar un Programa de Salud
Ocupacional (PSO) tendiente a preservar, mantener y mejorar la salud individual
y colectiva de los trabajadores en sus correspondientes ocupaciones y que deben
ser desarrolladas de forma multidisciplinaria.

Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, y su

Reglamento de Aplicación: Establece la obligatoriedad de los países
miembros de contar con una Política de Prevención de Riesgos Laborales, y lo
que ocasiona su incumplimiento por parte de los países miembros. Arts: 11, 21,
24

C170: Convenio sobre la seguridad en la utilización de los productos químicos

en el trabajo (Entrada en vigor: 04 noviembre 1993)

Código de Trabajo
Art. 42 Numeral 2. Instalar las fábricas, talleres, oficinas y demás lugares de
trabajo, sujetándose a las medidas de prevención, seguridad e higiene del trabajo

Reglamentos
Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del
Ambiente de Trabajo en particular a lo especificado en el Título II CONDICIONES
GENERALES DE LOS CENTROS DE TRABAJO.

Procedimientos Normados

Norma INEN 2266 Transporte, Almacenamiento, y Manejo de Productos

Químicos Peligrosos

Para el MDG la seguridad física se define como el conjunto de procedimientos y

recursos que a la vez que son utilizados como mecanismo de seguridad, salud y
ambiente con fines empresariales, permiten prevenir y detectar riesgos
relacionados con el desvío de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización y
vigilancia.

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3. Metodología para analizar riesgos en la industria lícita que podrían
generar desvíos de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización.

Como se revisó en el Tema 1 de la presente Unidad, la metodología para análisis

de riesgos a implementar por el MDG califica, el potencial peligro asociado a cada
factor considerado en una escala de 4 puntos baja, mediana, alta y muy alta,
mientras que la magnitud del riesgo que provoca dicho factor se califica en una
escala de 5 puntos. El nivel del posible impacto o nivel de riesgo se obtiene al
multiplicar los valores de probabilidad de amenaza y magnitud el riesgo.

Cuadro. Valores peligro asociado a cada factor

Baja Mediana Alta Muy alta
Peligro 1 2 3 4

Cuadro. Valores magnitud probabilidad del riesgo

Muy bajo Bajo Moderado Alto Muy
Alto
Magnitud del 1 2 3 4 5
riesgo

Cuadro. Rango valores nivel de impacto

Bajo Moderado Alto Muy Alto

Nivel de Impacto / 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Nivel de riesgo

3.1 Análisis de riesgos de desvío de SCSF en la industria lícita

(factores, causas)

El análisis y evaluación del riesgo se realiza en tres etapas

3.1.1 Identificación del riesgo
3.1.2 Estimación del riesgo
3.1.3 Evaluación del riesgo

3.1.1. Identificación del riesgo

Para comprender la posición estratégica de cada persona calificada frente a

los riesgos, es indispensable identificar los factores que son clave para
mantener un control preventivo sobre el manejo de sustancias, revisando
durante el proceso cuales son las debilidades de la empresa y las amenazas a
las que se enfrenta.

En esta primera etapa, se deben identificar los posibles componentes

(factores) concretos para cada variable de riesgos del desvío de sustancias
catalogadas a los que podría enfrentarse una persona natural o jurídica
calificada.

La identificación del riesgo debe realizarse objetivamente y de manera

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sistemática.

En el tema 1 Generalidades, se abordó la clasificación de riesgos sobre el

desvío de sustancias catalogadas en función de su procedencia en cuatro
aspectos (variables causales).

 Amenaza
 Vulnerabilidad
 Capacidad de Gestión Administrativa y Operativa
 Características intrínsecas de las sustancias

Amenaza

Recordando lo señalado en el Tema 1, la variable amenaza está relacionada

con ubicación y condiciones demográficas, y se refiere a características como
cercanía a zonas conflictivas, poblaciones con dificultades económicas y
sociales, entre otras.

Factores que se considera para amenaza Cuestión de seguridad aplicable

Ubicación cercana a zonas de producción de drogas • Robo
ilícitas • Desvío
• Sabotaje
Topografía en las cercanías de las instalaciones • Robo
Población potencialmente expuesta a influencia • Robo
socio económica del fenómeno de drogas • Desvío
• Sabotaje

Vulnerabilidad

La variable de vulnerabilidad toma en cuenta las características de las

instalaciones de sitios autorizados y/o recursos que reducen la vulnerabilidad
de desvío, por ejemplo, un contenedor de almacenamiento de pesos y
tamaños que imposibiliten hurtos, robos.

Factores que se considera que reducen la Cuestión de seguridad aplicable

vulnerabilidad
Sistema de almacenamiento físico • Hurto
• Niveles de acceso
Recipientes más grandes, menos portátiles • Robo
Envío de sustancias desde la instalación a sitios • Desvío
autorizados con guía de transporte • Sabotaje

Capacidad de Gestión Administrativa y Operativa

La variable de gestión toma en cuenta el conjunto de tareas y procesos

enfocados a la mejora en el manejo de sustancias catalogadas, con el fin de
aumentar su capacidad organizacional para alcanzar diferentes objetivos
operativos alineados con la corresponsabilidad para el control de dichas
sustancias.

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 Factores que se considera en la gestión Cuestión de seguridad
administrativa y operativa aplicable
Mejoramiento en la capacidad de estimación sobre las • Hurto
cantidades de sustancias catalogadas requeridas para un • Niveles de acceso
determinado período
Gestión del transporte, monitoreo • Robo
• Hurto
Incorporación de procedimientos impulsados por el • Desvío
Ministerio de Gobierno (Código de conducta, manual de • Sabotaje
control preventivo)

Características intrínsecas de las sustancias y su mercado

La variable características intrínsecas de las sustancias se refiere a sus

propiedades físico-químicas, y a su posible requerimiento dentro de
producción ilícita de drogas; esto se relaciona con su grado de sustitución
dentro de esos procesos.

Factores que se considera en características Cuestión de seguridad

intrínsecas de las sustancias aplicable
Ácidos, bases, oxidantes • Robo
• Hurto, engaño, desvío
Sales • Hurto, engaño (Mezclas,
concentraciones menores)
Solventes • Robo
• Hurto, engaño, desvío Productos
terminados

3.1.2. Estimación del riesgo

Esta etapa comprende la asignación de una probabilidad sobre cada factor

identificado, e igualmente corresponde realizar la asignación de la magnitud
de dicho factor (probabilidades de incidentes: pérdidas de sustancias). La
matriz para recoger la información sobre los factores identificados y sus
probabilidades es la siguiente:

Factores que se considera para amenaza Probabilidad Magnitud

de riesgo del riesgo
Ubicación cercana a zonas de producción de drogas
ilícitas
Topografía en las cercanías de las instalaciones
Población potencialmente expuesta a influencia socio
económica del fenómeno de drogas

Factores que se considera que reducen la Probabilidad Magnitud

vulnerabilidad de riesgo del riesgo
Sistema de almacenamiento físico verificable a diario

Recipientes más grandes, menos portátiles

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 Envío de sustancias desde la instalación a sitios
autorizados con guía de transporte

Factores que se considera en la gestión Probabilidad Magnitud

administrativa y operativa de riesgo del riesgo
Mejoramiento en la capacidad de estimación sobre las
cantidades de sustancias catalogadas requeridas para un
determinado período
Gestión del transporte, monitoreo

Incorporación de procedimientos impulsados por el

Ministerio de Gobierno (Código de conducta, manual de
control preventivo)

Factores que se considera en características Probabilidad Magnitud

intrínsecas de las sustancias de riesgo del riesgo
Ácidos, bases, oxidantes

Sales

Solventes

Para Reflexionar

Es im portante considerar que, se estima el riesgo

antes de que ocurra un incidente.

3.1.3. Evaluación del riesgo

El objetivo fundamental de esta etapa (evaluar riesgos) es minimizar y

controlar debidamente los riesgos que no han podido ser eliminados,
estableciendo las medidas preventivas pertinentes y las prioridades de
actuación en función de las consecuencias que tendría su materialización y de
la probabilidad de que se produjeran.

El análisis de riesgos debe ser reflexión obligada y base de la propia calidad

del control de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización, en consecuencia,
difícilmente podría ser transferido a personal ajeno al involucrado en el manejo
de dichos recursos.

La planificación preventiva se convierte en un elemento de gestión ante los

riesgos identificados, se podría decir que es algo básico para evitar incidentes,
fallos y errores relacionados con el manejo administrativo u operativo de
sustancias químicas.

En el siguiente caso se plantea una magnitud para cada riesgo hipotético

basado principalmente, en la descripción objetiva de una situación.

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Caso práctico de seguimiento

Una persona calificada ante el MDG tiene un sitio autorizado para manejo de sustancias
catalogadas sujetas a fiscalización ubicado en una provincia de frontera norte. Requiere
para los servicios que presta, el uso de ACIDO CLORHIDRICO en varias mezclas
(intervenciones) que son empleadas para solubilizar principalmente carbonatos que
obstaculizan el flujo de petróleo desde la matriz o reservorio hacia el pozo o que se
adhieren a paredes de tuberías y/o equipo electrosumergible utilizado en la extracción
de crudo desde el pozo. La distancia aproximada por carretera a la zona limítrofe con
el país vecino es 40km.

El cupo anual de compra solicitado y autorizado por el MDG es 100,000kg, cuenta con
un espacio en bodega con capacidad para almacenar un máximo de 20 tambores de
240kg c/u. (capacidad máx. 4,800kg)

Para prestar sus servicios, la empresa debe moviliza equipos y sustancias por distancias
referenciales de 40km hacia el norte y oeste, 120 km al este y 200km hacia el sur.
También se conoce que la mayor parte de trabajos los realiza dentro del perímetro
cantonal donde se ubica el sitio autorizado.

En un momento determinado del mes de mayo de 2018 contaba en bodega con 28

tambores de ACIDO CLORHIDRICO, adicionalmente, en campo disponía de dos vehículos
que, para trabajos específicos llevaban 8 tambores cada uno de la misma sustancia, al
tratarse de dos movimientos que se encontraban dentro del perímetro cantonal NO
solicitaron guías de transporte.

a. Con los datos que se puedan tomar de la descripción del caso, elabore una matriz de riesgos (para
ello emplee el archivo Doc. Apoyo 5.Riesgos.xlsm que es parte del material de apoyo)

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 b. Visualice la posición estratégica de la empresa frente a los riesgos de desvío de sustancias

POSICIÓN FUERTE POSICIÓN FUERTE

factores EXTERNOS factores INTERNOS
y DÉBIL INTERNOS y EXTERNOS

POSICIÓN DÉBIL POSICIÓN FUERTE

factores EXTERNOS factores INTERNOS
y INTERNOS y DÉBIL EXTERNOS

Resultado del análisis: Se debe tomar medidas inmediatas sobre las variables
amenazas, Gestión administrativa y operativa y Reducción de Vulnerabilidad,
mismas que se ven potenciada en su magnitud por efecto del tipo de sustancias.

Caso práctico ejercicio

Una persona calificada ante el MDG cuenta con tres sitios autorizado para manejo de
sustancias catalogadas sujetas a fiscalización ubicados en las provincias del centro del
país. Requiere para su línea de producción el uso de PERMANGANATO DE POTASIO, en
varias mezclas (intervenciones) que son empleadas para mejorar el acabado de sus
productos.

El cupo anual de compra autorizado por el MDG para el año 2019 alcanzó los 50kg; la
empresa cuenta con un espacio en bodega con capacidad para almacenar un máximo de

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 70kg.

Sus compras las realiza con un comercializador local, en consecuencia, sus movilizaciones
son cortas, pero en muchas ocasiones pasa de un cantón a otro.

En un momento determinado del mes de agosto de 2018 contaba en bodega con 50kg
de PERMANGANATO DE POTASIO, y realizó una compra por el total de kilos disponibles
de cupo, en la factura se detalló como destino uno de los sitios ubicado dentro del
perímetro cantonal con respecto del distribuidor; en consecuencia, NO se solicitó guía de
transporte; sin embargo, 25kg de la sustancia se desembarcó en dicho sitio y los otros
25kg se los llevó a otro de los sitios autorizados ubicado fuera del perímetro cantonal con
respecto del distribuidor.

a. Con los datos que se puedan tomar de la descripción del caso, elabore una matriz de riesgos (para
ello emplee el archivo Doc. Apoyo 5.Riesgos.xlsm que es parte del material de apoyo)

b. Visualice la posición estratégica de la empresa frente a los riesgos de desvío de sustancias

c. De haber conocido el distribuidor de manera posterior al transporte, que la sustancia fue llevado a
un sitio autorizado, pero fuera del perímetro cantonal; piensa que debería comunicar del particular
al Ministerio de Gobierno

Si ( )
No ( )

ACTIVIDAD DE REFUERZO

Utilizando el archivo Doc.apoyo5.Riesgos.xlsm, visualice la posición estratégica

de su empresa frente al riesgo de desvío de sustancias sujetas a fiscalización.

4. Afectación en los ámbitos social, económico y cultural por efecto

del mercado ilícito (desvíos de SCSF)

En los últimos años el cultivo de coca, y su industrialización en clorhidrato de cocaína,

produce formas de explotación tanto en la producción como en la comercialización
que han permeado las estructuras económico-sociales que, cuando menos en el área
andina (Bolivia, Perú y Colombia, básicamente) genera lo que se ha denominado el
complejo “Coca-Cocaína”, y en el que Ecuador ha sido tomado por los traficantes
como un país de tránsito.

El mercado ilícito de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización (comercialización

ilícita) contribuye a la conformación de economías alternas a las oficiales, con la
acumulación de recursos que se distribuyen ampliamente dentro de cada país y en el
exterior, aunado a la disponibilidad de dinero en efectivo y en exceso, ha generado
el aparecimiento de familias y/o personas con rasgos de liderazgo que utilizan su
nueva posición económica para alcanzar altos niveles sociales y paulatinamente crear
poderes políticos.

Especialistas de la Rand Corporation calculan, que el precio de venta al consumidor

de un kilo de cocaína en territorio norteamericano es casi 40 veces mayor que el de
su precio de exportación, más de diez veces mayor que el precio de importación en
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el territorio de Miami y 250 veces mayor al precio que se le paga al productor de las
hojas de coca utilizadas en su elaboración.

Las actividades narco delictivas han provocado en los últimos 30 años fuertes cambios
en las estructuras económicas, sociales y políticas al punto que en varios países han
debilitado las entidades públicas que son parte del tejido estructural de los estados.
Los dólares provenientes de la coca tienen un uso lícito gracias al lavado que los
integra a depósitos bancarios y carteras de inversión en todo el mundo. La opacidad
del complejo financiero - industrial permite la amalgama de diferentes cantidades de
capital sin tomar en cuenta su naturaleza y su origen.

Igualmente, los precios que se pagan por la cocaína han hecho que la industria ilegal
de esta origine una transformación fundamental de las economías con la participación
desde finales de los años 90 de grupos económicos de América Latina; siendo cada
vez mayores las conexiones financieras entre las empresas legales y la agroindustria
de la cocaína reforzándose mutuamente, esto está llevando a que la economía ilegal
(alterna) sea cada vez más importante para el desarrollo de economías legales.

Por efecto de las economías alternas, la decisión de los campesinos ha sido la de

ampliar o transformar pequeñas parcelas de agricultura tradicional en cultivos de
coca, este proceso productivo ilegal colocó en la década de los 90´s a los gobiernos
en una terrible guerra contra los cultivadores (eslabón más débil de la cadena
producción - comercialización), guerra que fuere aprovechada por fuerzas irregulares
tanto en Colombia como Perú e implantar modelos narco-guerrilla que derivó en
narco-política.

Ecuador en lo referente al fenómeno socio económico de las drogas es un país que

cuenta con una historia orientada a prevenir que las economías relacionadas con el
narcotráfico modelen sus estructuras económica, social y política; esto no quiere decir
que seamos ajenos a los efectos del fenómeno de las drogas.

Desde el año 1991 el Ecuador ha contado con entidades técnicas que han contribuido
por medio del control administrativo a que el fenómeno de las drogas y sustancias
químicas impacte en menor proporción, tanto en su economía como en el tejido social
a la forma que lo ha hecho en otros países de la Región.

Las entidades de control del Estado Ecuatoriano promueven una cultura preventiva
sobre el manejo de sustancias catalogadas, en la que, las entidades privadas que
hacen uso de ellas en sus procesos industriales sean corresponsables del control. Esta
cultura promueve que la importación, producción, comercialización y uso de las
sustancias catalogadas se realice dentro de parámetros técnicos y legales que
garanticen el abastecimiento de la industria legal pero que al mismo tiempo
incorporen barreras técnico-jurídicas que minimicen el riesgo de su desvío a mercados
ilegales.

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Para Reflexionar

La educación sobre riesgos de desvío de sustancias

químicas sienta las bases para generar una conciencia
integral de la prevención del desvío, que no se limita
a los momentos de un incidente, transgresión de la
Ley o un desastre.

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