Análisis de en El Marco de La Implementación de La Ruta de Atención Integral de La Política Publica de Cero A Siempre para El Caso de Cali 2011-2019

Análisis de las modalidades de educación inicial en el marco de la implementación de la
ruta de atención integral de la Política Publica De Cero a Siempre para el caso de Cali
2011-2019
Angie Daniela Valencia Villa
Dirigido por: Alisamar Urrea
Programa Académico de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos

Instituto de Educación y Pedagogía
Pregrado en Estudios Políticos y Resolución de Conflictos
2021
RESUMEN
La primera infancia es la etapa de la vida que el ser humano posee hasta sus cinco o
aproximadamente 6 años, en ella se consolidan aspectos trascendentales de su vida posterior,
dando fundamento a los cambios que ocurren a partir del estilo de vida que tiene el ser
humano, por ello se requiere de una atención integral; para lograrlo es necesario un esfuerzo
tanto familiar como estatal. En este caso nos vamos a enfocar en la responsabilidad que tiene
el Estado con la primera infancia, una población que fue invisibilizada por mucho tiempo y el
Estado como lo señalan la normativa internacional tiene la responsabilidad y obligatoriedad
de asegurar y garantizar que los niños y niñas menores de 5 años tengan un desarrollo
integral, estos son sujetos de derechos y deben ser prioridad nacional. Con este trabajo de
investigación se pretende examinar la implementación de la política de publica de Cero a
Siempre” en Colombia, específicamente en cuanto a la gestión territorial de las modalidades
de educación inicial institucional y familiar establecidas en la política, a través de estrategias
metodológicas cualitativas, soportadas en herramientas etnográficas, tomando como casos de
estudios un Centro de Desarrollo Infantil, una unidad de servicio familiar y un hogar
comunitario ubicados en la Ciudad de Cali
Palabras Claves: Primera infancia, capacidad estatal, educación inicial

TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. ELEMENTOS GENERALES DEL TRABAJO DE GRADO
1.1 Antecedentes
1.2 Descripción del problema
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo general
1.3.2 Objetivos específicos
1.4 Marco teórico
1.4.1 Marco de análisis secuencial
1.4.2 Implementación como problema en las Políticas Públicas

1.4.3 El proceso de implementación
1.4.4 Dificultades en la macro y micro implementación
1.5 Justificación
1.6 Estrategia metodológica
1.6.1metodo de investigación
1.6.2tipo de estudio
1.6.3 técnicas de recolección
2. CAPÍTULO I: CAMBIOS QUE SE HAN PRODUCIDO RESPECTO A LA

GARANTÍA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN INICIAL
2.1 Marco legal: derechos de los niños y niñas en el ordenamiento jurídico nacional e
internacional
2.2 Puesta en Marcha de “De Cero a Siempre””
2.3 Tránsito en la educación inicial: de una modalidad comunitaria tradicional a una
institucional
2.3.1 Modalidad de educación inicial Institucional
2.3.2 Modalidad de Educación Familiar
3. CAPÍTULO II: COMPARACIÓN DE LA MODALIDAD TRADICIONAL Y LA
MODALIDAD INSTITUCIONAL EN SANTIAGO DE CALI
3.1 Modalidades para la atención en primera infancia en Santiago de Cali
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
La infancia es una etapa de la vida en la que se requiere una atención integral y para lograrlo
es necesario un esfuerzo tanto familiar como estatal. El presente trabajo se enfoca en la
responsabilidad que tiene el Estado con la primera infancia, una población que fue
invisibilidad por mucho tiempo y que el Estado como lo señalan la normativa internacional
tiene la responsabilidad y obligatoriedad de asegurar y garantizar que los niños y niñas
menores de 5 años tengan un desarrollo integral, estos son sujetos de derechos y deben ser
prioridad nacional.
En el año 2011 en el periodo de gobierno de Juan Manuel Santos se formuló la Estrategia
Nacional de Atención Integral a Primera Infancia “De Cero a Siempre”, pero en el 2016 por
medio de una plenaria del Senado que aprobó un proyecto de ley (ley 1804 del 2016) que
convirtió la estrategia en una Política de Estado Nacional. Esto quiere decir que la Estrategia
pasó a ser una Política central para el país, independientemente del gobierno de turno y la
tendencia ideológica del mismo, consolidándose de esta forma como un proyecto a largo
plazo, debido a la importancia de la niñez dentro del ordenamiento jurídico del país. Esta
Política está enmarcada en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 y 2014-2018, la cual
tiene como objetivos principales proteger y garantizar los derechos de la población infantil de
Colombia.
Con este trabajo de investigación se pretende examinar la implementación de la Política
pública de Cero a siempre en cuanto al servicio de las modalidades de educación inicial en el
marco de la ruta de atención integral. Escogiéndose como casos de estudio a contrastar un
servicio de la atención integral perteneciente a la modalidad institucional (Centros de
Desarrollo Infantil los remansos y un servicio de la Atención tradicional de la modalidad
comunitaria (Hogar Comunitario El vergel , ubicados en el municipio de Cali. En este sentido,

a través de los presentes casos de estudios se pretende observar convergencias y divergencias
con respecto a la implementación de la política en materia de educación inicial.
Para el análisis se estudiarán los procesos de movilización por parte de los entes territoriales,
los procesos de microimplementación por parte del prestador de servicios. Los cual permitirá
identificar los modos de adaptación de la prestación del servicio de educación inicial, para
posteriormente determinar la presencia de brechas entre lo planteado por la política a nivel
nacional y lo implantado a nivel territorial en el caso de Cali.
1. ELEMENTOS GENERALES DEL TRABAJO DE GRADO
El propósito de este primer momento es presentar al lector el diseño y método que se usaran
para desarrollar la investigación. En primer lugar, se presenta un rastreo de antecedentes con
respecto al tema objeto de investigación. En segundo lugar, se da a conocer el problema de
investigación, a través de una descripción detallada del mismo, donde exponemos aspectos
relevantes que guiaron el proceso investigativo. En tercer lugar, se señalan los objetivos que
pretendemos desarrollar. En cuarto lugar, se expone el marco teórico que fundamenta el
proyecto de investigación, presentando las categorías analíticas que facilitaron el desarrollo de
la misma. En quinto lugar, se procede a justificar relevancia de esta investigación y
finalmente se presenta la estrategia metodológica, dando a conocer el tipo de investigación,
las herramientas usadas para la recolección de información y las variables analíticas que se
tuvieron en cuenta para llevar a cabo el proceso de investigación.
1.1 ESTADO DEL ARTE
A nivel internacional, el tema de la primera infancia ha tenido como tendencia investigativa
distintos enfoques en relación con su atención integral que involucra, salud, alimentación,
educación. Dentro de este último ámbito, que es el tema de interés en el presente proyecto de
investigación se han desarrollado trabajos como el de (Ruggieri, S.F), “Instituciones para la
educación en la primera infancia”, donde se abordan las diferentes instituciones con las que
cuentan los niños y niñas para educarse y se prioriza la familia como la institución primaria
para garantizar este derecho.
Basados en diversos estudios internacionales (Rolla, Leal, & Torres, 2011), afirman en el
diagnóstico de la educación parvularia que la inversión temprana en la vida de los niños y
niñas rinde los máximos beneficios a la sociedad y en este sentido es necesario establecer
factores de estructura y de proceso que midan la efectividad de las políticas de primera
infancia en entregar una educación de calidad a partir de cuatro grandes focos: cobertura,
calidad, financiamiento e institucionalidad como temas clave que apuntan a mejorar la
educación. La cual no genera solamente beneficios a corto plazo en términos de desarrollo
cognitivo y apresto escolar, sino que además trae garantías a largo plazo en habilidades
socioemocionales y productividad.
De acuerdo Van der Gaag , los logros educativos de un país o de una región dependen de
como se viene construyendo el desarrollo psicomotor de quienes integran la primera infancia,
de cómo se forma su cerebro, sus matrices de aprendizaje, su capacidad de pensamiento y su
equilibrio emocional; la sociedad de la cual los menores de 6 años hacen parte, contara con un
potencial mayor que le permitirá adoptar nuevas tecnologías, un mejor funcionamiento de sus
democracias, menores tasas de criminalidad y una reducción en sus tasas de fertilidad.
(República de Colombia, 2006 citando a Van der Gaag, 2002) Por otro lado, documentos
internacionales como por ejemplo, el informe de seguimiento de la educación en el mundo –
2016 de la UNESCO privilegian la calidad como categoría esencial en la educación de la

primera infancia., o los informes regionales de la OEA, en los cuales se hace especial énfasis
en la necesidad de ampliar la cobertura de los programas y políticas de atención a primera
infancia, pero al mismo tiempo reforzando la calidad educativa de las mismas para lograr
garantizar el desarrollo de competencias en los procesos de formación a través de recursos
humanos aptos para llevar a cabo las orientaciones pedagógicas. (UNESCO,2017)
Sobre el tema también se plantean alternativas no tan convencionales como la del
psicopedagogo Tonucci quien argumenta que los espacios para los niños están solo siendo
pensados desde los adultos sin considerar las opiniones de estos, provocando de esta forma
que estos espacios no respondan eficientemente a las exigencias reales de los niños y les
impiden desarrollar lo que el autor considera la experiencia que condicionará su futuro más
que cualquier otra, el juego.
Es como si la ciudad se hubiese olvidado de los niños. Ha hecho muchísimo por los
coches, mucho por los adultos. Parece que también ha hecho mucho por los niños a
través de los servicios para la infancia; pero las guarderías, las escuelas, los jardines,
los parques de juego, las ludotecas, todos son espacios pensados más para los padres,
que no saben dónde dejar a los niños que para estos últimos (Tonucci, 2009, p.166).
Manifestando que si en los espacios educativos
El niño no puede explorar, buscar, investigar, difícilmente puede encontrarse frente a
problemas desconocidos con el deseo de afrontarlos y resolverlos solo; difícilmente
podrá vivir la emoción de encontrar nuevas soluciones, no ortodoxas y, sin embargo,
eficaces. Piaget decía que los conocimientos que no se construyen no sirven; pero la
escuela se basa casi exclusivamente en esta relación entre quien sabe, y por eso
enseña, y quien no sabe, y por eso debe aprender. (Tonucci, 2009, p.153).
En efecto, múltiples investigaciones evidencian que el desarrollo de un programa de
educación infantil, sin que considere criterios de calidad básicos, no asegura que se logren los
efectos esperados en términos educacionales. Puede preservarse el cuidado inmediato del niño
o niña, pero al no haber una propuesta educativa de calidad, esos efectos no tienen una
extensión en el tiempo, ya que ese enfoque asistencialista, sólo produce dependencias y
limitaciones en la vida futura del niño/a (Peralta, 2007).
En cuento a la tendencia investigativa de la primera infancia en el territorio nacional está
dirigida a la atención integral, la situación de los derechos de la niñez, análisis del desarrollo y
gestión de programas y formulación de políticas públicas sobre primera infancia,
caracterizaciones del entorno organizacional, económico, tecnológico, ocupacional y
educativo del área de la primera infancia, aprendizajes necesarios para los niños en sus
primeros años de vida y la educación inicial como derecho. En referencia al objeto de interés
se encuentran ejercicios investigativos que implícita o explícitamente incluyen el tema de la
educación inicial en Colombia, como por ejemplo: Torrado & Anzelin (2006), proponen
analizar el tema de la gestión y el desarrollo local como aporte a la formulación de la Política
Pública de Primera Infancia en Colombia.
Así mismo, proyectos investigativos de autores como, Barreto & Pérez (2014); Sandoval
Castillo, (2013); Castro & Villacis (2015), hacen referencia a los estándares para ingresar al
proceso de educación inicial y también buscan realizar un análisis de los lineamientos
pedagógicos que dirigen las mallas curriculares de instituciones educativas que brindan
atención a la primera infancia. La mayoría de investigaciones que hacen referencia a la
educación inicial tienen una perspectiva general con respecto al análisis de su calidad,
cobertura, entre otros índices que permiten revelar la garantía de dicho derecho. No obstante,
hasta ahora pocas toman la Política “De Cero a Siempre”, como caso específico de estudio
para delimitar su investigación.
encontrándose entre estas, la de Alarcón (2013), que se enfoca en analizar la importancia del
tema de la infancia en la agenda pública en Colombia, destacando los elementos de la Política
de Estado “De Cero a Siempre” y su importancia desde un enfoque derechos, hallazgos
científicos y de impacto sociales; la investigación desarrollada por González & Hernández
(2014), examina la garantía del derecho a la educación inicial en la Estrategia “de Cero a
Siempre” 2010-2014 pero enfocándose más que todo en la descripción de aspectos
institucionales de la política. Sin embargo, hasta el momento en la revisión realizada poco se
ha abordado la fase de implementación de la Política de Cero a Siempre, interesándose no
solo en su formulación sino también en la gestión desempeñada por el Estado, su articulación
con el ente territorial y sus aliados estratégicos.
Siendo uno de los pocos trabajos de ese estilo en el ámbito local, el de Valencia (2013), que
desde una mirada general da cuenta de la opinión institucional sobre la política pública en la
educación para la primera infancia en Colombia y de los avances que se dieron en los planes
de desarrollo de dos periodos de gobierno en la Alcaldía de Cali, el de Jorge Iván Ospina
Gómez (periodo de gobierno 2008 -2011) y el de Rodrigo Guerrero Velasco (periodo de
gobierno 2012 - 2015), en esta parte analiza indicadores que le permiten identificar el estado
de la política en la realidad social, lo cual le facilita finalmente plantear estrategias generales
para la evaluación e implementación de la política pública en Santiago de Cali.

Otro referente investigativo encontrado es el de Gómez (2015) este se caracteriza por tener un
enfoque socioeconómico, mediante el cual se realizó una revisión sistemática de experiencias
adelantadas por la Alcaldía municipal como programas de gobierno y políticas públicas para
la protección del derecho a la salud y a la educación de la primera infancia. Se considera así
pertinente, la realización de esta investigación dado que la fase implementación no ha sido
estudiada lo suficiente y realmente esta es la etapa que da cuenta de la efectividad de los
objetivos que plantea la política y si estos constituyen una respuesta fehaciente a las
necesidades que presenta esta población para su desarrollo humano en medio de este periodo
de vida.
1.3 DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
Para entender la necesidad de estos cambios institucionales es importante traer a colación el
contexto de desatención y olvido en el que se encontraba esta población, tal y como lo
sostiene el informe realizado por el observatorio de universidad Nacional como complemento
al informe del Estado Colombiano del 2004 al Comité de Derechos del niño sobre el
quinquenio 1998-2003, el cual señala que:
Los programas dirigidos a la primera infancia a cargo del ICBF, se han constituido en
una alternativa de cuidado, con algunos elementos educativos para los niños y niñas
más pobres, que si bien su apertura hace quince años fue un desarrollo que permitió
una mejor atención y cuidado de la primera infancia, ya no responden al reto
indispensable en el siglo XXI de una educación inicial de calidad y no existe
articulación de los mismos con programas de educación preescolar. Además la
cobertura de estos programas dirigidos a la primera infancia, en vez de aumentar,
disminuyó en el quinquenio, los dos programas de más alta cobertura disminuyeron

sus cupos: 23% el programa FAMI y 11% el programa Hogares Comunitarios de
Bienestar, entre los años 1999 y 2002. (U.N. Observatorio Sobre Infacia.2006 p: 34)
Este informe también reporto que pese a que las autoridades se habían comprometido a
mejorar la calidad de la educación…no cumplieron la promesa de añadir tres años de
educación preescolar al ciclo educativo, estableciendo el gobierno del expresidente Uribe sólo
un año de preescolar, echando para atrás los compromisos ya adquiridos y por consiguiente
produciendo inequidades respecto a la educación privada que si disponía de los tres niveles en
mención. Además resulta preocupante la exclusión y la inequidad en el acceso a la educación
preescolar, “la cobertura en familias de altos ingresos es de casi el 100%, y de menos del 25%
en las familias más pobres, de igual forma casi toda la oferta se concentra en el sector
urbano”. (U.N. Observatorio Sobre Infacia.2006 p: 34)
Luego de 13 años de haber aprobado mediante la ley Nº 12/1991 la convención de los
derechos del niño y tras la entrega de su tercer informe al comité de los derechos del niño en
el 2004, el país seguía en deuda con su niñez y mantenía su retraso en la creación de políticas
efectivas que atendieran las necesidades de los niños en general y sobre todo de los más
pequeños y en condiciones vulnerables, que eran los que más dificultades para acceder a una
atención especializada. Los resultados del informe sobre el quinquenio analizado 1998-2003
son una muestra de cómo la educación superior y la educación preescolar son un privilegio de
los hogares con mayores ingresos, siendo la educación primaria la que más más avances ha
mostrado. (U.N. Observatorio Sobre Infacia.2006). Incluso el estado colombiano reconoció
también en las conclusiones del informe, que los avances en esta materia aun eran incipientes:
En cuanto a la educación, la cultura y, en general, los escenarios que favorecen el
desarrollo, es indudable la importancia prioritaria de la educación inicial y la atención

a la primera infancia. En Colombia esta etapa tiene avances incipientes y requiere de
propuestas con mayor fuerza y cohesión social. Así mismo, es fundamental el trabajo
conjunto en la apropiación del tema de niñez como asunto público y, por consiguiente,
la reflexión sobre la educación bajo una concepción de formación y desarrollo integral
del ser humano, no sólo ligada a la educación formal (Republica de Colombia, 2004)
Es a raíz de estos hechos sumado a la presión realizada desde instancias como los foros
internacionales, que desde el segundo mandato del gobierno del expresidente Uribe se inician
a tomar medidas para reglamentar la atención integral de los niños y las niñas de la primera
infancia especialmente de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén, tales como el
CONPES 109 de 2007, La política educativa para la primera infancia del 2009 y la ley 1295
DE 2009 anteriormente mencionadas.
Con la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia se transita a un nuevo escenario donde
el gobierno nacional se compromete en convertir la educación inicial en parte medular del
sistema de formación del capital humano, así como su implementación obligatoria en todo el
territorio nacional por medio de una iniciativa que se denominó “Estrategia de Cero a
Siempre”. Esta iniciativa fue lanzada a nivel nacional el 21 de febrero de 2011. Arrancando el
proceso de inclusión en los Planes de desarrollo Municipales y la capacitación de los entes
encargados de ejecutarla en los territorios.
Al situarnos en el contexto previo a la implementación de la estrategia en la Ciudad de Cali,
la atención a esta población se prestaba con deficiencias, que la vinculación a programas de
educación inicial solo estaba pensada desde los 3 a 6 años. “No se contaba con un registro de
información que recopilara datos específicamente de esta población por edades ya que el
sistema de información de matrícula solo estaba a partir de los 5 años”, dificultando la

identificación de las necesidades específicas de los niños y las niñas desde la gestación hasta
los seis años de edad (Alcaldia de Cali , 2012:60)
Tabla 1 indicadores de condiciones de vida y bienestar de la primera infancia para la

Ciudad de Cali 2012- 2016
Indicador Información Información 2016
2012
Total población primera infancia 211.587,0 212,100 niños
% de niños de (0-5) con relación al
9,2 8,9
total de la población
Niños de primera infancia
No disponible 25 %
registrados en el Sisben
Tasa de mortalidad niños <1 año 17,9 entre
9,7 *1000
100.000
Tasa de mortalidad<= 5 años 21,3 *100.000 10,5 *100.000
bajo peso al nacer con peso
9,1 8,8 %
(<2.500g)
#de niños con Registro civil 17.213, 18,279
Primera infancia en Pobreza 7,5 % Sisbén-III ≤ 23,4con
No disponible
extrema relación al total de niños (0-5)
# de niños en programas de
13.513 25. 824
educación inicial
% Niños en programas educación
6,4% 12,2 %
inicial
niños elegibles para programas del
No disponible 24,3
ICBF según Sisbén-III
Déficit en atención a posibles 49,9 %
beneficiarios del PAIPI No disponible
Tasa de atendidos ICBF con 8
No aplica 87,3
atenciones RIA
Tasa de fecundidad en
58,4* 100.000 41,0*100.000
adolescentes entre 15 y 19 años
Tasa de mortalidad de niños (0-5)
4,3 3,8
por causas externas
Tasa de maltrato infantil entre 0 y
22,7 12,7 *100.000
5 años
Tasa de violencia sexual entre 0 y 4
98,5 101,9 *100.000
años
Fuente: Bien-estar en la primera infancia y entorno institucional. Un análisis para 13
municipios del Valle del Cauca y 7 del Cauca.2019 PIMBN
Como puede verse en la tabla anterior en el 2012, año de transición donde la estrategia apenas
comenzaba a organizar su ejecución en los territorios, el indicador en algunos casos no cuenta

con cifra, debido a fallas en la sistematización de la información. Al contrastar la información
para este año con la del 2016, se observa una disminución en la población que hace parte de
este rango etario que puede estar ligada a la reducción del embarazo adolescente, las tasas de
mortalidad y porcentaje de bajo peso disminuyeron; el número de niños menores de un año
con registro civil aumento y pese a que la tasa de violencia sexual tuvo un ligero incremento,
las tasas de mortalidad por causas externas y de maltrato infantil disminuyeron. Lo que sería
un efecto de la implementación de “De Cero a Siempre”.
Sin embargo, si bien estos resultados presentan unos avances en materia de garantías y
derechos para la primera infancia en el proceso de su implementación, notándose por ejemplo
como en el tema educativo, el número de niños y niñas en programas de educación inicial
aumento casi el doble. El déficit en educación inicial de casi el 50% sigue siendo preocupante,
además dado que estos datos son de tipo cuantitativo, no da cuenta de los procesos de índole
cualitativa de la calidad de las atenciones en educación inicial.
Por lo que el presente trabajo de investigación, pretende analizar la implementación de las
modalidades de educación inicial institucional y tradicional desde las líneas de acción de
gestión territorial y calidad y pertinencia de las atenciones de la política de publica de Cero a
Siempre” en Colombia. A través de estrategias metodológicas cualitativas, soportadas en
herramientas etnográficas, se tendrá como referente principal de estudio la Política Pública
para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia “De Cero a Siempre” Ley 1804 de 2016 ,
específicamente se examinará la implementación de esta política en relación al servicio de las
modalidades de educación inicial en el marco de la ruta de atención integral tomando como
casos de estudio el Centro de Desarrollo Infantil Remansos y el Hogar Comunitario del barrio
el ergel el municipio de Cali.

Se decide tomar como espacio temporal desde el año 2011 hasta el año 2019, ya que abarca el
periodo de acción del gobierno del expresidente Juan Manuel Santos, lo que permite
estudiarlo en su totalidad, estimar los avances y desafíos en materia de educación inicial
durante su mandato desde que la política “De Cero a Siempre” era una Estrategia Nacional
luego de que se constituyó como Política de Estado mediante la Ley 1804 de 2016 y apreciar
su continuidad en el actual gobierno del Presidente Iván Duque. Respecto al proceso de
implementación de la Política de Estado “De Cero a Siempre” se observará el proceso de
micro implementación de la política y la existencia de brechas entre lo planteado y lo
ejecutado.
Siendo la pregunta que se desea responder:
¿De qué manera los Centros de Desarrollo Infantil, las Unidades de Servicio Familiar y los
Hogares Comunitarios, responden a la gestión territorial de las modalidades de educación
inicial, contempladas en la Política Pública de Cero a Siempre, en el Municipio de Santiago
de Cali durante los años 2011-2019?
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo General:
Analizar la experiencia de implementación de las modalidades de educación inicial desde la
línea de gestión territorial de la Política Pública de Cero a Siempre en Santiago Cali; tomando
como casos de estudio un Centro de Desarrollo Infantil y un Hogar Comunitario.
1.3.2Objetivos específicos:
1. Describir la puesta en marcha de la política de Cero a Siempre y sus modalidades de
atención a la primera infancia en Colombia

2. Caracterizar la prestación del servicio de educación inicial a nivel territorial dentro del
CDI, y el hogar comunitario con el ánimo de contrastar su funcionamiento frente a los
estándares de calidad de los componentes proceso educativo, ambientes educativos y
protectores, y proceso administrativo y de gestión.
3. Analizar en la implementación de la política pública para la primera infancia, el estado
de articulación entre las directrices de la nación y lo ejecutado por el municipio de
Cali con el fin de generar recomendaciones en materia de política pública para el
mejoramiento de la calidad del servicio de educación inicial a nivel territorial.
1.4 MARCO TEÓRICO
1.4.1. Marco de análisis secuencial
El marco de análisis de las políticas públicas empleado para llevar a cabo el presente proyecto
de investigación es el secuencial elaborado por Jones en 1970; el cual sigue siendo hasta el
día de hoy, un punto de referencia por su facilidad de manejo y efectividad. Según este marco
de análisis del ciclo de política pública, la mejor manera para estudiar un objeto complejo
consistía en analizar primero sus componentes de manera aislada que corresponden por lo
general, y en este orden, a la definición del problema público y la puesta en la agenda, la
formulación de las soluciones, la toma de decisión, la implementación y, finalmente, la
evaluación de las políticas.
La política pública se concibe, así como un conjunto de fases integradas en un ciclo
reiterativo. Esta visión fragmentada y secuencial ha permitido, la realización de
innumerables investigaciones, especializadas en una u otra etapa específica o en todo el
proceso concebido como una sucesión lógica de etapas. Facilitando la elaboración de
teorías "parciales" centradas en cada una de las secuencias del proceso (Roth, 2010: 84)
El enfoque secuencial de las políticas públicas al ser un proceso que se compone de diversas
etapas, es “entendido como secuencial en el sentido de que una etapa lleva a la próxima, con
etapas diferenciadas funcionalmente (en la medida que cada etapa tiene una función o razón
de ser) y acumulativas (ya que cada etapa cumplida, retroalimenta a las posteriores)” (Estévez
& Esper, S.F) Es decir, que desde este enfoque se puede seleccionar una de las etapas para
analizar a profundidad; En el caso presente, esta sería la etapa de implementación de la
Política de Estado “De cero a Siempre”. De esta manera, se lograra lo que Estévez y Esper
señalan, particionar la realidad y simplificarla, a fin de poder analizarla, comprenderla,
describirla y explicarla para posteriormente poder someter el caso a una prueba teórica con el
objetivo de establecer pautas para su mejora.
1.4.2. Implementación como problema en las Políticas Públicas
Frecuentemente las investigaciones sobre políticas públicas se han enfocado en estudiar la
formulación y la incorporación de las mismas en la agenda, sin embargo, al desatenderse la
fase de ejecución muchas de las mismas terminaban siendo un fracaso o se convertían en un
documento prometedor que no se materializaba. E los últimos años se ha vuelto la mirada al
estudio de esta etapa del ciclo de políticas públicas procurando una mayor comprensión de la
ejecución que permita la identificación de sus variables básicas, prestando atención al modo
como las características de la obligatoriedad legal influyen en los acontecimientos
subsecuentes a la naturaleza dinámica de la implementación y como factores externos, como
por ejemplo, las condiciones socioeconómicas, la opinión pública, entre otros, afectan el
proceso.
La implementación se entiende como la etapa operacional, en la cual se pone en escena la
política para mitigar el problema, no obstante, este solo se aplica cuando su plan de acción es
aprobado por el Estado. Este ciclo de la política pública, es aquel que permite poner en
marcha las estrategias que facilitan materializar los objetivos que persigue la política pública,
con el objetivo de transformar positivamente, mejorar, disminuir o mitigar la problemática
social presente (Tamayo, 1997). De acuerdo con Tamayo (1997), la implementación o
implantación puede verse como “un proceso de ensamblaje de actividades para relacionar los
distintos elementos del programa –recursos financieros, recursos humanos, normas,
decisiones y capacidades administrativas– que están en manos de diferentes actores
relativamente independientes entre sí, que tienen sus propios objetivos e intereses” (p.302).
En esta etapa del ciclo suelen presentarse conflictos entre los actores, por ejemplo, por la
diferencia entre los intereses, por la insuficiencia de recursos para cumplir el plan de acción,
por la falta de habilidad y capacidad de los operadores, las inconsistencias técnicas, las
diferencias en el desempeño de los actores o porque no existe claridad en los objetivos. Es
necesario, que estos conflictos puedan dirimirse de la mejor manera, debido a que esto suele
ser una de las causas de fracaso de las políticas públicas en su aplicación real.
Un aspecto importante a tener en cuenta es que:
La implementación no puede ser concebida sólo como un momento, sino que debe ser
entendida como un proceso complejo a través del cual los diversos actores
involucrados ponen en marcha intencionalmente–la conexión causal cristalizada en el
diseño de la política. Durante el proceso de implementación se manifiestan ciertas
restricciones (que provienen de los mandatos, reglas, recursos disponibles y
contingencias –es decir, eventos inesperados–) y diversas percepciones de la realidad
(generalmente en conflicto), los participantes reinterpretan las intenciones de las
políticas y despliegan variadas estrategias de influencia/incidencia, emergiendo
incertidumbres de todo tipo. ( Alessandro, Dufour & Amaya , 2013:102)

En este punto cobra mucha fuerza el concepto de capacidad estatal, la cual es presentada por
Bertranou (2012: 6) como una aptitud para formular objetivos y cumplir las tareas requeridas,
que se desprende del accionar conjunto de sus dotaciones humanas, en el marco de
competencias legitimadas y en uso de recursos organizacionales y de acción
interorganizacional". Según el autor la capacidad estatal se manifiesta a través de dos
dimensiones, una técnico-administrativa y otra política y se efectúa a través de la existencia
de cuerpos de funcionarios que actúen de manera coordinada, haciendo un uso eficiente de
instrumentos y tecnologías y estableciendo nexos con sectores no estatales con el objeto de
ampliar la capacidad de acción de toda la sociedad. En otras palabras hace referencia a los
medios empleados por funcionarios y estructuras administrativas para alcanzar las metas
fijadas, esta capacidad es relacional en la medida en que no puede medirse en términos
absolutos sino sólo en relación a las tareas que se le fijan o que éste se impone a sí mismo.
Por lo anterior, se dice que el inicio del proceso de implementación es preciso, pero su
finalización al contrario no tiene fecha, debido a que depende del avance que se logre con
respecto al impacto social cuando es aplicada al terreno, como también a las modificaciones
que en el transcurso deben irse realizando para ajustar lo escrito a la realidad. Teniendo
asimismo en este sentido un tinte jurídico y otro político. Este último, se puede entrever en la
práctica de la implementación, “por un lado, las deficiencias en la implementación descubren
ineficiencias en el aparato de gobierno. Por otra parte, la capacidad o incapacidad, del
gobierno para implementar políticas tiene un impacto directo sobre el asunto de la autonomía
del Estado” (Revuelta, 2007:139) Incluso, los problemas en la implementación que conllevan
a su fracaso pueden conducir a que en épocas electorales candidatos pierdan el apoyo popular
y las preferencias políticas se disipen.

1.4.3. Brechas en el Proceso de implementación
Los Autores Pressman y Wildavsky fueron pioneros en ver la implementación más allá de una
consecuencia lógica que sigue al diseño de la política pública. Desde su perspectiva todas las
políticas están sustentadas bajo una teoría esté declarada o no y apuntan a una cadena de
causas que aparecen entre las condiciones esenciales y las consecuencias futuras, cuando por
un acto autorizado se crean condiciones esenciales… “la implementación es la capacidad de
forjar eslabones subsecuentes de la cadena causal a fin de obtener los resultados que se
desean” (Wildavsky, 1973 [1998] : 56).
Sin embargo, el paso del tiempo produce estragos y las circunstancias cambian, las metas se
alteran y las condiciones esenciales están propensas a moverse siendo los implementadores
los responsables de manejar las condiciones especiales y cumplir los objetivos hacia los
cuales se supone que aquellas conducen. Identificando que “Cuanto más larga sea la cadena
de causas, más numerosas serán las relaciones recíprocas que se establezcan entre los
eslabones y más compleja se volverá la implementación” (Pressman & Wildavsky, 1973
[1998]: 57). Con base en lo anterior, señalan que las características que genera una
implementación deficiente son:
La multiplicidad de participantes y perspectivas; que puede adjudicarse a algunas de las
siguientes razones: 1) La incompatibilidad directa con otros compromisos, es decir, los
participantes podrían estar de acuerdo en los méritos de la política a implementar, pero
descubrir que es incompatible con otras metas de la organización; 2) No hay incompatibilidad
directa, pero sí una preferencia por otros programas; 3) Existen compromisos simultáneos con
otros proyectos; 4) Existe subordinación a otras entidades que no ven la urgencia de la
implementación de la política pública; 5) Existen diferencias de opinión sobre la jefatura y

funciones propias de la organización; 6) Existen diferencias legales y de procedimiento entre
las agencias participantes; 7)acuerdo con carencia de poder y recursos para ejecutarla
(Pressman & Wildavsky, 1973 [1998]).
En relación a esta característica Tamayo (1997) afirma que la decisión inicial –el mandato
legal marca el inicio del juego y a partir de ese instante los jugadores –actores participantes–
intentarán todo tipo de estrategias para conseguir que la política a implementarse maximice
sus propios intereses y minimice el nivel de sus contribuciones, liberando recursos para otros
juegos de los que pueda sacar provecho. Estas estrategias dan lugar a una serie de efectos
negativos en el proceso de implantación del programa, los principales son:
1) La disipación de los recursos del programa producida por los intentos de
aprovechamiento de esos recursos para otros fines, provocando el incremento de los
costes del programa. 2) La disipación de los objetivos del programa cuando éstos se
han establecido de manera imprecisa volviéndose presa fácil para algunos actores que
intentan variar los objetivos iniciales hasta hacerlos coincidir con los suyos propios 3).
La resistencia al control de la conducta de los participantes puede llevar a que algunos
se abstengan a participar, escapando a sus responsabilidades y en caso de que se retire
y su contribución sea esencial el programa peligra. 4). Pérdida de energías que se
gastan todas en la formulación desinteresarse de la implantación, por lo que en el
diseño debe prever lo más exactamente posible cuáles son o deberían ser los jugadores
y las apuestas para así poder afrontar su resistencia en el proceso de implantación.
(Tamayo, 1997).
La segunda característica es la multiplicidad de decisiones que mengua la probabilidad de
éxito de la política pública; la tercera, la existencia de más de una meta y más de un curso de
decisiones; cuarta, el surgimiento de decisiones inesperadas; y quinta, la demora que toma la
implementación del programa por el tiempo de adaptación al medio ambiente y los recursos
que requiere emplear.
1.4.4 La Macro y la Micro implementación
Desde otro punto, Sabatier & Mazmanian, siguiendo el modelo Top Down plantean que la
implementación es “el cumplimiento de una decisión política en la que en el mejor de los
casos, identifica los problemas que deben atacarse, estipula los objetivos a lograr y estructura
el proceso de implementación de diversas maneras” (1981:329). Partiendo de esta definición,
se debe entender cómo se mencionó anteriormente que una vez una política es aprobada, su
cumplimiento no se da inmediatamente sino que requiere de tiempo, es un proceso que pasa
normalmente a través de varias etapas: 1) La producción de decisiones de las dependencias
encargadas de la implementación y su concordancia con los objetivos de la ley. 2) El
acatamiento de esas decisiones por parte de los grupo objetivos. 3) Los impactos de las
decisiones de las dependencias, los resultados de las decisiones políticas son congruentes con
los objetivos normativos. 4) Los impactos percibidos de esas mismas decisiones.
Los autores establecen así seis condiciones mínimas que toda política debe cumplir para
alcanzar sus metas. (Sabatier & Mazmanian, 1981)
A. la legislación u otras directrices legales establecen objetivos claros y consistentes,
aportando criterios sólidos para resolver los conflictos inherentes al cumplimiento de las
metas.
B. la legislación incorpora una teoría adecuada que identifique los principales factores y
vínculos causales que influyen en la realización de los objetivos políticos y si otorga a los
funcionarios responsables autoridad suficiente sobre los grupos objetivos y otros mecanismos
de influencia para alcanzar, por lo menos potencialmente, las metas deseadas.
C. Se establecen los recursos financieros, el dinero es un recurso clave en cualquier programa
dependiente de fondos públicos. Los programas necesitan contratar personal y llevar a cabo
análisis técnicos relacionados con el desarrollo de reglamentos, con la administración de
concesiones y licitaciones y con la supervisión en el seguimiento de los beneficiarios.
D. la legislación estructura el proceso de implementación de manera tal que maximice la
posibilidad de que los funcionarios responsables y los grupos objetivos se desempeñen de
acuerdo con lo deseado.
E. Si los mandos superiores de la institución responsable poseen considerable capacidad
política y de gestión y si están comprometidos a lograr las metas normativas.
F. Si el programa recibe, a lo largo del proceso de implementación, apoyo activo de grupo
organizados de electores y de legisladores de importancia decisiva (o bien, de altos
funcionarios) y si los tribunales ofrecen su apoyo o, por lo menos, se mantienen neutrales.
O en resumen; formulación coherente de los objetivos, teoría causal adecuada , recursos
financieros, estructuras de implementación legalmente estructuradas Apoyo de los grupos de
interés opinión pública y “soberanos” en el poder legislativo y el ejecutivo, integración
jerárquica en y entre las instituciones encargadas de la implementación y reclutamiento de
directivos y personal comprometido. Condiciones que autores como Berman (1993) también
coincide en señalar como el núcleo de dificultades que caracterizan la macroimplementación.
Ya que desde la perspectiva de Berman (1993) la implementación de una política aplicándola
tal y como dicen las reglas de operación establecidas en su formulación resulta casi imposible,
dado que supone un cambio a nivel local que la mayoría de las organizaciones locales
encargadas de operar y brindar los servicios sociales no están dispuestas a llevar a cabo,
sumado a que estas gozan de cierta autonomía frente al control de los gobiernos, que son los
que establecen las políticas. Siendo dos los problemas a los que se enfrentan su estudio.
Por un lado, el gobierno debe llevar a cabo sus políticas de tal manera que pueda
ejercer influencia sobre las organizaciones locales prestadoras de servicios, para que
se comporten de acuerdo con lo deseado; llamamos a este el problema de la macro-
implementación. Y por el otro las organizaciones locales tienen que diseñar y
proponer en ejecución sus propias políticas internas, a esto le llamamos el problema
del micro-implementación: (Berman, 1993, págs. 291-292).
La diferencia entre estos dos tipos de implementación radica en los contextos institucionales.
En tanto el contexto institucional de la micro es una organización local prestadora de
servicios, el de la macro es un sector de la política que abarca desde los niveles
federales hasta los locales…compuesto por una serie de unidades burocráticas, grupos
de interés privados y públicos, sistemas locales de prestación de servicios, grupos de
clientes o beneficiarios y actores individuales etc. (Berman, 1993, p.291).
Las políticas públicas aunque cuentan con reglas de juego, funciones preestablecidas,
procedimientos, condiciones estables, no operan como una jerarquía perfecta sino como una
estructura con una integración débil que entre más actores contenga, sus redes de interacción
serán más difíciles de descubrir y describir, ocasionando conflictos y problemas de
coordinación. Es así como Berman plantea un camino de transiciones donde todo lo que
ocurre en cada una de las transiciones afectara a la siguiente, definiendo en este sentido,
cuatro fases que se pueden observar en la puesta en marcha de la macro implementación de
una política (Berman, 1993: 296):

Tabla N°1. Fases de la macro implementación de una política pública.
Fase Descripción
Administración Toma de decisión y formulación del programa
El programa gubernamental da origen a un

Adopción
proyecto local.
Micro Se abre el paso para una implementación a través
implementación de una determinada práctica.
Las acciones de la implementación produce
Validez técnica
resultados
Fuente: elaboración propia con base en Berman (1993).
En la fase de micro implementación pueden darse muchas interpretaciones al proyecto local
por lo que no es lo mismo hablar del proyecto adoptado a la práctica implementada. Además,
la implementación de políticas públicas es un ciclo donde confluyen distintos actores y
factores y no solo de tipo burocrático, por lo que su fracaso no depende únicamente del
aparato administrativo, sino que también de la complejidad de las relaciones que en estas se
dan o que se derivan., por lo cual resulta indispensable conocer el contexto institucional en
que se mueven las organizaciones locales.
De este modo, la ruta de la microimplementación se caracteriza por las siguientes etapas:
Tabla N°2: Fases de la microimplementación de una política pública.
Fase Descripción
Como los funcionarios de las organizaciones locales

toman decisiones sobre la política para incorporarla
Movilización
en los procedimientos de operación de la
organización.
Implementación por parte
Es la puesta en práctica de las decisiones y los planes
del prestador por los prestadores directos del servicio.
En esta etapa se toman decisiones para incluir las

acciones que se requieren en rutinas propias de
Institucionalización quienes son los operadores encargados de que los
procedimientos sean llevados a la práctica. Es decir si
se realizan de forma continua.
Fuente: elaboración propia con base en Berman (1993)
La etapa de movilización se ve afectada primeramente por las motivaciones iniciales. Ya que
si las prioridades locales no concuerdan con las del gobierno federal, las decisiones en torno
a la adopción del proyecto pueden quedar reducidas a meras formalidades, en segundo
lugar por el efecto que el proceso de planeación puede tener en la generación del apoyo
político, burocrático e individual en la organización responsable. En la medida que este sea
participativo y pueda lograr alianzas y negociaciones como medios para consolidar los
compromisos de los directivos
La etapa de la implementación por parte del prestador de servicios: se centra en la
adaptación, los operadores tienen que decidir si se adaptan los planes del proyecto a su
comportamiento habitual o su comportamiento habitual al plan; dependiendo de la decisión
que tomen, los impactos de la política pública, pueden derivar en 4 rutas (Berman, 1993):
● Ausencia total de implementación: donde no se producen adaptaciones del proyecto, no se
incorpora por parte del operador.
● Cooptación: el proyecto no impacta en un cambio en la organización, ni esta se adapta al
programa. El proyecto se ajusta a las rutinas existentes.
● Aprendizaje tecnológico: Modifica el funcionamiento de la organización para adaptarse al
proyecto.
● Adaptación mutua: Las características del proyecto de política y el contexto
organizacional se adaptan pasando por un proceso de alteración y adaptación mutua.
Finalmente, la etapa de institucionalización busca que la política produzca efectos de largo
plazo, esto implica un ciclo de decisiones de los funcionarios para rutinizar la práctica
implementada e incorporarla a los procedimientos habituales de la organización, entender que
estas decisiones también se basan en consideraciones locales de tipo burocrático y político y
que no se dan de forma automática sino es puesta en práctica por un operador directo.
Dependiendo del camino que tome la política en ejecución, el proceso de implementación
lograra falsear o validar la hipótesis que sostiene la política pública, al logro o no de este
proceso es lo que se denomina fallo o la brecha de implementación, Gallego, R. & Subirats, J,
(2016) identifica por lo menos tres tipos de brecha en la implementación, los cuáles nos
permitirán analizar los hallazgos de la investigación:
 Desplazamiento de política pública: Se desarrollan unas acciones diferentes a las planeadas
 Déficit de implementación: El proceso de implementación no logra completarse
 Consecuencias no intencionadas: Divergencia entre lo planificado y lo aplicado por la
confluencia de factores de difícil previsión
1.5 MARCO ANALÍTICO
Teniendo en cuenta que una teoría sirve para reducir o simplificar la complejidad del mundo y
concentrarse en los elementos considerados como esenciales para orientar al investigador
hacia qué tipo de datos son pertinentes y cómo recolectarlos metodológicamente para analizar
el objeto de estudio. Para efectos de este trabajo las propuestas teóricas desarrolladas por Paul
Sabatier y Daniel Mazmanian (1981) y Paul Berman (1993) serán tomadas para el análisis del
caso en estudio, por su utilidad y complementariedad.

Tanto la propuesta de Sabatier y Mazmanian (1981) como la de Berman (1993) se centran en
la identificación de los factores o condiciones del proceso de implementación, que impactan
en el logro de los objetivos que persigue una determinada política. Por lo que en el presente
trabajo se examinara a groso modo las condiciones mínimas que proponen Sabatier y
Mazmanian para la implementación de la política pública de primera infancia. No obstante
siguiendo el planteamiento de Berman, de que generalmente el gobierno central tiene
influencia limitada en el comportamiento de los responsables de la implementación a nivel
local y siendo los locales, quienes tienen el poder efectivo en el sistema y la responsabilidad
de los resultados, esta investigación se enfocara más en observar los factores propuestos por
Berman para estudiar las fases de la micro implementación de la política en la ciudad de Cali.
Grafico N 1 esquema del marco analítico

Política Pública de Cero a Siempre
Macroimplementación Microimplementación
 Formulación coherente de los Movilización: Motivaciones locales

objetivos
concuerdan con las del gobierno central y se
 Teoría causal adecuada
generan apoyos para planeación del proceso y
 Recursos financieros
la consolidación de compromisos.
 Estructuras de implementación
legalmente estructuradas
 Apoyo de los grupos de interés y Implementación por parte del prestador de
“soberanos” en el poder legislativo y servicios:
el ejecutivo.  Ausencia total de implementación
 Integración jerárquica en y entre las  Cooptación:
instituciones encargadas de la  Aprendizaje tecnológico
implementación  Adaptación mutua
 Implementación exitosa Institucionalización: rutinización de las

decisiones en la organización
 Con presencia de brechas
Fuente: elaboración propia con base en Sabatier y Mazmanian (1981), Berman (1993)
En este sentido, el análisis se configura en un nivel de macro de la implementación, en tanto
se estudiará la estructura del imperativo legal, ¿cómo se orienta la ley para que sea más
aplicable y se cumplan sus objetivos?, ¿cómo el imperativo legal está estructurado? y si es
bien explícito para evitar desviaciones en el camino. En segunda instancia, el análisis se
configura en el nivel micro de la implementación, dado que el debate gira en torno a
establecer como el ente territorial en la ciudad de Cali está trabajando por la implementación
de la política a través de las dependencias encargadas del tema de primera infancia y de los
prestadores del servicio contratados, para establecer desde el nivel territorial las
características del proceso e identificar si la política el momento cuenta con una implantación
exitosa o está presenta brechas.
1.6 JUSTIFICACIÓN
Se considera relevante el estudio de este tema, porque la primera infancia debe ser uno de los
focos principales de atención en los Estados, ya que en esta etapa los seres humanos necesitan
de una atención especial para obtener un desarrollo integral en todas las esferas de la vida y
así en sus etapas posteriores logren contribuir con cada uno de sus actos a la consolidación de
una sociedad civilizada y armónica con el entorno, para lo cual es esencial el nivel de
educación que se les suministra en esta etapa donde los niños son más receptivos . Han sido
pocas las investigaciones que se han centrado en estudiar detalladamente uno de los
componentes que inspiran la Política de Estado “De Cero a Siempre” como lo es el de la
educación inicial, lo cual es fundamental para analizar qué tan comprometido está el Estado
con la niñez en Colombia.
En este caso, estudiar la implementación de la Política “de Cero a Siempre”, permitirá
determinar qué tan suficiente y pertinente es capacidad estatal en cuanto a la articulación de

los niveles de gobierno para la atención a esta población; por lo cual se contrastara los dos
tipos de modalidades de educación inicial, la familiar y la institucional, en el entendido que la
primera surge como una estrategia comunitaria ante la necesidad de que se brinde un cuidado
a los niños mientras los padres trabajan, la cual estuvo siendo apoyada por el bienestar
familiar sin adquirir un compromiso total con la prestación de este servicio, al no proveer el
espacio físico y tipificar la labor de las madres comunitarias como trabajo solidario voluntario
dando solo como incentivo una beca para la manutención de los niños.
Labor que posteriormente pasa a institucionalizarse y organizarse formalmente a partir del
gobierno del expresidente Santos, al incorporarse una nueva estrategia para la atención a la
primera infancia, regularizándose la situación laboral de las madres comunitarias y
fortaleciéndose su formación para la prestación del servicio; impulsándose a la vez, la
creación de Centros de Desarrollo Infantil con infraestructuras adecuadas para albergar
infantes y personal cualificado para brindar un atención integral, además de cambios en las
pautas de la prestación de los servicios a esta población para mejorar su calidad. Esta
comparación se realiza con el fin de examinar en qué medida se cumple la ruta de atención
integral diseñada por la Política Pública en las dos modalidades por parte de los funcionarios
encargados y por parte de los prestadores del servicio a la educación inicial de la primera
infancia.
1.7 ESTRATEGIA METODOLÓGICA
1.7.1 Método de investigación

Teniendo en cuenta que “en el campo de las políticas públicas, no existe un modelo
metodológico estándar que permita analizarlas” (Muller, 2010, p. 149). La investigación
utiliza una metodología de corte cualitativa por ende se caracteriza por el estudio a
profundidad de representaciones sociales que permiten extraer un conocimiento detallado de

casos específicos, para lograr de esta forma descubrir cómo ocurren (u ocurrieron) los hechos.
La investigación cualitativa se concentra en estudiar un solo caso o diversas manifestaciones
de un mismo caso (Ragin, 2004).
1.7.2 Tipo de Estudio
El estudio de caso como método a emplear se desarrollará en perspectiva comparada, dado
que, los estudios de casos permiten examinar la variación de la unidad de análisis
descomponiendo esta unidad primaria en subunidades, que luego son sometidas a análisis de
modo sincrónico. El universo temporal va de 2011 a 2019 y el espacial se ubica en el
municipio de Santiago de Cali. Lo anterior con el fin de dar soporte empírico al articulado del
trabajo que permitirá desarrollar en últimas el eje central de la investigación. También, se
decidió estudiar pocos casos, con el fin de obtener un conocimiento a profundidad de la
información recolectada con base a categorías de utilidad, para analizarla a fondo, y así
desarrollar una descripción y explicación acertada de la realidad para este caso.
1.7.3 Técnicas de recolección
Para recoger, sistematizar y analizar la información de la investigación se usaron las
siguientes técnicas o herramientas de recolección de datos, porque nos permitieron “descubrir
la conducta habitual en instituciones y grupos concretos” (Martínez, 2004: 44). Con la
aplicación de las técnicas de recolección de información señaladas se busca reconstruir el
proceso, valorarlo y comprenderlo desde las voces, percepciones e interpretaciones de los
actores involucrados, para así identificar los éxitos, obstáculos, fallas y potencialidades del
“hacer” (Bonilla & Rodríguez, 2005), los vacíos y puntos críticos de haberlos, sobre los
cuales centrar los ajustes para lograr los objetivos y resultados en las etapas sucesivas de la
Política Pública.
Entrevistas: a través de estas se intenta conocer desde voces reales involucradas en los
procesos de garantía del derecho a la educación inicial de los niños y niñas menores de cinco
años, las realidades sociales, económicas y políticas que afectan o fortalecen la protección y la
garantía de este derecho en el marco de la política de Estado de “Cero a Siempre”. Como lo
indica Müller (2010) en el campo de estudio de las políticas públicas, las entrevistas tienen un
gran valor metodológico, de forma que según la cuestión se podrá decidir entrar en contacto
con los funcionarios responsables del programa estudiado, o con los hombres políticos que
participan en la elaboración de la política pública, o con los actores sociales que intervienen
en el campo escogido con el fin de reconocer los intereses, valores, creencias, concepciones y
apuestas dominantes o consensuadas de los actores.
En este caso se decidió realizar una serie de entrevistas semi-estructuradas; el criterio de
selección de las personas a entrevistar fue básicamente que fueran actores activamente
partícipes dentro del marco de implementación de la Política de Cero a Siempre
pertenecientes a sectores distintos: gubernamental y no gubernamental. Tomando en
consideración las recomendaciones de Montañés (2010) para el desarrollo del cuestionario de
este tipo de técnica, este se estructuró por temas y cada tema con sus correspondientes
preguntas. Cada pregunta se redactó según las características de la persona que se va a
entrevistar, teniendo siempre en mente que lo que se busca es recabar o/y ampliar la
información sobre el tema. Por tal razón, los actores seleccionados fueron:
Tabla N°4: aplicación de entrevistas
Actores seleccionados N° de entrevistas Fecha de aplicación
Profesoras del hogar comunitario 1
Profesoras del Centro de desarrollo 1

infantil
Madres de Familia de niños y niñas 2

pertenecientes al hogar comunitario
Madres de Familia de niños y niñas 2

pertenecientes al Centro de Desarrollo
Infantil (CDI)
Funcionaria de subsecretaria de primera 1

infancia de la secretaria de bienestar
social
Funcionario de ICBF local 1
Coordinador del operador del hogar 1

comunitario
Coordinador del operador de CDIS 1
Total entrevistas 8
Fuente: elaboración propia
Análisis documental: Este último instrumento de recolección de información facilitó
“obtener de manera indirecta información y conocimiento sobre un fenómeno de la realidad”
(Martínez López, 2004:33); para ello se acudió a fuentes primarias y secundarias; textos
académicos sobre las teorías y enfoques de relaciones intergubernamentales, la legislación
colombiana en materia de infancia. Así como documentos institucionales (informes, actas y
boletines) y otros documentos emitidos por organismos no gubernamentales o internacionales.
Los cuales operan como marco referencial de interpretación que permitan comparar lo que
está plasmado en el papel con lo que se ejecuta, y así posteriormente determinar si
efectivamente la implementación de la política se desarrolló como se expuso en los
documentos, o si por el contrario, tuvo falencias que limitaron su alcance.
“El diseño también debe decirle lo que será hecho después de que los datos ha sido reunidos
la lógica que une los datos a las proposiciones y el criterio por interpretar los resultados.”
(Yin, 1994:17). Es por eso que en línea con el marco teórico, la información recolectada por
medio de la técnica de análisis documental busca ahondar en la articulación institucional que

se llevó a cabo a partir del Decreto 4875 de 2011 que puso en marcha de Cero a Siempre para
observar detalladamente si cumple con los criterios de una correcta macroimplementación:
 Si la teoría que justifica la política está lo suficientemente sustentada.

 Si cuenta con el apoyo de grupos de interés y “soberanos” en el poder legislativo y el
ejecutivo.
 Si hay una formulación coherente de los objetivos.
 Si se cuenta con los Recursos financieros necesarios para su implementación,
 Si sus estructuras de implementación están definidas legalmente.
 Si la Integración jerárquica en y entre las instituciones encargadas de la implementación
se ha desarrollado oportunamente.
Por otro lado, con la técnica de entrevistas se pretende obtener la información necesaria para
analizar la microimplementación a nivel local; para examinar la fase de movilización se
realizaron entrevistas a funcionarios tanto de la subsecretaria de primera infancia como del
ICBF con el fin de conocer si las prioridades locales concuerdan con las del gobierno central
y si la planeación llevada a cabo sobre los procedimientos y la generación de apoyos para los
mismos ha sido la adecuada. Para observar a la implementación por el prestador de servicio,
mediante entrevistas a los docentes y a los coordinadores se intentó discernir el nivel de
interiorización y la adaptación de su modo operandi y de sus comportamientos, finalmente se
observó de forma aproximada su grado institucionalización por medio de entrevistas a
algunos acudientes para revisar si las practicas implementadas son una operación rutinaria.
2.0 CAMBIOS QUE SE HAN PRODUCIDO RESPECTO A LA

GARANTÍA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN INICIAL
En este capítulo, se darán a conocer los cambios que se han producido respecto a la
garantía del derecho a la educación inicial, describiendo la puesta en marcha de la política
de Cero a Siempre y sus modalidades de atención a la primera infancia, con el propósito

de cumplimiento al primer objetivo específico. Se inicia presentando el marco jurídico
tanto internacional y nacional que la respalda, seguido de la descripción del proceso bajo
el que se ha configurado la política y su ruta integral de atenciones, los estándares de
calidad de educación y el desarrollo de las modalidades institucional y familiar en
contraste a la modalidad comunitaria que pese a no estar reconocida en la política
continúa siendo ofertada por Bienestar Familiar. Todo esto con el fin de indagar sobre el
proceso de decisión que sostiene la macroimplementación de “De Cero a Siempre” desde
los organismos nacionales hasta los centros de atención infantil, identificando en el
transcurso a actores claves y sus roles, al igual que posibles obstáculos y fracturas
generadas entre distintos niveles de decisión.
2.1 MARCO LEGAL

El presente marco tiene como finalidad e dar cuenta de la normativa, y/o directrices tanto a
nivel internacional como nacional que competen a la Primera Infancia y a la educación
inicial , las cuales, como se ha visto son el eje principal en la realización del presente trabajo.
Por ello, a continuación se describirán los cambios en las regulaciones que se han generado en
el paso del tiempo en esta materia.
2.1.1 Normatividad internacional
Pese a su relevancia este concepto de Educación Inicial es de construcción reciente. En la
normatividad internacional las primeras referencias se pueden ubicar en la Convención sobre
los Derechos del Niño, creada por Naciones Unidas en 1989, donde se comienza hablar de la
garantía ciertos derechos para todos los niños y niñas del mundo tales como el derecho a
educación, nutrición y salud que aseguren su supervivencia, crecimiento y pleno desarrollo de
sus potencialidades; brindándole mayor importancia a los primeros años de vida, incluyendo
el periodo prenatal, por ser cruciales y decisivos para el desarrollo integral. . A continuación
se representara el marco legal internacional a favor de los derechos de la primera infancia.
Tabla 5 Marco jurídico internacional
Normativa internacional Descripción
Declaración Universal de los En el entendido de que los niños y niñas también

Derechos Humanos: adoptada y fueron declarados como sujetos de derechos, en esta
proclamada en 1948 por las declaración se hace referencia a los derechos que le
Naciones Unidas. son inherentes a toda persona, independientemente
de su raza, etnia, edad, condición socioeconómica,
etc…
La Convención sobre los En este documento, se hace referencia a la

Derechos del Niño, creada por realización de los derechos de los niños y niñas en
Naciones Unidas en 1989 su etapa de primera infancia.
IX Conferencia Iberoamericana Reforzar la Educación Inicial para favorecer un

de Educación La Habana 1999, a mejor desempeño de los niños en los grados
cargo de la Organización de posteriores y como factor de compensación de
Estados Iberoamericanos (OEI) desigualdades.
Foro mundial: Educación para Se reconoce el derecho universal a una educación

Todos, Marco de Acción para las básica de calidad desde el nacimiento y el
Américas del año 2000 ,a cargo compromiso que tienen los Estados miembros con
de la Unesco. respecto a garantizar este derecho desde
concertaciones intersectoriales.
X Conferencia Iberoamericana Fortalecimiento y expansión de la Educación Inicial

de Educación México, 2002 (OEI) en Iberoamérica.
II Reunión de Ministros de Mejoramiento de metas educativas para la temprana

Educación México, 2003 (OEA) Infancia.
XIV Conferencia Que promocionaba que la Educación es una

Iberoamericana de Educación herramienta poderosa para impulsar el desarrollo
Costa Rica, 2004 (OEI) humano en el mundo entero
V Reunión De Ministros de a la educación inicial oportuna y pertinente como

Educación OEA “compromiso un derecho y una prioridad política, en el marco de
hemisférico por la educación inicial” la atención integral a la primera infancia
Foro mundial de grupos de El que se desarrollan los avances y sostenibilidad de

trabajo por la primera infancia: la política pública de primera infancia, la atención
Sociedad civil y Estado 2009 integral con enfoque diverso y el alcance y
Ministerio de educación Nacional responsabilidad de la sociedad civil con la primera
y CINDE infancia.
Fuente: elaboración propia con base en Rodríguez Poveda, G. (2009, abril). La Educación de la
Primera Infancia: un Reto entre Expectativas de Padres de Familia y la Propuesta Institucional
Recuperado de http://www.slideshare.net/guestb52d87e/educacion-para-la-primera-infancia-1787372.
2.1.2 Normatividad nacional
Como se mencionó anteriormente la noción de primera infancia y el desarrollo de su
educación toma fuerza es a partir de la década de los noventa en adelante asimismo el énfasis
en la atención a la primera infancia como una responsabilidad del Estado tiene pocos años de
historia en el país , puesto la distinción entre esta etapa y la infancia tiene sus orígenes en las
políticas educativas internacionales trazadas luego de la promulgación de la Convención de
los Derechos del Niño que engloba como niño a toda persona menor de 18 años; como la
Declaración Mundial de Educación para Todos, la cual afirma que: “El aprendizaje comienza
con el nacimiento. Ello exige el cuidado temprano y la educación inicial de la infancia, lo que
puede conseguirse mediante medidas destinadas a la familia, la comunidad o las instituciones,
según convenga” (1994a, Art. 5).
Sin dejar de mencionar que desde 1910 comenzaron en Colombia las primeras intervenciones
estatales a la población infantil, ya que antes esta era una responsabilidad que estaba delegada
solo a la iglesia, la familia y la caridad, a través de organizaciones que se encargaron de la
atención a la delincuencia infantil, la creación de casas de refugio y la rehabilitación para los
niños, siguiendo concepciones de “reeducación”, del modelo de cuidados, asistencia y
bienestar en las grandes ciudades colombianas (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla)
(Sierra, 2006).
En 1939 el Ministerio de Educación a través del decreto 2101, por primera vez definió como
enseñanza infantil, aquella que recibe el niño entre los cinco y siete años de edad, cuyo
objetivo principal es crearle hábitos necesarios para la vida, juntamente con el desarrollo
armónico de la personalidad y a partir del año 1964 comienzan a generarse grandes cambios
en la normativa a nivel nacional, cuando mediante el decreto 1818 del el presidente Guillermo
León Valencia se crea el Consejo Colombiano de Protección Social del Menor Y de la
Familia, el cual entra a sustituir al Consejo Nacional de Defensa y Rehabilitación del Menor.
Tabla 6: cambios en la normativa de la atención estatal a los niños
Normativa Descripción
Nacional
De 1965 A 1969. Creación del Instituto Colombiano de bienestar Familiar mediante

la Ley 75 de 1968
De 1970 A 1974. Creación por parte del ICBF de los centros comunitarios para la
infancia (CCP)
De 1975 A 1978. Mediante del Decreto 088 de 1976, se reconoce al preescolar

como un nivel educativo conformado por dos grados y se crean
los centros de atención integral al prescolar. (CAIP)
De 1979 A 1982 Se promulgó la Ley 7 de 1979, que estableció las normas para la
protección de la niñez y el Sistema Nacional de Bienestar
Familiar (SNBF). Así mismo se estableció que el ICBF, sería el
organismo coordinador del Sistema.
De 1987 A 1990. En el “Plan de Economía Social”. Se hizo un énfasis muy especial

en la atención integral de los niños menores de 7 años, a través de
los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar.
De 1990 A 1994 El congreso de Colombia aprobó la Convención sobre los

Derechos Del Niño adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989.
De 1995 A 1998. Se generó el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (1996-

2005); y se fortaleció la prevención del maltrato infantil y abuso
sexual resaltando la Ley 294 de 1996, que sancionó como delitos
las conductas violentas producidas en el seno de la familia.
De 1998 A 2002 Se crea el Sistema Social de Riesgo (SSR), por medio del
CONPES 3144 de diciembre 6 de 2001. Se establecen los
lineamientos de desarrollo institucional del Sistema con el
CONPES 3187 del 31 de julio de 2002.
Fuente: Elaboración propia con base en Salazar (2008).
Mientras que a nivel internacional, nuevos desarrollos en materia de garantía de derechos para
la primera infancia se iban gestando en el marco jurídico nacional comenzó a incluirse
paulatinamente en la agenda pública y a crearse instancias encargadas de velar y por la
protección el bienestar de la población entre los 0 y los 5 años. Debido en parte también a las
presiones sociales realizadas por diferentes organizaciones. En el 2003, con un ejercicio
colectivo liderado por organizaciones públicas y privadas en un esfuerzo de poner a la
primera infancia como un tema de la agenda, por ejemplo inicio la Alianza por una Política
Pública de Infancia y Adolescencia, que buscaba el desarrollo de la primera infancia,
resaltando la responsabilidad de diversos actores en la garantía de derechos. La cual giro en
torno a una serie de reflexiones que se hicieron en varios foros internacionales que lograron
llamar la atención sobre esta población. (Simarra y Maldarriaga 2011)
Tabla 7. Secuencia y temas de los foros por la primera infancia realizados en Colombia
Año Foro Propósito central
2003 I Foro Internacional “Primera Reposicionar y resignificar las temáticas del
Infancia y Desarrollo: El desafío de desarrollo de la primera infancia.
la década”
2005 II Foro Internacional: Movilización Indagar y proponer estrategias para avanzar
por la Primera Infancia” en la definición de la política pública
2007 III Foro Internacional para la Intercambiar experiencias exitosas en la
Primera Infancia. “Acciones para atención integral a los niños desde la
Primera Infancia” gestación hasta los seis años de edad
2009 IV Foro Internacional de Primera Consolidar una cultura garante de la atención
Infancia. “Sociedad Civil, Estado y y los derechos de la primera infancia y
Primera Infancia” estrechar los vínculos sociedad civil-estado.
Fuente: Simarra y Maldarriaga 2011
La presión generada desde instancias internacionales con los foros, dio como resultado la
formulación de la política pública “Colombia por la Primera Infancia” en el segundo gobierno
del expresidente Álvaro Uribe Vélez, que se reglamentó a través del el CONPES 109 de 2007.
“Colombia por la Primera Infancia” se formuló con el objetivo de “promover el desarrollo
integral de los niños y niñas desde la gestación hasta los 6 años de edad; respondiendo a sus
necesidades y características específicas, y contribuyendo así al logro de la equidad e
inclusión social en Colombia. Después en el 2009 creo la ley 1295 DE 2009 que tenía como
objetivo mejorar la calidad de vida de las madres gestantes, niñas y niños menores de seis
años, clasificados en los estratos anteriormente mencionados, y que obliga al Estado
colombiano a garantizarles sus derechos a la alimentación, la nutrición adecuada, la educación
inicial y la atención integral en salud.
En este mismo año el Ministerio de Educación Nacional lideró la creación de la Política
Educativa para la Primera Infancia, proyecto que recibió críticas por los bajos niveles de
participación de actores relevantes en su formulación y cuyo objetivo era garantizar una
calidad de atención (salud, nutrición y educación inicial) a los niños y niñas entre los cero y
cinco años, especialmente los pertenecientes a los niveles uno y dos del SISBEN,
proponiéndose atender así a 400.000 niños y niñas. Sin embargo las acciones de esta política
no estaban pensadas en el largo plazo para orientar las acciones en materia de primera
infancia en todo el país y estaban más enfocada en el aumento de la cobertura que en la
calidad, la oferta de servicios estaba desarticulada y dispersa,; tampoco había una directriz
técnica unificada en el País en materia de Atención Integral a la Primera Infancia ni un
sistema de Monitoreo que permita hacer seguimiento y tomar decisiones respecto a la Primera
Infancia.
Es a raíz del marco jurídico - político y social, que los actores e instituciones entran a decidir
cómo empezar, que proceso llevar y como aplicar las proyecciones a implementar basados en
el análisis del interés gubernamental, su organización y distribución estratégica, se necesitaba
de una normatividad más sólida y robusta que permitiera un redireccionamiento en la atención
a la primera infancia en el país. A continuación se presenta el marco legal que precede y
fundamenta la Política pública De 0 a Siempre:
Tabla 8 Marco jurídico para la creación de la política pública de 0 a siempre
Marco jurídico nacional de la política pública de 0 a siempre
La Ley 1098 de 2006 Establece disposiciones para la protección integral de la

(Código de la Infancia infancia y la adolescencia. En el artículo 29 da una definición
y la Adolescencia) de primera infancia y establece, que para garantizar las
condiciones de vida digna el niño o la niña tendrán la
oportunidad de acceder a centros que potencien su aprendizaje
en sus primeros años.
CONPES 109 de 2007 Se establecen los primeros lineamientos de la Política de

Primera Infancia denominada Colombia por la primera
infancia la cual presenta una serie de argumentos por los que
esta población debe ser intervenida por el Estado
garantizándoles una atención integral.
CONPES 115 de 2008 Arrojan observaciones sobre los alcances y recomendaciones

y 123 de 2009 que deben seguir y tener las instancias correspondientes a nivel
nacional y territorial para dar cumplimiento al derecho al
desarrollo integral de la primera infancia.
Ley 1295 de 2009 Se reglamenta el servicio de atención integral para los niños y
niñas menores de 5 años que pertenecen a los niveles 1, 2 y 3
del SISBEN, para mejorar su calidad de vida, brindando
atención a los niños y niñas desde que están en su etapa de
gestación para una garantía eficaz de sus derechos.
Decreto 4875 de 2011 Se determina las funciones de la Comisión Intersectorial para

la Atención Integral de la Primera Infancia. Una de sus
funciones es actuar como espacio de concertación para aunar
los esfuerzos que sean posibles desde los distintos sectores con
el objetivo de brindar una atención integral a la primera
infancia.
CONPES 152 de 2012 Mediante este se establece la distribución de los recursos del
sistema general de participaciones para primera infancia,
vigencia 2012 y lineamientos para su uso.
Ley 1804 de 2016 Por medio de esta Ley, “De Cero a Siempre” pasa de ser una
estrategia a una política de Estado. En ella se establecen
disposiciones conceptuales, técnicas y de gestión para
contribuir al desarrollo y la protección integral de los niños
menores de 5 años.
Ley 1878 del 9 de Modifica algunos artículos del código de infancia y

adolescencia (2006), el artículo 52 que hace referencia a la
enero de 2018: verificación de la garantía de los derechos y demás artículos
mediante los cuales se dictan disposiciones normativas y
procesales administrativas para el restablecimiento de derechos
que le hayan sido vulnerados, ya sea a un niño (a) o a un (a)
adolescente.
Los decretos 1336 de Regulan el funcionamiento de la Política de Estado para el

Desarrollo Integral de la Primera Infancia “De Cero a
2018, 1356 del 2018 y Siempre”, designando responsables como la Comisión
Intersectorial, su comité y su secretaría técnica, estableciendo
el 1416 de 2018
el Sistema de seguimiento al desarrollo Integral de la Primera
Infancia y reglamentando los esquemas de "financiación y
cofinanciación entre la nación y el territorio.
Fuente: Elaboración propia con base a información normativa que suministra el Gobierno
colombiano con respecto al programa “De Cero a Siempre”.
2.2 LA MACROIMPLEMENTACIÓN “DE CERO A SIEMPRE”
La nueva estructura normativa dio paso a la configuración de “De Cero a Siempre, en primera
instancia como estrategia y posteriormente instaurada como una política de Estado en el 2016.
Como Estrategia de Cero a Siempre estaba definida como un conjunto de acciones
planificadas de carácter nacional y territorial, dirigidas a promover y garantizar el desarrollo
infantil de las niñas y los niños en primera infancia, a través de un trabajo unificado e
intersectorial, que desde la perspectiva de derechos y con un enfoque diferencial, articula y
promueve el desarrollo de planes, programas, proyectos y acciones para la atención integral
(Comisión Intersectorial de Primera Infancia , 2012: 8) y se planteaba como objetivos (pág.
13) :
 Garantizar el cumplimiento de los derechos de las niñas y los niños en primera
infancia
 Definir una política pública de largo plazo que oriente al País en materia de
sostenibilidad técnica y financiera, universalización de la atención y fortalecimiento de
los territorios.
 Garantizar la pertinencia y calidad en la Atención Integral a la Primera Infancia,
articulando acciones desde antes de la concepción, hasta la transición hacia la
educación
 Sensibilizar y movilizar a toda la sociedad colombiana con el propósito de
transformar las concepciones y formas de relación con las niñas y los niños más
pequeños
 Hacer visible y fortalecer la familia como actor fundamental en el desarrollo infantil
2.2.1La institucionalidad en la política publica
Esta iniciativa que fue lanzada a finales del 2011 como una estrategia nacional, se construyó a
partir de un diagnóstico de la situación de la atención a la primera infancia realizado por los
ministerios de Hacienda, Educación, Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar. El cual indagó en experiencias en materia de atención integral a nivel internacional,
explorando “alternativas de asociación público-privadas que pudieran ponerse en marcha para
aumentar la cobertura y la calidad de la atención a la primera infancia, y formuló un conjunto

de propuestas y recomendaciones de adecuación institucional, regulatoria, normativa y
financiera” (CIPI, 2013 p.20).
Posteriormente se crea un comité técnico integrado por quienes tienen a su cargo la dirección
de programas y proyectos de primera infancia en cada una de las instituciones del Estado con
injerencia en el tema, con el fin de acordar y consolidar la propuesta de la creación de una
instancia articuladora y coordinadora de la atención integral y del plan de acción de los
siguientes años; viéndose incluidos sus resultados como prioridad en el “Plan Nacional de
Desarrollo 2010–2014: Prosperidad para Todos”, en el que el gobierno se comprometió a
promover y garantizar el desarrollo infantil de las niñas y los niños desde su gestación hasta
cumplir los seis años atendiendo de forma integral y con calidad como mínimo a 1.200.000
niñas y niños en todo el territorio nacional, empezando por quienes se encuentran en mayor
condición de vulneración y de pobreza.
Para cumplir con estos objetivos por medio del decreto 4875 del 2011 se creó la Comisión
Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia (CIPI), como una instancia de
concertación entre los diferentes sectores competentes con la función de coordinar y
armonizar las políticas, planes, programas y acciones necesarias para la ejecución de la
atención integral a la primera infancia.
Atender el mandato de garantizar el pleno desarrollo de las niñas y los niños implicó
para la institucionalidad, pasar de tener una entidad encargada de la primera infancia o
varias con responsabilidades independientes y desarticuladas, a una estructura
colegiada con una mecánica intersectorial, que a su vez vincula los tres niveles de
gobierno. Este esquema que se evidencia a través de la Comisión Intersectorial para la
Atención Integral de la Primera Infancia, reconoce y valora las responsabilidades de

cada entidad en la atención integral y potencia su contribución al desarrollo infantil al
articularse con otras entidades en los diferentes entornos.(CIPI, 2014: 9)
De acuerdo al acta 01 esta comisión seria dirigida por un coordinador encargado de articular
todo el plan de trabajo de la Comisión (María Constanza Alarcón), se reuniría en su nivel
directivo cada 3 meses y en sesiones técnicas cada mes y estaría integrada por:
 El Alto Consejero para la Prosperidad Social
 Alto Consejero para Programas Especiales
 Ministro de la Protección Social o su delegado
 Ministro de Educación Nacional o su delegado
 Ministro de Cultura Nacional o su delegado
 Director General del Departamento Nacional de Planeación o su delegado
 Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Incluyéndose posteriormente con Ley 1804 de 2016 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, el Ministerio de Agricultura, el Departamento Administrativo del Deporte, la
Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre – Col deportes - y la
Unidad de Atención y Reparación Integral para las Víctimas -UARIV-, aportando a un
abordaje todavía más integral de la atención a la primera infancia.
2.2.2La Atención Integral
El documento “Fundamentos políticos, técnicos y de gestión.” resalta que la atención integral
es “la forma a través de la cual los actores responsables de garantizar el derecho al pleno
desarrollo de las niñas y los niños en Primera Infancia, materializan de manera articulada la
protección integral” (Alarcón, 2013, pág. 139).La atención integral que promueve esta
estrategia difiere de la atención tradicional al incorporar servicios para la salud, nutrición,

educación inicial y protección de los niños desde una perspectiva que interrelaciona todos
estos componentes.
Transitando así de la atención en hogares comunitarios de bienestar, a una integral en centros
de desarrollo infantil u hogares infantiles donde los agentes responsables deben proveer una
atención con enfoque diferencial, desde cinco dimensiones estructurantes : 1)Cuidado y
crianza, 2) salud, alimentación y nutrición, 3) educación inicial, 4) recreación y 5)
participación de la ciudadanía. Asegurando ciertas condiciones y estados que se materializan
en la vida de cada niña y cada niño, y que hacen posible su desarrollo integral, la Estrategia
“De Cero a Siempre” a las cuales se les denomino realizaciones. Para dar cumplimiento a los
compromisos anteriores se implantaron los siguientes mecanismos:
 El Monitoreo niño a niño: herramienta informática que permita recopilar la información
requerida y actualizarla periódicamente, con respecto a las atenciones y el cumplimiento
de las realizaciones en cada niña y cada niño (CIPI, 2012 :18).
 Sistema de Aseguramiento de la Calidad Define unos criterios y estándares para la
prestación de servicios en diferentes escenarios, con el propósito de garantizar la calidad
de las atenciones dirigidas a los niñas y niños. Como soporte fundamental de este
propósito, se contempla el diseño e implementación de procesos de inspección, vigilancia
y control en las entidades territoriales, en el marco de las competencias institucionales que
le corresponden a cada sector del Estado. (CIPI, 2012:18)
 La Ruta Integral de Atenciones
A finales de 2013, la CIPI publicó los lineamientos políticos, técnicos y de gestión de la
atención integral, los cuales establecen criterios unificados a través de los que operara la Ruta
Integral de Atenciones a la Primera Infancia (RIA) como herramienta principal para la
organización de la gestión de la política en los territorios en función de garantizar el
cumplimiento de las realizaciones.
Esta traza el camino de acciones estratégicas y su entramado de relaciones para
asegurar que las atenciones contempladas contribuyen a garantizar el conjunto de
condiciones familiares, sociales y comunitarias que favorecen el desarrollo integral
durante la primera infancia. Para lograr lo anterior esta busca la acción coordinada de
los diferentes agentes, sectores, padres de familia y la sociedad civil. (CIPI, 2012 p.17)
Como país se priorizaron las siguientes nueve atenciones:
 Registro Civil
 Afiliación vigente al servicio de salud
 Esquema de vacunación completo para la edad
 Educación inicial de Calidad
 Modalidades de educación inicial con talento humano cualificado
 Valoración y seguimiento nutricional
 Consultas de crecimiento y desarrollo
 Formación a familia en cuidado y crianza
 Acceso a libros y contenidos culturales especializados
Estas atenciones deben estar orientadas según el momento, los entornos y los destinatarios:
Fuente: Presidencia de la Republica 2018
La estructura de la estrategia se basó principalmente en una gestión en cuanto a las
necesidades primordiales de los menores, para llevar a cabo todo lo anterior la Comisión
Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia requería de una arquitectura
institucional que hiciese viable la propuesta de la Estrategia, convocando a los diversos
sectores de la sociedad, a entidades y a expertos en diversas áreas a definir competencias,
fijar líneas de acción y diseñar instrumentos concreto por lo tanto:
Se requiere transcender las formas convencionales de gestión que recurren a la
sumatoria de acciones atomizadas y sectorizadas, para propender porque la labor de
cada actor se ejecute desde su especificidad, pero de manera complementaria con la
especificidad de los demás, como resultado de un proceso de construcción colegiada y
concertada. (CIPI, 2013 pág., 190)

Así mismo, la implementación de la política ha significado el aporte de recursos de distintas
fuentes de financiación, (públicos, privados y de cooperación internacional) no
restringiéndose solo al sistema General de Participaciones. Para las vigencias 2011, 2012 y
2013 el ICBF reportó con respecto a la construcción de las infraestructuras bajo su
responsabilidad, aportes privados que ascienden a $3.774,9 millones y otros recursos públicos
a $13.876,1 millones. Los recursos del Ministerio de Educación relacionados con atención,
formación y cualificación, provenientes de entidades privadas alcanzaron un monto de
$7.107,6 millones y de cooperación internacional de $2.470,1 millones y 567.561 USD. No
obstante lo anterior “no existe certeza sobre el monto total de los recursos ejecutados en dicha
implementación, ya que se evidenció la falta de cuantificación y consolidación de los
esfuerzos de cada una de las fuentes de los mismos” (Contraloría General de la República,
2014 pág. 269).
Pese a esto, en la estructura presupuestal únicamente se encuentran vinculados
directamente a la estrategia proyectos del ICBF, del Ministerio de Educación Nacional
y de la Presidencia de la República; proyectos de inversión como el de Asistencia
Integral a la Primera Infancia del Ministerio de Cultura o acciones dirigidas a la
atención integral a la primera infancia por parte de Ministerio de Salud y la Agencia
Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema-ANSPE- se encuentran vinculados
a otros programas y la ejecución de los recursos no está directamente vinculada a la
estrategia. (Contraloría General de la República, 2014. Pag. 19)
Por otro lado, la Contraloría General de la República, pudo establecer que existen debilidades
relacionadas con la coordinación interinstitucional para atender los problemas estructurales de
los destinatarios de la Estrategia “De Cero a Siempre”, además la mayoría de los entes
territoriales (Gobernaciones y Alcaldías), en el primer cuatrienio no tenían aprobada la
implementación de una Política Pública para la primera infancia, ocasionando que:
No se orienten adecuadamente las acciones y recursos hacia el logro de mejores
condiciones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales, que hagan
posible el desarrollo de las capacidades y oportunidades de los niños y niñas, en el
marco de la atención integral [...] la falta de asignación de un presupuesto específico
por parte de los entes territoriales para cada uno de ellos, no permitió hacer un
adecuado seguimiento y evaluación al cumplimiento de las metas programadas
(Contraloría General de la República, 2014, pág. 270).
A pesar de lo anterior, de acuerdo al informe de rendición de cuentas a la estrategia presento
avances y logros significativos que se mencionaran a continuación:
Tabla 9
Principales logros de la estrategia de Cero a Siempre en el primer periodo del
expresidente Juan Manuel Santos (2010 -2014)
Gestión Se realizó el fortalecimiento institucional a actores nacionales y locales,
territorial brindando acompañamiento a 274 entidades territoriales entre
departamentos, municipios y algunas comunidades étnicas, definiéndose
agendas de trabajo concertadas para generar condiciones para la ejecución
de la Estrategia y de la política pública de primera infancia y asesoría en la
formulación de planes de desarrollo, construcción de las Rutas de
Atención Integral.
Cobertura y 1.040.351 niños y niñas contaran con educación inicial en el marco de la
Calidad en atención integral, complementariamente 936.734 asistieron a modalidades
la atención de Hogares tradicionales del ICBF, y 587.347 recibieron desayunos
integral infantiles. Se diseñó y acompañó la ejecución de proyectos de
infraestructura que mejoran las condiciones de vida y acceso a la atención
integral de los niños y las niñas entre 0 y 5 años de edad, en especial en las
regiones de Colombia más vulnerables. También, se desarrolló el Sistema
de Gestión de la Calidad orientado al fortalecimiento de las capacidades
de los prestadores del servicio a través de una serie de estándares.
Evaluación y Se realizó el monitoreo permanente de las metas de gobierno bajo el
seguimiento liderazgo del Departamento Nacional de Planeación, y en el marco de los
comités de seguimiento de la Comisión Intersectorial para la Atención
Integral a la Primera Infancia, avanzándose en la responsabilidad del país
de hacer seguimiento al cumplimiento de los derechos de la niñez, con el
robustecimiento del Sistema Único de Información de la Niñez –SUIN en
cabeza del SNBF, que cumple dicha función.
Movilización Se promovió una importante movilización social a través de diálogos
social territoriales, mecanismos presenciales y virtuales de participación
ciudadana para la retroalimentación de instrumentos y propuestas técnicas,
exploraciones directas con distintos grupos poblacionales y concertaciones
con comunidades étnicas, mediante el diálogo de saberes interculturales,
foros con la academia y los gremios, diálogos con agentes educativos,
madres comunitarias y otros actores implicados en la atención a la primera
infancia.
Gestión del Se coordinó y apoyó el desarrollo múltiples estudios, evaluaciones y
conocimient sistematizaciones con el ánimo de contribuir a la adecuada toma de
o decisiones orientadas a la sostenibilidad de la misma, partiendo de los
principales interrogantes y desafíos que se han identificado.
Fuente: Comité intersectorial de Primera Infancia 2014
Teniendo como punto de referencia los avances logrados por la Estrategia De Cero a Siempre
y quedando muchos desafíos y retos pendientes, los cuales ante la prioridad del desarrollo de
la primera infancia, precisaban de una visión estratégica de largo alcance más que de una
estrategia fragmentada y pensada a corto plazo. La Comisión Intersectorial trabajó en la
consolidación de la estrategia como una Política de Estado que incorporará el compromiso de
todos los sectores del Estado, congregara esfuerzos económicos y técnicos, y tuviese
continuidad en los múltiples periodos gubernamentales. Lo cual se logró por la vía legislativa
con la promulgación de la Ley 1804 de 2016, por la cual se establece la política de Estado
para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia De Cero a Siempre y se dictan otras
disposiciones; siendo este el marco normativo que respalda una apuesta estatal de largo plazo
por el desarrollo integral de las familias, mujeres gestantes y niños entre los cero y seis años
en Colombia.
2.2.3 Definición de las líneas de acción de la política

Las 5 líneas de acción de la política propuestas en la Ley 1804 siguieron siendo las mismas de
la estrategia, estas son:
 Gestión territorial: Acciones de fortalecimiento para la ejecución de la política en los
territorios, con miras a la especialización de la arquitectura institucional, de las
capacidades de los servidores públicos locales y la descentralización y autonomía
territorial.
 Calidad y pertinencia en las atenciones: Acciones tendientes a la universalización,
humanización y flexibilización de las atenciones.
 Seguimiento y evaluación de la Política de Estado: Acciones para perfeccionar y
poner en marcha mecanismos de monitoreo y evaluación para los diferentes aspectos
de esta Política.
 Movilización social: Acciones con diferentes actores que buscan generar
transformaciones culturales e influir socialmente para que la niñez sea lo primero.
 Gestión de conocimiento: Estrategias para la ampliación y profundización del
conocimiento en torno a asuntos relacionados con la primera infancia, relevantes para
la toma de decisiones y la ejecución de las acciones de la política.
2.2.4 Financiamiento e inversiones
Es importante también resaltar el legado en materia de financiamiento que dejo la ley, pues
establece en el artículo 25 que el Gobierno nacional garantizará los recursos para la
implementación de la Política, de manera consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
De igual forma, a través del Decreto 1336 de 2018, se aprobó la reglamentación de los
esquemas de financiación y cofinanciación entre la Nación y las entidades territoriales para la
atención de la Primera Infancia. Mediante el cual se estableció que los recursos
presupuestados anualmente no podrán ser inferiores a los invertidos en la vigencia

inmediatamente anterior. ya que por ejemplo en la vigencia de 2018, el presupuesto
establecido por el congreso fue menor al del 2017, trayendo esto consigo problemas de
desfinanciación y disminución de cobertura además se ordenó a las entidades del orden
nacional y local reportar la inversión dirigida a esta en el Sistema Unificado de Inversiones y
Finanzas Públicas (SUIFP).
Grafico 2 Inversión en la primera infancia en miles de millones de pesos 2011-2018
En el mismo año en que fue aprobada la ley la CIPI puso en marcha un esquema de
articulación público privada mediante el Convenio de Asociación No. 1297 de 2016 a
continuación se menciona las entidades participantes y los montos aportados.
Tabla 10 aportes finales del convenio

Esta inversión se distribuyó en las cuatro líneas de acción de la Política:
 Línea de acción de Gestión Territorial: La inversión en esta línea ascendió a
$2.381.970.406.
 Línea de Acción de Calidad y Cobertura de las Atenciones: Su inversión fue de
$41.205.089.302 y constó de seis procesos.
 Línea de Acción Movilización Social: El monto de inversión fue de $680.353.333.
 Línea de Seguimiento y evaluación de la Política De Cero a Siempre y Gestión del
conocimiento. Este último grupo asciende a $967.500.000
Acerca de la inversión en asistencia a la primera infancia a cargo del ICBF, solo se encuentran
datos discriminados a partir del 2015 en adelante, tal como puede observarse en la tabla, el
comportamiento de la inversión ha ido creciendo tanto en la atención integral como en la
tradicional, aunque en esta primera el incremento ha sido más sustancial y duplica la inversión
que se hace en la tradicional, dado que esta es la que prioriza la política pública.
Tabla 10
Inversión en asistencia a la Primera Infancia a Nivel Nacional

tip
2015 2016 2017 2018 2019
o
2.089.557.966.66 2.358.224.284.87 2.311.902.000.00 2.620.238.512.35 2.819.302.680.46
In 2 6 0 4 1
1.088.527.821.66 1.051.902.291.05 1.183.858.000.00 1.245.138.655.77 1.227.433.232.02
Tr 3 5 0 6 1
Fuente: Elaboración propia con base en Informes de gestión ICBF 2012-2019
**In: integral, Tr: tradicional
Como consecuencia de estas y otras determinaciones por año, se está invirtiendo cuatro veces
lo que se invertía en 2010. Como resultado de esto, mientras en el 2010 menos de 400.000
niños y niñas accedían a servicios de primera infancia. Durante estos años como resultado del
esfuerzo de las entidades de la CIPI, el Sistema de Seguimiento al Desarrollo –SSD registró
en el corte del 2018 que 1.363.604 niños y niñas están en modalidad de educación inicial en el
marco de la atención integral y de esa cifra 1.035.579 niños y niñas en las modalidades de
educación inicial con atención integral cuentan con 6 o más atenciones (Acta #10 de la
Consejería Presidencial para la Atención Integral a la Primera Infancia del 2018) .Esto quiere
decir:
Que cada uno de estos niños debe recibir educación inicial con un talento
humano cualificado, con procesos de acompañamiento a sus familias, donde
les entregan el 70% de aporte nutricional y participan en un proyecto
pedagógico acorde con su desarrollo, en condiciones de reconocimiento,
valoración y celebración de la diversidad, y con enfoque diferencial. (CIPI,
2018)
Respecto de la inversión general realizada por el Estado, se anunció en el portal web de De
Cero a Siempre que el total de la inversión en la atención integral a la primera infancia, entre
2010 y 2017, ascendió cerca de los 19 billones de pesos. No obstante, aunque esto significa un
avance en relación a lo que se venía invirtiendo antes de que se estableciera esta política, no
se cumplió la meta establecida de 1500.000 que se había propuesto De Cero a Siempre en el
periodo 2014-2018 cerrando el periodo con 1.374.423 niños beneficiados.
Adicionalmente teniendo en cuenta que la población según proyecciones del DANE del
último censo en 2018 cerro en 4.572.738, no se encontraron cifras nacionales por año, del
número de niños y niñas menores de 5 años identificados como potenciales beneficiarios de
programas de primera infancia del Estado por poseer un SISBEN menor a 57,21 por lo que si
bien ha aumentado la cobertura, no se sabe a ciencia cierta cuantos menores que cumplen con
los requisitos no reciben aun una atención integral pública, ni tampoco se conoce con
precisión, del total de la población en primera infancia, cuantos reciben una atención integral
privada.
Otro aspecto que resulta controversial y sobre lo cual se profundizara a continuación, son los
tipos de atención que avala el Estado. Pues se supone que la Política Publica apunta a reducir
la inequidad prometiendo una atención integral de calidad, sin distinción de clases sociales,
etnias, territorios, situación de discapacidad, ni géneros; pero la educación que es ofrecida
propicia la desigualdad, debido a que el Estado colombiano, a través del ICBF y el MEN,
ofrece unas modalidades de educación inicial en la que unos niños y niñas tienen el privilegio
de asistir a Centros de Desarrollo Infantil (CDI), a jardines sociales en convenio con cajas de
compensación o a jardines con gran infraestructura y atención interdisciplinaria, mientras que
otros niños y niñas asisten a hogares que subsisten con precarias condiciones de
infraestructura, alimentación básica y agentes educativos sin la preparación suficiente.
Al comparar las atenciones que reciben los niños y los servicios en el marco de la atención
integral y los servicios tradicionales, se observan diferencias significativas.

En la atención tradicional un poco menos del 30% tienen cinco atenciones o más,
mientras que los servicios en el marco de la atención integral, un poco menos del 60%
tienen cinco atenciones o más. Esto evidencia en buena medida el resultado que ha
tenido la incorporación de equipos interdisciplinarios en los servicios, ya sea para la
garantía directa de atenciones específicas como la formación familias o para la gestión
de las otras atenciones que no dependen del servicio como las de salud (Departamento
Nacional de Planeación- Econométrica 2018:330)
2.3 EDUCACIÓN INICIAL
De acuerdo al Ministerio de Educación Nacional de Colombia (2009), la educación inicial
para la primera infancia es concebida como un proceso continuo y permanente de
interacciones y relaciones sociales de calidad, oportunas y pertinentes que posibilitan a los
niños y a las niñas potenciar sus capacidades y desarrollar competencias para la vida. Lo que
quiere decir que las acciones educativas en los primeros años de vida, deben estar dirigidas a
estimular el desarrollo cognitivo, emocional, de lenguaje, físico, motor, social y moral de los
niños y niñas, de tal manera que no se pierda el espacio más relevante en la vida del ser
humano para desarrollar sus potencialidades y habilidades (Escobar, 2006)
Dado que de esta primera etapa de vida, crecimiento y desarrollo comprendido desde la
gestación hasta los 5 años aproximadamente conocido como primera infancia va a depender
toda la evolución posterior del niño en las dimensiones motora, lenguaje, cognitiva y socio
afectivas, entre otras. En este sentido se considera que el derecho a la educación es uno de los
más importantes en la primera infancia (Ministerio de Educación Nacional, 2009)... Es por
eso que la educación inicial debe ser de buena calidad, accesible y disponible para todos los
niños y niñas, en tanto les facilita su desarrollo cognitivo, emocional y físico.

Como ya se mencionó, la puesta en marcha de la política pública De Cero a Siempre trajo
consigo cambios significativos en la forma en que estaba estructurada la atención a la primera
infancia por el Programa de Atención integral a la Primera Infancia (PAIPI), que instituía los
requerimientos básicos para la atención integral de las niñas y los niños, desde tres
modalidades: Familiar y Comunitaria y entorno institucional. La comisión intersectorial con
el interés de garantizar las diferentes atenciones que requieren las niñas y los niños para lograr
su desarrollo integral analizó numerosas experiencias territoriales que se llevan a cabo en el
país y observó que las modalidades de educación a la primera infancia, existentes en el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Ministerio de Educación Nacional
(MEN), la Secretaría Distrital de Integración Social y la Alcaldía de Medellín, operaban con
lógicas, concepciones, alcances y criterios de calidad diverso.
Debido a esto la comisión consideró pertinente iniciar la unificación de criterios en la
prestación de los servicios. Como resultado se reorganizaron las modalidades de educación
inicial en el marco de la Atención integral, en coherencia con la política pública. Invitando a
quienes ofrecen servicios de cuidado y educación a la primera infancia por fuera del marco
establecido a:
Transitar paulatinamente hacia la integralidad con el concurso de varios sectores para
garantizar condiciones adecuadas en la prestación de servicios, revisar de manera
crítica la oferta para ajustar parámetros desde una perspectiva de flexibilidad y
adaptación a situaciones o condiciones particulares de los contextos, la cualificación
del talento humano y el ajuste y revisión de la calidad de la oferta de servicios.
(Ministerio de Educación Nacional, 2014:19)

Es importante señalar como la política toma la decisión de en lugar de hacer seguimiento a
partir de los servicios con enfoque universal como los de salud, hacer el seguimiento a la
atención integral teniendo como punto de partida los servicios de educación inicial. Esto
aunque limita de manera importante la posibilidad de hacer seguimiento al desarrollo de todos
los niños de 0 a 5 años 11 meses que si bien no están focalizados, hacen parte de la política;
por otra parte permite dar cuenta de un monitoreo más completo. Es por eso que la dimensión
estructurante de la política en la que se enfoca este trabajo es la de educación inicial ya que de
cierta manera engloba a las demás.
2.3.1 modalidades de educación inicial en el marco de la atención integral
La política inicialmente definió dos modalidades de educación inicial integral: la institucional
y la familiar, estas dos modalidades comparten un mismo objetivo: atender y promover de
manera intencionada el desarrollo integral de la primera infancia a través de una educación
inicial de calidad, con la participación de talento humano idóneo y pertinente de acuerdo con
los diferentes componentes de la atención integral”. (Ministerio de educación nacional, 2014)
y posteriormente dio cabida a otras dos modalidades, la modalidad propia o intercultural y la
modalidad comunitaria en vía de proyectarse de forma integral.
Los servicios para las modalidades de atención integral son prestados a través de Entidades
Administradoras del Servicio- EAS, éstas son organizaciones sin ánimo de lucro, tales como:
fundaciones, asociaciones, cooperativas corporaciones, persona jurídica extranjera sin ánimo
de lucro, iglesias o comunidades religiosas, ONGs etc… La realidad del aprendizaje infantil
se recoge en el proyecto pedagógico, el cual es de carácter flexible y orientador, de planeación
periódica, y permite la participación de las niñas y los niños.

Tabla 11 Beneficiarios de la atención integral por año
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
739.8315 976.38 1.054.85 1.123.37 1.236.10 1.238.16 1.374.42 1.121.43
7 7 6 0 1 3 5
Fuente: Elaboración propia con base en informes de gestión del ICBF 2012-2019
Los beneficiarios de la educación inicial en el marco de la atención integral se incrementaron
año tras año durante los dos periodos de Gobierno de Santos; notándose una variación durante
el primer año de mandato de Duque ya que en el 2019 el número de beneficiarios de la
atención integral fue menor respecto al año anterior. Esta disminución pudo deberse a que el
presupuesto asignado por el congreso para el 2019, si bien fue superior al año anterior no tuvo
en cuenta el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el aumento del salario mínimo, ni el
déficit de 178.000 millones con el que quedo la dirección de primera infancia en 2018,
quedando desfinanciado en 611.000 millones todo el programa; ocurriendo efectivamente lo
que la Senadora Ángela Lozano denunció, que con el monto de 4.1 billones aprobados más de
200.000 infantes sé quedarían sin recibir una atención integral. (Semana , 2018)
La Modalidad de educación inicial institucional
La modalidad institucional está orientada para las niñas y los niños entre los dos años y los
cinco años, once meses, 29 días o hasta su ingreso al grado de transición aunque dada la
existencia de diversos factores sociales, económicos, políticos y culturales que plantean a los
padres obligaciones por fuera del hogar (trabajar, estudiar), también brinda atención a niñas y
niños entre los tres meses y los dos años.
Esta modalidad cuenta con los siguientes servicios:

 Centros de Desarrollo Infantil – CDI: Son espacios amplios, construidos o adecuados para
atender por diferentes aulas o niveles a las niñas y los niños entre los 6 meses y los 5 años
11 meses y 29 días. Están diseñados para atender aproximadamente desde 100 hasta 600
usuarios. Es un servicio donde los padres de familia y cuidadores pueden llevar a niñas y
niños durante 220 días al año, de lunes a viernes con un horario de 8 horas. La atención se
presta de manera gratuita
 Hogar Infantil – HI: servicio de atención de la modalidad institucional en donde se busca
garantizar el servicio de educación inicial, cuidado y nutrición de los niños y niñas
menores de cinco años.
 Jardín Social: servicio que agrupa lo que anteriormente eran hasta 32 Hogares
Comunitarios Familiares (HCB) y funcionan en un sitio especialmente construido para
este fin. Tienen el apoyo de las alcaldías o gobernaciones. Son administrados y
cofinanciados por las cajas de compensación familiar.
 Hogar Múltiple: Está conformado mínimo por 6 Hogares Comunitarios de Bienestar
Familiar, se requiere del apoyo de las autoridades locales, con el fin de contratar los
profesionales idóneos.
 Hogar Empresarial: Son espacios diseñados para la atención de niñas y niños desde 6
meses, hasta los 5 años, que son hijas e hijos de los empleados con bajos ingresos. Las
empresas apoyan económicamente su funcionamiento y brindan los espacios al interior de
sus instalaciones.
 Desarrollo Infantil en Establecimientos de Reclusión – DIER: Este servicio permite a las
madres que se encuentran en los centros de reclusión fortalecer el vínculo afectivo con sus
hijos hasta que cumplen los 3 años.

Estos establecimientos dispuestos para la primera infancia cuentan con un equipo
interdisciplinario idóneo. Este equipo está conformado por: las maestras y maestros quienes
construyen e implementan los proyectos pedagógicos; la directora o coordinadora que vela
por la organización del centro; los profesionales en psicología, nutrición y enfermería, quienes
garantizan la calidad en las acciones orientadas a la atención integral y en el trabajo con la
familia y el personal de servicios que promueve condiciones óptimas de alimentación e
higiene. (Ministerio de Educación Nacional, 2014)
El talento humano que lidera el trabajo pedagógico organiza y planea el ambiente,
selecciona los materiales, establece los momentos de la jornada y los dota de sentido,
planifica las experiencias y hace seguimiento al desarrollo integral de las niñas y los
niños, enriqueciendo sus acciones en condiciones de seguridad en las que puedan
actuar con tranquilidad… Todo dentro de un espacio físico con condiciones de
seguridad, salubridad y dotación, ambientes acogedores y amigables especialmente
diseñados y organizados para ejecutar acciones de forma intencionada para las niñas y
niños organizados por grupos según sus características de desarrollo, estilos y ritmos
de aprendizaje, que requieran atención y cuidado de lunes a viernes, en horarios de
media jornada o jornada extendida (Ministerio de educación, 2014 p 21-23)
Modalidad de educación inicial familiar
Esta opción organizativa está dirigida primeramente a mujeres gestantes, madres lactantes,
niñas y niños hasta los dos años de edad y sus familias. También focaliza la atención a niñas,
niños y familias que habitan en zonas rurales o dispersas, que por su ubicación se les dificulte
acceder a escenarios de atención institucional, atendiendo a niñas y niños en primera infancia
hasta su ingreso al sistema educativo, en el grado de transición e incluso atenderán niñas y

niños hasta los 5 años 11 meses 29 días de edad, siempre y cuando no haya oferta de
educación preescolar, específicamente de grado de transición, en su entorno cercano. En
zonas urbanas vulnerables el servicio se prestara exclusivamente a niñas y niños menores de 2
años.
La modalidad se estructura con procesos pedagógicos orientados a las niñas y los
niños y establece como punto de entrada la generación de capacidades de cuidado y
crianza en la familia. Con los procesos, desde los planteamientos de la educación
inicial, busca potenciar las capacidades de los niños y las niñas, desarrollar sus
habilidades y construir, en conjunto con sus padres y cuidadores, herramientas para
promover armónicamente el desarrollo integral. (Ministerio de educación nacional,
2014. P: 23)
Esta modalidad no convencional se configura a causa de la amplia diversidad geográfica,
cultural, ambiental y de condiciones socioeconómicas e institucionales por la que se
caracterizan los territorios colombianos, lo cual requiere posibilitar la atención integral de la
niña y el niño en entornos más cercanos y propios a sus condiciones, como su familia y su
propia comunidad. Y se realizar a través de encuentros educativos en el hogar que se deben
realizar mínimo una vez al mes y de encuentros educativos grupales con las niñas, los niños,
sus familias o cuidadores, mujeres gestantes y madres lactantes, que se realiza mínimo una
vez a la semana en horario de media jornada en espacios provistos por la comunidad que
cuenten con las condiciones adecuadas, durante este tiempo se trabaja de dos maneras: una,
con los adultos (cuidadores, mujeres gestantes y madres lactantes) en el que se llevan a cabo
actividades educativas sobre temas de desarrollo familiar, cuidado y crianza.

Un maestro, maestra o agente educativo trabaja solamente con los adultos para
cualificar sus prácticas y habilidades de crianza y cuidado de una manera reflexiva, y
con base en el contexto de las familias. Mientras que una maestra o un maestro,
conocedor del trabajo pedagógico propio de la educación inicial, adelanta un trabajo
exclusivo con las niñas y los niños a partir de experiencias y ambientes intencionados
que promuevan su desarrollo integral, en el marco de las orientaciones pedagógicas
definidas. (Ministerio de educación nacional, 2014. P: 24)
Esta modalidad cuenta con talento humano especializado en los diferentes componentes del
servicio: Pedagógico, Salud y Nutrición, Psicosocial y Administrativo y se ve materializada
por medio del servicio de Desarrollo Infantil en Medio Familiar, este servicio se presta en las
zonas rurales y rurales dispersas a mujeres gestantes, niñas, niños en primera infancia.
Modalidad propia e intercultural:
Esta modalidad comenzó a implementarse a partir del 2017 y busca garantizar el servicio de
educación inicial en comunidades étnicas a niños y niñas en primera infancia y mujeres
gestantes en el marco de la atención integral, con pertinencia y calidad, reconociendo y
respetando la diversidad y desarrollando enfoques diferenciales para garantizar igualdad y
equidad en la atención a través de distintas formas de operación. (Intituto Colombiano de
Bienestar Familiar , 2017:25)
La modalidad propia atiende a niños y niñas y a mujeres gestantes y lactantes y opera
mediante distintas estrategias, entendidas como ‘una serie de acciones pedagógicas’. Estas
pueden ser encuentros con el entorno y las prácticas tradicionales, encuentros en el hogar,
encuentros comunitarios y encuentros grupales para mujeres. Para la construcción de esta

modalidad, las comunidades seleccionadas para el proceso de concertación de contenidos
fueron:
Comunidades indígenas arhuaca del Magdalena y del Cesar, kamentsa del Cabildo de
Sibundoy, zenú (CRMPZ), emberá del Bajo Baudó, misak (pisitau y guambia) y
wayuú de la organización de Maicao. Comunidades afrocolombianas de Zona
Bananera, Nuquí, del Consejo Comunitario Isla Grande de las Islas del Rosario y del
Consejo Comunitario del Alto San Juan. Comunidades raizales de San Andrés y
comunidades Rrom: dos de Bogotá y una de la costa atlántica. (Alarcón, 2015:17-18)
2.3.2 modalidad de atención tradicional o no integral
La antigüedad de esta atención data de 1986, cuando el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES) aprobó el proyecto Hogares Comunitarios de Bienestar
(HCB), como una estrategia de desarrollo humano y una nueva concepción de atención, para
llegar a la población infantil más pobre de zonas urbanas y núcleos rurales del país, buscando
desde sus inicios la democratización de los programas para la infancia, el aumento de las
coberturas y la participación de las familias y la comunidad con mayores necesidades.
En la tabla siguiente se observa que los beneficiarios de la atención tradicional han venido
disminuyendo año a año desde que comenzó a implementarse esta política pública,
exceptuando por el 2019 año donde se presentó un ligero incremento.
Tabla 12 Beneficiarios de la atención tradicional (no integral) por año.
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

8
1.077.495 936.764 925.529 853.479 814.865 681.831 619.514 627.678
Fuente: Elaboración propia con base en Informes de gestión ICBF 2012-2019
Modalidad Comunitaria
La modalidad tradicional o comunitaria ofrece atención a niñas y niños desde el primer año
hasta los 4 años, 11 meses y 29 días y contempla la atención de un niño o niña entre 18 a 24
meses por unidad de servicio. Al otorgar esta modalidad un papel más activo a la familia y a
la comunidad, propicia las relaciones vecinales de solidaridad, cooperación y confianza para
una sana convivencia. Además de la construcción de acuerdos sociales y territoriales que
permita la diversidad de experiencias para el desarrollo integral, con un énfasis particular en
el trabajo comunitario, desde el sentido que la comunidad le otorga al cuidado y protección de
la niñez. Lo cual permite que los niños crezcan en un ambiente que propicia su desarrollo.
(Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2017)
Con esta modalidad, el ICBF fortalece la responsabilidad, los deberes y las
obligaciones de la familia, y en especial de los padres, en la protección, formación y
cuidado de sus hijos, así como en la participación y autogestión comunitaria, para la
garantía del buen cumplimiento de los derechos de los niños y las niñas, subsidiando
en corresponsabilidad, con la familia y la sociedad, y utilizando un alto porcentaje de
recursos locales, la atención de las necesidades básicas de afecto, nutrición, salud,
protección y desarrollo psicosocial de los niños y las niñas en la primera infancia,
focalizando los recursos en la población de mayor vulnerabilidad (Subsecretaria de
Primera Infancia de Santiago de Cali, 2018)
Aunque las modalidades familiar e institucional fueron las que oficialmente reconoció la
política pública De Cero a Siempre en un inicio, la atención tradicional (no integral) continúa
siendo implementada por el Instituto colombiano de Bienestar familiar (ICBF) por la

modalidad comunitaria a través de los hogares comunitarios tradicionales; y desde el 2015 se
vienen adelantando mecanismos para fomentar la capacidad del talento humano, el
mejoramiento de la calidad de la atención, fortalecer la gestión intersectorial y territorial a
favor de la atención integral en esta modalidad.
Esta modalidad se ve materializada a través de los siguientes espacios:
 Los HCB Familiares: funcionan en las viviendas puestas a disposición por los Entes
territoriales, comunidad o por las madres o padres comunitarios o agentes educativos y
pueden estar conformados entre 10 y 14 niñas y niños según la demanda y necesidad
en cada territorio.
 los HCB Agrupados: como su nombre lo indica, reúnen dos o más Hogares
Comunitarios Familiares, en una misma planta física, el número de hogares a agrupar
dependerá de la capacidad instalada de la infraestructura, previa verificación por parte
del respectivo centro zonal del cumplimiento del estándar. Las Unidades básicas de
atención de Atención Fijas funcionan en infraestructuras en arriendo.
 Hogar Comunitario de Bienestar – FAMI El servicio de HCB FAMI atiende
exclusivamente niñas y niños menores de 2 años y mujeres gestantes que estén
ubicados en las áreas urbanas y rurales.
3.0 LA EDUCACIÓN INICIAL A NIVEL TERRITORIAL
En este tercer capítulo se ahondara en el marco guía para la implementación territorial de
Política “ De Cero a Siempre” , dando cuenta del contexto de la primera infancia anterior a la
Política en el municipio , de las condiciones institucionales que se establecieron en la ciudad
de Cali para generar una ruta integral de atenciones para la primera infancia y de la
caracterización de los servicios de las modalidades de educación inicial y sus diferencias

tomadose para ello como se mencionó anteriormente dos casos de estudio uno perteneciente a
la atención integral (CDI) y uno a la atención tradicional ( Hogar comunitario) con el ánimo
de contrastar su funcionamiento frente a los estándares de calidad de los componentes,
proceso educativo, ambientes educativos y protectores, y proceso administrativo y de gestión.
En el nivel territorial, los municipios y gobernaciones tienen la responsabilidad de garantizar
el desarrollo integral de la primera infancia. En concreto, atendiendo el artículo 22 y 23 de la
Ley 1804 los gobernadores y alcaldes tienen la obligación de:
 Incluir la Ruta Integral de Atenciones (RIA) en sus planes de desarrollo;
Incluir en su proceso anual de planeación y programación presupuestal,
recursos destinados para la atención integral de la primera infancia
 Orientar la implementación de la política y la articulación nacional y territorial
en los Consejos de Política Social.
 Entregar un informe anual de la implementación de la política de primera
infancia a la Asamblea Departamental, en el caso de los gobernadores, y a los
Concejos Municipales, en el caso de los alcaldes.
 Canalizar la asistencia técnica para sus iniciativas y para el desarrollo de
políticas, programas y proyectos en primera infancia con la Comisión
Intersectorial de Primera Infancia vía el Sistema Bienestar Familiar local.
Desde la presidencia de la república se brindaron orientaciones para el fortalecimiento de la
Gestión de la Política De Cero a Siempre en las entidades territoriales y se construyó en el
2018 con el acompañamiento técnico de la Comisión Intersectorial para la Atención Integral
de la Primera Infancia (CIPI) y el Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF) una Guía
para la Implementación Territorial de la Política de Atención Integral a la Primera Infancia,
compuesta por un documento y una plataforma virtual. la guía para la Implementación

Territorial de la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia “De Cero
a Siempre” establece una serie de condiciones institucionales y procesos que requiere la
política para su implementación en el territorio estos son:
Tabla 13
3.1 LLEGADA DE CERO A SIEMPRE A CALI
Para su implementación territorial “De Cero a siempre” partió por hacer un reconocimiento de
la línea base, es decir una medición de 60 estándares de calidad propuestos por la Comisión
intersectorial de primera infancia para la estrategia, contrastándolos con el servicio prestado
por las modalidades de atención institucional que se ofertan en el país bien sea por el MEN, el
ICBF, las Secretarías de educación, con el fin de unificar los estándares de calidad de la oferta
institucional de servicios de salud y educación para la Primera infancia a nivel nacional.

En el caso de Cali, se llevó a cabo en el año 2012 un diagnostico por parte la Secretaría de
Bienestar Social de Cali, el cual fue construido teniendo en cuenta “los indicadores sociales
de la Procuraduría...”con el acompañamiento de Planeación Municipal hicimos un ejercicio de
consolidar los indicadores intersectoriales frente a la intervención de la administración
municipal en el tema de primera infancia”. (Centro Nacional de Consultoría, 2015.p 319).
Adicionalmente para corroborar el diagnostico, se realizó un trabajo etnográfico que
contemplo dos sesiones de grupo focal, entrevista a la profesora de un jardín infantil,
entrevista a una madre de un niño que asiste al jardín y una entrevista a la enfermera jefe de
un centro de salud.
También la Secretaria de Educación elaboró un documento “con la identificación de los
problemas y realizó una propuesta articulada teniendo en cuenta: las cuatro categorías de
derecho, es decir, por el marco de la política nacional, la estrategia hechos y derechos, los
objetivos del milenio y los indicadores de la Procuraduría” (Centro Nacional de Consultoría,
2015.p319) Mientras la estrategia de Cero a Siempre se estructuraba, en la ciudad se acababa
de instaurar el Plan de Atención Integral para la Primera Infancia de Santiago de Cali (PAIPI)
- Una ciudad pensada para los niños y niñas de la primera infancia 2011-2020 de la Secretaría
de Educación Municipal, el cual busca a partir del trabajo intersectorial e interinstitucional,
garantizar que los niños y niñas de la ciudad reciban una atención integral permanente, de
calidad y coherente con las políticas públicas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal
(Mesa Municipal de Primera Infancia, 2011).
Dentro de este mismo año la Estrategia Nacional De Cero a Siempre recorrió el país
realizando un total de 35 Jornadas de trabajo que movilizarán a los equipos de los gobiernos
locales y territoriales para la inclusión de la primera infancia sus planes de gobierno.

Viéndose esto reflejado en el plan de desarrollo de ese mismo año “CaliDA una ciudad para
todos”2012-2015 que dentro de la línea: "Bienestar para todos" contempla el Programa:
"Atención integral a la primera infancia",
Que reconoce a los niños y niñas de primera infancia, sin importar las diferencias de
género, raza, etnia o estrato social, como sujetos plenos de 14 derechos, sujetos activos
de su propio desarrollo, seres humanos completos, con capacidades y potencialidades
que se desarrollan en su continua relación con su entorno particular y con las múltiples
relaciones que se construyen con su familia y cuidadores, que participan
constantemente como acompañantes en sus procesos de desarrollo (Alcaldía de
Santiago de Cali, 2012).
Articulándose para este programa diferentes secretarías: Educación; Desarrollo territorial y
Bienestar Social; Deporte y Recreación; Salud Pública; Cultura y Turismo, este trabajo
mancomunado se formalizaría con la creación mediante el Decreto 276 de 2013 el Comité
Intersectorial de Primera Infancia (CIPI), “otorgándole facultades de planeación,
ejecución, seguimiento y evaluación de estrategias, formulación de planes, programas y
proyectos, para el desarrollo del Sistema de Atención Integral de la Primera Infancia”.
Resultado de este esfuerzo de articulación intersectorial e interinstitucional, se crea y adopta
en 2015 la Política Pública de Primera Infancia, Infancia y Adolescencia 2015-2024 “Cali
municipio responsable y amigo de los Niños, Niñas y Adolescentes” (Acuerdo No. 0392
de 2015).
La siguiente administración municipal 2016-2019 confiere continuidad a la política pública y
de igual manera incluye el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia. El cual busca
“atender de forma integral y con calidad a la población de primera infancia, priorizando a

quienes se encuentran en mayor condición de vulneración y de pobreza, con el compromiso
de avanzar progresivamente hacia la universalización de la atención integral” (Departamento
Administrativo de Planeación Municipal, 2016). Posteriormente, mediante el decreto
extraordinario 0516 de 2016 se crea la Subsecretaría de Primera Infancia en la Secretaría de
Bienestar Social en el marco de la reforma administrativa. Así mismo, a través del Decreto
067 de 2017, se actualizo el CIPI con el fin de articularlo a la nueva normatividad que se
tienen en el país sobre primera infancia y los nuevos organismos resultantes de la reforma.
La subsecretaría de primera infancia tiene como funciones principales de ejecutar y
articular y institucionalizar la Política de Estado para el Desarrollo Integral de la
Primera Infancia De Cero a Siempre (Ley 1804 de 2016) en la estructura
administrativa municipal. Garantizando la continuidad de la política, planes,
programas, proyectos y presupuestos correspondientes a beneficiar a la población de
primera infancia. (Subsecretaria de primera infancia, 2018 p.36}
Esta subsecretaria también está encargada de ejecutar la política pública de primera infancia
de Cali; consolidar el Sistema Municipal de Atención Integral a la Primera Infancia (SAIPI);
liderar diagnósticos y la caracterización de la población de primera infancia del municipio;
desarrollar planes, programas , estrategias y proyectos para brindar atención a la primera
infancia, a su familia y a mujeres gestantes y lactantes; desarrollar el enfoque pedagógico de
primera infancia e interrelacionar estrategias artísticas, lúdicas, deportivas, culturales y de
participación ciudadana; desarrollar procesos de movilización social y participación
ciudadana en beneficio de la garantía de los derechos de la población de primera infancia.

Además de ejercer la coordinación intersectorial e interinstitucional en los comités, mesas y
diversos espacios relacionados con la atención integral de la población de primera infancia
como el Comité Intersectorial de Primera Infancia de Cali , que se crea mediante el Decreto
276 de 2013 como la instancia municipal de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación
de estrategias, planes, programas y proyectos para el desarrollo del Sistema de Atención
Integral a la Primera Infancia (SAIPI), y la Mesa Municipal de Primera Infancia que ha
venido funcionando desde 2008 de manera interrumpida y que agrupa a diferentes sectores
sociales que trabajan con esta población.
3.2 RIA EN CALI

En Cali se han priorizado 11 atenciones dentro de la RIA para el desarrollo integral de la
primera infancia, con ellas se espera que las niñas, los niños y las madres gestantes cuenten
mejores condiciones de vida y avanzar hacia su desarrollo integral, a través de la Atención
Integral de la Primera Infancia en toda nuestra ciudad, para garantizar que cada niña o niño
cuente con:
 Registro Civil de nacimiento

 Afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud
 Control de crecimiento y desarrollo
 Seguimiento nutricional
 Atención en educación inicial con talento humano idóneo
 Acceso a colección de libros o contenidos culturales
 Procesos de formación en habilidades de cuidado y buena crianza
 Actividades físicas y de recreación
 Valoraciones visual, odontológica y auditiva de acuerdo a la edad
 Controles prenatales para madres gestantes.
Esta herramienta no solo ha permitido focalizar y articular la oferta intersectorial con la que se
cuenta en Santiago de Cali, sino que también se convierte en un instrumento de gestión para
identificar las alertas los incumplimientos a las mínimas atenciones que se le deben garantizar
por los diferentes organismos de la administración o por la no gestión o negligencia de las
familias”, explicó María Consuelo López, del equipo de Gestión Estratégica de la
subsecretaría de Primera Infancia. (Hurtado, 2019)
En el municipio la atención a la primera infancia se brinda a través de tres modalidades;
institucional, familiar (Atención integral) y comunitaria (Atención no integral). La alcaldía es
responsable de ejecutar el programa de atención integral a la Primera Infancia el cual brinda
atención en la modalidad institucional y en la modalidad familiar por medios de unidades de
servicio o nidos las cuales pueden ser centros de desarrollo infantil CDI, hogares infantiles o
unidades de atención familiar. La cobertura de atención integral cubierta por la alcaldía paso
de 503 en el 2012 a 7721 a cierre del 2019. En los últimos 4 años con el gobierno de Maurice
Armitage se ha hecho una inversión en primera infancia por las cuatro secretarías (Bienestar
Social, Educación, Salud, Cultura, Deporte y Recreación) de $136.522.293.247. Invirtiéndose
de acuerdo a la rendición publica de cuentas 68.037336338 para la atención integral a niños y
niñas de primera infancia, mujeres gestantes y madres lactantes, 23.255.972.608 en la
construcción de CDIs, 2.806.613.008 para el mejoramiento de infraestructura y dotación, y
4.259.545.726 el fomento de estrategias para el desarrollo integral.
En términos de cobertura total esta ha aumentado sustancialmente, ya que de acuerdo con el
último diagnóstico de la primera infancia en el municipio realizado en 2018 esta paso de
13638 en 2012 a 31655 en el 2018.
Grafico 3 Cobertura de atención integral de la Alcaldia y el ICBF 2012-2018

Tomando en cuenta otros referentes, de acuerdo a un estudio del Observatorio de primera
infancia de la universidad del Valle con datos del 2015, la distribución de unidades de
atención para la primera infancia respecto a la modalidad institucional o familiar fue la
siguiente:
Grafico 4 Unidades de atención a la primera infancia según el modo institucionl o familiar
Por lo tanto, según el observatorio de primera infancia (2015) el 78,15% de unidades de
atención a la primera infancia funcionan bajo el modo institucional, mientras que el 21,85%
trabajan mediante la modalidad familiar. También se observa una diferencia en cuanto al

número de operadores que coordinan las unidades de ambas modalidades, mientras en la
familiar solo hay dos operadores que son ICBF y Comfandi. En cambio la institucional para
ese mismo año tuvo 38 operadores, de los cuales los que contaron con mayor número de
unidades de atención fueron, en primer lugar, Fe y Alegría, con 44 unidades, seguido de
Comfandi con 25 y el ICBF con 12, después la Cooperativa de Madres Comunitarias del
Valle del Cauca con 10, y la Cooperativa de Bienestar Social con 8 unidades. (OIPI, 2015:5)
Luego le siguen otros operadores que tienen asignados entre 4 y 3 unidades como lo son el
Club Activo Veinte Treinta, junto con la fundación Manos Providentes que tiene bajo su
dirigencia un total de 4 unidades de atención cada uno y también están la Corporación Señor
de los Milagros, la fundación El Sembrador Semillas del Futuro, Las Aldeas Infantiles SOS
Colombia y el Consorcio por la Atención a la Primera Infancia del Valle ALINVALLE con 3
unidades cada uno. Hay un grupo de 5 operadores, cuyo manejo es de 2 unidades de atención
para cada uno, estos son Fundacoba, APHB Sector Alto Aguacatal, AHB Ciudad Córdoba
Sector L, Fundación Paz y bien, y FUNUTRIR; existe también un grupo de 22 pequeños
operadores que solo estuvieron a cargo de una unidad de atención a la primera infancia. (OIPI,
2015:5)
Al observar la distribución de estas unidades de atención a la primera infancia (UDS) o nidos
como comúnmente se les denomina en Cali en alas comunas, en el informe se aprecia que hay
una mayor concentración de unidades en comunas de estratos bajos tal como se puede ver en
la siguiente grafica las comunas con entre 9 y 14 unidades representan el 56,6%, las comunas
con entre 5 y 7 unidades el 29,14 y las que solo tienen de 1 a 3 unidades el 11,26%
Fuente: Elaboración propia con base en el informe del OIPI 2015
Sin embargo, de acuerdo a los datos suministrados por la Alcaldía en la ciudad de Cali hay
noventa y cuatro nidos en funcionamiento y cinco en los que se están terminando obras de
infraestructura, de los cuales cuarenta y dos hacen parte de la modalidad institucional, cifra
bastante inferior a las unidades que contempla el estudio de la Universidad del Valle, dado
que en esta lista no se incluyen los servicios atención a la primera infancia que administra el
Bienestar Familiar sino solo los que están bajo la jurisdicción de la Alcaldía.)
Los cupos asignados varían entre nido y nido, yendo desde los 14 hasta los 60 en las unidades
de servicio para un total de veintitrés UDS y entre 80 a 320 cupo en los CDIs, para un total de
diecinueve Centros de Desarrollo Infantil, de los cuales 10 funcionan de forma independiente
y nueve están adscritos a alguna institución educativa.
Tabla 13 información de los CDI

Nombre
Institución Fecha de
del Operador Dirección Barrio Comuna Cupos
Educativa adscrita Entrega
CDI
Institución
Funpadu Cl 18 8 a Educativa
Colibri Sucre 9 2017 300
a 15 República de
Argentina
Institución
Presbítero
Angel Dignificar Kr 8 51 N Educativa Olaya
4 2017 160
35 Guillermo Angel Herrera
Piedrahita
Piedrahita
Institucion
Las Garzas Dignificar Cl 76 2 0 Educativa Celmira Guayacane 5 2017 140
s
Bueno de Orejuela
Institución
Divino Dignificar Kr 15 6
Educativa Antonio Alameda 9 2016 80
Salvador 110
José Camacho
Institución
Mi Dignificar Cl 57 24 a Nueva
Educativa Julio 12 2016 140
Bosquecito 03 Floresta
Caicedo y Tellez
Institucipon
Dignificar Cl 73 28 Educativa Nuevo
Bonilla
14 2011 250
26 Aragón
Nuevo Latir Latir
Institución Tecnica Remansos
Cariño Dignificar Cl 126 26 Educativa de 21 2011 250
Remansos i5
Desepaz Comfandi
Institución
San Marino Comfandi CL 69 7 C Educativa Manuel San Marino 7 2012 200
04
Maria Mallarino
Institución
La Selva Comfandi CL 14 47 Educativa Vivas La Selva 10 2012 200
04
Balcazar
Potrero Comfandi CL 121 B No esta adscrita a Potrero
21 2016 220
Grande 28 B 05 una IE Grande
Viila del Funsace DG 28 B No esta adscrita a
Villa del Sur 11 2014 200
Sur 42 B 20 una IE
Altos de Fe y KR 100 A Altos de
No esta adscrita a
Santa OESTE 2 Santa 18 2016 300
alegria una IE
Elena 1 Elena
Comfandi KR 47 No esta adscrita a Llano Enero de
Calida 15 320
CALLE 57 una IE Verde 2018
Llano
KR 47
Verde - Caleñitos No esta adscrita a Llano Enero de
entre CLL 15 220
Semillas de una IE Verde 2019
56G y 56I
Paz
CL 8va
Pendiente por
La Estrella - Oeste con La Estrella 20
entregar
Cra 42B
Jaime
Rentería Dg 50
Pendiente por
Cuna de - entre Cra El Cortijo 20
entregar
Campeone 7oe y 9oe
s
KR 25 y
Valle Pendiente por Valle
- 24F 21
Grande entregar Grande
CALLE 82
Fuente: Alcaldia de Cali 2020
Por otra parte, de los nidos que pertenecen a la modalidad institucional veintitrés se catalogan
solo como Unidades de servicio
Tabla 14 información de UDS institucional
Nombre de la Institución
Dirección Barrio Comuna Cupos -
Unidad Educativa
JOSE IGNACIO CL 41 5 N 23 NO PAGA
POPULAR 4 40
RENGIFO BARRIO POPULAR ARRIENDO
CL 45 A NORTE 1 55
NIDO RAFAEL NO PAGA MARCO FIDEL
BARRIO MARCO 4 40
ZAMORANO ARRIENDO SUAREZ
FIDEL SUAREZ
KR 26 A 74 04
GOTICAS DE ALIRIO MORA
BARRIO ALIRIO ARRIENDO 14 90
AGUA DULCE BELTRAN
MORA BELTRAN
KR 30 44 A 21 SUR
RODRIGO NO PAGA
BARRIO EL EL POBLADO 1 16 40
LLOREDA ARRIENDO
POBLADO 1
ISAIAS DUARTE Calle 96 No. 28E - 02 IEO - NO PAGA
MOJICA 15 80
CANCINO BARRIO MOJICA ARRIENDO
UNION DE
ANGELICA CL 40 41 F 00 NO PAGA
VIVIENDA 16 40
SIERRA BARRIO ARRIENDO
POPULAR
PABLO NO PAGA ANTONIO
KR 39 D 38 44 SUR 16 40
NERUDA ARRIENDO NARINO
UNION DE
CRISTO CL 44 CON
ARRIENDO VIVIENDA 16 40
MAESTRO CARRERA 41F
POPULAR
NO PAGA
JUAN XXIII KR 28 C 50 16 EL SINDICAL 12 40
ARRIENDO
FRANCISCO DE CL 40 CON NO PAGA REPUBLICA DE

16 40
J. RUIZ CARRERA 43 B 00 ARRIENDO ISRAEL
MARIA
CL 5 OESTE 18 02 ARRIENDO NACIONAL 3 40
PERLAZA
NUESTRA
NO PAGA
SEÑORA DE KR 10 28 10 INDUSTRIAL 8 40
ARRIENDO
FATIMA
INSTITUCION
EDUCATIVA Carrera 12 No. 38-58 IEO LAS AMERICAS 8 40
LAS AMERICAS
MARICE CL CALLE 30 BIS 4 A SECTOR LA
PRESTAMO 1 44
SINISTERRA 00 LEGUA
CASA DE LA TERRON
CL 21 OESTE A 6 73 ARRIENDO 1 45
PAZ COLORADO
PUERTAS DEL
NUEVO SIGLO KR 26 C 90 69 ARRIENDO 14 60
SOL
FINCA CACHIPAY
FELIDIA ARRIENDO FELIDIA 59 40
VIA LA ESPERANZA
NUESTRA CL 7 OESTES 54 95 ARRIENDO BELISARIO 20 60
SEÑORA DE
CAICEDO
CHIQUINQUIRA
CENTRO DE
MANZANA 2, CASA
SOLIDARIDAD ALTO LOS
15 SECTOR ARRIENDO 18 100
LA ESPERANZA CHORROS
ESPERANZA
CESOLES
SANTA
KR 83 No. 1B
TERESITA DE ARRIENDO ALTO NAPOLES 18 50
OESTE- 25
JESUS
SAN JUAN
BAUTISTA DE CL 74 9 09 IEO ANDRES SANIN 7 40
LA SALLE
ARCOIRIS KR 28 C 33 G 05 ARRIENDO PARAISO 12 200
LORETO Carrera 8 # 38 - 55 IEO LA BASE 8 80
En cuanto a la modalidad familiar que administra la alcaldía , son en total cincuenta y siete
nidos
Nido Dirección barrio Comuna cupos

Alto de
Nube De Azucar Cl 3 C 94 2 Oeste Salon Comunal Polvorines 18 55
Sueños De Algodon Cl 2 C 75 10 Los Comedores Los Chorros 18 54
El Rincon De Los
Sabios Cl 2 C 75 10 Salon Comunal Los chorros 18 54
El Jardin De Los
Sueños Cl 2 C 75 10 Salon Comunal Los chorros 18 54
A Explorar Cl 1 93 24 Oeste Biblioteca Altos del Jordan 18 54
Altos de
Infancia Feliz Av 6 Oeste Casa 213 Normandia 2 52
Alegria Cl 27 36 10 El Jardin 11 52
Conquistadores De La
Vida Cl 22 11 D 62 Obrero 9 51
Educando Con Amor Kr 14 11 62 El Calvario 3 51
Isaías Orión Cl 96 28 E 02 Mojica 15 50
Potrero Grande
Canguros I Kr 28 D 123 Y 124 Potrero Grande 21 50
San Marino Cl 74 9 19 Institucion Educativa San
Valenciapuerto Juan Bautista De La Salle Puerto Mallarino 7 50
La Selva Bambi Cl 14 47 04 La Selva 10 50
Potrero Grande
Canguros Ii Kr 28 D 123 Y 124 Potrero Grande 21 50
Arcoiris Montebello Cl 42 11 18 Montebello 64 50
Arcoiris Leon 13 Kr 32 34 17 Leon 11 50
Corregimiento La Elvira 61-02 Sede
Arcoiris La Elvira Comunal La Elvira 61 50
Arcoiris Felidia Corregimiento Felidia Felidia 59 50
Isaías Halley Cl 96 28 E 02 Barrio Mojica Mojica 15 50
Isaías Centauro Cl 96 28 E 02 Barrio Mojica Mojica 15 50
Isaías Sol Cl 96 28 E 02 Mojica 15 50
Potrero Grande
Canguros Wii Kr 28 D 123 Y 124 Potrero Grande 21 50
Isaías Andrómeda Cl 96 28 E 02 Barrio Mojica Mojica 15 50
Isaías Cygni Cl 96 28 E 02 Barrio Mojica Mojica 15 50
Potrero Grande
Canguros IV Kr 28 D 123 Y 124 Potrero Grande 21 50
Potrero Grande
Canguros V Kr 28 D 123 Y 124 Potrero Grande 21 50
La Selva Canguros Cl 14 47 04 La Selva 10 50
La Selva Conejitos Cl 14 47 04 La Selva 10 50
Potrero Grande
Canguros Vi Kr 28 D 123 Y 124 Potrero Grande 21 50
San Marino
Villegascdi Cl 69 7 C 04 San Marino 7 50
San Marino Gomezcdi Cl 69 7 C 04 San Marino 7 50
San Marino
Bedoyacdi Cl 69 7 C 04 San Marino 7 50
San Marino Olavecdi Cl 69 7 C 04 San Marino 7 50
San Cl 70 9 19 Institucion Educativa San
Marino_Macapuerto Juan Bautista De La Salle Puerto Mallarino 7 50
La Estrella Cl 42 8 02 Oeste La Estrella 20 50
Belen Kr 39 A Oeste 2 49 Belen 20 50
Cortijo Cl 8 52 42 Oeste El Cortijo 20 50
Brisas De Mayo Cl 13 53 112 Oeste Brisas de Mayo 20 50
Belisario Caicedo Cl 7 54 95 Oeste Belisario Caicedo 20 50
Burbujas Magicas Kr 93 A Oeste 3 18 Salon Comunal La Arboleda 18 50
Jarillon Samanes
Mi Refugio Encantado Cl 94 A Casa 20 del Cauca 21 50
Semilleros Del Futuro Kr 28 B 72 S 121 Potrero Grande 21 50
Caritas Felices Kr 28 B 72 S 121 Potrero Grande 21 50
Corazones Tiernos Kr 28 C 44 15 El Sindical 12 50
La Selva_Potrero I Cl 121 B 28 B 05 Potrero Grande 21 50
Tierra Blanca Cl 51 B 6 H 2 Oeste Tierra Blanca 20 45
Renacer Kr 14 11 62 San Bosco 3 40
La Selva_Las Palmas Cl 3 Oeste 93 A 06 Polvorines 18 33
Familias Al Poder Kr 94 4 C 65 Melendez 18 31
La Selva Exploradores Cl 14 47 04 Barrio La Selva La Selva 10 26
La Selva_Jaguares Cl 8 6 26 Santa Rosa 3 24
Arcoiris Golondrinas Corregimieto Golondrinas Golondrinas 65 20
La Selva Leoncitos Cl 13 Oeste 52 C 50 Barrio Siloe 20 17
Arcoiris 2 Cl 1 A 78 23 Escuela Juan Pablo Ii Prados del Sur 18 17
Arcoiris La Castilla Corregimiento La Castilla La Castilla 62 15
Arcoiris Montebello 2 Av 42 Oeste 11 18 Montebello 64 15
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- Zapata, B., & Restrepo, J. (2013). Aprendizajes relevantes para los niños y las niñas
en la primera infancia. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niñez y
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- Subsecretaria de Primera Infancia (2018) Diagnóstico de Primera Infancia del
Municipio de Santiago De Cali: Alcaldia Santiago de Cali

- De Cero a Siempre (2019) ¿quiénes somos? Obtenido de:
http://www.deceroasiempre.gov.co/QuienesSomos/Paginas/ComisionIntersectorial.as
px

Análisis de en El Marco de La Implementación de La Ruta de Atención Integral de La Política Publica de Cero A Siempre para El Caso de Cali 2011-2019

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Análisis de las modalidades de educación inicial en el marco de la implementación de la

Angie Daniela Valencia Villa

Dirigido por: Alisamar Urrea

Programa Académico de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos

Pregrado en Estudios Políticos y Resolución de Conflictos

aproximadamente 6 años, en ella se consolidan aspectos trascendentales de su vida posterior,

Estado como lo señalan la normativa internacional tiene la responsabilidad y obligatoriedad

investigación se pretende examinar la implementación de la política de publica de Cero a

Siempre” en Colombia, específicamente en cuanto a la gestión territorial de las modalidades

de educación inicial institucional y familiar establecidas en la política, a través de estrategias

metodológicas cualitativas, soportadas en herramientas etnográficas, tomando como casos de

estudios un Centro de Desarrollo Infantil, una unidad de servicio familiar y un hogar

comunitario ubicados en la Ciudad de Cali

Palabras Claves: Primera infancia, capacidad estatal, educación inicial

1. ELEMENTOS GENERALES DEL TRABAJO DE GRADO

1.4.2 Implementación como problema en las Políticas Públicas

2. CAPÍTULO I: CAMBIOS QUE SE HAN PRODUCIDO RESPECTO A LA

es necesario un esfuerzo tanto familiar como estatal. El presente trabajo se enfoca en la

tiene la responsabilidad y obligatoriedad de asegurar y garantizar que los niños y niñas

En el año 2011 en el periodo de gobierno de Juan Manuel Santos se formuló la Estrategia

Con este trabajo de investigación se pretende examinar la implementación de la Política

pública de Cero a siempre en cuanto al servicio de las modalidades de educación inicial en el

marco de la ruta de atención integral. Escogiéndose como casos de estudio a contrastar un

servicio de la atención integral perteneciente a la modalidad institucional (Centros de

Desarrollo Infantil los remansos y un servicio de la Atención tradicional de la modalidad

comunitaria (Hogar Comunitario El vergel , ubicados en el municipio de Cali. En este sentido,

con respecto a la implementación de la política en materia de educación inicial.

posteriormente determinar la presencia de brechas entre lo planteado por la política a nivel

nacional y lo implantado a nivel territorial en el caso de Cali.

1. ELEMENTOS GENERALES DEL TRABAJO DE GRADO

para desarrollar la investigación. En primer lugar, se presenta un rastreo de antecedentes con

respecto al tema objeto de investigación. En segundo lugar, se da a conocer el problema de

pretendemos desarrollar. En cuarto lugar, se expone el marco teórico que fundamenta el

proyecto de investigación, presentando las categorías analíticas que facilitaron el desarrollo de

la misma. En quinto lugar, se procede a justificar relevancia de esta investigación y

finalmente se presenta la estrategia metodológica, dando a conocer el tipo de investigación,

tuvieron en cuenta para llevar a cabo el proceso de investigación.

1.1 ESTADO DEL ARTE

A nivel internacional, el tema de la primera infancia ha tenido como tendencia investigativa

investigación se han desarrollado trabajos como el de (Ruggieri, S.F), “Instituciones para la

para garantizar este derecho.

diagnóstico de la educación parvularia que la inversión temprana en la vida de los niños y

factores de estructura y de proceso que midan la efectividad de las políticas de primera

calidad, financiamiento e institucionalidad como temas clave que apuntan a mejorar la

educación. La cual no genera solamente beneficios a corto plazo en términos de desarrollo

como se viene construyendo el desarrollo psicomotor de quienes integran la primera infancia,

de cómo se forma su cerebro, sus matrices de aprendizaje, su capacidad de pensamiento y su

democracias, menores tasas de criminalidad y una reducción en sus tasas de fertilidad.

internacionales como por ejemplo, el informe de seguimiento de la educación en el mundo –

2016 de la UNESCO privilegian la calidad como categoría esencial en la educación de la

en la necesidad de ampliar la cobertura de los programas y políticas de atención a primera

garantizar el desarrollo de competencias en los procesos de formación a través de recursos

humanos aptos para llevar a cabo las orientaciones pedagógicas. (UNESCO,2017)

Sobre el tema también se plantean alternativas no tan convencionales como la del

que cualquier otra, el juego.

Manifestando que si en los espacios educativos

El niño no puede explorar, buscar, investigar, difícilmente puede encontrarse frente a

problemas desconocidos con el deseo de afrontarlos y resolverlos solo; difícilmente

podrá vivir la emoción de encontrar nuevas soluciones, no ortodoxas y, sin embargo,