Revista Uruguaya de Ciencia Política

versión On-line ISSN 1688-499X

Rev. Urug. Cienc. Polít. vol.21 no.1 Montevideo ene. 2012

LAS POLÍTICAS PARA EL NIVEL SECUNDARIO EN

ARGENTINA: ¿HACIA UNA EDUCACIÓN MÁS
IGUALITARIA?

Secondary school policies in Argentina: Towards a more equal

education?

Jorge M. Gorostiaga*

Resumen: Tanto la Ley de Educación Nacional como documentos oficiales clave

producidos en los últimos años enfatizan el asegurar la igualdad de oportunidades y
posibilidades educativas como uno de los principales fines de la política educativa
argentina, en particular para el nivel secundario. A través del análisis de los objetivos,
alcances e instrumentos de las políticas nacionales (y algunos ejemplos de políticas
subnacionales) diseñadas para hacer efectivo el derecho a la educación secundaria,
este trabajo se interroga acerca de la medida en que dichas políticas se orientan hacia
la reducción de las brechas de recursos y oportunidades educativas entre los distintos
sectores sociales.

Palabras clave: políticas educativas; igualdad de oportunidades; derecho a la

educación; Argentina

Abstract: Assuring the equality of educational opportunities and possibilities has

become one of the main aims of the national educational policy in Argentina,
particularly for the secondary level, as it is stressed both by the Law of National
Education and by key official documents produced during the last years. Through the
analysis of the objectives, scope and instruments of the national (and some examples
of sub-national) policies that have been designed for realizing the right to secondary
schooling, this article analyses how and to what extent those policies are addressing
the attenuation of differences in educational resources and opportunities between
social groups.

Key words: educational policies; equal opportunities; right to education; Argentina

1. Introducción

Este artículo aborda la reforma reciente de la educación secundaria argentina a través

del estudio de las políticas que a nivel nacional y, en menor medida provincial, se
orientan a hacer efectiva la obligatoriedad del nivel (sancionada por la Ley de
Educación Nacional de 2006), partiendo de la idea de que una de las principales
funciones del sistema educativo debería ser contribuir a la construcción de una
sociedad más justa.

La búsqueda de una mayor igualdad es uno de los principales objetivos de la

política educativa nacional en su dimensión normativa. La Ley de Educación Nacional
(LEN) se fija como fines en su artículo 11: “asegurar una educación de calidad con
igualdad de oportunidades y posibilidades […]; asegurar condiciones de igualdad,
respetando las diferencias entre las personas […]”. Este objetivo aparece enfatizado
en otros artículos, como los que integran el Titulo V, Políticas de Promoción de la
Igualdad Educativa (arts. 79 a 83), o el artículo 126 sobre los derechos de los
alumnos. En ellos el concepto de igualdad aparece ligado a la ampliación de los índices
de acceso y de graduación así como a la calidad de los aprendizajes, estableciendo la
adopción de medidas concretas como la instalación de salas de lactancia en todas las
escuelas o el diseño de mecanismos para que los docentes “con mayor experiencia y
calificación se desempeñen en las escuelas que se encuentran en situación más
desfavorable” (art. 83). Además, la LEN se propone asegurar el cumplimiento de la
obligatoriedad escolar “a través de alternativas institucionales, pedagógicas y de
promoción de derechos, que se ajusten a los requerimientos locales y comunitarios,
urbanos y rurales, mediantes acciones que permitan alcanzar resultados de calidad
equivalente en todo el país y en todas las situaciones sociales” (art. 16, mi resaltado).

Varias investigaciones realizadas en los últimos años dan cuenta de la creciente

segmentación social del sistema educativo argentino (Kessler 2002, Veleda 2009) y de
las diferencias existentes en términos de calidad de la educación entre escuelas
públicas secundarias que atienden a estudiantes de distintos sectores sociales (Cervini
2005, Dussel 2009, Tuñón y Halperin 2010). La obligatoriedad (junto con el Programa
Conectar Igualdad[1]) aparece como la principal novedad en las políticas sobre el nivel
secundario a partir de la sanción de la LEN. El primer desafío de las políticas de
reforma consistiría en hacer efectivo el derecho a la educación secundaria establecido
legalmente; un segundo desafío, dictado por los objetivos generales de las políticas
educativas declarados en la propia LEN, sería el de transformar el nivel de manera de
convertirlo en menos segmentado socialmente y de asegurar un mínimo umbral de
calidad para todos los estudiantes.

En este artículo procuro analizar en qué medida las políticas de obligatoriedad

se han orientado a promover una mayor igualdad en el sentido de reducir las brechas
de recursos (por ejemplo, infraestructura, materiales, docentes adecuadamente
capacitados) y oportunidades educativas (de acceso a la escolarización y de
aprendizaje) entre los distintos sectores sociales. Con este fin, me centro en el análisis
de los objetivos, alcances e instrumentos de las políticas nacionales (y algunos
ejemplos de políticas provinciales) diseñadas para hacer efectivo el derecho a la
educación secundaria. Aunque su objetivo principal no es evaluar el impacto de las
políticas, sino su lógica y su direccionalidad, el artículo incluye una sección con datos
sobre la evolución de algunos indicadores relacionados al acceso y a los resultados de
aprendizaje en el nivel.

2. Educación secundaria: entre la ampliación de oportunidades y la

persistencia de la desigualdad

Si bien ha sido muchas veces conceptualizada como un poderoso vehículo para la

movilidad social ascendente, la educación “tiende a expresar y reafirmar desigualdades
ya existentes en mucha mayor medida de lo que contribuye a cambiarlas” (Giddens
1998: 534). La histórica ampliación del acceso a niveles cada vez más altos de
escolarización no implica necesariamente un proceso de democratización de
oportunidades, ya que “lo que la escuela reproduce no es una estructura estática de
desigualdad, sino un sistema de distancias o diferencias sociales” (Tenti Fanfani 2007:
97). Así, en el nivel secundario de muchos países de América Latina, las desigualdades
ya no se expresan tanto en la posibilidad de acceso sino en la diferencia en los logros
(Sourrouille 2009). No obstante, estos elementos no clausuran la posibilidad de
políticas y prácticas que atenúen o reviertan el carácter reproductor de la educación,
aunque para que tengan un impacto positivo y duradero sobre la desigualdad social se
requiere que estén acompañados por políticas sociales progresivas y por mecanismos
de redistribución de la riqueza (Tenti Fanfani 2007, Gentili 2010).

La escuela secundaria fue en su origen exclusiva de las elites, y ha sido

históricamente un nivel educativo caracterizado por la segmentación (Viñao 2002). En
la formación de los sistemas educativos intervinieron simultáneamente los procesos de
diferenciación vertical y horizontal. La organización de niveles de enseñanza se
acompañó, particularmente en el nivel secundario, de la segmentación en circuitos o
trayectorias paralelas con diferentes planes de estudio (como las modalidades
académicas, técnicas y profesionales) pensados para distintos grupos sociales.

La clave a nivel mundial de los cambios en los sistemas educativos durante la

segunda mitad del siglo XX fue “el paso del bachillerato de elite a la educación
secundaria para todos” (Viñao 2002: 48). La expansión de la educación secundaria y
las reformas en Estados Unidos y Europa, tales como la comprehensividad,[2] la
ampliación de la escuela común rompiendo la diferenciación entre primaria y
secundaria, o la postergación al ciclo de secundaria superior de la diversificación de
opciones, han buscado aumentar la cobertura y la igualdad de oportunidades,
atenuando o eliminando algunos de los mecanismos de reproducción social en el
interior del sistema (Braslavsky 2001, Pedró y Puig 1998, Viñao 2002). Estas reformas,
a la vez que han sido criticadas desde los sectores conservadores por inducir,
presuntamente, a la pérdida de calidad y perjudicar a los estudiantes más capaces,
han encontrado dos serios obstáculos en su implementación. Uno son las condiciones
de heterogeneidad social y cultural que tienden a reproducirse entre las escuelas o a
su interior, a través de mecanismos, muchas veces informales, de selección y
agrupamiento de los estudiantes de acuerdo con su origen social o su rendimiento
académico. El segundo obstáculo es la ausencia de cambios en la formación docente, la
organización del currículo y las formas de evaluación para acompañar las reformas
estructurales del nivel (Viñao 2002). Para dar respuesta a algunas de las limitaciones
de los enfoques homogeneizadores se comenzaron a desarrollar, particularmente a
partir de la década de 1990, enfoques centrados en la idea de equidad (dar más a los
que menos tienen) y de respeto a la diversidad cultural, aunque con los riesgos de
estigmatizar a determinados grupos sociales y de sobrecargar a algunas escuelas con
tareas asistenciales en detrimento de las específicamente pedagógicas.

En América Latina, los altos índices de desigualdad social se han traducido

históricamente en ofertas educativas diferenciadas según sectores sociales, fenómeno
que se ha acentuado en las últimas décadas (Tenti Fanfani 2007). Aun entre escuelas
que ofrecen teóricamente el mismo currículo, se ponen en juego mecanismos
segregatorios a través de los cuales los grupos más aventajados socialmente reciben
las mejores oportunidades de aprendizaje. Para Tiramonti (2011), la incorporación de
los distintos grupos sociales a circuitos diferenciados es una de las características,
junto con aspectos curriculares y organizacionales, del formato de la escuela
secundaria en América Latina, formato que se mantiene invariable en sus principales
rasgos a pesar de varias reformas que se han sucedido desde su instauración hace
más de un siglo. En esta situación, los sectores menos privilegiados se ven
especialmente perjudicados no sólo por la menor calidad de los circuitos escolares a los
que acceden, sino también por la falta de diversidad socio-cultural en el alumnado que
cada escuela sufre como consecuencia de la segmentación (Veleda, Rivas y Mezzadra
2011).

Las reformas de la década de 1990 incluyeron en algunos países

latinoamericanos la obligatoriedad del ciclo inferior y la atenuación de las diferencias
entre distintas modalidades de la secundaria. Mientras que, en los últimos años, la
ampliación de la obligatoriedad a todo el nivel secundario se ha convertido en una de
las tendencias de reforma educativa más destacadas (López 2007, Bentancur 2007). El
transformar a un determinado nivel educativo en obligatorio implica necesariamente
una reforma, ya que significa una alteración fundamental de las políticas educativas
(Pedró y Puig 1998), pero no sólo por la incorporación de más alumnos al sistema, sino
también por el cambio en los fines y la naturaleza de ese nivel, en tanto deja de ser
considerado una instancia selectiva y pasa a ser parte del derecho a la educación de
cada persona. En el caso de la obligatoriedad de la escuela secundaria, algunos de los
planteos recientes en el contexto latinoamericano, basados en un enfoque de derechos
humanos, apuntan a superar la mera inclusión formal en las aulas y a asegurar el
acceso equitativo al conocimiento (López 2007).
3. Las políticas para la obligatoriedad del nivel secundario en la Argentina

Antecedentes

Históricamente, Argentina ha estado entre los países más avanzados de América Latina
en términos de desarrollo humano y de logros educativos. Sin embargo, no ha sido
ajena a los altos niveles de desigualdad social y de segmentación de los sistemas
educativos que son característicos de la región, fenómenos que se han acentuado en
las últimas cuatro décadas, siendo la contracara de la expansión continuada de los
índices de escolarización.

La masificación de la escuela secundaria verificada en la Argentina durante las

décadas de 1950 y 1960 no significó el abandono de un enfoque meritocrático y
selectivo. Las tasas de graduación no acompañaron en la misma proporción el
aumento en la matriculación, reflejando el mantenimiento de fuertes procesos
selectivos al interior de la escuela media. Al mismo tiempo, la pervivencia de dichos
procesos fue acompañada por el fenómeno de la creciente segmentación del sistema. A
los circuitos característicos de bachilleratos, de escuelas normales (para la formación
de maestros), y de escuelas técnicas o con distinta orientaciones vocacionales
(comerciales, agropecuarias, etc.), se le agregó progresivamente la diferenciación al
interior de estos circuitos de acuerdo con el origen social de los estudiantes
(Braslavsky 1985). Respecto a la igualdad de género, es relevante señalar que la
paridad en la obtención del diploma secundario se alcanzó para la población nacida
entre 1942 y 1951, verificándose entre los nacidos posteriormente una leve ventaja
para la población femenina (Miranda 2011).

El crecimiento de la matrícula de la escuela secundaria se verificó incluso en el

contexto de crisis económica y de experiencias políticas autoritarias de las décadas de
1970 y 1980, lo que marcaba la continua incorporación de sectores de clase media y
media-baja. A partir del retorno a la democracia, la eliminación del examen de ingreso
coadyuvó fuertemente –junto con la demanda de acceso de los sectores medio-bajos-
a mejorar el acceso al nivel medio. Así, la tasa neta de matriculación creció de un
33,4% en 1980 a un 53,5% en 1991. No obstante, las diferencias regionales se
mantuvieron muy grandes: en 1991, la ciudad de Buenos Aires mostraba una tasa del
72% mientras que en una provincia como Chaco era de alrededor del 38% (Tiramonti
1995).

Durante la década de 1990, una de las principales políticas respecto del nivel
secundario fue la provincialización de las escuelas nacionales localizadas en las
provincias, gestionadas desde hacía un siglo por el gobierno nacional. La transferencia
a las provincias (1992-1994) fue impulsada principalmente por razones financieras
(Senén González y Arango 1997), sin que las jurisdicciones recibieran fondos
específicos para hacer frente al esfuerzo económico que la descentralización implicaba,
lo cual significó un primer elemento que acentuaría las desigualdades entre ellas.
Después de la transferencia, la Argentina se embarcó en una reforma amplia y
ambiciosa con la sanción, en 1993, de la Ley Federal de Educación (LFE). Esta, en su
art. 5, incluía dentro de los principios y criterios para el diseño de las políticas
educativas, “la concreción de una efectiva igualdad de oportunidades y posibilidades
para todos los habitantes […]” y “[…] la justa distribución de los servicios
educacionales a fin de lograr la mejor calidad posible y resultados equivalentes”. Dos
de los aspectos principales de la LFE afectaron especialmente al secundario: 1) la
ampliación de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años; y 2) la modificación de la
estructura académica. Además, se introdujeron cambios en el diseño del currículo, la
formación docente, la gestión escolar, y en la evaluación de resultados (Gorostiaga,
Acedo y Senén González 2004).

En lo que respecta a la estructura académica, la implementación de un nivel

denominado Tercer Ciclo de la Educación General Básica (EGB 3), de tres años de
duración y último tramo de la educación obligatoria (una especie de secundaria
inferior); y del nivel Polimodal, también de tres años y con cinco orientaciones
alternativas, parecía buscar resolver problemas de vieja data: altas tasas de
abandono, limitado acceso para jóvenes de sectores económicamente desfavorecidos,
y una propuesta curricular y métodos de enseñanza desactualizados (Braslavsky
1999). Además, en la visión del gobierno nacional, la creación del Tercer Ciclo se
proponía moderar el cambio abrupto que se producía en el pasaje de la primaria a la
secundaria (Braslavsky 1999) y responder a las necesidades específicas de los
adolescentes jóvenes (Ministerio de Educación 2000). El modelo del Polimodal, por su
parte, pretendía ampliar los contenidos comunes a todos los estudiantes, a la vez que aumentaba la
diversificación y flexibilidad curricular de las escuelas medias (Braslavsky 1999; Gorostiaga, Acedo y Xifra
2003), desarticulando la modalidad de la educación técnica y proponiendo Trayectos
Técnico-Profesionales que podían cursarse en forma complementaria al Polimodal.

La expansión de la educación secundaria argentina durante los noventa siguió

una tendencia de largo plazo, pero debe destacarse que hacia el final de la década los
índices de matriculación de los grupos más pobres crecieron de manera significativa
(Herrán y Van Uythem 2001, Tedesco y Tenti Fanfani 2001). Acompañando la
extensión de la obligatoriedad y en el marco del Plan Social Educativo, se construyeron
escuelas para el Tercer Ciclo, se otorgaron becas para alumnos de bajo nivel socio-
económico y se llevó adelante un proyecto específico desde el nivel nacional para dar
soporte técnico y financiero en el establecimiento del Tercer Ciclo en escuelas rurales
de varias provincias (Golzman y Jacinto 1999).

Sin embargo, la implementación de la nueva estructura del secundario encontró

serias dificultades en las provincias, dados sus requerimientos de cambios en la
formación docente, reordenamientos de la planta docente, y asistencia técnica para
cada escuela, en particular para establecer el Polimodal (Gorostiaga, Acedo y Xifra
2003). Por otra parte, los cambios en la educación técnica se vivieron como un
relegamiento y devaluación de esta modalidad, recibiendo fuertes críticas tanto de las
organizaciones de sindicatos docentes como de cámaras empresariales (Gorostiaga,
Acedo y Senén González 2004). Con una implementación descentralizada, los cambios
impulsados crearon nuevos problemas para las provincias, y tuvieron el efecto de
provocar una mayor fragmentación del sistema nacional, con crecientes inequidades
entre las provincias y entre escuelas dentro de las provincias.

A pesar de las medidas de tipo compensatorio, uno de los efectos del aumento
de la desigualdad social y de algunas de las políticas a través de las cuales se
implementó la reforma educativa fue la consolidación de circuitos diferenciados de
escolaridad para distintos grupos sociales (Kessler 2002; Gorostiaga, Acedo y Senén
González 2004), fenómeno al que se agregó la profundización de la diferenciación de
un sector educativo privado para los grupos más pudientes y para buena parte de las
clases medias (Tiramonti 2011). Además, por factores políticos y financieros, la
reforma quedó a mitad de camino, con distintos grados de avance en las diferentes
provincias, desarticulando la vieja estructura pero sin terminar de construir la nueva.

Las políticas recientes a nivel nacional

Los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-) han

representado la reversión de algunas de las políticas de los noventa adoptando
medidas que enfatizan la intervención del Estado y los derechos sociales. Dentro de un
contexto de alto crecimiento económico, se logró la disminución de la desocupación y
el crecimiento del salario real, pero alrededor de un 20% de la población se mantenía
en situación de pobreza en el año 2011.[3] Una de las medidas sociales más
significativas fue el lanzamiento a fines de 2009 de la Asignación Universal por Hijo, la
cual amplía a través de financiamiento estatal el beneficio del subsidio por hijo a la
población que se encuentra fuera del circuito formal de empleo y que exige como una
contraprestación la asistencia a la escuela:

“Nuestros alumnos aprenden poco, pero las diferencias que existen

entre lo que aprenden los que han tenido la suerte de nacer en las zonas
más desarrolladas del país o en el seno de familias de altos ingresos con
respecto a los que han nacido en las zonas o en las familias más pobres
está alcanzando niveles muy significativos. Esta desigualdad es
intolerable si pretendemos construir una Nación integrada, cohesionada,
con una democracia sustentable y con ritmos de crecimiento económico
que permitan brindar a todos sus habitantes empleos decentes y
competitivos a nivel internacional” (Filmus 2005: 13-14).

Esta cita refleja parte del diagnóstico que sobre la educación en general
realizaba a poco de iniciar su gestión el Ministro de Educación del gobierno de Néstor
Kirchner. Los datos del sistema educativo para 2006, año en que se sancionó la
obligatoriedad del secundario, daban cuenta de altos índices de repitencia y abandono
en el nivel, así como significativas diferencias entre escuelas públicas y privadas; en
este sentido, se reportaba una tasa promedio de repitencia de 10,7 %, siendo 13,1 %
para las escuelas estatales y 4,4% para las privadas, y una tasa de abandono en el
último año del secundario del 30,4% para las escuelas públicas. Por otra parte,
también se verificaban deficiencias de calidad manifestadas en la falta de mejora de
los resultados de los operativos nacionales de evaluación, deficiencias acentuadas en
las escuelas catalogadas como de alta “vulnerabilidad social” (Ministerio de Educación
2008).

Las políticas que a nivel nacional han afectado al nivel secundario han estado
enmarcadas en una importante producción normativa en el período 2005-2006: la Ley
de Educación Técnico Profesional, la Ley de Financiamiento Educativo y la ya citada Ley
de Educación Nacional (LEN, sustituyendo a la Ley Federal de Educación de 1993).
La Ley de Educación Técnico Profesional y las políticas desarrolladas en esta área se
han propuesto re-jerarquizar la modalidad técnica de educación secundaria, así como
generar criterios y lineamientos nacionales como marco para las iniciativas
provinciales. Una de las principales herramientas para elevar la calidad de esta
modalidad han sido los Planes de Mejora jurisdiccionales e institucionales, junto con un
fondo específico establecido por la ley (Almandoz 2010).

La Ley de Financiamiento Educativo (2005), por su parte, buscaba garantizar el

derecho a la educación en todo el país a través del aumento de la inversión por parte
de la nación y las provincias. En 2009, se alcanzó una inversión consolidada (gobiernos
nacional y provinciales) del 6,4% del PBI en el rubro de educación, ciencia y tecnología
(Rivas 2011). Es importante remarcar que en el período 2005-2009 la inversión que
realizó el gobierno nacional aumentó tanto en términos absolutos como porcentuales
en relación con lo invertido por las provincias (en un sistema en el cual estas últimas
continuaban aportando más del 70% de la inversión consolidada); al mismo tiempo, el
porcentaje dedicado a educación básica ha oscilado entre un 42,2 y un 33,4%,
destinándose el resto de los fondos a educación superior y a ciencia y técnica
(ibídem).[4] Esta ley señalaba como puntos prioritarios en la definición de las políticas
educativas “avanzar en la universalización del nivel medio/polimodal y lograr que los
jóvenes no escolarizados, que por su edad deberían estar incorporados a este nivel,
ingresen o se reincorporen y completen sus estudios” (Artículo 2º inciso d).

Finalmente, la sanción de la LEN (diciembre de 2006) pretendió revertir algunas

de las políticas desarrolladas durante la anterior década, particularmente en lo que
hace a la fragmentación del sistema, y lograr un mayor direccionamiento desde el nivel
nacional. La LEN pone el acento en la necesidad de que la educación contribuya a
construir una sociedad más justa, y a superar desigualdades y diferentes formas de
discriminación. Entre otras medidas, la ley extiende la educación obligatoria a todo el
nivel secundario, crea el Instituto Nacional de Formación Docente, y fija la jornada
completa para las escuelas primarias. Además, establece que “la Educación Secundaria
en todas sus modalidades y orientaciones tiene la finalidad de habilitar a los
adolescentes y jóvenes para el ejercicio pleno de la ciudadanía, para el trabajo y para
la continuación de estudios superiores” (art. 30), e instaura dos ciclos: uno Básico y
otro Orientado “según distintas áreas del conocimiento, del mundo social y del
trabajo” (art. 31). El art. 32, por su parte, indica que se debe realizar la revisión
curricular del nivel, garantizar un mínimo de 25 horas reloj semanales, promover la
constitución de equipos docentes estables en cada escuela, e implementar medidas
como las tutorías y “la inclusión de adolescentes y jóvenes no escolarizados en
espacios escolares no formales como tránsito hacia procesos de reinserción escolar
plena”.

La postura adoptada por el ministerio nacional en conjunto con los ministerios

provinciales para el nivel medio se expresa en un documento oficial (Ministerio de
Educación 2008) que sostiene que “hablar de obligatoriedad supone la responsabilidad
del Estado de generar condiciones integrales para que todos los jóvenes accedan,
permanezcan y egresen de la escuela secundaria con aprendizajes de igual calidad”
(29, mi énfasis). Como respuesta a algunos de los factores que incidirían en la baja
eficiencia interna del sistema y los modestos rendimientos académicos de los
estudiantes, se señala “la necesidad de cambiar el paradigma selectivo del modelo
institucional hacia un modelo inclusivo” (30), y se recomienda un conjunto de
herramientas pedagógicas e institucionales para prevenir el abandono y asegurar la
retención y el aprendizaje.[5]
 El Plan Nacional de Educación Obligatoria, aprobado en 2009 (Consejo Federal
de Educación, 2009a), desarrolla estos lineamientos tanto en lo que hace a la
cobertura cuanto a la igualación de oportunidades de aprendizaje en el nivel
secundario. Respecto a la primera, señala como metas “1- Extender la cobertura en el
ciclo básico y en el ciclo orientado de la escuela secundaria; 2- Mejorar las trayectorias
escolares de los alumnos y disminuir las tasas de repitencia, sobreedad y abandono; 3-
Promover la finalización de los estudios secundarios en la población de adolescentes,
jóvenes y adultos” (22). Respecto a la igualación de oportunidades de aprendizaje, se
menciona la “necesidad de desarrollar políticas dirigidas a superar la fragmentación de
la educación secundaria expresada en la heterogeneidad de planes de estudios y en
ofertas desiguales que responden a los ámbitos y las características socio-económicas
de los alumnos que atienden, reproduciendo las brechas sociales en brechas
educativas” (14).

Algunas de las regulaciones establecidas por el Consejo Federal de Educación

con posterioridad a la sanción de la LEN han buscado alternativas que rompan con la
lógica excluyente del modelo institucional clásico del secundario, como la
recomendación de un régimen académico flexible que tienda a garantizar la
obligatoriedad. En el mismo sentido, se ha promovido la implementación de Planes de
Mejora Institucional en cada escuela secundaria que tengan como una de sus
finalidades incluir a todos los jóvenes (Consejo Federal de Educación 2009b); desde el
nivel nacional se asignan fondos para, principalmente, financiar en cada escuela
seleccionada horas institucionales destinadas a instancias como tutorías y talleres de
recuperación de aprendizajes (Ministerio de Educación 2010).[6]

Una de las iniciativas a nivel nacional que ha procurado aumentar las

oportunidades de graduación es el Plan de Finalización de Estudios Primarios y
Secundarios (FinEs), instrumentado desde 2008 y dirigido a jóvenes y adultos que no
han terminado de cursar alguno de los dos niveles. Incluye instancias presenciales,
semipresenciales y a distancia, y se ofrece no sólo a través de las escuelas secundarias
comunes y de educación técnica, sino también en sedes de universidades, entidades
gremiales y de otras organizaciones de la sociedad civil a través de convenios
específicos con las autoridades educativas de cada provincia (véase página web de
FinEs <http://www.fines.educ.ar/>).

Desde el ministerio nacional se han impulsado también una serie de acciones

enmarcadas en lo que se denomina políticas socioeducativas, las cuales buscan
acompañar la expansión de la oferta educativa con medidas que faciliten la inclusión
de grupos sociales “vulnerables” o que mejoren las condiciones de las escuelas. Entre
las acciones implementadas para el nivel secundario se cuentan becas y aportes para
la movilidad de los estudiantes, y entrega de libros y materiales didácticos a escuelas
(página web de la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas
<http://168.83.82.201/dnpc/>). Otro ejemplo es el Proyecto para la Prevención del
Abandono, el cual incluye un componente de control del ausentismo y de
acompañamiento a alumnos que son identificados en riesgo de abandono, y otro de
trabajo en red entre escuelas, municipios y otras instituciones sociales para elaborar
una propuesta municipal para la prevención del abandono escolar a nivel
local. Según lo que informaba el ministerio, a comienzos de 2010 el proyecto había
comenzado a implementarse en diez provincias (Dirección Nacional de Políticas
Socioeducativas 2010). A pesar de presentarse como políticas con una orientación
integradora e igualitaria, superadora de las políticas compensatorias propias de la
década anterior, las políticas socioeducativas no muestran en la práctica importantes
diferencias de criterio con aquéllas (Veleda, Rivas y Mezzadra 2011).
Las políticas a nivel subnacional

Dada la organización federal del país y las responsabilidades educativas de las

provincias y la Ciudad de Buenos Aires, es sumamente relevante tener en cuenta las
políticas implementadas a nivel subnacional orientadas a hacer efectiva la
obligatoriedad de la escuela secundaria. A su vez, las principales políticas impulsadas
por el gobierno nacional para el nivel han sido aprobadas por el Consejo Federal de
Educación, por lo cual pueden ser vistas como un emprendimiento conjunto de los
niveles nacional y provincial.

La Ciudad de Buenos Aires representa un caso que se adelanta a las políticas

nacionales, ya que en 2002 sancionó una ley estableciendo que la obligatoriedad de la
educación secundaria debía hacerse efectiva en 2005. Esta norma fue acompañada por
medidas como la ampliación de un programa de becas que había iniciado en 2001, la
instrumentación de estrategias educativas para sostener la continuidad de los estudios
en las situaciones de embarazo y de maternidad o paternidad adolescente, la
construcción entre los años 2004 y 2006 de diez nuevas escuelas de Nivel Medio y
trece Centros de Enseñanza Secundaria para adultos y adolescentes, y la creación de
las “Escuelas de Re-ingreso” a partir de 2004. Las becas alcanzaron en 2005 a 45.114
alumnos que representaban al 34% de la matrícula estatal del nivel medio de la Ciudad
de Buenos Aires (Gluz 2007) y se han mantenido en niveles similares hasta la
actualidad (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 2010).

Las “Escuelas de Re-ingreso” (ER) buscan que jóvenes que habían abandonado
los estudios se reincorporen a la escuela secundaria a través de una propuesta con
mayor flexibilidad; se apunta así a promover trayectorias académicas adecuadas a la
realidad de los alumnos y con diversidad de dispositivos pedagógicos, incluyendo
tutorías y clases de apoyo (Juarros y Cappellacci 2009, Baquero et al. 2009). En 2009
funcionaban ocho ER en la Ciudad de Buenos Aires. El trabajo de Krichesky et al.
(2007) indica la tendencia de estas escuelas a constituirse en espacios más
“amigables” y con una efectiva implementación de modalidades de cursado y de
promoción más flexibles, pero constata también la existencia de altos índices de
abandono en las ER. De manera similar, Tiramonti et al. (2007) resaltan la
contribución que esta propuesta realiza para hacer posible la escolarización de grupos
previamente excluidos de la secundaria, aunque también señalan el peligro de
aumentar la fragmentación del sistema al generarse formatos exclusivos para
determinados sectores sociales.

En la Provincia de Buenos Aires se plantearon, a partir de 2005, cambios en la

estructura académica para revertir lo que se consideraban fracasos –tanto en términos
de equidad como de la calidad educativa- de la estructura EGB3-Polimodal establecida
en la década anterior. El Tercer Ciclo fue reemplazado por la Secundaria Básica, con
una dirección propia, modificaciones curriculares y la introducción de la figura del
tutor. A partir de 2007, con la sanción de la nueva Ley de Educación Provincial, esta
jurisdicción ha impulsado fuertemente la implementación de la “nueva secundaria”
obligatoria y de programas nacionales que garanticen el acceso universal a la
educación. Por ejemplo, el programa nacional FinEs, anteriormente mencionado, es
articulado a nivel provincial con los Centros de Orientación y Apoyo que fueron creados
en 2003 con el mismo propósito de facilitar la finalización de estudios (Dirección
Provincial de Educación Secundaria s/f).

Otras provincias han comenzado más recientemente a implementar reformas

del nivel secundario de acuerdo con los lineamientos de la LEN y con lo establecido en
las resoluciones subsiguientes del Consejo Federal de Educación. Un ejemplo es el de
la provincia de Córdoba y su “Plan de Inclusión/Terminalidad de la Educación
Secundaria y Formación Laboral para jóvenes de 14 a 17 años” que desde 2010 se
implementa con el objetivo de desarrollar alternativas escolares que faciliten la
inclusión y graduación de jóvenes que abandonaron o nunca iniciaron la escuela
secundaria. Busca combinar un formato curricular y organizacional más flexible,
incluyendo la figura de las tutorías, con instancias de formación para el trabajo.
Algunas limitaciones de este proyecto son señaladas en el análisis de Carranza,
Kravetz y Castro (2012): una es el lapso de 5 años previsto para el plan, cumplido el
cual se supone que estarían resueltos todos los problemas de abandono que le dieron
origen; otra es la baja cantidad de estudiantes incluidos (840 en el año 2010) cuando
se calculaba que para esa fecha unos 10.000 jóvenes de entre 14 y 22 años no habían
accedido al nivel secundario en la provincia o habían abandonado antes de finalizarlo.

Un balance provisorio

Un balance global de los efectos de las políticas implementadas excede las

posibilidades de este artículo, ya que requeriría contar con información sobre cómo las
escuelas están procesando los cambios propuestos, evaluaciones de cada uno de los
componentes (como el Programa FinEs), y estadísticas más completas y actuales sobre
las tasas de escolarización y graduación a nivel nacional y desagregadas por provincia.
Sin embargo, considerando las últimas estadísticas disponibles del nivel nacional y
algunas jurisdicciones, pueden realizarse algunas observaciones:

- Por un lado, hay poca evidencia de aumento de la cobertura del secundario. Los
datos provistos por el INDEC muestran un incremento muy leve de la tasa de
asistencia escolar para la población de entre 13 y 17 años: del 91,1% en 2005 al
91,3% en 2009,[7] aunque también se advierte que el porcentaje de adolescentes y
jóvenes provenientes de hogares del primer quintil de ingresos que asistían al nivel
secundario creció en el mismo período de 66% a 71% (Rivas 2011).[8] Respecto al
nivel subnacional, pueden citarse a modo ilustrativo algunas cifras correspondientes a
la Ciudad de Buenos Aires, donde la tasa neta de escolarización secundaria no ha
variado significativamente desde 2002 (88,7%), antes de declararse la obligatoriedad
en esa jurisdicción, a 2010 (89,1%) (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 2011).

-Por otra parte, los resultados del Censo 2010 indican que un 18,4% de la población de
entre 15 y 17 años no asiste a ningún establecimiento escolar, existiendo una mejora
en este indicador de sólo 2,15 puntos respecto al valor del Censo 2001. En los casos
de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, los valores entre 2001 y 2010 casi no
varían, yendo desde un aumento de la asistencia de 0,8% en el Gran Buenos Aires a
una disminución de 0,9% en la Ciudad (INDEC, s/f).
- El reemplazo de la estructura EGB3 + Polimodal, determinada por la LFE, por la
nueva estructura de dos ciclos de secundaria (2+3 o 3+3) representa para muchas
provincias un proceso complejo en el que conviven distintos tipos de establecimientos
y que puede tener implicancias en términos de igualdad de oportunidades. La Provincia
de Buenos Aires, por ejemplo, en el año 2009 presentaba una distribución de
establecimientos en la cual alrededor de un 55% correspondía a Ciclos Básicos de
Secundaria Independiente de 3 años, junto con los tipos Ciclo Orientado de Secundaria
Independiente y Secundaria Completa, cada uno cubriendo más de un 20% (DINIECE
2011). Es de destacar que el cruce entre la variable tipo de establecimiento y el nivel
de pobreza de la población matriculada en cada establecimiento a nivel nacional
indicaba que para los sectores más pobres predominaba la oferta del Ciclo Básico de
Secundaria (DINIECE 2011), lo cual podría repercutir negativamente en las
posibilidades de continuación de estudios en la secundaria orientada.

- Por otro lado, persisten altas tasas de repitencia (12,18% para la secundaria básica y
7,73% para el ciclo orientado) y de abandono (8,43% y 17,38%, respectivamente) a
nivel nacional (Ministerio de Educación 2011). En la Ciudad de Buenos Aires, la tasa de
repitencia dentro de las escuelas del sector estatal en 2010 fue del 15,7%, cuando en
2002 era de 11,0% (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 2011). A su vez, continúan
manteniéndose significativas diferencias entre jurisdicciones, que se revelan, por
ejemplo, en una tasa de abandono para la secundaria que varía desde un 6,9% para la
Ciudad de Buenos Aires a un 17,1% para la Provincia de Corrientes (datos del INDEC
en base a Relevamientos Anuales 2009 y 2010 de la DINIECE,
<http://www.indec.gov.ar>).

- En términos de rendimiento en las pruebas nacionales, también existen importante

variaciones entre regiones que pueden asociarse a la situación socio-económica de
cada una de ellas; así, por ejemplo, en la evaluación censal 2010 de los estudiantes
del último año del secundario, la Región Centro (que incluye a las jurisdicciones más
ricas del país) tuvo en matemática un porcentaje de rendimiento bajo del 25,0%,
mientras que para la Región NEA (en donde se ubican algunas de las provincias más
pobres) fue del 47,7%, en tanto que en lengua los valores fueron del 22,7 y 38,7%,
respectivamente (DINIECE s/f). Las diferencias regionales no parecen ir en disminución
si se toman como referencia los resultados de anteriores operativos de medición para
el último año del secundario como el de 2003, donde el Informe del Ministerio Nacional
reporta que en lengua se registró un 59,3% de respuestas correctas para la Región
Centro y un 49,5% para la Región NEA, mientras que en matemática los valores fueron
del 58,9% y 45,7%, respectivamente (DINIECE 2003).

4. Discusión

Las cifras de la sección anterior muestran un panorama desalentador de la

implementación de la obligatoriedad y del cumplimiento de los objetivos de
disminución de brechas entre sectores sociales en el nivel secundario. Los índices de
repitencia y abandono, en particular, podrían estar revelando el mantenimiento
de “una concepción meritocrática e individualista de la responsabilidad sobre los
aprendizajes escolares”, además de posibles procesos de estigmatización o
discriminación contra estudiantes provenientes de los sectores sociales más
desfavorecidos que terminan en su exclusión del sistema educativo (IIPMV-CTERA
2009: 3; véase también Baquero et al. 2009; Carranza, Kravetz y Castro en prensa).

Como contrapartida, podría argumentarse que la desaceleración en el aumento

de la cobertura se explicaría, al menos en parte, por la atracción que ha ejercido el
mercado de trabajo en un contexto de reactivación económica (Juarros y Cappelacci
2009), y que existen déficits de cobertura para los sectores de origen socio-económico
bajo que se arrastran desde niveles anteriores.[9] También, que es demasiado
temprano para poder apreciar los efectos de algunas de las políticas que comenzaron a
diseñarse luego de la sanción de la LEN y que deben atravesar un proceso que
involucra al Consejo Federal de Educación y a los gobiernos subnacionales antes de
traducirse en programas y acciones para las escuelas o para las poblaciones excluidas.

Considerando la lógica y orientación de las políticas nacionales –y algunas de

sus expresiones a nivel provincial- es posible postular que las medidas implementadas
a partir de la sanción de la LEN buscan mejorar el (re)ingreso y retención de sectores
previamente excluidos del nivel medio. Un cambio fundamental lo constituye la
obligatoriedad legal del nivel secundario, el cual ha sido acompañado por iniciativas
que buscan garantizar el cumplimiento de este derecho. Elementos primordiales de
estas políticas son la implementación de herramientas pedagógicas complementarias
(como las tutorías) y regímenes académicos alternativos, más flexibles. Además, se ha
promovido la vuelta al sistema de personas jóvenes y adultas que, por diferentes
razones, habían abandonado o estaban excluidas de la escuela media.

Sin embargo, lo que no se visualiza son políticas que impliquen una

transformación integral de la escuela secundaria, o medidas que busquen revertir la
segmentación social en el sistema educativo y las diferencias de calidad entre escuelas
que atienden a distintos grupos sociales. Si bien existen escuelas de sectores
populares con la capacidad de apropiarse de las nuevas herramientas (o de crear otras
propias) en beneficio de los estudiantes, en algunos casos potenciadas por la acción de
organizaciones sociales (Acosta 2009; Fundación SES 2009), los principales programas
y acciones instrumentadas en los últimos años (como el Programa FinEs o las ER)
siguen representando acciones de tipo focalizado o acotadas a grupos específicos, que
no modifican sustancialmente el modelo institucional y curricular tradicional de la
escuela media. Por otro lado, llama la atención la ausencia de implementación de
algunas de las medidas planteadas en la legislación que son un requisito casi
indispensable para pensar una escuela secundaria transformada, como la
concentración de horas por cargo; o que podrían impactar en los procesos de
enseñanza y aprendizaje, como asignar a los docentes con más experiencia y
credenciales a las escuelas que atienden a los sectores de menores ingresos. Las
innovaciones introducidas en la organización escolar y con figuras como las del tutor,
no llegarían a modificar el formato histórico del nivel y sus dinámicas de segmentación
social (Tiramonti 2011, Menghini 2012), aunque debe reconocerse que el fenómeno de
la diferenciación de circuitos escolares comienza en niveles anteriores. Mientras tanto,
otras medidas, como la provisión de netbooks, difícilmente redundarán en condiciones
más igualitarias de enseñanza y aprendizaje si no son acompañadas de cambios
profundos en la formación docente y en aspectos de la cultura institucional y las
prácticas pedagógicas.

Aun ante la evidencia de la continuada incorporación de alumnos de hogares de

bajos ingresos a la escuela secundaria (que se verificaba también en la reforma de la
década de 1990), y sin desmerecer el valor de iniciativas reparadoras de situaciones
de injusticia o el de acciones socioeducativas que discriminan positivamente a los
grupos sociales y a las escuelas más desfavorecidas, cabe cuestionarse si la
orientación general de las políticas no termina centrándose en acciones remediales
para los sectores que “no encajan” en el modelo de escuela secundaria existente, en
lugar de avanzar en la construcción de un sistema más democrático e igualitario. Más
aun, no puede ignorarse el riesgo de que los modelos flexibles escondan una oferta
educativa degradada, o que terminen expresando una estrategia de mera contención
social de sectores que no tienen una inclusión social plena (en términos de acceso al
empleo y a otros bienes sociales).

5. Conclusión

En la Argentina, desde la década de 1990 –y como consecuencia de las políticas

implementadas y de las demandas sociales por mayor escolarización- la desigualdad
en el nivel secundario ya no se manifiesta tanto en la falta de acceso, sino en los bajos
índices de graduación de los alumnos de las familias de menores ingresos o en la baja
calidad de la educación que estos reciben. La sanción de la LEN en 2006 –como
normativa máxima que guía tanto las políticas del gobierno nacional como las de los
gobiernos subnacionales- marca la obligatoriedad del nivel secundario, a partir de la
cual la política educativa nacional proclama como una meta central avanzar hacia una
mayor igualdad de oportunidades y de resultados, reconoce la fuerte segmentación del
sistema y vincula explícitamente la posibilidad de hacer efectivo el pleno derecho a la
educación secundaria con medidas que rompan con la reproducción de circuitos
diferenciados de escolarización.

El análisis realizado muestra que, a la vez que avanzan en la dirección de

cumplir con el mandato de la obligatoriedad, el gobierno nacional y algunos de los
principales gobiernos provinciales siguen sin ofrecer políticas que se orienten a revertir
la segmentación de un sistema educativo que mantiene grandes brechas de recursos
entre distintos sectores sociales, altas tasas de abandono y repitencia, y desiguales
resultados de aprendizaje. A pesar de que algunos datos muestran el aumento de la
escolarización (en particular entre los sectores de bajos ingresos), todavía un
porcentaje significativo de adolescentes se mantiene al margen de ese proceso. Al
mismo tiempo, el acceso a la escuela no parece garantizar, en especial para esos
sectores, el acceso a una educación de calidad, y las políticas en curso no parecen
orientarse a modificar esta situación.

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* Profesor Asociado de la Escuela de Humanidades, Universidad Nacional de San

Martín. Investigador del CONICET. Correo electrónico: [email protected]

[1] Este programa prevé entre los años 2010 y 2012 –a través de una fuerte inversión
del gobierno nacional- la distribución de tres millones de computadoras portátiles a
alumnos y docentes de las escuelas de gestión estatal de Educación Secundaria
Orientada y de Educación Técnico Profesional, así como de los Institutos de Formación
Docente (<http://portal.educacion.gov.ar/inclusion-digital-educativa/>). El Programa
puede ser visto como una política de inclusión digital cuyo impacto en las aulas es
todavía difícil de dimensionar.
[2] La comprehensividad se refiere al reemplazo de distintas modalidades de educación
secundaria por un currículo unificado o con un fuerte tronco común.

[3] El dato de pobreza está tomado de Socio-Economic Database for Latin America and
the Caribbean (CEDLAS y Banco Mundial), <http://sedlac.econo.unlp.edu.ar/esp/>,
consultado el 2 de mayo de 2012.

[4] A partir de 2011 y de acuerdo con lo establecido por la Ley de Educación Nacional,
la inversión en educación (sin incluir Ciencia y Técnica) debería alcanzar el 6% del PBI.
El presupuesto nacional para 2011 avanzó efectivamente en aumentos en esa dirección
(Rivas 2011).

[5] La política de los últimos años también parece darle mayor reconocimiento a
instancias de formación alternativas para jóvenes y adultos que se originan en el
paradigma de la educación popular, como los bachilleratos populares, muchas veces
asociados a cooperativas de trabajo (Tello y Asprella 2012).

[6] Menghini (2012) relativiza el impacto que los planes de mejora puedan tener, dado
que el financiamiento es limitado en el tiempo y acotado a aspectos predeterminados,
sin incluir asuntos sustanciales como las condiciones de trabajo de los docentes.

[7] El Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL)

reporta una tasa neta de matriculación secundaria (población urbana) del 83,4% para
2010, mientras que el último Informe de Educación Para Todos disponible (UNESCO
2011) informa una tasa de 85% para 2007, lo cual indicaría una evolución negativa,
pero los datos no son necesariamente comparables.

[8] A pesar de algunos testimonios de funcionarios sobre sus efectos positivos (por
ejemplo, Bracchi 2010), el impacto en términos educativos de la Asignación Universal
por Hijo todavía es difícil de cuantificar.

[9] Datos presentados por SITEAL (2011) muestran que ya en 2010 existía un 17% de
adolescentes de diecisiete años perteneciente a esos sectores que había abandonado la
escuela en el nivel primario.