ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

Carles Ramió

1. Las dimensiones básicas de una estructura administrativa.

La estructura administrativa es el esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones,
los procesos de decisión y los procedimientos que articula a un conjunto de personas, unidades, factores
materiales y funciones que están orientados a la consecución de unos determinados objetivos.¡Error!
Marcador no definido.

Todas las organizaciones, de las más simples a las más complejas, disponen de una estructura que
equivale a un conjunto de mecanismos destinados a fragmentar el trabajo en diferentes tareas sin perder una
visión integrada. Es decir, la esencia de una estructura radica en la divisionalización de las actividades
(división del trabajo) como un sistema que con la especialización consigue una mejor optimización de los
recursos. Pero esta fragmentación debe ser corregida mediante una fuerza de sentido contrario: la
coordinación o el control que busca la integración de las diferentes tareas orientándolas hacia la consecución
de los objetivos comunes de la organización. En síntesis, la estructura es el conjunto de todas las formas en
que se puede dividir el trabajo para conseguir posteriormente su coordinación (Gil, 1999).

El concepto de estructura de una organización es sencillo de entender. Y esta sencillez induce a

hacernos creer que es un componente más del análisis de las organizaciones, sin mayor trascendencia que el
resto de los elementos. Como veremos esto no es así. La estructura , materializada gráficamente en un
organigrama, es la forma de ordenar los elementos que componen una organización y de este orden
dependen muchos más factores de los que a primera vista pudiera parecer. Entre otros: la distribución de
funciones, las relaciones de poder entre sus miembros, la comunicación, la capacidad de reacción ante el
cambio... en suma, todo aquello de lo que depende el resultado de una organización.

Los componentes fundamentales de una estructura administrativa son:

1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión horizontal).

2. Los sistemas de coordinación y de control.
3. Los puestos de trabajo.
4. Las unidades.
5. La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente las unidades que prestan
servicios comunes.

1
1.1. La jerarquía (dimensión vertical) y la divisionalización (dimensión horizontal).

Un organigrama representa las dos dimensiones básicas de una estructura administrativa: la

dimensión vertical que agrupa los diferentes niveles jerárquicos y la dimensión horizontal que agrupa las
diferentes unidades sectoriales en base a diversos criterios de divisionalización.

La jerarquía o altura (dimensión vertical) hace referencia al número de niveles de dirección o

mando de una organización (por ejemplo en la Administración General del Estado: ministro, secretaría de
estado, subsecretaría y secretaría general, dirección general, subdirección general, servicio, sección y
negociado). El número de niveles jerárquicos configura la altura de la organización. La altura está
relacionada con la comunicación entre las unidades de la organización y la velocidad en los procesos
decisionales. La altura es proporcional a la complejidad de las actividades, las organizaciones públicas
suelen tener estructuras altas debido a la complejidad de sus actividades.

Unidad staff

ALTURA:
JERARQUÍA

Unidades
de línea

Dependencias
Orgánicas
Dependencia funcional

AMPLITUD: DIVISIONALIZACIÓN

Figura 2.1. Dimensiones de una estructura administrativa

(Fuente: Elaboración propia)

La divisionalización o amplitud de una estructura (dimensión horizontal) está relacionada con la

especialización del trabajo que configura ámbitos diferenciados de gestión representados en unidades
administrativas. La divisionalización permite agrupar a las personas que prestan sus servicios en una
organización articulando las actividades en unidades haciendo más factible la consecución eficaz y
eficiente de los objetivos. La estructura horizontal puede seguir diferentes modelos de divisionalización,

2
los más característicos en la Administración pública son: por funciones, por productos, por colectivos de
ciudadanos, por territorios y matricial.

a) Divisionalización funcional: Es el criterio de agrupación más utilizado en la mayoría de las

organizaciones. La producción de un servicio o producto público se realiza mediante la colaboración de
varias unidades, cada una especializada en un ámbito funcional (gestión económica, gestión de personal,
producción de un servicio, prestación del servicio, etc.). Se trata de un criterio de divisionalización que
favorece la centralización debido a que la unidad superior a las unidades funcionales es la responsable de
tomar las decisiones ya que es la única que tiene una visión transversal y de conjunto de los productos o
servicios que se producen.

Ejemplo:
Una empresa pública de servicios informáticos se organiza en los siguientes departamentos
siguiendo criterios funcionales: compras, personal, producción, finanzas y ventas. La dirección de
esta organización se responsabiliza de la dirección y control de los departamentos funcionales con
el objetivo de asegurar la producción eficaz y eficiente de los servicios informáticos.

Ventajas de la divisionalización funcional:

- Es el reflejo lógico de las funciones siguiendo el principio de la especialización.

- Proporciona medios estrictos de control a la alta dirección.
- Simplifica la formación de los empleados ya que cada uno de ellos desempeña unas tareas muy
concretas.

Inconvenientes de la divisionalización funcional:

- Minimiza la importancia de los objetivos globales de la organización debido a que los empleados tienen
una visión muy parcial.
- La coordinación entre las diferentes funciones es difícil y es una tarea que recae a la alta dirección que
tiene menos tiempo para dedicarlo a actividades más estratégicas.

b) Divisionalización por servicios públicos: consiste en asignar a cada unidad la responsabilidad de

gestionar un servicio o un conjunto de servicios. Cada unidad tiene todas las áreas funcionales necesarias
para la producción del servicio o de los servicios. Es un modelo de estructura dinámica que favorece la
descentralización en la medida que los responsables de cada línea de servicios tienen capacidad de
decisión sobre los mismos:

Ejemplo:
Los servicios educativos y culturales de un Ayuntamiento pueden estructurarse en base a las
siguientes unidades que están vinculadas a unos servicios concretos: servicio de educación,
servicio de deportes, servicio de juventud y servicio de cultura.

Ventajas de la divisionalización por servicios públicos:

- Las unidades y los empleados se concentran en la producción de servicios públicos concretos

responsabilizándose de los resultados obtenidos.
- Las funciones están muy bien articuladas de cara a la consecución de los servicios.

Inconvenientes de la divisionalización por servicios públicos:

3
- Representa un diseño poco económico en el sentido que funciones idénticas se realizan
simultáneamente en varias unidades.
- La alta dirección tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades que muestran una tendencia a la
gestión autónoma.
- Los empleados de estas unidades requieren una mayor formación ya que deben dominar las habilidades
relacionadas con la gestión específica de un servicio y habilidades generales de gestión administrativa.

c) Divisionalización por colectivos de ciudadanos: Consiste en asignar a cada unidad una tipología de
receptores de servicios públicos (por ejemplo: tercera edad, juventud, inmigrantes, agricultores, etc.). Es
un criterio de divisionalización apropiado en organizaciones prestadoras de servicios con voluntad de
atender de manera diferenciada a cada segmento de los receptores de los servicios públicos.

Ejemplo:
Los servicios sociales de una Comunidad Autónoma pueden estar estructurados en las siguientes
unidades que están orientadas a colectivos concretos de ciudadanos: dirección general de menores,
dirección general de la tercera edad, dirección general de inmigrantes y dirección general de la
mujer.

Ventajas de la divisionalización por colectivos de ciudadanos:

- Estimula una óptima atención de las necesidades de las diferentes categorías de clientes-ciudadanos,
éstos colectivos tienen la sensación de ser muy bien comprendidos.

Inconvenientes de la divisionalización por colectivos de ciudadanos:

- Las categorías de clientes-ciudadanos pueden no estar bien definidas y se ve dificultada una atención
integrada: siguiendo el ejemplo anterior una mujer mayor inmigrante puede ser atendida por tres unidades
distintas en función de los servicios que solicite.

d) Divisionalización territorial: Algunos ámbitos de gestión se divisionalizan en función del territorio,

en el caso de administraciones que gestionan un territorio amplio (por ejemplo la Administración General
del Estado, la mayoría de las administraciones autonómicas o los grandes municipios organizados en
distritos). Este criterio se justifica cuando la dimensión de la organización y la dispersión de las
actividades lo requieren. Es un modelo que, obviamente, favorece la descentralización ya que delega una
parte de la capacidad de decisión a los responsables territoriales.

Ejemplo:
Una dirección general de carreteras de una administración autonómica pluriprovincial tiene un
servicio territorial en cada una de las provincias que se encarga de la construcción y
mantenimiento de las carreteras del territorio provincial.

Ventajas de la divisionalización territorial:

- La responsabilidad de la gestión está cerca del espacio donde se generan las necesidades.
- Se da prioridad a los problemas locales ya que existe una comunicación directa con los actores e
intereses locales.

Inconvenientes de la divisionalización territorial:

4
- Representa un diseño poco económico en el sentido que funciones idénticas se realizan
simultáneamente en varias unidades.
- La alta dirección tiene dificultades en dirigir y controlar estas unidades que tienen tendencia a la gestión
autónoma.
- Los empleados de estas unidades requieren una mayor formación ya que deben dominar las habilidades
relacionadas con la gestión específica de un servicio y habilidades generales de gestión administrativa.

e) Divisionalización matricial: Consiste en la integración simultánea de dos criterios de divisionalización.

Usualmente se utilizan en una organización pública cuatro posibles combinaciones de criterios de
divisionalización que generan estructuras matriciales:

1) el funcional y el de servicio,
2) el funcional y el territorial,
3) el de servicio y el territorial,
4) dos diferentes líneas superpuestas de producción de servicios.

Es un modelo de divisionalización complicado y heterodoxo, en la medida que rompe con uno de los
principios básicos de la organización, como es la unidad de mando ya que cada unidad tiene
simultáneamente dos superiores jerárquicos. Es una estructura que se justifica si la Administración tiene
un modelo de organización territorial (una administración periférica muy potente), también cuando se
desea priorizar simultáneamente dos líneas diferentes de producción, o bien si impulsa nuevos servicios
públicos que requieren una dedicación exhaustiva en el momento de su despliegue.

Ejemplo:
Las universidades públicas se organizan matricialmente en departamentos que representan y
dirigen las diversas áreas académicas o científicas y, en facultades que se encargan de gestionar
unas titulaciones determinadas. Los departamentos tienen como competencia básica la
investigación y las facultades su competencia básica es la docencia. Los profesores universitarios
dependen y prestan servicios en estas dos instancias dedicándose simultáneamente a la
investigación y a la docencia.

Ventajas de una divisionalización matricial:

- El diseño de la estructura se adecua a las complejas exigencias del entorno ya que combina dos criterios
de divisionalización.
- Se optimizan al máximo los recursos, los empleados desarrollan simultáneamente varias funciones.

Inconvenientes de una divisionalización matricial:

- Rompe el principio de la unidad de dirección o mando generándose múltiples conflictos. Hay un peligro
real a que la organización se bloquee.
- Se requieren unos responsables y unos empleados muy experimentados.

A modo de resumen la figura 2 representa el caso de una organización municipal en la que se

combinan simultáneamente diferentes modelos de divisionalización: un ayuntamiento puede utilizar en su
primer nivel (concejalías o ponencias) el criterio de divisionalización por grupos o familias de servicios
públicos (seguridad; urbanismo y vivienda; educación y cultura; servicios sociales, etc.). En este primer
nivel también se pueden encontrar concejalías que siguen un criterio de divisionalización funcional
(gestión económica; gestión de personal). En un segundo nivel (servicios), el criterio de divisionalización
predominante es el funcional aunque combinado, en muchas ocasiones, con el de servicios y clientes.
5
Cuando la organización municipal dispone de una red territorial el funcionamiento de los distritos o áreas
territoriales responde a un modelo de divisionalización matricial que combina el criterio territorial con los
criterios funcional y de servicios.

6
 ALCADIA

CONCEJALÍA CONCEJALÍA CONCEJALÍA CONCEJALÍA CONCEJALÍA

SEGURIDAD EDUCACIÓN URBANISMO SERVICIOS ECONÓMICA
CIUDADANA Y CULTURA Y VIVIENDA SOCIALES Y PERSONAL

DIVISIONALIZACIÓN
MIXTA DIVISIONALIZACIÓN POR SERVICIOS DIVISIONALIZACIÓN POR
SERVICIOS-FUNCIONES FUNCIONES

SERVICIO SERVICIO SERVICIO SERVICIO SERVICIO

PLANIFICACIÓN INFRAESTRUCTURAS PERSONAL JUVENTUD TERCERA
EDAD

DIVISIONALIZACIÓN MIXTA DIVISIONALIZACIÓN

FUNCIONES-CLIENTES POR FUNCIONES DIVISIONALIZACIÓN POR
USUARIOS-SERVICIOS

DISTRITO 1 DIVISIONALIZACIÓN
MATRICIAL

DISTRITO 2

DIVISIONALIZACIÓN MATRICIAL ( territorial/funciones y territorial/servicios)

7
Figura 2.2. Criterios de Divisionalización en un Ayuntamiento. (Fuente: Elaboración propia.)

1.2. Los sistemas de coordinación y de control.

La diferenciación inherente a una estructura administrativa derivada de la jerarquía y de la

divisionalización genera tensiones centrífugas en la organización (las unidades tienen sus propios objetivos
y métodos de trabajo) que hay que vertebrar para lograr una orientación coherente de la organización en su
conjunto para conseguir alcanzar sus objetivos unitarios. Para alcanzar la integración de los distintos
ámbitos de la organización se requiere que exista una coordinación entre estas partes, esto es, que estén
concertadas para la acción común que es el alcance de los objetivos. Es el principio de coordinación de las
actividades.

Por ejemplo, una organización divisionalizada por funciones tiene muchas dificultades en lograr una
orientación que articule todas las diferentes unidades en la consecución de sus objetivos comunes y finales.
El departamento de compras tiene como objetivo comprar lo más económicamente posible, esta orientación
puede llevarle a adquirir recursos que no requiere la unidad de producción. A su vez, la unidad de ventas
puede vender un volumen de servicios que la unidad de producción no tiene suficiente capacidad para
producirlos en el tiempo estipulado. La unidad de finanzas impone unas duras restricciones económicas que
asfixian al resto de la organización... Evidentemente esta organización no podrá alcanzar de forma eficaz y
eficiente sus objetivos aunque, paradójicamente, cada unidad si consigue alcanzar sus objetivos particulares.
Es obvio que hacen falta unos mecanismos de coordinación que orienten a todas las unidades hacia la
consecución de los objetivos comunes y finales de la organización. Esta orientación general no es
espontánea sino que hay que provocarla mediante unos sistemas de coordinación y de control.

La coordinación del trabajo se logra introduciendo mecanismos de control de las actividades.

Control implica simplemente medir ciertos valores significativos relacionados con las actividades para
compararlos con unos valores de referencia y corregir la realización de las actividades si los valores
medidos se desvían respecto a los valores previstos.

Los principales mecanismos de coordinación y de control son:

- Adaptación mutua, coordinación lograda mediante la comunicación informal entre todas las personas que
realizan las actividades. Este mecanismo es propio de organizaciones extremas: o muy sencillas o muy
complejas. La adaptación mutua requiere un buen clima entre el personal, una cultura basada en el
intercambio de la información y no en su ocultamiento.

Ejemplo:
Cuando en los periodos de descanso entre clase y clase todos los alumnos salen de las aulas no es
necesario que la facultad establezca unas normas de salida, de entrada y de circulación, ni que defina
unos criterios para la utilización de los servicios comunes. Son los propios alumnos que consiguen
coordinarse de forma natural e ir a la cafetería y a los servicios sin chocar ni generar conflictos.

- Supervisión directa, coordinación basada en el seguimiento y responsabilización de una instancia

(superior jerárquico) del trabajo de las demás. Es un mecanismo típico de las organizaciones que han
superado el estadio más elemental de existencia. También se vincula este sistema de coordinación con
organizaciones burocráticas. Este mecanismo requiere la dedicación de tiempo por parte del superior
jerárquico, tiempo que dedica a la comunicación con sus subordinados.
8
 Ejemplo:
Un director general dirige, coordina y supervisa las actividades de las subdirecciones generales que
están bajo su responsabilidad.

- Normalización, coordinación basada en la estructuración rigurosa del programa de trabajo. Este

mecanismo contribuye a reducir la necesidad de comunicación con y entre los subordinados. Hay tres tipos
de normalización, que se presentan ordenados de menor a mayor flexibilidad:

Normalización de procesos, con la que se especifica el contenido del trabajo.

Ejemplo:
Los trámites de anulación de la matrícula de una asignatura en una universidad siguen
siempre el mismo procedimiento administrativo, el personal de administración y servicios
sabe siempre en todo momento como y cuando deben desarrollar sus tareas.

Normalización de resultados, con la que se especifica los resultados que se desean, dejando libertad para
utilizar los procedimientos que se crean convenientes.

Ejemplo:
Un departamento universitario exige a sus profesores que publiquen cada año un
número determinado de artículos científicos. Usualmente son los propios profesores los
que definen autónomamente sobre que temas van a publicar, en que revistas científicas van
a publicar y organizan libremente su proceso de producción científica.

Normalización de habilidades, especificando el tipo de preparación requerida para realizar el trabajo,

pero sin fijar los resultados ni el proceso.

Ejemplo:
Unos médicos especialistas en cardiología que no se conocen están en condiciones de hacer
una intervención quirúrgica de urgencia sin apenas necesidad de comunicarse ya que todos
saben exactamente lo que deben hacer como resultado de un idéntico proceso de formación
largo e intenso.

- Las unidades de coordinación: cuando el resto de mecanismos de coordinación son insuficientes existe
la opción de crear unidades interdepartamentales (por ejemplo comisiones o comités) que tienen como
función básica coordinar diferentes ámbitos de gestión. Es necesario que las comisiones
interdepartamentales tengan una mínima estructura formal como: una presidencia que establezca la
agenda y convoque las reuniones, una secretaría que se encargue de fijar en un acta los temas tratados y
las decisiones adoptadas y, en algunos casos, un reglamento de funcionamiento.

Ejemplo:
La Administración General del Estado tiene varias comisiones interministeriales y comisiones
delegadas que se encargan de coordinar a diferentes ministerios en relación a programas concretos.
Ejemplos: Comisión Interministerial para Asuntos de la Unión Europea, Comisión Delegada del
Gobierno para Asuntos Culturales, Comisión Interministerial para la Coordinación de Actividades
Relativas a la Introducción del Euro, etc.

9
 En las organizaciones públicas se pueden localizar toda esta variedad de sistemas de coordinación
aunque se puede establecer una diferenciación entre organizaciones burocratizadas en las cuales
predominan claramente los sistemas de coordinación de supervisión directa, de normalización de
procesos y unidades específicas de coordinación, de organizaciones poco burocratizadas que se coordinan
básicamente a partir de la normalización de los resultados, la normalización de las habilidades y la
adaptación mutua.

Sistemas de coordinación de Sistemas de coordinación de

organizaciones públicas organizaciones públicas
burocráticas poco burocráticas

- Supervisión directa - Normalización de resultados

- Normalización de procesos - Normalización de habilidades
- Unidades específicas de coordinación - Adaptación mutua

Tabla 2.1. Modelos de Gestión y Sistemas de Coordinación y Control.

(Fuente: Elaboración propia.)

1.3. Los puestos de trabajo.

El puesto de trabajo es la unidad mínima de la estructura administrativa. Se define como una unidad
específica e impersonal constituida por un conjunto de actividades que deben realizarse en ciertas
condiciones y con unas aptitudes y actitudes que debe tener la persona que ocupe este puesto. Debe
distinguirse pues, entre el puesto de trabajo (de naturaleza impersonal) y el titular del puesto de trabajo (que
es la persona que lo ocupa y ejecuta las actividades de éste). El objetivo de cada puesto de trabajo es el
cumplimiento de las actividades que tiene encomendadas.

Un puesto de trabajo viene caracterizado por dos parámetros: la amplitud y la profundidad. La

definición de los dos parámetros se concreta según las necesidades y la estructura de las actividades que
debe desempeñar el puesto.

La amplitud se refiere al número de tareas que comprende un puesto; así, si un puesto tiene
asignadas dos o tres tareas se trata de un puesto con poca amplitud, mientras que si tiene asignadas quince o
veinte tareas diferentes se trata de un puesto con mucha amplitud.

Ejemplo:
Un puesto de trabajo administrativo que sólo desarrolla la tarea de archivar es un puesto con una
amplitud muy baja, en cambio un puesto administrativo que se responsabiliza de las tareas de
archivar, redactar documentos, atender el teléfono, atender a los ciudadanos, etc. es un puesto con
una amplitud alta.

La profundidad hace referencia al grado de dominio y control que debe tener el titular del puesto
sobre las tareas y actividades realizadas. De esta manera, un puesto de trabajo apenas tendría profundidad si
se limitara a la ejecución de las actividades que le corresponden; iría ganando profundidad en la medida
que el titular del puesto tuviera capacidad para tomar decisiones y ejercer un control sobre la actividad, los
objetivos y criterios que conforman estas decisiones.

Ejemplo:
10
 Un auxiliar de enfermería se limita a ejecutar las tareas que le han sido encomendadas respetando
unas indicaciones precisas sobre su ejecución, estamos ante un puesto con una baja profundidad. En
cambio, un médico elabora autónomamente un diagnóstico y prescribe una medicación a un
paciente, se encarga del control de los efectos de la medicación, decide autónomamente si interviene
o no quirúrgicamente y es el responsable del control del postoperatorio. El puesto de médico tiene
una elevada profundidad.

El grado de amplitud y profundidad de un puesto de trabajo afecta a factores como la facilidad de

coordinación y la capacidad de control y dominio de los superiores jerárquicos sobre el puesto y el nivel de
motivación y de productividad del titular del puesto.

Facilidad de Productividad Motivación

coordinación
Amplitud alta Alta Baja Alta
Amplitud baja Baja Alta Baja
Profundidad alta Alta Depende del puesto Alta
Profundidad baja Baja Depende del puesto Baja

Tabla 2.2. Características de los Puestos de Trabajo en Función del Grado de Amplitud y
Profundidad.
(Fuente: Elaboración propia a partir de Mas, Ramió, (1997) “La Auditoría Operativa en la Práctica”,
Barcelona, Marcombo Boixareu Editores.)

Desde el punto de vista del superior jerárquico es más fácil la coordinación de las actividades si éstas
están asignadas a puestos de trabajo con una gran amplitud: con menos subordinados se puede abarcar un
gran número de actividades. También se facilita la coordinación si el puesto tiene una gran profundidad, en
tanto que buena parte de los procesos de decisión de las actividades se verifican dentro del mismo puesto.
La capacidad de dominio del superior disminuye conforme aumenta la profundidad de los puestos
subordinados: el superior controla sólo una parte de los procesos decisionales (los más importantes, en
teoría), inversamente de lo que sucede en los puestos que tienen poca profundidad.

En cuanto al nivel de productividad éste es muy alto en los puestos con una amplitud muy baja ya
que una gran especialización favorece un alto rendimiento (recordemos las organizaciones de alta
eficiencia diseñadas por Taylor). En cambio, la productividad baja en los puestos que tienen una elevada
amplitud ya que se genera dispersión en el trabajo. La relación entre productividad y profundidad de los
puestos de trabajo es mucho más compleja y depende en cada caso de las características específicas de
cada puesto.

En relación a la motivación de los empleados públicos que ocupan los puestos de trabajo, ésta es
alta en los puestos con mucha profundidad y notable en los puestos con elevada amplitud. En cambio, en
los puestos con baja profundidad y baja amplitud el nivel de motivación es muy bajo.

1.4. Las unidades.

Un organigrama no suele referirse a puestos de trabajo sino a unidades de un nivel superior que
agrupan generalmente a varios puestos de trabajo. Si no fuera así, las dimensiones del organigrama lo harían

11
inmanejable en la mayoría de los casos. A estas unidades las denominaremos órganos. El concepto de
órgano está desarrollado con una gran concreción en las organizaciones públicas. Un órgano se define
como cada una de las unidades administrativas en las que se divide una organización pública y que se
compone de una serie de atribuciones o posibilidades de actuación y de un conjunto de medios materiales
adscritos a la organización; las atribuciones son ejercidas y los medios son utilizados por las personas que
forman parte de dicha unidad administrativa. La articulación de los distintos órganos, en base a los criterios
de especialización y jerarquía, configura la estructura orgánica o estructura administrativa.

Una estructura administrativa contiene dos tipos básicos de unidades administrativas: las unidades
de línea o de mando y las unidades de staff o de asesoramiento (ver la figura 1). La gran mayoría de las
unidades administrativas son de mando, es decir, forman parte de la línea jerárquica: unidades que
mandan y/o son mandadas y que realizan funciones ejecutivas en el marco de su ámbito de gestión
específico. Las unidades de asesoramiento son, en cambio, bastante excepcionales y su función básica es
la de asesorar (realizar análisis y estudios) a determinadas unidades de mando. Unos ejemplos de
unidades de asesoramiento lo constituyen: el gabinete de un ministro, en la Administración General del
Estado, el gabinete de un consejero, en la Administración de las Comunidades Autónomas, o el gabinete
de la Alcaldía, en una Administración municipal, teniendo como función dar apoyo respectivamente al
Ministro, al Consejero o al Alcalde.

1.5. La diferenciación entre las unidades que prestan servicios sectoriales frente las unidades que prestan
servicios comunes.

Desde otra perspectiva se debe destacar que hay dos modelos básicos de unidades: las unidades
con una orientación vertical y las unidades con una orientación horizontal. Las unidades sectoriales o
verticales son aquellas que generan cualquier actuación o servicio sectorial que está orientado hacia al
exterior de la Administración (dirigidos a ciudadanos individuales u organizados en colectivos). Las
unidades que gestionan servicios comunes o unidades horizontales son aquellas que tienen una
orientación interna, siendo sus destinatarios el resto de la unidades de la organización. Los servicios
comunes más característicos de una organización pública son:

- coordinación política e institucional,

- presupuestos y control económico,
- informática,
- gabinete-asesoría jurídica,
- normalización lingüística y documental,
- gestión de personal,
- formación,
- organización.

Ejemplo:
Los ministerios de la Administración General del Estado agrupan secretarías de estado,
secretarías generales y una subsecretaría. Las secretarías de estado y secretarías generales tienen
una orientación hacia el exterior, son unas macrounidades sectoriales o verticales: prestan
servicios, regulan y controlan el entorno. La subsecretaría tiene una orientación interna, es una
macrounidad común u horizontal: presta servicios de carácter económico, de gestión del personal,
informáticos, de organización, etc. al resto de las unidades del ministerio.

12
 Unidades sectoriales o verticales Unidades comunes u horizontales

CIUDADANOS CIUDADANOS

Figura 2.3. Tipos de unidades administrativas.

(Fuente: Elaboración propia.)

2. ¿Cómo se crea una estructura administrativa?

¿Cómo debería ser el proceso ideal de diseño de una estructura administrativa? Un proceso correcto de
creación de una estructura administrativa debería iniciarse con la definición de los propósitos de la
organización y concretar éstos hasta el nivel de las tareas necesarias para conseguir estos propósitos,
posteriormente debería tomarse en consideración los factores de contingencia de la organización y, al
final, pasar a diseñar la estructura administrativa y sus sistemas de enlace y regulación. De esta forma son
cuatro las etapas necesarias para proceder a diseñar una estructura administrativa:

Etapa 1: Definición de los propósitos, los objetivos estratégicos y los objetivos operativos que
persigue la organización. Determinación de las funciones, actividades y tareas necesarias para
conseguir los distintos objetivos operativos.

Etapa 2: Consideración de los factores de contingencia: determinación de los factores de contingencia

internos (edad, tamaño e historia de la organización) y de los factores de contingencia externos
(previsión de la presión del entorno, su nivel de estabilidad o de complejidad).

Etapa 3: Diseño de la estructura administrativa: diseño de los puestos de trabajo mediante la

asignación de las tareas previamente definidas. Valorar las necesidades de profundidad y amplitud de
los diferentes puestos de trabajo. Una vez se han creado todos los puestos de trabajo éstos deben
agruparse en unidades inferiores y éstas, a su vez, en unidades superiores utilizando los criterios de
jerarquía y de divisionalización que se estimen más convenientes.

Etapa 4: Implantación de los sistemas de enlace y regulación: definición de los sistemas de

información, de planificación y de control para dirigir la organización.

13
 PROPÓSITOS Recursos Humanos Factores de
Recursos Económicos Contingencia
Recursos Materiales

OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS Unidad
Superior

OBJETIVOS
OPERATIVOS

FUNCIONES Unidad
Intermedia

ACTIVIDADES

Unidad
TAREAS Inferior

Puesto de trabajo

Figura 2.4. Pautas para el diseño teórico de una estructura administrativa.(Fuente: Elaboración
propia.)

Pero en los procesos de creación y reforma reales de las estructuras administrativas suelen
predominar las motivaciones y los criterios de carácter subjetivo sobre las justificaciones y los criterios de
carácter objetivo. Por ejemplo, antes de iniciar el proceso de diseño de una nueva estructura
administrativa se suele elegir al responsable de la nueva organización y éste suele iniciar su actividad
seleccionando las personas de su confianza y éstas a su vez a sus subordinados... Una vez se han definido
las personas que van a formar parte de la organización (elemento subjetivo) se inicia el proceso formal de
diseño de la estructura administrativa (elemento objetivo) en función del volumen y del peso profesional
y personal de las personas previamente seleccionadas. En los casos de reforma de las estructuras
administrativas las motivaciones del cambio suelen residir en las demandas y expectativas de los
miembros de la organización (elemento subjetivo) por encima de las necesidades técnicas de la estructura
administrativa (elemento objetivo). Este dominio de los elementos subjetivos sobre la estructura
administrativa permite explicar buena parte de las numerosas disfunciones que acreditan la mayoría de las
estructuras administrativas de nuestras administraciones públicas (disfunciones que van a ser objeto de
análisis en el próximo apartado).

3. Disfunciones típicas de las estructuras administrativas

Las estructuras administrativas de las administraciones públicas suelen presentar unas

disfunciones que dificultan la eficacia y eficiencia en la gestión. En términos generales, son estructuras
con un diseño pensado más para las funciones clásicas de control administrativo que para desarrollar
14
políticas prestacionales que requieren una organización mucho más ejecutiva. Las disfunciones más
usuales de las estructuras administrativas son:

1. Excesiva longitud de las estructuras: la excesiva longitud vertical de las estructuras administrativas es
una disfunción típica de las estructuras de las organizaciones públicas con un tamaño grande y medio y
supone que hay una excesiva distancia entre las unidades de dirección estratégica y las unidades
directamente operativas; hay muchos cargos intermedios: de los puestos de mando político a los jefes de
negociado pasando por subdirecciones, servicios y secciones. La elevada longitud de una estructura
administrativa suele ir vinculada a la lentitud y rigidez en la gestión de los diferentes programas y
servicios.

2. Excesiva fragmentación horizontal: la excesiva fragmentación sectorial de las estructuras

administrativas es, usualmente, una disfunción que está vinculada a las organizaciones públicas con unas
grandes dimensiones. Un exceso en la divisionalización en áreas o sectores competenciales, siguiendo el
denominado modelo ministerial, ocasiona una pérdida de la visión integrada de muchos ámbitos de
gestión. La fragmentación sectorial supone potenciar las tensiones centrífugas derivadas de una visión que
se limita a proteger los diferentes territorios administrativos: cada unidad se concentra en perseguir sus
objetivos particulares sin preocuparse por los objetivos generales de la organización. Esta circunstancia
dificulta la definición e implementación de programas integrados, cada vez más necesarios y usuales en
la Administración pública.

3. Inflación orgánica: el concepto de inflación orgánica hace referencia a la elevada densidad de las
estructuras administrativas, es decir, el elevado número de unidades administrativas. Es decir, la
densidad orgánica está vinculada al número de jefaturas (unidades) que agrupa una estructura
administrativa. Se trata de un problema corriente en la mayoría de las organizaciones públicas que suelen
presentar una proporción de unidades o jefaturas mucho mayor de la que sería objetivamente necesaria.
La densidad de jefaturas guarda relación con el tipo de competencias o funciones que desarrolla cada área
de gestión. Los ámbitos de gestión de carácter más administrativo suelen presentar más densidad
organizativa debido a la mayor presencia de jefaturas intermedias (por ejemplo en la gestión económica y
en la gestión de personal); en cambio, los ámbitos de gestión dedicados a la prestación de servicios suelen
presentar una menor densidad organizativa (por ejemplo educación y política social).

4. Peso excesivo de los servicios comunes: Un problema y disfunción muy usual de las unidades que se
encargan de los servicios comunes son sus grandes dimensiones, por encima de las necesidades objetivas
de estructura y de personal que teóricamente se deberían encargar de este sector de actividad. La excesiva
presencia y volumen de las unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes origina muchas
disfunciones organizativas, las más destacadas son:

a) Excesiva burocratización de las actividades: los servicios comunes dejan de ser un medio para
transformarse en la finalidad más importante de la organización.
b) Notable presencia de tensiones y conflictos entre las unidades verticales y las unidades
encargadas de la gestión de los servicios comunes.
c) Las unidades verticales pierden su capacidad de decisión y de autonomía de gestión en las
actividades que les son propias y específicas ya que están muy condicionadas por los servicios
comunes.
4. Modelos Alternativos de Estructura Administrativa.

Desde la perspectiva del análisis de las estructuras dos son los ejes básicos que se toman en
consideración al definir un modelo de estructura en la Administración pública: por un lado el eje
jerárquico: verticalidad versus aplanamiento (que hace referencia al número de niveles jerárquicos que
agrupa la estructura administrativa), por otro lado, el eje sectorial: diferenciación o segmentación versus
15
integración (que hace referencia a los criterios de divisionalización de la estructura y al grado de
segmentación por sectores de la misma). La figura 5. muestra los cuatro modelos de estructura posibles en
relación a estos dos ejes:

1) Modelo Clásico-Burocrático (modelo fragmentado y jerárquico): es el modelo clásico y mayoritario

en la Administración pública, se caracteriza por una acusada verticalidad (considerable número de niveles
jerárquicos) y por una gran fragmentación (elevado número de unidades horizontales). Es un sistema de
organización poco operativo ya que la verticalidad supone un distanciamento entre los centros decisorios
y los centros de operaciones, ello implica poca rapidez en la implementación de las decisiones y poca
fluidez en la transmisión descendente y ascendente de la información. En este sentido, se configura una
organización burocratizada que tiene muy pocos reflejos ante los cambios del entorno y las nuevas
demandas que formulan los ciudadanos. Por otro lado, la segmentación dificulta la elaboración de
políticas integradas, facilita la descoordinación de políticas complementarias y multiplica las rivalidades
entre los diferentes sectores organizativos.

Ejemplo:
Una Área de Educación y Cultura de un ayuntamiento presenta muchos niveles jerárquicos:
teniente de alcalde, dirección de servicios, servicio, sección y negociado; es decir tiene una
estructura con una gran verticalidad. Además, agrupa varias unidades sectoriales: educación,
cultura, juventud y deportes, es decir, posee una estructura muy segmentada. Estas unidades
sectoriales están muy interrelacionadas en cuanto al desarrollo de sus programas pero manifiestan
grandes dificultades de coordinación ya que cada unidad persigue sus propios objetivos sin
establecer vínculos con los objetivos del resto de las unidades.

2) Modelo de Agencialización (modelo fragmentado plano): es un modelo emergente que se ha

configurado en muchas administraciones públicas como una alternativa al modelo clásico burocrático. Es
un modelo que trata de superar la verticalidad mediante la fragmentación de un gran complejo
organizativo unitario en varias organizaciones formalmente independientes (agencias, organismos
autónomos, empresas públicas y, empresas privadas prestadoras de servicios públicos) que se encargan de
desarrollar competencias concretas y, en especial, de la prestación de determinados servicios. Es un
modelo que consigue suavizar la verticalidad organizativa ya que cada una de estas pequeñas
organizaciones tienen poca estructura (hay muy poca distancia entre el centro decisor y el centro ejecutor)
y, de esta forma, son ágiles en su adaptación al entorno y a las nuevas demandas de la ciudadanía. El
principal déficit de este modelo es que no logra solucionar el problema de la segmentación de las
diferentes áreas de gestión, de hecho agrava considerablemente este problema ya que es más difícil la
coordinación entre organizaciones formalmente independientes.

Ejemplo:
Una Área de Educación y Cultura de un ayuntamiento opta por agencializar su organización
creando varios organismos autónomos: Instituto de Educación, Instituto de Cultura, Instituto de
Deportes e Instituto de la Juventud. Cada uno de estos institutos, que se configuran como
organizaciones formalmente independientes y que tienen autonomía de gestión, tienen muy poca
estructura a nivel vertical y sus centros de decisión están muy cerca de sus centros de ejecución. Si
bien se logra aplanar la estructura administrativa no se logra evitar la fragmentación sino todo lo
contrario ya que es muy difícil coordinar organizaciones formalmente independientes.

3) Modelo Gerencial (modelo integrado jerárquico): es también un modelo emergente, en especial en

algunos ayuntamientos, y representa una alternativa al modelo fragmentado rígido. El objetivo es superar
la segmentación de las diversas áreas mediante su integración en unas gerencias, instancias jerárquicas de
16
alto nivel y profesionalizadas. Es el modelo seguido, por ejemplo, por el Ayuntamiento de Barcelona y
que ha conseguido la integración en algunas áreas tradicionalmente muy fragmentadas (como es el caso
de los servicios sociales). Si bien logra en parte la integración no soluciona los problemas asociados a la
verticalidad de la estructura.

Ejemplo:
Una Área de Educación y Cultura de un ayuntamiento crea una gerencia encargada de coordinar
los servicios de educación, cultura, deportes y juventud. El gerente es un profesional altamente
cualificado al que se otorga la máxima autoridad sobre los mencionados servicios. El gerente
consigue coordinar estos servicios y diseñar e implementar políticas integradas al combinar
experiencia con autoridad. Logra superar la fragmentación pero no la verticalidad ya que es un
modelo que introduce una jerarquía más dentro del sistema.

4) Modelo Mixto Gerencial, de Agencialización y Clásico (modelo integrado y poco jerárquico): es un

modelo alternativo, relativamente inédito en el plano teórico pero presente en algunas organizaciones
públicas, que intenta superar en parte (no totalmente) los dos problemas mencionados: la excesiva
jerarquización y la falta de integración. Es un modelo que mezcla los tres modelos anteriores y que podría
ser para muchas administraciones públicas un buena alternativa de futuro. Se trata por una parte, de
reducir algunos niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión generando agencias, organismos
autónomos o empresas; por otra parte agrupar mediante la figura de un gerente los sectores de gestión
que mantienen más interrelaciones (que requieren impulsar programas integrados) y, finalmente,
mantiene el modelo clásico de estructura para algunos servicios de carácter administrativo. Una calculada
combinación de los tres modelos anteriores podría conseguir diseñar una estructura administrativa híbrida
que podría alcanzar un nivel satisfactorio de eficacia y de eficiencia.

Ejemplo:
Un Ayuntamiento puede optar por un modelo mixto de organización que agencialice algunos
ámbitos de gestión (por ejemplo los equipamientos y algunos servicios urbanos), que integre otros
ámbitos mediante el recurso de un gerente (por ejemplo los ámbitos sociales, educativos y
culturales) y, finalmente, mantenga el modelo clásico de estructura reduciendo algunos niveles
jerárquicos en otros ámbitos de gestión (por ejemplo hacienda municipal y los servicios comunes).

17
 Verticalidad

Modelo Gerencial Modelo Clásico

Integración Diferenciación

Modelo clásico de Modelo de Agencialización

Agencialización y gerencial

Aplanamiento

Figura 2.5. Modelos Alternativos de Estructura Administrativa.

(Fuente: Elaboración propia a partir de CIFA, 1997.)

5. La Estructura administrativa según el esquema conceptual de Mintzberg

Otra forma de representar las estructuras administrativas de las organizaciones públicas es mediante
su diferenciación en base a macrofunciones, tal y como hace Mintzberg en su conocida obra La
Estructuración de las Organizaciones (1988). Hay seis macrofunciones y, en consecuencia, hay seis grandes
áreas de gestión en las organizaciones:

1. Núcleo estratégico
2. Núcleo operativo
3. Línea media
4. La tecnoestructura
5. Staff de Apoyo
6. Investigación y Desarrollo (I+D).

1. El núcleo estratégico es el que dirige la organización como un todo, sus funciones son el conocimiento
del entorno, la fijación de los objetivos de la institución, la creación y desarrollo de su estructura y la
representación de la organización ante su entorno. En la Administración pública el núcleo estratégico se
corresponde con la dimensión política (Altos Cargos). Su tensión característica es la centralización o
tendencia a concentrar en su seno la toma de todas las decisiones de la organización.

18
2 El núcleo operativo es el que implementa las tareas necesarias para la consecución de los objetivos de la
organización. Capta unas entradas, unos recursos (inputs) y las transforma en productos o servicios
(outputs). El núcleo operativo está compuesto por operarios (administrativos, ingenieros, médicos,
profesores, etc.) que ejecutan las tareas siguiendo las directrices, más o menos detalladas, del núcleo
estratégico y transmitidas por la línea media. La tensión organizativa de este componente es la
profesionalización, es decir, la tendencia a basar la toma de decisiones en base a criterios técnicos y
profesionales. En la Administración los ámbitos más operativos se suelen concentrar en las secciones y en
los negociados de los ámbitos de gestión sectoriales.

3. La línea media es la que permite la comunicación entre las diferentes unidades especializadas y
operativas con el núcleo estratégico confeccionando una "pirámide articulada". Los órganos que se
encuentran en esta posición intermedia tienen como principales funciones verticales la de transmitir órdenes
y la de transformar planes de orden superior en programas operativos, y como función horizontal la de
coordinar las diferentes unidades operativas que dirigen. La tensión de este componente es la de fragmentar
el poder de decisión en parcelas delimitadas por las unidades de nivel medio con capacidad de mando. En la
mayoría de las administraciones públicas el órgano de comunicación fundamental es el servicio, pudiéndose
ampliar en el plano superior con la subdirección general, y en un plano inferior con la sección.

El núcleo estratégico, la línea media y el núcleo operativo configuran el desarrollo vertical o

jerárquico de la Administración que va de las tareas más políticas y directivas a las tareas más ejecutivas y
operativas (ver figura 6).

4. La tecnoestructura es el área que se encarga del diseño y de la normalización de la estructura

administrativa, humana, material y procedimental de la Administración. Una visión amplia de la
tecnoestructura se correspondería a aquella parte de la organización que presta ciertos servicios internos
(servicios comunes) que afectan y transforman los mecanismos de trabajo de los receptores de sus servicios
(el núcleo estratégico, la línea intermedia y, fundamentalmente, el núcleo de operaciones). De esta forma
destacan materias tales como la gestión y administración de personal, la elaboración del presupuesto, el
control formal del gasto, la normalización de procedimientos, la homogeneización de los servicios
informáticos, etc.. Su tensión característica es la normalización o tendencia a reducir la incertidumbre de los
procesos mediante la introducción de procedimientos muy detallados. En la Administración pública la
tecnoestructura se corresponde con la mayor parte de los servicios comunes.

19
 Dirección General
Alta
Dirección
Director División
Dirección
Intermedia
Director Fábrica
Dirección
ejecutiva
Jefe de Sección

Ejecutores
Jefe de Equipo
Tareas directivas Tareas Ejecutivas

Figura 2.6. El desarrollo vertical de la estructura administrativa

(Fuente: Zerilli, A, 1989, Fundamentos de Organización y Dirección General, Ed. Deusto, Bilbao)

5. El staff de apoyo es el ámbito de la organización que agrupa un conjunto de actividades operativas que no
forman parte de las actuaciones básicas de la organización pero que son imprescindibles de cara a su buen
funcionamiento. Se trata de servicios de apoyo como reprografía, correos, archivo, etc.; o servicios
orientados a satisfacer demandas de la estructura humana y física de la organización: mantenimiento,
restauración, limpieza. Por ejemplo, en una universidad las actividades de limpieza, restaurante,
mantenimiento, etc. son imprescindibles pero no forman parte de sus actividades centrales como son la
docencia y la investigación. Su tensión característica es la colaboración y la persuasión con lo que
consiguen una influencia en la marcha de la organización. En las organizaciones públicas estos servicios
suelen estar externalizados, es decir, gestionados por organizaciones privadas mediante sistemas de
concesión u otros tipos de contratos.

6. La investigación y el desarrollo (I+D) agrupa las actividades de estudio de mercados, la planificación de

productos y el diseño y desarrollo de nuevos productos. Su tensión más característica es la innovación en la
prestación de servicios y en los procesos de trabajo. Se trata de una área bastante inédita en la mayoría de las
administraciones públicas pero muy necesaria ya que afecta a la capacidad anticipatoria de la administración
a la hora de diseñar e implantar programas. Actualmente esta actividad la asumen por su cuenta las propias
unidades operativas y algunos gabinetes de carácter político y técnico pero su capacidad de análisis,
planificación y diseño anticipatorio es muy limitada.

20
 I+D

Núcleo
Estratégico

Tecnoestructura Línea Staff

media de
Apoyo

Núcleo de Operaciones

Figura 2.7. Las partes de una organización según Mintzberg

(Fuente: Mintzberg, H., 1988, La Estructuración de las Organizaciones, Ariel, Barcelona.)

Una vez definidos estos seis ámbitos organizativos con sus correspondientes tensiones
organizativas Mintzberg distingue cinco modelos de organizaciones que denomina configuraciones
estructurales:

1. La estructura simple.
2. La burocracia maquinal.
3. La burocracia profesional.
4. La forma divisional.
5. La adhocracia.

Cada modelo organizativo responde a un entorno definido por un espacio y un tiempo (factores de
contingencia), tiene una parte de la organización que predomina sobre el resto y posee un mecanismo
principal de coordinación.

21
1. La estructura simple:

a) Definición

La estructura simple se caracteriza ante todo por la falta de elaboración. Generalmente, dispone de
una tecnoestructura mínima o incluso nula, de un reducido staff de apoyo, una división poco
estricta del trabajo, una diferenciación mínima entre unidades, y una pequeña jerarquía directiva.
Presenta poco comportamiento formalizado, haciendo mínimo uso de la planificación, de la
preparación y de los dispositivos de enlace. En cierto sentido, la estructura simple equivale a la
ausencia de estructura: evita el uso de todo dispositivo estructural formal y minimiza su
dependencia sobre especialistas de staff, los cuales suelen contratarse únicamente cuando surge la
necesidad, sin quedar incorporados permanentemente a la organización.

b) Características:

* Principal Mecanismo de coordinación: supervisión directa.

* Parte Fundamental de la Organización: núcleo estratégico.
* Principales parámetros de diseño: centralización.
* Factores de contingencia: joven, pequeña, sistema técnico poco sofisticado, entorno sencillo y
dinámico, posibilidad de extrema hostilidad y fuertes ansias de poder del director general, escasa
influencia de la moda.

c) Presencia en la Administración pública: un ejemplo sería la organización de un Ayuntamiento

de reducidas dimensiones que está bajo el mando de una Alcalde que domina todos los resortes de
la organización municipal.

2. La burocracia maquinal:

a) Definición:

Esta es la estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilidades,

cualificaciones, vías de comunicación y reglas de trabajo normalizadas, así como una jerarquía
autoritaria claramente definida. Es una estructura que se caracteriza por las tareas de operaciones
altamente especializadas y rutinarias, procedimientos sumamente formalizados en el núcleo de
operaciones, una proliferación de reglas, normas y comunicación formal a través de toda la
organización, unidades de gran tamaño en el nivel de operaciones, tareas agrupadas a base de su
función, un poder de decisión relativamente centralizado y una elaborada estructura administrativa
con un clara distinción entre línea y staff.

b) Características:

* Principal Mecanismo de coordinación: normalización de los procesos de trabajo.

* Parte Fundamental de la Organización: tecnoestructura.
* Principales parámetros de diseño: formalización del comportamiento, especialización vertical y
horizontal del puesto, agrupaciones generalmente funcionales, centralización vertical y
descentralización horizontal limitada, planificación de acciones.

* Factores de contingencia: vieja, grande, reguladora, sistema técnico no automatizado, entorno

simple y estable, control externo, escasa influencia de la moda.

22
 c) Presencia en la Administración pública: buena parte de los ámbitos de gestión de las
organizaciones públicas, las que tienen unas prácticas más burocráticas, responden al modelo de
burocracia maquinal.

3. La burocracia profesional:

a) Definición:

La burocracia profesional cuenta para su coordinación con la normalización de las habilidades y

con el correspondiente parámetro de diseño: la formación. La organización contrata a especialistas
debidamente preparados para su núcleo de operaciones, confiriéndoles a continuación un control
considerable sobre su propio trabajo que está muy especializado. El control sobre su propio
trabajo implica que el profesional trabaja con relativa independencia de sus colegas, pero en
estrecho contacto con los receptores de sus servicios (por ejemplo un médico o un profesor).

b) Características:

* Principal Mecanismo de coordinación: normalización de las habilidades.

* Parte Fundamental de la Organización: núcleo de operaciones.
* Principales parámetros de diseño: preparación, especialización horizontal del puesto,
descentralización vertical y horizontal.
* Factores de contingencia: entorno complejo y estable, sistema técnico no regulador y carente de
sofisticación, influencia de la moda.

c) Presencia en la Administración pública: los centros sanitarios, educativos y las unidades de

asistencia social responden al modelo de burocracia profesional. Estos tipos de servicios públicos
son muy extensivos en personal y en recursos económicos lo que significa que este modelo de
organización está mucho más presente en las administraciones públicas de lo que suele tenerse en
cuenta.

4. La forma divisional:

a) Definición:

Al igual que la burocracia profesional, la forma divisional es, más que una organización integrada,
una serie de entidades semiautónomas acopladas mediante una estructura administrativa central.
Pero las entidades “apenas acopladas” de la burocracia profesional son individuos, profesionales
del núcleo de operaciones, y en la forma divisional, en cambio, son unidades de las líneas media,
denominadas por lo general divisiones. La administración que las reúne, por su parte, se denomina
sede central.

La forma divisional difiere de las otras cuatro configuraciones estructurales en un aspecto

importante: no se trata de una estructura completa desde el núcleo estratégico hasta el núcleo de
operaciones, sino de una estructura superpuesta en otras: es decir, cada división dispone de una
estructura propia.

Respecto a los parámetros de diseño cabe subrayar que la forma divisional recurre a la
agrupación a base del mercado para las unidades de la parte superior de la línea media. Se crean
divisiones según los mercados a los que se atiende, a las que se concede acto seguido control sobre
las funciones operativas precisas para servir a los mismos. La dispersión (y duplicación) de las
23
 funciones operativas minimiza la interdependencia entre divisiones, de modo que cada una de
ellas puede funcionar como entidad semiautónoma, sin necesidad de coordinarse con las demás.

b) Características:

* Principal Mecanismo de coordinación: normalización de los outputs.

* Parte Fundamental de la Organización: línea media.
* Principales parámetros de diseño: agrupación a base del mercado, sistema de control del
rendimiento, descentralización vertical limitada.
* Factores de contingencia: mercados diversificados (productos o servicios particularmente),
grandes, viejas, directivos medios ansiosos de poder, influencia de la moda.

c) Presencia en la Administración pública: corresponde al modelo de organización de

agencialización, antes descrito: agencias, organismos autónomos y empresas públicas son los
mecanismos divisionales utilizados muy a menudo por las administraciones públicas.

5. La adhocracia:

a) Definición:

Ninguna configuración estructural comentada hasta el momento es capaz de realizar una

innovación sofisticada. La estructura simple puede sin duda innovar, pero sólo de una forma
relativamente sencilla. Tanto la burocracia maquinal como la profesional son estructuras de
rendimiento, no de solución de problemas, diseñadas para perfeccionar programas normativos y
no para inventar otros nuevos. Aunque la forma divisional soluciona el problema de la
inflexibilidad estratégica de la burocracia maquinal tampoco ella es realmente innovadora; el
interés por el control mediante la normalización de los outputs no estimula la innovación. La
innovación sofisticada precisa la quinta configuración estructural, sumamente distinta, capaz de
combinar expertos provenientes de distintos campos para formar equipos de proyectos ad hoc que
funcionen sin impedimentos.

La adhocracia se caracteriza en ser una estructura sumamente orgánica con una escasa
formalización del comportamiento; una elevada especialización horizontal del puesto basada en
una preparación formal; una tendencia a agrupar a los especialistas en unidades funcionales en lo
correspondiente a asuntos internos, pero desplegándolos en pequeños equipos de proyectos
formados a base del mercado para la realización de su trabajo; un uso de dispositivos de enlace
para fomentar la adaptación mutua. Innovar significa romper las pautas establecidas. Así pues, la
organización innovadora no puede contar con ninguna forma de normalización para su
coordinación.

b) Características:

* Principal Mecanismo de coordinación: adaptación mutua.

* Parte Fundamental de la Organización: staff de apoyo.
* Principales parámetros de diseño: dispositivos de enlace, estructura orgánica, descentralización
selectiva, especialización horizontal del puesto, preparación, agrupación basada a la vez en la
función del mercado.
* Factores de contingencia: entorno complejo y dinámico, joven, sistema técnico sofisticado y a
menudo automatizado y influencia de la moda.

24
 c) Presencia en la Administración pública: es un modelo organizativo bastante excepcional en la
Administración pública aunque se puede encontrar en forma de equipos temporales que gestionan
proyectos complejos (gestión de proyectos) y determinadas organizaciones de reducido tamaño,
como por ejemplo institutos universitarios de investigación, responden a la filosofía del modelo
adhocrático.

6. Experiencias y casos

Análisis de caso: gestión de proyectos y estructura administrativa

El gerente de un hospital público decide implantar un grupo de calidad total que mejore algunos
procesos de trabajo hasta el momento deficientes. El objetivo del mencionado grupo es diagnosticar (puntos
fuertes y débiles), elaborar propuestas de mejora e implementar los cambios propuestos sobre dos procesos
de trabajo: el circuito de compras de material tecnológico del hospital y el circuito de quejas y denuncias de
los pacientes contra los servicios médicos y no médicos del centro. En ambos procesos participan varios
departamentos y servicios del hospital, los más significativos (que no los únicos) son: gerencia, dirección
médica, departamentos médicos especializados, servicios administrativos, servicio de compras, servicio de
mantenimiento y la unidad de relaciones públicas.

El gerente del hospital es un buen profesional, una muestra de ello es que ha sido nominado en varias
ocasiones para el premio al mejor gerente del país pero nunca ha alcanzado el codiciado galardón. Por esta
razón, además de su indiscutible profesionalidad y espíritu de innovación en la gestión, desea implantar el
mencionado grupo de calidad. Si tiene tan solo un poco de éxito el galardón no se le puede escapar de las
manos en la convocatoria de finales del próximo año. En efecto, nos encontramos ante un gerente poco
común: médico cardiólogo que posee un máster en gestión pública de una prestigiosa universidad pública y
que, además, ha asistido a varios seminarios sobre gestión de proyectos.

El centro hospitalario dispone de 50 millones de pesetas para plantear e implantar mejoras en la

gestión de sus servicios que le han sido otorgados por el Departamento de Sanidad. El gerente piensa que
una buena parte de estos recursos puede destinarse al proyecto de "mejora de la calidad de los procesos".

Plantea su propuesta al Comité de Dirección del Centro y propone a nivel instrumental utilizar la
metodología de gestión de proyectos para conseguir su propósito. Afirma, además, que la duración de la
prueba piloto debe prolongarse entre 8 y 12 meses como máximo. De todos modos, no tiene todavía muy
claro (y así se lo hace ver al Comité de Dirección) el tipo de diseño organizativo que debe amparar a los
colectivos que trabajen en el grupo de calidad.

Existe una gran variedad técnica de formas de organización aplicables a los proyectos. El gerente
concreta tres opciones.

a) Organización pura por proyecto, que se forma por la extracción de una parte de la organización ordinaria
generando un pequeña organización ad hoc que funcionará durante toda la vida del proyecto y que estará
compuesta por todas aquellas áreas funcionales necesarias para su ejecución. El director del proyecto tendrá
toda la autoridad sobre las personas que lo componen. El gerente considera que esta es la mejor opción ya
que de hecho esto si que es "una verdadera gestión por proyectos" pero debe sospesar lo que para él son
importantes inconvenientes: por una parte diseñar una organización por proyecto en este caso significa
liberar a empleados de muchos departamentos y servicios y se manifestarán todo tipo de resistencias. Por
otro lado, la duración total que tiene estimada para el proyecto quizás no justifica tanta "movida" en el modo
25
de trabajar del hospital. Además, no le entusiasma la idea de tener a un director de proyecto que asuma
autónomamente la dirección y el control del mismo ya que el gerente desea ejercer un monitoraje bastante
estrecho.

b) Organización funcional, en esta opción no se crea ninguna organización ad hoc y se respetan los procesos
de trabajo tradicionales del hospital. En cada área funcional que el proyecto requiera soporte habrá un
profesional o varios que participarán en el proyecto y que dependerán de sus jefes jerárquicos. Este sistema
tiene sus ventajas: no impulsa cambio alguno en la organización del centro, los miembros del proyecto
pueden compaginar esta actividad con otras propias de sus departamentos o servicios funcionales, el gerente
es la pieza clave ya que debe dar instrucciones precisas a los distintos jefes de los departamentos y servicios
sobre el trabajo que debe aportar cada unidad al proyecto. Pero hay un inconveniente grave que no se le
escapa: el proyecto está en manos de los responsables de las unidades y muchos de ellos no se van a
entusiasmar con el mismo y, en todo caso, tendrán la tendencia natural a priorizar sus funciones
tradicionales.

c) Organización matricial, es la opción mixta que combina técnicas de los dos modelos anteriores. Crea una
cadena dual de mando, por lo que rompe de forma implícita el principio lógico de unidad de mando. Cada
proyecto es dirigido por un director de proyecto y se nutre con personal perteneciente a cada una de las
unidades funcionales cuyas especialidades son necesarias para el desarrollo del mismo. Por tanto, cada
persona depende de dos jefaturas, una del responsable del proyecto y otra de su propio director. Es una
opción que el gerente siempre ha encontrado muy interesante y que desde hace tiempo tenía la intención de
comprobar su viabilidad. Pero reconociendo que es atractivo por su dimensión de "ingeniería organizativa"
recuerda la insistencia de algunos de sus profesores en el máster de gestión pública en desaconsejar la
implantación de este modelo.

El Comité de Dirección no entra en la discusión técnica que plantea el gerente y, en cambio, plantea
la inconveniencia "política" de abordar en este momento el programa propuesto. Su argumentación es la
siguiente: la implantación del programa puede ser mal interpretada por los distintos colectivos de empleados
que pueden ver peligrar sus actuales métodos de trabajo. La situación actual del centro (siguen
argumentando algunos miembros del Comité de Dirección) no es muy oportuna para plantear cambios: la
congelación salarial de los empleados públicos, los despidos por falta de presupuesto hace seis meses de
contratados laborales temporales y unos recientes y duros enfrentamientos entre el gerente y el sindicato
mayoritario son factores que pesan. De todos modos, el Comité de Dirección no hace ninguna mención a
una circunstancia que si preocupa a muchos de sus miembros: la posible pérdida de influencia de los jefes de
los departamentos médicos en el proceso de compras a favor de los servicios administrativos de la gerencia.

El gerente decide hacer caso omiso a las advertencias del Comité de Dirección, que a efectos
formales no es mas que un órgano asesor, y decide seguir adelante con el proyecto. Su prestigio de
profesional dentro y fuera del hospital (entre los que se encuentran altos cargos del Departamento de
Sanidad) le hace sentirse bastante seguro. Su único problema es tomar una decisión sobre que opción
organizativa debe amparar al proyecto. Con la idea de decidir de una vez se encierra un día entero en su
despacho y empieza a desempolvar los apuntes del curso de gestión de proyectos al que había asistido hace
unos pocos meses...

26
 Cuestiones a resolver:

1) Las reticencias que plantea el Comité de Dirección, ¿suponen un grave obstáculo para el éxito del
proyecto o son simples manifestaciones de un órgano con ansias de notoriedad?

2) Ventajas e inconvenientes de cada una de las tres opciones de estructura del proyecto. Selección
argumentada de una de las opciones.

Una de las estructuras organizativas más antiguas del mundo: los consejos de Yetró a Moisés.

“Al día siguiente, se sentó Moisés para juzgar al pueblo y el pueblo permaneció de pie ante Moisés desde la
mañana hasta la tarde. Viendo el suegro de Moisés todo lo que éste hacía por el pueblo, le dijo: ¿Cómo
haces eso por el pueblo? ¿Por qué te pones a juzgar tú solo, mientras que el pueblo se agolpa entorno tuyo
desde la mañana hasta la tarde? Moisés respondió a su suegro: El pueblo acude a mí para consultar a
Dios. Cuanto tienen algún litigio, vienen a mí, y yo juzgo entre uno y otro, dándoles a conocer los
decretos de Dios y sus leyes. Respondióle el suegro de Moisés: No está bien lo que haces. Acabarás por
agotarte tú, y ese pueblo que está contigo; porque esa tarea es demasiado pesada para ti, y no puedes
llevarla tú solo. Escúchame, pues, ahora: voy a darte un consejo, y Dios estará contigo. Se tú el
representante del pueblo ante Dios y preséntale a él los asuntos. Tú los instruirás en los decretos y leyes, y
les señalarás el camino que han de seguir, y la manera como deben comportarse. Pero elige de entre todo
el pueblo hombres de valer, temerosos de Dios, hombres fieles, que aborrezcan la ganancia injusta, y
ponlos al frente de ellos como jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez; y que ellos juzguen al pueblo
en todo tiempo. Los asuntos graves te los traerán a ti, y ellos juzgarán los menos importantes. Aligera tu
carga; que ellos la compartan contigo. Si esto hicieres, y Dios te lo impone, podrás resistir; y además, este
pueblo regresará en paz a sus moradas. Moisés escuchó el consejo de su suegro e hizo todo lo que le
había dicho.

Escogió, pues, Moisés, a hombres de valer de entre todo Israel, y los puso a la cabeza del pueblo
como jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez. Y juzgaban al pueblo en todo tiempo y llevaban a
Moisés los asuntos más arduos, resolviendo ellos mismos los de poca importancia. Después Moisés
despidió a su suegro, que regresó a su tierra”.

Fuente: Éxodo, 18, 7-19,11.

Cuestiones a resolver:

1) Diseñar la estructura administrativa.

2) Definir el volumen total de puestos de trabajo para cada unidad de mil a nivel de jefaturas y de puestos
base. Elaborar el ratio puestos base por cada jefatura.

27
7. Bibliografía

Lecturas recomendadas:

- GIL, M.A.(1999) “Dirigir y Organizar en la Sociedad de la Información”, Madrid, Pirámide.

Libro que hace una lograda síntesis y una actualización de las aportaciones de Mintzberg.

- MINTZBERG, H.(1988) “La Estructuración de las Organizaciones”, Barcelona,Ariel.

- ZERILLI, A. (1989) “Fundamentos de Organización y Dirección General”, Bilbao, Ed. Deusto.

Son dos obras clásicas que tienen como objeto el análisis de las estructuras organizativas.

Lecturas de referencia del capítulo:

- CHASE, G.; REVEAL, E.C.(1983) “How to Manage in the Public Sector”, Random House.
- CIFA (1997) , “Mapa dels Serveis Personals Locals. Cap a un Model Integral, Estratègic, Comunitari i
Participatiu”, Barcelona, Patronat Flor de Maig-CIFA-UAB.
- ECHEBARRÍA, K., LOSADA, C.(1993) “Institucions i Mètodes per Millorar el Funcionament de
l´Administració Pública”, Barcelona, Comitè Assessor de la Generalitat de Catalunya
- KAST, F.E., ROSENZBEIG, J.A.(1976), “Administración en las Organizaciones”, México, McGraw-
Hill.
- KOONTZ, H., WEIHRICH, H.(1988), “Administración”, novena edición, México, McGraw-Hill.
- LÓPEZ PULIDO, J.P.(1997), “El Gerente Municipal. Una Aproximación al Cambio en la Acción de
Gobierno y la Gestión Pública”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica.
- MARTÍNEZ CHÁVEZ, V.M.(1989), “Teoría y Práctica del Diagnóstico Administrativo. Un Enfoque de
Sistemas”, México, Trillas.
- MAS, J, RAMIÓ, C.(1992), “Técnicas de Auditoría Operativa Aplicadas a la Administración Pública”,
Barcelona, Generalitat de Catalunya.
- MAYNTZ, R.(1972), “Sociología de la Organización”, Madrid, Alianza Universidad.
- MAYNTZ, R. (1985), “Sociología de la Administración Pública”, Madrid, Alianza Editorial.
- MORGAN, G.(1990), “Imágenes de la Organización”, Madrid, Ra-ma.
- PERROW, C.,(1990) “Sociología de las Organizaciones”, tercera edición, Madrid, McGraw-Hill.
- ROBBINS, S.(1987) “Comportamiento Organizacional”, tercera edición, México, Prentice Hall.
- WEBER, M. (1969), “Economía y Sociedad”, segunda edición, México: Fondo de Cultura Económica.

28