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LA GRAN DICOTOMÍA: PÚBLICO/PRIVADO**

1. UNA PAREJA DICOTÓMICA

Mediante dos fragmentos ampliamente comentados del Corpus inris [Instituciones, 1,1,4; Digesto,
I,I,l,2], que definen con palabras idénticas respectivamente el derecho público y el derecho privado
-el primero "quod ad statum rei romanae spectat" [lo que se refiere a la condición del Estado
romano], el segundo "quod ad singulorum utilitatem" [lo que atañe a la utilidad del individuo]-, la
pareja de términos público/privado ingresó en la historia del pensamiento político y social de
Occidente, a través de un uso constante y continuo, sin cambios sustanciales, y terminó por
volverse una de las "grandes dicotomías" de las que una o más disciplinas -en este caso no
solamente las disciplinas jurídicas sino también las sociales y en general las históricas-, se sirven
tanto para delimitar, representar y ordenar su campo de investigación, como para permanecer en el
ámbito de las ciencias sociales, paz/guerra, democracia/autocracia, sociedad/comunidad, estado
de naturaleza/estado civil.
Se puede hablar propiamente de una gran dicotomía cuando nos encontramos frente a una distin-
ción de la que es posible demostrar la idoneidad para: a) dividir un universo en dos esferas,
conjuntamente exhaustivas, en el sentido de que todos los entes de ese universo quedan incluidos
en ellas sin excluir a ninguno, y recíprocamente exclusivas, en el sentido de que un ente
comprendido en la primera no puede ser al mismo tiempo comprendido en la segunda; b)
establecer una división que al mismo tiempo es total, en cuanto todos los entes a los que actual o
potencialmente se refiere la disciplina deben entrar en ella, y principal, en cuanto tiende a hacer
coincidir en ella otras dicotomías que se vuelven secundarias con respecto a ella. En el lenguaje
jurídico la preeminencia de la distinción entre derecho privado y derecho público sobre las demás
distinciones, la constancia del uso en las diferentes épocas históricas, su fuerza inclusive han sido
tales, que han llevado a un filósofo del derecho de orientación neokantiana a considerar los
conceptos de derecho privado y derecho público incluso como dos categorías a priori del
pensamiento jurídico [Radbruch, 1932, pp. 122-127].
Los dos términos de una dicotomía pueden ser definidos independientemente uno de otro, o bien
uno solo de ellos es definido mientras el otro es definido negativamente (la "paz" como "no-
guerra"). En este segundo caso se dice que el primero es el término fuerte, el segundo el término
débil. La definición de derecho público y de derecho privado anteriormente expuesta es un ejemplo
del primer caso, pero de los dos términos el más fuerte es el primero, en cuanto frecuentemente
sucede que "privado" sea definido como "no público" ("privatus qui in magistratu non est",
Forcellini) [es privado quien no ocupa magistraturas o cargos públicos], raramente sucede lo
contrario. Además, se puede decir que los dos términos de una dicotomía se condicionan
mutuamente, en cuanto se reclaman continuamente uno a otro: en el lenguaje jurídico, el léxico
público remite inmediatamente por contraste al léxico privado y viceversa; en el lenguaje común, el
interés público se determina inmediatamente en relación y en contraste con el interés privado y
viceversa. En fin, dentro del espacio que los dos términos delimitan, desde el momento en que este
espacio es ocupado totalmente (tertium non da-tur), [no existe una tercera posibilidad], a su vez
ellos se delimitan mutuamente, en el sentido de que la esfera pública llega hasta donde comienza
la esfera privada y viceversa. Para cada una de las situaciones a las que conviene el uso de la
dicotomía, las dos respectivas esferas pueden ser diferentes -una más grande, una más pequeña-,
o para uno o para otro de los dos términos. Uno de los lugares comunes del debate secular sobre
la relación entre la esfera pública y la privada es que, aumentando la esfera pública, disminuye la
privada; aumentando la esfera privada, disminuye la pública: una constatación que generalmente
es acompañada y complicada por juicios de valor contrapuestos.
Cualesquiera que sean el origen de la distribución y el momento de su nacimiento, la dicotomía
clásica entre derecho privado y derecho público muestra la situación de un grupo social en el que
se manifiesta ya la distinción entre lo que pertenece al grupo en cuanto tal, a la colectividad, y lo
que pertenece a los miembros, específicos, o más en general entre la sociedad global y grupos
menores (como la familia), o también entre un poder central superior y los poderes periféricos
inferiores que con respecto a él gozan de una autonomía relativa, cuando no dependen totalmente
de él. De hecho la diferenciación original entre el derecho público y el privado es acompañada por
la afirmación de la supremacía del primero sobre el segundo, como lo prueba uno de los principios
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fundamentales que rigen todo orden en el que tiene validez la gran división, el principio de acuerdo
con el cual "ius publicum privatorum pactis mutari non potest", [el derecho público no puede ser
modificado por pactos entre privados], [Digesto, 38, 2,14] o "privatorum conventio iuri publico non
derogat", [una convención entre privados no deroga el derecho público], [ibid, 45,50,17]. A pesar
del debate secular, provocado por la variedad de criterios con base en los cuales ha sido
justificada, o se ha creído poder justificar, la división de las dos esferas, el criterio fundamental
sigue siendo el de los diversos sujetos a los que se puede referir la noción general de utilitas
[utilidad]: al lado de la sin-gulorum utilitas [utilidad de los individuos] de la definición citada, no debe
olvidarse la célebre definición ciceroniana de res publica, de acuerdo con la cual es una "cosa del
pueblo" cuando por "pueblo" no se entiende cualquier agregación de hombres sino una sociedad
que se mantiene integrada no sólo por lo vínculos jurídicos, sino por la "utilitatis co-munione",
[utilidad común], [De república, I,41,48].

2. LAS DICOTOMÍAS CORRESPONDIENTES

La relevancia conceptual y clasificatoria además de axiológica de la dicotomía público/privado se

muestra en el hecho de que ella comprende, o en ella convergen, otras dicotomías tradicionales y
recurrentes en las ciencias sociales, que la complementan o también pueden subrogarla.

Sociedad de iguales y sociedad de desiguales

Al ser el derecho un ordenamiento de relaciones sociales, la gran dicotomía público/privado se du-

plica primeramente en la distinción de dos tipos de relaciones sociales: entre iguales y entre
desiguales. El Estado, y cualquiera otra sociedad organizada donde hay una esfera pública, no
importa si es total o parcial, está caracterizado por relaciones de subordinación entre gobernantes
y gobernados, esto es, entre detentadores del poder de mandar y destinatarios del deber de
obedecer, que son relaciones entre desiguales; la sociedad natural como fue descrita por los
iusnaturalistas, o bien la sociedad de mercado en la idealización de los economistas clásicos, en
cuanto son tomadas normalmente como modelos de una esfera privada contrapuesta a la esfera
pública, están caracterizadas por relaciones entre iguales o de coordinación. La distinción entre
sociedad de iguales o sociedad de desiguales no es menos clásica que la distinción entre esfera
privada y esfera pública. Recuérdese a Vico: "Omnis socie-tas omnino duplex, inaequalis et
aequalis" [1720, cap. lx]. Entre las primeras están, la familia, el Estado, la sociedad entre Dios y los
hombres; entre las segundas tenemos la sociedad de hermanos, parientes, amigos, ciudadanos,
huéspedes, enemigos. Los ejemplos anteriores permiten observar que las dos dicotomías
público/privado y sociedad de iguales/sociedad de desiguales no se sobreponen totalmente: la
familia pertenece convencionalmente a la esfera privada opuesta a la esfera pública, o mejor dicho,
es ubicada en la esfera privada allí donde por encima de ella se encuentra una organización más
compleja, como la ciudad (en el sentido aristotélico de la palabra) o el Estado (en el sentido de los
escritores políticos modernos); pero con respecto a la diferencia de las dos sociedades es una
sociedad de desiguales, porque en la pertenencia convencional de la familia a la esfera privada
está la prueba de que el derecho público europeo que acompaña la formación del Estado
constitucional moderno ha considerado privadas las concepciones patriarcales, paternalistas o
despóticas del poder soberano, que asemejan el Estado a una familia en grande o atribuyen al
soberano los mismos poderes del patriarca, el padre, el amo; señores con diversos títulos o con
diferente dominio en la sociedad familiar. Por otra parte, la relación entre enemigos -que Vico la
concibe correctamente en el ámbito de las relaciones entre iguales, porque la sociedad inter-
nacional de manera abstracta es considerada una sociedad de entes formalmente iguales, tan es
así que fue comparada, de Hobbes a Hegel, con el estado de naturaleza-, es ubicada normalmente
en la esfera del derecho público, aunque se trate del derecho público externo que regula las
relaciones entre los estados, diferente del derecho público interno que regula las relaciones entre
gobernantes y gobernados en un Estado.
Con el nacimiento de la economía política, de la que proviene la diferenciación entre relaciones
económicas y relaciones políticas, entendidas las relaciones económicas como relaciones
fundamentalmente entre desiguales a causa de la división del trabajo, pero formalmente iguales en
el mercado, la dicotomía público/privado aparece bajo la forma de distinción entre sociedad política
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(o de desiguales) y sociedad económica (o de iguales), o desde el punto de vista del sujeto

característico de ambas, entre la sociedad del citoyen (ciudadano) que mira al interés público y la
del bourgeois (burgués) que contempla los intereses privados en competencia o colaboración con
otros individuos. Tras la distinción entre esfera económica y esfera política reaparece la antigua
distinción entre la "singulorum utilitas" y el "status rei publicae", con la que surgió por primera vez la
distinción entre la esfera privada y la esfera pública. Así también la distinción iusnaturalista entre
estado de naturaleza y estado civil se recompone, a través del nacimiento de la economía política,
en la diferenciación entre sociedad económica, y en cuanto tal no política, y sociedad política;
sucesivamente, entre sociedad civil, entendida hegelia-namente, o mejor dicho en términos
marxistas, como sistema de las necesidades, y estado político: donde debe resaltarse que la línea
de separación entre, por un lado, estado de naturaleza, esfera económica, sociedad civil, y por
otro, estado civil, esfera política, estado político, siempre transita entre una sociedad de iguales
(por lo menos formalmente) y una sociedad de desiguales.

Ley y contrato

La otra distinción conceptual e históricamente relevante que confluye en la gran dicotomía es la

que se refiere a las fuentes (en el sentido técnico-jurídico del término) del derecho público y del
derecho privado: la ley y el contrato (o más en general el llamado "asunto jurídico"). En un
trascendental fragmento de Cicerón, se dice que el derecho público consiste en la lex [ley], en el
senatus consultus [decreto del senado], y en el foedus [el tratado internacional]; el derecho privado,
en las tabulae [códigos], en la pactum conventum [pactos o acuerdos] y en la stipulatio
[estipulaciones], [Partitiones oratoriae, 37, 131]. Como se observa, aquí el criterio de distinción
entre derecho público y privado es la diferente manera bajo la cual uno y otro existen en cuanto
conjunto de reglas vinculantes de la conducta: el derecho público es tal en cuanto es impuesto por
la autoridad política, y asume la forma específica, y cada vez más preponderante conforme avanza
el tiempo, de "ley", en el sentido moderno de la palabra, es decir, de norma obligatoria porque es
impuesta por el detentador del poder supremo (el soberano) y reforzada constantemente por la
coacción (cuyo ejercicio exclusivo pertenece al propio soberano); el derecho privado o, mejor
dicho, el derecho de los privados, es el conjunto de normas que los sujetos establecen para regular
sus relaciones, entre las cuales las más importantes son las relaciones patrimoniales, mediante
acuerdos bilaterales, cuya fuerza vinculante reposa primordialmente, y naturaliter [por naturaleza],
esto es, independientemente de la reglamentación pública, en el principio de reciprocidad (do ut
des).
La sobreposición de las dos dicotomías, privado/ público, contrato/ley, revela toda su fuerza
explicativa en la doctrina moderna del derecho natural, para la cual el contrato es la forma típica
bajo la que los individuos regulan sus relaciones en el estado de naturaleza, es decir, en donde no
existe todavía un poder público, mientras la ley, definida normalmente como la expresión más alta
del poder soberano (voluntas superioris), es la forma bajo la cual son reguladas las relaciones
entre los subditos, y entre éstos y el Estado, en la condición civil, esto es, en la sociedad que se
mantiene unida por una autoridad superior a los individuos. A su vez, la contraposición entre
estado de naturaleza y estada civil, como la contraposición entre esfera de las libres relaciones
contractuales y esfera de las relaciones reguladas por la ley, es acogida y convalidada por Kant, en
el que se concluye el proceso de identificación de las dos grandes dicotomías de la doctrina
jurídica, por un lado, derecho privado/derecho público, por otro, derecho natural/derecho positivo.
El derecho privado o de los privados es el derecho del estado de naturaleza, cuyos institutos
fundamentales son la propiedad y el contrato; el derecho público es el derecho que emana del
Estado, constituido por la supresión del estado de naturaleza, por consiguiente es el derecho
positivo en sentido estricto, el derecho cuya fuerza obligatoria deriva de la posibilidad de que en su
defensa se ejerza el poder coactivo que pertenece exclusivamente al soberano.
La mejor confirmación de que la contraposición entre derecho privado y derecho público pasa a
través de la distinción entre contrato y ley se encuentra en la crítica que los escritores post-
iusnaturalistas (en primer lugar Hegel) hacen al contractualismo iusnaturalista, o sea, a la doctrina
que funda el Estado en el contrato social. Para Hegel un instituto de derecho privado como el con-
trato no puede asumirse como fundamento legítimo del Estado al menos por dos razones, estre-
chamente relacionadas con la naturaleza misma del vínculo contractual que es diferente del
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vínculo que deriva de la ley: en primer lugar, porque el vínculo que une al Estado con los
ciudadanos es permanente e inderogable por parte de éstos, mientras que el vínculo contractual es
derogable por las partes; en segundo lugar, porque el Estado puede pedirle a sus ciudadanos,
aunque en circunstancias excepcionales, el sacrificio del mayor bien, la vida, que es un bien
contractualmente indisponible. No por casualidad el contractualismo es rechazado por todos los
críticos del iusnaturalismo por ser una concepción privatista (y por ello inadecuada) del Estado, el
cual, para Hegel, toma su legitimidad, y por tanto el derecho de mandar y de ser obedecido, o por
el simple hecho de representar en una determinada situación histórica el espíritu del pueblo o de
ser encarnado en el hombre del destino (el "héroe" o "el hombre de la historia universal"), en
ambos casos en una fuerza que trasciende la que puede derivar de la agregación y del acuerdo de
voluntades individuales.

Justicia conmutativa y justicia distributiva

La tercera distinción que confluye en la dicotomía público/privado, y puede ilustrarla y ser ilustrada
por ella, es la que se refiere a las dos formas clásicas de la justicia: distributiva y conmutativa. La
justicia conmutativa es la que regula los intercambios: su objetivo fundamental es que las dos
cosas que se intercambian sean de igual valor, con el fin de que el intercambio pueda ser
considerado "justo", por lo que en una compra-venta es justo el precio que corresponde al valor de
la cosa comprada, en el contrato de trabajo es justa la paga que corresponde a la calidad o
cantidad del trabajo realizado, en el derecho civil es justa la indemnización que corresponde a la
magnitud del daño, en el derecho penal el castigo justo es aquel en el que hay correspondencia
entre el malum actionis y el malum passionis. La diferencia entre estos cuatro casos típicos es que
en los dos primeros tiene lugar la compensación de un bien con otro bien, en los últimos dos la
correspondencia es de un mal con un mal. La justicia distributiva es en la que se inspira la
autoridad pública para la distribución de honores y gravámenes: su objetivo es que a cada uno le
sea dado lo que le corresponde con base en criterios que pueden cambiar, de acuerdo con la
diversidad de las situaciones objetivas o de los puntos de vista; los criterios más comunes son "a
cada uno según su mérito", "a cada uno según su necesidad", "a cada uno según su trabajo".
Dicho de otro modo: la justicia conmutativa ha sido definida como la que tiene lugar entre las
partes, la distributiva es aquella que tiene lugar entre el todo y las partes. Esta nueva sobreposición
entre esfera privada y justicia conmutativa por un lado, y esfera pública y justicia distributiva por
otro, se dio a través de la mediación de la diferencia, ya mencionada, entre sociedad de iguales y
sociedad de desiguales. Un claro ejemplo de esta mediación lo ofrece el propio Vico para quien la
justicia conmutativa, a la que llama equatrix, regula la sociedad de iguales, mientras que la justicia
distributiva, llamada rectrix, regula la sociedad de desiguales, como la familia y el Estado [1720,
cap. lxiii].
Una vez más conviene advertir que todas estas correspondencias deben ser tomadas con cuidado
porque la coincidencia de una con otra jamás es perfecta. También aquí los casos límite son la
familia y la sociedad internacional: la familia en cuanto vive en el ámbito del Estado es un instituto
del derecho privado, pero al mismo tiempo es una sociedad de desiguales y regida por la justicia
distributiva; la sociedad internacional, que es al contrario una sociedad de iguales (formalmente) y
es regida por la justicia conmutativa, normalmente corresponde a la esfera pública, por lo menos
ratione su-biecti [tomando en cuenta la razón del sujeto], en cuanto los sujetos de la sociedad
internacional los Estados se constituyen como los entes públicos por excelencia.

3. EL USO AXIOLOGICO DE LA GRAN DICOTOMÍA

Además del significado descriptivo, mostrado en los dos parágrafos anteriores, los términos de la
dicotomía público/privado también tienen un significado evaluativo. Como se trata de dos
conceptos que en el uso descriptivo común fungen como contradictorios, en el sentido de que en el
universo delimitado por ambos un ente no puede ser al mismo tiempo público y privado, y tampoco
ni público ni privado, el significado evaluativo de uno tiende a ser opuesto al del otro, en cuanto
que cuando es atribuido un significado evaluativo positivo al primero, el segundo adquiere un
significado evaluativo negativo, y viceversa. Desde este punto de vista derivan dos concepciones
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diferentes de la relación entre público y privado que pueden ser definidas así: la supremacía de lo
privado sobre lo público, o la superioridad de lo público sobre lo privado.

La primacía de lo privado

La supremacía del derecho privado se afirma a través de la difusión y recepción del derecho
romano en Occidente: el llamado derecho delas Pandette* es en gran parte derecho privado, cuyos
institutos principales son la familia, la propiedad, el contrato y los testamentos. En la continuidad de
su duración y en la universalidad de su extensión el derecho privado romano adquiere el valor de
derecho de la razón, es decir, un derecho cuya validez es reconocida independientemente de las
circunstancias de tiempo y lugar que la originaron y está basada en la "naturaleza de las cosas" a
través de un proceso semejante a aquel por el que, muchos siglos más tarde, la doctrina de los
primeros economistas, posteriormente llamados clásicos (al igual que fueron llamados clásicos los
grandes juristas de la época de oro del derecho romano), será considerada como la única
economía posible porque descubre, refleja, describe, relaciones naturales (propias del dominio de
la naturaleza o "fisiocracia"). En otras palabras: el derecho privado romano, aunque originalmente
fue un derecho positivo e histórico (codificado en el Corpus iuris de Justiniano), se transforma en
un derecho natural, mediante la obra secular de los juristas, glosadores, comentadores,
sistemáticos, para luego transformarse de nuevo en un derecho positivo con las grandes
codificaciones de principios del siglo XIX, especialmente con la recopilación napoleónica (1804),
derecho positivo que por lo demás sus primeros comentadores le atribuyen una validez absoluta,
considerándolo como el derecho de la razón.
Así pues, durante siglos el derecho privado es el derecho por excelencia. Incluso en Hegel, Recht,
sin otro agregado, significa derecho privado, el "derecho abstracto" de los Lineamientos de la
filosofía del derecho (Grundliniender Philosophie des Rechts, 1821), mientras que el derecho
público es nombrado, por lo menos en los primeros escritos, Verfassung "constitución". También
Marx, cuando habla de derecho y desarrolla la crítica (que hoy se llamaría ideológica) del derecho,
siempre se refiere al derecho privado, cuyo principal fundamento tomado en consideración es el
contrato entre entes formalmente (aunque no sustancialmente) iguales. El derecho que a través de
Marx se identifica con el derecho burgués es esencialmente el derecho privado, mientras que el
derecho público se presenta en forma de crítica, no tanto de una forma de derecho, sino de la
concepción tradicional del Estado y del poder político. El primero y más grande teórico del derecho
soviético, Pasukanis, dirá [1924], que "el núcleo más sólido de la nebulosa jurídica... está… en el
campo de las relaciones del derecho privado", ya que el presupuesto fundamental de la
reglamentación jurídica (aquí debería haber agregado "privada") es "el antagonismo de los
intereses privados", lo que explica por qué "las líneas fundamentales del pensamiento jurídico
romano hayan conservado su valor hasta nuestros días, permaneciendo la ratio scripta [la razón
escrita] de toda sociedad productora de mercancías" (trad. it., pp. 122-127). En fin, criticando como
ideológica, y por lo tanto no científica, la distinción entre derecho privado y derecho público, Kelsen
observó [1960] que las relaciones de derecho privado pueden ser definidas "como 'relaciones
jurídicas' tout court como relaciones 'de derecho' en el sentido más propio y estricto del término,
para contraponerlas a las relaciones de derecho público en cuanto relaciones de 'poder' " (trad. it.,
p. 312).
El derecho público como cuerpo sistemático de normas nació mucho más tarde que el derecho pri-
vado, en la época de la formación del Estado moderno, aunque se pueden encontrar sus orígenes
entre los comentadores del siglo XIV, como Bartolo de Sassoferrato. Por lo demás, mientras las
obras de derecho privado, sobre la propiedad y la posesión, los contratos y testamentos, son
tratados exclusivamente jurídicos, los grandes tratados sobre el Estado, aunque son escritos por
juristas, continúan siendo durante siglos obras que no mantienen exclusividad jurídica, esto es,
desde los Six livres de la République (Seis libros de la República) de Bodino (1576) hasta la
Allgemeine Staatslehre (Teoría general del Estado) de Jellinek (1910). No es que el derecho
romano no hubiese proporcionado principios válidos para la solución de algunos problemas
capitales del derecho público europeo, comenzado por la lex regia de imperio [Digesto, I,4,I] de
acuerdo con la cual lo que el princeps (príncipe) establece tiene fuerza de ley ("habet legis
vigorem"), cuando el pueblo le haya atribuido este poder, que es originalmente del pueblo, de
donde viene la añeja disputa de si el pueblo hubiese trasmitido o solamente concedido el poder al
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soberano. Con la disolución del Estado antiguo y con la formación de las monarquías germánicas,
las relaciones políticas sufrieron una transformación tan profunda, y surgieron en la sociedad
medieval problemas tan diversos, como el de las relaciones entre el Estado y la Iglesia, entre el
imperio y el reino, entre los reinos y las ciudades, que el derecho romano sólo podía ofrecer muy
pocos instrumentos de interpretación y de análisis. Queda por señalar que, a pesar de todo, hubo
dos categorías fundamentales del derecho público europeo, que habían derivado del derecho
privado y de las cuales se sirvieron durante siglos los juristas para la construcción de una teoría
jurídica del Estado: el dominium (dominio), entendido como poder patrimonial del monarca sobre el
territorio del Estado, que se distingue del imperium (imperio), en que representa el poder de
mandar a los subditos; y e\pactum (pacto), con todas sus especies, societatis (asociación),
subiectionis (sumisión), unionis (unión), y que funge como principio de la legitimación del poder en
toda la tradición contractual que va de Hobbes a Kant.
Uno de los hechos que ilustra mejor la persistencia de la primacía del derecho privado sobre el
derecho público es la resistencia que el derecho de propiedad opone a la injerencia del poder
soberano, y en consecuencia al derecho del soberano de expropiar (por causa de utilidad pública)
los bienes del súbdito. Incluso un teórico del absolutismo como Bodino considera injusto al príncipe
que viola sin un motivo justificado y razonable la propiedad de sus súbditos, y considera tal acto
como una violación de la ley natural a la que el príncipe está sometido al igual que todos los otros
hombres [1576,I,8]. Hobbes, quien le atribuye al soberano un poder sin límites en la esfera privada
de los súbditos, reconoce sin embargo que los súbditos son libres de hacer todo aquello que el
soberano no ha prohibido, y el primer caso que menciona es "la libertad de comprar, vender y
hacer contratos uno con otro" [1651, cap. XXI]. Con Locke, la propiedad se convierte en un
verdadero derecho natural, porque nace del esfuerzo personal en el estado de naturaleza antes de
la constitución del poder político, y como tal su libre ejercicio debe estar garantizado por la ley del
Estado (que es la ley del pueblo). A través de Locke, la inviolabilidad de la propiedad, que
comprende todos los demás derechos individuales naturales, como la libertad y la vida, y que
indica que existe una esfera del individuo que es autónomo a la esfera del poder público, se vuelve
uno de los bastiones de la concepción liberal del Estado, que en este contexto puede ser redefinida
como la más consciente, coherente, e históricamente importante, teoría de la primacía de lo
privado sobre lo público. La autonomía de la esfera privada del individuo frente a la esfera de
competencia del Estado es tomada por Constant como emblema de la libertad de los modernos,
contrapuesta a la libertad de los antiguos, en el marco de una filosofía de la historia en la que el
esprit de commerce (espíritu de comercio), que mueve las energías individuales, está destinado a
tomar la supremacía sobre el esprit de conquête (espíritu de conquista), del que están poseídos los
detentadores del poder político, y la esfera privada se amplía en detrimento de la esfera pública, no
propiamente hasta la extinción del Estado, sino hasta su reducción al mínimo. Reducción que
Spencer celebra en la contraposición entre sociedades militares del pasado y sociedades
industriales del presente, entendida precisamente como contraposición entre sociedades en las
que la esfera pública prevalece sobre la privada y sociedades en las que efectúa el proceso
inverso.
La primacía de lo público

La primacía de lo público ha asumido diversas formas, de acuerdo con las diferentes maneras bajo
las cuales se ha manifestado, sobre todo en el último siglo, la reacción a la concepción liberal del
Estado y la derrota histórica, aunque no definitiva, del Estado mínimo. La supremacía de lo público
se basa en la contraposición del interés colectivo al interés individual, y en la necesaria
subordinación, hasta la eventual supresión, del segundo al primero; además, en la irreductibilidad
del bien común en la suma de los bienes individuales, y por tanto en la crítica de una de las tesis
más comunes del utilitarismo elemental. La primacía de lo público adopta diversas formas de
acuerdo con las diversas maneras en que se entiende el ente colectivo -la nación, la clase, la
comunidad del pueblo- en favor del cual el individuo debe renunciar a su autonomía. No es que
todas las teorías de la supremacía de lo público sean histórica y políticamente las mismas, pero es
común a todas ellas el principio de que el todo es primero que las partes. Se trata de una idea
aristotélica, y después de siglos, hegeliana (de un Hegel que sobre el particular cita a Aristóteles),
de acuerdo con la cual la totalidad tiene fines que no pueden reducirse a la suma de los fines de
los individuos que la componen y el bien de la totalidad una vez alcanzado se transforma en el bien
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de sus partes. Dicho de otro modo: el máximo bien de los sujetos no es efecto de la persecución,
mediante el esfuerzo personal y el antagonismo, del propio bien por parte de cada cual, sino es
producto de la contribución que cada uno junto con todos los demás da solidariamente al bien
común, de conformidad con las reglas que toda la comunidad o el grupo dirigente que la re-
presenta (teórica o prácticamente) se ha dado a través de sus órganos, sean éstos autocráticos o
democráticos.
De hecho, la primacía de lo público significa el aumento de la intervención estatal en la regulación
coactiva del comportamiento de los individuos y de los grupos infraestatales, o sea, el camino de la
emancipación de la sociedad civil con respecto al Estado que fue una de las consecuencias
históricas del nacimiento, desarrollo, hegemonía, de la clase burguesa (sociedad civil y sociedad
burguesa son, en el léxico marxista, y en parte también hegeliano, la misma cosa). Al caer los
límites de la acción del Estado, cuyos fundamentos éticos fueron sacados de la tradición
iusnaturalista acerca de la prioridad axiológica del individuo con respecto al grupo, y en la
afirmación consecuente de los derechos naturales del individuo, el Estado paulatinamente retomó
el espacio conquistado por la sociedad civil burguesa hasta absorberlo completamente en la
experiencia extrema del Estado total (total precisamente en cuanto no deja algún espacio fuera de
sí mismo). De esta reabsorción de la sociedad civil en el Estado, la filosofía del derecho de Hegel
representa al mismo tiempo la tardía toma de conciencia y la inconsciente representación
anticipada; una filosofía del derecho que repercute en una filosofía de la historia en la que son
juzgadas como épocas de decadencia aquellas en las cuales se manifiesta la supremacía del
derecho privado, como son la época imperial romana que se mueve entre los dos polos del despo-
tismo público y de la libertad de la propiedad privada, y la época feudal en la que las relaciones
políticas son relaciones de tipo contractual, y de hecho no existe un Estado; por el contrario, son
épocas de progreso aquellas en las cuales el derecho público toma la revancha sobre el derecho
privado, como la época moderna que contempla el avasallador surgimiento del gran Estado
territorial y burocrático.
Dos procesos paralelos

Se ha dicho que la distinción público/privado se duplica en la distinción política/economía, con la

consecuencia de que la primacía de lo público sobre lo privado es interpretada como la
superioridad de la política sobre la economía; esto es, del orden dirigido desde arriba sobre el
orden espontáneo, de la organización vertical de la sociedad sobre la organización horizontal.
Prueba de ello es que el proceso, que hasta ahora parecía irreversible, de intervención de los
poderes públicos en la regulación de la economía también es designado como proceso de
"publicitación de lo privado". En efecto, se trata de un proceso que las doctrinas socialistas política-
mente eficaces favorecieron, mientras los liberales de ayer y de hoy, además de las diversas
corrientes del socialismo libertario, hasta ahora políticamente ineficaces, rechazaron, y continúan
rechazando, como uno de los productos perversos de esta sociedad de masas, en la que el
individuo, como el esclavo hobbesiano, pide protección a cambio de libertad, a diferencia del siervo
hegeliano destinado a volverse libre porque no lucha por salvar la vida sino por su reconocimiento.
De hecho el proceso de publicitación de lo privado solamente es una de las facetas del proceso de
cambio de las sociedades industriales más avanzadas.
Tal proceso es acompañado y complicado por un fenómeno inverso que se puede llamar "privatiza-
ción de lo público". Al contrario de lo que había previsto Hegel, de acuerdo con el cual el Estado
como totalidad ética habría terminado por imponerse a la fragmentación de la sociedad civil, inter-
pretada como "sistema del atomismo", las relaciones de tipo contractual, características del mundo
de las relaciones privadas, de ninguna manera fueron relegadas a la esfera inferior de las
relaciones entre los individuos o los grupos menores, sino que reaparecieron en el nivel superior de
las relaciones políticamente relevantes, por lo menos bajo dos formas: en las relaciones entre
grandes organizaciones sindicales para la formación y renovación de los contratos colectivos, y en
las relaciones entre partidos políticos para la formación de las coaliciones de gobierno.
La vida de un Estado moderno, en el que la sociedad civil está constituida por grupos organizados
cada vez más fuertes, es atravesada por conflictos de grupo que continuamente se renuevan,
frente a los cuales el Estado como conjunto de órganos de decisión (parlamento y gobierno) y
ejecutivos (aparato burocrático), desempeña la función de mediador y de garante más que de
detentador del poder de imperio, de acuerdo con la imagen clásica de la soberanía. Los acuerdos
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sindicales o entre partidos normalmente son precedidos por largas negociaciones, característica de
las relaciones contractuales, y culminan en un acuerdo que se parece más a un tratado
internacional, con la inevitable cláusula "rebus sic stantibus" [hasta que la situación no se modifica],
que a un contrato de derecho privado cuyas reglas para una eventual disolución son establecidas
por la ley. Los contratos colectivos con respecto a las relaciones sindicales, y las coaliciones de
gobierno ' con respecto a las relaciones entre partidos políticos, son momentos decisivos para la
vida de esa gran organización, o sistema de sistemas, que es el Estado contemporáneo, articulado
en su interior por organizaciones semisoberanas, como las grandes empresas, las asociaciones
sindicales, los partidos.
No por casualidad quienes ven en el crecimiento de estos centros de poder un ataque a la
majestad del Estado, hablan de un nuevo feudalismo, entendido precisamente como la época en la
cual, para retomar a Hegel, el derecho privado toma la supremacía sobre el derecho público y esta
prevaricación de la esfera inferior sobre la superior mostraría un proceso de degeneración del
Estado.
Los dos procesos, de publicitación de lo privado y de privatización de lo público, de ninguna
manera son incompatibles, y de hecho se compenetran uno en otro.
El primero refleja el proceso de subordinación de los intereses privados al interés de la colectividad
representada por el Estado que invade y engloba progresivamente la sociedad civil; el segundo re-
presenta la reivindicación de los intereses privados mediante la formación de los grandes grupos
organizados que utilizan los aparatos públicos para alcanzar sus objetivos.
El Estado puede ser correctamente representado como el lugar donde se desarrollan y componen
estos conflictos, para luego descomponerse y recomponerse mediante el instrumento jurídico de
un acuerdo continuamente renovado, encarnación moderna de la tradicional figura del contrato
social.

4. EL SEGUNDO SIGNIFICADO DE LA DICOTOMÍA

Público o secreto

No debe confundirse la dicotomía público/privado que hasta aquí se ha analizado con la misma
distinción en la que por "público" se entiende manifiesto, abierto al público, realizado frente a
espectadores, y por "privado" lo opuesto, lo que se dice o se hace en un círculo restringido de
personas, en secreto. Esta distinción también es conceptual e históricamente importante, pero en
un sistema de ideas y en un contexto histórico diferente de aquellos en los cuales se inserta la gran
dicotomía. Tan diferente que la gran dicotomía mantiene toda su validez incluso cuando la esfera
de lo público, entendida como la esfera de competencia del poder político, no coincide
necesariamente con la esfera de lo público, entendida como la esfera donde se presenta el control
por parte del público del poder político. Conceptual e históricamente el problema de la publicidad
del poder es un problema diferente del de su naturaleza de poder político distinto del poder de los
privados; el poder político es el poder público en cuanto a la gran dicotomía, aun cuando no es
público, no actúa en público, se esconde del público, no está controlado por el público.
Conceptualmente, el problema de la publicidad del poder siempre sirvió para mostrar la diferencia
entre las dos formas de gobierno: la república, caracterizada por el control público del poder y en la
época moderna por la formación libre de una opinión pública, y el principado, cuyo método de
gobierno contempla el recurso a los arcana imperii, es decir, al secreto de Estado que en un
Estado de derecho moderno solamente está previsto como remedio excepcional. Históricamente, el
mismo problema distingue una época de profunda transformación de la imagen del Estado y de las
relaciones reales entre el soberano y los súbditos; la época del nacimiento de lo "público político"
en el sentido figurado por Habermas, esto es, en el que la esfera pública política adquiere una
influencia institucionalizada sobre el gobierno mediante el cuerpo legislativo porque "el ejercicio del
dominio político es efectivamente sometido a la obligación democrática de la publicidad" [1964,
traducción del italiano, p. 53].
Publicidad y poder invisible

La historia del poder político entendido como poder abierto al público puede hacerse comenzar
desde Kant, quien considera como "fórmula trascendental del derecho público" el principio de
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acuerdo con el cual "todas las acciones referentes al derecho de otros hombres, cuya máxima no
es compatible con la publicidad, son injustas" [1796, trad. it., p. 330]. Él significado de este principio
se aclara cuando se observa que hay máximas que una vez hechas públicas provocarían tal
reacción que harían imposible su cumplimiento. ¿Qué Estado podría declarar al firmar un tratado
internacional que no se considera obligado a la norma de que los pactos deben ser cumplidos? En
referencia a la realidad que tenemos frente a nosotros, ¿qué funcionario podría declarar, al asumir
su cargo, que se servirá de él para traer un provecho personal, o para subvencionar secretamente
a un partido político, o para corromper a un juez que debe juzgar a un pariente suyo?
El principio de la publicidad de las acciones de quien detenta un poder público ("público" en el
sentido de "político") se contrapone a la teoría de los arcana imperii, que dominó la época del
poder absoluto. Esta teoría sostiene que el poder del príncipe es más eficiente, y por tanto
apegado a su objetivo, cuanto más permanece escondido de la mirada indiscreta del vulgo, cuanto
más es al igual que el poder de Dios, invisible. Esta doctrina se basa en dos argumentos
principales: uno intrínseco a la naturaleza misma del sumo poder, cuyas acciones pueden tener
mayor éxito conforme son más rápidas e imprevisibles: el control público, incluso solamente de una
asamblea de notables, frena las decisiones e impide la sorpresa; otro, derivado del desprecio por el
vulgo, considerado como objeto pasivo, como la "bestia salvaje" que debe ser domesticada, domi-
nada por fuertes pasiones que le impiden formarse una opinión racional del bien común, egoísta de
vista corta, presa fácil de los demagogos que se sirven de él para su propio provecho. La indivisibi-
lidad y por tanto el control del poder estaban asegurados, institucionalmente, por el lugar cerrado al
público en el que se tomaban las decisiones políticas (el gabinete secreto) y por la no publicación
de las mismas decisiones, psicológicamente, mediante la permisibilidad profesada y reconocida de
la simulación y de la disimulación como principio de acción del Estado, a despecho de la ley moral
que prohíbe mentir. Los dos expedientes, el institucional y el psicológico, son complementarios, en
cuanto se refuerzan uno a otro: el primero autoriza al soberano a no hacer saber anticipadamente
qué decisiones tomará y a no hacerlas conocer después de que las tomó; el segundo lo autoriza a
esconder las decisiones tomadas, o sea, a disimular, o a presentarlas de diferente manera, es
decir, a simular. Naturalmente, allí donde el poder es invisible, el contrapoder está obligado a
hacerse también invisible; en consecuencia, al secreto de la cámara del consejo corresponde la
conjura de palacio tramada en secreto en el mismo lugar donde se oculta el poder soberano. Al
lado de los arcana imperii están los arcana seditionis.
Mientras el principado -en el sentido clásico de la palabra-, la monarquía de derecho divino, las
diversas formas de despotismo, exigen la invisibilidad del poder y de diversas maneras la justifican,
la república democrática -res publica no sólo en el sentido propio de la palabra, sino también en el
sentido de expuesta al público- exige que el poder sea visible. El lugar donde se ejerce el poder en
toda forma de república es la asamblea de ciudadanos (democracia directa) donde el proceso de
decisiones es in re ipsa [de por sí], público, como sucedía en el ágora de los griegos; allí donde la
asamblea es la reunión de los representantes del pueblo, y por tanto las decisiones podrían ser
conocidas solamente por éstos, las reuniones de la asamblea deben ser abiertas al público de
manera que cualquier ciudadano pueda tener acceso a ellas. Hay quien ha creído poder establecer
un nexo entre el principio de representación y la publicidad del poder, como Carl Schmitt, para
quien "la representación solamente puede tener lugar en la esfera de la publicidad" y "no hay
alguna representación que se desarrolle en secreto y a escondidas" por lo que "un parlamento
tiene carácter representativo sólo en cuanto se considera que su actividad sea pública" [1928, p.
208]. Bajo este aspecto es esencial para la democracia el ejercicio de los diversos derechos de la
libertad, que permiten la formación de la opinión pública, y de esta manera aseguran que las
acciones de los gobiernos se sustraigan del secreto de la cámara del consejo, se retiren de las
sedes secretas en las que se tratan de ocultar de los ojos del público, para evitar que sean
examinarlas, juzgadas y criticadas.
Así como al proceso de publicitación de lo privado, jamás concluido definitivamente, corresponde el
proceso inverso de privatización de lo público, así también la victoria del poder visible sobre d
invisible jamás se concluye definitivamente. El poder invisible resiste al avance del visible,
reinventa formas para ocultarse y para esconder; para ver sin ser visto. La forma ideal del poder es
la del poder que se le atribuye a Dios, el omnividente invisible. Los arcana imperii se transformaron
en el secreto de Estado que en la legislación del Estado moderno de derecho se concreta en
castigar la publicación de actas y documentos reservados; por lo demás, con esta diferencia
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sustancial -que contra el arcanum [secreto], considerado como instrumento esencial del poder, y
por tanto necesario-, el secreto de Estado es legitimado solamente en los casos excepcionales
previstos por la ley. De igual manera jamás ha decaído la práctica del ocultamiento mediante la
influencia que el poder público puede ejercer sobre la prensa, a través de la monopolización de los
medios masivos de comunicación, sobre todo mediante el ejercicio ilimitado del poder ideológico,
siendo la función de las ideologías la de cubrir con velos o mantos las motivaciones reales que
mueven el poder, forma pública y lícita de la "mentira piadosa" de origen platónico o del "engaño
lícito" de los teóricos de la razón de Estado.
Por otra parte, si es verdad que en un Estado democrático el público observa más el poder que en
un Estado autocrático, también es cierto que el uso de las computadoras, que se está ampliando y
se extenderá cada vez más, para la memorización de las fichas personales de todos los
ciudadanos, -permite y permitirá cada vez más a quienes detentan el poder observar al público
mucho mejor que los Estados del pasado. Lo que significa que a pesar de las profundas
transformaciones en las relaciones entre gobernantes y gobernados, inducidas por el desarrollo de
la democracia, el proceso de publicitación del poder, incluso en el segundo sentido de la dicotomía
público/privado, es todo menos lineal. Así, pues, esta dicotomía, tanto en el sentido de
colectivo/individual (demostrado en los parágrafos 1, 2 y 3), como en el sentido de
manifiesto/secreto (mostrado en este parágrafo), a pesar del cambio de significados, constituye
una de las categorías fundamentales y tradicionales para la representación conceptual, la
comprensión histórica y la enunciación de juicios de valor, en el vasto campo recorrido por las
teorías de la sociedad y del Estado.

**Norberto Bobbio, “La gran dicotomía: público/privado, en: Estado, Gobierno y Sociedad. Por una
Teoría General de la Política, México, Fondo de Cultura Económica (FCE), 2005, pp. 11-38.