Venezuela en La Encrucijada - Web

Colección
VISIÓN VENEZUELA
VENEZUELA EN LA
ENCRUCIJADA
RADIOGRAFÍA DE UN COLAPSO
Susanne Gratius
José Manuel Puente
Editores y coordinadores
Venezuela en la encrucijada. Radiografía de un colapso
Susanne Gratius y José Manuel Puente (Editores y coordinadores)
Universidad Católica Andrés Bello

Montalbán. Caracas (1020). Apartado 20.3323
Diseño y Producción: abediciones

Diagramación: Isabel Valdivieso
Diseño de portada: Isabel Valdivieso
Corrección: Marlene García
© IESA - Universidad Católica Andrés Bello

Patrocinado por: Fundación Konrad-Adenauer. Oficina Madrid
Primera edición, 2020
Hecho el Depósito de Ley
Publicaciones UCAB
Depósito Legal: DC2020000848
ISBN: 978-980-244-974-3
Impreso en Venezuela
Printed in Venezuela
Por: Gráficas LAUKI, C.A.
Reservados todos los derechos.

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titulares de los derechos de la propiedad intelectual.
•
ÍNDICE
PRÓLOGO
Moisés Naím ........................................................................................................7
INTRODUCCIÓN
Sussane Gratius y José Manuel Puente ...................................................................9
CAPÍTULO I: LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL CONFLICTO

1. ¿Por qué no se ha producido una transición a la democracia
en Venezuela? Diez mitos sobre las transiciones a la democracia
John Magdaleno G.................................................................................. 17
2. Populismo de izquierda en Venezuela: entre la retórica agonística y la
realidad autocrática
Armando Chaguaceda e Ysrrael Camero ..................................................47
3. Los pilares de Maduro
Rut Diamint y Laura Tedesco ..................................................................73
4. Democracia participativa, protestas sociales y autoritarismo
en el socialismo del siglo XXI: el movimiento estudiantil venezolano
María Pilar García-Guadilla..................................................................99
CAPÍTULO II: SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS ECONÓMICAS

5. Venezuela: radiografía de un colapso macroeconómico (1980-2019)
José Manuel Puente y Jesús Adrián Rodríguez.........................................123
6. Una narrativa diferente sobre el colapso económico en Venezuela:
algunos determinantes de la oferta agregada
Carolina Pagliacci ................................................................................ 149
7. Implicaciones domésticas del colapso y de la posible recuperación
de la producción petrolera en Venezuela
Ramón Key y Claudina Villaroel .......................................................173
8. El control cambiario entre 2003 y 2018. Mecanismo para
subyugar, corromper y destruir
Pedro Palma.....................................................................................197
CAPÍTULO III: LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL CONFLICTO

9. De las misiones sociales al carnet de la patria 2015-2020. La actual
política social en Venezuela
Luis Pedro España N. ......................................................................223
10. La ayuda alimentaria en Venezuela, ¿un asunto de fraternidad?
El caso de Alimenta la Solidaridad/Sustento
Edwin Ojeda González y Aramis Rodríguez Orosz ............................247
11. Evidencias de la catástrofe en Venezuela: la migración de talento y
profesionales altamente cualificados a los Estados Unidos
Magaly Sanchez R. y Douglas Massey................................................281
CAPITULO IV: ACTORES REGIONALES E INTERNACIONALES

12. Asimetría del conflicto y mecanismos alternos de diálogo
y negociación en Venezuela (2002-2019)
Miguel Ángel Martínez Meucci y Francisco Alfaro Pareja ..................303
13. La crisis venezolana: defensa democrática frustrada en el
marco de una conmoción del orden hemisférico
VENEZUELA EN LA ENCRUCIJADA
Thomas Legler..................................................................................329
14. Sanciones como instrumentos de coerción: ¿cuán similares son las
Radiografía de un colapso
políticas de Estados Unidos y la Unión Europea hacia Venezuela?

Anna Ayuso y Susanne Gratius .........................................................359
EPÍLOGO
Wilhelm Hofmeister ...............................................................................389
LISTA DE AUTORES ............................................................................ 393

6
PRÓLOGO
•
VENEZUELA: ¿PAÍS ACCIDENTADO
O PAÍS FRACASADO?
M N
Distinguished Fellow
Carnegie Endowment for International Peace.
¿Como renace un país fracasado? ¿Tocan fondo las naciones? ¿Cuáles

son los niveles de sufrimiento humano, destrucción física, colapso institucional
y deshumanización después de los cuales una nación ya no puede continuar
degradándose? ¿Existe ese punto de máxima catástrofe?
La experiencia internacional indica que hay países cuyo declive económico
y fracaso político se hacen crónicos. Su caída no es un accidente pasajero sino
una condición permanente. Algunos de estos países fracasados pueden atravesar,
ocasionalmente, periodos durante los cuales logran detener la caída y poner la política
y la economía al servicio del rescate del país. Pero un tiempo después sufren una
recaída. Vuelven a precipitarse en la vorágine del caos social, la violencia criminal, el
desgobierno, la corrupción, la miseria y la muerte.
Es importante diferenciar entre países accidentados y países fracasados. Todos
los países del planeta han experimentado accidentes que detienen temporalmente su
progreso. Los crash económicos y financieros son un ejemplo de estos accidentes.
También los desastres naturales, los golpes de Estado, las crisis políticas o las guerras.
Los países accidentados se recuperan de estas catástrofes y reconquistan la capacidad
de crear mayor bienestar para sus ciudadanos. Por otro lado, no es frecuente que
países fracasados logren salir de las crisis que los paralizan.
Esta es la encrucijada de la que habla este libro. ¿Es la crisis que sufre Venezuela
desde hace dos décadas un prolongado accidente del cual puede recuperarse o es un
fracaso que se ha cronificado y que condena a las generaciones futuras al hambre, la
miseria y la violencia?
Para muchos, dentro y fuera de nuestras fronteras, Venezuela es un caso
perdido, irrecuperable. La lista de los males que aquejan al país y su sociedad es
larga, creciente y conocida. Sin duda, es difícil ser optimista. Difícil sí, pero no
imposible. De hecho, hay quienes, dentro y fuera de Venezuela, no se rinden. Y
dentro de ese grupo están los autores de algunos de estos capítulos.
Venezuela en la encrucijada nos ofrece un riguroso y doloroso diagnóstico
de las causas de la tragedia. También documenta las infernales condiciones en la
que está el país. Y, finalmente, nos sugiere ideas acerca de cómo reparar los daños
causados por este largo y devastador accidente.
Por supuesto que las precondiciones para evitar que Venezuela sea un país
fracasado son tan exigentes como los esfuerzos y recursos que serán necesarios
para recuperar la normalidad política, económica y social. Pero reparar los daños
del accidente es posible. Otros países lo han logrado.
Colombia, Sri Lanka, o la Costa de Marfil, son ejemplos de países que
lograron evitar caer al abismo del fracaso crónico. Sus problemas siguen siendo
muchos, variados y enormes. La posibilidad de que pierdan los logros que han
alcanzado existe. Pero lo cierto es que las tres son sociedades que lograron
cambiar el rumbo que las mantendría en un fracaso perpetuo. Se podría decir
que convirtieron el fracaso en un accidente pasajero que se puede superar.
¿Podremos los venezolanos hacer lo mismo? Este libro nos da algunas
claves acerca de cómo hacerlo.
8
•
INTRODUCCIÓN
S G  J M P
Venezuela se encuentra en una encrucijada: reconstruir el país mediante un

cambio de régimen político y económico generando una transición democrática, o
eternizar el colapso económico, social, político e institucional producto de más de
veinte años de “revolución bolivariana”. En las elecciones a la Asamblea Nacional
del 6 de diciembre de 2020, el PSUV obtuvo el 91,34 % de las curules con solo
67 % de los votos, en un contexto de 80 % de abstención que generó un resultado
amplificado a favor del partido de gobierno, dado el sistema electoral y el método
de asignación de cargos existente. Con este resultado el régimen de Maduro toma el
control total sobre todas las instituciones y, por lo tanto, es la segunda opción –la de
la continuidad del colapso– la que cobra mas fuerza. Al boicotear las elecciones por
fraudulentas y no competitivas, la oposición no pudo luchar por mantener el único
espacio de poder que había ganado por la vía electoral. La salida de Juan Guaidó
como presidente de la Asamblea Nacional marca el camino hacia un futuro incierto
de la oposición y del apoyo externo de 60 países que había ganado Guaidó tras su
proclamación como presidente interino del país, en enero de 2019.
En medio del conflicto político, Venezuela se está convirtiendo en un Estado
frágil con instituciones desarticuladas y politizadas, ingobernabilidad en grandes
zonas del país, un clima de miedo y desconfianza, una tasa de homicidios de las más
altas del mundo, medidas autoritarias y la intimidación a cualquier tipo de disidencia
y oposición. Los efectos de la pandemia del COVID-19 acentuaron la grave crisis
humanitaria y revelan las debilidades de un sistema sanitario público colapsado.
Venezuela se expone al virus con un sistema de salud sin capacidad institucional para
diseñar protocolos de seguridad y un Estado sin los recursos presupuestarios para
auxiliar a los ciudadanos. Ello coincide con un Estado sin la capacidad de desarrollar
una política fiscal y monetaria contra-cíclica capaz de frenar el largo ciclo recesivo de
la economía, controlar la inflación y garantizar un abastecimiento mínimo de bienes
y servicios. De este modo, Venezuela agudiza su colapso económico, social,
político e institucional y se encamina hacia una tragedia nacional.
Este panorama sombrío es el objeto de estudio de este libro que, desde una
perspectiva multidisciplinaria de veintiún autores de origen venezolano, europeo
y norteamericano, analiza las diferentes dimensiones del colapso venezolano y
explora las opciones de salida a la crisis. La publicación se inicia con una primera
sección sobre la dimensión política de la crisis y abre con dos artículos de carácter
teórico. Una primera reflexión del politólogo John Magdaleno explica, a través del
cuestionamiento de “diez mitos sobre las transiciones a la democracia”, las razones
por las cuales “no se ha producido una transición a la democracia en Venezuela”,
tal y como se esperaba en enero de 2019, cuando el opositor Juan Guaidó se
proclamó presidente interino y recibió el respaldo de más de sesenta países. A
juicio del autor, la literatura comparada sobre regímenes autoritarios y transiciones
democráticas ofrece las claves para explicar los facilitadores e inhibidores en el
caso venezolano que debería tener en cuenta la oposición que “no ha hecho todo
lo que está a su alcance”. A continuación, el politólogo Armando Chaguaceda
y el historiador Ysrrael Camero entran en la tan comentada dimensión del
populismo y, a través del caso de Venezuela, desmitifican y deconstruyen los
postulados de Chantal Mouffe sobre el discurso emancipatorio del “populismo
de izquierdas” que, según los autores, en el caso venezolano terminó en una
“desdemocratización” y “un autoritarismo hegemónico” que ya se manifestó
durante el chavismo (1999-2013). Un tercer artículo de Rut Diamint y Laura
Tedesco analiza los factores que explican la continuidad de Nicolás Maduro
en el poder, a pesar del catastrófico balance socio-económico. A su juicio, el
liderazgo carismático de Hugo Chávez en las elecciones presidenciales se sostiene
por el papel protagónico de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (FANB),
que se ha convertido en la columna vertebral del régimen y en el principal apoyo

del poschavismo. Las autoras se adentran en la estructura interna de las FANB,
sus divisiones, ideologización y lealtades políticas, así como el rol clave de las
empresas militares en sectores estratégicos de la economía venezolana. Además, el

sector castrense está al frente de doce ministerios, lo cual comprueba la existencia
de un régimen cívico-militar en mutua conveniencia para mantener el poder. El
capítulo cierra con un artículo de la profesora venezolana María Pilar García-
Guadilla sobre las oportunidades y límites del movimiento estudiantil del país
en diferentes momentos del chavismo y pos-chavismo para ofrecer las claves de
su papel ambiguo como sostén del régimen y de parte de la oposición, reflejando
10 la división política del país.
La segunda sección se dedica a presentar y analizar la situación y las
perspectivas económicas de Venezuela que en 2020 afrontó la peor crisis 11
de su historia contemporánea, con niveles de vida similares a los de Haití o
Sussane Gratius y José Manuel Puente

INTRODUCCIÓN
algunos países africanos. Con la única hiperinflación en el mundo, escasez de
alimentos y otros productos de la canasta básica, racionamiento de gasolina,
permanentes cortes de agua, luz, en todo el país, y siete años consecutivos de
recesión que supera la caída macroeconómica de Cuba tras el fin de la Unión
Soviética, Venezuela arroja el peor balance económico de América Latina. Al ser
un país petrolero con las mayores reservas del mundo, cuatro artículos ofrecen
un diagnóstico prospectivo del colapso macroeconómico, control cambiario y
del sector petrolero. Los economistas José Manuel Puente y Jesús Rodríguez
analizan desde una perspectiva histórica y comparativa la evolución de la
economía venezolana y encuentran que para el 2019 se habría perdido el 67,06 %
del producto interior bruto (PIB) total de Venezuela en tan solo seis años (2014-
2019), representando esto el peor desempeño macroeconómico en magnitud y
duración en la historia de Venezuela (1950-2019), el peor de América Latina y
el mundo en el período 1980-2019. Carolina Paggliaci complementa su análisis
con una visión microeconómica centrada en la oferta agregada y su incidencia
en el colapso macroeconómico del país. El trabajo concluye que, a un nivel más
fundamental, la recuperación del crecimiento por el lado de la oferta pasa por
atacar la estructura de los mercados. Reiteradamente, la implementación de
controles cambiarios en Venezuela ha servido para el otorgamiento de subsidios
selectivos a las empresas. Estos subsidios progresivamente han disminuido la
densidad del tejido empresarial nacional, reduciendo el número de oferentes en
los mercados y volviendo estos menos competitivos. Los economistas venezolanos
Ramón Key y Claudina Villaroel exploran hasta qué punto el colapso de la
industria petrolera es responsable del colapso de la economía venezolana, cuánto
cuesta recuperar este sector, y si su recuperación puede traer la prosperidad
que solía caracterizar a esta economía. La sección concluye con un trabajo del
profesor Pedro Palma, donde realiza un balance –para el período 2003-2018– de
la errática política cambiaria del chavismo; en particular, de la implementación
de los controles de cambio. El trabajo concluye que la aplicación de controles de
cambios por períodos prolongados se transforma en un mecanismo que subyuga
a la población, hace que prolifere y se profundice la corrupción, destruye la
capacidad de producción, genera desabastecimiento, azuza la inflación y merma
la calidad de vida de la población.
El lado social del colapso económico, objeto del tercer apartado, es aún
más devastador. Todos los indicadores sociales muestran un panorama desolador
de la actual coyuntura venezolana. No solo la pobreza aumentó de manera
exponencial –se duplicó durante el período de la revolución bolivariana–, sino
que además un 30 % de los niños registran desnutrición crónica, solo un 60 %
de la población escolarizada consigue asistir a clases, y la cobertura universitaria
se redujo a la mitad. En relación a los sectores más empobrecidos, más de la
mitad no completa la educación universitaria y el país ha vivido una pérdida de
3,7 años en la esperanza de vida en los últimos cinco años (Encovi, 2020). Este
tercer apartado se dedica, en detalle, a esta dimensión social del colapso, desde
una perspectiva venezolana y norteamericana. Mientras que durante el chavismo
(1999-2013) altos ingresos petroleros combinados con algunos programas
sociales como las misiones, contribuyeron a reducir la pobreza y la desigualdad,
el poschavismo del régimen de Maduro destruyó estos avances con una política
socioeconómica desastrosa que llevó al país al colapso social. El sociólogo Luis
Pedro España inicia la sección con una visión general de las políticas sociales del
Gobierno de Maduro entre 2015 y 2020, desde las misiones creadas durante el
chavismo al carnet de la patria, que todavía ofrece a los leales del régimen algunos
productos de la canasta básica. La crisis alimentaria y las ayudas alimentarias
son objeto de análisis de Edwin Ojeda y Aramis Rodríguez. En el trabajo de
Magaly Sanchez-R. y Douglas Massey se presentan los vínculos entre las causas
estructurales y las salidas migratorias de venezolanos. Con la imposición de
un régimen progresivamente autoritario, se generó la primera ola migratoria
de profesionales altamente cualificados que llegaron a EE. UU. Con unas
condiciones de vida extremadamente precarias, la destrucción de la economía
formal, y un colapso generalizado de los servicios, se ha registrado una masiva
salida de personas al resto del continente suramericano que representa el éxodo
de población mas grande que ha vivido el continente en su etapa contemporánea.

Tras el diagnóstico de las claves internas del colapso venezolano, la cuarta
y última sección del libro se centra en los actores externos que han reproducido la
polarización política interna, ya que tanto EE.UU. como gran parte de América
Latina y de la Unión Europea (UE) apoyan a la oposición, mientras que China,
Cuba y Rusia son los principales aliados del régimen de Maduro. ¿Cómo ha
contribuido el comportamiento de los actores internacionales, incluyendo las
organizaciones regionales, a enquistar el conflicto? ¿Por qué no han funcionado
instrumentos como las sanciones por parte de EE.UU. y la UE o las diversas
12 iniciativas de mediación? Este capítulo arroja luz sobre la dimensión política
del conflicto, sobre la constelación de actores internos y externos del juego
político venezolano, y ofrece un balance de los diversos intentos nacionales, 13
regionales e internacionales de mediación, sus éxitos parciales y fracasos relativos.
Sussane Gratius y José Manuel Puente

INTRODUCCIÓN
Miguel Ángel Martínez Meucci y Francisco Alfaro Pareja abren la sección
con un análisis crítico de los intentos de mediación y diálogo en el conflicto
venezolano. Los autores explican el fracaso de estos “mecanismos alternos de
diálogo y negociación” (MADN) ya que subestimaron las asimetrías entre lo
que denominan la “coalición iliberal revolucionaria (CIR) hegemónica y la
“coalición demo-liberal” (CDL) que se encuentra en una situación de desventaja.
Otro factor importante lo constituyen los diferentes aliados internacionales que
han reproducido, en cierta forma, la polarización interna. Los autores concluyen
que los MADN han ayudado a disminuir, al menos temporalmente, la violencia
directa, pero no la violencia estructural y, por tanto, son poco eficaces en “[…]
conflictos en los que los contendientes no registran perjuicios equivalentes”.
El profesor canadiense Thomas Legler continúa la sección con un diagnóstico
crítico del rol de las organizaciones regionales y hemisféricas en la crisis
venezolana. Su artículo explica por qué los sistemas de protección multilateral
de la democracia en las Américas “[…] han sido incapaces de promover una
solución pacífica y negociada a la crisis política venezolana, así como de detener
el retroceso autoritario o restaurar el orden democrático”. Tras constatar
una “crisis de autoridad del concepto del hemisferio occidental” como orden
regional garantizado por la hegemonía de EE.UU. y la cooperación de sus países
vecinos, el autor explica que a partir de los años noventa ha tenido lugar una
“transición del orden hemisférico” hacia otros países sudamericanos como Brasil
y Venezuela y entidades regionales como ALBA, Celac o Unasur, que desafiaron
temporalmente el poder de Washington. Tanto los esquemas regionales como
hemisféricos, incluyendo el Grupo de Lima, se han debilitado y con ellos el
sistema de defensa de la democracia que no fue activado en el caso venezolano.
Un tercer artículo de Anna Ayuso y Susanne Gratius analiza las semejanzas y
diferencias de las políticas de EE.UU. y la UE hacia Venezuela, teniendo en
cuenta el antecedente del caso cubano y la literatura de derecho internacional y
política exterior sobre sanciones. Las autoras constatan que pese a las diferencias
se ha producido un acercamiento de políticas, ya que tanto EE.UU. como la UE
privilegian la relación con la oposición y aplican sanciones contra el régimen de
Nicolás Maduro. Después de un análisis comparativo de los tipos de sanción, sus
objetivos e interacción con otros instrumentos, llegan a la conclusión de que “[…]
el caso venezolano confirma el patrón de escasos o contraproducentes efectos
de las sanciones como instrumento para democratizar a gobiernos autoritarios”.
Constatan que ni EE.UU., ni la UE, han contribuido a encontrar una salida
pacífica a la crisis venezolana.
Ante el deterioro socioeconómico y el conflicto entre actores internos y
externos, Venezuela se encuentra ante una gran “encrucijada” histórica donde
en los próximos años se definirá si el país sigue por el camino del colapso y se
transforma en un Estado fallido o, por el contrario, dado todavía su extraordinario
potencial, logra “torcerle el brazo a la historia” e inicia un proceso de transición
política y de reconstrucción económica y social y se convierte en un país de
progreso justicia y equidad. El capítulo final de esta compleja historia está todavía
por escribirse…
Quisiéramos concluir expresando nuestra enorme gratitud hacia el
director de la oficina de la Fundación Konrad-Adenauer en Madrid, Wilhelm
Hofmeister, por auspiciar esta publicación y escribir el epílogo del libro; al escritor
y columnista Moisés Naím por su amabilidad de iniciar el texto con unas páginas
suyas que constituyen el prólogo; a la editorial de la Universidad Católica Andrés
Bello, abediciones, por su trabajo de producción editorial; a la UCAB y el IESA
por todo su apoyo en este esfuerzo colectivo; a los editores de la revista América
Latina Hoy y su director, Francisco Sánchez, por habernos permitido reproducir
algunos artículos publicados por ellos en agosto 2020, en este volumen.
Finalmente, agradecemos a todos los autores por cedernos sus reflexiones y por
su compromiso con esta publicación. Es nuestro deseo que este libro contribuya
no solo al debate académico y político sobre el futuro de Venezuela, sino también
a ofrecer un diagnóstico de la crisis múltiple que actualmente sufre el país y a
encontrar vías de solución pacífica para salir de esta muy costosa fase de colapso
económico, social, político e institucional.
Susanne Gratius y José Manuel Puente.

Madrid y Caracas. Diciembre de 2020
14
Capítulo I
LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL CONFLICTO
John Magdaleno G.
Armando Chaguaceda
Ysrrael Camero
Rut Diamint
Laura Tedesco
María Pilar García-Guadilla
1
¿POR QUÉ NO SE HA PRODUCIDO UNA
TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA EN VENEZUELA?
DIEZ MITOS SOBRE LAS TRANSICIONES A LA
DEMOCRACIA
J M G.
A MODO DE INTRODUCCIÓN: EL ACTUAL CONTEXTO VENEZOLANO
Venezuela ha sido motivo de una extensa discusión pública nacional e

internacional durante los últimos veintiún años. Además de las universidades,
los centros de investigación y think tanks, han sido parte de ese debate multinivel
asociaciones comunitarias y vecinales, ONG, gremios profesionales, sindicatos,
asociaciones empresariales, medios de comunicación, las Iglesias que hacen vida en
el país, partidos políticos, gobiernos y parlamentos de otros países, y organismos
multilaterales, entre otros actores.
Sin duda, causa interés la naturaleza y magnitud del deterioro que el país ha
experimentado en diversas dimensiones. Entre los factores que podrían describirla
parcialmente están: la sistemática y cada vez más extensa violación de garantías
constitucionales y procedimientos democráticos –libertades civiles y derechos
políticos, económicos y sociales–, registrada entre las administraciones de Hugo
Chávez y Nicolás Maduro (Levitsky y Way, 2002; Arenas, y Gómez Calcaño,
2005; Ramos Jiménez, 2009 y 2011; Brewer-Carías, 2010; Aguiar, 2012; Corrales y
Penfold, 2012; Rachadell, 2015; Magdaleno, 2016; Bautista Urbaneja, 2017; Corrales,
2020); el visible autoritarismo del régimen político durante el período en examen1;
el deterioro de las capacidades estatales para atender demandas sociales y proveer
servicios básicos, lo que ha dado lugar a un controvertido debate sobre su adecuada
1 Como demuestran los índices internacionales de The Economist, Freedom House y el V-Dem Institute. Al res-
pecto puede consultarse: 1) The Economist Intelligence Unit (2018): Democracy Index 2018: Me too? Political
participation, protest and democracy, pág. 43 (disponible en: https://pages.eiu.com/rs/753-RIQ-438/images/
Democracy_Index_2018.pdf?mkt_tok=eyJpIjoiTUdFMll6SmhObVprT1RGaCIsInQiOiIxT3RLUXNE-
TUpmR3YxZjlcL2hUK1JiMU9oK1wvMm83cTRFUjRzajdNZ08rd3cyNUpPVTV3M05RYUQxWjVN-
MUlQNHU3aG53STh1Zk16Y0RmSFVoQ21HMkw5dE14MVFkZE5UV VNnTXczdk9QcSt3alA-
2Vk9uTzFsOGhETDBNM1gxTlwvTCJ9); 2) https://freedomhouse.org/countries/freedom-world/scores, y;
3) https://www.v-dem.net/es/ (Última fecha de consulta en línea: 27/08/20).
caracterización (¿Estado fallido o Estado frágil?); la progresiva penetración e
influencia, en amplias zonas del territorio nacional, de grupos irregulares y del
crimen organizado (Mayorca, 2009; FundaRedes, 2018 y 2019; Insight Crime,
2020; Crisis Group, 2020); la vertiginosa caída del PIB real entre 2013 y este
año, estimada en -76 %, utilizando los datos del Banco Central de Venezuela
(BCV) hasta 2018 y las estimaciones de otros organismos para los años 2019 y
2020 (FMI, 2019; Cepal, 2020)2; las elevadas tasas de inflación registradas desde
el año 2013, así como la hiperinflación existente desde finales de 2017 –la más
elevada de la región y una de las más prolongadas de la historia desde el siglo
XX (BCV, 2013-2020)3 –; el masivo y acelerado empobrecimiento de la gran
mayoría de la población venezolana en los últimos siete años, que hasta marzo
de 2020 se estimó –utilizando el método de la “línea de pobreza”– en 96,2 %,
con una pobreza extrema localizada en 79,3 % (Encovi, 2019-2020); la creciente
desnutrición registrada al punto que, de acuerdo con el indicador peso-edad,
entre los menores de cinco años el 8 % está en estado de desnutrición y 21 % se
encuentra en riesgo de desnutrición, mientras que conforme al indicador talla-
edad el porcentaje en estado de desnutrición crónica se estimó en 30 % (ídem); el
incremento de la población económicamente inactiva, la creciente informalidad
y la extensión del subempleo (ídem); la acelerada “precarización” de los servicios
públicos y las cada vez más extendidas dificultades para acceder a ellos, desde el
agua, la electricidad, el gas y el acceso a Internet hasta la seguridad personal, la
atención médico-hospitalaria y la educación, por señalar algunos (Encovi, 2019-
2020; OVCS, 2011-2020); una emigración estimada en cerca de 4 millones de
habitantes (ONU, 2019; Encovi, 2019-2020)4 y, por si fuera poco, el impacto
del COVID-19, que en virtud de todo lo anterior toma a Venezuela entre los
países peor preparados para enfrentar la pandemia, de acuerdo al Índice Global
de Seguridad Sanitaria (Malamud y Núñez, 2020).
2 El cálculo se ha apoyado en los datos del BCV hasta finales de 2018; la variación interanual del PIB real
estimada por el Fondo Monetario Internacional durante 2019 (-35 %) y la estimación efectuada por la
Cepal para 2020 (-26 %). Este último dato se conoció por intermedio de una conferencia recientemente
dictada por un representante de ese organismo.
3 BCV (en http://www.bcv.org.ve/) y datos de la Comisión de Finanzas y Desarrollo Económico de la
Asamblea Nacional, publicados mensualmente por medios de comunicación social venezolanos (no es-
tán disponibles en la página web de la Asamblea Nacional).
4 La ONU estimó la población venezolana, para mediados de 2019, en 28 millones 516 mil habitantes, un
dato al que se aproxima Encovi (2019-2020): 28 millones 400 mil habitantes. Según el INE, la proyec-
ción de población para 2019 arrojaba 32 millones 219 mil 521 habitantes. De modo que, hasta 2019, la
diferencia (emigrados) podía haber estado comprendida entre 3 millones 703 mil 521 y 3 millones 819
mil 521 venezolanos. Naturalmente, habría que conocer la relación entre emigración y repatriados entre
18
mediados de 2019 y mediados de 2020 para ofrecer una estimación actualizada.
Esta apretada síntesis –que no pretende ser exhaustiva–, persigue
comunicar elocuentemente algunas de las más importantes dimensiones del 19
complejo caso venezolano. Es en este contexto que, desde diversos sectores
CAPÍTULO I
La dimensión política del conflicto
sociales y políticos del país, se han formulado tres demandas que constituyen
genuinos desafíos históricos: a) estimular el inicio y desarrollo de una transición
a la democracia, teniendo en mente el objetivo de lograr su exitosa instalación,
estabilización y consolidación; b) lograr la reactivación de la actividad económica
y la recuperación del PIB perdido, así como la progresiva estabilización de
indicadores macro, micro y propiamente socioeconómicos, y; c) reconstituir el
tejido social del país, severamente afectado por años de intensa conflictividad
y polarización sociopolítica, y hasta creciente desconfianza hacia instituciones,
sectores y líderes. Estos retos recuerdan el prefacio de un conocido libro de Adam
Przeworski (1995: ix), que en el primer párrafo sintetizaba las aspiraciones más
sentidas de muchas sociedades: “Poder comer y poder hablar, no sufrir hambre
ni represión, éstos son los valores elementales que animan un afán mundial de
democracia política y racionalidad económica”.
El examen de varios casos africanos, del medio-oriente, de Europa del Este
y hasta latinoamericanos, permite tener una visión más global y comprehensiva
de los enormes problemas que esas sociedades han debido encarar en coyunturas
críticas. Por ello, un primer mito que conviene desnudar es que Venezuela no es
el único país en el que han concurrido complejidades o “ dificultades sistémicas” de
diversa índole, al margen de que sea el que más nos preocupe y ocupe a los venezolanos
por razones obvias.
Teniendo este marco de referencia en mente, este trabajo se concentra en el
primero de los desafíos señalados, partiendo de la siguiente interrogante: ¿por qué
no se ha iniciado en Venezuela una transición política, en general, y una transición
hacia la democracia, en particular? Al revisar una parte de la extensa literatura
sobre la materia que permite comprender, desde una perspectiva comparada,
cómo han tenido lugar tales procesos, procuramos identificar algunos de los
principales “mitos” que pudieran constituir un factor adicional que dificulta el
inicio de la transición. Al final, se intenta hacer un balance de las variables que,
por un lado, podrían estar operando como potenciales incentivos o facilitadores y
las que, por otro, podrían constituir inhibidores o bloqueadores.
¿QUÉ ES COMPARAR?: LA COMPARACIÓN EN CIENCIAS SOCIALES
En un trabajo seminal aparecido en los 90, el maestro Giovanni Sartori

(1999: 29-30) definió la comparación como “[…] un método de control de
nuestras generalizaciones […] o leyes del tipo si… entonces… Digo un método
de control porque obviamente no es el único”. Y más adelante, en dicho trabajo,
Sartori (1999: 31-32) lo explicaba así (se cita in extenso):
Comparar es confrontar una cosa con otra; pero si se ambiciona controlar,
entonces la cuestión inmediata es: ¿qué cosa controlamos?, ¿controlamos leyes?
Si el término es entendido en sentido fisicalista o siguiendo cánones rígidamente
positivistas, entonces es lícito oponerse. En este sentido Marradi (1985, 308)
ataca el programa que consiste en ‘someter a control la validez universal de una
‘ley’ observando que aquellos que lo suscriben no han ‘reflexionado seriamente
sobre el significado del término ‘universal’ (válido siempre y en cualquier lugar)’.
Si es así, tiene razón. Sin embargo, el programa fisicalista ya fue abandonado.
Hoy las ambiciones nomotéticas de las ciencias sociales no son universales (en el
sentido omniespacial y omnitemporal definido por Marradi) y se proponen leyes
declaradas law-like, condicionadas con la forma si… entonces. Definamos ley así:
‘una generalización provista de poder explicativo que expresa una regularidad’. En
tal caso diría que se derrumba la objeción epistemológica.
Preciso pues así: parangonar sirve para controlar –verificar o falsar– si una
generalización (regularidad) se corresponde con los casos a los cuales se aplica. Se
entiende que comparamos por muchísimas razones. Para ‘situar’, para aprender
de las experiencias de los otros, para tener términos de parangón (quien no
conoce otros países no conoce tampoco el propio), para explicar mejor, y por
otros motivos. Pero la razón que nos obliga a comparar seriamente es el control.
No hay duda: el método comparado está autorizado para el estudio de las

variaciones empíricas existentes entre diferentes objetos de estudio, al margen de
si se trata de pocos o muchos casos y si estos poseen más similitudes o diferencias
entre sí. Esto permite poner de relieve un segundo mito extendido en Venezuela,
conforme al cual no se puede establecer comparación alguna entre los procesos de

diferentes sociedades o sistemas políticos por sus evidentes peculiaridades histórico-
sociales. La forma más usual en que este mito se expresa cotidianamente es la
siguiente reacción: “Usted está comparando peras con manzanas”. La afirmación

quizás intenta comunicar que dichos objetos poseen diferencias tales en su
naturaleza y magnitud como para que el ejercicio sea declarado, de antemano,
inválido o inútil. ¿Pero esto es exacto? ¿Las diferencias existentes entre sistemas
políticos, por ejemplo, invalidan cualquier comparación? Este debate ya había sido
resuelto por el mismo Sartori (1999: 35), quien lo explicó de manera inmejorable:
20
¿Qué es comparable? Regresemos a las manzanas y a las peras. ¿Son comparables
o no lo son? Se trata de un ejemplo fácil. Pero ¿piedras y avestruces son
comparables? Probablemente la mayoría responderá no, para ser inmediatamente
21
replicado con la objeción: para declararlos ‘incomparables’, hemos debido, en
CAPÍTULO I
algún momento, compararlos. Recomencemos desde lo más simple. Manzanas y
peras son comparables respecto de algunas propiedades –aquellas que tienen en
común– y no comparables respecto de otras. De este modo, manzanas y peras
son comparables como fruta, como comestibles, como entidades que crecen
en los árboles; pero no son comparables, por ejemplo, en cuanto a su forma.
En principio entonces la pregunta siempre se debe formular así: ¿comparable
(bastante similar) respecto a qué propiedades o características, y no comparable
(demasiado distinto) respecto a qué otras propiedades o características?
De lo afirmado hasta este punto puede concluirse que comparar implica asimilar
y diferenciar en los límites. Si dos entidades son iguales en todo, en todas sus
características, es como si fuesen la misma entidad, y todo termina ahí. A la
inversa, si dos entidades son diferentes en todo, entonces es inútil compararlas,
y del mismo modo todo concluye aquí. Las comparaciones que sensatamente
nos interesan se llevan a cabo entre entidades que poseen atributos en parte
compartidos (similares) y en parte no compartidos (y declarados no comparables).
Si, como estableció Sartori, comparar equivale a identificar similitudes y

diferencias con tanta nitidez como sea posible, no hay objeción alguna de partida
–sea gnoseológica, epistemológica o propiamente metodológica– para comparar
casos que poseen diferencias y similitudes, siempre y cuando estas se declaren
explícitamente.
En Venezuela se asume frecuentemente que la única (o más asertiva)
estrategia para comparar, independientemente del objeto de estudio, es identificar
unos pocos casos con similitudes respecto de ciertas propiedades –seleccionadas
más o menos arbitrariamente por el investigador– o aquellos que “calcen” lo mejor
posible con otro que sirve de referencia. Se trata de un equívoco especialmente
visible cuando el investigador no vuelve explícitamente consciente las similitudes
y diferencias que poseen las entidades examinadas, pues algunos tipos de sesgos
cognitivos pueden conducir a enfatizar unas propiedades (por ejemplo, las
diferencias) mientras se subestiman otras (las similitudes).
Son diversos los enfoques que se utilizan para hacer comparaciones
formales en las ciencias sociales. Para utilizar una referencia, Nohlen (2013:
71-91) señala cuatro: i) el histórico-genético; ii) el comparativo-cuantitativo;
iii) el comparativo-cualitativo, y; iv) el histórico-empírico. Pero los elementos
que permiten distinguir más claramente los enfoques existentes son el número
de casos y variables sometidos a examen. La elección del enfoque para efectuar
comparaciones es el origen de algunos debates recurrentes sobre los usos de la
comparación en ciencias sociales, que para simplificar las cosas didácticamente
contrapone el enfoque de los “sistemas más similares” al enfoque de los “sistemas
más diferentes”.
El primero fue defendido por Lijphart en los 70, quien insistía en la
importancia de una cuidadosa selección de los casos comparables respecto de
algunos atributos similares. Pero este enfoque comporta al menos tres problemas
básicos, siguiendo a Collier (1999: 62-64): 1) una cuidadosa selección que atiende
principalmente las similitudes, conduce a una reducción del número de casos
sujetos a examen, lo que ulteriormente limita el alcance de las generalizaciones
que se formulan; 2) no siempre es fácil acordar en torno a lo que se entiende como
“similar” y “diferente” pues, como señaló Collier (1999: 64): “Un par de casos
que desde un determinado punto de vista resultan estrechamente emparejados,
desde otra perspectiva pueden diferenciarse notablemente”, y; 3) este tipo de
diseño inhibe la sana y deseable competencia entre hipótesis e interpretaciones
rivales, privando al investigador de la posibilidad de escoger entre algunas
de ellas conforme a la evidencia disponible, un problema conocido con el
nombre de “supradeterminación”. En suma, son las dificultades para formular
generalizaciones de alcance medio a partir de unos pocos casos el principal
problema del enfoque de los “sistemas más similares”.
De allí que haya surgido un enfoque alternativo, especialmente aplicable
a las investigaciones sobre cambio de regímenes políticos. Nos referimos al
enfoque propuesto por Przeworski y Teune (1970) y desarrollado luego por el
mismo Przeworski (1987). Estos autores han expuesto las ventajas del enfoque
de los “sistemas más diferentes”: 1) permite contrastar el poder explicativo de
diversas hipótesis que pueden ser formuladas simultáneamente, permitiendo
obrar con “mayor apertura cognoscitiva”, a diferencia de otros métodos en
los que se trabaja exclusivamente con una sola hipótesis desde el inicio; 2)
facilita una visión más exhaustiva y “panorámica” de determinados fenómenos
sociales pues, como ocurre en el campo específico de la investigación sobre los
procesos de democratización, permite identificar “procesos análogos de cambio”

independientemente de las variables contextuales presentes, y; 3) se trata de una
estrategia que ha tenido mucho éxito, tal y como ocurrió con los proyectos de
O’Donnell, Schmitter y Whitehead (1986) y de Linz y Stepan (1996), dada la
necesidad de “destilar” de la diversidad de casos analizados los “[…] elementos
comunes que han demostrado poseer gran poder explicativo” (Collier, 1999: 64).
A partir de la propuesta de Przeworski y Teune ha tenido creciente auge
22 la idea de que una indagación sobre la eventual existencia o no de regularidades
entre regímenes políticos distintos entre sí, cualesquiera que estas fueran, tiene
mayor poder explicativo sobre las dinámicas de las transiciones a la democracia que 23
las propiedades comunes encontradas en unos pocos regímenes con muchas
CAPÍTULO I
(aparentes) similitudes. Porque si se lograran hallar algunos patrones, pautas o
variables comunes en un número determinado de casos, ello arrojaría mayores
luces sobre los procesos de democratización en perspectiva comparada.
Pues bien, la investigación preliminar en la que nos hemos apoyado para
redactar este trabajo, que se desarrolla desde hace cuatro años, se ha apoyado en
el enfoque de los “sistemas más diferentes”. Tal esfuerzo no ha estado guiado por
el “imperativo” de encontrar los casos más parecidos a la Venezuela de hoy, entre
otras cosas porque el interés ha estado centrado en una comprensión global de
las transiciones a la democracia y porque Venezuela no es un “caso exitoso” en
esta materia, a la fecha. Como afirmó Lipset, citado por Sartori (1999: 44): “El
analista de la sociedad debe elegir entre un enfoque primariamente histórico o
primariamente comparado […] pero no puede ignorar el otro. Sin el examen de
[…] diferentes países es imposible saber en qué medida un factor dado posea el
efecto que se le atribuye en un solo país”.
¿QUÉ ES UNA TRANSICIÓN POLÍTICA, EN GENERAL, Y QUÉ ES UNA

TRANSICIÓN HACIA LA DEMOCRACIA, EN PARTICULAR?: ALGUNOS
ELEMENTOS BÁSICOS
No todo cambio político equivale a una transición. Son diversos los casos
de regímenes no-democráticos –sean autoritarios, postotalitarios o sultanísticos,
para utilizar la tipología de Linz y Stepan (1996)5 –, en los que se produjo
un cambio de los principales decisores sin que ello estuviese acompañado de
una modificación sustantiva de las principales reglas de juego y prácticas
informales.6 Distinto es el caso en el que se produce simultáneamente un cambio
de los principales decisores y las reglas de juego o, incluso, cuando algunos
decisores o factores de poder clave del régimen no-democrático estimulan una
democratización, una modalidad más frecuente en perspectiva comparada de lo
que intuitivamente se imagina.
5 Véase, en particular, el capítulo 3 (“Modern nondemocratic regimes”). Pp. 38-54.

6 Nos referimos a las reglas y los procedimientos (formales e informales) que definen quiénes toman de-
cisiones colectivamente vinculantes –esto es, de obligatorio cumplimiento por parte de la sociedad– y
cómo lo hacen.
Obviamente, existen diversos tipos de transiciones posibles. De un régimen
democrático a uno autoritario; de un régimen autoritario a uno sultanístico;
de un régimen pre-totalitario –que Linz (2009: 168-238) consideraba un tipo
de autoritarismo7– a uno propiamente totalitario; de un régimen totalitario a
uno postotalitario8; o de algún tipo de régimen autoritario a uno democrático.
Pero vale la pena subrayar que, incluso aquellos regímenes no-democráticos que
experimentan una distensión o inician una liberalización política, no siempre
concluyen en la instalación de una democracia.
Antes de proseguir, es imprescindible precisar qué entendemos por
democracia. Entre otras cosas porque, como habría advertido Morlino (2012:
31), en un proceso de transición es crucial comprender a partir de qué momento y
bajo qué condiciones se puede afirmar la existencia de una “democracia mínima”.
Partamos de la definición propuesta por Seymour Martin Lipset (1987: 41), para
quien la democracia es:
[…] un sistema político que suministra oportunidades constitucionales regulares
para el cambio de los dirigentes gobernantes, y un mecanismo social que
permite a la mayor parte posible de la población influir sobre las decisiones más
importantes, mediante la elección entre contendientes para los cargos públicos.
Esta definición, sumamente extractada, del trabajo de Joseph Schumpeter y Max

Weber, implica cierto número de condiciones específicas: 1) una ‘fórmula política’
o cuerpo de creencias que especifican qué instituciones –partidos políticos, una
prensa libre, etc.– son legítimas (aceptadas por todos como adecuadas); 2) un
conjunto de líderes políticos en funciones, y 3) uno o más conjuntos de líderes
reconocidos que intentan obtener cargos.
Robert Dahl (1997: 15), quien prefería utilizar la expresión “poliarquía”,

propuso que la democracia es un sistema que le permite a los ciudadanos, sin
distinciones políticas, tener igualdad de oportunidades para: a) formular sus
preferencias; b) manifestar públicamente tales preferencias entre sus partidarios y
ante el gobierno, individual y colectivamente, y; c) recibir por parte del gobierno

igualdad de trato: es decir, no ser discriminado por causa del contenido u origen
de tales preferencias. Y para que estas oportunidades puedan materializarse
deben existir, según Dahl, las siguientes garantías institucionales: i) libertad de

asociación; ii) libertad de expresión; iii) libertad de voto; iv) libertad para que los
líderes políticos compitan en busca de apoyo; v) elegibilidad para la cosa pública;
7 De hecho, Linz (2009) señaló siete tipos de regímenes autoritarios: i) Regímenes autoritarios burocrá-
tico-militares; ii) Estatismo orgánico; iii) Regímenes autoritarios movilizadores en sociedades posde-
mocráticas; iv) Regímenes autoritarios movilizadores surgidos después de la independencia; v) “Demo-
cracias” raciales y étnicas; vi) Situaciones políticas y regímenes “defectivos” y “pretotalitarios”, y; vii)
24 8
Regímenes autoritarios postotalitarios.
Otro tipo de autoritarismo en la tipología de Linz (2009).
vi) diversidad de fuentes de información; vii) elecciones libres e imparciales, y;
viii) instituciones que garanticen que la política del gobierno dependa de los 25
votos y demás formas de expresar las preferencias.
CAPÍTULO I
Así que, cuando se habla de democratización, se quiere implicar un proceso
en el que se incrementan y extienden las libertades y derechos que pueden ejercer
grupos sociales y políticos cada vez más amplios conforme avanza el proceso.
Obviamente, el nivel de extensión de tales garantías varía de caso en caso, y su
medición es una cuestión que la investigación empírica ha venido clarificando en
los últimos tiempos.9
Habiendo definido qué se entiende por democracia, corresponde ahora
echar mano de una definición de transición política, en general, y de transición
hacia la democracia, en particular. O’Donnell y Schmitter (2013: 5) propusieron
una en 1986 que ganó gran aceptación en la comunidad académica internacional
y sigue siendo citada en la literatura:
Lo que llamamos ‘transición’ es el intervalo entre un régimen político y otro. Si bien
nosotros y nuestros colaboradores hemos prestado atención a las consecuencias
(por ejemplo, a la consolidación), nuestros esfuerzos generalmente se detienen
en el momento en que se instala un nuevo régimen, sea cual sea su naturaleza o
tipo. Las transiciones están delimitadas, por un lado, por el inicio del proceso de
disolución de un régimen autoritario y, por el otro, por la instalación de alguna
forma de democracia, el retorno a alguna forma de gobierno autoritario o el
surgimiento de una alternativa revolucionaria. Es característico de la transición
que durante ella las reglas del juego político no están definidas. No sólo están en
constante flujo, sino que generalmente son muy disputadas; los actores luchan
no solo por satisfacer sus intereses inmediatos y/o los intereses de aquellos que
pretenden representar, sino también para definir reglas y procedimientos cuya
configuración determinará los posibles ganadores y perdedores en el futuro. De
hecho, el gobernante emergente definirá en gran medida qué recursos se pueden
gastar legítimamente en la arena política y qué actores podrán ingresar.10
Una definición similar fue la que propuso Enrique Baloyra, un importante

académico latinoamericanista (ya fallecido), que a lo largo de su carrera mostró
un especial interés por el caso venezolano. Según Reyes (2009):
[…] Enrique Baloyra entiende la transición democrática como un proceso de
cambio político que se inicia con la erosión de los componentes autoritarios del
régimen, y que pone de manifiesto un conflicto político entre diversos actores que
compiten por la puesta en práctica de políticas basadas en diferentes concepciones
de gobierno, sistema político y estado (Baloyra, 1987: 12-13). Dicho conflicto
se resuelve mediante la quiebra del régimen autoritario y la instalación de un
gobierno comprometido o electo a través de los procedimientos democráticos,
9 Es el caso, por ejemplo, de los esfuerzos hechos por Freedom House, POLITY IV y el Instituto V-Dem.
10 Aquí se ha efectuado una traducción libre de este y otros trabajos escritos en inglés, citados a lo largo del
artículo, para facilitar la comprensión de los lectores de habla hispana.
si bien en algunos casos antes de las primeras elecciones competitivas es posible
determinar que se ha producido un giro democrático.11
Pese a algunas observaciones críticas que podríamos formular respecto de

la definición de Baloyra, vale la pena focalizar la atención sobre la noción de
un conflicto que se resuelve. La idea latente que parece deslizarse es la de una
“ruptura de los compromisos” previamente adquiridos por factores de poder de
la coalición dominante, que puede llegar a facilitar la restitución de garantías
violadas y, con ello, la instalación de instituciones democráticas.
De allí que, introduciendo un pequeño giro en la expresión de Baloyra, se
prefiera el concepto de “fractura de la coalición dominante”, uno de los factores
esenciales hallado en las transiciones hacia la democracia estudiadas hasta la
fecha, al margen del peculiar “encadenamiento de factores” o de la “variable
detonante” que precipitó el inicio del proceso en cada contexto. En efecto,
conforme a la investigación que está en marcha, dirigida por quien escribe, se ha
hallado preliminarmente lo siguiente: de 102 casos de transición a la democracia
examinados hasta la fecha, ocurridos entre los años 1943 y 2017, en 83 las
“variables domésticas” fueron las disparadoras esenciales que permiten explicar el
inicio del proceso. De esos 83 casos, en veintitrés hubo golpes de Estado o algún
otro tipo de pronunciamiento militar que volvió visible el retiro del respaldo de la
institución armada (o de sectores decisivos de ella) al régimen no-democrático en
cuestión, y en los sesenta restantes se terminó produciendo alguna modalidad de
negociación, con actores y circunstancias variables en cada caso. Los diecinueve
casos restantes, entre los 102 analizados hasta el momento, fueron liberaciones
externas, esto es, transiciones a la democracia que tuvieron lugar gracias a una
intervención militar extranjera, once de los cuales ocurrieron al término de la
Segunda Guerra Mundial.12 Esto refuta un tercer mito extendido según el cual la
mayor parte de las transiciones a la democracia habrían sido el resultado de hechos

violentos. La evidencia disponible hasta la fecha parece refutar tal creencia.
Fue Leonardo Morlino quien propuso la expresión “coalición dominante”,
una categoría analítica de gran utilidad para comprender, por un lado, cómo se
sostiene un régimen autoritario –particularmente cuando ha perdido el respaldo
de la mayoría de la población13 –, y por otro, cuáles son las principales dinámicas
11 Como la versión del Diccionario Crítico de Ciencias Sociales utilizada para este trabajo es la que se en-
cuentra disponible en la web de la Universidad Complutense de Madrid, no se dispone de la página para
la voz “Transición Política (La)”.
12 Hemos excluido de nuestro análisis los casos que, según Huntington (1994: 25-30), formaron parte de
26
la primera ola de democratización.
13 No todos los regímenes autoritarios carecen de respaldo popular. Diversos casos de “autoritarismo com-
petitivo” –para utilizar la categoría propuesta por Levitsky y Way (2010)– mantienen niveles variables
que permiten que ciertos sectores, instituciones y grupos sociales le otorguen su
respaldo. La “coalición dominante” constituye, en palabras de Morlino (1988: 27
159):
CAPÍTULO I
[…] el conjunto de grupos sociales, políticamente activos, que sostienen al régimen
en su fase de instauración o en los períodos siguientes, o también la base social
del régimen; y, en sentido estricto, las élites, expresión directa o indirecta de esos
grupos, que participan en la gestión gubernamental del régimen, en cuanto que
ocupan posiciones de mando en las estructuras claves del régimen autoritario. El
aspecto que nos interesa es que esos grupos y sus correspondientes élites forman
una coalición a veces de hecho, y otras como resultado de un acuerdo explícito,
consciente, acerca de las modalidades concretas de resolución de los conflictos
políticos [...] Ese acuerdo favorece a los actores que forman parte de la coalición
y, al mismo tiempo, excluye y margina a los demás –por ejemplo, campesinos
u obreros antes más o menos activos políticamente a través de los partidos o
sindicatos de clase. La marginación política se consigue gracias a la combinación
de la represión policial, la disuasión a la participación (desmovilización), y
el uso del aparato ideológico adoptado por las élites el régimen para su propia
legitimación.
Y de inmediato, Morlino (ídem) hace una observación que resulta

especialmente relevante para comprender cómo a partir de 1999 fue posible
una transición al autoritarismo en Venezuela, y por qué, al menos en parte, ha
sido tan complejo revertir la trayectoria estratégica de ese proceso a lo largo de
veintiún años:
La instauración autoritaria, sobre todo cuando se da después de un régimen
democrático, suele ser el resultado de una coalición ‘anti-algo’ más que para algo,
es decir, una coalición negativa. Pero, como contrapartida, una coalición de este
tipo puede ser más homogénea que la democrática: aunque no haya un acuerdo
sobre el método (no democrático), sí se produce un acuerdo sobre el rechazo
de determinadas composiciones de fracturas, existentes o sólo prefiguradas en
el régimen anterior, y a veces también sobre el apoyo en sentido positivo de
determinadas soluciones. En suma, en el momento de la instauración la coalición
autoritaria puede presentarse más homogénea y más sólida en cuanto que existe
algún acuerdo básico, en negativo o en positivo, acerca del concreto arreglo
de los conflictos. En cualquier caso, la coalición será tanto más homogénea y
potencialmente sólida cuanto más amplio sea el acuerdo entre los distintos
actores acerca de los problemas básicos. Y a su vez esto será más fácil si dentro de
la coalición gobernante surgen como dominantes ciertas ideologías, principios o
valores.
Morlino (1988: 159-160) precisa que la coalición es dominante “[…]

en términos de recursos de coerción, de influencia, de estatus, concretamente
utilizados por los actores presentes en la liza política para alcanzar sus propios
objetivos”. Y este predominio en términos de recursos disponibles es una función
de respaldo popular, a veces mayoritario, pese a las violaciones de libertades civiles y derechos políticos
de diversos grupos sociales.
relativa de la capacidad de influencia de otros actores, lo que incluye a la oposición
y los que forman parte (o en algún momento formaron parte) de la coalición
autoritaria. Y respecto de esto último señala (1988: 160) que los diferentes
factores que componen la coalición dominante difícilmente tienen “posiciones
fijas” a lo largo del tiempo, al tiempo que existe una tendencia natural a que
algunos actores institucionales adquieran mayor relevancia (como la burocracia
y las fuerzas armadas) en detrimento de “otros actores sociales políticamente
activos”.
Para evitar equívocos o malas interpretaciones, debemos volver sobre
una cuestión capital: una fractura de la coalición dominante o, más aún,
una disolución del régimen no-democrático no conduce necesariamente a
una transición democrática. Son diversos los casos en que, incluso tras una
“intervención militar” doméstica o externa, ello no ocurrió.14 De modo que,
aunque la quiebra o el colapso del régimen autoritario es una condición necesaria
presente en la mayoría de los casos de transiciones a la democracia examinados,
debe advertirse que no es una condición suficiente. Una autoridad académica tan
relevante como Juan J. Linz (1990: 10) lo precisó de este modo:
El colapso de un régimen autoritario puede o no puede crear las condiciones para
el triunfo de la democracia política. No es infrecuente que la crisis de un gobierno
o régimen autoritario lleve a su sustitución por otro régimen similar, y muchos
países han experimentado sucesivos golpes de estado, a veces de orientación
ideológica diferente y, en otros casos, el colapso de este tipo de régimen ha
llevado a alternativas autoritarias revolucionarias. La inestabilidad del régimen
no democrático, por tanto, no conlleva necesariamente el establecimiento de la
democracia, a menos que intervengan otros factores.
Esto explica, en parte, por qué muchos autores señalan que una
transición a la democracia es un proceso altamente contextual e indeterminado.
Y a propósito de los desafíos que plantea el poder del que gozan factores de
la coalición dominante, sea para bloquear posibles episodios de transición a la

democracia o para tutelarla, si acaso esta tiene lugar, O’Donnell y Schmitter
(2013: 5) plantearon lo siguiente:
[…] durante la transición, en la medida en que existan reglas y procedimientos

efectivos, estos tienden a estar en manos de los gobernantes autoritarios. De
manera débil o fuerte, dependiendo del caso y la etapa de la transición, estos
gobernantes conservan un poder discrecional sobre los arreglos y los derechos
que en una democracia estable estarían protegidos de manera confiable por la
constitución y varias instituciones independientes.
14 Los casos de Cuba, Irak, Siria, Libia, Afganistán y los países involucrados en la llamada “Primavera
28 Árabe”, salvo Túnez, pueden ser ejemplos de “intervenciones militares” (domésticas o externas) fallidas,
a juzgar por la imposibilidad de que se avanzara hacia la democratización (a la postre, no lograda).
Las implicaciones de este párrafo son claras: producir la restitución de
derechos civiles y políticos, y ulteriormente una transferencia de poder, constituye 29
el “nudo gordiano” de toda transición a la democracia. Por lo regular, esto no
CAPÍTULO I
ocurre por la vía de una “capitulación” o una “renuncia gratuita” al poder, sin
más, por parte de los factores que integran la coalición dominante de un régimen
no-democrático. Poder que les permite imponer decisiones sobre la colectividad
–incluso contra lo que una mayoría podría estar dispuesta a aceptar– y definir
o redefinir constantemente las reglas del juego político. Así que la evidencia
disponible refuta un cuarto mito conforme al cual el inicio de una transición a la
democracia sería la consecuencia natural de una oposición con determinación y
coraje, o peor aún, de la modalidad y la secuencia de eventos que esta prefigura de
antemano, sobre todo si no dispone de poder fáctico.
LA TRANSICIÓN HACIA LA DEMOCRACIA: UN PROCESO POR ETAPAS
Las transiciones hacia la democracia son procesos que se recorren por

etapas, que demandan la interrelación conjunta de varios factores o, si se prefiere,
un peculiar encadenamiento de variables.15 Y como indicaron Guo y Stradiotto
(2016: 3), rara vez son fáciles y rápidas. De modo que la visión reduccionista que
la interpreta como el resultado de un acontecimiento imprevisto e impactante que
prefigura todo el proceso, desde la disolución del régimen no-democrático hasta la
consolidación de una democracia, constituye el quinto mito que conviene identificar.
Para empezar, las variables que contribuyen a crear las condiciones para
el debilitamiento y la posterior disolución de un régimen no-democrático no
necesariamente son las mismas que precipitan el inicio de la transición a la
democracia. Y las variables causales más influyentes sobre el inicio de la transición
no suelen ser las mismas (ni las únicas) que contribuyen a su perdurabilidad,
como demostró Dankwart Rustow (1970). Se requiere, por tanto, distinguir
entre las explicaciones genéticas y las funcionales.
Un episodio exitoso de democratización comprende las siguientes fases:
a) debilitamiento y disolución del régimen no-democrático; b) liberalización
política; c) democratización; d) socialización, y; e) consolidación. Este esquema
analítico no sugiere una determinada temporalidad. Algunas transiciones son
lentas y progresivas, como la de Brasil –que tomó quince años–, y otras muy
rápidas, como la redemocratización del Perú tras la renuncia de Fujimori –que
15 Para el uso de este concepto me apoyo en Huntington (1994: 47-48), quien habló de una “combinación
de causas” y de una “cadena de causas”.
tardó menos de un año. Aun así, todas recorren las etapas descritas. En unos
países ello ocurre con mayor gradualidad o incrementalismo, pues se libran duras
luchas en cada etapa, mientras otros lo hacen de modo más acelerado y casi en
simultáneo.
Tampoco se desea deslizar la idea de que el recorrido es lineal o que el
final ya está predeterminado una vez iniciada la transición. De hecho, como
Wilson y sus colegas (2020) hallaron, la mayoría de las liberalizaciones políticas
registradas entre 1900 y 2018 no avanzaron hacia la democratización. En efecto,
de un universo total de 337 episodios de liberalización ocurridos en 155 países,
146 fueron “exitosos” (43,32 % del total) en 110 países, mientras que 182 fueron
“fallidos” (54 %) en 91 países. Los nueve casos restantes fueron categorizados
como “episodios censurados”, por cuanto a la hora de hacer el análisis no había
tenido lugar un desenlace (fuera exitoso o fallido). Ahora corresponde describir
brevemente las dinámicas propias de cada etapa.
Debilitamiento y disolución del régimen no-democrático

Ya sabemos, como propusieron O’Donnell y Schmitter, que la “disolución
del régimen autoritario” –una expresión más exacta que la de Baloyra, en tanto
y cuanto describe un mayor número de casos– es una precondición que puede
contribuir a una transición a la democracia, aunque ciertamente no la única. Pero
si consideráramos este factor como el centro de nuestro análisis, la pregunta es
¿cómo se produce la “disolución de un régimen autoritario”? Varios autores, entre
ellos Juan Linz, José María Maravall, Julián Santamaría y Leonardo Morlino,
coinciden en que un paso previo a la “disolución del régimen autoritario” es
una o varias “crisis de legitimidad” que producen una fractura de la coalición
dominante. Como indica el Diccionario Crítico de Ciencias Sociales (Reyes,
2009), citado in extenso:

Un régimen autoritario mantendrá su estabilidad mientras exista una coalición
de actores que apoyen a ese régimen y a la mayoría de sus políticas, es decir,
cuando exista una cohesionada coalición dominante que lo sustente. En este

sentido, una ruptura al interior de esta coalición será un factor fundamental en el
origen de la crisis de éste. Sin embargo, ¿cuáles son las condiciones significativas
que determinan la erosión de la cohesión interna de la coalición dominante?
Desde una perspectiva global, la respuesta más obvia es aquélla que relaciona
algún tipo de transformación no controlada por el régimen que tenga la suficiente
capacidad de influencia sobre el comportamiento de los actores de la coalición
dominante, siendo el factor más relevante de este nivel la crisis de la legitimidad
autoritaria (Morlino, 1982: 99; Maravall y Santamaría, 1988: 114). La crisis
30 de la legitimidad autoritaria desencadena tres manifestaciones propias de la

descomposición del régimen autoritario. La primera se concreta en el aumento
del número de socios insatisfechos en la coalición dominante debido a una menor
satisfacción de sus demandas. Esto origina, en segundo lugar, una erosión de
31
la capacidad del régimen para limitar la expansión del pluralismo. En último
CAPÍTULO I
término, y como efecto de las dos manifestaciones anteriores, se incrementan los
umbrales de movilización política que va acompañada de una disminución en las
posibilidades de represión. En síntesis, la erosión de la cohesión de la coalición
autoritaria se evidencia en un doble efecto de socavamiento. Por un lado, el
régimen ve reducida su legitimidad y, por otro, se crean las condiciones para la
presencia de opciones preferibles al mismo. Si bien todo ello evidencia la crisis del
régimen, es preciso cuestionarse en torno a la premisa de si sólo dicho factor es
elemento suficiente para garantizar un proceso de transición política. La crisis del
régimen no es motivo determinante para el inicio de un cambio político, sino que
los altos umbrales de impredecibilidad determinan el posible (re)surgimiento de
otros destinos finales (Linz, 1992: 445). Sin embargo, se coincide en que existe
un punto de no retorno en el momento en que a la débil legitimidad del régimen
se unen, por una parte, una ostensible disminución de su eficacia en la toma de
decisiones políticas, y, por otra, unos incrementos del pluralismo político y de la
movilización social cuyos costos de represión son enormes. En esta coyuntura,
el cambio de régimen hacia un sistema democrático se presenta como una
alternativa factible.
Sobre este párrafo conviene hacer un comentario: no es evidente, ni

teórica ni empíricamente, que el incremento de los umbrales de movilización
conduzca a una inhibición de la voluntad o disposición para reprimir entre los
principales decisores del régimen no-democrático. Se conocen múltiples casos
en los que, bien sea para “neutralizar” a la oposición o para afirmar el poder y la
capacidad coercitiva del Estado, lejos de disminuir los niveles de represión, estos
se incrementaron, por lo que luce apropiado tratarlos como factores diferenciados.
Venezuela ha sido un testimonio vivo de ello en varias coyunturas entre 2002
y 2019. Y aunque la represión de movilizaciones organizadas, persistentes, no-
violentas, genuinamente masivas y de gran poder simbólico puede conducir a
una crisis del régimen autoritario y, como consecuencia, a un eventual cambio
de régimen –como demostraron Chenoweth y Stephan (2011)–, es menester
reconocer las limitaciones a que se enfrenta esta evidencia. La probabilidad de
que una crisis de legitimación del régimen autoritario derive en el inicio de una
transición a la democracia está asociada, recordando a Robert Dahl (1997: 24),
tanto al incremento de los costos de la represión como a la reducción de los costos de
la tolerancia (de la oposición), y de lo que se podría llamar como los costos de salida
para ciertos factores de coalición dominante. De manera que las interacciones
entre estos tres factores pudieran contribuir (o no) al inicio de una transición. Esto
permite refutar un sexto mito, según el cual la protesta sería la “variable detonante
final” que estimularía el inicio de una transición a la democracia. La evidencia
sugiere que, incluso protestas no-violentas, organizadas y realmente masivas (cercanas
al umbral del 3,5 % de la población), no ejercen tal rol en la mayoría de los casos
analizados si no generan divisiones significativas dentro de la coalición dominante.
Liberalización política
Otra cuestión de vital importancia para la comprensión de las dinámicas
de una transición a la democracia es determinar el punto a partir del cual puede
decirse que la transición se ha iniciado. Sobre este particular, O’Donnell y
Schmitter (2013: 6) señalaron lo siguiente:
La señal típica de que la transición ha comenzado se produce cuando estos
titulares autoritarios, por cualquier razón, comienzan a modificar sus propias
reglas con el fin de proporcionar garantías más seguras para los derechos de las
personas y los grupos.
De este modo, una liberalización política es la primera señal que sugiere

el posible inicio de una transición a la democracia. A esta proposición de
O’Donnell y Schmitter debe agregarse, sobre la base del examen de 102 casos
de transiciones a la democracia, que tanto los gobernantes autoritarios como
otros factores de poder pueden ser los promotores de la liberalización. Así que,
reformulando la definición de los autores citados: la transición a la democracia se
inicia cuando los gobernantes autoritarios u otros factores de poder de la coalición
dominante deciden, por la razón que sea, restituir las garantías que ellos mismos
han violado (o contribuido a violar). ¿De cuáles garantías estamos hablando?
O’Donnell y Schmitter (ídem) lo clarifican al profundizar sobre el significado de
la liberalización:
Por liberalización entendemos el proceso de hacer efectivos ciertos derechos
que protegen tanto a individuos como a grupos sociales de actos arbitrarios o
ilegales cometidos por el estado o terceros. En el nivel de los individuos, estas
garantías incluyen los elementos clásicos de la tradición liberal: habeas corpus,

[inviolabilidad, JM] del hogar privado y la correspondencia [o las comunicaciones
en general, JM]; el derecho a ser defendido en un juicio justo de acuerdo con
las leyes preestablecidas; libertad de movimiento, expresión y petición; y así
sucesivamente. En el nivel de los grupos, estos derechos cubren cosas tales como
la [ausencia, JM] de castigos por expresiones de disenso colectivo de la política
gubernamental, la [ausencia, JM] de censura de los medios de comunicación y la
libertad de asociarse voluntariamente con otros ciudadanos.
Cualesquiera que sean las verdaderas causas o motivaciones de la

liberalización iniciada por factores de la coalición dominante, lo crucial
es comprender que para que se produzca una disolución de un régimen no-
32 democrático por la vía de una fractura interna debe tener lugar una ruptura
de los compromisos previamente existentes –tácitos o explícitos– por parte de
algunos factores de poder. Si, por el contrario, lo que se producen son defecciones 33
o deserciones aisladas de factores que, en suma, no alteran en lo esencial la
CAPÍTULO I
naturaleza y trayectoria estratégica del régimen, difícilmente podríamos hablar
de una fractura de la coalición dominante o la disolución del régimen autoritario.
Por lo demás, el análisis comparado de 102 casos sugiere la idea de que, para que
se produzca tal fractura, se requiere la configuración, por un lado, de un contexto
de crecientes presiones y amenazas internas y externas que conduzcan al régimen
a una “situación límite”, y por otro, de incentivos y garantías para factores de
la coalición dominante. Y esta “constelación de factores” que contribuyen a
configurar una “crisis sistémica” –esto es, una crisis que amenaza la supervivencia
del régimen– es el resultado de la combinación entre factores estructurales,
institucionales y de agencia. Entre estos últimos –los factores de agencia–, son
decisivas las interacciones entre las élites y otros actores sociales que adquieren
influencia en el proceso, de modo tal que: i) sus percepciones e interpretaciones
de la realidad; ii) los cálculos y cursos de acción que deciden emprender; iii)
las consecuencias no-intencionales de los mismos, y; iv) contingencias o eventos
no-previstos que alteran el curso de los acontecimientos, constituyen parte
vital de la disputa. Para decirlo de forma similar a Maquiavelo: los resultados
son el fruto de una combinación entre el contexto, la virtud y la fortuna. Esto
último permite identificar el séptimo mito, conforme al cual es el contexto el que
determina el resultado. Pero ya se sabe que los enfoques estructuralistas han recibido
una sólida contestación en la literatura de transiciones a la democracia. A lo sumo,
determinadas precondiciones pueden inhibir o estimular parcialmente el resultado,
pero difícilmente pueden constituir la única explicación plausible.
En los casos en que la liberalización no es el resultado de una fractura
interna, las opciones empíricamente halladas parecen ser dos, en síntesis: i)
una revolución social –de abajo hacia arriba– o un levantamiento popular, o;
ii) alguna modalidad de intervención extranjera. La opción prevista por Alfred
Stepan (1986: 64-84) de un acuerdo o pacto entre partidos políticos opositores
para derrocar al régimen autoritario supone, como él reconoce en su trabajo, una
erosión de los “centros de gravedad” del régimen y la eventual cooperación de
algunos factores de poder para que ello tenga alguna probabilidad de éxito –ergo,
una fractura.
Democratización
Hemos comentado supra que la liberalización no es suficiente para que
las perspectivas futuras de una transición democrática sean favorables. El otro
proceso crucial es la democratización, sin lo cual no se puede ejercer a plenitud
la condición de ciudadanía. O’Donnell y Schmitter (2013: 8) entienden por esta
expresión lo siguiente:
La democratización, por lo tanto, se refiere a los procesos mediante los cuales
las reglas y procedimientos de ciudadanía se aplican a instituciones políticas
previamente gobernadas por otros principios (por ejemplo, control coercitivo,
tradición social, juicio experto o práctica administrativa), o se expanden para
incluir a personas que no hayan disfrutado previamente de tales derechos y
obligaciones (por ejemplo, no contribuyentes, analfabetos, mujeres, jóvenes,
minorías étnicas, residentes extranjeros), o se extienden para cubrir asuntos e
instituciones que no estaban previamente sujetos a la participación ciudadana
(por ejemplo, agencias estatales, establecimientos militares, organizaciones
partidistas, asociaciones de interés, empresas productivas, instituciones
educativas, etc.). Como es el caso con la liberalización, no parece haber ninguna
secuencia lógica para estos procesos, aunque se pueden discernir algunos patrones
regionales y temporales. Tampoco la democratización es irreversible; de hecho,
todos los países incluidos en estos volúmenes han tenido algunas de estas reglas y
procedimientos en el pasado, por lo que la recuperación es a menudo un objetivo
tan importante como la extensión y expansión.
Tanto la liberalización como la democratización son procesos en los que la

extensión y velocidad con que se restituyen derechos e instalan procedimientos
varían según el caso. Por ello, tiene escasa utilidad juzgar los avances a la luz
de las aspiraciones “maximalistas” típicamente existentes entre algunos
sectores sociales, que muchas veces dificultan el inicio o desarrollo de la
transición. O’Donnell y Schmitter (2013: 8-9) precisan que la liberalización y
la democratización guardan una estrecha relación, pero que no necesariamente
tienen lugar de manera simultánea. Y agregan que los gobernantes autoritarios

pueden llegar a tolerar y hasta promover la apertura de ciertos espacios para
grupos e individuos con el objeto de reducir las presiones internas o externas,
al tiempo que reunir nuevos apoyos sin alterar la estructura del régimen, esto
es, sin establecer un sistema de elecciones libres y competitivas ni formas de
responsabilidad ante la ciudadanía. Esto es lo que los autores llaman como
“autoritarismo liberalizado” (o dictablanda). Una vez iniciada la democratización,
ante el temor de una “expansión excesiva” del proceso, algunos actores pueden
intentar mantener cuestiones controversiales alejadas de la deliberación pública y
hasta promover la aplicación de antiguas restricciones a la libertad de individuos
34 y grupos considerados “inmaduros” o “peligrosos” para el pleno ejercicio de sus
derechos ciudadanos. En ese caso, se establecería una “democracia limitada” (o
democradura). 35
No obstante, algunos casos ilustran de qué modo, pese a la voluntad
CAPÍTULO I
deliberada de promover una liberalización parcial como una estrategia destinada
a procurar un “reequilibramiento del régimen”, los decisores clave perdieron
el control del proceso, creándose algunas de las condiciones esenciales que
permitieron una ulterior democratización. Casos como el de Bolivia entre finales
de 1977 y 1982; Uruguay entre 1980 y 1985; la Unión Soviética entre 1985
y 1991; Benín entre 1989 y 1991, y; Cabo Verde en 1990, son evidencias que
parecen respaldar esta tesis. Eso fue lo que halló Treisman (2017), para quien la
mayoría de las democratizaciones ocurridas entre 1800 y 2015 tuvieron lugar no
porque la élite gobernante lo decidió conscientemente sino porque, al procurar
evitarla, cometieron errores que debilitaron su capacidad para mantenerse en (y
controlar) el poder.
Habiendo llegado a este punto, la pregunta inevitable es la siguiente: ¿cuál
es el punto a partir del cual puede hablarse de una culminación de la transición
a la democracia? Linz y Stepan (1996: 263) propusieron una operacionalización
particularmente útil:
Una transición democrática se ha completado cuando se ha alcanzado el suficiente
acuerdo sobre los procedimientos políticos para producir un gobierno elegido,
cuando este gobierno que llega al poder es el resultado directo del voto libre y
popular, cuando este gobierno tiene de facto la autoridad para generar nuevas
políticas y cuando los poderes ejecutivo, legislativo y judicial generados por la
nueva democracia no tienen que compartir de jure el poder con otros órganos.
Un acuerdo básico entre los principales actores (individuales e

institucionales) con capacidad de influencia sobre la arena política es de suma
importancia para incrementar las probabilidades de supervivencia del naciente
régimen democrático, y particularmente para su consolidación, como más
adelante se expondrá. Subestimar la necesidad de este acuerdo en cualesquiera de
las etapas del proceso, sugerir que no se requiere para una institucionalización de la
democracia si se pretende que esta sea perdurable o, peor aún, “calcular” erróneamente
que un balance de fuerzas favorable es suficiente para la democratización, constituye
el octavo mito.
Socialización cultural
La culminación de la transición a la democracia no equivale a decir
que se despejan todas las incertidumbres y mucho menos las amenazas. Para
empezar, recordando a Przeworski (1991: 18), la democracia “[…] es un sistema
para abordar los conflictos en el cual los resultados dependen de la actuación
de los participantes, pero ninguna fuerza concreta controla el desarrollo de los
hechos”. De allí proviene la incertidumbre característica de la democracia: nadie
sabe de antemano cuál será el resultado de las disputas y conflictos entre los
diversos intereses sociales, que en lo esencial se canalizan institucionalmente
por intermedio de normas y procedimientos establecidos y acordados (leyes,
tribunales, elecciones, etcétera). Por ello puede afirmarse que la democracia es
un sistema que instrumenta un principio para resolver tales conflictos: dotar de
legitimidad a quienes toman decisiones, es decir, elegir gobiernos provisionales.
Pero eso no significa en ningún modo que los conflictos desaparecen sino, en
todo caso, que se tratan y resuelven transitoriamente. Y cuando se produce una
transición a la democracia, incluso en los casos en que se avanza sustantivamente
en la dirección de una democratización, no son menores los desafíos que plantean,
por un lado, los enclaves autoritarios (Garretón, 2003) –los grupos de intereses del
viejo régimen no-democrático–, y por otro, las demandas sociales de los grupos
recién integrados al sistema.
La socialización es la etapa en la que se produce una extensión, en la práctica,
de la igualdad política entre diversos sectores sociales, esto es, la posibilidad de
intervenir en los asuntos públicos por intermedio de los mecanismos contemplados
en las reglas de juego. Es el período en el que los ciudadanos pueden ejercitar
materialmente una serie de libertades y derechos, y por ello mismo, habituarse a
estas prácticas e internalizarlas como parte de su sistema de creencias y valores,
lo cual está mediado, naturalmente, por el grado de acceso que tengan a ellas y el
nivel de beneficios que les puedan reportar.
Visto de este modo, dependiendo de la extensión de las garantías a cada
vez más o menos grupos sociales, por un lado, y de los beneficios obtenidos16
por tales grupos, por otro, derivados del diseño institucional con el que un
determinado país intenta instalar una democracia, se proporcionarán mayores
o menores incentivos para respaldar tal sistema y aumentarán o disminuirán las

probabilidades de que se forme y reproduzca una cultura política propiamente
democrática. Es por estas razones que la socialización, también llamada “segunda
liberalización”, es una fase crucial para elevar los costos de potenciales “regresiones
autoritarias” que pasan por una eventual quiebra o caída de la democracia.
36 16 Nos referimos a los beneficios que obtienen diversos grupos sociales de participar en los asuntos públicos
en un sentido laxo o amplio.
Consolidación de la democracia
37
¿A partir de qué momento estamos autorizados para definir un caso de
democratización exitosa con tal expresión? Esta pregunta remite a un asunto clave:
CAPÍTULO I
la exitosa culminación de la democratización no equivale a su consolidación. Para
aclararlo de entrada, pensemos en las implicaciones de la definición de Linz y
Stepan: “Esencialmente, por democracia consolidada entendemos una situación
política en la que, por decirlo en una frase, la democracia se ha convertido en
la ‘única partida’ (‘the only game in town’)”.17 Dicho de manera didáctica, una
democracia se ha consolidado cuando ningún grupo influyente intenta acceder al
poder por vías no-previstas en las reglas de juego definidas y/o acordadas.
Esto supone, evidentemente, acatar acuerdos y normas tan pronto se
decide participar en la política democrática. Pero el carácter de las estrategias
que estos despliegan cuando se inaugura un régimen democrático es el resultado
de diversas variables, entre las que destacan: el rol que ejercieron cuando se
intentaba estimular la transición; el éxito o fracaso relativo que obtuvieron
como resultado de las estrategias y tácticas implementadas; si formaron parte
de la coalición alternativa ganadora que derrotó al régimen no-democrático o
no; si ello ocurrió, en qué momento y de qué modo fueron integrados al sistema
(por ejemplo, ¿durante la liberalización o la democratización?); su posición en
el espectro ideológico; si algunos de sus objetivos estratégicos representan una
amenaza para ciertos factores, etcétera. Todo esto podría explicar, al menos en
parte, por qué algunos actores terminan siendo “leales” al sistema y por qué otros
operan como “semi-leales” o “desleales”.
De estas consideraciones proviene la siguiente proposición: si se desea
intentar elevar la probabilidad, desde el comienzo, de que una transición a la
democracia sea exitosa –esto es, que se inicie, culmine satisfactoriamente y se
consolide posteriormente–, la búsqueda de una negociación entre actores clave
es una estrategia comprensible. Porque mientras más temprano se llegue a un
acuerdo sobre las reglas de juego, tanto mejor para las perspectivas futuras de la
democracia, pues ello puede facilitar el proceso en su conjunto.
Es cierto que lograr un “acuerdo temprano” sobre garantías y
procedimientos para elegir autoridades no es un asunto sencillo, porque los
gobernantes antidemocráticos y los factores de poder que los respaldan suelen
estar conscientes de los peligros que pueden correr tan pronto se produzcan la
17 LINZ, J. y STEPAN, A. (1996): Op. cit., p. 265.

liberalización y la democratización. Estos actores no suelen considerar seriamente
la posibilidad de negociar eventuales arreglos institucionales en ausencia de una
“crisis sistémica” que amenace seriamente al régimen, sobre todo si no existen
incentivos y garantías de interés para ciertos grupos de poder. La presencia de estos
factores –una “situación límite” e incentivos explícitos– pueden influir más sobre
el eventual debilitamiento de regímenes autoritarios, pero no pareciera ocurrir lo
mismo en regímenes totalitarios –que, por definición, son más “ideologizados” y
en los que suele haber una gran asimetría entre las fuerzas que los sostienen y las
de oposición (que favorece a las primeras).18
Y se entiende que en condiciones de abierta asimetría entre los factores en
disputa una negociación no solo es poco probable sino hasta indeseable. Sobre
todo, si los factores que intentan promover la democratización poseen debilidades
en materia de organización social y política, coordinación estratégica, liderazgo,
influencia de los respaldos internos y externos y demandas “maximalistas” de
algunos grupos que no disponen de “poder fáctico” o algún otro tipo de fuente
de poder. Pero si acaso llegara a ocurrir en algún momento que: i) la asimetría se
empieza a reducir de forma significativa; ii) el régimen no-democrático se aproxima
a una “situación límite”, y; iii) así lo perciben algunos de sus principales decisores,
es lógico que se reevalúe la función y potencial utilidad de una negociación.
Cuando ello tiene lugar, se plantea un dilema estratégico fundamental tanto para
las fuerzas sociales y políticas que pretenden estimular el inicio de una transición
(opositores), como para las fuerzas que aún respaldan al régimen no-democrático
(oficialistas). Y de la forma como cada coalición encare ese dilema, así como de las
interacciones entre ambos, depende el resultado.
Cualquiera que sea el caso, conviene recordar que al intentar estimular
una transición a la democracia se requiere tener presente la interrogante de cómo
facilitar el inicio y desarrollo del proceso de forma sostenida, hasta llegar a la

consolidación. Esta última fase requiere un consenso básico sobre las reglas de
juego del régimen democrático, un objetivo que difícilmente puede alcanzarse si
de entrada algunos actores de la oposición se plantean la “eliminación política”

de sus adversarios. Tal y como Linz y Stepan explicaron con detalle:
Desde el punto de vista del comportamiento, la democracia se convierte en la única
partida cuando ningún grupo político significativo intenta seriamente derrocar al
régimen democrático o lograr una secesión del Estado. Cuando llega esta situación,
18 En opinión de quien escribe, Venezuela es, desde 2016, un caso de autoritarismo hegemónico con ciertos
rasgos totalitarios y sultanísticos, esto es, una suerte de híbrido de los principales regímenes no-democráticos,
38 si se utiliza la tipología de Linz y Stepan como referencia (ya citados). Se utiliza aquí la expresión “híbri-
do” en un sentido muy distinto al que propusieron Levitsky y Way (2010).
el comportamiento del gobierno recién elegido que ha surgido de la transición
democrática ya no está dominado por el problema de cómo evitar la quiebra de
la democracia. Actitudinalmente, la democracia se convierte en la única partida
39
cuando, aun ante una grave crisis política o económica, la abrumadora mayoría
CAPÍTULO I
de la población considera que otro cambio político debe provenir del seno de los
parámetros de las fórmulas democráticas. Constitucionalmente, la democracia se
convierte en la única partida cuando todos los actores de la comunidad política
se acostumbran al hecho de que el conflicto político se resolverá de acuerdo a las
normas establecidas y de que la violación de tales normas posiblemente sea tan
ineficaz como costosa. En breve, con la consolidación, la democracia se rutiniza y
se internaliza profundamente en la vida social, institucional e incluso psicológica,
así como en los cálculos para lograr el éxito.19
La consolidación de la democracia supone (Linz y Stepan, 1996: 267-274)

la existencia de: 1) un Estado que funcione y genere un mínimo de identificación
entre la mayoría de los grupos sociales, pese a los desacuerdos que eventualmente
puedan existir –lo que remite a la noción de Estado-nación–; 2) una sociedad
civil libre y viva; 3) una sociedad política relativamente autónoma, que goce de
un consentimiento básico entre sectores de la población; 4) un Estado de derecho
que proporcione garantías legales para volver efectivos libertades y derechos
ciudadanos y sociales; 5) una burocracia estatal que tenga alguna utilidad y
eficacia, y; 6) una sociedad económica institucionalizada. De allí surge el noveno
mito según el cual una democratización exitosa resuelve de inmediato todos estos
desafíos y, más aún, que una vez alcanzada la consolidación democrática desaparecen
las probabilidades de una reversión. La democracia, conviene recordarlo siempre, es
una conquista precaria y contingente, sujeta a permanentes amenazas.
A MODO DE CIERRE: INHIBIDORES Y POTENCIALES INCENTIVOS DE UNA

TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA EN EL CASO VENEZOLANO
Son múltiples los factores y variables que han sido considerados en la

investigación comparada sobre transiciones a la democracia o democratizaciones
a lo largo de sesenta años, desde las llamadas precondiciones (los factores
estructurales), pasando por los factores institucionales (las reglas de juego y las
dinámicas resultantes) hasta la influencia específica de los actores políticos y
sociales (particularmente sus interacciones). Aunque no ha sido el objeto de este
trabajo abordarlos, conviene señalar algunos de los que destaca la literatura: el
legado histórico-cultural, las condiciones económicas y sociales pre-existentes,
la existencia o no de una identidad nacional, la “estatalidad”, la naturaleza del
19 LINZ, J. y STEPAN, A. (1996): Op. cit., pp. 265-266.

régimen no-democrático, el nivel de cohesión y articulación de la coalición
dominante, el rol de la ideología en la toma de decisiones, el balance de poder
entre las fuerzas en disputa o el nivel de asimetría, el rol de las fuerzas armadas,
la eventual influencia de organizaciones criminales, el nivel de organización
y coordinación estratégica existente entre sectores de oposición, la habilidad
política de los principales líderes, el efecto-contagio de procesos globales (en
particular, las olas de democratización o autocratización), el nivel de compromiso
de factores externos con la democratización de determinado país y las presiones
internacionales, entre otros.
Pero si, en un ejercicio de “síntesis extrema”, meramente especulativo,
se tuvieran que proponer solo tres factores potencialmente facilitadores de una
eventual transición a la democracia en Venezuela, e igual número de factores
inhibidores, se diría tentativamente lo siguiente: entre los potenciales facilitadores
pueden estar las “dificultades sistémicas” del Estado para satisfacer demandas
sociales y los intereses de factores de la coalición dominante, las condiciones
económicas y sociales (que pueden incrementar el malestar social), y las presiones
internacionales; entre los posibles inhibidores pueden estar la naturaleza del
régimen político, el nivel de cohesión y articulación estratégica exhibido hasta la
fecha por parte de la coalición dominante y el (relativamente bajo o medio-bajo)
nivel de organización y coordinación estratégica existente al día de hoy entre
sectores de oposición.
Y a propósito de este último factor, sería útil que tanto los principales
líderes políticos y sociales de la oposición como sectores de la población se
esforzaran en mejorar su comprensión sobre las principales dinámicas implicadas
en los procesos de transición a la democracia, porque esta última variable pudiera
ser uno de los tantos factores que obstaculizan el proceso. Después de todo, es fácil
refutar el décimo mito conforme al cual “ la oposición ha hecho todo lo que ha estado
a su alcance”, que da por sentado que todo lo ha hecho bien. Aun comprendiendo las
genuinas dificultades que imponen tanto el contexto venezolano como la naturaleza
del actual régimen político venezolano, es fácil demostrar que del lado de la oposición
no se ha hecho todo bien.
Nota: Este trabajo contiene algunos pasajes aparecidos en otros artículos recientemente entregados por el
autor y aún no publicados (referidos en la bibliografía como Magdaleno, 2020a y Magdaleno, 2020b),
en la medida en que se apoya en un borrador inédito culminado en diciembre de 2019.
40
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2
POPULISMO DE IZQUIERDA EN VENEZUELA:
ENTRE LA RETÓRICA AGONÍSTICA Y LA REALIDAD
AUTOCRÁTICA
A C
Y C
INTRODUCCIÓN
Los procesos políticos actuales, a nivel global, despiertan de nuevo interés por
la categoría “populismo”, en sus respercusiones prácticas y teóricas. El tema reemerge
en coyunturas históricas de crisis del statu quo liberal, donde su sustitución por “algo
más” parece legítima para amplios sectores, incluidas no pocas élites del centro y la
periferia. Dicho fenómeno –la reivindicación de la categoría y estrategia populistas–
es extraordinariamente diverso: depende de cada contexto político nacional, regional
e internacional y también de disímiles tradiciones de pensamiento. Como es sabido,
el populismo es un concepto polisémico y difícil de definir: uno de los más debatidos
por medio siglo en la ciencia política, sobre el que no existe consenso sobre su
naturaleza y su impacto sobre la democracia. De ahí que siempre se imponga la
necesidad de una aproximación rigurosa que tome en cuenta las discusiones clásicas
con los nuevos aportes y su aplicación a la política práctica.
En este texto hacemos una aproximación a las contradicciones y distancias
existentes entre la retórica normativa presente en la noción populismo de izquierda de
Chantal Mouffe y la realidad autocrática venezolana. Fundamentalmente desde la
teoría política, aunque calzando nuestro argumento con elementos procedentes de la
ciencia política y el análisis de coyuntura.
Revisaremos el legado intelectual-político más reciente de la autora, puesto en
acción con fines de incidencia y legitimación política. Entendiendo aquí legado en
su triple condición de ideas sistematizadas, opiniones divulgadas –en estos casos por
la autora– y representaciones/apropiaciones de aquellas, realizadas por interlocutores
y receptores del pensamiento de la académica. Este legado, en torno al tema que
nos ocupa, reúne tanto su obra reciente (Mouffe, 2007, 2014, 2018) como sus
opiniones vertidas en un grupo de entrevistas realizadas a propósito de su último
libro, para la revista latinoamericana Nueva Sociedad (Mazzolini y Mouffe, 2019)
y los diarios Página 12 (Abrevaya y Mouffe, 2018), Perfil (noviembre, 2018), El
Desconcierto (19 de abril, 2018) y La Diaria (Pepper, 26 de septiembre de 2018).
A partir de esta reflexión se hace un balance de cómo experiencias
latinoamericanas –además de ser objeto de reflexión de sus propios intelectuales
y académicos– influyen en la producción de teoría política europea, de cómo las
ideas de esta última son invocadas por actores políticos e intelectuales orgánicos
latinoamericanos. La cual reconoce que, al abordar fenómenos de actualidad y
beligerancia políticas –como el del populismo contemporáneo y su expresión en el
caso venezolano– sea muy difícil sustraerse del juicio respecto a las implicaciones
–en materia de derechos, acontecimientos y sujetos concretos– de las selecciones,
omisiones y proposiciones mouffeanas en materia de populismo de izquierda y
democracia radical.
Este trabajo reune, por tanto, teoría, historia y ciencia política. Aunque, la
impugnación a los déficits de la teoría populista de Mouffe podría realizarse sin
más desde la teoría misma –discutiendo sus nociones de masa, liderazgo, etcétera–
me interesa aquí conectar la reflexión, ampliándola, a los terrenos de los procesos
políticos reales, empíricamente verificables allende la abstracción y lo normativo.
Las razones son varias y, en todo sentido, personales. Preocupa la saturación de
estudios que invocan o rebaten al populismo desde coordenadas exclusivamente
conceptuales o generalizaciones sin asidero histórico. Así, no es difícil que
algunos sigan criticando como populista a un tirano como Nicolás Maduro o
desconozcan las diferencias entre las posibilidades de empoderamiento y agencia
presentes dentro del populismo del régimen postrevolucionario mexicano y la
burocratización y control del leninismo del régimen postrevolucionario cubano.
EL POPULISMO DE IZQUIERDA DE CHANTAL MOUFFE

Esta nueva obra de Chantal Mouffe se articula, por un lado, con su

importante obra de teoría política de la democracia, en fructífero diálogo entre
Europa y latinoamérica. Por el otro, abona a una profusa producción en torno
a la problemática del populismo, que tan solo en los últimos dos años ha tenido
una notable aparición de autores, textos e ideas. Desde la reflexión personal
de académicos cómo Muller (2017), Urbinati (2019), Mudde y Rovira (2019),
48 Casullo (2019) y Finchelstein (2018); entre otros, a los que se suman sugerentes
–y plurales– miradas colectivas contenidas en monográficos y dossiers temáticos
como Ungureanu y Serrano (2019), Badie y Vidal (2019), Dieckhoff, Jaffrelot y 49
Massicard (2019); y Casanueva y Sanchez (2018).
CAPÍTULO I
La pensadora belga ha desarrollado desde hace cuatro décadas –en
solitario y junto a su esposo, el fallecido filósofo argentino Ernesto Laclau– un
marco teórico que reivindica al populismo como una forma política moderna,
supuestamente complementaria y/o desarrolladora de las promesas incumplidas
del liberalismo democrático. El trabajo de Mouffe parte de una visión agonista de
la política, que reconoce y canaliza el conflicto en el marco de una democracia
liberal –parlamento y partidos como locus– pero radicalizada mediante un
conjunto de reformas y formas de participación. Desde allí, no resulta imposible
reconocer en el pensamiento de la teórica política una suerte de parentesco, tenso
pero real, con las ideas y mecanismos que animan a las repúblicas liberales de
masas: las formas realmente existentes de la democracia contemporánea.
Desde el agonismo defendido por Mouffe, se reconoce la legitimidad del
oponente y el conflicto se conduce a través de las instituciones. Se trata de una
lucha por la hegemonía, no por la aniquilación antagonista (schmittiana) del otro.
Y se enfatiza en la necesidad de distinguir la existencia de una institucionalidad
democrática –donde confluyen el liberalismo político con su énfasis en la
dispersión y los controles al poder junto a las nociones republicanas de igualdad
y soberanía popular– y la necesidad de una lucha por la hegemonía, desde donde
elementos democráticos son (re)interpretados y activados desde la ciudadanía.
El reformismo radical de la pensadora europea, sin cuestionar las instituciones
democráticas, busca operar desde ellas una transición (contra)hegemónica.
Son esos presupuestos teóricos los que llevan a la profesora Mouffe
a postular que la crisis actual de la hegemonía neoliberal –que vemos en
países como Polonia, Hungría o, incluso, en amplias franjas de las sociedades
eurooccidentales– puede abrir la vía al populismo de derecha –que reconoce
autoritario– o a un populismo de izquierda, al que no adjudica igual tentación
antidemocrática, llegándolo a identificar con una “recuperación radical de la
democracia”. Así, la teórica apuesta explícitamente por populismos de izquierda
–que eviten que sujetos y demandas populares sean capturados por populismos
de derecha– y por un reformismo radical que cambie el statu quo neoliberal sin
acudir a opciones revolucionarias de la izquierda leninista del siglo pasado. Todo
sería una formulación teórica si no hubiesen experiencias históricas recientes con
las que saldar cuenta. En particular, el caso venezolano, cuya deriva autocrática
debería mover a los teóricos defensores del populismo –entre los que destaca la
Mouffe– al menos a una revisión pudorosa de la realización de sus promesas
por parte de aquellos liderazgos, movimientos y procesos que abrazaron, de
forma más comprometida y radical, la narrativa populista. Decir que la realidad
no se corresponde con lo pensado, además de ser una postura metafísica en lo
relativo a la teorización sobre el poder, significa una enorme falta de empatía y
responsabilidad cívica, si de la suerte de personas concretas –destinatarios de
cualquier política emancipatoria– se trata.
CRÍTICA A LA ABSTRACCIÓN PURA
Un primer elemento que resalta de la propuesta de populismo de izquierda

de Mouffe es cierta tensión, ambivalente, entre eurocentrismo y universalismo.
Decimos lo primero, porque a lo largo de su libro homónimo la autora insiste en
la correspondencia de sus propuestas con la realidad del capitalismo neoliberal
tardío de matriz europea y, en menor grado, estadounidense. Desde ahí, en
diversas entrevistas con medios latinoamericanos –justo en los países donde sus
ideas sirven de mascarón de proa a diversos liderazgos y formaciones políticas– la
profesora se arriesga a conceptualizar, con trazo grueso, sobre el estado real de la
política regional. De tal suerte, Mouffe postula que el éxito del populismo se basa
en que “[…] en América Latina se trataba en general de la primera etapa de la
democratización” por lo cual era preciso “[…] hacer entrar a las masas populares
en el Estado para democratizarlo”. Algo que, según la autora “[…] no se había
dado en Venezuela, en Ecuador, en Bolivia” hasta la reciente ola populista de la
primera década del siglo XXI (Ver Stefanoni, 2012).
En este caso, estamos ante un ejercicio de abstracción teorizante sin anclaje
empírico, que acude a la generalización ahistórica: desde un ejercicio de opinión
ilustrada se uniforman, normativamente, realidades diferentes –paradójicamente,

de modo similar a como procede buena parte de la crítica neoliberal sobre la
heterogeneidad de las izquierdas realmente existentes–, se desconocen los

antecedentes históricos –en especial los divergentes procesos de ciudadanización
y construcción estatal de Bolivia, Ecuador y Venezuela– y se simplifican los
momentos y contenidos de la democracia/democratización a lo largo y ancho
de la zona andina. Como han explicado desde hace varios años autores como
Pablo Stefanoni, si bien hay rasgos que asemejan los procesos de esos países
–entre los que los autores consideramos la emergencia de liderazgos populistas
50 articulados alrededor del proyecto bolivariano–, las particularidades de todo tipo
–económicas, étnicas, institucionales, etcétera– merecen ser más atendidas (Véase
Mazzolini y Mouffe, 2019). 51
En una de sus intervenciones Mouffe cuestiona que, durante el llamado
CAPÍTULO I
ciclo progresista,
[…] en muchos casos no hubo una real lucha hegemónica y no se construyeron de
manera suficiente identidades ciudadanas. Los gobiernos se limitaron a satisfacer
demandas de consumo sin bregar por construir nuevas subjetividades […] el
boom de los commodities cesó, la redistribución no pudo seguir en el mismo
nivel, y entonces la gente se tornó en contra del Estado ya que este no estaba en
condiciones de cumplir como antes. (Stefanoni, 2012)
Ante opiniones como esa, no es ocioso preguntarse: ¿son asimilables todos

los momentos y resultados de la Bolivia movimientista y la Venezuela estatista,
por ejemplo?, ¿pueden constituirse desde arriba y mediante la redistribución,
ciudadanías activas?, ¿las protestas contra los gobiernos progresistas se basan en
merma de redistribución o también de derechos políticos, incluidos los previos a
esos gobiernos y los reconocidos por sus constituciones?
Esta claro que el populismo de izquierda defendido por Mouffe tiene como
foco importante al Estado: considera que debe llegar al poder gubernamental
para, desde ahí, transformar las relaciones de fuerzas dentro del Estado, ejercer
soberanía popular y transformar la sociedad. Pero es insostenible, a raiz de la
experiencia venezolana, no considerar los modos y pasos en que un liderazgo
populista, aferrado a los aparatos estatales de control del poder y la riqueza, mutó
en simple y llano autoritarismo.
VENEZUELA: DEL POPULISMO AL AUTORITARISMO
Repasemos pues, algunas ideas de la autora, expuestas en textos y

entrevistas, en relación al drama político y humanitario de la Venezuela
actual. Entendiendo que el caso venezolano conjugó tres elementos clásicos del
fenómeno populista en su dimensión organizativa y movilizacional (Mudde y
Rovira, 2019): el movimiento –el chavismo en sus disímiles expresiones sociales–,
el partido –sucesivamente llamado Movimiento Quinta República y Partido
Socialista Unido de Venezuela– y el liderazgo carismático, encarnado de forma
absoluta e intransferible en Hugo Chávez. Asimismo, considerando que ninguna
otra experiencia populista de izquierda contó, bajo el cobijo del boom petrolero,
con tanto sustento económico, apoyo intelectual y aliados geopolíticos como la
Venezuela chavista.
La autora identifica en el mundo actual una:
[…] ‘oligarquización’, caracterizada por […] una separación cada vez mayor entre
un pequeño grupo de gente muy rica y el resto de la población. Lo que es nuevo es
que con la política de privatizaciones, y particularmente desde la implementación
de políticas de austeridad, ha habido un fenómeno de pauperización y
precarización de las clases medias, que hoy son profundamente afectadas por los
efectos de las políticas neoliberales. (Calderbank y Chantal Mouffe, 2018)
Paradójicamente, en Venezuela este proceso se dio con la simultánea

expansión de las estatizaciones descontroladas, realizadas por motivos políticos
–castigo a clases medias y gobiernos locales opositores– y que luego han sido
abandonadas, en medio de la improvisación general. Asimismo, la monumental
caída de la economía venezolana (véase Vera, 2018) –un caso inédito para
cualquier país en tiempos de paz, mucho más contrastante por ser una potencia
petrolera– ha aniquilado las clases medias, empobrecido aun más, cuantitativa
y cualitativamente, a los sectores populares y concentrado la riqueza en una
pequeña élite ligada al Gobierno, en particular al control de los recursos naturales
y a la corrupción (véase Straka, 2019).
Al definir los contenidos ideológicos de una alternativa de izquierda,
Mouffe postula que:
[…] la idea de la igualdad, de la justicia social, y la idea de la soberanía popular
son valores fundamentales en el imaginario social democrático. Esta es la forma
en que los ciudadanos demócratas se constituyen y socializan políticamente.
Y cuando sienten que les quitan esos valores, manifiestan distintas formas de
resistencia. (Calderbank y Chantal Mouffe, 2018)
Desde esa perspectiva, sería difícil negar que las masivas movilizaciones
por derechos políticos –incluido el derecho a eleciones libres y justas– acaecidas
en 2016, 2017 y 2018 en las grandes ciudades de Venezuela (Puyosa, 2019), así
como las múltiples, fragmentadas y duramente reprimidas (Ávila, 2019) protestas
que –enfocadas en demadas de bienes y servicios, así como de protesta por la

inseguridad y la precarización de los derechos laborales– ocurren todos los días
en toda la geografía venezolana, clasifican dentro de la noción mouffeana de
una ciudadanía demócrata, orientada a la exigencia de mayor igualdad, justicia

y soberanía popular. Y es esa ciudadanía la que ve vulnerados sus derechos,
incluidos los socioeconómicos, por parte de un Gobierno heredero de un icónico
liderazgo populista (Alvarado, 2019).
La importancia de las libertades políticas –de elección, expresión,
manifestación– es reconocida por la teórica belga cuando dice:
52
Uno de los eslóganes de los indignados fue: ‘Tenemos un voto, pero no tenemos
voz’. Mucha gente siente hoy que ha sido privada de su voz. Es esto lo que está en
el centro del ‘movimiento populista’ y es crucial ofrecer una respuesta progresista
53
a las demandas que están en el origen de esas resistencias. (Calderbank y Chantal
CAPÍTULO I
Mouffe, 2018)
Entonces, desde su perspectiva, ¿los millones de venezolanos que han

protestado una y otra vez, bajo la represión, por elecciones libres y justas, así
como por el derecho a manifestarse políticamente, son una legítima resistencia
de sujetos con orientación progresista? Creemos que en buena medida así es,
pero las clasificaciones ideológicas de la autora en torno a casos nacionales como
el venezolano, así como la toma de postura de sus interlocutores de Podemos y
Francia Insumisa nos hacen dudar de que tanto la notable académica como sus
epígonos respalden nuestra mirada.
Mouffe dice ver en el tipo de liderazgo carismático, inherente al populismo,
ventajas y peligros (“¿Cómo es posible, al mismo tiempo, tener un líder carismático
y preparar una sucesión?”) mientras defiende la posibilidad de reelección (“en la
medida, claro, que las elecciones sean realmente democráticas”). Pero su visión
del liderazgo populista tiende a minimizar los riesgos y ponderar las supuestas
ventajas. Al abordar el liderazgo populista señala:
Cuando tú hablas de crear un pueblo en realidad hablas de crear un nosotros,
gente que se reconoce y se identifica como una colectividad. Eso implica un
elemento afectivo, no es una cuestión puramente racional. Y el líder cristaliza,
uno lo ve acá en Argentina con Cristina Fernández y lo ve antes con Perón. Pero
es cierto que hay aspectos problemáticos de eso, porque puede haber tendencias
autoritarias pero no necesariamente. Puede ser un líder inter pares, no tiene que
ser necesariamente una relación autoritaria entre el líder y el pueblo. (Abrebaya y
Chantal Mouffe, 2018)
Ante eso uno se pregunta: ¿cuál de los procesos populistas realmente

existente ha generado liderazgos colectivos, capaces de distribuir la conducción
del mismo y empoderar, en perspectiva, a sus bases? Además, la democraticidad
de las elecciones no se mide por su frecuencia sino por su calidad para representar
agonistamente un espacio de confrontación de proyectos políticos. Como sucede
en Venezuela, desde 2007 –muy claramente a partir del Referéndum para la
Reforma Constitucional (Lander, 2008)– donde hay una vulneración sistemática,
desde arriba, de los procesos y resultados comiciales (Trak, 2018).
Subyace cierto dejo paternalista del sujeto popular –que confunde
manipulación con inclusión, cooptación con empoderamiento– y una confusión
ahistórica de populismo y autoritarismo en la opinión de Mouffe cuando señala:
La cuestión es lograr un discurso para esas clases populares que las haga sentir
valoradas. Es un punto importante: hay que crear una conciencia de ciudadanos.
Tal vez el que ha ido más lejos es Chávez. Les procuró una identidad política a las
masas venezolanas. De eso queda algo y así es como podemos explicar el apoyo
que aún sigue teniendo Nicolás Maduro. Chávez les dio una dignidad que no
tenían antes.
Ante la crudeza de lo revelado, entre otras fuentes dignas de crédito, por

el Informe de la alta comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, Michelle Bachelet, (ver ONU: Oficina del Alto Comisionado de
Derechos Humanos, ACNUDH, 2019), semejante aseveración a las alturas de
2019 es analítica, política y moralmente insostenible.
El chavismo de 1998, como un movimiento aluvional, se conformó, a
través del uso de artefactos discursivos populistas, como una identidad política
negativa, unida más en torno a lo que rechazaba que alrededor de una agenda
política común. En ese mismo sentido, la propuesta misma de una Asamblea
Nacional Constituyente puede ser considerada expresión del uso del significante
vacío para la movilización y la constitución de un sujeto político, que se
estructuraba contra las élites establecidas, especialmente contra las élites políticas
que habían gobernado a Venezuela desde 1958. La presión democratizadora
había caracterizado al debate político venezolano desde mediados de los años
ochenta, y el proceso constituyente de 1999 parecía insertarse en el marco de
dicho impulso.
Pero las tendencias autocratizantes demostraron tener más fuerza que las
democratizadoras a mediano plazo en un proceso de desinstitucionalización que
debilitó las capacidades de la sociedad para enfrentar el uso arbitrario del poder.
La autocratización del régimen político venezolano, fruto de una irrupción
populista con claras expresiones personalistas girando alrededor de la figura de
Hugo Chávez, vino acompañada de una progresiva radicalización simbólica, que

empleaba todas las imágenes míticas que han conformado la cosmogonía de la
izquierda latinoamericana. El discurso antiélite, que caracteriza al reto populista,
fue muy útil para demoler el corpus institucional que la sociedad venezolana había
venido construyendo a lo largo del siglo XX en sus esfuerzos por modernizarse y
democratizarse.
Pero el uso del repertorio de movilización y construcción identitaria del
populismo no se detuvo al ganar la elección presidencial de diciembre de 1998, sino
que se convirtió en herramienta fundamental de movilización en la construcción
de un hegemonía política entre 1999 y 2000. Una vez constituido el dominio
54
del sistema político por parte de un solo movimiento de corte personalista, el
instrumental populista siguió siendo empleado, como mecanismo de depuración 55
interna, contra aquellos definidos como sus enemigos internos, impregnando
CAPÍTULO I
también a la nueva institucionalidad desarrollada a partir de la Constitución de
1999.
El discurso populista fue usado, en el tránsito hacia un régimen
progresivamente más autoritario, para inhibir cualquier expresión de autonomía
en la vida asociativa y deslegitimar el pluralismo político y social. De esta
manera, los artefactos del populismo tuvieron un lugar central en el proceso
de desdemocratización de la sociedad venezolana, inhibiendo su capacidad para
generar iniciativas autónomas y debilitando las redes sociales que podían impedir
un avance autoritario.
El derrumbe de las instituciones que la Venezuela democrática había
construido desde 1958 fue impulsado desde el hiperliderazgo personal de
Hugo Chávez, despreciando la mediación institucional, generando un efecto
corrosivo, enfocado primero contra la institucionalidad liberal representativa,
pero extendiéndose luego hacia las otras formas de asociacionismo y organización
autónoma de la sociedad.
La confrontación política impulsada por el nuevo presidente fue antagónica
desde un primer momento, al negar la legitimidad de los otros actores políticos,
sin reconocer ninguna relación agonística entre adversarios, dinamitando reglas
de convivencia y puentes de reconocimiento mutuo. Todos los instrumentos
del Poder Ejecutivo fueron utilizados para estigmatizar a las opciones políticas
distintas como enemigas existenciales del “proceso”. La autocratización del
sistema se inicia con el Decreto Presidencial Nº. 1 del 2 de febrero de 1999.
La convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente se realizó dejando sin
efecto procesos de negociación y acuerdo que, desde el seno del Congreso, se
habían adelantado entre los diputados del MVR y los líderes de los principales
partidos de oposición, para impulsar una reforma a la Constitución de 1961 que
hiciera posible una Constituyente.
Además, las bases comiciales propuestas por el presidente Hugo Chávez,
que acompañaban el decreto de convocatoria al referéndum constituyente,
dificultaban la postulación de candidaturas por parte de los partidos políticos, en
el mismo sentido el establecimiento del voto plurinominal, por circunscripciones
mayoritarias, generaba un sistema que hiper-representaba a las mayorías, e infra-
representaba a las minorías. Estas bases comiciales fueron llevadas al referéndum
sin la realización de un proceso previo de deliberación plural. La elección de la
misma Asamblea Nacional Constituyente, ocurrida el 25 de julio de 1999, reflejó
la sobrerrepresentación de las mayorías, fruto del diseño del sistema electoral,
minimizando la visibilidad de los sectores opositores. El Polo Patriótico, coalición
oficialista, obtuvo el 65,8 % de los votos efectivos, lo que conllevó la elección de
121 diputados, es decir del 92,36 % de la representación. El Polo Democrático,
que obtuvo el 22,1 % de los votos, apenas alcanzó el 3,05 % de la representación
efectiva, con cuatro diputados. Otros sectores, que obtuvieron 12,1 % de los
votos, eligieron tres representantes, un 2,29 % de la ANC.
A lo largo de estos primeros dos años el chavismo apeló, recurrentemente,
al uso de la violencia política contra los opositores, o a la amenaza velada de la
misma. La coexistencia entre el Congreso Nacional, electo en noviembre de 1998,
y la nueva Asamblea Nacional Constituyente, estuvo marcada por el conflicto y
por el uso político de la violencia callejera, aupada o protegida desde el Ejecutivo
Nacional. La creación de los círculos bolivarianos, propuestos como una forma de
organización sociopolítica de acción cultural, devino en episodios recurrentes de
violencia de los mismos contra opositores, incluso contra diputados. Cuatro días
después de la elección de la Constituyente, el Congreso, presionado por emisarios
del Ejecutivo, anunció el cierre de sus sesiones, y la instalación de la Comisión
Delegada, reduciendo al mínimo sus actividades, en un ambiente marcado por la
movilización chavista en los alrededores del Palacio Federal Legislativo.
El uso de la movilización de calle para avasallar a los representantes
electos fue un fenómeno recurrente desde 1999. Un ejemplo de cómo el discurso
presidencial acompañaba al uso de la violencia como herramienta política
podemos evidenciarlo en las palabras del presidente Hugo Chávez del 2 de julio
de 1999, luego de que el Congreso se negara a aprobar unos ascensos militares
impulsados por el Ejecutivo; en medio de la tensión el presidente afirmó “Estoy

en guerra contra ustedes”, agregando “O ustedes o nosotros, no cabemos en este
mundo los dos” (El País, 3 de julio de 1999), dictando una voluntad de disolución
del Parlamento, “Estoy solicitando abiertamente a la Asamblea Constituyente,

pidiéndole en nombre del pueblo de Venezuela, que se disuelva el Congreso”
(cursivas nuestras) (Vogel, 1999).
La disputa política en torno a la legitimidad y legalidad de la coexistencia
del Congreso y de la Asamblea Constituyente quedó zanjada, fácticamente, a
favor de la segunda, a finales del mes de agosto. Varias decisiones de una ANC
dominada por el oficialismo implicaron asumir competencias del Parlamento
56
plural. Un decreto de emergencia de la ANC, del 25 de agosto, intervino al
Congreso. Ante esto, la oposición convocó una sesión del Congreso para rechazar 57
la intromisión en sus funciones. El 27 de agosto, grupos de personas movilizadas
CAPÍTULO I
rodearon las entradas del Congreso, obstaculizando su funcionamiento, las
puertas del Palacio Federal permanecieron bloqueadas mientras varios diputados
intentaban saltar la reja para ingresar. La violencia escalaba. El 30 de agosto, una
reforma del decreto de la ANC derivó en que este órgano asumiera las funciones
de la Comisión Delegada, disolviendo de hecho al Parlamento. El 9 de septiembre
se realizó un acuerdo entre ambos órganos, permitiendo el funcionamiento del
Congreso, pero el cuerpo ya se encontraba sometido a una presión externa, que
le impedía, de facto, actuar con autonomía.
La construcción de una hegemonía política marca el período que va del 2
de febrero de 1999, hasta la realización de las elecciones del 30 de julio de 2000.
En un solo proceso fueron electos los cargos ejecutivos y legislativos, desde el
nivel nacional, presidente y Asamblea Nacional, a nivel estadal, gobernadores
y diputados a los parlamentos regionales, como a nivel municipal, alcaldes y
concejos municipales. La victoria presidencial de Hugo Chávez sobre Francisco
Arias Cárdenas, tendió a reproducirse a los distintos niveles, alcanzando una
implantación hegemónica del chavismo en los cargos electos.
Al mismo tiempo avanzó el chavismo en la toma de otras instituciones del
Estado, debilitando la capacidad de la sociedad para defenderse del poder, lo que
era particularmente grave tras la creación de la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración del Poder Judicial en abril de 1999.
El discurso de la democracia participativa, en confrontación contra la
representativa, contribuyó a la creación de una multitud de organizaciones,
asociaciones de la sociedad civil, movimientos sociales, pero pronto esta
multiplicidad de voces se vio sometida a un proceso de licuefacción, centralización
y control por parte de los órganos del Ejecutivo, bien sea a través del acceso a
fuentes condicionadas de financiamiento, bien sea a decisiones discrecionales de
reconocimiento o desconocimiento de la misma. En ese sentido, la irrupción del
“pueblo”, entendido como conglomerado de identidades colectivas construidas
a partir del conflicto contra las élites desplazadas, derivó en la construcción de
una estructura jerarquizada y centralizada, carente de autonomía efectiva. El
sujeto, una vez constituido y movilizado, para desplazar a la élite dominante,
y construir una hegemonía política alternativa, fue disciplinado y coordinado
desde el hiperliderazgo presidencial, sin mediación institucional, pero también
sin capacidad de defensa ante los mecanismos de ejercicio del poder central.
La política de no-reconocimiento de lo distinto se expresó claramente
en la relación del presidente Chávez, no solo con los grupos empresariales,
tradicionalmente organizados en Fedecámaras, sino que se extendió también
al movimiento obrero, que se expresaba en sus distintas confederaciones de
trabajadores, siendo la CTV la central mayoritaria. El Estado, bajo la conducción
de Hugo Chávez, desarrollará una política neocorporativa de integración y
asimilación del movimiento obrero, primero, a través de la confrontación,
segundo, de la creación de sindicatos paralelos oficialistas y, finalmente, de
absorción política.
Aprovechando múltiples errores y limitaciones del sindicalismo
venezolano, que habían contribuido a la pérdida de popularidad y legitimidad
de los sindicatos, y la pugna que se venía dando entre los sectores tradicionales,
vinculados a AD y Copei, y sindicatos alternativos, vinculados a La Causa
Radical, al MAS, o a otros sectores, se estructuró una línea de acción dentro
del chavismo para tomar el control del movimiento sindical venezolano. Como
señala Consuelo Iranzo (2018:107-108) varias corrientes críticas del sindicalismo,
fundamentalmente vinculadas a los partidos de izquierda radical, apoyaron las
medidas de intervención sobre el movimiento sindical que el gobierno desarrolló,
desde 1999 a través de la Constituyente, y luego por medio del Consejo
Nacional Electoral (CNE), partiendo de la necesidad de una democratización
del movimiento obrero. Las violaciones a la libertad sindical impulsadas por el
gobierno motivaron un juicio condenatorio de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT).
El gobierno de Hugo Chávez impulsó la realización de un referéndum
nacional para impulsar las elecciones sindicales, el 3 de diciembre de 2000,
designando al CNE como órgano responsable de la realización del proceso
electoral sindical. Esta confrontación, paradójicamente, fortaleció a la alta

dirigencia de la Confederación de Trabajadores de Venezuela, al visibilizarla
frente al resto de la sociedad como una institución de resistencia a un mecanismo
de control y centralización del poder, más que a una iniciativa democratizadora.

A finales de 2001 el gobierno desconoció el resultado de las elecciones sindicales
realizadas, aprobando además un nuevo Estatuto de la Función Pública, factores
que contribuyeron al inicio del ciclo de movilización y confrontación que
marcaría el período 2001-2005.
Las movilizaciones impulsadas en 2002 contaron con el protagonismo
de la dirigencia sindical, liderados por Carlos Ortega, en un frente compartido
58
con el liderazgo patronal de Fedecámaras, Pedro Carmona Estanga. La victoria
del chavismo en las confrontaciones políticas de 2003, con la derrota del paro 59
general, derivó en el desconocimiento gubernamental de la CTV y en el inicio
CAPÍTULO I
del “[…] desmantelamiento del movimiento sindical cetevista con una agresiva
política de formación de sindicatos paralelos desde el Ministerio del Trabajo”
(Barrios, 2016:95).
Es importante detenerse en el uso del instrumental populista como
herramienta para azuzar la confrontación política y social a mediados y finales de
2001. A pesar de contar con una mayoría parlamentaria suficiente para aprobar
las leyes, el chavismo optó, primero en 1999, y luego en 2000, por otorgarle al
presidente de la República facultades legislativas a través de las leyes habilitantes,
que sacan el debate del seno del Parlamento. El 7 de noviembre de 2000 la
Asamblea Nacional sancionó una amplia ley habilitante, cuyo uso por parte
del Ejecutivo tendría importantes repercusiones en el inicio de una etapa de
confrontación política en Venezuela que modificaría la relación entre el gobierno
y la sociedad de allí en adelante.
En el uso de la habilitación que el Parlamento le otorgó, el 13 de
noviembre de 2001 el presidente aprobó 49 decretos-ley, que no fueron objeto de
una deliberación plural ni de un debate abierto a la opinión pública venezolana.
Las nuevas Leyes de Hidrocarburos, la Ley de Pesca y la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, levantaron una fuerte corriente de resistencia, tanto en los
sectores medios como en el movimiento empresarial organizado, no solo por
percibirse directamente afectados por las mismas, sino por haberse impuesto sin
consulta ni deliberación. Fedecámaras levantó su voz de protesta, solicitando la
ampliación de la vacatio legis y el inicio de un proceso de consulta para reformar
los instrumentos legales. Sectores internos del chavismo, como es el caso de
Luis Miquilena, impulsaron una revisión de las leyes y el establecimiento de
canales de comunicación con los sectores afectados, para evitar la confrontación
e incrementar la gobernabilidad democrática del sistema. Hugo Chávez se negó
a ceder.
La confrontación impulsada desde la Presidencia propició la creación de una
confluencia de intereses y posturas entre la central obrera, la CTV, y la patronal,
Fedecámaras. El 5 de diciembre de 2001 la CTV brinda su apoyo a las protestas
de la cúpula empresarial. Pedro Carmona Estanga, presidente de Fedecámaras,
convoca un paro de 24 horas a realizarse el lunes 10 de diciembre. La cúpula
empresarial esperaba que, tras la escalada del conflicto, el gobierno iniciaría una
política de contacto y apaciguamiento, abriendo paso al restablecimiento de
canales fluidos de comunicación.
Eso no ocurrió. En el marco de la celebración del día de la Fuerza
Aérea, que coincidió con el paro, se realizó un espectáculo en el Aeropuerto
de La Carlota, donde el presidente, refiriéndose a la cacerolada de protesta que
escuchaba, enfatizó el contraste entre “el pueblo” que volaba en F-16, frente a “la
oligarquía” que golpeaba cacerolas. El marco de “ellos” contra “nosotros”, estaba
plenamente reforzado.
Esa cadena de eventos inició un dilatado proceso de confrontación política,
con movilizaciones masivas, con protestas multitudinarias, que desembocarían
en la caída de Hugo Chávez el 11 de abril de 2002, su sustitución por Carmona, y
su restitución al poder el 13 de abril. Los episodios de abril no implicaron el cierre
del conflicto, el cual se extendió con nuevas movilizaciones, con la exigencia de
realización del referéndum, el paro petrolero de fines de 2002 y principios de
2003, la victoria de Chávez en el referendo de 2004 y la abstención opositora de
2005.
Durante estos cuatro años de confrontación también hubo procesos de
purga dentro del movimiento chavista, propiciados desde su núcleo presidencial,
reactivo a la disidencia, a la autonomía y al pluralismo. El artefacto populista
también fue empleado contra sus propios compañeros. El chavismo de 1998
constituía una amalgama escasamente articulada en un movimiento aluvional,
en el que se mezclaban viejos compañeros de armas del presidente, la fracción
militar y los comandantes del 4F, con una diversidad de organizaciones de las
izquierdas, desde el MAS, hasta el PCV y la Liga Socialista.
La creación del Movimiento Quinta República (MVR), como una
plataforma electoral, constituyó el primer intento de institucionalizar esta
confluencia de movimientos. Sin embargo, al constituirse esta organización bajo

el hiperliderazgo de Hugo Chávez, su margen de autonomía era muy escaso.
Progresiva pero inexorablemente eran desplazados a la periferia los sectores
críticos y moderados, desembocando finalmente en su anulación y expulsión. La

ruptura con Jorge Olavarria, tradicional líder conservador que había apoyado a
Chávez, fue la primera de una larga serie. La radicalización del núcleo decisor
giró alrededor del liderazgo personalista presidencial, inhibiendo cualquier rasgo
de autonomía, tanto en las bases como en el resto de la estructura.
Con cada crisis interna y con cada confrontación eran expulsados los
60 disidentes, Luis Miquilena y el miquilenismo durante la crisis de 2002, los
dirigentes moderados y pragmáticos del MAS fueron progresivamente excluidos
del seno de las decisiones y de los cargos, hasta lograr la división de su organización 61
y la creación del Podemos, de Ismael García, antes de que este mismo fuera
CAPÍTULO I
arrinconado y expulsado a su vez. El paso de MVR al Partido Socialista Unido
de Venezuela (PSUV) en 2007, logrando la absorción de la mayor parte de las
otras fuerzas en un aparato vertical y jerárquico, atado al presupuesto estatal y a
la voz presidencial, sentenció el arrinconamiento y aplastamiento de la disidencia
interna.
La política de control del Poder Judicial siguió avanzando, en diciembre
de 2000 el vicepresidente Isaías Rodríguez fue nombrado fiscal general. En
diciembre de 2004 se destituyen jueces y magistrados a través de un acto que
violentaba las leyes. En octubre de 2005, a través de la nueva Ley del Tribunal
Supremo de Justicia, se estableció una nueva hegemonía sobre todas las Salas.
Las instituciones creadas bajo el marco de la Constitución de 1999 no
tenían autonomía efectiva. El fortalecimiento constitucional de las atribuciones
presidenciales, junto con el hiperliderazgo que Hugo Chávez ejercía sobre su
propio movimiento, tuvieron en el uso del instrumental populista un catalizador
del proceso de concentración de poder. A pesar de que la reforma constitucional
fue derrotada en el referéndum de 2007, la aprobación de la enmienda en 2009,
permitió la reelección indefinida del presidente, apelando a que el poder “del
pueblo” no podía limitarse legalmente. Se transfiere el poder de “lo popular” a la
personalización presidencial.
En el caso venezolano, el uso del instrumental discursivo del populismo
fue efectivo para terminar de demoler la institucionalidad liberal existente,
vinculada con la democracia representativa, como se demostró en el período
1999-2000. A partir de ese momento, su impulso polarizador, combinado con la
naturalización del empleo de la violencia política contra la disidencia, externa e
interna, obstaculizó la creación de nuevas instituciones democráticas, y facilitó el
deslizamiento autoritario personalista, al debilitar las capacidades de la sociedad
para impedir la concentración de poder en la cúspide presidencial. El populismo
obstaculizó la institucionalización, permitiendo la destrucción sistemática del
pluralismo, tanto en el ámbito político, como en el social y cultural. Vemos más
antagonismo que agonismo durante el gobierno de Hugo Chávez.
En sus intervenciones públicas, Mouffe responsabiliza a la oposición,
entendida como élite, del fracaso de la lógica agonista en Venezuela (“En el caso
de Chávez, las elites siempre lo trataron como un intruso y nunca aceptaron su
legitimidad. Cuando tienes un opositor que te trata como enemigo, ¿cómo lo
puedes tratar como adversario?”). Desconoce la polarización inducida a través
de medidas –ejemplo, leyes habilitantes– y discursos –ejemplo, el programa
“Aló Presidente”– que Chávez mismo declaró eran una estrategia política
para radicalizar a sus adversarios y avanzar más rápida y profundamente su
proyecto. Además, ya desde el período chavista –ergo, del clásico liderazgo y
política populistas– la estrategia contra los opositores adquirió rasgos claramente
antagonistas, schmittianos (véase Human Rights Watch, 2008).
Los términos antagónicos de la confrontación fueron delineados, desde
la campaña electoral de 1998, por el mismo Hugo Chávez, en términos de
confrontación existencial y sin brindar reconocimiento a la existencia legítima
del otro. Entre 1999 y 2013 está línea no se modificó, en ocasiones bajaba o
subía la intensidad de la misma, pero no hubo cambios en el tipo de relación
que se establecía con aquellos que se oponían, primero al “proceso”, luego a la
“revolución” y al “socialismo del siglo XXI”. Ello se situaba en las antípodas de la
tradición democrática venezolana, una era propicia a la construcción de grandes
acuerdos políticos y sociales, facilitados por el acceso al recurso petrolero, que
disminuía las fricciones entre los distintos actores. Entre diciembre de 1998
y febrero de 1999 el Congreso fue espacio para el acuerdo entre chavismo y
oposición, propiciado por la fracción opositora y obstaculizada por el mismo
presidente al iniciar su mandato.
La capacidad de construir acuerdos, como parte de la cultura política
venezolana, también se expresó en la Asamblea electa en 2000. Dentro de ella
el Proyecto de Ley Orgánica de Educación fue aprobado de manera unánime
en agosto de 2001, como fruto de los esfuerzos de diputados como José Luis
Farías, del MVR, quien luego rompería con el chavismo. La oposición votó
con el chavismo en algo generalmente tan polémico como la educación. La Ley

aprobada nunca entró en vigencia, porque el mismo presidente Chávez la rechazó,
devolviéndola al Parlamento, no sin antes ridiculizar a sus promotores, sumando
más a la confrontación. En lo que se refiere a actores sociales y económicos

también se expresaba una cultura política de diálogo y reconocimiento. Desde
agosto de 2001 la cúpula de Fedecámaras tuvo reuniones recurrentes con la
Presidencia, buscando construir acuerdos en materia económica. La publicación
de las 49 leyes en noviembre canceló ese espacio.
Tras la crisis de abril de 2002, la Mesa de Negociación y Acuerdo, realizada
entre 2002 y 2005, con el apoyo del Centro Carter y de la Organización de
62
Estados Americanos, también muestra una vocación dialógica en los sectores
de oposición. Durante su acción, el 15 de enero de 2003, en medio del ciclo de 63
movilizaciones y con una violencia política amparada por el mismo gobierno,
CAPÍTULO I
le fue presentado un proyecto de enmienda constitucional, por parte de Ovidio
Pérez Morales, Eduardo Fernández y Teodoro Petkoff, que fue dejado de lado
por el presidente.
El caso venezolano es la expresión más clara de que el populismo de
izquierda puede desdemocratizar un régimen político, pasando de una democracia
frágil a un autoritarismo competitivo, y de allí a un autoritarismo hegemónico,
en un debilitamiento acelerado de las capacidades de la sociedad para detener
la autocratización, es decir, demoliendo las instituciones que sostienen la
autonomía de sus partes constituyentes. No se construyeron sujetos colectivos en
medio de una dinámica agonista, sino que se constituyó un dominio personal,
no-institucionalizado, a partir de una recurrencia en el conflicto antagónico
que empobreció la pluralidad política de la sociedad. A efectos prácticos, la
sustitución de las élites y las instituciones que habían dominado el escenario
político desde 1958, por nuevas élites y por una nueva institucionalidad,
convertida en hegemónica luego de 2000, no derivó en el establecimiento de
consultas mutuamente vinculadas y protegidas entre los ciudadanos y el Estado,
sino en una polarización antagónica.
En Venezuela no se pasó de un modelo agregativo de democracia a uno
agónico, sino que se impulsó una dinámica antagónica recurrente que redujo
el pluralismo, debilitó el tejido de la sociabilidad, incrementó los niveles de
violencia al tiempo que erosionaba las instituciones existentes, facilitando
un proceso de autocratización de todo el sistema político que desembocó en
un autoritarismo hegemónico. El retroceso del pluralismo vinculado con la
personalización en el ejercicio del poder hegemónico, el debilitamiento del
Estado y de las instituciones que garantizan el ejercicio efectivo de los derechos,
implicó una mayor vulnerabilidad para el ejercicio autónomo de la acción pública
de los miembros de la comunidad. La confrontación contra el modelo agregativo
liberal, característico de la dinámica populista planteada por Mouffe, debilitó
las instituciones, facilitando la autocratización, sin llegar a constituir sujetos
colectivos autónomos, que pusieran límites al liderazgo personalista autoritario.
Al destruir los instrumentos institucionales de protección del ciudadano,
que forman parte de la institucionalidad liberal, este se encuentra indefenso frente
a las arbitrariedades del poder. Se ha retrocedido tanto en términos democráticos
como de estatalidad, lo que de hecho reduce las probabilidades de éxito de una
democratización futura. Siguiendo con Tilly, podemos observar en Venezuela la
inexistencia de garantías efectivas para que los ciudadanos hagan demandas al
Estado, sin temor a represalias y a persecución, así como vemos el incremento
de la proporción de población encarcelada sin sentencia firme ni recurso legal
efectivo, incluyendo perseguidos a causa de su opinión política.
Podrían añadirse otros argumentos, que contradicen las aseveraciones de
la teórica belga en cuanto al carácter emancipatorio del populismo de izquierda,
a partir de su concreción y derivas en el caso venezolano. Pero los elementos
antes expuestos parecen suficientes, por lo que se pasará a continuación a esbozar
algunas ideas para ir dando cierre al presente texto.
PALABRAS FINALES: LAS DEUDAS DE UNA TEORÍA
Al analizar lo que denomina “crisis de la hegemonía neoliberal”, Mouffe

señala que esa crisis puede dar lugar a varias salidas “[…] una que va hacia
gobiernos más autoritarios que van a restringir la democracia y ese es el caso en
que gane el populismo de derecha” (Abrebaya y Chantal Mouffe, 2018). Por lo
que propone la urgencia de:
[…] urgente reivindicar el proceso democrático y eso se va a hacer únicamente por
los partidos de izquierda que van a llevar una lucha contra-hegemónica, que va a
contestar el intento neoliberal de destruir las instituciones centrales del Estado de
Bienestar y la privatización de la vida social en su conjunto, y tratar de instalar las
reglas del mercado. (El Desconcierto, 19 de abril de 2018)
De lo que se deduce que la autora no contempla la posibilidad de que,

desde la izquierda, el populismo adopte o derive en rasgos autocráticos. Al
respecto –y de forma trágica– la historia reciente de Latinoamérica le ha negado
la razón a tamaña confianza.

Sin embargo, incluso entendido mouffeanamente como lógica de la
demarcación de fronteras y la construcción de identidades sociopolíticas a partir
de la articulación de sujetos y demandas preteridos, es preciso reconocer que el

populismo no es, per se, autoritario o democrático. Tras reconocer y movilizar
(desde arriba) e incorporar políticamente a sectores (material y simbólicamente)
excluidos, el populismo debe dar paso en algún momento (de instucionalización) a
un régimen político de regresión autocrática o innovación democrática. Asumiendo
aquí una definición multidimensional de democracia, que la entiende como régimen
64 político –concretado contemporáneamente en las denominadas repúblicas liberales

de masas (Pérez-Liñán, 2017)–, un movimiento social –conjunto de actores, luchas
y reclamos– democratizador y un proceso histórico (democratización) caracterizado 65
por la disputa permanente por la expansión del derecho a tener derechos, incluidos
CAPÍTULO I
entre los de participar políticamente y elegir periódicamente a los titulares del poder
estatal. Entonces ¿cómo es posible que se decrete, desde la teoría y la ideología
populistas, la democraticidad per se de una de sus variantes?
Es cierto que Mouffe insiste en que:
[…] no tiene sentido hablar de un gobierno populista porque todos los gobiernos
democráticos se tienen que reclamar del pueblo. En realidad hay una dimensión,
que yo puedo llamar populista, que es necesaria en la democracia. No puedes
tener una democracia sin el pueblo. (Perfil, 26 de noviembre de 2018)
Pero si bien el populismo teórico plantea un tipo de tensión, políticamente

productiva, con el adversario, ¿está el populismo empíricamente existente destinado
a acabar con la tensión que él mismo plantea?, ¿se debe evaluar el populismo
fundamentalmente por las promesas de sus pensadores, por sus realizaciones
tempranas o por el saldo de su obra en el medio y largo plazo, luego de que
consigue estabilizarse institucionalmente y desplegar sus rasgos desde la gestión
de gobierno?
De hecho, un estudio reciente (véase Ruth-Lovell, Lührmann, y Grahn,
2019) realizado por investigadores de V-Dem con metodología rigurosa y uso de
abundantes datos históricos de 47 países de Latinoamérica y Europa, investigó
la relación entre gobiernos populistas y diversos tipos/dimensiones (electoral,
liberal, participativa, deliberativa e igualitaria) de democracia. Los resultados
arrojaron una correlación negativa entre populismo y democracia electoral,
liberal y delegativa; al tiempo que corroboraron ninguna positiva entre la política
populista y los elementos participativos e igualitarios de la democracia. Además,
el estudio indicó que el potencial desdemocratizador del populismo era inherente
tanto a sus variantes de derecha como de izquierda, desmintiendo la presunción
de Mouffe.
De esta menera, empleando las herramientas de V-Dem, midiendo
(https://www.v-dem.net/en/analysis/VariableGraph/) el índice multiplicativo
de poliarquía, que evalúa cuan logrado está el principio electoral, que busca
la responsividad y rendición de cuentas entre líderes y ciudadanos a través de
elecciones competitivas, libres y justas; al comparar los casos de Venezuela
(populismo de izquierda) y Hungría (populismo de derecha) las trayectorias
autocratizadoras son, para ambos casos, agudas y visibles en cuanto a la dimensión
básica, electoral, de la democracia (Figura 1).
Figura 1:
Hungría y Venezuela: la democracia electoral en declive
Fuente: https://www.v-dem.net/en/analysis/VariableGraph/
La deriva autocrática, ligada a ambos populismos, es más notoria cuando

consideramos de conjunto todas las modalidades (electoral, liberal, participativa,
deliberativa e igualitaria) de la democracia. En este caso, pese al diferente grado
de autocratización de ambos regímenes –Hungría, entre la recesión y la ruptura,
y Venezuela, pasando la ruptura, y rumbo a la consolidación (véase Lührmann y
Lindberg, 2019)– las trayectorias revelan un alejamiento de todos los derechos,
procesos, mecanismos e instituciones que conforman, juntos, una democracia
integral (Figura 2).

66
Figura 2:
Venezuela y Hungría: desdemocratización multidimensional 67
Venezuela Hungría
CAPÍTULO I
Fuente: Ruth-Lovell, Saskia P; Lührmann, Anna y Grahn, Sandra. (2019): Democracy and populism: testing
a contentious relationship. Working Paper Series, 91, V-Dem Institute, Gothemburg.
El balance final del chavismo no deja lugar a dudas. Tras dos décadas de
implantación de una nueva hegemonía política, a través del uso instrumental de
las herramientas discursivas y políticas del populismo, no solo hemos presenciado
un “[…] movimiento neto hacia una consulta menos mutuamente vinculante,
menos protegida, menos igual y menos amplia” (Tilly, 2007), es decir, un proceso
neto de desdemocratización, sino que este desplazamiento ha desembocado en un
autoritarismo hegemónico de baja capacidad, que bloquea los mecanismos de
consulta de los ciudadanos, protegiendo a los detentadores del poder, inhibiendo
la alternabilidad. En ese sentido, sostener la retórica mouffeana de que el
populismo de izquierdas constituye un vehículo para impulsar una democracia
radical, pluralista e incluyente, no es solo una endeble retórica intelectual carente
de asideros empíricos. Constituye, en el caso venezolano, una maniobra burda,
irresponsable y dolosa que invisibiliza los conflictos, abusos y víctimas provocados
por el tránsito del populismo chavista a la autocracia madurista. Una maniobra
que enmascara y acompaña la opresión. Sobre ese particular, Chantal Mouffe y
sus epígonos deberán responder en algún momento, a los colegas y ciudadanos de
Venezuela así como a los demócratas de todo el mundo.
Nota: este texto desarrolla e integra resultados de trabajos previos y recientes (Camero,2019; Chaguaceda,
2021) de los autores.
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MAM-909837
3
LOS PILARES DE MADURO
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INTRODUCCIÓN
¿Cómo se mantiene Nicolás Maduro en el poder desde 2013? No tiene el

carisma de Hugo Chávez. Sus socios en el ALBA han desaparecido. El precio del
petróleo está en sus niveles más bajo en catorce años. Desde 2019 se ha formado una
coalición opositora con relativa legitimidad que lo enfrenta en distintos ámbitos.
Aunque minoritarios, hay militares que se oponen a su gobierno. Los beneficios
populistas del pasado ya no llegan a los ciudadanos. Se acusa al Gobierno de altos
índices de corrupción. Todo ello es demasiado desgaste y, sin embargo, Maduro
sigue en el poder.
La economía del país esta destruida con una inflación que ha llegado a
15.000 %, de acuerdo con las cifras de abril de 2020 según el Fondo Monetario
Internacional (IMF, 2020). En 2019 el país alcanzó la cifra de 16 mil 506 fallecidos
por muerte violenta, lo que significa una tasa de 60.3 muertes violentas por cada cien
mil habitantes (Observatorio de Violencia, 2019).
Sin carisma, pobres y hundidos en la violencia: ¿quién quiere, y sostiene,
a Maduro en el Palacio de Miraflores? Esta pregunta, difícil de responder, es la
que anima este capítulo. Las respuestas más comunes son varias y todas difíciles
de comprobar: Maduro se mantiene en el poder gracias al apoyo de las fuerzas
armadas venezolanas, el apoyo de Rusia, China y Cuba, por la falta de unidad de
la oposición o por el miedo a una invasión desde el exterior. Sin embargo, ninguna
de estas respuestas logra demostrar con datos su permanencia. Nos concentraremos,
entonces, en responder si los recursos de poder que Hugo Chávez construyó desde
que ganó las elecciones en 1998 pudieron ser aprovechados por Nicolas Maduro
para construir sus propias alianzas de gobierno que le garantizan estabilidad en
medio del caos económico y social. Este capítulo intenta, desde una metodología
cualitativa de análisis de contexto, arrojar algo de luz sobre los recursos de poder
que ayudan a que Nicolás Maduro continúe en el gobierno.
LOS ANTECEDENTES
Chávez construyó su poder principalmente con cuatro recursos: carisma y

dádivas; el apoyo incondicional de las fuerzas armadas y la creación de distintos
cuerpos de seguridad; el miedo como arma política y de disciplina social; y la
destrucción de las instituciones democráticas.
El ascenso de Chávez al poder se puede explicar por el fracaso del acuerdo
de Punto Fijo de 1958, la corrupción de la clase política de los dos partidos
principales, COPEI y Acción Democrática (Magdaleno, 2013) y la inexplicable
pobreza y desigualdad en un país rico en recursos petroleros. No puede soslayarse
su enorme carisma, que sedujo a la población. Por otra parte, vale recordar la
prepotencia del gobierno de Carlos Andrés Pérez estableciendo abruptamente
incrementos en los precios de la gasolina y los pasajes del transporte público que
afectaron a los más pobres (Reid, 2017). Esto fue el detonante de los disturbios
conocidos como El Caracazo, de febrero y marzo de 1989.
El Caracazo no fue entendido por los partidos tradicionales que siguieron
insistiendo en la implementación de medidas de austeridad de corte neoliberal.
Hugo Chávez fue uno de los pocos que entendió el significado de las protestas
como una reacción política contra el establecimiento de la austeridad económica
y un modelo de dominación excluyente. Él se convirtió en un desafío al poder
dominante (Corrales y Penfold, 2007).
En 1998 Chávez ganó las elecciones con 56 % de los votos. Tenía entonces
un importante apoyo popular, pero carecía de una estructura como un partido
político o un movimiento social. Por lo tanto, durante los primeros años su
objetivo principal fue construir una base de poder más sólida. Con este fin,
reformó las instituciones políticas comenzando por la Constitución, cautivó
e ideologizó a las fuerzas armadas y construyó un relato polarizante sobre la
historia reciente del país que comunicaba de una manera atrapante gracias a su
carisma. (Magdaleno, 2013 y Reid, 2017.)
Aquel relato polarizante persiste. La sociedad venezolana tiene profundas
74 divisiones y la información sobre su economía y su política, también. Existe un

grado importante de manipulación y ocultamiento. Hay muy pocas certezas,
muchas fantasías y una gran cantidad de preguntas sin respuestas. 75
CAPÍTULO I
EL CARISMA NO SE COMPARTE
Ante evidentes signos de erosión de la democracia en el mundo (Lührmann

et al, 2017), Venezuela ha sido pionera en desafiar la democracia liberal. Su rechazo
al modelo representativo y su declamación acerca de un paradigma participativo,
oculta la realidad de un camino hacia el autoritarismo. En este escenario, una
de las cuestiones que refuerzan el liderazgo de Maduro es el papel desempeñado
por las fuerzas armadas, que tienen un rol determinante en la supervivencia del
llamado socialismo del siglo XXI.
Cuando Hugo Chávez muere en marzo de 2013, deja a Nicolás Maduro
un país polarizado, fuerzas armadas ideologizadas –chavistas–, misiones sociales
financiadas con los recursos del petróleo y una oposición política fortalecida.
Ante ese escenario, Maduro enfrentó dos dificultades mayores: su falta de
carisma y la caída del precio del petróleo que perdió un 40 % de su valor a partir
de 2014. Los recursos de poder con los cuales intenta mantenerse en la presidencia
han sido apoyarse en los cuerpos de la seguridad del Estado –militares, policía y
milicias populares– como también en los familiares, amigos y socios de Chávez
(López Maya, 2019).
Tanto Hugo Chávez como Nicolás Maduro siguieron los consejos de Fidel
y Raúl Castro, especialmente el que Fidel le dio a Chávez: asegurarse el control
de las fuerzas armadas (Berwick, 2019). Raúl Salazar, exministro de Defensa
de Chávez, y actualmente opositor a Maduro, aseguró que el organismo de
inteligencia nacional jugaba un papel preponderante en neutralizar a enemigos del
régimen: “Ahora, bajo el mando de Cuba, el gobierno lo utiliza para mantenerse
en el poder” (Berwick, 2019).
Tanto Chávez como Maduro entendieron rápidamente que el apoyo y
control de los militares era primordial para debilitar cualquier frente opositor.
El modelo cubano se adaptaba a sus necesidades políticas. En Cuba, las Fuerzas
Armadas Revolucionarias custodian la revolución. La realidad muestra que el rol
de las FAR se fue modificando a medida que Fidel y Raúl Castro entendieron que
la caída de la Unión Soviética y el embargo estadounidense eran una amenaza
más real y peligrosa que la invasión norteamericana. Durante el denominado
“período especial en tiempos de paz”1, las FAR se fueron transformando en
pilar económico (Tedesco, 2018). Parte de la producción agrícola y los sectores
económicos que garantizaban la entrada de divisas fueron transferidos a las FAR
mientras su presupuesto militar se reducía en un 60 %. A partir del período especial,
pasaron a administrar el turismo, el mercado interno de divisas, el transporte
aéreo, la minería, biomedicina y exportaciones de tabaco. Actualmente se calcula
que las FAR controlan 844 empresas. El Grupo de Administración Empresarial
S.A. (GAESA) controla entre el 50 y el 80 % de la recaudación empresarial.
GAESA incluye empresas turísticas, comercios, tiendas recaudadoras de divisas,
comunicaciones y producción agropecuaria (Tedesco, 2018).
Sin el carisma de Chávez, para Nicolas Maduro es aún más vital seguir
aquel consejo de Fidel Castro a rajatabla, reforzando el poder de los militares
para poder mantener su gobierno. La racionalidad es empoderarlos para tenerlos
como aliados y establecer una relación de mutua conveniencia. Si damos crédito
a Michael Penfold, es un doble juego de aliarse y controlarlos, darles beneficios y
quitarle autonomía política.
EL ENTORNO MILITAR VENEZOLANO
Como en el caso cubano, la Fuerza Armada Nacional Bolivariana

(FANB) reforzó su rol económico. Entre 2013 y 2017 el Gobierno creó catorce
empresas militares en sectores de la construcción, agricultura, seguros, bancos
y comunicaciones (López Maya, 2018). Esta política continúa la estrategia de
Chávez quien ocupaba los cargos más altos de los ministerios y de empresas del
Estado como PDVSA, con militares. Asimismo, miembros de las fuerzas armadas
se habían hecho cargo de algunas de las misiones como el Plan Bolívar 2000.
Jácome demuestra que Maduro avanzó aún más en empresarizar a las instituciones
militares (Jácome, 2018). Por otra parte, su Gobierno está militarizado; en abril
de 2020, ocho miembros de los 33 que pertenecen a su gabinete son militares
–retirados o activos–. De los diecinueve gobernadores que pertenecen al partido

gobernante, siete son militares (Corrales 2020: 43).
Respecto a la compra de armamentos, Chávez las realizó en China y Rusia
para modernizar el equipamiento de las fuerzas armadas. Una evidencia de estos
objetivos fue la compra de los cazas Su-30Mk2, según los expertos, un aparato
1 El período especial comprende los años 1990-1993 cuando el PIB se contrajo aproximadamente un 36 %
ya que el principal socio cubano, la Unión Soviética, se desintegró. En 1994 comienza una leve recupe-
76 ración, pero es el triunfo de Hugo Chávez, en Venezuela, lo que realmente le da oxígeno a la Revolución
cubana.
capaz de competir con los más avanzados aviones de combate estadounidenses
(Olmo, 2019). Los gastos militares anuales pasaron de US$ 1.000 millones a US$ 77
10 mil millones desde 1998 a 2013 (Wilson, 2014: 55). Venezuela ha recurrido
CAPÍTULO I
a Rusia como fuente de apoyo económico y militar, ofreciendo al Kremlin, a su
vez, una plataforma útil para expandir su influencia en América Latina.
China, como potencia global, se aprovecha de importantes vínculos
financieros y militares con Venezuela. El gobierno chino no reconoce la
presidencia de Juan Guaidó pues considera que equivaldría a intervenir en los
asuntos internos de un Estado soberano. Los beneficios que obtiene China se
vinculan centralmente al petróleo. Algunos sostienen que Beijing tiene una
tradición de apoyar regímenes de izquierda o autoritarios como la fórmula que
combina capitalismo de Estado con gobiernos autoritarios (Rosales, 2020: 223;
Detsch, 2018: 80). Otros sugieren que esa dependencia energética explica que
China no haya endurecido su posición obligando a que Venezuela pague las
deudas que tienen con el gobierno de Beijing (Vera, 2018: 87; Brandt y Piña,
2019: 11-13). China proporcionó a Venezuela aproximadamente $ 60 mil
millones entre 2007 y 2017 en acuerdos de préstamos por petróleo (Hsiang,
2019). Un cambio de gobierno no asegura que se cumpla con la deuda. Además,
Venezuela se convirtió en la primera nación hispana en establecer una “asociación
de desarrollo estratégico” con China en 2001, una relación que se ha convertido
en una “asociación estratégica integral” desde 2014.
Aunque Cuba no provee de armamento, por obvias razones vinculadas
a su crisis económica permanente, su presencia ha sido importante. Para Cuba,
la ayuda proporcionada por Venezuela es imprescindible para su deteriorada
economía. La relación económica ha disminuido en sus tres pilares: la compra
por parte de Venezuela de servicios profesionales cubanos entre los que se
encontraban médicos, maestros y asesores militares (este rubro correspondía al
primer ingreso de divisas en Cuba). El segundo y tercer pilar eran el suministro
de petróleo y la inversión directa. Entre 2012 y 2013 estos dos rubros llegaron
a 14 mil 600 millones de euros. En 2018, los tres componentes se redujeron: la
exportación de profesionales se redujo 24 %, la reducción en el envío de petróleo
fue de 70 %, pasando de 104 mil a 40 mil barriles diarios y en la inversión
de 7 mil 300 millones de euros (Mesa Lago, 2020). Además de los médicos
y educadores que desde el comienzo del gobierno chavista colaboraron con
políticas sociales, siempre se comentó sobre la asistencia de militares cubanos
para el entrenamiento en guerras asimétricas y especialmente para ocuparse
de la inteligencia. Bruno Rodríguez Parrilla, ministro de Exteriores de Cuba,
rechazó estos argumentos (El País, 2019). Sin embargo, a pesar de carecer de
datos concretos se sigue argumentando que “[…] suficientes uniformados [que]
han abandonado la Fuerza Armada Nacional Bolivariana [han] descrito el grado
de influencia de los militares cubanos en su seno” (Deutsche Welle, 2019). Un
dato provisto por Jácome asegura que el servicio de inteligencia venezolano fue
profundamente reformado por militares cubanos (Jácome, 2017: 15).
En Venezuela, las fuerzas armadas fueron ideologizadas hacia el chavismo.
Así las definió el general Vladimir Padrino meses después de la muerte de
Chávez, enfatizando que Maduro podía contar con su apoyo (Wilson, 2014:
56). No obstante, hay que tener claro que los militares venezolanos no nacieron
con la revolución como en el caso cubano. Muchos de los altos oficiales que
ahora se declaran bolivarianos, estudiaron en academias norteamericanas y se
acomodaron pragmáticamente a una alianza que les daba beneficios concretos y
control político.
Actualmente, Maduro, sus aliados y sus fuerzas armadas comparten una
situación imposible. Se necesitan para sobrevivir en el poder y evitar el exilio
o la cárcel. Intentan evitar tanto perder el poder como la posibilidad que un
gobierno opositor los juzgue por malversación de fondos públicos, violaciones
a los derechos humanos o narcotráfico. Esto refuerza la alianza y es una de las
claves que explica por qué el Gobierno no se derrumba.
En una investigación, Michael Penfold (2019), demuestra que Nicolás
Maduro, ante la crisis económica, transfirió rentas a los militares para que no
perdieran recursos ante la disminución del precio del barril de petróleo. Entre
esos nuevos recursos que el Presidente cedió a sus aliados militares, está el control
del sector externo a través de la Comisión Nacional de Administración de Divisas,
Cadivi, organismo encargado de administrar la venta y compra de divisas por

parte de los ciudadanos. Cadivi actualmente es investigada por el fiscal general
ante abultadas evidencias de casos de corrupción (Telesur, 2017). Penfold (2019)
sugiere que Maduro también otorgó a los militares mayor control sobre la venta
de gasolina. La estrategia del presidente Donald Trump de congelar los activos
del gobierno de Venezuela en Estados Unidos, se yuxtapone con estas situaciones
críticas descritas, que afectan los recursos apropiados por las FANB.
78
CON EL PODER DE LAS ARMAS
79
El poder adquirido por las fuerzas armadas durante los gobiernos
CAPÍTULO I
chavistas es clave para entender la permanencia de esa revolución. Tanto su poder
económico, político o social, como las alianzas militares que intentan formar un
bloque antimperialista confirman la intensa participación militar en los destinos
del país. La pregunta que se desprende de este escenario es si la Fuerza Armada
Nacional Bolivariana (FANB) es el pivote y artífice del gobierno de Maduro, o si
en realidad, las FANB son un instrumento manejado por el presidente Maduro
para asegurar su continuidad.
El esquema tradicional para definir fuerzas armadas en democracia sostiene
que deben cumplir con los requisitos de honor, justicia y cumplimiento de sus
deberes, para defender a la nación, sus habitantes y sus instituciones. La efectiva
limitación de su poder, en un Estado de derecho, es fundamental para la vigencia
y respeto de los derechos de las personas y grupos. El imperio de la ley por
encima de preferencias personales o demandas corporativas asegura el juego
democrático. Esto no es así en Venezuela donde la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana está politizada y adoctrinada con la ideología del socialismo del
siglo XXI. El mecanismo de ascenso es la fidelidad al régimen. Esto desdeña
los principios de la Constitución de 1999, que en su artículo 328 expone que la
Fuerza Armada no tiene militancia política y es una institución profesional.
El empoderamiento de los militares comenzó durante la administración
del presidente Hugo Chávez. Como militar, Chávez entendía perfectamente la
erosión que sus propios colegas de armas podían generar. Eso fue más claro con el
involucramiento de oficiales en el intento de golpe de Estado de 2002. Al reasumir,
Chávez hizo una purga quirúrgica de los militares opositores y progresivamente
fue seleccionando a sus aliados, que promovía a mejores posiciones en su carrera.
Paralelamente, les brindó una serie de beneficios que fortalecían la asociación
entre el gobierno y las FANB.
Hay varios puntos que muestran una relación interdependiente y
tóxica para Venezuela, entre las fuerzas armadas y el Gobierno. Por ejemplo,
la falta de transparencia respecto a los recursos asignados a las instituciones
militares. Asimismo, cuando los militares se ocupan de administrar empresas,
de la producción petrolera o de la distribución de alimentos se debilita su rol
profesional y se politiza la institución. Desde 2013, académicos como Jácome
(2013: 7) enfatizan que “[…] a partir de la asunción del presidente Maduro se
profundizó el discurso oficial, inclusive el de los altos mandos militares, respecto
al carácter chavista de la FANB y la obediencia al legado del llamado líder
supremo y comandante eterno”. Refiriéndose al mejoramiento de la oficialidad,
Jácome (2018: 121) explica que “[…] en el gobierno de Maduro predominó su
incorporación como agente hegemónico en la economía y otras áreas estratégicas
del país”, que devino en una gobernabilidad abiertamente autoritaria.
Carlos Romero (2016) identificó algunos objetivos planteados por la
revolución bolivariana que tienen vinculación directa con el área militar. El
primero es el propósito de consolidar la Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América. Detrás de esta propuesta subsistía la idea de contar con
capacidades militares atrayentes para los Estados participantes. Si bien ALBA
funcionó más como un apoyo externo para el régimen venezolano, a cambio
de ciertas dádivas económicas, también es cierto que el gobierno venezolano
esperaba lograr una proyección de poder, tanto regional como hemisférica, que la
muerte de Hugo Chávez dejó en un limbo.
El segundo tema es la voluntad de conciliar el mando político-militar
venezolano con el de Cuba. En este sentido, hay una coincidencia respecto al
papel económico que desarrollan las fuerzas armadas de ambos países. Este es, en
efecto, un punto determinante para poder entender el rol que ejercen las fuerzas
bolivarianas. Hasta septiembre de 2013 había cuatro empresas creadas para las
FANB: el Banco de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (BanFanb), un canal
de televisión (TvFanb), Emiltra (Empresa Militar de Transporte), que se dedica
al transporte de carga por aire, mar y tierra y AgroFanb, la empresa agrícola
de los militares (Jácome, 2013: 10). Asimismo, se les otorgó a militares activos
y retirados el control del sector eléctrico, el metro de Caracas, las empresas de
aluminio, hierro y acero en el sur del país, así como los puertos y las aduanas.
Nicolás Maduro reforzó el poder de los militares. Entre 2013 y 2017

el Gobierno creó catorce empresas militares en sectores de la construcción,
agricultura, seguros, bancos y comunicaciones (Corrales, 2020). Maduro le
asignó a las FANB la tarea de distribuir las provisiones de alimentos (Forero,

2017). El año anterior, en mayo de 2016, el Gobierno declaró un “estado de
excepción y emergencia económica” y creó los comités locales de abastecimiento y
producción (CLAP) como parte de la estructura local de los consejos comunales.
La asistencia alimentaria según el Gobierno llegaba a 6 millones de hogares. La
Gran Misión Abastecimiento Soberano y Seguro implementada en 2016 quedó
bajo el mando del ministro para la Defensa. Como afirma Jácome en 2018 “[…]
80
el poder militar sobre la economía venezolana se consolidó con el nombramiento
de un general de la Guardia Nacional Bolivariana, sin ninguna experiencia en el 81
área, como presidente de la estatal PDVSA y, simultáneamente, como ministro
CAPÍTULO I
de Energía”. En una entrevista realizada por Emilie Sweigart (2019), el disidente
teniente coronel Carlos José Montiel López aseveró “El gobierno cuenta con el
apoyo de los generales, por eso Chávez aumentó su número”.
Asociado a su rol económico, un tema que ha estado en debate es la supuesta
participación de militares en el tráfico de drogas. Miguel Henrique Otero (2018),
director del periódico El Nacional, opinó que los militares “[…] están divididos
en diversos grupos, unos manejan las empresas públicas, otros tienen vínculos
con el narco, otros están en cargos públicos”. Diosdado Cabello (2015), el
número dos del Gobierno rechazó esas imputaciones: “Los que me acusan hoy
de narcotráfico que presenten una sola prueba, una solita […] jamás pasaría por
nuestras mentes meternos en algo que cause daño a los jóvenes de Venezuela
o del mundo”. Mientras que, por otra parte, militares de alta participación en
el Gobierno como los generales Henry Rangel Silva, gobernador del estado
Trujillo, Ramón Rodríguez Chacín, gobernador del estado Guárico y exjefe de
Inteligencia Militar de Venezuela, mayor general Hugo Carvajal, figuran en una
lista confeccionada en tiempos del presidente de Estados Unidos, Bill Clinton,
por su colaboración con el narcotráfico.
Hay muchas sospechas respecto a negocios ilegales cometidos por
militares, pero no hay pruebas concretas, e incluso se sostiene que el territorio
está fragmentado por bandas criminales vinculadas a efectivos militares (Crisis
Group 2020). Incluso las denuncias de Hugo Carvajal en contra de Maduro y sus
colegas militares puede haber sido una estrategia para negociar su excarcelación
con las autoridades de Estados Unidos. Carvajal (El Confidencial 2019) aseguró
que el narcotráfico y la corrupción son comunes en la cúpula del chavismo y
señaló al ministro del Interior, Néstor Reverol, al ministro de Industria, Tareck
El Aissami, y al propio Maduro como responsables de facilitar el narcotráfico.
Si nos referimos al ámbito político, la gestión de Maduro también aumentó
los espacios políticos para oficiales:
[…] de 32 ministerios, 12 están liderados por autoridades castrenses
activas o retiradas, esto sin contar puestos estratégicos en las instituciones
gubernamentales… Los militares toman las decisiones más importantes en
Venezuela y su permanencia en la estructura política de la nación son muy típicas
de dictaduras. (Moreno, 2017)
Por otra parte, es muy claro el escenario que presenta John Magdaleno
(2018: 158) respecto a una profundización, en tiempos de Maduro, del carácter
autoritario del gobierno, caracterizado por el menoscabo de las libertades de
pensamiento y opinión, los medios de comunicación independientes, y en el
campo militar por:
[…] una creciente partidización e ideologización de la Fuerza Armada Nacional;
la creciente influencia de instituciones militares (como las Guarniciones, las
Regiones de Defensa Integral [REDI] y Zonas Operativas de Defensa Integral
[ZODI]) en la toma de decisiones sobre asuntos públicos nacionales, estaduales y
locales, otrora reservados a la esfera civil.
Por su presencia política, económica y social, la sociedad venezolana está

evidentemente expuesta a una militarización continua. Este ha sido un proceso
permanente desde el ascenso de Chávez al poder como lo explicaba el comandante
de la Región de Defensa Integral (REDI) Capital, M/G José Ornelas (2017): “[…]
mañana vamos a tomar todas las entradas a Caracas, va a haber una presencia
militar en la autopista, vamos a tomar todos los poderes públicos por la defensa”.
En este escenario cabe preguntar si Maduro es un presidente blindado por
las fuerzas armadas o un rehén de las FANB. No puede decirse que el modelo
actual venezolano sea similar a la bordaberrización uruguaya. Tampoco representa
un tradicional golpe militar de los muchos que acontecieron en América Latina
en el siglo XX. Incluso, no puede asimilarse a los golpes de palacio como fue
el de Honduras en 2007. Tal como explica Castillo (2019), Maduro tiene una
dependencia con los militares, pero también tiene un papel protagónico respecto
de la relación con Cuba, ha asistido a las FARC de Colombia y protagoniza la
relación con los planes del Foro de São Paulo. Francine Jácome (2013: 3) coincide:
La militarización de una sociedad no necesariamente está asociada a los golpes de
estado clásicos, y la Venezuela de los últimos quince años es un caso emblemático.
En este sentido, Hugo Chávez reprodujo la idea tradicional de que los militares
son los más capacitados para hacerse cargo de los intereses nacionales y de los
asuntos de estado.
Respecto a la relación entre el presidente y los militares, Ramos Pismataro

(2018: 269) no considera que Maduro esté cubierto por las fuerzas, sino que
sugiere una simbiosis entre ambos ámbitos:
[…] Hay una simbiosis de las políticas sociales con la institucionalidad militar y
con un Estado que ha sido progresivamente permeado por la presencia tanto de los
miembros de la Fuerza Armada dentro de la política en su papel de funcionarios
y de políticos, como por parte del partido PSUV como un instrumento o brazo
político para implementar las políticas públicas a través de sus cuadros operativos
82 en las regiones. Esta interrelación y copropiedad del proyecto político hace que
no se pueda hablar de una independencia de los militares a las instancias civiles
o de una participación diferenciada partido-cúpula militar, por cuanto se puede
hablar de una integridad de las partes con una funcionalidad puntual de cada
83
grupo.
CAPÍTULO I
Michael Penfold (2019) afirma que Maduro tiene poder sobre los militares.
Las cifras más recientes indican que a mediados de 2019, había 217 oficiales
presos, retirados o activos, incluyendo doce generales (Corrales, 2020). Muchos
de estos militares no habían sido juzgados y desde 2017 se ha informado de, al
menos, 250 casos de tortura a militares o sus familiares (Corrales, 2020). Para
analistas como Javier Corrales o Michael Penfold el poder de Maduro sobre los
militares se evidencia en los numerosos militares presos, en el empoderamiento
de la Guardia Nacional como forma de contrarrestar el poder de las FANB, en
la baja autonomía operacional de los militares y en las purgas continuas de las
cúpulas militares. Pero Penfold advierte que las fuerzas armadas vienen ganando
autonomía, en parte, porque Maduro, a diferencia de Chávez, no realiza una
rotación periódica de los altos mandos. En ese sentido, el ministro de Defensa,
Vladimir Padrino López, que lleva seis años en su cargo, jura lealtad a Nicolás
Maduro y al mismo tiempo evita fisuras al interior de las fuerzas armadas. La
identificación de Padrino López con la revolución bolivariana podría cuestionarse,
ya que como sucede con otros altos oficiales, estudió en Estados Unidos, en la
cuestionada Escuela de las Américas y luego en la Escuela de Infantería del
Ejército, en Fort Benning, Georgia.
Las FANB son un recurso de poder fundamental para el presidente
Maduro como lo fueron para Hugo Chávez. El gradual fortalecimiento tanto
en el ámbito económico como político se complementa con el hecho de que son
las dueñas de las armas, el monopolio de la fuerza. Sin embargo, es importante
destacar que no son el único apoyo del Presidente como lo señaló Castillo (2019)
“[…] los militares son, entre otros, un factor que desempeña un rol fundamental
en el sostén del régimen”. Ello no obvia reconocer que con unos 200 mil militares
de carrera y cerca de dos millones de milicianos bajo su mando, la cúpula militar
de Venezuela tiene mucho que perder si Maduro es derrocado. Al mismo tiempo,
con un PSUV débil y fracturas internas en la coalición política del presidente,
Maduro también tiene mucho que perder si no complace a las FANB.
CON EL PODER DEL MIEDO
La alianza con las fuerzas armadas asegura el poder de las armas para
poder neutralizar a opositores políticos, ciudadanos desencantados, sindicatos
movilizados o la activación de la sociedad civil. Sin duda, Nicolás Maduro ha
utilizado a sus aliados armados para atemorizar a los venezolanos y desmovilizarlos
a través del miedo.
El Informe de la alta comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en la República
Bolivariana de Venezuela es dramático. Contiene un registro detallado de los
excesos del Gobierno y la precarización de la sociedad venezolana. El informe
de 2019, realizado en base a más de quinientas entrevistas, resalta un aumento
de la militarización de las instituciones del Estado, a través de estructuras locales
tales como los consejos comunales, las unidades de batalla Bolívar y Chávez
(UBCh), los comités locales de abastecimiento y producción (CLAP) y las redes
de articulación y acción sociopolítica (RAAS) (UN, 2019: 7). También reporta
que el aparato de seguridad incluye a la Guardia Nacional Bolivariana (GNB),
a la Policía Nacional Bolivariana (PNB) y a sus Fuerzas de Acciones Especiales
(FAES), al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas
(CICPC), al Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN) y a la
Dirección General de Contrainteligencia Militar (DGCIM), que han sido
responsables del uso excesivo de la fuerza en manifestaciones desde 2014. En el
Informe 2020, Bachelet reporta explotación laboral y altos niveles de violencia
por parte de grupos criminales, cuestiona la justicia, condiciones de trabajo
precarias, interferencia política. El informe detalla cómo los grupos [criminales]
mantienen su presencia y actividades ilegales en las minas a través de un sistema
de corrupción y soborno que incluye pagar a los comandantes militares. Al

respecto, la alta comisionada de la ONU para Derechos Humanos, Michelle
Bachelet, expresó:
A pesar de la considerable presencia de fuerzas militares y de seguridad en la región,

y los esfuerzos realizados para abordar la actividad criminal, las autoridades no
han podido investigar y llevar a juicio las violaciones de los derechos humanos,
los abusos y los delitos relacionados con la minería. (ONU, 2020)
Los servicios de inteligencia (el Sebin y la DGCIM) han sido responsables

de detenciones arbitrarias, maltratos y tortura de opositores políticos y de sus
familiares. Los colectivos armados contribuyen a este sistema ejerciendo control
84
social en las comunidades locales, y apoyando a las fuerzas de seguridad en la
represión de manifestaciones y de la disidencia (ONU, 2019: 7). 85
Domingo Irwin e Ingrid Micett, ya en 2010 comenzaron a hablar de un
CAPÍTULO I
Estado-guarnición, para referirse a la arquitectura con la cual las fuerzas armadas
reaseguraban su papel económico y político (Irwin y Micett, 2010: 167). Casi
una década más tarde, en 2019, López Maya afirma que se ha construido un
autoritarismo cerrado con una economía hiperinflacionaria que ha empujado
a más de 4 millones de venezolanos a emigrar y al 90 % de las familias que
permanecen en el país a la pobreza (López Maya, 2019).
En este contexto catastrófico en lo económico, lo político y lo social, las
fuerzas armadas regulares cuentan con 160 mil miembros a los que se suman
100 mil más que son paramilitares –colectivos o grupos criminales que apoyan
a Maduro– (Mora, 2019). Estos colectivos armados irregulares explican el
incremento de la violencia en todo el país y especialmente en las principales
ciudades.
De acuerdo con el informe de agosto de 2019 del Foro Penal, una ONG
venezolana que trabaja en defensa de los derechos humanos desde 2002 en
Caracas, se han registrado 15 mil 160 detenidos políticos desde enero de 2014
hasta agosto de 2019. En los primeros ocho meses de 2019, la cifra de detenciones
arbitrarias fue de 2 mil 169, de los cuales 226 son adolescentes. Los presos
políticos son 476 personas, 438 hombres y 38 mujeres. De los presos políticos,
107 son funcionarios militares (Foro Penal, 2019).
De los 15 mil 160 detenidos, 8 mil 899 han sido investigados penalmente
y se encuentran sometidos a juicios penales por motivos políticos, y 848 han sido
juzgados ante la jurisdicción penal militar (Foro Penal, 2019).
En 2017, Venezuela fue el país con la tasa más alta de muertes violentas
en América del Sur con 57 homicidios por 100 mil habitantes. Según un estudio
elaborado por la Oficina de Naciones Unidas con la Droga y el Delito, Venezuela
incrementó de forma dramática su número de muertes violentas entre 1991 y
2017, pasando de 13 a 56,8 homicidios por 100 mil habitantes (Foro Penal, 2019).
En 2018, se registraron 15 mil 885 homicidios de los cuales 5 mil 287
fueron ejecutados por las fuerzas de seguridad estatales, considerados como
“resistencia a la autoridad”. El 33 % de los homicidios fue consecuencia de
la intervención de las fuerzas de seguridad. Esto se traduce en que, cada día
mueren quince venezolanos por las balas del Estado. La cifra se ha incrementado
significativamente ya que en 2010 era solo el 4 % del total de los homicidios
y, como se apuntó antes, en 2018 alcanza al 33 % (Ávila, 2019). Entre 2010 y
2018, 23 mil 688 personas han muerto a manos de las fuerzas de seguridad en
Venezuela, 69 % de estos ciudadanos murieron entre el año 2015 y el 2018 (Ávila,
2019).
Uno de los aspectos que genera mayor miedo es el papel de las milicias
populares, los denominados colectivos, que sin supervisión ni legalidad
atemorizan a la población. El miedo limita el accionar de grupos opositores,
incrementa la violencia y suma anarquía. Ya en 2013 Maduro se jactaba de las
milicias: “Tenemos ahora 400.000 milicianos, pero debemos llegar, más temprano
que tarde, a un millón de milicianos. Todos los barrios tienen que estar con la
milicia, con su fusil, su organización, para defender la patria” (Jácome, 2013:
9). El funcionamiento de las milicias agrega mayor borrosidad a la situación
venezolana, en la cual es difícil distinguir qué poder reside en la presidencia, cuál
corresponde a las FANB y cuál ha quedado en manos de grupos irregulares.
A este panorama, se agrega la función policial que acompaña e intensifica
el control ciudadano. Tal como denunciaba en 2018 Amnistía Internacional: “Sin
duda la imagen de la Policía Nacional Bolivariana está muy debilitada, debido
a los múltiples hechos, donde su actuación como fuerza de control de orden
público ha quedado plasmada en el imaginario social, como represiva y violenta”
(Amnistía Internacional, 2018).
El siguiente cuadro nos ilustra sobre la militarización del Gobierno a
través de fuerzas profesionales y civiles cuya única función parece ser mantener a
Maduro y sus aliados en el poder.
Cuadro 1: Fuerzas armadas y de seguridad de Venezuela
Reformas del
Tipo de
Rama y creación Composición Funciones socialismo del siglo
Fuerza
XXI
Ejército Nacional Constitución de

Bolivariano, 1810 1999; Ley Orgánica
Fuerza de la Fuerza Armada
Aviación de Defender la
Armada Venezuela, 1946 Nacional Bolivariana
Nación y preparar
Nacional 160.000 efectivos Decreto N° 1.439 de
al pueblo para la
Bolivariana fecha 17 de noviembre
Armada de defensa integral
(FANB) de 2014; Ley
Venezuela, 1910 Constitucional de la
Fuerza Armada 2020
Creada en 1937 Sin número oficial,
Guardia Mantener el orden
Es la Policía se calcula que son
Nacional interno
Militar 180.000
86
Fuerzas de
Creada en
diciembre de 2009
Tiene fuerzas
de seguridad, de
vigilancia y los
Operaciones de
En 2009 se establece
una reforma: Policía
87
Seguridad Policía Nacional defensa integral
comandos especiales Nacional Bolivariana
Bolivariana de inteligencia
CAPÍTULO I
Coordinar a
los consejos
Reserva Militar y de
comunales para
Creada en 2007 Comando General
consolidar la
365.046 efectivos
unidad cívico-
militar
Coordinar a
Cuerpos
los cuerpos
combatientes
combatientes
Todos los ciudadanos
que no estén en el Coordinar las Se inicia en 2002.
Milicia actividades
Servicio Militar No existía antes del
Bolivariana necesarias para
activo (SMO) o que régimen de Chávez
hayan cumplido el la conscripción
Es complemento de SMO y coordinar con
las FANB los órganos, entes
Los que se
y dependencias
incorporan
del sector público
voluntariamente
y privado, con
Unidades la finalidad de
conformadas por contribuir a la
trabajadores de defensa integral de
una determinada la nación
institución
Fuerzas
operacionales
Depende planificar,
Regiones Nueve regiones y directamente del organizar, Existían 8 y se crea
Militares sus Comandos Ministerio Popular coordinar y una 9ª
de la Defensa supervisar el
apoyo a las
autoridades civiles
Fuerzas civiles de
Bandas de apoyo al choque o fuerzas
Colectivos gobierno, equipadas paramilitares No existían antes del
Creados en 2002
Chavistas con armamento al servicio del régimen
militar gobierno de
Maduro
Grupos de apoyo
Unidades Creada en 2010
gubernamental
de Batalla suman 14.381 Fuerzas armadas del No existían antes del
para elecciones
Bolívar- Unidades de PSUV régimen
parlamentarias de
Chávez Batalla
2020
Fuente: elaboración propia.
Finalmente, mucho se habla, pero poco se conoce con certeza, sobre el

Cártel de los Soles, un grupo formado por integrantes de las fuerzas de seguridad
dedicado al tráfico de cocaína y al que se relaciona con otras actividades
criminales como el contrabando de combustible, minerales y alimentos (InSight
Crime 2018 a). Se especula que es una demostración de la cartelización criminal
en el país. “El cartel de los Soles es hoy una red dispar de traficantes, que incluye
actores estatales y no estatales, pero que operan en su totalidad con la venia y
la protección de importantes figuras del gobierno venezolano” (InSight Crime
2018 b).
En consecuencia, uno de los aspectos más controvertidos es el
funcionamiento de la justicia. La falta de cooperación de las fuerzas de seguridad
y de las fuerzas armadas con las investigaciones, la manipulación de la escena del
crimen y la inmunidad de facto de oficiales superiores, derivan en un cuadro de
impunidad (Informe de la alta comisionada, 2019). Las fuerzas no tienen ningún
mecanismo de control externo y se manejan con una amplia arbitrariedad.
Las autoridades civiles crearon el marco legal e institucional para garantizar la
autonomía militar y de seguridad.
LA DESTRUCCIÓN DE LAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS
Desde 1999, Chávez había concentrado poder en sus manos y erosionado

el Estado de derecho (De los Santos Olivo, 2018). Uno de los instrumentos que
utilizó fueron las leyes habilitantes que, aprobadas por la Asamblea Nacional, le
otorgaban al presidente el poder para legislar. La Asamblea sancionó estas leyes
en 1999, 2000, 2007 y 2010. En este último período pudo legislar en materia de
seguridad ciudadana, defensa nacional, cooperación internacional y cuestiones
económicas (Tedesco y Diamint, 2019). Paulatinamente, Chávez fue secuestrando
todos los poderes del Estado. La erosión de las instituciones democráticas es casi
imperceptible, pero termina asesinando a la democracia como lo demuestran
Levitsky y Ziblatt (2018) poniendo como ejemplo el caso venezolano entre otros.
Con el fin de recuperar las instituciones democráticas secuestradas por las
élites, líderes como Chávez prometen asaltar las instituciones para devolvérselas
al pueblo (Levitsky y Ziblatt, 2018: 33). Uno de los debates académicos y
políticos más extendido durante los primeros años del chavismo discutía
la naturaleza democrática del gobierno por la periodicidad de elecciones y

referéndums. Comenzó a denominarse democracia participativa como una crítica
a la democracia liberal. Sin embargo, la participación en elecciones escondía el
secuestro de los árbitros –aquellos organismos que pueden investigar y penalizar
ilegalidades cometidas por ciudadanos o funcionarios públicos–. Captar estos
organismos como, por ejemplo, el Poder Judicial, servicios de inteligencia,
agencias tributarias u oficinas que velan por la transparencia en las adjudicaciones
88 públicas, le permite a cualquier gobierno proteger a sus aliados y penalizar a sus
opositores (Levitsky y Ziblatt, 2018: 96). Diamond (2015) enfatiza que el quiebre
de la democracia venezolana se produce en 2004 cuando comienzan a violarse 89
sistemáticamente los derechos de la oposición.
CAPÍTULO I
Uno de los ejemplos más importantes es la manipulación del Tribunal
Supremo de Justicia. El organismo, diseñado por la Constitución de 1999, tenía
veinte jueces de los cuales diez eran afines al gobierno y diez eran opositores. En
2004, después del golpe fallido de 2002, Chávez modificó esa ecuación y nombró
doce jueces afines al gobierno y ocho opositores. En años posteriores, el Tribunal
va a destituir a más de cuatrocientos jueces de tribunales inferiores. Así se fueron
secuestrando a los árbitros del Poder Judicial (Peregil, 2008).
Desde 2017 existen dos Tribunales Supremos. Existe un Tribunal
Supremo de Justicia en el exilio con magistrados en Panamá, Chile, Colombia
y Estados Unidos. Los magistrados se reúnen cada semana a través de Internet.
Por supuesto, este Tribunal no está reconocido por Venezuela y las decisiones que
toman son ignoradas.
En Venezuela, existe otro Tribunal Supremo de Justicia y la Fiscalía
General de la República, que forman parte del Gobierno y son mecanismos para
abrir juicios contra los opositores políticos. La fiscal general de la República,
Luisa Ortega Díaz, en el informe anual de gestión del Ministerio Público, el 31
de marzo de 2017, criticó las sentencias emitidas por el Tribunal Supremo de
Justicia, expresando que las mismas comprometían el Estado de derecho en el
país y que rompían el orden constitucional (El Nacional, 2017). Ello da cuenta
del temor ciudadano al no poder confiar en la justicia.
Entender qué tipo de régimen es el de Venezuela es un dilema ¿Se trata
de una democracia tutelada, protegida, con dominios reservados (Kanol, 2015:
65)? Pese a que las elecciones pueden celebrarse, las presiones no democráticas
son tan evidentes que ya no puede considerarse que la presidencia de Maduro
es una democracia. Sin embargo, tampoco es un gobierno militar pese a la
presencia de fuerzas armadas en algunas áreas del proceso de toma de decisión.
¿Es un régimen dictatorial? En estos sistemas, el dictador accede al poder con
voluntad de perpetuarse en él lo que coincide con lo que vemos en Venezuela.
Sin embargo, no reúne algunas de las características asignadas a la dictadura:
tiene el apoyo de casi el 45 % de la población; hay un control excesivo de todos
los poderes del Estado, pero hubo una Asamblea conducida por la oposición; los
derechos y la libertad pública están cercenados, pero perduran manifestaciones
en medios de comunicación y en universidades que cuestionan al Gobierno. Tal
vez, el modelo que mejor defina esta administración es el de autoritarismo semi-
competitivo, modificando la tipología de autoritarismo competitivo de Levitsky
y Way (2002). Estos autores catalogan como autoritarismo competitivo a un
sistema político en el cual las instituciones democráticas formales son utilizadas
como los principales medios para obtener y ejercer la autoridad política. Maduro
manipula las instituciones, obtiene poder a través de la fuerza y el miedo y abusa
constantemente de los recursos del Estado para permanecer en el poder y para
cooptar parte de la sociedad.
Es importante recordar que cuando Nicolás Maduro reemplazó a Chávez
el sistema democrático ya había sido desmantelado. Sin carisma, pero con el
poder de las armas, del miedo y la ausencia del control institucional que existe
en una democracia, Maduro se mantiene en el poder desde 2013. Una relación
interdependiente y tóxica entre las fuerzas armadas y el Ejecutivo y la captura de
los resortes de poder democrático han construido un régimen político inamovible:
socios en la destrucción de la democracia venezolana, de la estructura productiva
del país y en el abuso de su aparato represivo.
NICOLÁS MADURO, EL USURPADOR SIN CARISMA
Juan Guaidó, dirigente de Voluntad Popular, fue elegido presidente de

la Asamblea Nacional el 5 de enero de 2018. El día 23 se proclamó presidente
interino de Venezuela y fue reconocido por sesenta países (Lafuente, 2019). Sin
embargo, no logró implementar su plan que se resume en tres pasos: cese de la
usurpación, gobierno de transición y elecciones libres. Guaidó define a Nicolás
Maduro como un usurpador.
Los líderes latinoamericanos fueron definidos en un estudio como
demócratas, demócratas ambivalentes, usurpadores débiles y usurpadores

(Diamint y Tedesco, 2015). En esta tipología Hugo Chávez fue identificado como
usurpador. Los usurpadores acumulan poder tomándolo de otras instituciones
del Estado, ya sea mediante la minimización del papel del Poder Legislativo o
al socavar la independencia del Poder Judicial. Los usurpadores de poder son,
originalmente, democráticos dado que han sido elegidos en elecciones libres. Sin
embargo, algunos terminan manipulando los instrumentos constitucionales o
electorales para aumentar su poder personal. Los usurpadores de poder pueden
ser parte de un partido político, pero este tiende a ser una mera herramienta
para incrementar el poder o ganar elecciones. En muchos casos, el partido ha
90 sido creado para apoyar al líder o bien es manipulado para aumentar su poder.
Son autónomos y a través de la usurpación de poder aumentan su capacidad de
hacer caso omiso de las leyes y los ciudadanos, mientras están en el gobierno. 91
Los usurpadores de poder creen, o actúan como si ellos fuesen los únicos
CAPÍTULO I
representantes legítimos del pueblo. La política está encarnada en ellos.
Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner pueden ser definidos
como usurpadores débiles. Rafael Correa comenzó como demócrata impulsando
una nueva Constitución, pero se fue convirtiendo en un usurpador débil al con-
frontar con la prensa, polarizar a la sociedad y aumentar su poder personal. Hugo
Chávez fue un usurpador de poder perfecto que manipulaba las leyes, polarizaba
e intentaba maximizar su cuota de poder. Fue elegido democráticamente y utilizó
los comicios y consultas para transformar las instituciones del Estado y aumentar
su dominación. Las leyes habilitantes eran una herramienta para usurpar el poder
del Legislativo. El cambio de los jueces de la Corte Suprema en 2004 socavó el
poder y la independencia del Poder Judicial.
Nicolás Maduro ha ido un paso más allá de la definición de usurpador.
Los resultados de las elecciones presidenciales de 2018 han sido cuestionados
por la oposición y múltiples países y organizaciones internacionales (OEA, UE,
etcétera). Con una abstención del 40 % Maduro obtuvo el 67 % de los votos.
Los países del Grupo Lima (Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Guyana, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y Santa Lucía)
no reconocieron los resultados.
La irregularidad de las elecciones de 2018, la desaparición de las
instituciones democráticas y el uso de la represión y el miedo para mantener el
poder significa que ya no puede identificarse a Nicolás Maduro como un líder
democrático, sino como un usurpador de poder. Como Robert Mugabe en
Zimbabue, Hosni Mubarak en Egipto o Muammar al-Gaddafi en Libia, Nicolas
Maduro debe ser considerado un autócrata cuyos recursos de poder son el apoyo
de las fuerzas armadas, el miedo a la represión estatal, la falta de organismos de
control y/o árbitros y ser el jefe –o la cara visible– de un importante número de
personas que saben que el exilio o la cárcel es el futuro que les espera.
Hernán Castillo (2019) comentó que “[…] retóricamente Maduro se dice
socialista, antimperialista estadounidense, nacionalista, bolivariano, izquierdista,
fidelista, anticapitalista, popular, anti-oligarca, socialista, izquierdista, indigenis-
ta, ecologista, cívico militar, revolucionario, afrodescendiente, comunal, y pare
de contar. Maduro no encarna un proyecto ideológico y político revolucionario
convencional”. Parte de la izquierda latinoamericana rechaza la idea de conside-
rar a Maduro como un dictador y asumir el catastrófico legado de Hugo Chávez.
Líderes políticos como Lula, Cristina Fernández de Kirchner, Evo Molares y el
nuevo presidente argentino, Alberto Fernández forman parte del grupo reducido
que aún le otorga la categoría de demócrata.
LA ANGUSTIA DEL FUTURO
Para muchos venezolanos, la situación en el país es angustiante. Ello

explica las masivas emigraciones que se sucedieron en los dos últimos años: más
de 1 millón 600 mil en Colombia, 500 mil en Perú, 280 mil en Chile, 220 mil
en Ecuador, 130 mil en Argentina y 96 mil en Brasil (Noticias ONU, 2019).
El objetivo de este capítulo es señalar los recursos de poder que ostenta
Nicolás Maduro y explican su permanencia en el gobierno. A pesar de las
dificultades para obtener información confiable, es posible afirmar que los
recursos de poder de Maduro siguen siendo efectivos y se han convertido en su
winning coalition. Estos son las fuerzas armadas, la represión y el miedo. Bueno
de Mesquita y Smith (2011) han recomendado a los dictadores que esta “coalición
ganadora” debería estar compuesta por un número pequeño de agentes. El
gobierno de Maduro demuestra que un líder autoritario no necesita más que
armas y miedo.
Respecto a ofrecer algunas ideas sobre el futuro de este autoritarismo semi-
competitivo y especialmente del apoyo de las FANB, existen versiones opuestas.
Por ejemplo, Manuel Sutherland sostiene que un enfrentamiento militar sería
catastrófico, ya que no se debe “[…] evadir el hecho de que el gobierno lleva
20 años aprendiendo a resistir profesionalmente y que cuenta con macizos
apoyos políticos, económicos y militares de China, Rusia, Irán, Cuba y Turquía”
(Sutherland, 2018: 7). Si bien es cierto que las FANB han modernizado su
equipamiento y reciben asistencia militar de otros países, sus tareas centrales en los
últimos años han estado orientadas a su presencia política y al control ciudadano.
Su entrenamiento específicamente militar ha sufrido las consecuencias de no ser

una fuerza armada al servicio de la defensa del país, sino una institución militar
en defensa de un régimen político.
La idea de Juan Guaidó de profundizar la brecha entre militares, tentarlos
con una amnistía o un reconocimiento por su ayuda humanitaria, fracasó. Pese
a que hubo un desgranamiento de militares que rechazan al Gobierno, y un
numeroso grupo que está preso (107 de acuerdo a las cifras del Foro Penal), la
92
cúpula de la FANB se mantiene estable compartiendo el poder con Maduro.
Vale sumar las apreciaciones de Penfold (2019: 2): “Las transiciones suelen estar 93
signadas por grandes movimientos sociales, por el surgimiento de personalidades
CAPÍTULO I
que terminan promoviendo aperturas en sistemas completamente cerrados, por
presión externa, por quiebres militares; pero rara vez se construyen desde un
parlamento”. Ante este escenario es improbable que suceda una implosión, un
golpe de Estado, un cambio de rumbo. El desgaste político y, sobre todo, las
penurias y limitaciones de la población, no alcanzaron para que, en los primeros
meses de 2019 –sin duda, el momento más popular de Guaidó– se revirtiera el
apoyo popular.
En diciembre de 2019 el enfrentamiento entre la Asamblea Nacional y
el Gobierno continuaba sin perspectivas de solución. Con el fin de no perder
la mayoría, los asambleístas aprobaron el voto a distancia de aquellos que se
encuentran en el exterior por ser perseguidos del Gobierno. Sin embargo, la
oposición carece de recursos que puedan quebrar el poder de Maduro y sus
aliados. Nicolás Maduro está blindado por los militares y por las instituciones
que derrotan cotidianamente los reclamos de opositores. Los militares están
blindados por sus armas y por el control que tienen de los recursos. La sociedad
está cercada por la represión, hundida económicamente y solo atina a huir
atemorizada por la ausencia total de un futuro.
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98
4
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, PROTESTAS
SOCIALES Y AUTORITARISMO EN EL SOCIALISMO
DEL SIGLO XXI: EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL
VENEZOLANO
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LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA PROTESTA EN EL SOCIALISMO DEL SIGLO

XXI1
La literatura existente sobre conflictividad y repertorio de protestas ha

puesto el acento sobre los movimientos antisistémicos contra el neoliberalismo. No
obstante, en América Latina, las protestas se han incrementado tanto bajo modelos
neoliberales como socialistas, tal como se desprende de la experiencia venezolana
y, más recientemente, las de Ecuador, Bolivia, Chile, Nicaragua y Colombia, entre
otras. En Venezuela, Nicaragua y, hasta hace poco, en Bolivia, este tipo de protestas
aumentaron significativamente y, con frecuencia, se tornaron violentas. En países
con elevada polarización sociopolítica (García-Guadilla y Mallen, 2018; Mallen y
García-Guadilla, 2017) y creciente autoritarismo como lo es Venezuela 2 (Kozak y
Chaguacena, 2019; Gómez Calcaño, 2017; Corrales, 2015), la interpretación suma
cero de que toda oposición política movilizada o en resistencia contra el régimen
constituye “el enemigo” (Schmitt, 1996) a quien hay que eliminar, ha contribuido
a la represión y a la continuidad del círculo vicioso protesta-represión, lo cual afecta
negativamente la gobernabilidad democrática.
En el proyecto “bolivariano” que promovió el comandante Hugo Chávez al
llegar al poder, el cual se vertió en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV) de 1999 resultante de un proceso constituyente, la “participación”
era uno de los medios para lograr “la inclusión” de los sectores desfavorecidos.
1 Agradecemos al Decanato de Investigación de la Universidad Simón Bolívar por el financiamiento para la

elaboración y continuidad de la base de datos sobre protestas estudiantiles.
2 El Índice de Democracia, elaborado anualmente por The Economist, clasificó a Venezuela en 2019 como “un
régimen autoritario”.
Además de la democracia representativa-electoral, esta Constitución incluyó
la “democracia participativa”, la cual fue interpretada como un mecanismo
u oportunidad política para que el “Pueblo o Soberano”, definido como el
sujeto constitucional por excelencia, pudiera expresar sus demandas a través
de mecanismos directos de participación popular e incidiera en los procesos de
toma de decisión (CRBV, artículo 5). Desde sus inicios, el proyecto bolivariano
promovió nuevas relaciones entre la sociedad civil, los partidos políticos y el
Estado; también estimuló nuevas formas de agregación de intereses que llevaron
a la creación de organizaciones y movimientos sociales.
A comienzos de 2005, con motivo de la IV Cumbre de la Deuda Social,
Chávez incorporó en su discurso el concepto de “socialismo del siglo XXI”
(Biardeau, 2007), pero no fue hasta el año 2007, poco después de inaugurarse
su segundo mandato, que intentó legitimarlo mediante un referéndum para la
reforma de la Constitución de 1999, el cual fue rechazado. No obstante, en 2009,
la Asamblea Nacional, con mayoría oficialista, aprobó las Leyes del Poder Popular,
donde se interpretó la noción de “democracia directa, participativa y protagónica”
como la capacidad de los ciudadanos para decidir sobre los principales asuntos
públicos y, en algunos casos, como la substitución de la democracia representativa
por la “participativa”.
En Venezuela, las organizaciones de la sociedad civil han sido históricamente
débiles y, con frecuencia, permanecieron al margen de la actividad política o
fueron cooptadas por los partidos políticos (López Maya, 2005; García-Guadilla,
2013, 2003; Smilde y Hellinger, 2011). No obstante, a partir de la llegada de
Hugo Chávez, se fue configurando una sociedad civil de la oposición, alrededor
de las asambleas de ciudadanos que, con el lema “Chávez vete ya”, se movilizó en
las calles en contra del gobierno, y con el arribo del presidente Maduro en 2013
siguió movilizándose pidiendo su renuncia a la presidencia.

En América Latina, los jóvenes se han convertido en un sujeto político de
importancia, autoconvocándose y liderando acciones contestatarias (Vonmaro,
2016). A diferencia de algunos países como España (Jiménez Sánchez, 2011),

representan uno de los grupos etarios más activos en las protestas, sobre todo, bajo
regímenes autoritarios donde la probabilidad de represión y violencia es mayor. En
los países del socialismo del siglo XXI, que cuentan con estructuras demográficas
donde los jóvenes constituyen un alto porcentaje de la población3, las protestas
100 3 La masiva emigración de los jóvenes venezolanos podría incidir en la dinámica de las protestas. Para fines
de abril de 2020, la OEA estimó unos 5 millones 100 mil migrantes, y según el Observatorio Venezolano
tienden a activarse con frecuencia alrededor del movimiento estudiantil. Esta
generación joven no conoce la alternancia política pues el Ejecutivo ha durado, 101
como promedio, más de diez años consecutivos en el poder (Alcántara y eds.,
CAPÍTULO 1
2018). Por esta razón, la demanda por el “cambio y la alternancia político-
ideológica” tiende a formar parte de su agenda de luchas.
El movimiento estudiantil venezolano4 ha sido uno de los sujetos
contenciosos de la sociedad civil más activos en las movilizaciones y protestas
contra los regímenes de Chávez y Maduro y cuenta con el nivel más alto de
credibilidad de todos los actores sociopolíticos5; sin embargo, ha sido poco
estudiado. Uno de los objetivos de este trabajo es analizar las protestas en las
que participó durante el periodo 2007-2019 con el fin de conocer los efectos
del cierre progresivo del sistema político a la participación, el tipo de alianzas
con otros actores políticos, la naturaleza de las estrategias de resistencia y el
creciente autoritarismo y represión por parte del Estado, entre otros factores que
contribuyeron al éxito o fracaso.
ABORDAJE Y PREMISAS TEÓRICO-METODOLÓGICAS
Las movilizaciones y protestas de los movimientos sociales en países

democráticos pueden ser interpretadas como una forma institucional de
participación en las políticas públicas y en los procesos de toma de decisiones
(Tilly, 1995). Por tanto, constituyen un proceso eminentemente político a través
del cual los grupos articulan intereses y desafían al poder. Algunos estudiosos de
la transición a la democracia destacan que, con la instauración de la democracia
electoral, las protestas tienden a imbricarse en la política institucional (Jiménez
Sánchez, 2011); sin embargo, poco se conoce sobre estos procesos bajo contextos
democráticos que han institucionalizado mecanismos de participación directa y
han legitimado la movilización ciudadana, como es el caso venezolano.
Para analizar el movimiento estudiantil en Venezuela se adoptará el
enfoque teórico de la estructura de oportunidades políticas (EOP) haciendo
énfasis en MacAdam (1985) y, sobre todo, en Tilly (1978, 1995), Tarrow (1989,
2011) y Tilly y Wood (2010), quienes, además de los factores estructurales e
de Migración, para noviembre de 2019, el 74 % de los 4 millones 626 mil 968 migrantes estimados por
esta fuente, tenían entre 20 y 39 años (Bermúdez y eds. 2018).
4 El movimiento estudiantil alude a los centros y federaciones de estudiantes, principalmente de las uni-
versidades públicas y privadas, que motorizaron las protestas y movilizaciones antigobierno en el periodo
2007-2019.
5 Según la Encuesta de Opinión realizada por el Instituto Delphos (Encovi, 2017), el 83 % de los entre-
vistados mencionó a los estudiantes como el actor con mayor nivel de credibilidad y confianza.
institucionales, incorporaron el marco cultural-psicológico de los movimientos.
También utilizaremos la noción de “identidad colectiva” de Melucci (1990, 1999)
y la forma en que esta se transforma en acción política.
La EOP se refiere al conjunto de relaciones de poder que define el
contexto político y, más concretamente, a los incentivos o desincentivos para
que los grupos movilizados participen en acciones colectivas con el propósito
de posicionar sus demandas y, en algunos casos, transformar el sistema político.
Dos aspectos interrelacionados que explican la acción colectiva y el cambio en
la estructura de oportunidades políticas son la apertura del sistema político a
la participación democrática (Tarrow, 1989; Tilly, 1978; McAdam, 1985) y el
costo de tal participación, según las posibilidades de represión (Tilly, 1978;
McAdam, 1985). Un factor que facilita la movilización es que exista posibilidad
de participación; otro que la dificulta es la tendencia de los regímenes autoritarios
de cerrar los canales de expresión del descontento, incrementando la represión,
la cual pudiera desencadenar, o la radicalización de las acciones colectivas
o la desmovilización. Otro factor relevante que explica las movilizaciones y
sus resultados es la posibilidad de establecer alianzas con la élite o grupos de
poder, aunque tal posibilidad se reduce si la élite está fragmentada (Tarrow,
1989; MacAdam, 1985). Utilizando estos enfoques, en el presente trabajo se
caracterizan los diferentes ciclos de protesta6 del movimiento estudiantil y se
analiza la EOP venezolana según los factores y condicionamientos teóricos arriba
enunciados, con el fin de identificar si el entorno político que institucionalizó
la “democracia participativa” significó o no una oportunidad para la expresión
y canalización de las protestas. Se evalua también la tendencia que tiene, según
algunos estudiosos (Somuano Ventura, 2007), el movimiento estudiantil para
canalizar sus demandas mediante “la democracia representativa” e, incluso, para
transformarse en un partido político, o ser cooptado por este. Se examina si la

movilización y desmovilización del ciclo de protestas del movimiento estudiantil
y la fragmentación del movimiento se vinculan con “[...] la expansión y la
contracción de las oportunidades democráticas” (Tilly y Wood, 2010: 21) y con

el creciente autoritarismo y represión existentes en Venezuela. También se estudia
si el movimiento estudiantil fue capaz de abrir el espacio de la sociedad civil
frente al Estado, y si posee una base social que transcienda la estructura de clase
6 Se entiende por “ciclo de protestas o ciclo contencioso” el surgimiento, difusión y declive de la actividad
102 contenciosa de parte de los movimientos sociales en la etapa más exacerbada de los conflictos (Tarrow,
2011).
media y una identidad pluralista en cuanto a ideas y valores que sea compartida
por el grupo y oriente la acción colectiva (Melucci, 1990, 1999). 103
La perspectiva analítica del trabajo es interdisciplinaria, dinámica y proce-
CAPÍTULO 1
sual y se utilizaron métodos cualitativos y cuantitativos. La información empírica
proviene de la base de datos estudiantil del Laboratorio Interdisciplinario en Ges-
tión Ambiental, Urbana y Sociopolítica de la Universidad Simón Bolívar (GAUS-
USB), recopilada a través del seguimiento durante los últimos trece años de los
movimientos sociales. Consta de más de 120 encuestas a la población estudiantil,
hechas por los propios estudiantes en cinco grandes universidades (tres públicas
y dos privadas), en el contexto de varios cursos de Estudios Generales sobre el
movimiento estudiantil facilitados por la autora en la Universidad Simón Bolívar,
y los cuales coincidieron con las protestas de 2007, 2014 y 2017. Junto a ello, inclu-
ye entrevistas a unos veinte líderes estudiantiles y observación y participación en
asambleas y debates estudiantiles durante los conflictos. También se recolectó y se
hizo análisis de contenido de las fuentes hemerográficas, documentales y digitales
sobre protestas en Venezuela del periodo 2000-2019; en especial, los comunicados,
informes anuales y reportes especiales de las organizaciones de derechos humanos
(Provea, Observatorio Venezolano de Conflictividad Social –OVCS–, Observa-
torio Venezolano de Prisiones –OVP–, Foro Penal Venezolano –FPV–), así como
también de los periódicos de mayor circulación nacional (El Universal, El Nacional,
Últimas Noticias, y Tal Cual). Se revisaron los comunicados y manifiestos emiti-
dos directamente por las federaciones y centros de estudiantes universitarios, y los
medios digitales más activos en los periodos de protesta (Twitter y Facebook y, en
algunos casos, WhatsApps). Con esta información, se construyó la base de datos
cronológica y analítico-procesual denominada “GAUS-USB: Base de datos sobre
protestas estudiantiles 2007-2019”, la cual constituye la materia prima de este es-
tudio.
El actor estudiantil no es homogéneo ideológicamente pues conviven
miembros con ideologías de derecha, centro e izquierda, lo cual afecta sus
objetivos, estrategias de movilización, tipo de intermediaciones con el gobierno
y con los partidos políticos, e interrelaciones al interior del propio movimiento.
El análisis de los datos muestra que, a lo largo del periodo 2007-2019, el éxito
o fracaso de sus acciones contenciosas varió según que sus objetivos pudieran
canalizarse por la vía institucional o no; el grado de importancia que el gobierno,
partidos políticos, sociedad civil y los medios tradicionales y alternativos le
asignaron al movimiento estudiantil; la apertura a la participación del contexto
institucional; la relación de cooperación o de cooptación que algunos sectores
estudiantiles establecieron con los partidos políticos y con otras organizaciones
de la sociedad civil; la fortaleza de los partidos y plataformas políticas con los
que se articularon; la robustez y alcance de las redes comunicacionales a través
de las cuales se expresaron; el nivel de integración o fragmentación de los actores
participantes; las estrategias conciliadoras o polarizadoras que desplegaron; y el
nivel de represión.
LOS CICLOS DE PROTESTA Y EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL

VENEZOLANO
A diferencia de muchos de los movimientos que emularon el Mayo francés

de 1968 y se pronunciaron contra el modelo neoliberal, el movimiento estudiantil
venezolano se caracteriza por confrontar a un gobierno que se proclama de
“izquierda”, lo cual le llevó a establecer relaciones con los partidos políticos
tradicionales de corte liberal. Desde antes de Chávez, la baja credibilidad en
los partidos políticos hizo que su relación con los movimientos sociales fuera
de desconfianza pues estos últimos no los consideraron capaces de canalizar las
demandas de la sociedad civil. No obstante, bajo una estructura favorable de
oportunidad política como los referéndums y las elecciones de diversa índole, la
sociedad civil estableció relaciones con algunos partidos y plataformas políticas,
las cuales oscilaron entre la articulación alrededor de objetivos comunes de
carácter general, la partidización de algunos sectores del movimiento y la creación
de plataformas cívico-políticas.
Históricamente el movimiento estudiantil venezolano ha tenido un espíritu
libertario y contestatario (Méndez, 2010). Son jóvenes que se enfrentan al poder
y sus reivindicaciones se relacionan con la defensa de los derechos humanos. Su

condición de estudiantes universitarios en Venezuela, donde resulta difícil para
los sectores populares acceder a los niveles superiores de la educación, los sitúa
en la clase media. A pesar de su heterogeneidad ideológica, esta condición de

clase llevó a que el movimiento estudiantil del periodo estudiado defendiera los
principios del liberalismo y de la democracia liberal (García-Guadilla y Mallen,
2013). Por otro lado, sus protestas y movilizaciones no confrontaron abiertamente
las desigualdades sociales existentes y, por esta razón, no lograron articularse con
los sectores populares. Frente a la creciente naturaleza autoritaria del régimen
(Puyosa, 2019), tienen un carácter antigobierno y antiautoritarismo.
104
La grave crisis económica que atraviesa Venezuela está modificando las
demandas y el patrón de alianzas de los distintos grupos de la población. El 105
análisis de contenido del arqueo hemerográfico de las protestas en los medios
CAPÍTULO 1
impresos (El Nacional, Últimas Noticias, El Universal, Tal Cual) y digitales
(Twitter y Facebook) muestra que, durante el periodo de mayor auge del
movimiento estudiantil (2007-2017), la disposición de los sectores populares a
establecer alianzas con los estudiantes fue débil debido a que las banderas de “la
libertad” e incluso “la democracia” no fueron priorizadas por los primeros que
más bien se focalizaron en las carencias materiales y la sobrevivencia. Con la
acentuación de la crisis humanitaria que vive el país desde la llegada de Maduro
al poder y, sobre todo, en el último trienio, se han dado algunos acercamientos de
los estudiantes hacia este grupo social a quienes han acompañado en protestas por
falta de alimentos, medicinas, bajos salarios y deficiencia de los servicios básicos.
Actualmente, con el agravamiento de la represión, el apoyo a los estudiantes
por parte de estos sectores pondría en peligro las “necesitadas” prebendas de
sobrevivencia que reciben del régimen, las cuales son la expresión de un fuerte
clientelismo político partidario y están dirigidas exclusivamente a los “afectos” al
régimen (Torrealba, 2019; Transparencia Venezuela, s/f) ).
En las protestas contra el régimen chavista-madurista pueden identificarse
diversas olas de protagonismo estudiantil que varían según los factores
previamente señalados. Los ciclos contenciosos más destacados del movimiento
fueron en el año 2007 y en el 2014, aunque también participaron en las protestas
de 2017, 2018 y 2019, que fueron convocadas por los partidos políticos.
Ciclo de protestas 2007: el cierre del canal televisivo RCTV y la reforma

constitucional
Aunque participó en protestas anteriores vinculadas con la ley de
educación, el movimiento estudiantil venezolano de la época chavista no se
visibilizó como un actor colectivo hasta el año 2007 a partir del liderazgo, o
coliderazgo, en dos conflictos pioneros y emblemáticos: el cierre del canal
televisivo de tendencia opositora Radio Caracas TV (RCTV ) y el Referéndum por
la Reforma Constitucional (Bermúdez y eds., 2009; Casanova, 2009; García-
Guadilla y Mallen, 2010). Quienes conformaron el movimiento estudiantil en
2007 se autodefinieron como “estudiantes” y no tenían una ideología política
definida, más allá de proclamarse “oposición al régimen”.
Su lema “¿Quiénes somos?, ¡estudiantes!; ¿qué queremos? ¡libertad!”
implica una identidad como defensores de los derechos políticos liberales. Desde
su emergencia como actor político, se incorporó a la esfera pública como oposición
“leal” (Linzt, 1996); es decir, aceptando la legalidad y legitimidad del gobierno,
proponiendo la reconciliación nacional y dirigiéndose a nuevos públicos más allá
de la oposición. En sus inicios, no aceptó la tutoría de los partidos políticos y
actuó de manera independiente, diseñando estrategias pacíficas e institucionales
sumamente creativas, las cuales tuvieron alto impacto en la opinión pública. Ello
se facilitó porque los medios de comunicación tradicionales (radio, televisión y
prensa escrita), con gran poder de difusión y convocatoria, y la mayoría en manos
privadas para el momento, se convirtieron en aliados importantes y contribuyeron
a ampliar el mensaje no solo de los estudiantes, sino también de la oposición
(Mallen y García-Guadilla, 2017). Las protestas no fueron, mayormente,
reprimidas por el gobierno.
Aunque el movimiento estudiantil no logró revertir el cierre de la señal
televisiva, ni que su propuesta de reconciliación nacional fuera aceptada debido
al contexto de la polarización política y las narrativas de lucha existencial
(García-Guadilla y Mallen, 2010; Provea, 2008-2009), tuvo oportunidad de
expresarse pacíficamente y fue percibido por la oposición como el nuevo actor
político y representante de la sociedad civil con la más alta credibilidad. Además,
su irrupción en la esfera pública venezolana enriqueció con nuevos valores
y estrategias discursivas el conflicto político entre los adeptos al gobierno y la
oposición política. A fines del año 2007, el movimiento estudiantil se reactivó
contra el referéndum para la reforma de la Constitución de 1999 propuesto por
el presidente Chávez.
En esta segunda ola contenciosa, el movimiento estudiantil jugó un papel
clave. No obstante, a diferencia del conflicto sobre RCTV, se articuló de manera

autónoma con los partidos políticos de oposición y con otras organizaciones de
la sociedad civil en la lucha contra la reforma constitucional, cuyo referéndum
incluía la “[...] reelección presidencial indefinida” y las bases del proyecto político
del “Estado comunal” o del socialismo de siglo XXI. Al igual que en el conflicto
previo, los actores políticos y sociales participantes reconocieron la legitimidad
del régimen; sus estrategias fueron pacíficas y sumamente novedosas; en general,
no fueron reprimidas por el gobierno y contaron con el apoyo de los medios
tradicionales. Ello, junto con la apertura de los mecanismos constitucionales para
106
dirimir el conflicto, llevó a que la reforma constitucional fuera rechazada. Una
vez concluido el referéndum, la ola de protestas decayó y este ciclo se cerró. 107
Algunos de los estudiantes, sobre todo los representantes estudiantiles
CAPÍTULO 1
que conformaron originalmente el Movimiento Estudiantil Nacional en 2007,
han sido identificados como la “Generación del 2007”. Al igual que con las
generaciones del “28” y del “58” del siglo pasado (Méndez, 2010), la del 2007 fue
el germen de los líderes que reemplazaron a los viejos liderazgos de los partidos
políticos de la oposición, y jugaron un rol importante en los siguientes ciclos de
protesta.
Ciclo de protestas 2014: “la calle es la salida”

En febrero de 2014, los partidos de oposición Voluntad Popular (VP),
fundado por Leopoldo López en el 2009, y Alianza Bravo Pueblo (ABP),
fundado en el 2000 por Antonio Ledezma, junto con el movimiento político
Vente Venezuela (VV), creado por María Corina Machado en 2012, convocaron
a la desobediencia cívica, supuestamente “no violenta”, como el medio para “la
salida” del gobierno de Maduro. Entre las razones estaban la vulneración de los
derechos civiles, la injerencia de Cuba y la acusación al gobierno de “dictadura
militarista” (Machado, 2016).
La primera ola de protestas de este ciclo que se inició en febrero de 2014, y
en la cual participaron los estudiantes como protagonistas, tuvo como eje central
“la inseguridad” en varias de las universidades públicas del interior del país.
La fuerte represión policial avivó las protestas en esas ciudades, lográndose la
solidaridad de otros centros y federaciones universitarias de la capital de Caracas
y transformándose en demandas por el “[...] derecho a la libre protesta y el
respeto por los derechos humanos” de los manifestantes. Con el círculo vicioso
protesta-represión-detenciones, emergió la crítica velada al poder encarnado en
el presidente Maduro y la demanda de que este debía renunciar. Para la misma
fecha, los nuevos partidos y movimientos políticos que habían logrado incorporar
a los jóvenes y, sobre todo, a los líderes estudiantiles de la Generación del 2007
aprovecharon esta coyuntura y convocaron a la población a movilizarse en contra
del presidente Maduro.
En contraste con las protestas de 2007, al radicalizarse el conflicto,
algunos estudiantes y exestudiantes miembros de la Generación estudiantil de
2007 se aliaron de manera subordinada con la agenda de “La Salida”, promovida
por VP, ABP y VV, que, al cuestionar la legitimidad del presidente Maduro,
tenía como objetivo el cambio político y su renuncia. En un comunicado de la
primera quincena de febrero, atribuido por los medios al movimiento estudiantil,
este se declaró en rebeldía con el gobierno, señalando que su objetivo era “[...] la
renuncia de Nicolás Maduro y todo su gabinete”, y que era “[...] absolutamente
imposible el diálogo con gobernantes que han usurpado funciones que no le
pertenecen” (Movimiento estudiantil venezolano, 2014).
El movimiento estudiantil, que había permanecido unido en el ciclo de
protestas de 2007 a pesar de las diferencias ideológicas entre sus miembros, se
dividió alrededor de si la estrategia debía ser pacifica o violenta y si los objetivos
eran específicos, como salvaguardar la seguridad y los derechos humanos de
los estudiantes o generales y políticos, como pedir la renuncia del presidente
(Uzcátegui, 2014; Provea, 2016; GAUS-USB, 2007-2019). Ello hizo que se
dispersara en diferentes posturas que variaron desde la institucional, representada
por diferentes federaciones de centros universitarios, hasta la anarquizada, que
fue articulada por los jóvenes que, de forma anónima, convocaron a las protestas
violentas contra el poder, a través de redes sociales como Twitter. También hubo
posturas intermedias de alianza con los partidos.
A diferencia del ciclo anterior, una parte importante de los medios de co-
municación privados tradicionales estaban desactivados porque el Gobierno se
negó a concederles la renovación del permiso para seguir funcionando o fueron
comprados por personas afines a él. Ello redujo el alcance del mensaje, sobre todo
en los sectores populares que dependen más de los medios de comunicación tra-
dicionales, y la oposición perdió aliados importantes. No obstante, el creciente
uso del celular y las redes en Venezuela cuya práctica estaba más extendida entre
la clase media, si bien no sustituyó a los medios tradicionales, sirvió como meca-
nismo de comunicación y articulación (Puyosa, 2017), sobre todo, dentro de los
grupos más radicales (@Anonymous War, @AnonymousAnons, @VenezuelaA-

nons y la Resistencia en sus variantes como @RETachira). Al igual que en otros
eventos contenciosos alrededor del mundo, WhatsApp y la red social Twitter se
transformaron en herramientas políticas para articular digitalmente el movimien-

to estudiantil siendo, además, los principales medios difusores de la información
para la organización de las protestas pues garantizaban “anonimidad y sorpresa”,
factores importantes en el escenario de confrontación.
Las protestas de este ciclo fueron tanto pacíficas como violentas; algunos
grupos de jóvenes utilizaron acciones disruptivas (barricadas y bloqueos de calles y
vías) denominadas “guarimbas” para alterar el orden público. El entorno político
108 se volvió más autoritario y el Gobierno respondió criminalizando las protestas y
reprimiéndolas fuertemente, lo que incrementó los costos de las movilizaciones a
juzgar por el elevado número de muertos, heridos y presos (OVCS, 2014; Provea, 109
2014, 2016; OVP, 2014). La dispersión de objetivos no necesariamente afectó la
CAPÍTULO 1
posibilidad de alianzas entre el movimiento estudiantil y los partidos debido a la
“doble militancia”; muchos estudiantes participaban tanto en las movilizaciones
convocadas por los partidos políticos como en las del movimiento estudiantil
identificado con los centros y federaciones estudiantiles. No obstante, la falta de
una agenda común, junto con el hecho de que la mayoría de los partidos de la
coalición opositora de la Mesa de la Unidad Democrática (MUD) no participaron
en las protestas debido a desacuerdos político-estratégicos, llevaron a reducir su
impacto, y al fracaso y cierre de este ciclo contencioso después de cuatro meses
de movilizaciones. Los desacuerdos estratégicos entre los partidos de la MUD,
y entre el propio movimiento estudiantil, marcaron la fragmentación en los dos
grupos.
Ciclo de protestas de 2017: “sin salida” constitucional

Después del fracaso de la “La Salida”, la oposición política se articuló
nuevamente con la tarjeta única de la MUD en las elecciones parlamentarias de
2015, logrando inesperadamente una mayoría de diputados para el periodo 2016-
2021. Muchos de los integrantes de la Generación del 2007 que para la fecha
eran miembros de los partidos políticos, obtuvieron curules. Como resultado
del empeoramiento de la crisis política y económica, a partir de 2015, muchos
jóvenes, incluyendo los estudiantes universitarios, abandonaron sus estudios
y/o migraron fuera del país. Este hecho, junto con la priorización y éxito de la
estrategia electoral para elegir miembros del Parlamento y la severa represión
policial contra los jóvenes estudiantes que salieron a las calles en el 2014, atenuó
las protestas masivas de ese año.
El éxito alcanzado en las parlamentarias convirtió a la Asamblea Nacional
en la instancia rectora de las políticas y estrategias contra el régimen de Maduro
y devolvió la confianza a la oposición de que podía obtener mayor éxito político,
integrándose alrededor de estrategias institucionales. Dado que se cumplían
los plazos que otorga la ley para convocar un referéndum contra el presidente
Maduro, la oposición de 2016 priorizó esta propuesta en su agenda; el rol de los
estudiantes consistió en hacer asambleas y movilizarse para recoger las firmas
que exige la ley, de modo de iniciar este proceso. No obstante, a fines de año el
Gobierno bloqueó el proceso.
Las demandas a favor del referéndum revocatorio y del cumplimiento de la
fecha de las elecciones regionales tenían basamento constitucional y las protestas
tendieron a ser pacíficas. No obstante, el Gobierno bloqueó el mecanismo
participativo del referéndum y reprimió fuertemente las movilizaciones cerrando
la posibilidad de dirimir el conflito por la vía de la democracia participativa. El
hecho de que la oposición contara con mayoría en la Asamblea Nacional tampoco
favoreció la resolución del conflicto por la vía representativa, ya que el Gobierno
la inhabilitó (BBC, 2016).
A pesar que hubo protestas masivas en el 2016 (New York Times, 2016),
para fines de ese año, estas se fueron atenuando debido, entre otros factores, a
la severa represión policial contra los jóvenes y al hecho de que algunos partidos
de la MUD decidieron responder al llamado del papa Francisco, quien pidió
que mientras duraran los intentos de diálogo propuestos por el Vaticano, no se
hicieran movilizaciones. El partido VP manifestó su recelo frente al “diálogo”
en un comunicado donde señaló que no existían las condiciones “[...] dada la
persistencia del régimen en impulsar la confrontación sociopolítica, la persecución
y el amedrentamiento contra todo aquel quien piensa distinto [...]” (VP, 2016) y
que, por consiguiente, no participaría en el diálogo.
Cancelado el fallido diálogo entre el Gobierno y la oposición, el Tribunal
Supremo de Justicia (TSJ) transfirió, a fines de marzo de 2017, las facultades de la
Asamblea Nacional al Poder Ejecutivo acusándola de “desacato”. Esto, junto con
la muerte de un estudiante que protestaba a comienzos de abril, inició un nuevo
ciclo de fuertes protestas que duró unos cuatro meses. Los estudiantes de las
universidades públicas y privadas de todo el país reclamaban “[...] la restitución del
derecho a votar [...]” (Clarin, 2017), y del derecho a “[...] recuperar la democracia
y nuestro futuro [...]” (New York Times, 2017); además alegaban que se había roto
el hilo constitucional y que entraban en rebeldía para rescatar la democracia.

En algunas urbanizaciones de clase media recurrieron de nuevo a la estrategia
de la “guarimba” y hubo confrontaciones violentas (Provea 2017). Se pedía la
renuncia del presidente Maduro, quien promovió por decreto un referéndum en

mayo de 2017 para instalar una Asamblea Nacional Constituyente (ANC), con el
objetivo de que redactara una nueva Constitución. Esta propuesta fue rechazada
por la oposición, que se negó a participar en el referéndum por considerarlo
“inconstitucional”; aducían, además, que su objetivo implícito era “hurtar” los
poderes de representación a la Asamblea Nacional, de mayoría opositora. De
hecho, una vez instalada la ANC, el Gobierno obstaculizó el ejercicio de la
110
democracia representativa al no reconocer a la Asamblea Nacional como el actor
institucional y representante legítimo del Legislativo y, en algunos casos, sustituir 111
sus funciones por la ANC.
CAPÍTULO 1
A diferencia de las protestas de 2014, la MUD apoyó el llamado de la
sociedad civil que pedía movilización de calle hasta que el presidente Maduro
renunciara. En este ciclo de protestas masivas, los estudiantes se expresaron
como centros y federaciones estudiantiles emitiendo comunicados resultantes
de asambleas estudiantiles; adicionalmente, participaron a título individual
con los partidos de oposición y las otras organizaciones de la sociedad civil,
atendiendo a las convocatorias de los partidos políticos. La Generación de 2007,
en calidad de líderes de los partidos políticos y como legítimos representantes
de la Asamblea Nacional, se puso al frente de este ciclo de protestas donde se
utilizaron estrategias tanto pacíficas como violentas. Las protestas generalmente
se iniciaban de forma pacífica, pero terminaban con violencia cuando un
pequeño grupo reaccionaba frente a la represión del Gobierno. Por lo general, este
impidió el desarrollo de las marchas hacia los lugares de destino, –en su mayoría
instituciones gubernamentales– bloqueándolas con objetos materiales y escudos
policiales armados (GAUS-USB, 2007-2019). Su costo fue sumamente elevado a
juzgar por la gran cantidad de personas muertas, heridas y presas (OVCS, 2017;
Provea, 2018; OVP, 2017, FPV, 2017) ya que el Gobierno aumentó la represión7.
Dado que este tenía la hegemonía del espacio comunicacional tradicional, se
usaron las redes masivamente (Puyosa, 2019). No obstante, al igual que en el
2014, esta estrategia contenciosa de carácter reactivo fracasó (Llorens, 2018) y el
ciclo de protestas se cerró sin que la oposición obtuviera sus objetivos.
Protestas 2018-2019: desconocimiento del régimen y paralelismo

institucional
Las elecciones presidenciales que debieron ocurrir en diciembre de 2018
fueron sorpresivamente adelantadas para el mes de mayo por el presidente
Maduro, quien iba a la reelección. Mayoritariamente, la oposición decidió no votar
debido a la falta de garantías para la competencia política dado que el Consejo
Nacional Electoral (CNE) inhabilitó a varios de los partidos de la oposición y a
los líderes más destacados; también por desacuerdos con la fecha, normas, “falta
7 Para el año 2017, el FPV contabilizó el record de 5 mil 551 presos políticos; la mayoría vinculados con
las protestas. Solo en el mes de abril de 2017, registró diecisiete fallecidos y 68 nuevos presos políticos,
aparte de numerosos heridos y torturados; por su parte, el OVCS reportó que desde el 1 de abril a agosto
de 2017, hubo 6 mil 729 protestas y 163 fallecidos.
de transparencia” y otros procedimientos legales establecidos. Como resultado,
los mecanismos de la democracia electoral-representativa, nuevamente quedaron
bloqueados para dirimir los conflictos entre el Gobierno y la oposición. Aunque
la demanda por un cambio político continuó a lo largo de todo el año 2018, los
liderazgos se fueron erosionando y las protestas perdieron efectividad y público.
La MUD se disolvió en el 2018, dejando un vacío en el liderazgo político que no
logró ser llenado por el emergente Frente Amplio Venezuela Libre (FAVL), creado
el 8 de marzo de 2018 con el objetivo de “[...] rescatar el orden constitucional y la
democracia del país [...]” (FAVL, 2018). La sociedad civil fue la protagonista de
este frente y el movimiento estudiantil colaboró en su fundación aunque también
participaron algunos de los partidos de la antigua MUD (FAVL, 2018ª). Este
nuevo intento de coalición no logró reavivar las protestas masivas ante la falta
de expectativas por un cambio político, el deterioro de la calidad de vida y la
agudización de la crisis económica. En este escenario, las protestas se reorientaron
hacia la sobrevivencia y la calidad de vida.
La oposición no aceptó los resultados de las elecciones de 2018 donde la
mayoría no votó aduciendo falta de transparencia y de competencia electoral,
entre otras razones. El 10 de enero de 2019, fecha de la toma de posesión, no
reconocieron a Maduro como presidente y la Asamblea Nacional, con mayoría
opositora, declaró un vacío de poder. El 23 de enero, el diputado Juan Guaidó del
partido Voluntad Popular y presidente para la fecha del Parlamento, intentó llenar
ese vacío proclamándose presidente “encargado” de Venezuela y fue reconocido
por más de cincuenta países y organismos internacionales como el Grupo de Lima
y la Unión Europea. Al desconocer la legitimidad de Maduro y bajo el liderazgo
de Guaidó, la oposición reavivó las movilizaciones y protestas, principalmente
pacíficas, con la agenda “crisis humanitaria, cese de la usurpación, gobierno de
transición y elecciones libres”. Implícitamente, el objetivo final seguía siendo el

mismo de 2014 y 2017: “lograr la renuncia del presidente Maduro”.
Las movilizaciones de comienzos del año 2019 alrededor de la agenda
de Guaidó fueron numerosas y mayormente pacíficas. Sin embargo, la creciente

represión; el cerramiento de los medios de comunicación como la radio, televisión
y prensa escrita, y su control por parte del Gobierno; y la creciente pérdida de
confianza en la movilización como forma de lograr los cambios políticos, fueron
reduciendo el tamaño y alcance de las movilizaciones a partir del segundo semestre
del año 2019. El resultado fue la progresiva desmovilización y la reorientación
de las protestas hacia la crisis humanitaria o la satisfacción de las necesidades
112
básicas. El movimiento estudiantil decidió acompañar y apoyar las protestas
de otros grupos de la sociedad civil como los gremios de médicos, enfermeras, 113
maestros y profesores universitarios, sin dejar de lado sus demandas específicas
CAPÍTULO 1
como la defensa de la autonomía universitaria y el rechazo a la represión policial,
las torturas y el encarcelamiento de los estudiantes.
CONSIDERACIONES FINALES: DEL EJE CONSTITUCIONAL-CONCILIADOR

AL EJE ANTISISTÉMICO-POLARIZADO
Aun cuando los ciclos de protesta del movimiento estudiantil para el

periodo 2007-2019 son de carácter dinámico y deben ser vistos como un proceso,
con propósitos analíticos y con base en la experiencia venezolana, pueden
clasificarse cronológicamente alrededor del eje institucional-antisistémico.
En el lado institucional, se reconoce la legitimidad del régimen, las protestas
tienden a ser pacíficas y conciliadoras y comportan mayor posibilidad de una
salida democrática. En el lado antisistémico, las protestas se perciben de forma
polarizada y, en ocasiones, se usa la violencia como estrategia tanto del movimiento
estudiantil como del Estado represor; además, la posibilidad de dirimir el
conflicto de forma democrática se reduce drásticamente. La probabilidad que
se de uno u otro lado está en función de la naturaleza institucional o no de los
objetivos perseguidos; la apertura o no del contexto político a la participación;
la unidad o la división del movimiento estudiantil y de los otros actores con los
que se articulan; la fortaleza de las alianzas con el poder político e institucional
y con los medios de comunicación; la articulación autónoma o subordinada con
otros actores sociales y políticos; la naturaleza pacífica o violenta de las estrategias
desplegadas; y la propensión a la represión por parte del Gobierno.
Ninguno de los ciclos de protesta analizados en el caso venezolano reúne
todas las características de uno u otro lado del eje. No obstante, el de 2007
estuvo más cerca del lado institucional pues se aceptó la legitimidad del régimen
y la orientación de la acción fue dirigida a “adversarios” en vez de a “enemigos”;
el contexto político estuvo abierto a la participación y los actores actuaron de
forma autónoma y estuvieron respaldados por los medios de comunicación y por
otros actores políticos y sociales. Independientemente de que el conflicto contra
el cierre de RCTV no lograra sus objetivos y el de la reforma constitucional sí, el
contexto institucional en que se dieron ambos permitió una salida aceptada por
ambas partes, con lo que se redujeron las tensiones y aumentó la gobernabilidad
democrática. Ello se vio facilitado por una estructura de oportunidad política que
fomentó la utilización de mecanismos de participación para dirimir los conflictos
bajo las normativas constitucionales vigentes; también por el reconocimiento
por parte del Gobierno del movimiento estudiantil como un actor con poder
constitucional, numérico y simbólico en el primer conflicto y, adicionalmente,
del reconocimiento de sus aliados, en el segundo. La unidad desplegada por el
actor estudiantil, sus estrategias pacíficas y su alta credibilidad en el primer caso
y, además de lo anterior, las alianzas establecidas en el segundo caso con otros
actores que tenían poder tales como los medios de comunicación y los partidos
políticos de la oposición contribuyeron no solo a la resolución democrática del
conflicto, sino también al rechazo de la reforma constitucional propuesta por
el Gobierno. Este último conflicto demostró que el movimiento estudiantil fue
más efectivo cuando se articuló unitariamente y de forma pacífica con otros
actores políticos, de manera autónoma, alrededor de objetivos institucionales y
sin perder su identidad. La escasa represión de estas protestas hizo que no hubiera
costos asociados, lo que llevó a la aceptación de los resultados por ambas partes y
facilitó la gobernabilidad democrática.
El ciclo de protestas de 2014, aunque más heterogéneo que el anterior
en cuanto a la identidad política o social de los actores participantes, grado de
autonomía de las alianzas establecidas y grado de participación del movimiento
estudiantil, pudiera clasificarse como antisistémico y polarizado. En este conflicto,
el actor estudiantil actuó dividido en al menos cinco grupos, lo que llevó a la
dispersión de la agenda y al desdibujamiento de su identidad y demandas al
aliarse, de forma subordinada en algunos casos, a la agenda antisistema de los
partidos políticos convocantes que no reconocían la legitimidad del Presidente
y exigían su renuncia. Este ciclo de protestas tuvo menos alcance que el anterior
porque una parte importante de los partidos políticos de la oposición decidió no
participar. Además, se dio un mayor control del Gobierno hacia los medios de
comunicación tradicionales, por lo que las protestas recibieron menor atención
por parte de estos ante el temor a ser sancionados. Sin embargo, las protestas de
2014 marcaron la irrupción masiva de las redes y del uso del teléfono celular como
herramienta de comunicación y organización de las movilizaciones; en particular,
de los grupos más radicales que deseaban permanecer anónimos. En cuanto al
entorno político, la heterogeneidad de las demandas de los distintos grupos no
fue reconocida por el Gobierno, por lo tanto sus protestas fueron reprimidas
con fuerza, independientemente de si se trataba de demandas específicas como
“la seguridad de los recintos universitários”, la cual pudiera haberse dirimido
114 por canales institucionales, o “la renuncia del presidente”, que implicaba la
interpretación del régimen como “enemigo” en vez de “adversario”. Las protestas
de 2014 fueron de carácter polarizado y antagónico sin posibilidad de resolución 115
por la vía institucional. Ello, junto con el elevado costo de la represión en cuanto
CAPÍTULO 1
al número de muertos, heridos, presos y torturados, radicalizó las estrategias
de los distintos grupos tornándose con frecuencia violentas, con la excepción
del movimiento institucionalizado de centros y federaciones estudiantiles que
se mantuvo con estrategias pacíficas. En este contexto político se dio tanto la
fragmentación de la oposición como la división del movimiento estudiantil,
lo cual debilitó a ambos. Además, el planteamiento del conflicto por parte de
los grupos más beligerantes fue suma-cero; ello significó que la posibilidad de
dirimirlo por la vía democrática como en los conflictos de 2007, se hizo inviable
y el resultado fue un aumento de la ingobernabilidad democrática.
El ciclo de protestas de 2017 pudiera clasificarse como mixto. En su inicio,
las movilizaciones del 2016 y comienzos de 2017 en contra del bloqueo del
Referéndum Revocatorio Presidencial por parte del Gobierno y, posteriormente,
en contra de la posposición de las elecciones locales, de la declaratoria de “desacato”
de la Asamblea Nacional y de la instalación de una Asamblea Constituyente, se
corresponden con protestas institucionales. Los partidos políticos y la sociedad
civil, movilizados de forma unitaria y pacífica, demandaban el ejercicio de los
derechos constitucionales para resolver el conflicto mediante la democracia
participativa, en el caso del referéndum, y mediante la democracia representativa,
en el de las elecciones locales. Si bien las protestas contaron con el apoyo de
la Asamblea Nacional en manos de la oposición, no ocurrió lo mismo con los
medios de comunicación tradicionales, mayoritariamente en manos de afectos
al Gobierno, por lo que las protestas no tuvieron el impacto deseado entre la
población y entre los sectores populares. Por otro lado, cuando la repuesta fue
el aumento de la represión y se cerraron las vías institucionales, las protestas se
volvieron antisistémicas y, al igual que en el ciclo de 2014, la polarización hizo
que la posibilidad de resolver el conflicto de forma pacífica y democrática se
redujera drásticamente. El cerramiento de la estructura de oportunidades políticas
incidió negativamente en la posibilidad de una gobernabilidad democrática.
El ciclo de protestas de 2017 demuestra que no es suficiente una oposición
unida alrededor de una agenda compartida, sino que es imprescindible que las
demandas sean de carácter institucional y que los mecanismos de la democracia,
tanto representativa como participativa, permanezcan abiertos para canalizar las
demandas y conflictos y evitar que estos se polaricen. Los costos derivados de la
represión juegan un papel importante en incentivar o desestimular las protestas,
y en las posibilidades de fragmentación alrededor del uso de estrategias pacíficas
o violentas del movimiento. Finalmente, las alianzas con instancias de poder
político, mediático o simbólico pueden ampliar los públicos, pero tampoco
determinan el éxito.
Nota: Una versión de este artículo fue publicado en la revista América Latina Hoy de la Universidad de Sala-
manca. Ver García-Guadilla (2010).
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120
Capítulo II
SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS ECONÓMICAS
José Manuel Puente

Jesús Adrián Rodríguez
Carolina Pagliacci
Ramón Key
Claudina Villaroel
Pedro Palma
5
VENEZUELA: RADIOGRAFIA DE UN COLAPSO
MACROECONÓMICO (1980-2019)
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J A R
INTRODUCCIÓN
Es difícil explicar el actual colapso que vive la economía venezolana. En el

año 2019, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el producto
interno bruto1 cayó -35 % con lo cual para el cierre de 2019 estaríamos en presencia
de la peor crisis en magnitud y duración de nuestra historia económica, en la cual se
habría perdido dos tercios del PIB total en tan solo seis años (2014-2019). Venezuela,
además, tiene más de una década entre las diez inflaciones más altas del mundo,
cifra que para el 2019 de acuerdo con el FMI alcanzó un 9.585 %, lo que se tradujo
en la inflación más alta del mundo, sufriendo también niveles de escasez nunca
vistos en la sociedad venezolana. El lado social del colapso económico es aún más
devastador. Todos los indicadores sociales muestran un panorama desolador de
la actual coyuntura. No solo la pobreza aumentó de manera exponencial. Esta se
duplicó durante el período de la revolución bolivariana, además un 30 % de los
niños registran desnutricion crónica; solo un 60 % de la población escolarizada
consigue asistir a clases y se redujo a la mitad la cobertura universitaria. Igualmente,
de la población más pobre, más de la mitad no completa la educación universitaria y
el país ha vivido una pérdida de 3,7 años en la esperanza de vida en los últimos cinco
años (Encovi, 2020). Ante este panorama, surge una afirmacion y una interrogante:
un colapso económico y social de estas magnitudes ocurrió en el país con las reservas
petroleras más grandes del mundo y a solo tres años de haber recibido el choque
petrolero más extraordinario en magnitud y duración de su historia. En su reporte
anual 2017 la OPEP certificó que las reservas probadas de petróleo de Venezuela
1 A lo largo de este trabajo todas los datos de crecimiento del PIB provienen de magnitudes en terminos reales.
estaban en un nivel de 300 mil 880 millones de barriles, excediendo las de
Arabia Saudita y oficialmente clasificando a Venezuela como el país con las más
grandes reservas de petróleo del mundo, cifra que representa el 24,8 % de las
reservas petroleras totales del planeta. De hecho, Venezuela en los últimos años,
y particularmente desde el año 2004, ha experimentado el boom de ingresos más
grande registrado en la historia económica del país. Desde el año 1999 hasta el
2018 el país recibió cerca de 1.092.897 millones de dólares (1,09 billones de USD)
por concepto de exportaciones petroleras. Asimismo, los precios de la canasta del
petróleo venezolano subieron desde un promedio de US$ 14,6/barril en 1999 a
US$ 57,83 en febrero de 2019, llevando el precio promedio en el período 1999-
2019 a más de US$ 55 por barril. En otras palabras, Venezuela vivió nuevamente
un boom de precios que generó una extraordinaria renta asociada al “milagro”
petrolero. Sin embargo, paradójicamente el país vive la crisis económica y social
más aguda de su historia.
Pero, ¿qué significa este muy negativo desempeño económico y social
en términos históricos y comparativos? El presente trabajo tiene como objetivo
realizar un análisis desde la perspectiva antes mencionada, y examinar el
desempeño macroeconómico de Venezuela utilizando datos mundiales del
FMI para el período 1980-2019 para 192 países, y datos del Banco Central de
Venezuela para el lapso 1950-2018, haciendo especial énfasis en el período de la
revolución bolivariana (1999-2019). A lo largo de los diez apartados del artículo
se desarrollará el análisis con la intención de comprender la situación actual de
Venezuela y generar respuestas a las preguntas planteadas.
CONTRACCIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA
De acuerdo con las estimaciones del FMI para el año 2019, Venezuela
continuó por sexto año consecutivo en un ciclo recesivo: desde el 1er. trimestre
de 2014 la economía venezolana ha experimentado veinticuatro trimestres
consecutivos de caída en la actividad económica. Al agregar la contracción del

PIB para el año 2019 se encuentra evidencia de que un 67,06 % de la producción
total de bienes y servicios de la economía venezolana desapareció en los últimos
seis años. Un colapso macroeconómico solo comparable con economías africanas
que han vivido grandes desequilibrios macroeconómicos o conflictos bélicos2. De
hecho, el actual conflicto social y político que vive Venezuela en el 2020 genera un
124 2 Países como Sierra Leona o la República Democrática del Congo, en el África, son ejemplos de países
que han vivido grandes desequilibrios macroeconómicos, similares a los de Venezuela, pero como con-
secuencia de conflictos bélicos o guerras civiles.
deterioro de las perspectivas que se tenían originalmente, lo que lamentablemente
representa otro año negativo en términos de desempeño macroeconómico para 125
Venezuela. Para el 2020, no existe data oficial pero, de acuerdo a proyecciones del
CAPÍTULO II
Situación y perspectivas económicas
FMI, el producto interno bruto caería en al menos un -15 %, agravando el ciclo
recesivo por los impactos económicos del COVID-19. Esto hace que la caída del
PIB total sea más dramática y esté en niveles del -72 % para el período de siete
años del 2014-2020.
Analizando la variación del PIB desde 19503 (figura 1), se puede observar
cómo la economía venezolana creció ininterrumpidamente durante 29 años
(1950-1979) a una tasa promedio de 6,3 %, siendo una de las economías más
estables y de mejor desempeño en el mundo. Sin embargo, durante el período
1980-1998 la tasa de crecimiento promedio se redujo a solo 1,7 %, mostrando
fuertes contracciones en los años 1983 y 1989, años en los cuales ocurrieron el
Viernes Negro4 y el Caracazo, respectivamente. Asimismo, durante dicho período
la economía experimentó un crecimiento acumulado de 30 %.
Por su parte, en el período de la revolución bolivariana5 1999-2019,
a pesar de haber vivido el boom petrolero de mayor magnitud y duración de
su historia económica, el PIB de Venezuela ha estado caracterizado por una
alta volatilidad, experimentando años de crecimiento (18,3 %) en 2004 y de
decrecimiento (-17,04 %) en 2016, lo cual evidencia, entre otros factores, una
muy incoherente política económica. Del mismo modo, en el período 1999-
2019 el PIB registra una tasa de crecimiento promedio de -2,6 %, lo que
representa 4,3 puntos porcentuales por debajo de lo registrado en el período
1980-1998 (1,8 %). Ello supone casi dos décadas perdidas en términos de
crecimiento económico y un retroceso respecto al año 1998, dejando al país con
un aparato productivo profundamente diezmado y con una escasa capacidad
para generar riqueza. Dicho de otra manera, lo anterior evidencia claramente el
pobre desempeño económico en términos de crecimiento que ha tenido el país
durante el período de la revolución bolivariana. Por último, se puede también
3 Año a partir del cual el BCV registra información en sus bases estadísticas del desempeño económico de
Venezuela.
4 Durante el Viernes Negro, ocurrido en el mes de febrero del año 1983, el bolívar experimentó una deva-
luación de 74 %, implementándose un control de cambios para tratar de impedir la fuga de capitales.
Igualmente, el 27 de febrero de 1989 ocurrió el denominado Caracazo, un período de gran turbulencia
social y política donde se produjeron sistemáticos saqueos en todo el país y miles de personas fueron
asesinadas por las fuerzas de seguridad del Estado.
5 La revolución bolivariana es el período histórico que se inicia con la victoria electoral de Hugo Chávez en
diciembre de 1998, se acentúa con el cambio constitucional que da inicio formalmente a la V República
y que continúa con el gobierno de Nicolás Maduro a partir del año 2015.
apreciar en la figura 1 cómo Venezuela nunca había experimentado seis años
consecutivos de recesión económica como ha ocurrido en el período 2013-2019.
Figura 1.
Tasas de crecimiento PIB (%) 1951-2019
Fuente: Banco Central de Venezuela y FMI.

https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/WEOApr2020all.xls
Para analizar en profundidad el desempeño macroeconómico en términos

agregados e históricos, en la figura 1 se puede observar que en el período 1999-
2019, Venezuela registró una caída en su PIB en once de los últimos veintiún
años, lo que significa que en más de la mitad de los años gobernados por la
revolución bolivariana la economía experimentó importantes caídas en la
producción de bienes y servicios. Por su parte, en el período de estudio, la

segunda mayor tasa de decrecimiento económico acumulado (-15,9 %) se registró
entre 2001-2003, años en los cuales el país experimentó una aguda crisis política,
caracterizada esencialmente por un golpe de Estado (2002) y un paro petrolero

(2003). De igual manera, en el año 1989 se registró un decrecimiento de 13,9 %
consecuencia de las necesarias, pero costosas medidas de Ajuste Macroeconómico
y Cambio Estructural implementadas en ese momento y producto de una alta
conflictividad política y social, cuya expresión cúspide se materializó en el
fenómeno conocido como el Caracazo de febrero de 1989. Las líneas punteadas
126 en la figura 1 muestran el comportamiento del PIB venezolano en tres períodos
claramente diferenciados: 1950-1979, 1980-1998 y 1999-2019.
Con el objetivo de cuantificar de manera más rigurosa el desempeño de
la actividad económica de Venezuela en los últimos 69 años, se cuantificó la 127
evolución del PIB per cápita a precios de 1997 durante el período 1951-2019
CAPÍTULO II
(figura 2). En este gráfico se evidencia cómo en los últimos seis años entre 2014
y 2019 la economía venezolana ha experimentado una fuerte contracción en
términos per cápita, pasando de bolívares 2.091,2 en 2013 a 635,6 en 2019, lo
que representa una pérdida de 69,6 % de la producción de bienes y servicios
por habitante. Asimismo, dicho nivel de PIB per cápita no se había registrado
en toda la historia económica contemporánea de Venezuela, consecuencia de la
contracción del PIB de los últimos años. De la figura 2 también se desprende que
luego de casi cuatro décadas –desde 1980 a 2019–, el país no ha mostrado avances
significativos en la producción de bienes y servicios para cubrir las necesidades
de consumo y mejorar el bienestar de la población, e incluso presenta niveles
de actividad económica inferiores a los registrados en 2003 y 1989, años en los
cuales la nación experimentó crisis económicas y altos niveles de conflictividad
política y social. En resumen, en los últimos setenta años, la economía venezolana
simplemente no ha crecido.
Figura 2.
Evolución del PIB per cápita 1951-2019
(Miles de bolívares a precios de 1997)
Fuente: FMI, World Economic Outlok.

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yección de la población 2000-2050 y cálculos propios.
ORIGEN DEL COLAPSO ECONÓMICO
Es importante destacar que el desempeño negativo de Venezuela

en términos de actividad económica se inició en el I y II trimestre de 2014;
paradójicamente, cuando el precio del petróleo era todavía muy alto: 88,4 dólares
por barril promedio para ese año. Es decir, la crisis económica de Venezuela
comenzó antes de la caída de su principal producto de exportación, el petróleo.
En este sentido, el derrumbe de la materia prima más volátil del mundo en el
período 2014-2019 ciertamente exacerbó el desequilibrio macroeconómico,
pero no fue el origen del colapso (figura 3). En su lugar, un desacertado modelo
de desarrollo implementado durante diecinueve años fue el verdadero origen
del colapso de la economía Venezolana; particularmente, 1) una incoherente
política económica, caracterizada, entre otros factores, por una inflexible política
cambiaria, con controles de cambio y tipos de cambio múltiples, que produjo
una fuerte apreciación de los tipos de cambio oficiales (y que generó un auge
de importaciones y la destrucción del aparato transable de la economía); 2) un
ambiente de híper-regulación (controles de precios, de cambio, de tasas de interés,
en el ámbito laboral, etcétera); 3) sistemáticas expropiaciones y nacionalizaciones
que contrajeron el aparato productivo y generaron flujos de inversión privada
nacional e internacional de los más bajos de su historia; 4) crecimientos
sustanciales de los niveles de endeudamiento y completo agotamiento de los
recursos ahorrados en el Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM). A
ello se une una deuda pública contraída a precios muy bajos y en altos volúmenes,
gracias al efecto colateral que generaron los altos precios del petróleo durante
el período 2004-2014, lo cual condujo a que la deuda pública total venezolana
creciera de manera significativa en ese período. Todo esto dejó al país sin ninguna
posibilidad de realizar una política fiscal contra-cíclica durante la caída de los

precios del petróleo.
Durante el período de la revolución bolivariana, uno de los “pecados
capitales” de la política económica fue la inexistencia de un verdadero fondo de

estabilización macroeconómico que utilizara el ahorro generado en los períodos
de boom para estabilizar la economía ante los shocks asimétricos o exógenos,
como la caída en los precios del petróleo. Este cíclico evento ocurrió con mucha
fuerza a partir de 2014, quedando la economía venezolana totalmente expuesta y
generándose la peor crisis económica contemporánea justo tres años después del
boom más grande de precios petroleros vivido en su historia.
128
Figura 3.
Variaciones anuales del PIB y precios del petróleo 1999-2019 129
CAPÍTULO II
Fuente: FMI, World Economic Outlok y BCV.
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Popular de Petróleo y cálculos propios.
Al analizar la evolución del PIB de los países de Sudamérica para el período

1999-2019 (figura 4), observamos que Venezuela exhibió el crecimiento más bajo
de la región, e incluso fue el único país del bloque que mostró un crecimiento
acumulado negativo en los últimos veinte años, producto de una desacertada
política económica y la profundización de un modelo rentístico petrolero que,
aunado a la ausencia de disciplina fiscal y monetaria, ha derivado en un entorno
económico ampliamente desfavorable caracterizado por el deterioro del aparato
productivo nacional, alta y persistente inflación, altos niveles de escasez de bienes
y servicios, endeudamiento creciente y reducción de la inversión extranjera en
el país. Por ejemplo, Venezuela exhibe un crecimiento acumulado de -51,3 %,
cuando la región, en el mismo período, creció en promedio 80 %. La situación
es aún más dramática si lo comparamos con las economías más dinámicas de
Suramérica en las últimas dos décadas: Perú y Bolivia, cuyos PIB crecieron a
tasas acumuladas de 157,5 % y 130,5 %. Es importante destacar que tanto Perú
como Bolivia aplicaron modelos de desarrollo que difirieron entre sí; el primero,
con enfoque de economía de mercado y el segundo con uno dirigido por el
Estado y orientado a lo social. De lo anterior se desprende que el desempeño
macroeconómico de un país no obedece “necesariamente” a aspectos ideológicos
ni a tendencias políticas de los gobiernos, sino a la calidad de políticas económicas
implementadas.
Figura 4.
Crecimiento económico de los países suramericanos,
período 1998-2019
(Variaciones del PIB en porcentajes)
Fuente: Elaboración propia a partir del Fondo Monetario Internacional, “World Economic Outlook Data-
bases”.
https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/WEOApr2020all.xls
ANÁLISIS COMPARATIVO: GRUPO DE PAÍSES DEL MUNDO CON TASAS

DE CRECIMIENTO NEGATIVAS DEL PIB POR SEIS AÑOS CONSECUTIVOS,

PERÍODO 1980-2019
Con el objetivo de ubicar en perspectiva qué significan seis años

consecutivos de decrecimiento económico como el que experimentó Venezuela
en el período 2013-2019, se presenta en la tabla 1 un resumen de la cantidad de
130 naciones que han experimentado al menos seis años consecutivos de recesión
económica, organizado por grupo de países para el período 1980-2019. En total
solo catorce países de los 192 que conforman la muestra han experimentado 131
contracciones en su PIB en seis o mas años consecutivos de acuerdo con las cifras
CAPÍTULO II
del FMI, siendo Latinoamérica y África Sub-Sahariana las regiones del mundo
con mayor número de países que evidencian estos negativos y persistentes ciclos
recesivos.
Tabla N°1.
Número de países con más de seis años consecutivos de contracción

del PIB agrupado por grupo de países (período 1980-2019)
Total
Grupo de países/ años de recesión consecutivos 6 7 8 9 10
general
Latinoamérica y el Caribe[6] 3 1 1 5
África Sub-Sahariana[7] 1 1 1 3
Mancomunidad de Naciones y Estados Independientes[ ] 8
1 1
Países Europeos emergentes y en desarrollo[ ] 9
1 1 2
Otras economías avanzadas[10] 2 2
Zona Euro[11] 1 1
Total general 6 4 2 1 1 14
Fuente: Elaboración propia a partir del Fondo Monetario Internacional, “World Economic Outlook Databa-
ses”. https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/WEOApr2020all.xls
Tomando en consideración que Venezuela en el período 2013-2019 ha

experimentado seis años consecutivos de contracción económica, que pertenece al
grupo de países de Latinoamérica, y dado que esta región posee el mayor número
de países con más de seis años consecutivos de recesión, la figura 5 muestra,
en detalle, los países de Latinoamérica en términos de magnitudes acumuladas
de decrecimiento y los períodos en los cuales ocurrieron dichas contracciones
del PIB. En este sentido se observa que Venezuela, durante el período de la
revolución bolivariana, mantiene la mayor contracción del grupo de países de
la región entre 1980-2019, con una pérdida acumulada en su PIB de 67,06 %.
Para ubicar en perspectiva estos resultados es importante el caso de Nicaragua.
Durante los primeros años de la presidencia de Daniel Ortega la producción de
6 Barbados, Nicaragua, Suriname, Trinidad y Tobago, Venezuela.

7 Camerún, República Democrática del Congo, Zimbabue.
8 Ucrania.
9 Bulgaria, Croacia.
10 Puerto Rico, San Marino.
11 Grecia.
bienes y servicios se contrajo en -20,09 %, lo que representa solo un 30 % de la
contracción experimentada por Venezuela en los últimos seis años, aun cuando
para este momento Estados Unidos estableció un bloqueo comercial sobre la
nación centroamericana que impactó fuertemente su actividad económica. De
manera similar ocurre con el caso de la crisis de Suriname de finales de los años
80 y principios de los 90, cuando luego de una aguda crisis económica la nación
perdió un 23,92 % de su PIB. En resumen, de los diez mayores decrecimientos
en magnitud en la historia reciente de América Latina, Venezuela se posiciona
como el más importante, con una diferencia de casi 39 puntos porcentuales sobre
el país que se encuentra en el segundo lugar: Trinidad y Tobago. Todo esto en
un contexto en que tres de estos seis países experimentaron fenómenos recesivos
durante la década de los ochenta y noventa.
Figura 5.
Decrecimiento acumulado durante seis años consecutivos
de recesión en Latinoamérica en el período (1980-2019)
Fuente: FMI y BCV.

Elaboración propia, tomando en cuenta largos períodos recesivos y/o de hiperinflación, a partir del Fondo
Monetario Internacional, “World Economic Outlook Databases”. https://www.imf.org/external/pubs/
ft/weo/2020/01/weodata/WEOApr2020all.xls
132
ANÁLISIS COMPARATIVO: CRISIS VENEZOLANA VS. PEORES TASAS
DE DECRECIMIENTO EN SEIS AÑOS CONSECUTIVOS EN EL MUNDO,
133
PERÍODO 1980-2019
CAPÍTULO II
La tabla 2 muestra el ranking mundial de las mayores tasas de decrecimiento
acumuladas en un período de seis años, ubicando los países según la siguiente
distribución geográfica: tres africanos, cinco europeos y seis latinoamericanos.
Venezuela se ubica en el primer lugar en el mundo como el país que más ha
perdido una parte importante de su PIB (-67,06 %) en un lapso de solo seis
años, superando por 16,61 puntos porcentuales a Ucrania (ver figura 6). Por su
parte, al menos la mitad de los países de esta lista han estado inmersos en guerras
civiles o alta conflictividad política durante los períodos señalados, mientras que
en Venezuela esta situación fue fundamentalmente generada por un desacertado
modelo económico que ha profundizado la dependencia del país en su principal
fuente de ingresos: el petróleo, lo que le ha llevado a la peor crisis en su historia
contemporánea.
Tabla N° 2.
Países con la mayor tasa de decrecimiento acumulada
durante seis (6) años consecutivos a nivel mundial (1980-2019)
Código Variación
Posición País Período Región
País PIB (%)
1 VEN Venezuela 2013-2019 -67,06% Latinoamérica
2 UKR Ucrania 1992-1998 -50,45% Europa
3 ZWE Zimbabue 2002-2008 -43,32% África
República Democrática del
4 COD 1988-1994 -38,58% África
Congo
5 BGR Bulgaria 1989-1995 -37,77% Europa
6 SMR San Marino 2008-2014 -28,82% Europa
7 TTO Trinidad yTobago 1982-1988 -28,11% Latinoamérica
8 GRC Grecia 2007-2013 -26,52% Europa
9 SUR Suriname 1981-1987 -23,92% Latinoamérica
10 CMR Camerún 1987-1993 -23,26% África
11 NIC Nicaragua 1983-1989 -20,09% Latinoamérica
12 PRI Puerto Rico 2013-2019 -11,67% Latinoamérica
13 HRV Croacia 2008-2014 -11,58% Europa
14 BRB Barbados 2008-2014 -9,69% Latinoamérica
Figura 6.
Países con la mayor tasa de decrecimiento acumulada
durante seis (6) años consecutivos a nivel mundial (1980-2019)
ANÁLISIS COMPARATIVO: PAÍSES DE LA OPEP Y VENEZUELA
Igualmente, en el 2019, sobre la base de estimaciones del FMI (figura 7),

Venezuela tuvo la mayor tasa de contracción económica (-35 %) de todos los paí-
ses miembros de la OPEP y la mayor tasa de inflación del mundo (9.585 %). En
ese año ningún país miembro de la OPEP sufrió una inflación mayor al 31,1 %
(Irán) y un decrecimiento del PIB mayor al -19,1 % (Libia). Esto también eviden-
cia que el declive de los precios del petróleo no fue necesariamente el origen del
colapso macroeconómico que Venezuela está sufriendo, dado que el ciclo de con-
tracción económica comenzó antes de que ocurriera el descenso en los precios del
petróleo. Además, no existe ninguna otra economía petrolera en el mundo que
presente los desequilibrios macroeconómicos que Venezuela está evidenciando:
aguda contracción económica, alta y persistente inflación y sistemática escasez
134 de bienes básicos.
Figura 7.
135
Desempeño macroeconómico 2019 de los países de la OPEP
CAPÍTULO II
Finalmente, si se compara el crecimiento acumulado del PIB de todos

los países de la OPEP (ver figura 8), en el período 1998-2019, se observa que
Venezuela experimentó el segundo menor crecimiento de los países que integran
la organización Países Exportadores de Petróleo, e incluso registró una tasa
acumulada negativa de -51,3 %, lo que representa un promedio abrumadoramente
menor al registrado por los países de la OPEP (115 %). Fue, sin lugar a dudas, el
país que menos aprovechó el mayor auge petrolero en magnitud y duración de la
historia, lo que revela el mal manejo macroeconómico por parte de la nación con
las mayores reservas de petróleo del mundo.
Figura 8.
Crecimiento acumulado 1998-2019 de los países de la OPEP
ANÁLISIS ESTADÍSTICO DEL CRECIMIENTO DEL PIB VENEZUELA Y

AMÉRICA LATINA
Con el objetivo de examinar de manera más rigurosa el desempeño del PIB

de Venezuela en términos comparativos con América Latina se realizó un análisis

descriptivo de las tasas de crecimiento del producto interno bruto de los 32 países
de América Latina desde 1980. En la tabla 3 se muestran los datos promedios
y la dispersión de las variaciones del PIB tomados del crecimiento de cada uno
de los países durante los períodos 1980-1998 y 1999-2019, coincidiendo este
último con el período de la revolución bolivariana. En este sentido, se derivan los
siguientes hallazgos: la producción de bienes y servicios en Venezuela en ambos
períodos de estudio estuvo por debajo de la media de la región, siendo inferior en
un 37 % y 196 % en los períodos 1980-1998 y 1999-2019, respectivamente. Del
mismo modo, América Latina experimentó una media de crecimiento similar en
136
ambos períodos, así como una baja dispersión de los datos en torno a la media,
registrando un crecimiento promedio de 2,8 % en el período 1980-1998 y 2,7 % 137
entre 1999-2019. Por el contrario, Venezuela tuvo resultados opuestos. A pesar
CAPÍTULO II
de haber recibido entre 2004-2017 una gran cantidad de recursos producto del
boom petrolero, experimentó una tasa de crecimiento de 1,8 % en el período
1980-1998 y una tasa negativa de -2,6 % en el período 1999-2019. Asimismo,
Venezuela registró una mayor dispersión en sus tasas de crecimiento, pasando
de 4,7 % en el período 1980-1998 a 9,9 % entre 1999-2019, lo cual nos deja
en evidencia el fracaso de la política económica en las últimas dos décadas para
estabilizar la economía en torno a un crecimiento constante y sostenible, así
como la capacidad de la economía venezolana para mitigar los efectos de las
fluctuaciones del precio del petróleo.
En resumen, la brecha del crecimiento de la economía venezolana con
respecto a la media de América Latina aumentó de 1,0 a 5,2 puntos porcentuales,
y al mismo tiempo el crecimiento presentó mayores fluctuaciones en el período
de la revolución bolivariana, aislando a Venezuela en términos de desempeño
macroeconómico con respecto a la región.
Tabla N° 3.
Análisis estadístico de la variación del PIB
Venezuela Latinoamérica
Período / Años
de crecimiento Media (%) Desv. Estándar Media (%) Desv. Estándar
1980 – 1998 1,8 4,7 2,8 1,6
1999 – 2019 -2,6 9,9 2,7 1,5
Por su parte, la variación del PIB promedio en América Latina presenta un

coeficiente de asimetría de 0,3 y -1.0 y una curtosis de -0,3 y 3.3 para los períodos
1980-1998 y 1999-2019, respectivamente. Esta información estadística nos indica
que en el período 1999-2019 el crecimiento de las economías de Latinoamérica
no se comporta como una distribución normal, altamente influenciado por el
negativo desempeño de Venezuela tanto en su media como en su desviación
estándar. En este sentido, Venezuela representa un outlier o dato fuera de serie
en la distribución del crecimiento económico de América Latina en el período
1999-2019 (tabla 4).
Tabla N° 4.
Estadísticas descriptivas de variaciones del PIB de los países de
Latinoamérica
1980-1998 1999-2019
Promedio 2.8 Media 2.7

Error estándar 0.3 Error estándar 0.3
Mediana 2.5 Mediana 3.0
Moda N/A Moda N/A
Desviación estándar 1.6 Desviación estándar 1.5
Varianza de la muestra 2.6 Varianza de la muestra 2.4
Curtosis -0,3 Curtosis 3,3
Asimetría 0,3 Asimetría -1,0
Rango 6.5 Rango 8.4
Mínimo -0.1 Mínimo -2.6
Máximo 6.4 Máximo 5.9
Suma 89.4 Suma 85.5
Cuenta 32 Cuenta 32.0
Nivel de confianza (95,0 %) 0.6 Nivel de confianza (95,0 %) 0.6
ses”. https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/WEOApr2020all.xls.
Utilizando la información presentada anteriormente se construyó una

distribución de los datos para cada período (figura 9). Allí se muestra cómo en
ambos períodos el crecimiento de Venezuela se encuentra por debajo del promedio
latinoamericano. Por su parte, de la muestra total de 32 países, las erradas
políticas macroeconómicas de la revolución bolivariana generaron que Venezuela

pasara de ocupar el puesto N° 25 en cuanto a crecimiento económico entre 1980
y 1998 al último lugar (32) durante los siguientes veinte años, otorgándole el
peor desempeño del bloque de países, aspecto que resulta muy por debajo de las
potencialidades económicas y de recursos naturales que posee el país.
138
Figura 9.
139
Distribución normal estándar crecimiento del PIB
CAPÍTULO II
en los países de Latinoamérica por período
Período 1 Período 2
1980 – 1998 1999-2019
ses”. https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2020/01/weodata/WEOApr2020all.xls.
LA MAYOR INFLACIÓN DEL MUNDO Y SU IMPACTO
Las políticas económicas adoptadas por los países de la región y la

independencia de sus bancos centrales han permitido que la estabilidad de
precios se haya convertido en la norma y no la excepción en Latinoamérica, al
punto que varios países que sufrieron hiperinflación en el pasado (ej. Bolivia,
Brasil y Perú) han logrado reducirla a un dígito en un corto tiempo y en este
momento el promedio de inflación del continente se ubica por debajo del 5 %
anual al excluir a Venezuela. En este sentido, la elevada y persistente inflación en
Venezuela puede ser atribuida a diferentes factores, entre ellos, al mal manejo de
la política económica de los últimos años y particularmente la política cambiaria,
fiscal y monetaria, la debilidad institucional del BCV, controles de precios y la
caída de la producción de múltiples rubros.
La tasa de variación del INPC (indice nacional de precios al consumidor)
durante 2019 se ubicó en 9.585 %, la más alta del mundo, y cerca de 2 mil
veces el promedio del continente como resultado de una desacertada política
económica caracterizada por incrementos más que proporcionales en los niveles
de liquidez, emisión de dinero inorgánico por parte del BCV para financiar
a Petróleos de Venezuela (PDVSA), controles de precios que desincentivan la
producción y una política fiscal expansiva que impulsa la demanda de bienes
y servicios. En resumen, Venezuela ha estado en los últimos catorce años entre
las diez inflaciones más altas del mundo, ocasionando impactos muy negativos
sobre los ingresos de los agentes económicos, caída de los patrones de consumo,
empobrecimiento y pérdida de bienestar de la población (tabla 5).
Tabla 5.
Las diez economías más inflacionarias
del mundo, 2006-2019
(Tasas de inflación en porcentajes)
Año/
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
posición
Zimbabwe Irak Guinea Myannar Sao Tomé Haití Malawi Venezuela Etiopia Angola
2006
1.281,1 53,2 34,7 26,3 23,1 14,2 13,9 13,7 13,6 13,3
Zimbabwe Myannar Irak Guinea Venezuela Sao Tomé Irán Etiopia RD Congo Azerbaijan
2007
66.212,0 32,9 30,8 22,9 18,7 18,6 18,4 17,2 16,7 16,6
Zimbabwe Etiopia Seychelles Sao Tomé Venezuela Mongolia Burundi Irán Ucrania Rep Kyrgyz
2008
23.115.088,0 44,4 37,0 32,0 30,4 26,8 26,0 25,4 25,2 24,5
RD Congo Eritrea Seychelles Venezuela Ghana Pakistán Sao Tomé Egipto Samoa Angola
2009
46,2 33,0 31,7 27,1 19,3 17,6 17,0 16,2 14,6 13,7
Sierra
Venezuela RD Congo Guinea Angola Nigeria Sao Tomé Sudán Eritrea Mozambique
2010 Leona
28,2 23,5 15,5 14,5 13,7 13,3 13,0 12,7 12,7
17,8
Bielorrusia Etiopia Venezuela Irán Yemen Vietnam Uganda Sudán Surinam RD Congo
2011
53,2 33,2 26,1 21,5 19,5 18,7 18,7 18,1 17,7 15,5
Sudan del Sur Sudán Irán Etiopia Malawi Venezuela Tanzania Guinea Uganda Eritrea
2012
45,1 35,5 30,6 22,8 21,3 21,1 16,0 15,2 14,1 12,3
Central
Venezuela Sudan Syria Iran Malawi Belarus Eritrea Yemen Guinea
2013 African
56,2 47,7 42,6 42,5 24,2 15,3 12,3 12,0 11,8
12,0
Venezuela Sudan Iran Malawi Belarus Ghana Mongolia Eritrea Ukraine Liberia
2014
68,5 38,0 19,8 19,6 18,6 15,7 14,1 12,3 11,4 11,4
South
Venezuela Ukraine Yemen Argentina Malawi Belarus Sudan Irán Angola
2015 Sudan
180,9 45,8 20,0 19,3 18,7 16,9 15,5 14,0 13,9
25,0
South Sudan Venezuela Suriname Angola Sudan Libya Mozambique RD Congo Yemen Malawi
2016
479,7 274,4 52,4 41,9 30,5 29,9 24,6 22,9 22,0 19,5
South
Venezuela Sudan Argentina Iran Zimbabwe Liberia Turkey Angola Sierra Leone
2017 Sudan
862,6 25,2 24,8 8,3 3,4 13,9 11,9 23,7 15,3
117,7
South
Venezuela Sudan Argentina Iran Zimbabwe Liberia Turkey Angola Sierra Leone
2018 Sudan
130.060,2 72,9 47,6 47,5 42,1 28,5 20,3 18,6 17,5
40,1
Islamic
South
Venezuela Zimbabwe Argentina Sudan Republic of Liberia Haiti Angola Uzbekistan
2019 Sudan
9.585,5 182,9 57,3 56,9 Iran 20,6 19,8 17,0 15,6
35,9
31,1
Fuente: FMI.
Consistente con esta afirmación, los economistas Steve Hanke y Charles

Bushnell, en su trabajo On measuring hyperinflation: Venezuela’s episode encuen-
tran evidencia empírica que muestra que Venezuela ahora exhibe el 57 episodio
140 histórico de hiperinflación medido en la “Tabla de Hiperinflacion Mundial de

Hanke-Krus”. La entrada a este “grupo” de países en hiperinflación depende de
tres criterios de clasificación: (1) tasas de inflación superiores al 50 % por mes; 141
(2) la persistencia de esta tasa por al menos treinta días consecutivos; y (3) docu-
CAPÍTULO II
mentación completa y consistente metodológicamente para que las estimaciones
de inflación sean replicables (Hanke y Bushnell, 2017).
Por su parte, el salario mínimo real en Venezuela, como consecuencia de la
alta y persistente inflación de la última década y las devaluaciones de la moneda,
al cierre del año 2019 registra su valor más bajo de los últimos 31 años y el más
bajo de América Latina. El salario mínimo en Venezuela para el cierre de 2019 es
equivalente a 6,4 USD por mes, calculado al tipo de cambio “oficial DICOM”
que rige una parte importante de las transacciones de la economía. Es decir,
una gran proporción de venezolanos vive con menos de 0,21 dólares de ingreso
por día. Esto ocurre paradójicamente, como planteábamos inicialmente en este
trabajo, en el país que posee las reservas petroleras más grandes del mundo, y
por ende uno de los países de mayor potencial económico en el continente. Del
mismo modo, si tomamos en consideración el salario mínimo en dólares con
tipos de cambio oficiales (figura 10), observamos cómo en los últimos seis años
el trabajador venezolano ha experimentado una disminución importante en
su capacidad de compra y una pérdida de riqueza sin precedentes, pasando de
471,9 USD al cierre de 2013 a tan solo 1.3 USD en septiembre de 2020, lo que
representa un salario 363 veces menor al de 2013.
Figura 10.
Evolución del salario mínimo en USD
con tipos de cambio oficiales (Período 1989-septiempre 2020)
Fuente: BCV y cálculos propios.

NIVELES HISTÓRICOS DE ESCASEZ Y CAÍDAS EN LA PRODUCCIÓN DE
PETRÓLEO
A partir de 2013 comienza una fuerte escasez de divisas que ha dejado a

la industria nacional sin la materia prima, repuestos y las maquinarias necesarias
para continuar con el proceso productivo, y sin los bienes finales importados para
ser comercializados y abastecer al mercado, lo que genera fuertes restricciones
para satisfacer una parte importante de la demanda de los consumidores. Para
diciembre de 2019, el nivel de reservas internacionales totales reportadas por
el BCV llega a 6.633 USD, lo que representa el nivel bajo de las últimas tres
décadas.
Esta situación, sumada a los irracionales controles de precios, explica en
gran medida los altos índices de escasez registrados en los últimos años, alcanzando
29,4 % en marzo de 2014, de acuerdo con el índice de escasez publicado por el
Banco Central de Venezuela. Aunque este organismo ha dejado de producir datos
sobre escasez, las cámaras que agrupan las diferentes actividades comerciales
siguen produciendo algunos datos estadísticos y se puede verificar que hoy en día
el nivel de escasez de rubros fundamentales para la vida, como medicinas, puede
ser superior al 60 % de acuerdo con la Cámara de la Industria Farmacéutica.
La economía venezolana ha sido siempre altamente dependiente del
petróleo, pero durante la revolución bolivariana esa dependencia fue exacerbada y
llegó a representar 96 %12 de las divisas necesarias para importar bienes y servicios.
En consecuencia, prácticamente todo lo que se importa se realiza con dólares
provenientes del petróleo. Dicho de otra manera, esta es la fuente que genera los
fondos que el país necesita para importar los bienes que consume y que utiliza
para comprar los insumos importados para producir nacionalmente. De allí que
la sequía de divisas haya impactado negativamente los niveles de abastecimiento

de productos. Adicionalmente, los precios de la cesta petrolera venezolana son
casi un tercio de los que tuvo el país durante los mejores momentos del boom de
precios petroleros entre 2004-2014, situación que ha mermado el flujo de caja en

divisas y comprometido la solidez de las reservas internacionales de la Nación.
Es importante agregar que la fuerte apreciación del tipo de cambio generó
un boom de importaciones, pero al mismo tiempo y consecuencia del mismo
fenómeno, esta apreciación provocó una caída de las exportaciones no petroleras,
profundizando la crisis en el aparato transable de la economía y mostrando señales
142 12 Se registró esta cifra en los años 2012, 2013 y 2014.
de lo que la literatura económica conoce como la “Enfermedad Holandesa”. Para
el cierre de 2018, última cifra oficial con la que se cuenta, las exportaciones no 143
petroleras eran significativamente inferiores a las registradas en 1998, pasando de
CAPÍTULO II
4.095 millones de USD en 1998 a 699 millones de USD, cifra que representa una
disminución de 83 %. De esta manera, en los últimos veinte años, se ha registrado
una fuerte contracción del sector exportador “no petrolero”. Esta apreciación del
tipo de cambio oficial fue posible mantenerla por largos períodos gracias a los
altos precios del petróleo que disfrutó la economía venezolana durante años,
evidenciando nuevamente el rol de la renta petrolera para sostener el balance
externo de la economía, a pesar de los persistentes déficits de cuenta de capital,
de la importante caída de las exportaciones no petroleras y de la sistemática
disminución de nuestra producción de hidrocarburos. En particular en el ámbito
petrolero, la contracción de la actividad desde el año 2001 ha implicado una
tendencia decreciente en nuestra producción de hidrocarburos, lo que puede
mostrar indicios del sostenido deterioro operacional, gerencial y de caída de la
inversión en la industria petrolera. De acuerdo con el Boletín Estadístico Anual
2020 de la OPEP, el nivel de producción de Venezuela para mayo fue 570 mil
b/d, lo que representa una disminución de más de 2 millones 550 mil barriles
con respecto al nivel de producción del país para el año 1998 (3 millones 120
mil b/d), justo antes de que se iniciara el período de gobierno de la revolución
bolivariana. Evidentemente esta reducción en los niveles de producción de petróleo
y su absoluta concentración en términos de las exportaciones, hace mucho más
vulnerable a la economía venezolana de las fluctuaciones de los precios petroleros.
Otra expresión del incoherente manejo macroeconómico y del negativo
ambiente de negocios que ha generado el modelo de desarrollo implementado,
lo representa los bajos niveles de inversión extranjera directa. Como evidencian
los datos de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), Venezuela ha
dejado de ser un receptor importante de inversión extranjera directa durante los
últimos años, lo que ubica al país entre los más bajos destinatarios de inversión
extranjera del continente. Esto, sumado a la baja tasa de inversión privada nacional
consecuencia de las expropiaciones, nacionalizaciones y controles de precios,
ha hecho inviable la producción de muchos bienes y servicios nacionalmente,
generando como resultado unas muy adversas condiciones para el desarrollo de
la actividad empresarial privada en el país, agudizándose así la dependencia de la
economía a los flujos de inversión pública que pueda generar el petróleo.
IMPACTO SOCIAL DEL COLAPSO ECONÓMICO: CAÍDA DE LOS SALARIOS
REALES Y EMPOBRECIMIENTO
Consecuencia de las altas y persistentes inflaciones de la última década y

de las fuertes devaluaciones del tipo de cambio, el salario mínimo real (1.3 USD)
para septiembre de 2020 fue el más bajo de los últimos treinta años y el menor de
América Latina. Este proceso de caída de los ingresos reales y el empobrecimiento
de los venezolanos lo evidencia muy claramente el estudio de pobreza realizado
por tres universidades nacionales a través de la encuesta de condiciones de vida
Encovi (2020). Esta muestra que si se determina el nivel de pobreza a través de
la línea de pobreza, se encuentra que 96,3 % de los hogares están en situación de
pobreza y 79,3 % en pobreza extrema, hecho que significa, en el último caso,
que los ingresos percibidos son insuficientes para cubrir la canasta alimentaria.
En 1998, año previo al inicio del gobierno de Hugo Chávez, la línea de pobreza
era del 45 %, lo que implica que en el período de la revolución bolivariana la
pobreza se duplicó en Venezuela a pesar de haber recibido el choque petrolero
más grande en magnitud y duración durante el mismo período.
Después de veinte años y de más de 1 millón 092 mil 897 millones
de dólares (1,09 billones de USD) en ingresos por exportaciones petroleras,
Venezuela es un país más pobre y depauperado que cuando comenzó el proyecto
político bolivariano.
Figura 11.
Hogares en condición de pobreza, 1998-2019
144 Fuentes: Encuesta social, (ENSO, 1998) y Encuesta de condiciones de vida (2019). UCAB-USB-UCV (2019).
CONCLUSIONES
145
Para el período entre los años 2014 y 2019 el producto interno bruto de
CAPÍTULO II
Venezuela se contrajo en -67,06 % y la hiperinflación calculada por el FMI para
el 2019 fue 9.585 %. El lado social del colapso económico es aún más demoledor:
la pobreza aumentó de 45 % en 1998 a 96,3 % en 2020. No solo la pobreza
aumentó de manera exponencial, sino que además un 30 % de los niños registran
desnutricion crónica, solo un 60 % de la población escolarizada es la que consigue
asistir a clases y la cobertura universitaria se redujo a la mitad. De la población
más pobre, más de la mitad no completa la educación universitaria y el país ha
vivido una pérdida de 3,7 años en la esperanza de vida en los últimos cinco años.
Venezuela vive, paradójicamente, un colapso económico, social y humanitario a
solo cinco años de haber recibido el choque petrolero positivo más extraordinario
en magnitud y duración de su historia.
Utilizando datos mundiales del FMI para el período 1980-2019 en un
universo de 192 países, y data del BCV para el período 1950-2018, se realizó un
análisis histórico y comparativo del desempeño macroeconómico de Venezuela,
con especial énfasis en el período de la revolución bolivariana (1999-2019) y la
coyuntura actual de “colapso macroeconómico” (2014-2019), y se demostró que
Venezuela en este último período está en presencia de la peor crisis económica
en magnitud y duración de su historia. De igual manera, las erradas políticas
económicas llevadas a cabo durante el período de la revolución bolivariana
lograron posicionar al país con la menor tasa de crecimiento acumulada de la
región (-51,3 %) durante el período 1999-2019. Adicionalmente, analizando
el período de estudio 1980-2019, Venezuela es el país con la mayor tasa de
decrecimiento acumulada durante seis años consecutivos en América Latina y la
peor del mundo en el período de estudio. Para el año 2020 no existe data oficial,
pero de acuerdo con proyecciones del FMI el producto interno bruto caería en un
-15 %. Esto hace que la caída del PIB total sea mas dramática y esté en niveles del
72 % para el período 2014-2020.
Venezuela constituye, en definitiva, un buen ejemplo de todo lo que “no se
debe hacer” en política económica. En primer lugar, representa el agotamiento de
un modelo de desarrollo basado en la inyección de petrodólares en la economía.
Junto a ello, constituye un modelo de crecimiento basado en los incrementos
del gasto público, gracias a los coyunturalmente altos precios del petróleo,
a la alta tasa de endeudamiento, a los desahorros del Fondo de Estabilizacion
Macroeconómica y al aumento del consumo, que no estaba respaldado por
una mayor producción bienes y servicios e inversión privada. En esencia, una
política económica muy inconsistente que incrementó el control del Gobierno
en la economía y, en general, la implementación de un modelo de desarrollo que
rechazó completamente la iniciativa privada y llevó a la economía venezolana al
colapso macroeconómico.
El petróleo puede generar esas paradojas económicas y crear las condiciones
para que proyectos políticos completamente desprovistos de un mínimo de
sensatez económica gobiernen por un largo tiempo. Inclusive, esos proyectos
políticos pueden retardar el timing de los ajustes, pero tarde o temprano hasta
una economía petrolera con abundantes recursos naturales tiene que enfrentar
las consecuencias del mal manejo macroeconómico y del errado modelo de
desarrollo adoptado.
Nota: Algunas secciones de este trabajo formaron parte del artículo publicado en la revista América Latina
Hoy de la Universidad de Salamanca. Ver Puente y Rodríguez (2020).
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6
UNA NARRATIVA DIFERENTE SOBRE EL COLAPSO
ECONÓMICO EN VENEZUELA: ALGUNOS
DETERMINANTES DE LA OFERTA AGREGADA
C P
INTRODUCCIÓN
La economía venezolana ha sufrido una persistente caída en su producto

per cápita desde los años 70. Este largo colapso ha causado el desplome del nivel
de vida de los venezolanos, convirtiéndose en una fuente, y potencialmente una
consecuencia, de importante inestabilidad social y política. Las causas que se han
atribuido al derrumbe de la producción han sido múltiples y documentadas tanto
nacional como internacionalmente. Tal como describen Hausmann y Rodríguez
(2014), estas causas van desde la maldición de los recursos naturales, el rentismo
petrolero, el alto intervencionismo del Estado, hasta el colapso de la institucionalidad
política.
Desde la esfera puramente económica, hay fundamentalmente dos tipos
de análisis que intentan explicar el colapso en la producción. Un tipo, relaciona el
colapso al comportamiento errático de la demanda agregada, a partir de manejos
inadecuados de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias. Por ejemplo, en
Zambrano (2018), la volatilidad del gasto fiscal reduce su efectividad para aumentar
la demanda agregada, en tanto que la apreciación real de la moneda atenta contra la
demanda agregada externa. El otro tipo, imputa el colapso a una caída recurrente
en la productividad total de los factores. Estas pérdidas de productividad son, por
lo general, atribuidas a factores estructurales como, por ejemplo, la obsolescencia
tecnológica, la incapacidad de los mercados para mejorar la asignación de los factores
de producción o la insuficiente acumulación de capital, como señalan Arreaza y
Pedauga (2006) y Bello, Blyde, y Restuccia (2011).
Vistos estilizadamente, estos dos tipos de análisis generalmente no ofrecen
una conexión entre las acciones de políticas llevadas a cabo por el fisco y el Banco
Central y la oferta agregada, la cual resume la disposición de los productores
de un país a ofrecer bienes y servicios. Las razones de esta dicotomía –también
presente en la literatura internacional– son fundamentalmente dos. Por un lado,
generalmente se presupone que el comportamiento de las variables relacionadas
a las políticas de demanda no tienen impacto alguno sobre la oferta agregada –o
la productividad– en el largo plazo (principio de neutralidad de la demanda).
Por otro lado, los cambios en la productividad, al asociarse a problemáticas
estructurales, tampoco se relacionan con los cambios en la oferta agregada en
el corto plazo, y solo se relacionan con el producto potencial. A pesar de que
la oferta agregada y el producto potencial son dos conceptos teóricamente muy
diferentes, empíricamente, ambos conceptos tienden a confundirse (Pagliacci
2019).
La anterior dicotomía –y la consiguiente distinción “corto versus largo
plazo”–, si bien puede analíticamente ordenar la discusión, limita la lista de
factores que pueden explicar el colapso productivo y las acciones de política
necesarias para atacarlo. En este trabajo se pretende analizar el colapso del
crecimiento económico desde la perspectiva de la oferta agregada, sin imponer
restricciones temporales ad-hoc en el análisis. Específicamente, los objetivos del
trabajo son dos: primero, mostrar que el decrecimiento del producto en Venezuela
se explica mayormente por un colapso de la oferta agregada. Segundo, establecer
una conexión entre ciertas variables de política –fiscal y cambiaria– y la oferta
agregada. Algunas de las hipótesis específicas que aquí se contrastan (relacionadas
al segundo objetivo), ya fueron planteadas en otros trabajos sobre la economía
venezolana, como Pineda y Rodríguez (2014) y Braun (2014). Sin embargo, el
marco empírico que aquí se desarrolla es más general y su contrastación abarca

muchos más años.
Un enfoque común para estudiar el impacto de las políticas de demanda
agregada sobre la oferta agregada sería a través de una contrastación empírica

con base a información específica sobre empresas o industrias. En este trabajo
planteamos un enfoque alternativo que puramente utiliza datos agregados de
crecimiento del producto interno bruto (PIB) e inflación. Con este enfoque
se separa el crecimiento agregado de la producción en dos componentes no-
observables: el crecimiento por oferta y el crecimiento por demanda. La parte
del crecimiento que recoge el impacto de los cambios en la disposición de los
150
productores a ofrecer bienes es el crecimiento por oferta. La parte del crecimiento
que captura el efecto de los cambios en la disposición de los demandantes a 151
comprar bienes es el crecimiento por demanda. Luego, se intenta establecer si los
CAPÍTULO II
cambios en determinadas variables de política económica son capaces de explicar
el crecimiento por oferta. Este proceso, en general, permite diagnosticar los
factores que explican el ciclo de negocios, discriminándolos según su trasmisión
a través de la oferta o la demanda agregada. La identificación empírica de los
detonantes de los cambios en la oferta y la demanda agregada de los países puede
considerarse como un potencial aporte a la literatura empírica, venezolana e
internacional.
En el marco más simple de oferta y demanda agregada, el crecimiento
por oferta describe el impacto que se hubiese observado sobre el producto
debido a desplazamientos –a la derecha o a la izquierda– de la oferta agregada.
Simétricamente, el crecimiento por demanda está asociado a los cambios en
la producción originados en los desplazamientos de la demanda agregada. Por
ejemplo, desplazamientos en oferta agregada pueden ocurrir debido a cambios
en la regulación sobre los salarios y pasivos laborales o a cambios en la oferta de
trabajo que afecten los salarios. Cambios en la productividad total de los factores
–los cuales afectan los costos marginales de producción– también desplazan la
oferta agregada. Asimismo, ajustes deseados por los productores en los márgenes
sobre costos (markups) conducen a cambios en su disposición a ofrecer bienes y,
por tanto, representan desplazamientos de la oferta agregada.
Si bien los desplazamientos de las curvas de oferta y demanda agregada
no son observables, sus efectos sobre el crecimiento y la inflación sí lo son.
Cualquiera sea la dirección de los desplazamientos de las curvas, la predicciones
sobre el crecimiento y la inflación son siempre las mismas. Cuando la demanda
agregada se desplaza, el crecimiento y la inflación se ajustan simultáneamente en
la misma dirección debido a la relación positiva entre los costos variables de las
empresas y la producción. Por el contrario, cuando la oferta agregada se desplaza,
el crecimiento y la inflación tienden a moverse simultáneamente en direcciones
opuestas.
La estimación de los componentes del crecimiento económico se basa en
la identificación de los choques (estructurales) de oferta y demanda agregada.
La identificación de estos choques a su vez, consiste en reconocer en los datos
–de crecimiento e inflación– la dirección de los ajustes provocados por los
choques. Por tanto, dichos choques pueden ser interpretados como medidas de
los desplazamientos –a la derecha y a la izquierda– de las curvas de oferta y
demanda agregada.
Para la identificación de los choques de oferta y demanda agregada –y el
cálculo de los componentes del crecimiento– se sigue la metodología propuesta
en Pagliacci (2019), la cual se basa en la estimación de un modelo estructural
bivariado de vectores autorregresivos (SVAR por sus siglas en inglés). En ese
trabajo, dicha identificación se realiza aplicando restricciones de signo al
crecimiento y la inflación, en contraposición a las restricciones de “corto-largo
plazo” implementadas en Blanchard y Quah (1989). Los resultados en Pagliacci
(2019) muestran que, para cinco países de América Latina –de un total de
siete–, los choques de oferta pueden explicar, en promedio, más del 50 % de las
fluctuaciones en el crecimiento de la actividad económica. Es decir, el crecimiento
por oferta es tan o más relevante que el crecimiento por demanda para explicar la
dinámica del PIB, inclusive en el corto plazo.
Para nuestro estudio del caso venezolano en los últimos 55 años, la
comparación histórica de los componentes del producto muestra que el crecimiento
por oferta ha sido el más relevante para explicar el colapso productivo. Por tanto,
los detonantes del colapso deben buscarse en las condiciones adversas que han
afectado la disposición de los productores a ofrecer bienes y servicios.
La distinción del crecimiento por oferta o por demanda, no establece
cuál es el origen específico del cambio –perturbación o choque– que impulsa
el crecimiento. Es decir, no establece, por ejemplo, si un cambio en la política
monetaria, en la política fiscal, en la tecnología o en la oferta de trabajo afecta la
oferta o la demanda agregada. El procedimiento econométrico que se utiliza solo
asegura que, a nivel agregado, los potenciales desplazamientos de las curvas de
oferta y demanda sean consistentes con los cambios observados en el crecimiento
y la inflación. En otras palabras, la técnica, mirando lo que simultáneamente

ocurre en el crecimiento y la inflación, clasifica agnósticamente, según sus
impactos, las perturbaciones agregadas, pero sin ofrecer información sobre qué
condiciones específicas las generan. Esto permite que los determinantes de cada
componente puedan establecerse empíricamente, en base a las –sorpresas en–
variables que mejor lo explican. En particular, esto abre la posibilidad que el gasto
fiscal, el cual se supone solamente desplaza la demanda agregada, pueda también
tener efectos sobre el desplazamiento de la oferta agregada. En la coyuntura
actual caracterizada por la expansión del COVID-19, el uso de los componentes
152
de crecimiento permitiría contrastar si las medidas sanitarias –o el aumento en
la incertidumbre– desplazan simultáneamente la oferta y la demanda agregada. 153
Para establecer qué variables específicas detonan el crecimiento por
CAPÍTULO II
oferta, debemos realizar otro análisis econométrico. Se debe establecer, bajo
ciertas hipótesis de trabajo, qué variables podrían explicar las condiciones que
llevaron a los productores a modificar su disposición a ofrecer bienes. En este
trabajo en particular, nos interesa contrastar si variables relacionadas al manejo
de las políticas fiscales y cambiarias logran explicar el crecimiento por oferta.
Específicamente, las variables escogidas son el gasto fiscal, las restricciones
financieras y las depreciaciones del bolívar. Mientras que el gasto fiscal representa
explícitamente un instrumento de política fiscal, las restricciones financieras
están conectadas directamente a acciones cambiarias, e indirectamente, a
acciones fiscales, tal como se explicará en la sección relativa a los determinantes
del crecimiento por oferta. Las depreciaciones por su parte, están íntimamente
relacionadas con el manejo de la política cambiaria, aunque no constituyen un
instrumento de política.
En esta segunda etapa del trabajo, se pretenden contrastar tres hipótesis
específicas, dos de ellas ya planteadas en la literatura venezolana. La primera
hipótesis se basa en los hallazgos de Pineda y Rodríguez (2014). Se desea establecer
si el gasto público doméstico es capaz de incrementar la oferta agregada y, por
tanto, fomentar el crecimiento de la producción desde la oferta. Teóricamente,
esta relación positiva entre el gasto fiscal y la oferta agregada puede ocurrir debido
a las externalidades positivas que el gasto público tiene sobre la productividad,
típicamente a través de inversiones públicas. Sin embargo, podrían existir otros
mecanismos que permitan esta asociación. Por ejemplo, la canalización del gasto
al interno de la economía podría incrementar –desplazar a la derecha la oferta
agregada– al incentivar la creación de empresas de alta productividad.
Una segunda hipótesis es que la oferta agregada está afectada por
restricciones financieras, es decir, por la dificultad de las empresas a acceder
a suficiente financiamiento bancario para mantener un flujo constante de
producción.1 Se presume que mayores restricciones financieras –la combinación
de más necesidades y menos financiamiento bancario– pueden conducir a los
productores a reducir la cantidad de bienes ofrecidos, al afectar el normal ciclo
productivo. Este ciclo incluye: compra de insumos, transformación de bienes
1 Note que esta hipótesis no se refiere a cómo las restricciones financieras limitan la inversión de las empre-
sas. En el caso hipotético que las restricciones financieras redujeran la inversión agregada, el crecimiento
por demanda –y no el crecimiento por oferta– se vería afectado negativamente.
intermedios, pagos de servicios e impuestos y finalmente, venta de los productos
terminados. Mayores restricciones financieras también pueden conducir a
un incremento del markup –un mecanismo de financiamiento interno de las
empresas–, al existir deficiencias en el financiamiento externo (bancario), tal
como establecen Braum y Raddatz (2016). Ambos, la reducción en la cantidad
de bienes ofrecidos y el aumento del markup, son expresiones de una contracción
–desplazamiento a la izquierda– de la oferta agregada. El planteamiento de esta
hipótesis para Venezuela está relacionado con los hallazgos de Braun (2014), el cual
atribuye parte del colapso productivo venezolano al desplome del financiamiento
a las empresas a través del crédito bancario.
La tercera hipótesis se refiere al papel que potencialmente juegan las
depreciaciones sobre la oferta agregada. Según Gopinath y Neiman (2014),
aumentos en el precio de los insumos importados –a partir de una depreciación
de la moneda nacional– pueden conducir a reducciones en la productividad
total de los factores. La existencia de este mecanismo se basa en la existencia
de mercados no-competitivos para los importadores de insumos y el mercado
de bienes. El mecanismo de transmisión se pone en marcha a partir de un
encarecimiento de los precios de los insumos, el cual genera una reducción en
la variedad de insumos importados, una pérdida de eficiencia en el negocio de
importación y una reducción en la productividad para el resto de los mercados.
En el caso venezolano, debido a la importancia de los insumos importados en la
producción, se esperaría que las depreciaciones puedan explicar contracciones
–desplazamientos a la izquierda– en la oferta agregada, a partir de caídas en la
productividad total de los factores.
Para contrastar las hipótesis anteriores, la segunda parte de la estrategia
empírica consiste en un análisis estadístico multivariado que considera el
problema de la endogeneidad. La forma de implementar este tipo de análisis es

a través de la estimación de otro modelo SVAR que incorpora la estimación del
crecimiento por oferta. Según las hipótesis anteriores, se espera que un choque
–o cambio inesperado– en el gasto aumente el crecimiento por oferta, una

depreciación inesperada lo reduzca y una mayor restricción en las condiciones de
financiamiento lo disminuya.
En la sección dedicada al crecimiento económico venezolano en el
tiempo, se muestra el resultado de las estimaciones de los componentes del
crecimiento por oferta y demanda. Los detalles de la metodología para el cálculo
de los componentes no se presentan en este trabajo, pero pueden encontrarse en
154
Pagliacci (2019). En esta sección también se intenta dar una narrativa coherente
sobre el crecimiento venezolano, basado en la información suministrada por los 155
componentes. En la sección dedicada a los determinantes del crecimiento por
CAPÍTULO II
oferta, se justifica intuitivamente la relación entre el crecimiento por oferta y las
variables escogidas para explicarlo. Asimismo se muestran, a través de diversos
estadísticos, los resultados de la estimación del modelo SVAR que explica el
impacto de estas variables sobre el crecimiento por oferta. En la sección relativa a
las implicaciones de políticas para promover el crecimiento por oferta, se intenta
resumir las implicaciones de los resultados obtenidos.
EL CRECIMIENTO ECONÓMICO VENEZOLANO EN EL TIEMPO:

¿DECRECIMIENTO POR OFERTA O POR DEMANDA?
En esta sección mostramos los resultados de aplicar la metodología de

Pagliacci (2019) al crecimiento del PIB real no petrolero y al crecimiento del
índice de precios al consumidor (IPC) del área metropolitana entre 1961 y 2015.
La frecuencia de los datos es trimestral y las tasas de crecimiento de ambos
índices son anuales. En los años donde no se disponen registros trimestrales del
PIB (desde el inicio de la muestra y hasta 1983) se realizó una trimestralización,
usando como variable de referencia las importaciones de bienes.
En la figura 1, se presenta el crecimiento del producto y la inflación,
juntamente con estimaciones de sus tendencias diferenciadas por períodos, las
cuales se calculan a través de la aplicación de Mínimos Cuadrados con Quiebres
Estructurales (basados en los tests de Bai-Perron). El objetivo es explicar de forma
intuitiva y sintética la descripción histórica de estas dos variables.
Figura 1.
Crecimiento real anual del PIB no-petrolero e inflación anual
Las tendencias estimadas confirman narrativas previas sobre el caso

venezolano. Desde los años 60 hasta 1977, el crecimiento tiene una tendencia
creciente. Posterior a 1978, pasando por el importante ajuste cambiario de 1983
y hasta la salida del primer control de cambio en 1989, el crecimiento tendencial
es cercano a cero. Al inicio de los 90 se produce una recuperación temporal del
crecimiento, pero importantes eventos de contracción durante la crisis financiera
de 1994, la caída de los precios del petróleo en los años 97-98 y el paro petrolero
156
de 2003, explican una tendencia de importante decrecimiento hasta 2003. Con
el comienzo del ciclo de auge de los precios del petróleo a partir de 2004, el 157
crecimiento del producto se eleva a tasas superiores al 15 %. Sin embargo, la
CAPÍTULO II
importante inestabilidad del crecimiento durante los años posteriores describe
una tendencia aún más negativa para el crecimiento que la observada entre
1990 y 2003. Para la inflación, la tendencia es ligeramente al alza desde los
años 60 hasta 1988. Nuevamente, la salida de los controles cambiarios y de
precios en 1989 y 1996 respectivamente, marcaron un período de importante
aceleración inflacionaria. Desde finales de 1997 y hasta 2007, la inflación tiende
a reducirse progresivamente. Sin embargo, desde 2008 y hasta 2015, pero en
especial a partir de 2013, la tendencia de la inflación es creciente, de manera
mucho más abrupta que la observada en el primer quinquenio de los 90. En
general, ambas figuras señalan que la inestabilidad de la economía venezolana se
ha venido profundizando a lo largo del tiempo con tendencias progresivamente
más negativas para el crecimiento del producto y tendencias de mayor inflación,
en especial a partir de 2005.
Para enriquecer esta narrativa de progresiva contracción económica, se
recurre a la descomposición del crecimiento en sus dos componentes: crecimiento
por oferta y crecimiento por demanda, según la metodología de Pagliacci
(2019). Siendo los choques estructurales de oferta y demanda agregada los
desplazamientos de las curvas, los componentes provienen de la descomposición
histórica de la varianza del crecimiento. Dicha descomposición calcula el
impacto sobre el crecimiento de la secuencia histórica de cada tipo de choque
–acumulando sus efectos tanto presentes, como pasados. Estos componentes se
muestran en la figura 2.
Figura 2.
Crecimiento por oferta y por demanda
En la figura 2, las mayores fluctuaciones del crecimiento por oferta sugieren

que, en el caso venezolano, los choques –desplazamientos de la curva– de oferta
agregada han tenido históricamente, mayor impacto sobre el crecimiento (y
la inflación). Sin embargo, es importante señalar algunas precisiones sobre la
interpretación de estos componentes. El aumento (decrecimiento) de cualquiera
de estos componentes en el tiempo revela la ocurrencia de cambios expansivos
(contractivos) de oferta o demanda agregada. La suma de ambos componentes
tiende a reproducir el crecimiento observado del producto, una vez eliminada la
porción correspondiente al crecimiento medio de la muestra. Por tanto, cuando
se registran crecimientos por oferta y demanda del mismo signo, significa
que ambos lados del mercado –oferta y demanda agregada– contribuyen

al crecimiento total. Cuando los componentes tienen signos opuestos, el
comportamiento del producto total estará explicado por el componente de mayor
tamaño. Adicionalmente, la diferencia o brecha entre el componente de demanda

y el de oferta captura presiones sobre los precios que incrementan la inflación.
Por ende, un componente de demanda muy por encima del componente de
oferta describe una aceleración de los precios debido al exceso de demanda de
bienes. Es interesante señalar que dichos excesos de demanda agregada tienden a
producirse, en muchos casos, por la tremenda contracción de la oferta, más que
por una expansión de la demanda.
158
La narrativa que ofrece la figura 2 es la siguiente. Desde los años 60 y hasta
aproximadamente 1975, el crecimiento estuvo impulsado fundamentalmente por 159
la expansión sostenida de la oferta agregada, es decir, por la disposición de los
CAPÍTULO II
productores a ofrecer más bienes. Esto indica también la existencia de condiciones
favorables para la oferta agregada. Se observa también que el crecimiento por
oferta más que compensa algunas fluctuaciones negativas del crecimiento
por demanda. A partir de 1976, comienza una ralentización importante del
crecimiento por oferta que se prolonga hasta 1980. Estas repetidas contracciones
en la oferta agregada, sin embargo, solo comienzan a hacerse visibles en el
producto total a partir de 1979. En cuanto al impacto de demanda agregada
sobre el crecimiento, este impacto es moderado, haciendo que el crecimiento por
demanda fluctúe alrededor de cero hasta 1973, año en el cual registra una primera
expansión importante. A partir de 1980, el componente de oferta muestra una
alta volatilidad que se mantiene hasta el año 2003. Durante la mayor parte de
este período (1980-2003), la oferta agregada sufre contracciones importantes,
especialmente durante el entorno de los episodios de crisis cambiarias y
financieras. Las expansiones de la oferta agregada, por el contrario, solo logran
impulsar el crecimiento por períodos cortos, el más largo de ellos entre 1989-
1992. A partir de los años 80, la volatilidad de la demanda agregada también se
acentúa. El crecimiento por demanda se expande sustancialmente justo en los
períodos de mayor contracción de la oferta, por lo que comienzan a observarse
desbalances significativos entre la demanda y oferta agregada. Estos desbalances
explican los episodios históricos de mayor inflación. Sin embargo, la magnitud
de la contracción de la oferta durante estos episodios tiende a superar con creces
la expansión de la demanda, por lo que se observa conjuntamente contracción
económica con mayor inflación. Posterior a la contracción de 2003, en el período
2004-2007, el crecimiento por oferta se vuelve nuevamente importante para
explicar el crecimiento total. A pesar de la importante expansión de la demanda
agregada durante 2005-2007, las expansiones de la oferta agregada resultaron
mayores. Esto condujo a observar un fuerte crecimiento con menor inflación.
Esta fase de expansión de la oferta agregada coincide con el auge internacional
de los precios del petróleo y con un manejo del control cambiario que mantiene
brechas cambiarias moderadas. Durante el año 2012, otra breve expansión de
la oferta agregada logra explicar el crecimiento total del producto y una menor
inflación.
Otra forma de entender intuitivamente la importancia de los choques de
oferta es observando su impacto sobre el nivel de PIB. Para ello, se calculan
dos índices que acumulan el comportamiento de los componentes –de oferta y
demanda– separadamente. La figura 3 muestra los índices de producto por oferta
y demanda, desestacionalizados y con base 1960.
En la figura 3 es notorio que el comportamiento de la oferta agregada
a lo largo del tiempo explica el colapso económico venezolano. La ocurrencia
de crisis puntuales en 1989, 1994 y 1996 han marcado caídas dramáticas en el
nivel del producto por oferta –y en el producto total también– que nunca han
sido recuperadas. El más reciente deslizamiento del producto por oferta revela la
ocurrencia de sendos choques contractivos en la oferta agregada a partir de 2013,
los cuales seguramente se repiten de forma recurrente y acentuada hasta la fecha
(2020).
Aunque no reportados, los resultados de las descomposiciones de varianza
del crecimiento y la inflación muestran que, en promedio, los choques de oferta
explican más del 60 % del crecimiento y de la inflación cuando ocurren. Luego de
tres años, ambas proporciones se incrementan hasta un 75 % aproximadamente.
Es decir, la relevancia de los choques de oferta aumenta, inclusive para explicar
la inflación. El caso venezolano se contrapone, por ejemplo, al caso de Estados
Unidos ilustrado en Pagliacci (2019), según el cual los choques de demanda
explican el 70 % del comportamiento del producto en el corto plazo y 98 % de
la inflación en el largo plazo.
Figura 3.
Índices del nivel de producto por componente (valores
desestacionalizados)
160
LOS DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO POR OFERTA: EL GASTO
DOMÉSTICO, LAS RESTRICCIONES FINANCIERAS Y LAS DEPRECIACIONES
161
CAPÍTULO II
El análisis de la sección anterior conduce a concluir que, durante el período
estudiado ocurrieron cambios en las condiciones del entorno macroeconómico
que propiciaron reducciones recurrentes en la cantidad de producto que los
oferentes estaban dispuestos a proveer al mercado. Apartando las condiciones
políticas e institucionales, ¿qué cambios en las políticas económicas pudieron
asociarse a estas contracciones –desplazamientos a la izquierda– de la oferta
agregada? En esta sección se intenta dar respuesta a esta pregunta a través de
la estimación de un SVAR que contiene las siguientes variables: el crecimiento
del gasto fiscal real (ajustado por inflación), una variable sintética que mide las
potenciales restricciones financieras, la depreciación del bolívar en los mercados
no-controlados, y el crecimiento por oferta (estimado en la sección anterior). El
objetivo específico es determinar el impacto –sobre el crecimiento por oferta– de
cambios inesperados en el resto de las variables. El comportamiento de estas
variables se puede observar en la figura 4.
El gasto fiscal se refiere al gasto del Gobierno central realizado
domésticamente y proviene de las estadísticas del Ministerio de Finanzas. Su
crecimiento cada trimestre se calcula como la variación del gasto anual respecto
al gasto del año anterior. Las depreciaciones del bolívar se calculan como el
crecimiento anual –trimestre a trimestre– del precio del dólar en el mercado
oficial –en ausencia de controles–, y en los mercados no-controlados (durante los
períodos de control cambiario).
La construcción de la variable de restricciones financieras, requiere de
una explicación más detallada. Esta variable no es directamente observable,
pero suponemos está afectada por variables cambiarias y crediticias, relacionadas
con las decisiones de política del fisco y la autoridad monetaria. Teóricamente,
esta variable intenta capturar simultáneamente, potenciales aumentos en las
necesidades de financiamiento de las empresas y reducciones en la oferta de
crédito bancario. Concretamente, se obtiene a partir de la aplicación de la
técnica de componentes principales a cuatro variables agregadas: un indicador de
estabilidad cambiaria, la proporción de las ventas de divisas del Banco Central
al sector privado, el crecimiento del crédito bancario ajustado por inflación y las
variaciones de la tasa de interés activa bancaria.
La estabilidad cambiaria y la proporción de divisas vendidas al sector
privado son variables que pueden identificarse con cambios en las necesidades
de flujo de caja –y financiamiento– de las empresas, para la compra de insumos
importados (en moneda extranjera). El indicador de estabilidad cambiaria se
calcula como el inverso de la volatilidad de las depreciaciones nominales observadas
durante el año, tal como en Aizenman y Chinn (2008). Se presume que una
mayor inestabilidad cambiaria genera mayor incertidumbre sobre las necesidades
de flujo de caja y, por tanto, aumenta las necesidades de financiamiento de las
empresas. La proporción de divisas vendidas al sector privado (sobre el total de
ventas) se calcula a partir de datos provistos por del Banco Central. Se conjetura
que una mayor proporción de ventas a privados representa una mayor facilidad
(menores fricciones) al acceso a las divisas, independientemente del nivel de la
renta petrolera. Este es el caso, debido a que el Banco Central es el único oferente
de divisas que centraliza las divisas obtenidas por las exportaciones petroleras,
inclusive en los períodos en los que no hay control cambiario. Mayores ventas
(relativas) de divisas probablemente están asociadas a menores necesidades
financiamiento interno de las empresas y por ende, a menores restricciones
financieras.
El crecimiento del crédito bancario real y las variaciones de la tasa activa
representan una aproximación al financiamiento externo a las empresas. Un
crecimiento del crédito y una reducción de las tasas activas simultáneos, son
consistentes con una mayor oferta de crédito bancario. Por tanto, una mayor
oferta de crédito bancario reduce las restricciones crediticias de las empresas.
En la estimación se asegura que el componente escogido caracterice
adecuadamente las restricciones de crédito, verificando el signo de sus cargas.
El componente utilizado representa la variación conjunta (observable) de las
variables en la dirección esperada. En particular, dicho componente depende

positivamente de las tasas de interés y, negativamente, del crédito bancario, la
estabilidad cambiaria y la proporción de divisas asignadas al sector privado. Los
pesos asignados estadísticamente son: 0.61 para las tasas, -0.61 para el crédito,
-0.44 para la estabilidad cambiaria y -0.23 para la proporción de divisas a
privados.
La figura 4 también muestra intuitivamente la posible relación entre las
variables usadas en la estimación econométrica del SVAR. Por ejemplo, la variable
que captura las restricciones financieras muestra sus valores más negativos en la
década de los 60 y 70, al inicio y al final de los 90, entre 2004-2007 y durante
162
el 2012. Durante estos períodos de menores restricciones financieras (con
relación al promedio de la muestra), el crecimiento por oferta fue importante. 163
Por el contrario, los períodos de mayor restricción financiera se observan durante
CAPÍTULO II
las crisis cambiarias y financieras, las cuales coinciden con fuertes caídas en la
oferta agregada. Mayores depreciaciones de la moneda tienden a coincidir con
importantes contracciones del crecimiento por oferta, en especial al final de la
muestra. Las relaciones con el gasto fiscal son más difíciles de establecer a simple
vista, pero la correlación entre estas dos variables es positiva y relativamente alta
(0.52).
Figura 4.
Variables incluidas en el SVAR
En la estimación del SVAR, se utilizan cuatro rezagos y se verifican las

condiciones de estabilidad dinámica y correlación serial de los residuos. Para
la identificación de los choques estructurales –choques ortogonales entre sí– se
utiliza la descomposición de Cholesky, la cual establece una estructura recursiva
de respuestas contemporáneas de las variables a los choques. Se estableció un
ordenamiento de referencia (benchmark) y otro alternativo. El ordenamiento de
referencia es: crecimiento del gasto fiscal, restricciones financieras, depreciación
de la moneda y crecimiento por oferta. Las implicaciones de dicho ordenamiento
son las siguientes: un incremento inesperado en el gasto fiscal puede impactar
contemporáneamente (en el mismo trimestre) a todas las variables del sistema,
pero los choques en el crecimiento por oferta impactan al resto con, al menos,
un rezago de un trimestre. El valor de la moneda puede responder, dentro del
mismo trimestre, a mayores restricciones financieras inesperadas y a un mayor
gasto fiscal. El crecimiento por oferta puede responder contemporáneamente a
todas las innovaciones del sistema. El ordenamiento alternativo (de chequeo de
robustez) coloca el crecimiento por oferta de primero y mantiene el orden del
resto de las variables. Este ordenamiento permite asumir que los cambios en el
crecimiento por oferta son relativamente más exógenos, o sea, se explican por
variables fuera del modelo. Por tanto, en este ordenamiento es más fácil rechazar
la hipótesis de que el resto de las variables explican al crecimiento por oferta.
La figura 5 muestra las respuestas del crecimiento por oferta a choques en
el resto de las variables, según el ordenamiento de referencia. Las respuestas con
el ordenamiento alternativo son cualitativamente idénticas.
Figura 5.
Respuestas del crecimiento por oferta a los diversos detonantes
Desviaciones estándar: gasto fiscal 0,09; restricción financiera 0,49; depreciación 0,11; crecimiento por
oferta 0,023
164
La figura 5 muestra que, en todos los casos, el crecimiento por oferta es
afectado de forma estadísticamente significativa, y en la dirección esperada, 165
por los cambios –choques– en las diversas variables. Esto es, un crecimiento
CAPÍTULO II
inesperado del gasto aumenta el crecimiento por oferta, en tanto que, mayores
restricciones financieras y depreciaciones de la moneda reducen el crecimiento por
oferta. Según los cálculos, y considerando ambos ordenamientos, un aumento
del gasto fiscal real del 10 % puede generar entre 1-1,8 puntos porcentuales de
crecimiento anual por oferta, en el trimestre de mayor efecto. Una depreciación
(apreciación del dólar) del 10 % puede reducir el crecimiento por oferta entre
1,5-1,6 puntos porcentuales anuales. Finalmente, un aumento de restricciones
de oferta en una desviación estándar, genera una reducción del crecimiento por
oferta entre 2,4-3 puntos porcentuales.
Históricamente también se puede determinar la contribución de cada
tipo de choque al cambio del crecimiento por oferta. Este análisis se presenta
gráficamente en la figura 6 (para el ordenamiento de referencia).
En la figura 6 se observa que las contribuciones de –los choques en– las
variables para explicar el crecimiento por oferta ha sido cambiante. Por ejemplo,
las menores restricciones financieras en los 60 y 70 y durante el primer quinquenio
del 2000, parecen explicar una parte importante del mayor crecimiento por
oferta. Por el contrario, contracciones sustanciales del gasto fiscal en los 80 y
90 se asocian con importantes caídas en el crecimiento por oferta. Por su parte,
menores tasas de depreciación tienden a favorecer la aparición del crecimiento
por oferta. También es claro que las fuertes depreciaciones registradas en la
última parte de la muestra replican las fuertes caídas del crecimiento por oferta.
Figura 6.
Descomposición histórica del crecimiento por oferta
Otras asociaciones interesantes entre variables emergen de la

descomposición de varianza, la cual se muestra en la tabla 1. La descomposición
de la varianza del crecimiento por oferta indica la importancia relativa de cada
una de sus respuestas –causadas por los diferentes choques– respecto al total
de todas las respuestas. Esta descomposición muestra que, después de tres años
(doce trimestres) de ocurridos los choques, cuando estos suceden en el gasto fiscal
explican alrededor del 14 % del crecimiento por oferta. Asimismo, los choques
en las restricciones financieras explican más de un 20 % y los choques en el tipo
de cambio un 45 % del crecimiento por oferta. El resto del comportamiento
(fluctuaciones) del componente de oferta, alrededor de un 20 %, se explica por

variables no consideradas en el modelo, lo cual en la tabla se lee como los cambios
atribuidos a la propia variable.2
2 Por su parte, los choques al crecimiento por oferta –por factores no considerados en el modelo– explican
una porción pequeña del comportamiento del resto de las variables. Específicamente, estos choques
explican alrededor de: 8 % del gasto fiscal, 1 % de las restricciones financieras y 2 % del tipo de cambio.
Esto implica que los datos no rechazan la posibilidad de que la causalidad corra fundamentalmente del
166 gasto fiscal real, las restricciones financieras y las depreciaciones a la oferta agregada, y no en dirección
contraria.
Tabla 1.
Descomposición de la varianza de variables por tipo de choque 167
(como porcentaje de la variabilidad total de la variable)
CAPÍTULO II
Choque en
Choques Choque en gasto Choque en Choque en
restricciones
Trimestres fiscal real depreciación crecimiento por oferta
financieras
Gasto fiscal real
0 100 0 0 0
12 82 6 4 8
Restricción financiera
0 2 98 0 0
12 14 68 17 1
Depreciación del bolívar
0 3 0 97 0
12 2 6 90 2
Crecimiento por oferta
0 11 11 4 74
12 14 22 45 19
Respecto a las restricciones financieras, alrededor de un 14 % de su

comportamiento puede explicarse por los choques en el gasto fiscal. Por la
dirección de las respuestas, sabemos que un mayor gasto fiscal es compatible
con menores restricciones financieras. Esto probablemente se debe a la expansión
monetaria y crediticia que acompaña al gasto fiscal. En Chirinos y Pagliacci
(2017), se establece una asociación positiva entre el gasto público doméstico
(incluido el de la industria petrolera) y la oferta de crédito bancario. En dicho
trabajo, incrementos (reducciones) en el gasto interno –financiado con divisas
petroleras– explican un crecimiento (una contracción) de una parte sustancial de
la oferta de crédito. La creación de dinero de origen fiscal ocurre porque el Banco
Central compra todas las divisas de la renta petrolera y luego abona la contraparte
en bolívares, en las cuentas del tesoro y de la industria petrolera –también en
Banco Central. Luego, el gasto interno del fisco pone en marcha la creación
fiscal de dinero, y de depósitos, aumentando la oferta de crédito bancario a través
de lo que denominan “un canal de crédito no-convencional”. La característica
fundamental de la creación de dinero de origen fiscal es su altísima volatilidad.
Por otra parte, un 17 % de las restricciones financieras se explica por los
cambios en la tasa de depreciación. Una mayor depreciación, al potencialmente
incrementar la volatilidad del tipo de cambio, se traduce en mayores restricciones
financieras. Asimismo, una mayor depreciación, al potencialmente venir
acompañada de un menor acceso a divisas para el sector privado, –y reducir la
razón de ventas del Banco Central–, también puede incrementar las restricciones
financieras.
Ambos resultados –el impacto del gasto y la depreciación sobre las
restricciones financieras– indican que alrededor de un tercio de dichas
restricciones están asociadas al manejo del gasto fiscal y al manejo de la política
cambiaria.
En contraposición a las restricciones financieras, el comportamiento del
gasto fiscal y las depreciaciones dependen fundamentalmente de cambios en
variables no contenidas en el sistema. En la tabla 1 se observa que estas variables
dependen principalmente de choques a ellas mismas. Esto probablemente ilustra la
naturaleza de estas variables, cuyo manejo se asocia a las decisiones discrecionales
de política fiscal y cambiaria, y posiblemente también, a la inestabilidad propia
–choques idiosincráticos– de los mercados cambiarios.
En último lugar, para evaluar la robustez de los resultados, se incluyó la
tasa de crecimiento de los precios del petróleo como variable explicativa –débil-
mente exógena– del SVAR. Esta inclusión de los precios del petróleo no altera
ninguno de los resultados presentados. Esto ocurre debido a que los precios del
petróleo logran explicar parte del crecimiento del gasto fiscal y la depreciación,
pero no modifican sustancialmente la correlación entre los residuos del sistema.
La variable petrolera tampoco logra explicar significativamente el componente
de oferta. Este resultado, si bien puede considerarse secundario, ilustra que la
volatilidad de la economía venezolana no puede ser atribuida directamente a
la volatilidad de los precios del petróleo. En su lugar, esa volatilidad petrolera
permea a la economía, y se magnifica, a través de las políticas fiscal y cambiaria.
IMPLICACIONES DE POLÍTICAS PARA PROMOVER EL CRECIMIENTO POR

OFERTA
En este trabajo se muestra que un incremento del gasto fiscal real, una
reducción de las restricciones financieras a las empresas y menores tasas de
depreciación de la moneda pueden contribuir a una recuperación del crecimiento.
El elemento novedoso de estos resultados es que el efecto sobre el crecimiento
ocurre a través de los cambios que estas variables propician en las condiciones
que enfrentan los productores y su disposición a ofrecer bienes a la economía. Es
168
decir, los cambios en estas variables –relacionadas a la política fiscal y cambiaria–
tienen un impacto sobre la oferta agregada, y se resumen en el crecimiento por 169
oferta.
CAPÍTULO II
Las razones teóricas por las cuales estos mecanismos de transmisión emergen
son probablemente, la poca competitividad de los mercados de importadores,
y de bienes en general, y la existencia de fricciones financieras. La falta de
competitividad de los mercados permite que las depreciaciones generen caídas
en la productividad total de los factores o que las empresas puedan incrementar
su markup sin salir del mercado. Las fricciones financieras, es decir, la dificultad
de las empresas para acceder a financiamiento externo (bancario), también las
lleva a hacer un uso más intensivo de un mecanismo de financiamiento interno
(el markup).
El proceso de colapso narrado en este trabajo también muestra que la
caídas abruptas del componente de oferta están relacionadas a la importante
variabilidad que durante diferentes períodos presentaron el gasto fiscal, las
restricciones financieras y la depreciación. En este contexto, el reto de la
recuperación económica consiste en crear las condiciones que permitan un
crecimiento por oferta sostenido en el tiempo, sin la variabilidad observada en el
pasado. La pregunta que surge es, ¿qué explica la alta volatilidad del gasto fiscal,
las restricciones financieras y las depreciaciones?
En el caso del gasto fiscal real mostramos que su variabilidad está explicada
principalmente por variables fuera del modelo empírico. Esto puede significar
que, para establecer sus políticas de gasto, los hacedores de política responden
fundamentalmente a la renta petrolera y a objetivos políticos y electorales de
muy corto plazo. Esta forma de gestionar el gasto, por tanto, no considera las
restricciones presupuestarias intertemporales que surgen a partir de un manejo
sostenible de las finanzas públicas. En este sentido, la estabilización del gasto
requiere de la construcción de una institucionalidad fiscal adecuada.
En el caso de las depreciaciones, la mayor parte de sus fluctuaciones
también son explicadas por variables fuera del modelo empírico. Hacia finales de
la muestra, un origen muy probable de la altísima volatilidad de las depreciaciones
es el progresivo desmantelamiento del mercado cambiario –que inicia con la
implementación del control cambiario en 2003 y culmina con la ilegalización
de las operaciones en moneda extranjera en 2010. La cotización del dólar en
mercados paralelos, opacos y de poquísima profundidad financiera, puede
seguramente explicar las altísimas y variables tasas de depreciación del bolívar
desde 2010.3 Para el resto de los controles cambiarios, la aparición de mercados
duales (pero legales) también causaron incrementos en la volatilidad del tipo de
cambio. Fuera de los controles, sin embargo, la inestabilidad cambiaria se expresa
no en la volatilidad del tipo de cambio, sino en la eventual ocurrencia de crisis
externas que conducen a cambios en el régimen cambiario.
Sin embargo, a lo largo de toda la historia analizada, el arreglo institucional
cambiario es esencialmente el mismo, y es también, potencialmente, el factor
estructural que origina la inestabilidad. Este arreglo obliga a la centralización
de la totalidad de la renta petrolera a través del balance del Banco Central y,
por ende, convierte a este en el único oferente posible de divisas. Este arreglo
incentiva la imposición de trayectorias del tipo de cambio que son incompatibles
con la disponibilidad intertemporal de divisas y el estado de los fundamentales.
Por tanto, la reconstrucción de un mercado cambiario transparente, de amplio
acceso y competitivo es una tarea fundamental para reducir la volatilidad
cambiaria. En dicho mercado, el papel del Banco Central debería ser reevaluado
y redimensionado a la luz del funcionamiento de la mayoría de los mercados
cambiarios latinoamericanos.
La variabilidad de las restricciones financieras, a diferencia de las variables
anteriores, está parcialmente explicada por los cambios en la depreciación y en
el gasto fiscal, y no solamente por eventos puramente financieros. Por tanto, la
inestabilidad de las políticas fiscales y cambiarias son transmitidas y amplificadas
al ámbito financiero, y en particular al ámbito crediticio. Tal como se explicó,
la conexión entre el gasto fiscal y la oferta de crédito es la creación de dinero de
origen público, la cual exhibe altísima volatilidad. Esta no solo afecta la oferta de
crédito, sino también tiene impactos sobre la estabilidad del sistema financiero
(Carvallo y Pagliacci, 2016), el precio de los inmuebles y los rendimientos de la
deuda pública (Chirinos y Pagliacci, 2015).

¿Cómo evitar esta transferencia de volatilidad? Parte de la estabilización
financiera pasa por minimizar la volatilidad del proceso de creación de dinero.
Esta menor volatilidad requiere, a su vez, generar las condiciones que permitan
al Banco Central tener un control efectivo sobre dicho proceso. Para ello, el
uso de instrumentos de política monetaria es poco efectivo e ineficiente. La
solución de carácter más estructural debe evitar que las acciones fiscales y la renta
petrolera afecten constantemente el balance del Banco Central. Nuevamente, la
170 3 Si bien desde 2017 hasta la fecha se ha despenalizado progresivamente el uso del dólar, la opacidad y poca
profundidad de los mercados cambiarios no-oficiales siguen presentes.
estabilización pasa por modificar el arreglo institucional monetario-cambiario
que obliga a la centralización de la renta petrolera a través del Banco Central. De 171
esta forma, se establecerían las condiciones necesarias mínimas para que el Banco
CAPÍTULO II
Central pueda estabilizar la creación de dinero primaria.
Para el levantamiento de las restricciones financieras de forma más
permanente, se requeriría la profundización de la intermediación bancaria. Tal
como se ha establecido en la literatura internacional relacionada a las restricciones
financieras, el desarrollo de sistemas financieros más eficientes y accesibles pueden
jugar un papel importante en el desarrollo del comercio y del crecimiento de los
países.
A un nivel más fundamental, la recuperación del crecimiento por oferta
pasa por atacar la estructura de los mercados. Reiteradamente, la implementación
de controles cambiarios en Venezuela ha servido para el otorgamiento de subsidios
selectivos a las empresas. Estos subsidios han disminuido progresivamente la
densidad del tejido empresarial nacional, reduciendo el número de oferentes
en los mercados y volviendo los mercados menos competitivos. Esto no solo
ha permitido el uso del markup como mecanismo de financiamiento, sino que
además ha amplificado el impacto de las fluctuaciones externas a lo interno de
la economía. Esta fuente de inestabilidad más fundamental necesita de tiempo
para ser subsanada, pero también requiere la noción de que los mercados deben
ser adecuadamente supervisados para evitar el establecimiento de empresas con
excesivo poder de mercado. En este sentido, facilitar el acceso de potenciales
oferentes a los mercados es una tarea de extrema importancia que debe ser
garantizada también con la creación de una institucionalidad apropiada.
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172
7
IMPLICACIONES DOMÉSTICAS DEL COLAPSO
Y DE LA POSIBLE RECUPERACIÓN DE LA
PRODUCCIÓN PETROLERA EN VENEZUELA
R K
C V
INTRODUCCIÓN
Venezuela ha desempeñado hasta no hace mucho un rol clave en los mercados

energéticos internacionales debido a la magnitud de sus reservas de petróleo y su
participación en la producción mundial de hidrocarburos. De acuerdo con cifras
de British Petroleum (2018), el país tiene el 18 % de las reservas mundiales y 54 %
de las reservas del continente americano. En cuanto a la producción de petróleo
crudo, a mediados de la década de los 60, cuando la producción estaba en manos de
las empresas transnacionales era 11 % de la producción mundial. Al momento de
la estatización del sector en el año 1975, con la creación de Petróleos de Venezuela
S.A. (PDVSA), la producción alcanza 4,3 % de la producción mundial y diez años
después alcanza el mínimo de 3 %. En la década de los 90 se inicia un proceso de
apertura al capital extranjero mediante la incorporación de convenios operativos
y de asociaciones estratégicas para el desarrollo de crudo extra-pesado de la Faja
del Orinoco, con participación minoritaria del Estado, con lo cual se produce un
crecimiento acelerado de la producción llegando en 1998 a 3,5 millones de barriles
por día (MMBD) representando 4,8 % de la producción mundial. En el año 2006 se
revierte la apertura petrolera, revocando los convenios operativos y las asociaciones
estratégicas y se sustituyen por empresas mixtas con mayoría accionaria del Estado.
Para el año 2016 la participación en la producción mundial alcanza 2,6 % y para el
2018 1,6 %, con 1,5 MMBD de producción. La caída acumulada desde el año 2006
es de 55 %.
Una caída de tales proporciones para un país que no se encuentra en abierto
conflicto bélico solo es comparable con la caída en la producción de petróleo en la
antigua Unión Soviética de 47 % en el caso de la Federación Rusa entre los años
1987 y 1996 según datos de British Petroleum (2018). Wang y Li (2016) señalan
al modelo económico y social del llamado socialismo del siglo XXI (establecido
en el país desde 1999) como el responsable directo de la caída de la producción
y las exportaciones de petróleo. Monaldi (2018) resalta los efectos negativos de
la política petrolera en los resultados del sector, destacando el despido masivo de
trabajadores calificados en la empresa estatal PDVSA en 2003, la renegociación
de contratos en acuerdos operativos y alianzas estratégicas en el año 2006 y el
excesivo gasto social en detrimento de la inversión productiva. Por otro lado,
Gutiérrez (2017) analiza el deterioro general de los indicadores económico-sociales
del país durante el período 1999-2016 asociándolo con el establecimiento del
socialismo del siglo XXI. Modelo que se puede resumir como estatista, populista,
y centralizador de la provisión de bienes públicos y privados. Cabe destacar que
según previsiones del Fondo Monetario Internacional (2018) la economía del
país para el año 2019 se encuentra en su sexto año de contracción económica,
con una contracción acumulada del producto interno bruto (PIB) total de 61 %.
En este trabajo se desarrolla la línea argumentativa de que el sector petrolero
ha jugado un rol fundamental, preponderante, en el sistema económico, social
y político establecido en Venezuela desde el año 1999 (el llamado socialismo del
siglo XXI). Este rol de la industria petrolera ha sido como financista y como
operador y ejecutor de la política social y de desarrollo del Estado venezolano.
Como resultado, la gestión de la empresa se ha visto afectada en gran manera.
Estimamos una pérdida acumulada en la productividad total de factores (PTF)
del sector petrolero alrededor del 70 %. El propósito de este trabajo es, en primer
lugar, cuantificar en qué medida el colapso de la industria petrolera en Venezuela
(medido como caída en la PTF) es responsable de la crisis económica y social que
se registra en el país desde el año 2013. En segundo lugar, cuantificar hasta qué
punto la recuperación del sector petrolero podría contribuir a la recuperación del
PIB total de la economía a lo largo del tiempo y, por último, ¿a cuánto ascienden
las inversiones requeridas para recuperar el sector petrolero? En el siguiente

gráfico se aprecia el carácter volátil del desempeño económico de la economía
venezolana, es pues central en este trabajo que la diferencia fundamental entre lo
observado desde el año 2013 (depresión económica) y los episodios recesivos de
los años 80 y 90 es precisamente el colapso del sector petrolero en el país.
174
Gráfico 1
Cambio porcentual en el PIB total de Venezuela 175
CAPÍTULO II
Fuente: World Economic Outlook Database (FMI 2018).
En la sección 2 se analizan los aspectos más resaltantes del modelo

económico, social y político existente en Venezuela desde el año 1999 (socialismo
del siglo XXI) y el rol del sector petrolero dentro de este modelo. En la sección 3
se presentan la metodología adoptada y la estructura del modelo utilizado para
evaluar el impacto de la caída de productividad del sector petrolero. En la sección
4 se muestran los resultados del modelo y sus interpretaciones, y finalmente se
presentan las conclusiones y recomendaciones.
EL MODELO ECONÓMICO-SOCIAL DEL PAÍS DESDE 1999: SOCIALISMO

DEL SIGLO XXI
Una crisis sistémica

El colapso del socialismo del siglo XXI se produce en un contexto
sistémico. Este modelo creó una tremenda paradoja que lo hace inviable. Por
un lado, propicia una mayor dependencia del ingreso petrolero, porque incentiva
las demandas de todos los sectores económicos y sociales. Por el otro, debilita la
industria petrolera en aspectos fundamentales del negocio, como la productividad
y la inversión, lo que a la larga se traduce en menos ingreso petrolero para
atender las necesidades de la sociedad y de la misma industria. Parte del drama
venezolano es que el modelo centralista y estatista impide el surgimiento de
nuevos sectores económicos que complementen la actividad petrolera, lo cual
hace que las condiciones de vida de la población sean cada vez más precarias. El
modelo posee mecanismos directos, indirectos y de realimentación que fomentan
y reproducen la dependencia del ingreso petrolero.
Figura 1
Modelo económico-social actual y dependencia del ingreso petrolero
Fuente: Key, R. y Villarroel, C. (2015).
El efecto directo de dependencia del ingreso petrolero se materializa en la

medida en que las actividades privadas o descentralizadas aparecen como partidas
de gasto del Gobierno central, que aumentan el déficit fiscal y la necesidad de
exigir más recursos al sector petrolero. El efecto indirecto se materializa con la
caída de la productividad de los múltiples sectores que pasan a manos del Estado.
Obuchi (2011) aporta pruebas de estas caídas de productividad, que ocasionan
mayor presión sobre el gasto, pues se necesitan más recursos para lograr los mismos
objetivos. La caída de productividad viene acompañada de disminución de los
ingresos de los organismos y empresas estatales, y de los impuestos reportados
y pagados, con lo cual tiende a aumentar el déficit y la presión sobre el uso del
excedente económico de PDVSA. Un agravante de la pérdida de productividad
del modelo estatista-centralista es la sobrevaluación de la tasa de cambio oficial
que se produce por el aumento del precio del petróleo (en ausencia de fondos
de estabilización macroeconómica) y una política deliberada de endeudamiento
externo a cuenta de tal aumento. Puente, Gómez y Vera (2009) señalan que en
176 el caso de Venezuela la predominancia de políticas que favorecen la apreciación
de la tasa de cambio, la protección a través de barreras comerciales generalizadas,
subsidios, y exenciones de impuestos pueden explicar la orientación de recursos 177
desde el sector transable al no transable y consecuentemente afectar el crecimiento
CAPÍTULO II
de la productividad.
El efecto realimentación consiste en reducir el componente de inversión
del sector público (incluida PDVSA), una vez que se agotan las fuentes de
financiamiento del déficit fiscal debido a los dos efectos anteriores (directo e
indirecto). La caída de las inversiones en las empresas no petroleras realimenta
el efecto indirecto, porque la reducción de la inversión pública refuerza aún más
la caída de productividad. Se realimenta entonces la dependencia del ingreso
petrolero al reducirse la capacidad de producción y generación de ingreso de estas
empresas estatales no petroleras. Al reducirse la inversión en el sector petrolero,
y producirse la caída de productividad, disminuye la capacidad para crear
recursos que permitan atender las crecientes necesidades del resto de los sectores
económicos y sociales del país.
Esta contradicción entre las crecientes exigencias de recursos de todos los
sectores de la sociedad y la caída del ingreso petrolero hace insostenible el modelo
a largo plazo, incluso en un escenario de estabilidad del precio del petróleo. Esta
disparidad entre demanda e ingreso se ve agravada por la caída temporal del
precio del petróleo que ocurre durante los años 2008 y 2009, pero que adquiere
visos de mayor permanencia a partir de 2014.
El Gobierno, en vez de aprovechar la coyuntura de precios bajos de
2008 y 2014 para revertir las consecuencias del modelo estatista-centralista,
decide, por el contrario, reforzarlas. Impone un ajuste recesivo con la restricción
a las importaciones de todos los sectores productivos, incluido el petrolero.
La estrangulación de las importaciones refuerza aún más el modelo estatista-
centralista. De esta forma, el modelo niega la posibilidad de que, gracias a
los precios relativos (el mecanismo más eficiente de asignación de recursos en
una economía moderna), ocurra una reactivación económica, tanto del sector
petrolero como del no petrolero. El resultado es un aumento de las distorsiones
de los precios relativos, incluidos el tipo de cambio (el precio más importante de
la economía) y los precios de los combustibles, que se mantienen controlados.
El control general de precios de bienes y servicios agrava la escasez y estimula a
pagar primas que refuerzan la inflación, pero en nada incentivan la producción.
El rol del sector petrolero en el socialismo del siglo XXI
El sector petrolero desempeña un papel protagónico en el llamado
socialismo del siglo XXI; principalmente como financista, en una fase inicial,
de un modelo estatista de la producción de bienes privados y centralista en la
provisión de bienes y servicios públicos. La orientación de la política sectorial
merma los recursos propios para financiar sus inversiones de largo plazo y el
mantenimiento de sus operaciones e instalaciones. Un repaso de las decisiones
tomadas sobre PDVSA permite entender el deterioro progresivo de esta empresa.
• El aumento, desde 1999, de la carga fiscal de PDVSA, reforzada
desde 2001 con contribuciones parafiscales para financiar las misiones
sociales. Estas contribuciones parafiscales representan el equivalente a
un pago de regalías adicional de 20 % de los ingresos brutos (adicional
al 30 % establecido en la ley).
• La congelación del precio del combustible vendido en el mercado
nacional, por debajo de los costos de producción y de oportunidad
(tasa de subsidio del 98 %).
• La firma de acuerdos energéticos con países del Caribe (principalmente
Cuba) a partir de 2000 que, en razón de las cantidades ofrecidas de
crudo y el financiamiento acordado, disminuyen el flujo de ingresos
anuales entre 10 % - 20 %.
• La migración, a partir de 2006, de los convenios operativos y las
asociaciones estratégicas de la Faja del Orinoco hacia la figura de
empresas mixtas, en las que PDVSA debe aportar más del 60 % del
financiamiento de nuevos proyectos de inversión.
• La exigencia de convertir a PDVSA en una corporación de desarrollo
mediante diversas iniciativas, como la creación de distritos sociales

en 2006, que han implicado nuevas y diversas responsabilidades para
los gerentes de operaciones. La atención por parte de PDVSA de la
emergencia eléctrica a partir de 2009.

• La creación de empresas de producción social (a partir de 2006) con
fines alejados de los conceptos de sostenibilidad, que implican tiempo
y esfuerzo dedicados a actividades no medulares de PDVSA.
• La adquisición y la expropiación, a partir de 2008, de empresas
proveedoras de bienes y servicios petroleros del sector conexo, que
178
aumentaron las exigencias de inversión de PDVSA en actividades no
medulares. 179
• La venta de petróleo a futuro en virtud del Fondo Chino (2011), para
CAPÍTULO II
financiar en más de 60 % los proyectos no petroleros del Estado.
Al mismo tiempo que a PDVSA se le asignaban nuevos y variados
compromisos gerenciales y operacionales no medulares, el lineamiento del
Gobierno fue desmantelar los criterios meritocráticos para el manejo de personal.
Esta política explica el despido de más de 23 mil trabajadores de la llamada
“nómina mayor”, integrada por profesionales y técnicos de alta calificación
y experiencia. De nuevo se presenta la paradoja entre la exigencia creciente de
recursos y la incapacidad para generarlos. En este contexto PDVSA recurrió
al endeudamiento externo y tomó la cuestionable decisión de concentrar sus
inversiones en la Faja del Orinoco, en detrimento de las inversiones en crudos
livianos y medianos, particularmente en el occidente del país. La petrolera estatal
subestimó los costos de capital para los nuevos desarrollos de crudo extra-pesado y
sobreestimó la capacidad de ejecución de la empresa en proyectos muy complejos
por naturaleza. En consecuencia, la empresa dejó de invertir en la extracción de
crudo liviano y mediano, lo que provocó caídas vertiginosas en la producción.
Esto más el descenso de los precios a partir de 2014 limitó el alcance de las
economías de dilución de crudos pesados. Sin capacidad técnica para reparar
los mejoradores existentes y menos aún para desarrollar nueva capacidad de
procesamiento, la producción de crudos pesados también colapsa. La contraparte
de esta realidad compleja ha sido una caída abrupta de la productividad media
de los activos en propiedad, plantas y equipos de PDVSA y, en particular, los
activos dedicados a las actividades de exploración y producción. Con la baja del
precio del petróleo a partir del segundo semestre de 2014 se produce una caída
importante (en términos absolutos) de las inversiones de la empresa. Esto, sumado
a los retrasos del pago a los proveedores, da cuenta de la caída acelerada de la
producción que se registra entre 2016 y 2018. Una vez agotado el financiamiento
externo, al punto de resultar extremadamente costoso, el estrés financiero de la
empresa merma su capacidad para pagar a contratistas y proveedores y contrae la
inversión. En 2016 el promedio de pago de una factura alcanzó el récord de 29
meses, un indicador que desde 1990 hasta 2007 estaba alrededor de 2,1 meses.
En esta fase de estrés financiero se reduce la flexibilidad operativa de la empresa
al no contar, en los tiempos requeridos, con insumos y servicios necesarios para
la producción y el procesamiento de crudos.
Los subsidios a los servicios, incluidos los energéticos, son un elemento
característico del socialismo del siglo XXI. Aunque Wang y Li (2016) argumentan
que tanto este como los subsidios a los energéticos son responsables del colapso
del sector petrolero, en realidad sostenemos que los subsidios a los servicios en
general son un elemento esencial de este modelo. Los subsidios a los servicios
representan un sacrificio fiscal del orden de los 18 mil millones de dólares
(MMM$), de los cuales los energéticos representan 14 MMM$, y 10 MMM$
combustibles fósiles. Esto representa, como veremos más adelante, el 45 % de las
necesidades de financiamiento de la inversión petrolera.
Tabla 1
Monto estimado de subsidios sectoriales en el año 2014-2018 (MMM$)
Privado Público Total Porcentaje

Combustibles fósiles - 10,2 10,2 47,7 %
Electricidad - 3,5 3,5 16,2 %
Agua - 2,2 2,2 10,4 %
Transporte 1,7 1,1 2,8 13,1 %
Telecomunicaciones 1,4 1,3 2,7 12,6 %
Total 3,1 18,4 21,4 100,0 %
Fuente: Key, R. et. al. (2019).
Productividad total de los factores en el sector petrolero

Un aspecto para destacar en el desempeño de la industria petrolera es la
caída de la productividad. Utilizando indicadores de rendimiento promedio de
los factores trabajo y capital se constata una pérdida de 60 % entre los años 2006
y 2016. La productividad promedio de trabajadores directos y contratados cayó

de 17.800 barriles por trabajador en 2006 a 6.500 en 2016. La productividad
promedio de las propiedades, plantas y equipos reportadas por PDVSA, la empresa
estatal, cae de 21 mil barriles por dólar de valor de los activos en 2006 a 7 mil 100
en 2016. Por otra parte, cómputos referidos a la productividad total de factores
realizado por los autores revelan una pérdida de 75 % entre los años 2006 y 2012,
o de 11,1 % por año. Este cálculo se obtuvo siguiendo a Hall y Taylor (1997:78)1,
en base a estimaciones de stock de capital del sector petrolero realizados por
Baptista (2011). Un aspecto clave del negocio petrolero es su naturaleza dinámica,
la tasa de declinación natural y mecánica de la producción en Venezuela es, en
180 1 Variación % en la PTF = Var.% producción (Y) – alphaK*Var.% K – alphaL*Var.%L
promedio, del 24 %. Para aumentar la producción en términos netos se deben
generar barriles adicionales que compensen esa declinación. La generación de 181
estos barriles adicionales solo es posible gracias a los gastos de mantenimiento y
CAPÍTULO II
nuevas inversiones. En el siguiente gráfico se ilustra el problema de la caída de la
productividad. Este gráfico contiene información sobre inversiones en exploración
y producción, la declinación de la producción, y los barriles generados. Todos
ellos son graficados en forma de aproximaciones polinómicas. Durante el periodo
1999-2005 la inversión de la industria petrolera estuvo rezagada; sin embargo,
a partir del año 2006 se produce un incremento notable de la inversión y del
stock de capital en el sector petrolero. No obstante, este notable esfuerzo en la
generación de barriles no logra compensar la declinación natural y mecánica
de la producción. Este mismo gráfico sugiere que con la caída de la inversión
en términos absolutos a partir del año 2014 se acelera aún más la caída de la
producción de hidrocarburos.
Muchos factores están detrás de la caída progresiva de la productividad
desde el año 2006. Ella está asociada principalmente a la eliminación de los
convenios operativos y la nacionalización de las asociaciones estratégicas de
la Faja Petrolífera del Orinoco. También está asociada con la expropiación de
empresas proveedoras de bienes y servicios petroleros. Finalmente está relacionada
con la conversión de PDVSA en una corporación de desarrollo. En el nuevo
esquema imperante desde el año 2006, las empresas que antes actuaban con
flexibilidad operativa son constreñidas financiera y operacionalmente de diversas
formas. Financieramente, no se aprueba la remisión de utilidades, y el Estado no
aporta su alícuota para el financiamiento de nuevos proyectos. El Estado exige
al sector privado el financiamiento forzado de la alícuota que le corresponde. En
líneas generales se cambian las reglas de juego y predomina la discrecionalidad.
Operacionalmente, se interfieren y obstaculizan las funciones de gestión de
recursos (procura, personal, cobranzas) en las empresas mixtas.
La caída de la productividad que afecta los ingresos de la corporación, en
el contexto empresarial comentado en esta sección, es uno de los factores más
influyentes en el déficit financiero de magnitudes colosales que se registra desde el
año 2006. Dada las dificultades de financiamiento externo que enfrenta el país,
debido a la insostenibilidad de su modelo económico-social, el financiamiento
de este déficit ha sido básicamente monetario por la asistencia del Banco
Central, factor responsable del proceso hiperinflacionario que ha caracterizado
a la economía venezolana desde el año 2016. Sobre el caso hiperinflacionario
de Venezuela desde una perspectiva internacional ver Hanke y Bushnell (2017).
Sobre los orígenes de la inflación ver Larralde (2017).
Gráfico 2
Inversión, declinación y generación de barriles
Fuente: cálculos propios a partir de PDVSA (2016 a,b), y PDVSA (2001).
Gráfico 3
Productividad laboral en la industria petrolera: miles de barriles por
trabajador
Fuente: cálculos propios a partir de PDVSA (2016a,b), y PDVSA (2001).
182
Gráfico 4
Inversión y déficit financiero de PDVSA: miles de millones de dólares
183
de 2016
CAPÍTULO II
Fuente: cálculos propios a partir de PDVSA (2016a) y PDVSA (2001).
Metodología, modelo utilizado y datos

Kehoe y Prescott (2002) introducen el tema del modelaje y simulación de
las causas de las grandes depresiones en el siglo XX mediante el uso de modelos
neoclásicos dinámicos con PTF exógenos. Los antecedentes a estos trabajos por
parte de estos autores se remontan a una conferencia en el año 2000 auspiciada por
el Banco de la Reserva Federal de Minneapolis. Los países analizados por varios
autores incluyen Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Francia, Alemania e
Italia en el contexto de la Gran Depresión de los años 30 en el siglo pasado.
También Chile, México y Argentina en la década de los 80 y Japón en la década
de los 90. Para el caso de Argentina ver Kydlan y Zarazaga (2002), para el caso
de Chile y México ver Bergoeing et al. (2002).
La metodología seguida en este trabajo consiste en aplicar un modelo de
equilibrio general dinámico y multisectorial para Venezuela desarrollado para
evaluar los efectos de una caída en la productividad total de factores de 75 %
en el sector petrolero entre los años 2006 y 2018. El impacto de esta caída se
mide en términos de brecha o desviación respecto de la tendencia a largo plazo
del PIB total. Consecuentemente se desarrolla un escenario base (tendencia de
largo plazo) y uno contra-factual (caída de productividad en el sector petrolero)
durante los años 2006 y 2018 que pretende recoger el efecto neto que sobre la
economía tendría el efecto puro del deterioro o colapso de su industria petrolera.
Esta metodología de comparar un escenario base contra otro escenario contra-
factual que introduce un cambio en parámetros y variables bajo escrutinio es
común en el análisis de los efectos de políticas comerciales (efecto de tarifas,
aranceles y proteccionismo), de los efectos del cambio climático y de las políticas
de mitigación, y de los efectos de las políticas y reformas económicas en general.
Ver por ejemplo Anderson, Martin y Van Der Mensbruggher (2013) y Carney
(2018) para el caso del análisis de los efectos de las políticas comerciales, Peterson
(2003) para el caso del cambio climático y, FMI (2014) para el caso de los efectos
de cambios de la política fiscal y monetaria.
Metodología
Se comparan entonces los escenarios base (tendencial) y contra-factual
(caída de PTF en el sector petrolero) históricos (2006-2018) con la evolución
efectiva del PIB total de la economía 2. De esta forma se tiene una doble referencia
a la hora de interpretar el escenario contra-factual. Según esta se podrá cuantificar
hasta qué punto el colapso del sector petrolero (medido como caída de la PTF)
explica la desviación del PIB total efectivo respecto de su tendencia de largo
plazo. Vale la pena destacar aquí que para el año 2018 la desviación del PIB total
efectivo respecto a su tendencia de largo plazo es del 45 %. Se trata entonces
de determinar hasta qué punto el propio colapso del sector petrolero explica o
justifica esa desviación de la tendencia de largo plazo.
Modelo computable de equilibrio general

De acuerdo con Burfisher (2011), los modelos computables de equilibrio

general (MCEG) han tenido desde inicios de los años 90 un rol prominente en
el análisis de políticas públicas de alcance global y regional para analizar temas
de comercio y de cambio climático. La predicción de estos modelos en cuanto

a precios, salarios, e ingresos influyeron grandemente en el debate sobre los
términos del Tratado de Libre Comercio Norteamericano (TLCN), el protocolo
de Kyoto, y la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Los análisis basados en estos modelos han ayudado a los gobiernos a anticipar
184 2 Debido a la falta de estadísticas oficiales se asume como dato efectivo el PIB reportado por el FMI
(2018), aunque para los años 2017 y 2018 se trate de estimaciones de esta organización.
y diseñar respuestas a cambios sustanciales en las disponibilidades de recursos,
desde petróleo hasta personas. Estos modelos son de tipo integrales debido a que 185
hacen interactuar simultáneamente todos los agentes involucrados en la economía:
CAPÍTULO II
consumidores, productores, gobierno, y sector externo. Los modelos describen
el comportamiento maximizador de los consumidores, el comportamiento
eficiente y maximizador de los productores, y la interacción de ambos en los
diferentes mercados. Finalmente, estas decisiones se suman al comportamiento
macroeconómico, como los cambios en el producto interno bruto, los ingresos
fiscales y el gasto del gobierno, el ahorro agregado, la inversión, y la balanza
comercial. Dixon y Jorgenson (2013) señalan que los MCEG nacieron con el
trabajo seminal de Leif Johansen en 1960 sobre la economía Noruega. Señalan
además que hoy en día siguen siendo usados en cualquier lugar del mundo
para arrojar luces sobre los efectos de políticas y otros choques en las áreas de
comercio, impuestos, gasto público, seguridad social, demografía, inmigración,
tecnología, mercados laborales, ambiente, recursos naturales, infraestructura,
crisis financieras, desastres naturales, y desastres creados por el hombre3.
Peterson (2003) y Cardenete (2009) identifican seis pasos en el uso de
MCEG. Aprovecharemos la identificación de estos pasos para aportar algunos
detalles sobre la estructura del modelo utilizado en este trabajo:
1. Especificación de las dimensiones del modelo: dos factores de
producción, labor y capital. Seis actividades de producción: petróleo
y gas, refinación, electricidad, manufactura, otros bienes, y servicios.
Instituciones: empresas, hogar, gobierno y sector externo. El ahorro e
inversión son endógenos. Los impuestos recolectados por el gobierno
y el nivel de gasto son endógenos. El tipo de cambio real es endógeno.
2. Elección formas funcionales y restricciones: las funciones de producción
son del tipo de elasticidad de sustitución constante. Las funciones
de demanda son del tipo Stone-Geary. Condiciones de equilibrio en
todos los mercados excepto en el mercado laboral donde puede existir
desempleo estructural.
3. Construcción de data consistente: la base de datos utilizada en este
trabajo consiste en una matriz de contabilidad social (MCS) para
Venezuela para el año 2006 construida a partir de datos suministrados
por el Banco Central de Venezuela (BCV).
3 De acuerdo con R. Hausmann (2017), Venezuela es el caso más reciente de relevancia mundial en la
categoría de desastre creado por el hombre.
4. Calibración de parámetros: a partir de datos de elasticidades de
sustitución suministrados en Bayar, Opese y Key (2011) se estiman
los parámetros de las ecuaciones de comportamiento de los hogares,
de las empresas, del gobierno, y del sector externo (exportaciones e
importaciones). Entre estos parámetros calibrados se encuentra el
parámetro de PTF.
5. Replicación de los datos: en la versión estática del modelo esto se
produce cuando los parámetros de este están calibrados correctamente.
En la versión dinámica del modelo esto se refiere a la formulación del
escenario base.
6. Experimentos contra-factuales: se trata de introducir shocks o choques
al modelo, en el caso de este estudio una disminución en el parámetro
de PTF acumulada de 75 %.
En cuanto a las características dinámicas del modelo empleado, se trata de
uno dinámico con características recursivas. Es decir que se resuelve una secuencia
de equilibrios estáticos conectados a través de una ecuación de acumulación de
capital. Los detalles del modelo empleado en este trabajo se encuentran en Key y
Villarroel (2012). Los antecedentes a este modelo dinámico y multisectorial a su
vez se encuentran en un trabajo previo desarrollado por Bayar, Opese y Key (2011).
Pedagua, Sáez y Velázquez (2012) también desarrollan un modelo computable de
equilibrio general para Venezuela y evalúan las bondades predictivas en el uso de
este tipo de modelos.
Resultados comparativos
En esta sección se reportan los resultados obtenidos de la simulación del
efecto de la caída de la productividad del sector petrolero sobre el PIB total de
la economía en términos de su desviación respecto a la tendencia de largo plazo

de la economía. Debido a que el periodo reportado que cubre los años 2006-
2018 fue de gran variabilidad en los precios del petróleo, la simulación también
incorpora los efectos de cambios en los precios.
¿Hasta qué punto el colapso petrolero es el responsable del colapso global

de la economía?
Los resultados de la simulación contra-factual revelan que una caída acu-
186 mulada de 75 % en la PTF del sector petrolero como la observada desde el año
2006 sería responsable de una desviación de 50 % en el PIB total de la economía
respecto a su tendencia de largo plazo en el año 2017. Este alto porcentaje se ex- 187
plica porque a pesar de que la actividad petrolera representaba el 12 % del PIB,
CAPÍTULO II
de ella provienen más del 90 % de las divisas del país, y más del 40 % de la recau-
dación fiscal. En la medida en que cae la capacidad de generación de divisas por
parte del sector petrolero, debido a la caída de la producción petrolera, se reduce
la capacidad de financiar los insumos requeridos por el resto de los sectores de la
economía. A su vez, este resultado aboga por la necesidad de recuperación de la
actividad petrolera, autentica base económica de la sociedad. Este resultado su-
giere que la caída severa de la actividad económica agregada tiene a su vez raíces
más profundas que afectan por igual tanto al sector petrolero como al no petrole-
ro. Sin el desmérito de la necesidad de recuperar el sector petrolero, este resultado
aboga por reconocer que las distorsiones generadas por el modelo del socialismo
del siglo XXI también estarían afectando al resto de la economía no petrolera.
Cabe destacar que el modelo utilizado para la simulación supone
teóricamente que la economía no-petrolera funciona de forma competitiva, es
decir que se utilizan mecanismos de mercado en las actividades de producción,
distribución y consumo. De esta forma la trayectoria indicada en líneas punteadas
revelaría la trayectoria total de la economía si solo colapsara la economía
petrolera. Las políticas de comando y control 4 que imperan por doquier en el
resto de la economía y que impiden el surgimiento de otros sectores productivos
como el manufacturero, agrícola, y minero, así como la migración del 15 % de
la población, podrían dar cuenta del resto del colapso de la economía. Estos
resultados también indican que un plan como el que estaría adoptando el
Gobierno para impulsar el sector petrolero con mayor participación de empresas
transnacionales provenientes de Rusia y China5, tendría un alcance muy limitado,
en el caso en que se materialicen, sobre las condiciones de vida de la población.
Mientras se mantengan las distorsiones en la economía, la participación de la
inversión extranjera en el sector petrolero y en el resto de la economía tendrá un
alcance muy limitado.
4 Para el año 2015 el tipo de cambio en el mercado negro de divisas era diez veces el del mercado oficial.
Para 2018, cien veces el tipo de cambio oficial.
5 Según Argus (2018), La estatal venezolana PDVSA está reviviendo un plan para expandir la producción
de crudo a través de contratos de servicios para reactivar más de 23 mil pozos inactivos en sus divisiones
tradicionales orientales y occidentales.
Gráfico 5
PIB total: tendencia de largo plazo, observado y contra-factual:
miles de millones de Bs de 2006
Fuente: cálculos propios.
Gráfico 6
Brecha del PIB total respecto a la tendencia de largo plazo (%)
188
¿Es suficiente la recuperación del sector petrolero para recuperar los niveles
de bienestar en Venezuela?
189
CAPÍTULO II
Para responder a esta pregunta se considera ahora a partir del año 2019
una recuperación acelerada de la PTF en el sector petrolero para alcanzar en un
plazo de cinco años los niveles de mediados de la década de los 90, de manera
que en dicho plazo se logre una producción de unos 3,5 MMBD. Luego, a partir
del quinto año un crecimiento de la PTF alrededor de 2 % al año, niveles de
crecimiento observado en la década de los 90 en el sector petrolero con la llamada
Apertura Petrolera. Se observa como resultado que aún sin considerar el verdadero
punto de partida de tal ejercicio, en el PIB observado (línea de puntos), para el
año 2030 aún no se alcanza el PIB potencial de largo plazo. Con este resultado
preliminar se puede concluir que la recuperación del sector petrolero (muy
necesario) no es suficiente para alcanzar su tendencia de largo plazo a menos que
otros sectores, no petroleros, logren también aumentar su PTF.
Gráfico 7
PIB total: consideraciones de largo plazo: Miles de millones de Bs de
2006
Puente, Gómez y Vera (2009) argumentan que las distorsiones internas,

principalmente las cambiarias y de proteccionismo, han orientado los recursos
de la economía al sector no transable afectando por esta vía el crecimiento de la
productividad. En consecuencia, a menos que se logre diversificar la economía
y dirigirla hacia los mercados de exportación no será posible aumentar en forma
sostenida el bienestar de la población.
¿A CUÁNTO ASCIENDEN LAS INVERSIONES REQUERIDAS PARA LA

RECUPERACIÓN DEL SECTOR PETROLERO Y CUÁLES SON LOS RETOS
QUE ENFRENTARÁ ESTE SECTOR?
Para alcanzar un nivel de producción de 3,00-3,5 MMBD en cinco años

se requerirían montos equivalentes a 22 MMM$ anual, un total 110 MMM$.
Un esfuerzo de tal naturaleza requerirá de la participación activa del sector
privado. Participación que podría estar condicionada a la existencia de un entorno
mínimo de estabilidad socio-política y de cambios en los esquemas regulatorios
y fiscales del sector. Buena parte del reto que se presenta en el tema regulatorio-
fiscal es la búsqueda de consenso mínimo entre actores claves: i) participación de
los actores privados que ya se encuentran presentes y operando (socios privados
de las empresas mixtas creadas en el año 2006) que piden cambios específicos
y concretos como la eliminación de restricciones a la participación privada,
reducción de las regalías al menos 20 % (30 % actualmente), y eliminación de
tributos parafiscales (que representan el 20 % de los ingresos brutos), ii) nuevos
actores privados (grandes y pequeños) que además del primer punto piden
grandes cambios en la estructura de gobernanza del sector como la creación de
una Agencia Regulatoria independiente, con la autoridad de revocar licencias a
operadoras que ya están en el sector, iii) nuevos actores políticos que entienden
la necesidad de una mayor participación del sector privado en la recuperación
del sector, iv) actores políticos tradicionales que entienden la necesidad de una
mayor participación del sector privado pero que al mismo tiempo consideran
que el Estado empresario debe, por razones estratégicas, mantener su presencia

y hegemonía.
En cuanto a la condición de estabilidad socio-política mínima para que
se materialice la inversión, el reto se encuentra en conseguir financiamiento

externo que permita financiar en una etapa inicial transferencias directas a
hogares vulnerables para lograr el desmontaje de la tasa de subsidios en el sector
energético (100 % en la actualidad en los combustibles fósiles y electricidad).
Parte del financiamiento de la infraestructura energética requerida vendrá
de forma directa o indirecta del desmontaje de este tipo de subsidios. En la
actualidad se estima que los subsidios energéticos por los controles de precios a
190 nivel de consumidor se encuentran en el orden de los 14 MMM$. No cabe duda
de que el desmantelamiento de los subsidios puede generar los propios recursos
que se requieren para compensar (en forma directa) a grupos socialmente 191
vulnerables, no obstante, en una fase inicial se requerirá financiamiento externo
CAPÍTULO II
para materializar estas transferencias directas.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES
El sector petrolero a través de la empresa estatal Petróleos de Venezuela

S.A. (PDVSA) ha desempeñado un rol clave como financista y como agente
ejecutor del llamado socialismo del siglo XXI. Este modelo ha generado una
tremenda paradoja, más que nunca la sociedad se ha vuelto dependiente del
petróleo al tiempo que colapsa la infraestructura y capacidad de este sector para
generar los recursos que ella requiere. En este sentido el colapso de este modelo es
sistémico, y para el 2018 la desviación con respecto a la tendencia de largo plazo
de la economía venezolana era de 50 %.
El hundimiento del sector petrolero se puede resumir en una caída de la
PTF del orden del 75 % desde el año 2006. Por otra parte, indicadores físicos
de productividad de la fuerza laboral y de plantas y equipos revelan una caída
de 60 % respectivamente.
El colapso del sector petrolero sería el responsable de la mitad de la
destrucción de la economía como un todo. Utilizando un modelo de equilibrio
general multisectorial y dinámico para la economía venezolana se simulan los
efectos de una caída de 75 % de la PTF en el sector petrolero. Esta simulación
contra-factual revela una desviación de 24,5 % respecto a la tendencia de largo
plazo del PIB total de la economía. Al contrastar este resultado con la desviación
observada de 50 % de desviación del PIB respecto de su tendencia de largo plazo
se infiere que el colapso del sector petrolero es el responsable de la mitad de esa
desviación. El otro 50 % estaría explicado por las malas políticas de comando y
control de fijación de precios claves en la economía como la tasa de cambio oficial,
el precio de venta de bienes y servicios privados, el precio de venta de bienes y
servicios públicos, y en la vulneración de los derechos de propiedad. Factores
todos que han contribuido también a la caída de la PTF en el sector no-petrolero
y en la migración del capital humano que se expresa en una reducción de 15 %
de la población.
Basado en la evidencia anterior se concluye que la recuperación de la
industria petrolera es condición necesaria para la recuperación del ingreso de
la mayoría de la población. Existe la necesidad de atraer inversión extranjera
al sector petrolero no solo por la escasez de divisas, sino por la necesidad de
aumentar la productividad del sector petrolero. No obstante, la recuperación de
este sector no es suficiente por sí solo para alcanzar niveles de prosperidad en
la sociedad venezolana (utilizando como referencia la tendencia a largo plazo).
Al simular la recuperación de los niveles de productividad total de factores en
el sector petrolero a unos niveles similares a los existentes a finales de la década
de los 90, en un plazo de cinco años y considerando luego un crecimiento del 2
% anual (similar al comportamiento histórico en los 90), no se logra alcanzar la
tendencia de largo plazo de la economía.
Se pone de manifiesto la necesidad de desmantelar las bases del modelo
económico-social instaurado desde el año 1999 (el llamado socialismo del siglo
XXI) que descansa en las políticas de comando y control. Estas políticas han sido
las mismas que afectan tanto a los sectores productivos petroleros como al no-
petrolero. No obstante, se debe ir más allá. Tal y como plantean Puente, Gómez,
Vera (2009) se debe alcanzar el objetivo de un tipo de cambio que favorezca la
competitividad del sector no transable, complementadas con políticas explícitas
para la diversificación de la economía.
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8
EL CONTROL CAMBIARIO ENTRE 2003 Y 2018.
MECANISMO PARA SUBYUGAR, CORROMPER Y
DESTRUIR
P P
Al inicio del gobierno de Hugo Chávez en febrero de 1999, se decidió

mantener el sistema de bandas cambiarias, existente desde julio de 1996. Eso implicó
la continuidad del cuasi anclaje del tipo de cambio nominal como medida para
contener la inflación, pero también la continuidad y profundización del proceso de
apreciación real de la moneda que se venía operando desde los inicios de este sistema
cambiario. Tres años después, ese sistema había dado signos de agotamiento. La alta
sobrevaluación del bolívar, entre otras razones, había generado una expectativa de
que esa moneda sería devaluada, produciéndose un sostenido proceso de salidas de
capital como una medida de protección contra la devaluación esperada.
En febrero de 2002, el sistema de bandas fue sustituido por uno de flotación
libre del tipo de cambio, produciéndose en los primeros días de su funcionamiento
un overshooting de la tasa cambiaria. La implementación de una política monetaria
severamente restrictiva que entonces implementó el Banco Central de Venezuela
(BCV), elevó considerablemente las tasas de interés, haciendo que el tipo de cambio
nominal retrocediera y se estabilizara por varias semanas, a pesar del enrarecido
clima político que existía. Incluso en los días que siguieron al derrocamiento
transitorio de Hugo Chávez y su ulterior retorno al poder a mediados de abril de
ese año, el tipo de cambio nominal mostró una gran estabilidad. Sin embrago, la
ulterior flexibilización de la restricción monetaria y la continuación del enrarecido
clima político, hicieron que, nuevamente, el precio del dólar volviera a mostrar un
aumento sostenido. Esa tendencia alcista se acentuó a fines de 2002 y comienzos de
2003 debido a las frenéticas salidas de capitales, azuzadas por el paro general que se
produjo entonces, lo cual redujo abruptamente las reservas internacionales.
EL NUEVO CONTROL DE CAMBIOS
El 21 de enero de 2003 se suspendieron las operaciones cambiarias, y el

6 de febrero se impuso un severo control de cambios y se anunciaron rígidos
controles de precios. Bajo el nuevo esquema cambiario, se estableció un tipo de
cambio fijo oficial de 1.600,00 bolívares por dólar para las divisas preferenciales,
cuyo acceso era limitado y sujeto a la aprobación y asignación previa por una
nueva autoridad cambiaria, la Comisión de Administración de Divisas (Cadivi).
Se legalizó la operación de un mercado libre en el que el tipo de cambio era
flotante y se establecía por las fuerzas de oferta y demanda, y se decidió que todas
las divisas generadas por las exportaciones eran de venta obligatoria al BCV al
tipo de cambio oficial.1
Si bien el establecimiento del control de cambios se justificaba como un
mecanismo para frenar las salidas masivas de capitales y la caída intensa de las
reservas internacionales, rápidamente este degeneró. Eso se debió a que en los
tiempos que siguieron no se aplicaron los correctivos a las causas que habían
ocasionado aquella fuga de fondos con el fin de desmantelar el control cambiario
lo más rápido posible. Por el contrario, en los siguientes años se agravaron
muchas de esas causas debido a la radicalización cada vez mayor de las acciones
del gobierno, quien decidió mantener y profundizar los controles por más de tres
lustros, generando todo tipo de adversidades y distorsiones.
Desde un comienzo, la implementación del control cambiario fue muy
deficiente, particularmente en los primeros meses de operación, cuando los
engorrosos procedimientos para solicitar divisas preferenciales, y la inexperiencia
del personal de Cadivi, trabaron el acceso a los dólares preferenciales. Eso obligó
a los agentes económicos a adquirir las divisas en el mercado libre, donde el tipo
de cambio aumentó con fuerza desde su comienzo de operaciones, distanciándose

cada vez más del tipo de cambio oficial. Eso implicó el encarecimiento de los
productos importados y contribuyó a que la inflación, particularmente a nivel
de mayoristas, aumentara con fuerza en 2003, ubicándose en niveles muy

superiores a los existentes en los países de donde proveían los bienes y servicios
que se importaban. Al mantenerse fija la tasa controlada por espacio de un año,
se generó una apreciación real sostenida del bolívar comercial, es decir, de aquel
utilizado para la compra de dólares preferenciales. Esa situación, combinada con
la escasez de moneda extranjera y con la disparidad con el precio del dólar en el
198 1 Para una descripción detallada de las características de este control cambiario, ver Palma (2020).
mercado libre, hizo particularmente atractivo el acceso a las divisas preferenciales,
por lo que su demanda aumentó substancialmente, ubicándose en niveles muy 199
superiores a los montos aprobados y asignados por Cadivi durante ese primer año
CAPÍTULO II
de control cambiario.
Con la finalidad de reducir presión en el mercado cambiario, en la
segunda mitad de 2003 el gobierno comenzó a vender bonos de deuda pública
denominados en dólares que podían ser adquiridos por el público en bolívares
al tipo cambio oficial, para luego ser revendidos a descuento en los mercados
secundarios internacionales. De esta forma se podían obtener dólares a un tipo
de cambio que se determinaba por la cantidad de bolívares que se entregaban para
adquirir los bonos, dividido por la cantidad de dólares que se obtenían al vender
esos títulos a descuento en los mercados internacionales. Esto, por una parte,
alivió las presiones que inicialmente se habían creado en el mercado paralelo
y estabilizó por unos meses el tipo de cambio libre y, por la otra, contribuyó a
retirar bolívares de la circulación, moderando el crecimiento de la liquidez. Sin
embargo, esas operaciones dieron inicio a un costoso proceso de endeudamiento
público externo que resultaría, a la larga, una pesada y creciente carga para el país
y para los entes públicos que emitían esos títulos, quienes se endeudaban a largo
plazo en dólares y pagando unos rendimientos muy elevados, a cambio de unos
pocos bolívares que recibían al momento de venderlos localmente.
A partir de 2004, y durante los tres lustros que siguieron, se mantuvo
el férreo control de cambios, a pesar de que los escenarios económicos, y
particularmente los petroleros, mostraron comportamientos muy disímiles,
haciendo que los ingresos y los niveles disponibles de divisas también fluctuaran
grandemente. Se vivieron períodos de abundancia de divisas durante los períodos
de altos precios, y otros de escasez cuando los precios bajaban. En las líneas
que siguen se analizará la evolución del control cambiario y sus consecuencias
durante esos disímiles lapsos.
Gráfico No. 1
Precio Cesta Petrolera Venezolana
(USD por barril)
Fuente: Ministerio de Petróleo.
El control de cambios en período de bonanza

El sostenido aumento del petróleo que se operó a partir de 2004 implicó
aumentos importantes de los ingresos fiscales y de divisas, permitiendo esto
último una flexibilización en la asignación de dólares preferenciales por parte de
Cadivi durante 2004 y buena parte de 2005. Eso contribuyó a disminuir presión
sobre el tipo de cambio libre y a moderar la inflación, aun cuando continuó
operándose una apreciación real del bolívar comercial, a pesar de los ajustes que
se hicieron a la tasa de cambio preferencial a comienzos de cada uno de esos

dos años. La política fiscal expansiva que se implementó entonces, expandió
notablemente la oferta monetaria y contribuyó a que el producto interno bruto
(PIB) creciera con fuerza. Esa expansión en el nivel de actividad económica y

la flexibilización en las aprobaciones y liquidaciones de divisas preferenciales se
tradujo en un importante aumento de las importaciones, muchas de las cuales no
se tuvieron que seguir haciendo con dólares libres.
No obstante, durante la segunda mitad de 2005 las cosas cambiaron de forma
importante. Lejos de aprovechar el ingreso adicional de divisas para normalizar
el mercado cambiario y buscar el desmantelamiento de los controles, el gobierno
200
profundizó los mismos, aprobando la Ley Contra los Ilícitos Cambiarios,2 en la
que endurecía los controles y establecía severas penas para los que cometieran 201
esos ilícitos. Adicionalmente, se modificó la Ley del BCV obligando a ese ente a
CAPÍTULO II
definir periódicamente el nivel adecuado de reservas internacionales y a transferir,
sin compensación alguna, las reservas que excedieran a aquel nivel al Fonden, un
fondo que fue creado y manejado por el Poder Ejecutivo para financiar gasto
público. También se estableció en esa reforma que PDVSA solo vendería al BCV
la cantidad de dólares de sus exportaciones requerida para obtener los bolívares
que necesitare para cancelar sus necesidades de pago en moneda local, y que
podría mantener una reserva en divisas a los fines de cubrir sus gastos operativos
y de inversión en el exterior, debiendo transferir mensualmente al Fonden el
remanente de las divisas obtenidas.3 A pesar de esas acciones el tipo de cambio
libre no mostró mayores cambios hacía fines de 2005 y comienzos de 2006, en
parte debido a la nueva emisión de bonos denominados en dólares que podían
adquirirse en bolívares, y al sostenido aumento de los precios petroleros.
Sin embargo, a partir de la segunda mitad de 2006 el tipo de cambio libre
volvió a subir intensamente, a pesar de que las exportaciones petroleras seguían
creciendo con fuerza. Eso se debió al repunte de la demanda en el mercado libre
de divisas como respuesta a la fuerte expansión de la oferta monetaria debido al
sostenido e intenso aumento del gasto público, y a la incertidumbre causada por
la proximidad de la elección presidencial de diciembre de ese año.
En 2007 continuó el sólido aumento de la tasa libre, ahora reforzado
por factores adicionales, tales como la eliminación de unos 3 mil rubros de las
listas de productos que podían ser importados con dólares preferenciales, y la
radicalización del discurso presidencial después de las elecciones de diciembre.
Para Chávez, su reelección para un nuevo período presidencial era indicativo de
que la mayoría de los venezolanos deseaba la imposición de un sistema socialista.
En tal sentido, hizo unos primeros anuncios acerca de su intención de revocar la
concesión de trasmisión de RCTV, el principal canal de televisión del país, y de
nacionalizar la CANTV y la Electricidad de Caracas, empresas cuyos principales
accionistas eran corporaciones estadounidenses.
Dado que la tasa de cambio preferencial, que en marzo de 2005 había sido
ajustada a 2 mil 150 bolívares por dólar, se había mantenido inalterada desde
2 Ver Gaceta Oficial No. 38.272 del 14 de septiembre de 2005.

3 Ver Gaceta Oficial No. 38.232 del 20 de julio de 2005. Entre 2005 y 2015 el Fonden recibió aportes por
un monto total ligeramente superior a los 135 mil 100 millones de dólares, la mitad de los cuales fueron
hechos por Pdvsa y el resto por el BCV. Ver Palma (2013).
entonces, el diferencial entre esta y la tasa libre era muy alta y cada vez mayor,
particularmente en 2007, haciendo que la apetencia por los dólares preferenciales
fuera muy elevada, y que su demanda siempre fuese muy superior a la oferta.
Durante esos años, los empresarios privados se quejaban de las dificultades
cada vez mayores para obtener las divisas preferenciales que requerían para sus
importaciones, para pagar a sus proveedores, y para remitir los dividendos a sus
casas matrices. Esto, en principio, lucía contradictorio con los montos crecientes
de aprobaciones de dólares preferenciales por parte de Cadivi y de liquidaciones
del BCV que se reportaban oficialmente, (ver tabla No. 1). Ello se debía a que
buena parte de esos fondos eran asignados a empresas ficticias, o para la realización
de importaciones que nunca se hacían, o se materializaban parcialmente,
a través de la sobrefacturación de esas compras externas. Esa, al igual que el
cobro de comisiones a quienes solicitaban dólares preferenciales, eran fuentes
inagotables de corrupción, donde los principales beneficiarios eran funcionarios
gubernamentales o personas conectadas al gobierno, quienes directamente, o a
través de testaferros, obtenían dólares preferenciales.
Tabla No. 1
Autorizaciones y liquidaciones de divisas oficiales
(Millones de USD diarios)
Autorizaciones Cadivi Liquidaciones BCV
2003 20 18
2004 70 250 % 58 222 %
2005 83 19 % 79 36 %
2006 110 33 % 105 33 %
2007 173 57 % 169 61 %
Fuente: Cadivi y BCV.
La disociación cada vez mayor entre las tasas preferencial y libre, y la

expectativa de que esa brecha se seguiría ensanchando, azuzaba la inflación, ya
que, las limitaciones para adquirir dólares preferenciales hacían que se tendiera a
utilizar la tasa libre como la de referencia para el cálculo de los costos esperados
de reposición. Los productores y los comerciantes se convencían de que reponer
los insumos de origen externo que utilizaban en sus procesos productivos, o los
bienes finales importados que vendían, iba a ser cada vez más costoso. Había que
elevar los precios para asegurarse de que, a futuro, se dispondría de la cantidad
de moneda local necesaria para adquirir los dólares requeridos, pero a una tasa
202 de cambio más alta.
Otro factor que avivaba la inflación, particularmente en los últimos
meses de 2007, era el desabastecimiento cada vez mayor de productos, debido 203
a lo poco asequible que eran los dólares preferenciales para importar insumos y
CAPÍTULO II
bienes de consumo, combinado con la imposición de unos controles de precios
desproporcionados que no tomaban en consideración la estructura de costos de
producción, condenando a muchas empresas a trabajar a pérdida. Esto hacía que
muchas de ellas se vieran obligadas a cerrar operaciones o a reducir su actividad
productiva.
Si bien el rechazo a la propuesta socialista de Chávez en el referéndum
del 2 de diciembre de 2007 contribuyó a generar un clima favorable y de
tranquilidad, que se tradujo en una disminución marginal del tipo de cambio
libre, en los últimos días del año se reformó la Ley contra los ilícitos cambiarios,
profundizándose los controles y endureciéndose las penalizaciones.4
A comienzos de 2008 se realizó una reconversión monetaria, consistente
sustituir el bolívar tradicional por el llamado bolívar fuerte (VEF) a razón de
mil por uno. Durante los meses que siguieron se decidió darle prioridad a la
reducción de la inflación como objetivo central de la política económica, para
lo cual se implementó una política monetaria restrictiva, y se decidió cerrar la
brecha entre las tasas de cambio preferencial y libre a través de la reducción de
la segunda, ya que la primera, ahora a razón de 2,15 bolívares fuertes por dólar,
continuaba sin modificación desde marzo de 2005. A tales fines, se incrementó
notablemente la oferta de divisas en el mercado libre a través de la venta de varios
títulos valores denominados en dólares, entre ellos nuevos bonos emitidos por la
República y por empresas del Estado. Eso redujo abruptamente el tipo de cambio
libre, pero no convenció a los agentes económicos de que el nuevo nivel sería
sostenible en el tiempo, ya que la intención gubernamental era igualarla a la tasa
preferencial, la cual estaba altamente sobrevaluada.
El control de cambios en un escenario petrolero menos favorable

Después del sostenido aumento de los precios petroleros durante el primer
semestre de 2008 hasta llegar a su máximo histórico en los primeros días de
julio, estos se desplomaron en los meses siguientes como respuesta a la crisis
mundial que entonces se desató, conocida como la Crisis global de los préstamos
hipotecarios subprime. Eso deterioró las expectativas cambiarias y presionó el tipo
4 Ver Gaceta Oficial Nº 5.867, Extraordinario, publicada el 28 de diciembre de 2007. Las reformas en-
traron en vigor el 27 de enero de 2008. También, ver Gaceta Oficial Nº 38.879 de fecha 27 de febrero de
2008.
de cambio libre, dando al traste con la intención gubernamental de reducirlo y
estabilizarlo en niveles próximos al tipo de cambio preferencial, el cual siguió
congelado al nivel de 2,15 bolívares fuertes por dólar a lo largo de todo el año.
A partir de mediados de agosto la tasa libre se incrementó de forma sostenida,
pasando de 3,30 bolívares fuertes por dólar a 5,60 a fines de ese año, y a 7,00 a
fines de abril de 2009.
Gráfico No. 2
Tipos de cambio preferencial, libre y real
(VEF/USD)
Fuente: Banco Central de Venezuela, Venezuela FX y Ecoanalítica.
Desde finales de 2008 y a lo largo de los primeros meses del año siguiente
se restringieron las aprobaciones y liquidaciones de divisas preferenciales, a pesar

de que durante el primer semestre de 2009 el precio promedio de la cesta petrolera
experimentó una sostenida recuperación, estabilizándose luego en torno a los
setenta dólares por barril durante la segunda mitad de ese año y primeros nueve
meses del siguiente. Como producto de aquellas restricciones, se decidió excluir
un grupo importante de rubros de la lista de productos cuyas importaciones se
podían hacer con dólares preferenciales, compras que, en lo sucesivo, tendrían
que hacerse con dólares libres. Esto agravó la situación de desabastecimiento
de productos y exacerbó la acumulación de deudas de muchas empresas con
sus proveedores externos, haciendo que cada vez más se suspendieran los envíos
204
de insumos y bienes finales a Venezuela, poniendo esto en situación delicada a
muchos productores y comerciantes locales. Igual sucedía con la acumulación 205
de dividendos que no podían ser enviados a las casas matrices de muchas
CAPÍTULO II
multinacionales, a quienes, a pesar de contar con la aprobación de las autoridades
para obtener los dólares preferenciales respectivos, les era imposible adquirirlos.
Ante las dificultades cada vez mayores para obtener divisas preferenciales,
y la radicalización de las penalizaciones a quienes, de acuerdo al criterio de algún
funcionario público, realizaran una acción cambiaria ilícita, un grupo creciente
de empresas decidieron abstenerse de solicitar divisas controladas, migrando al
mercado libre para la adquisición de los dólares que ellos requerían. Eso elevó
substancialmente el número y el monto de las operaciones en ese mercado,
llegando estas a ubicarse en un promedio entre 80 y 100 millones de dólares
diarios. Esto, obviamente, presionaba la tasa libre al alza.
En agosto de 2009, las autoridades cambiarias manifestaron preocupación
por los niveles que había alcanzado el tipo de cambio libre, anunciando su
intención de reducir el diferencial con la tasa preferencial. Al igual que lo hecho
a mediados de 2008, se decidió cerrar la brecha de las dos tasas a través de la
reducción forzosa de la libre para acercarla lo más posible a la oficial, la cual
estaba altamente sobrevaluada, por mantenerse congelada desde marzo de 2005
en un nivel de 2,15 bolívares fuertes por dólar. Al repetirse el absurdo del año
precedente, era obvio que ese esfuerzo, además de costoso, estaba destinado al
fracaso.
En los primeros días de enero de 2010, se anunció, finalmente, el ajuste
de la tasa preferencial, después de mantenerse inalterada por casi cinco años. Se
establecieron dos tipos de cambio preferenciales, uno a 2,60 bolívares fuertes
por dólar para las importaciones del sector público y las de primera necesidad,
y otro a 4,30 para el resto de las operaciones que podían hacerse con divisas
preferenciales. En los días que siguieron, la tasa libre mostró una tendencia al
alza, a pesar de los esfuerzos oficiales por moderar su crecimiento. Un tiempo
después, altos voceros del gobierno manifestaron que esa tasa había llegado a
límites desproporcionadamente elevados, producto de acciones especulativas
indebidas de algunos operadores cambiarios, por lo que, el 10 de mayo se declaró
cerrado el mercado libre de divisas, pasándole al BCV la competencia exclusiva
de compra y venta de divisas, incluyendo las transacciones de títulos valores
denominados en dólares pero adquiribles en bolívares.
La ilegalización del mercado libre, al que, como ya se dijo, habían migrado
múltiples compañías y donde se estaban transando entre 80 y 100 millones de
dólares diarios, fue un grave error, ya que esa decisión dejaba en un estado de
indefensión a múltiples empresas que no tenían la posibilidad de adquirir divisas
preferenciales, y a quienes ahora se les impedía seguir adquiriendo legalmente
las divisas que requerían. Por otra parte, esa decisión forzaba la aparición de un
mercado paralelo ilícito, o negro, en el que el precio del dólar estaría afectado
por una serie de distorsiones que lo presionarían al alza. Eso azuzaría aún más la
inflación, ya que esa cotización seguiría siendo la referencia para el cálculo de los
costos esperados de reposición.
El Sistema de transacciones con títulos en moneda extranjera (Sitme)

En los primeros días de junio de 2010 entró en vigor un nuevo esquema
cambiario, conocido como el Sistema de transacciones con títulos valores en moneda
extranjera, Sitme. Según la nueva normativa, las operaciones de permuta de
títulos valores para la obtención de divisas tendrían que ser hechas a través del
BCV, estableciéndose límites a las cantidades de dólares que podían ser adquiridas
por las personas naturales y jurídicas a través de este sistema. Las instituciones
autorizadas para servir como intermediarios cambiarios entre el público y el BCV
serían los bancos y las entidades de ahorro y préstamo, quedando excluidas de
estas operaciones las casas de bolsa, como retaliación por haber realizado, según
el gobierno, operaciones cambiarias ilícitas.5
Los oferentes serían aquellos interesados en vender bonos públicos
denominados en dólares, tales como el gobierno, PDVSA, BCV o cualquier otro
tenedor de esos títulos, y como demandantes, aquellos interesados en adquirirlos
a cambio de bolívares, debiendo ser estos clientes de alguna institución autorizada
con una antigüedad no menor de 45 días.

Desde el inicio de sus operaciones se obvió que la cantidad de divisas que
podían adquirirse a través de este sistema era muy inferior a los montos que se
transaban en el mercado libre al momento de su ilegalización que, como ya se

dijo, eran de 80 a 100 millones de dólares diarios.
5 A raíz de esta acusación, que en muchos casos resultaron infundadas, se generó una persecución contra
algunas casas de bolsa y sociedades de corretaje y sus directivos. Algunas de esas organizaciones fueron
allanadas, cerradas y ulteriormente liquidadas, y sus directivos fueron arrestados, cumpliendo algunos
206 de ellos injustas privaciones de libertad por varios meses o años. Ver Síntesis del caso Econoinvest, http://
econoinverdad.blogspot.com/p/caso-grupo-econoinvest-resumen.html
Durante toda la vigencia del Sitme, los bonos se adquirían a razón de
5,30 bolívares por dólar, lo cual hacía muy poco atractivo para cualquier tenedor 207
privado de estos títulos venderlos a ese precio. Por esa razón, la República y
CAPÍTULO II
PDVSA tuvieron que emitir nuevos bonos por cantidades muy elevadas a los
fines de ser ofrecidos a través del Sitme. Esto resultaba muy oneroso para quienes
los emitían, ya que, al venderlos, solo recibían unos pocos bolívares, a cambio de
endeudarse en dólares a largo plazo pagando unos rendimientos muy elevados.
Ello se tradujo en una elevación muy importante de la deuda pública externa en
forma de bonos y pagarés.
Tabla No. 2
Deuda Pública Externa en forma de bonos y pagarés
(Millones de USD)
Año Monto Var. %
2009 33.193
2010 39.255 18,3
2011 43.662 11,2
2012 48.869 11,9
Aumento porcentual entre 2009 y 2012: 47,2 %
Fuente: Banco Central de Venezuela.
A pesar de esa masiva emisión, la oferta de bonos era insuficiente pues el

tipo de cambio al que se podían adquirir los dólares a través de este sistema era
inferior al que existía en el mercado libre al momento de su cierre. Eso hacía que
la demanda de esos títulos fuera muy elevada y muy superior a la oferta.
Un nuevo escenario petrolero favorable

A los pocos meses de vigencia del Sitme, los precios petroleros mostraron
un franco aumento como producto de los acontecimientos políticos conocidos
como la Primavera Árabe, haciendo que entre 2011 y medidos de 2014, el precio
promedio de la cesta petrolera venezolana oscilara en torno a los cien dólares por
barril. A pesar de ello y de los altos ingresos de moneda extranjera que se estaba
percibiendo, la asignación de divisas preferenciales a muchas empresas privadas,
a través de Cadivi o del Sitme, se mantuvo en niveles muy restringidos durante
2011 y 2012.
Paralelo a esa realidad, el gasto gubernamental estaba aumentando de
forma desmedida, particularmente en 2012, cuando se celebraron unas elecciones
presidenciales en las que Chávez aspiraba a ser reelegido. El desenfreno fiscal
de ese año se tradujo en un crecimiento desmedido de las importaciones del
sector público, que se realizaban al tipo de cambio preferencial de 4,30 bolívares
fuertes por dólar, vigente desde enero de 2010.6 Eso hizo que la corrupción se
desbocara, al punto de que buena parte de las abultadas importaciones reportadas
oficialmente ese año resultaron ser ficticias, quedando decenas de millardos
de dólares preferenciales en poder de personas allegadas al gobierno, quienes,
supuestamente, eran responsables de realizar esas compras externas.
Del Sitme al Sicad

El 6 de febrero de 2013 se anunció el fin del Sitme, aduciéndose que no tenía
sentido mantener un sistema cambiario que se sustentaba en el endeudamiento
público con el fin de abastecer el mercado de divisas preferenciales. También se
anunció el ajuste del tipo de cambio oficial de 4,30 bolívares fuertes por dólar
a 6,30. Días después se anunció que el Sitme sería sustituido por el Sistema
complementario de adquisición de divisas (Sicad), que consistiría en un esquema
de subastas periódicas de moneda extranjera destinadas a proveer divisas a las
empresas para la realización de sus importaciones.
A fines de marzo de ese año se realizó la primera de esas subastas, con una
asignación de 200 millones de dólares, y con un tipo de cambio promedio de
trece bolívares fuertes por dólar, nivel muy distante de los 22,90 bolívares fuertes
en el que se encontraba la tasa en el mercado paralelo, o negro. En esa subasta
quedaron fuera múltiples empresas, contribuyendo esto a agravar la situación de
escasez que entonces existía debido, en gran medida, a un retraso de 150 días en
la liquidación de divisas aprobadas por Cadivi, y un compromiso no cumplido
de entrega de moneda extranjera al sector privado por un monto acumulado de 9
mil 500 millones de dólares.

Después del fallecimiento del presidente Chávez, se realizaron unas
elecciones en abril de 2013 donde, según dictamen del Consejo Nacional
Electoral, resultó electo Nicolás Maduro, produciéndose cambios en el tren

ministerial. En esa reorganización se le suspendieron las competencias en materia
cambiaria a Jorge Giordani, quien solo quedó como ministro de Planificación.
6 El tipo de cambio de 2,60 bolívares fuertes por dólar, vigente desde enero de 2010 se eliminó a comien-
208 zos de 2011, quedando la tasa preferencial de 4,30 bolívares fuertes por dólar para todas las importa-
ciones del sector público.
Las nuevas autoridades no convocaron nuevas subastas del Sicad sino hasta
julio de ese año, cuando se realizaron dos subastas, seguidas por una en agosto. 209
En esos casos se asignaron montos importantes de divisas, particularmente en
CAPÍTULO II
esta última cuando se alcanzó una cifra cercana a los 350 millones de dólares. En
las semanas siguientes no se realizaron nuevas subastas, reiniciándose estas en la
segunda mitad de octubre. En total, durante 2013 se asignaron a través del Sicad
1.758 millones de dólares, monto que equivalió al 18,7 % de lo que se adjudicó a
través del Sitme en 2012, año en el que la asignación de divisas preferenciales ya
había sufrido una reducción importante con respecto a los dos años precedentes.
El 29 de noviembre de ese año se creó el Centro Nacional de Comercio Exterior
(Cencoex), institución destinada a sustituir a Cadivi para el manejo del control
de cambios.
En otras palabras, con el Sicad se agudizó la restricción de divisas al sector
privado, agravándose las situaciones de desabastecimiento y desaceleración de la
actividad productiva, las cuales también eran afectadas por los desproporcionados
controles de precios, producción y distribución, y por la actitud gubernamental
cada vez más hostil a la actividad económica privada. Las restricciones de divisas
preferenciales también presionaban el tipo de cambio en el mercado paralelo,
ensanchando notablemente su diferencia con las tasas de Cadivi y del Sicad. Eso
azuzaba la inflación, la cual ya mostraba una franca tendencia ascendente debido,
en buena medida, al financiamiento del creciente gasto público deficitario por
parte del BCV. Todo esto ocurría en un año en el que el precio petrolero estaba
en torno a cien dólares por barril.
En el año 2014 se realizaron veintiséis subastas bajo el esquema del Sicad
con un promedio de adjudicación de 189 dólares por subasta y a un tipo de cambio
que osciló entre los diez y doce bolívares fuertes por dólar, manteniéndose la tasa
oficial en 6,30 bolívares fuertes por dólar a lo largo de todo el año, tasa, esta última,
altamente sobrevaluada que se había fijado en febrero del año precedente.
El Sicad II
El 19 de febrero de 2014 entró en vigor la Ley del régimen cambiario y
sus ilícitos,7 en sustitución de la Ley contra los ilícitos cambiarios, vigente desde
octubre de 2005. La nueva ley, además de eliminar a Cadivi y sustituirla por
el Cencoex, autorizaba a las personas naturales y jurídicas a adquirir divisas
ofertadas por privados, o por entes públicos autorizados, como PDVSA, BCV y
7 Ver Gaceta Oficial No. 6.126 Extraordinario del 19 de febrero de 2014.

otros, despenalizándose así las operaciones cambiarias entre privados, que habían
sido declaradas ilícitas en mayo de 2010, cuando se ilegalizó el mercado paralelo.
También, en marzo de 2014 se creó el Sistema cambiario alternativo de
divisas II (Sicad II),8 que permitía la realización de operaciones de compra y venta
de divisas en efectivo o en títulos valores denominados en moneda extranjera,
emitidos por cualquier ente público o privado, nacional o extranjero, que
estuviera inscrito y tuviera cotización en mercados internacionales. El sistema
operaría diariamente, y en él solo podrían participar como demandantes,
personas naturales y jurídicas del sector privado que residieran en el territorio
nacional. El Sicad II comenzó a operar el 24 de marzo, transándose inicialmente
unos montos importantes de divisas que se ubicaron en torno a los 55 millones de
dólares diarios a un tipo de cambio ligeramente superior a los 51 bolívares fuertes
por dólar, nivel muy superior a los 6,30 de Cencoex u once de las subastas Sicad,
pero algo inferior, aunque no muy distante, de la tasa libre, que había bajado a
57 bolívares fuertes por dólar después del anuncio del Sicad II. No obstante,
en las semanas y meses que siguieron, el tipo de cambio del Sicad II lo fijó el
BCV en torno a cincuenta bolívares fuertes por dólar, tasa que, obviamente, no
respondía a las realidades del mercado. Eso hizo que, en los meses siguientes,
los montos transados disminuyeran substancialmente debido a ofertas cada vez
más limitadas de divisas, y que la cotización en el mercado paralelo retomara su
franca tendencia ascendente.
De esta forma, durante el año 2014 estuvieron vigentes cuatro tipos de
cambio, con diferencias desproporcionadas: el oficial del Cencoex a 6,30 bolívares
fuertes por dólar; el del Sicad entre once y doce; el del Sicad II a cincuenta; y el
libre, desligado de los anteriores y experimentando una tendencia francamente
ascendente
210 8 Convenios Cambiarios números 27 y 28 publicados en las Gacetas Oficiales No. 40.368 y 40.387 del 10
de marzo y 4 de abril de 2014.
Gráfico No. 3.
Tipos de cambio en el año 2014 211
(VEF/USD)
CAPÍTULO II
Fuente: Cencoex, BCV, Ecoanalítica, Venezuela FX.
Una nueva etapa de adversidad petrolera

En la segunda mitad de 2014 se produjeron importantes cambios en el
tren ministerial, saliendo Jorge Giordani del gabinete en junio, y en septiembre
Rafael Ramírez pasó a ocupar la cartera de Relaciones Exteriores, cesando
como ministro de Petróleo y Minería, presidente de PDVSA y vicepresidente
del Área Económica. Este último cambio implicó el aplazamiento de un plan
de rectificación de la política económica que promovía Ramírez, con el fin de
corregir las distorsiones y trabas presentes en la economía.9 Rodolfo Marco
Torres, entonces ministro de Economía, Finanzas y Banca Pública, se encargó de
la vicepresidencia del Área Económica.
En el segundo semestre de ese año los precios del petróleo experimentaron
una sostenida e intensa baja, para luego estabilizarse en los años siguientes en un
nivel 51 % inferior al promedio de los tres y medio años precedentes.10 Al igual
9 Para una sucinta descripción de este plan, ver Oliveros y Grisanti (2014).
10 El precio promedio de la cesta petrolera venezolana entre enero de 2011 y junio de 2014 fue 101,15
dólares por barril, mientras que en el lapso 2015-2019 bajó a 49,52; una contracción de 51 %. Para una
breve explicación de la contracción de los precios petroleros en la segunda mitad de 2014, ver Palma
(2020: pp. 241-244).
que lo sucedido repetidamente en el pasado, la abrupta baja del petróleo deterioró
las expectativas cambiarias, máxime cuando crecían las perspectivas de pagos por
concepto de servicio de la deuda externa, como consecuencia de los vencimientos
de los bonos que años atrás habían sido emitidos para alimentar el mercado
cambiario. A eso se sumaba la existencia de una abundancia de bolívares que se
podían canalizar a la compra de divisas debido a la masiva creación de dinero
base por el BCV para financiar gasto público deficitario. Como era de esperar,
la tasa libre aumentó con fuerza, distanciándose aún más de la tasa preferencial
de 6,30 bolívares fuertes por dólar que, absurdamente, el Gobierno insistía en
mantener, a pesar de su desproporcionado nivel de sobrevaluación debido a la
desbocada y creciente inflación local que se estaba produciendo. De hecho, ese
diferencial pasó de dieciséis veces –a comienzos de noviembre– a veinticuatro
veces a fines de ese mes, azuzando la inflación debido al intenso aumento de los
costos esperados de reposición.
El Sistema marginal de divisas (Simadi)

Después de transarse unas cantidades muy bajas de divisas a través del Sicad
II en las primeras semanas de 2015, este sistema fue eliminado, anunciándose
un nuevo esquema, el Sistema marginal de divisas (Simadi).11 Ahora, los bancos
universales, a través de sus mesas de cambio, podrían ofrecer a sus clientes y
usuarios operaciones para negociar posiciones en moneda extranjera mantenidas
por sus clientes en esas instituciones, o las divisas ofrecidas por sus clientes desde
el exterior. El BCV publicaría diariamente el tipo de cambio promedio de esas
operaciones, el cual pasaría a ser la tasa de referencia diaria. Adicionalmente, los
bancos universales y otros operadores cambiarios podían realizar operaciones de
menudeo con personas naturales, aplicándose el tipo de cambio de referencia
publicado por el BCV.

La liquidación de las operaciones cambiarias se efectuaría a través de las
cuentas en moneda extranjera mantenidas por los clientes en el sistema financiero
nacional, por lo que los montos transados serían depositados en el BCV, ya que,
de acuerdo con el Convenio Cambiario número 20 del 14 de junio de 2012, los
depósitos en moneda extranjera que recibieran los bancos locales tenían que ser
mantenidos en cuentas en el instituto emisor.
Al iniciar las operaciones el 12 de febrero de 2015, el tipo de cambio
resultante fue 170 bolívares fuertes por dólar, una tasa relativamente cercana a la
212 11 Ver Gaceta Oficial No. 6.171 Extraordinario del 10 de febrero de 2015.
del mercado paralelo de 190 bolívares fuertes por dólar. No obstante, las limitadas
cantidades de dólares ofertados a través de Cencoex, la práctica paralización del 213
Sicad, la ausencia de oferta del sector público a través del Simadi, y la baja oferta
CAPÍTULO II
privada, contribuyeron para que la tasa libre rápidamente reiniciara su franco
ascenso, separándose de la tasa Simadi. Al cabo de pocas semanas esta última
tasa alcanzó los doscientos bolívares fuertes por dólar, estabilizándose en ese
nivel por varios meses y hasta febrero de 2016. En otras palabras, el tipo de
cambio Simadi, lejos de reflejar una realidad de mercado, estaba directamente
intervenida por el BCV, institución que la fijaba unilateralmente. Obviamente, a
esa tasa de cambio las divisas ofertadas por personas del sector privado eran muy
bajas, razón por la cual la viabilidad de este sistema era prácticamente inexistente.
El 17 de febrero de 2016, Nicolás Maduro anunció el fin de la tasa
preferencial de 6,30 bolívares fuertes por dólar, vigente desde el 8 de febrero de
2013, y su sustitución por otra de diez bolívares fuertes, el inicio de un nuevo
sistema cambiario dual, y la decisión de que, a partir de esa fecha, la tasa Simadi
flotaría.
El sistema dual Dipro-Dicom

El 10 de marzo de 2016 comenzó a operar el Sistema cambiario dual Dipro-
Dicom,12 en el que existirían dos tasas de cambio: una protegida, identificada
como Dipro, y otra complementaria flotante, Dicom. La primera se aplicaría a
las importaciones y a gastos en el exterior de primera necesidad, así como a las
importaciones del sector público y al servicio de la deuda pública externa. La tasa
Dicom, por su parte, se utilizaría para el resto de las operaciones, incluyendo
parte de la ventas de dólares de Pdvsa, –que también podrían ser transados a la
tasa Dipro, dependiendo de la programación del alto Gobierno–, y la venta de
divisas para el pago de consumos hechos con tarjetas de crédito en el exterior.
La implementación de este sistema implicó una bajísima disponibilidad de
divisas para las importaciones y otros gastos externos del sector privado, ya que
los requerimientos de moneda extranjera del sector público para la realización
importaciones de todo tipo, pagos por concepto de servicio de su deuda externa, y
adquisición de equipos militares, eran muy elevados y crecientes. Adicionalmente,
la fijación de la tasa Dipro a diez bolívares fuertes por dólar implicaba un tipo
de cambio preferencial desproporcionadamente sobrevaluado, lo que hacía
particularmente atractiva la obtención de estas divisas. Eso coadyuvaba a la
12 Ver Gaceta Oficial No. 40.865, publicada el 9 de marzo de 2016.

proliferación de corruptelas de todo tipo, a través de la asignación de cuantiosos
dólares preferenciales a empresas ficticias para la realización de importaciones
esenciales que nunca se hacían, la sobrefacturación de importaciones, o el cobro
de jugosas comisiones a personas privadas que aspiraban a obtener dólares
preferenciales. Obviamente, los principales beneficiarios de estas prácticas eran
muchos de los representantes de organismos públicos, responsables de las compras
o provisionamientos externos, o altos personeros gubernamentales, quienes tenían
una alta capacidad de influencia en los procesos de asignación y distribución de
las divisas preferenciales. Solo para dar una idea de las magnitudes a que hacemos
referencia, en el año 2017 el sector público realizó el 74 % de las importaciones
totales de mercancías, haciendo más del 90 % de esas compras externas a la tasa
Dipro.
Después de mantenerse prácticamente inalterada por nueve meses en un
nivel de doscientos bolívares fuertes por dólar, la tasa Simadi, ahora conocida como
Simadi-Dicom, comenzó a aumentar en marzo de 2016, llegando a comienzos
de agosto a 645 bolívares fuertes por dólar. Eso implicó una reducción de la
brecha de esa tasa con la libre, así como una aproximación a la sinceración del
precio de los dólares utilizados en las importaciones no esenciales. Sin embargo,
la salida del ministro Pérez Abad del gabinete ejecutivo, en agosto, implicó un
cambio en el manejo de este sistema. En los meses que siguieron se volvió a
estancar la tasa Simadi-Dicom, pero la tasa libre experimentó un fuerte aumento,
entre otras razones, por un nuevo debilitamiento de los precios petroleros, por
una reducción importante de la producción de crudos, y por un deterioro del
ambiente político. Ello se tradujo en un nuevo ensanchamiento de la brecha entre
ambas tasas de cambio.
En mayo de 2017 se modificó el sistema cambiario, el cual, en lo
sucesivo, operaría a través de subastas periódicas de moneda extranjera.13 Este

se identificaba como un sistema de flotación administrada entre bandas móviles
monitoreadas, donde el tipo de cambio fluctuaría dentro de los límites de la
banda. Se establecieron límites a los montos máximos que podían ser adquiridos
por las personas naturales o jurídicas, y se especificó que aquellas empresas que
utilizaran divisas no adquiridas a través de este sistema tendrían que utilizar
la tasa Dicom a los fines de determinar su estructura de costos. Eso generaba
severas pérdidas a aquellas empresas que no hubiesen tenido acceso a dólares
al tipo de cambio Dicom. Entre mayo y septiembre de 2017 se realizaron solo
214 13 Ver Convenio Cambiario No. 38, publicado en la Gaceta Oficial No. 6.300 Extraordinario del 19 de
mayo de 2017.
quince subastas, siendo la asignación de dólares muy limitada y produciéndose
retrasos en su liquidación. 215
El 25 de agosto de 2017 el gobierno estadounidense impuso las primeras
CAPÍTULO II
sanciones al sector público venezolano, prohibiendo a cualquier entidad que
operara en los EE. UU. la negociación de bonos de la República o de PDVSA,
así como el envío de dividendos al Gobierno venezolano. Con ello se buscaba
restringir el acceso al mercado financiero de ese país a los entes públicos
venezolanos.
En enero de 2018, se eliminó la tasa Dipro, pasando todas las transacciones
que se hacían a esa tasa –incluyendo las importaciones del sector público–, a la tasa
flotante Dicom. Adicionalmente, se reactivaron las subastas Dicom, limitando la
participación en las mismas como oferentes y demandantes a personas naturales
o jurídicas del sector privado, y estableciendo nuevos límites a la cantidad de
divisas que se podían adquirir. En la primera subasta, realizada a comienzos
de febrero de 2018, el tipo de cambio resultante fue de 25 mil bolívares fuertes
por dólar, nivel muy superior a la tasa de la última subasta de 2017 (3 mil 345
bolívares fuertes por dólar), pero muy inferior a la tasa libre, que en ese momento
superaba los 238 mil bolívares fuertes por dólar. En las subastas que siguieron, la
tasa de cambio mostró una gran estabilidad, ensanchándose la brecha con la tasa
libre, la cual siguió experimentando un franco aumento.
En resumen, durante las veintiséis subastas de 2018, la tasa Dicom
estuvo altamente influida por el BCV y la misma no respondía a las realidades
del mercado. Adicionalmente, los montos transados fueron muy bajos, incluso
muy inferiores a los ya exiguos niveles de las subastas de 2017. De allí que se
pueda decir que, al igual que los sistemas precedentes –Sitme, Sicad, Sicad II y
Simadi– , el sistema Dicom también fracasó en su objetivo de abatir y controlar
el tipo de cambio libre que, según múltiples voceros del gobierno, era un tipo de
cambio sin mayor relevancia, que no respondía a una realidad económica o de
mercado, y que era el producto de manipulaciones ejecutadas desde el exterior
por personas inescrupulosas. Tampoco logró el objetivo de estimular la oferta
privada de divisas, ni lograr un tipo de cambio estable que contribuyera a abaratar
o a estabilizar los precios internos. Por el contrario, al igual que en los sistemas
anteriores, la disociación cada vez más pronunciada de la tasa libre con la oficial
o la intervenida por el BCV, lo que hizo fue exacerbar los costos esperados de
reposición, presionando los precios al alza y azuzando la inflación.
Flexibilización del control cambiario
En la segunda mitad de 2018, y particularmente en 2019, se aligeró el
control de cambios. Esto se debió a la incapacidad cada vez más manifiesta del
Gobierno de seguir imponiendo su voluntad irrestricta sobre la sociedad civil en
el proceso de asignación de los recursos externos. Esa inhabilidad se produjo,
fundamentalmente, por la caída de los ingresos petroleros debido a la contracción
sostenida de los volúmenes de producción y de exportación, a la caída de los
precios petroleros de los últimos años y, más recientemente, al cierre del mercado
petrolero estadounidense debido a las sanciones impuestas por el gobierno de
los EE. UU. contra PDVSA el 21 de enero de 2019. También contribuyó a esa
inhabilidad la reducción de las reservas internacionales y la eliminación de los
fondos extrapresupuestarios del Gobierno, así como las limitaciones para obtener
financiamiento internacional, agravadas por las sanciones financieras del gobierno
estadounidense al sector público venezolano, impuestas en agosto de 2017 y abril
de 2019, en este último caso contra el BCV.
CONCLUSIONES
Si bien la imposición de un control de cambios puede justificarse para

afrontar fugas masivas de capitales que merman rápidamente las reservas
internacionales, una medida de este tipo debe ser tratada como extraordinaria
y transitoria, debiendo ser sustituida cuanto antes por un esquema cambiario
racional y funcional. Se debe buscar su desmantelamiento lo más rápido posible,
poniendo la mayor atención en la corrección de los factores distorsionantes que
produjeron la fuga de capitales. Solo así se evitaría caer en las profundas y crecientes
distorsiones que esquemas de control de este tipo introducen en las economías
cuando su implementación se prolonga en el tiempo.

Como bien lo explica Hernández-Delfino (2015), los controles de cambios
prolongados, como el que se implementó en Venezuela desde 2003, inhiben
la inversión, particularmente la extranjera, y restringen las posibilidades de

financiamiento externo, tanto financiero como comercial. Adicionalmente,
crean graves problemas de inequidad distributiva, desequilibran los mercados,
azuzan la inflación, empobrecen a la población, restringen el consumo y generan
recesión, desempleo y desabastecimiento.
Un problema que se potencia con la implementación de controles de
216 cambios prolongados es la corrupción, ya que es común que la burocracia que
administra y asigna las divisas rápidamente degenera en sus acciones. Eso lo
hacen a través del cobro de comisiones, del fomento o participación en verdaderas 217
mafias a las que se le asignan importantes montos de moneda extranjera, y de la
CAPÍTULO II
asignación de importantes montos de divisas controladas a testaferros allegados.
Adicionalmente, con los controles cambiarios prolongados proliferan las
prácticas de sobrefacturación de importaciones con el fin de, por una parte, obtener
más divisas preferenciales de las necesarias para la realización de las requeridas
compras externas y, por la otra, obtener elevados montos de moneda extranjera
a precios subsidiados para la realización de importaciones que nunca se realizan
o se hacen parcialmente. Como bien lo explican Reinhart y Santos (2015), la
sobrefacturación de importaciones es uno de los principales mecanismos a través
de los cuales se producen importantes fugas de capitales durante la implementación
de controles de cambios.
Los mecanismos para evadir o burlar los controles de cambios se multiplican
cuando estos son prolongados, y son percibidos como injustificados y meramente
restrictivos, pues al ser considerados arbitrarios y abusivos, los ciudadanos se
estimulan a realizar distintas acciones que buscan neutralizarlos, aun cuando
esas prácticas estén catalogadas como ilícitas y sean objeto de penalizaciones.
Esas operaciones son consideradas como legítimas por la mayoría de la población,
pues a través de su realización se reivindican los derechos que han sido violados
por la autoridad, al coartarle a los ciudadanos las posibilidades de ejercer su
derecho de tener acceso a la libre convertibilidad de la moneda, sin que exista
ninguna razón de peso que justifique la imposición o el mantenimiento de los
controles cambiarios.
Adicionalmente, la implementación prolongada de controles de cambios
genera, a la larga, crisis económicas, que en muchos casos pueden catalogarse de
graves. Eso se hizo patente durante la implementación del control de cambios
aquí analizado. Las dificultades cada vez mayores que tenían los productores y
comerciantes para obtener las divisas limitaba su capacidad de acción. Además,
la imposición de controles desproporcionados de precios que no tomaban
en consideración la evolución de los costos de producción, en muchos casos
condenaban a productores y comerciantes a trabajar a pérdida, llevándolos
eventualmente a la quiebra o a la suspensión de actividades. La imposición de
esos controles se traducía en problemas cada vez más serios de desabastecimiento
que azuzaban la inflación y reducían la capacidad de compra de los ingresos de la
población. Todos estos problemas se potenciaban con restricciones, como el uso
de las tasas de cambio oficiales para la determinación de los costos, no aceptando
el uso de los costos esperados de reposición para la fijación de precios, ni tomando
en consideración que a muchos de esos productores o comerciantes no les eran
asequibles las divisas controladas, sino que tenían que adquirirlas en el mercado
libre a un precio muy superior al oficial.
Bien se puede concluir que la aplicación de controles de cambios por
períodos prolongados, se transforman en mecanismos que subyugan a la
población, hacen que prolifere y se profundice la corrupción, destruyen la
capacidad de producción, generan desabastecimiento, azuzan la inflación y
desmejoran la calidad de vida de la población.
Nota: Una parte importante de este trabajo es material recopilado y adaptado del libro La política cambiaria
en Venezuela, más de cien años de historia. Ver Palma (2020).
REFERENCIAS
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Guerra, J. y Pineda, J. (compiladores): Temas de política cambiaria en
Venezuela. Caracas: Banco Central de Venezuela. Pp. 15-30.
HERNÁNDEZ DELFINO, C. (2015): “Los Controles de Cambio en Venezuela”.
En: Prodavinci.
OLIVEROS, A.; GRISANTI, J. (2014): “El plan que nunca fue”. En: Entorno
y Política Cambiaria. Año 10, Número 08, Septiembre. Caracas:
Ecoanalítica.
PALMA, P. A. (2003): “El control cambiario venezolano de 2003”. En: Nueva
Economía. Año XII, No. 20, octubre. Caracas: Academia Nacional de
Ciencias Económicas. Pp. 139-179.
________ (2013): “Fondo de Desarrollo Nacional, Fonden”. En: Diccionario de

Historia de Venezuela. Caracas: Fundación Empresas Polar.
________ (2018): “Venezuela: de la estabilidad a la hiperinflación”. En:
Guerra, José y Vera, Leonardo (Editores): Inflación alta e hiperinflación:

miradas, lecciones y desafíos para Venezuela. Caracas: Fundación Konrad
Adenauer. Capítulo 3. Pp. 19-46.
________ (2020): La política cambiaria en Venezuela, más de cien años de
historia. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana y Ediciones IESA.
218
REINHART, C.; SANTOS, M. A. (2015): From financial repression to external
distress: the case of Venezuela. Cambridge: NBER. Working Paper No. 219
21333.
CAPÍTULO II
SÁEZ, F.; VERA, L.; ZAMBRANO SEQUÍN, L. (2018): Estabilización,
crecimiento y política cambiaria en Venezuela. Caracas: Universidad
Católica Andrés Bello.
VERA, L. (2018): “¿Cómo explicar la catástrofe económica venezolana?” En:
Nueva Sociedad 274. Marzo-Abril.
Capítulo III
LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL CONFLICTO
Luis Pedro España N.

Edwin Ojeda González
Aramis Rodríguez Orosz
Magaly Sanchez R.
Douglas Massey
9
DE LAS MISIONES SOCIALES AL CARNET DE LA
PATRIA 2015-2020. LA ACTUAL POLÍTICA SOCIAL
EN VENEZUELA
L P E N.
Desde principios de lo que va de siglo Venezuela tuvo una política social muy
particular, con respecto al resto de la región, en lo que se refiere a la atención de los
grupos vulnerables.
Contraria a la orientación general de focalizar o seleccionar a las poblaciones
beneficiarias según su estado de necesidad, el gobierno de Hugo Chávez (1999-2012)
se caracterizó por una política social no selectiva o universalista. No distinguió a
los beneficiarios entre pobres y no pobres. Tomando distancia de lo que el gobierno
calificaba como políticas discriminatorias, los beneficios sociales otorgados por el
Estado se pretendían para todos, siendo el único criterio de exclusión la voluntad
de individuos y familias a no inscribirse en los censos o registros de los nuevos
programas sociales que desde el año 2004 comenzaron a llamarse: misiones sociales.
Las misiones sociales se caracterizaron por ser un conjunto de acciones del
Estado venezolano dirigidas a reducir los déficits de atención social de toda la
población. De esta forma nacieron las misiones educativas para atender a toda la
población que no había alcanzado los niveles de escolaridad formal que deseaban.
Las misiones en salud, constituidas por una larga lista de programas que iban desde
la sumatoria y superposición de las distintas formas de atención en salud, nuevas o
que ya existían en el país (módulos de atención primaria –Barrio Adentro–; centros
de especialidades y rehabilitación, hospitales generales), hasta programas especiales
para patologías específicas.
Adicional y progresivamente se fueron creando nuevas misiones (programas
sociales) que pretendían atender otro conjunto de distintas necesidades, las cuales
iban desde la formación para el empleo, el reacondicionamiento de los barrios
populares y construcción masiva de viviendas, hasta llegar, más recientemente, a
transferencias monetarias asociadas a situaciones particulares de discapacidad
motora o mental, adultos mayores excluidos de la seguridad social por falta de
cotizaciones, madres solteras, entre otras.
LAS MISIONES SOCIALES COBERTURA Y CAMBIOS RECIENTES
Hasta 2015 se llegaron a contabilizar unas 35 misiones sociales que se

suponía que atendían a igual número de problemas sociales1.
La estrategia social del Gobierno con esta política parecía simple. A
cada problema social una acción, un establecimiento o puntos de atención, una
estrategia de mercadeo (para captar beneficiarios), un presupuesto anunciado
y un funcionario responsable. El resultado de todas estas misiones nunca fue
objeto de un monitoreo o una evaluación adecuada, al menos no con resultados
de carácter público2. A la fecha son muy pocas las evaluaciones realizadas por
los propios programas, solo investigaciones parciales y con severas limitaciones
de información que han tratado de dar cuenta del resultado e impacto de las
misiones3. Pero en muchos, sino todos los casos, los anuncios gubernamentales
sobre metas y objetivos de los programas, terminaban con ejecuciones realmente
bajas, incluso en los momentos de mayor disponibilidad presupuestaria.4
1 Una descripción sobre el área, la definición del programa y el tipo de población a atender puede verse en:
HURTADO Y ZERPA (abril, 2016): “Misiones sociales en Venezuela: concepto y contextualización”.
En: Revista Sapienza Organizacional. Mérida: Universidad de Los Andes.
2 En alocusiones por los medios de comunicación, el Instituto Nacional de Estadistica o el propio presi-
dente de la República anunciaba el inicio de estudios para evaluar el impacto de las misiones sociales,
pero ellos o no se realizaron o sus resultados no fueron difundidos.
3 De las pocas investigaciones que existen quizás la más completa es la realizada por Aponte B., Carlos. La
política social durante las gestiones presidenciales de Hugo Chávez (1999-2012). UCV-Cendes. Tesis Doc-
toral. Diciembre 2014. En este trabajo se demuestra, a partir de la recopilación de los niveles de cobertu-
ra de las distintas misiones sociales por diversas fuentes, cómo el Estado venezolano pasó de una política
social dual (focalizada, compensatoria, y universal estructural) a otra universal estratificada (conceptos
desarrollados por FILGUEIRA, Fernando, Welfare and democracy in Latin America: the development,
crises and aftermath of universal, dual and exclusionary social states. s.l.: UNRISD. 1996), con lo cual hasta
un 46 % de la población total se declaró beneficiaria de algún programa social, situación que cambia de
manera importante en la medida en que el ingreso petrolero deja de crecer a partir de 2008. Este autor
también señala las disparidades en los niveles de cobertura que reflejan las misiones por tipo de fuente
consultada y, lo más importante, la casi inexistencia de transferencias monetarias asociadas a las misio-
nes, a pesar que la opinión pública tiende a tener la idea de que a través de las misiones los hogares popu-
lares recibían una importante cantidad de recursos. Citando al BCV, Las misiones y programas sociales del
gobierno a través de la IVª Encuesta Nacional de Presupuestos Familiares y de otras fuentes. Caracas, 2011;
el autor señala que los hogares que declaraban recibir transferencias por las misiones promediaba el 3 %
de la población. Esta proporción de hogares que reciben transferencias puede haber mejorado un poco,
en los años recientes (2013 en adelante), por la incorporación de programas o misiones con transferencias
para poblaciones específicas (madres adolescentes o niños con alguna discapacidad, por ejemplo).
4 Ver D`ELIA, Yolanda (2006): Las misiones sociales en Venezuela: una aproximación a su comprensión y
224 análisis. Caracas: ILDIS, quien entre otros aspectos analizados muestra la disparidad entre las metas de
cobertura de los programas sociales y los niveles de ejecución, los cuales alcanzan entre 30 % y 50 % por
debajo de lo anunciado.
Por otra parte, y del lado de los beneficiarios, parecía que formar parte de
la solución propuesta era sencillo. Solo había que anotarse en una lista, hacer una 225
cola o trasladarse hasta un local instalado por los funcionarios encargados de la
CAPÍTULO III
La dimensión social del conflicto
misión social en aquellas zonas que se presumía que se concentraba la población
objetivo.
De esa manera, formar parte de un censo o inscribirse en una lista, se
convertía para los posibles candidatos a ser beneficiarios, en la esperanza de
reingresar a la escuela, aumentar la ingesta de alimentos, obtener atención médica,
acceder a un empleo o hacerse acreedor de una vivienda. Todo ello perifoneado en
actos y alocuciones oficiales encargadas de presentar como hechos consumados,
lo que solo eran listas, planes, inauguraciones puntuales o proyectos que no se
completaban en su totalidad.
La medición del impacto social de las misiones, la articulación con otras
políticas, la transparencia en el manejo de los fondos, la selección de beneficiarios
según criterios de necesidad social y progresividad distributiva, nada de eso estuvo
presente en las misiones sociales, de allí la dificultad para medir su impacto y las
severas dudas sobre su eficiencia.
En el mejor de los casos, lo disponible son datos sobre la cobertura de
las misiones por medio de encuestas. La ausencia de registros administrativos
confiables, la permanente confusión entre metas programadas y las realmente
ejecutadas, hace imposible un análisis de lo que ellas llegaron a representar para
la población que solo llegó a inscribirse o la que efectivamente se benefició.
Utilizando la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi), y
gracias a su permanencia en el tiempo y estandarización en la forma de medir la
cobertura de la política social en general y de las misiones en particular, podemos
realizar un recorrido sobre la cantidad de población que se decía beneficiaria de
las distintas misiones sociales entre 2015 y 2018.
Tabla 1.
Misiones que declaran recibir
2015 2016 2017 2018
Misiones Sociales
Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia %
Alimentación/Mercal
6.251.483 20,4% 6.767.450 21,8% 12.651.929 40,3% 15.621.001 49,2%
/ Claps
Barrio Adentro 2.605.859 8,5% 1.802.611 5,8% 918.489 2,9% 2.572.170 8,1%
Milagro 110.886 0,4% 26.752 0,1% 29.340 0,1% 91.929 0,3%
Sonrisa 122.810 0,4% 7.321 0,0% 13.498 0,0% 29.702 0,1%
Robinson 59.316 0,2% 16.052 0,1% 17.527 0,1% - -
Ribas 172.491 0,6% 31.887 0,1% 25.823 0,1% 16.622 0,1%
Sucre 130.563 0,4% 52.568 0,2% 59.042 0,2% 17.972 0,1%
Vuelvan Caracas / Ché
34.013 0,1% - - - - - -
Guevara
G.M. Vivienda / Barrio
599.744 2,0% - - - - - -
Tricolor 2/
Casa Bien Equipada 137.311 0,4% 152.944 0,5% 30.914 0,1% 59.554 0,2%
Madres del Barrio 93.668 0,3% 39.499 0,1% 96.457 0,3% 173.644 0,5%
Hijos de Venezuela 293.175 1,0% 129.488 0,4% 92.246 0,3% 201.239 0,6%
Negra Hipólita 1.052 0,0% 8.091 0,0% 1.548 0,0% - -
Amor Mayor 173.785 0,6% 206.281 0,7% 242.888 0,8% 718.752 2,3%
Identidad 743.577 2,4% 429.994 1,4% 206.013 0,7% 201.858 0,6%
Otra 1/ 294.411 1,0% 1.687.192 5,4% 631.206 2,0% 7.103.913 22,4%
Total beneficiarios de
11.824.144 38,6% 11.358.130 36,6% 15.016.920 47,8% 6.808.356 84,4%
Misiones
Total 30.620.404 100,0% 31.027.892 100,0% 31.431.164 100,0% 1.766.290 100,0%
1/ Se colocaron como otra misión los beneficiarios de los bonos distribuidos a través del carnet de la patria
desde noviembre de 2017.
2/ Declarados como beneficiarios en los últimos tres años.
Fuente: Encovi (varios años).
Según los resultados de las Encovi, la cantidad de personas que se

consideraban beneficiarias de las misiones sociales fue progresivamente creciendo
al pasar de 38,6 % en 2015 a más del 80 % en 20185. La naturaleza y significado
de este aumento no fue de ningún modo el resultado de la maduración de
los programas o la adición de nuevas misiones cada año, como de hecho se
anunciaron; se trató más bien del rápido deterioro de la situación social del país,
lo que supuso, por un lado, que las necesidades sociales se concentraran en las
más básicas (alimentación y salud) y, por otra parte, a un obligado cambio de la
política social del Gobierno (aunque de ningún modo anunciada) para tratar de
adecuarse a la crítica situación de empobrecimiento masivo que supuso el proceso

hiperinflacionario en Venezuela.
Una vista por hogar, y ya no solo por personas, de las misiones recibidas
por sus miembros, nos permite identificar algunos de los sesgos distributivos de
estas (sobre-compensaciones sociales, exclusiones y solapamientos), propios de un
5 Esta cobertura se refiere a la proproción de personas que dicen ser beneficiarias de al menos una misión.
Ciertamente una misma persona puede ser beneficiaria de varias misiones, aunque no es el caso más
común. Así, por ejemplo, entre 2016 y 2018 quienes reportaron ser beneficiarios de más de una misión
fueron: 9,7 %; 6,6 % y 25,1 %, respectivamente. Para los dos primeros años los beneficiarios individuales
de dos misiones o más correspondía a la misión alimentación (en algunas de sus modalidades Mercal,
PDVAL o CLAP) y a la misión Barrio Adentro (entendido tambien como acceso a cualquier servicio de
226 salud público). En 2018, cuando un cuarto de la población dice ser beneficiaria de más de una misión, se
trata de la aparición de los bonos vinculados al carnet de la patria.
plan de políticas sociales guiado más por las demandas políticas y sus réditos, que
por las necesidades sociales y los criterios de justicia distributiva. 227
En la tabla 1A se muestra la cobertura de las misiones por hogar
CAPÍTULO III
(beneficiarios de al menos una), la cual tiene una evolución similar a la
distribución por personas de la tabla 1, así como el promedio por hogar del
número de misiones, distinguiendo entre el promedio para todos los hogares, del
promedio de los hogares que son beneficiarios; es decir, excluyendo a aquellos que
no son beneficiarios de ninguna misión.
Tabla 1A.
Cobertura y promedio de misiones por hogar
Cobertura de las Misiones por
2016 2017 2018
Hogar
Alimentación 25,4 47,7 54,9
Barrio Adentro 7,6 4,1 10,2
Otra 8 4,9 47,6
Total 34,4 53,1 74,6
Promedio Misiones por Hogar 2016 2017 2018
Promedio todos los hogares 1,5274 1,9661 3,4754
Promedio hogares beneficiarios 4,4448 3,7006 4,6606
Promedio por tipo de Misión
2016 2017 2018
(todos)
Alimentación 0,8868 1,6468 1,9866
Barrio Adentro 0,2367 0,1201 0,3201
Bonos y otras 0,2212 0,0806 0,9366
Promedio por tipo de Misión
2016 2017 2018
(solo beneficiarios)
Alimentación HB 2,5807 3,0995 2,6641
Barrio Adentro HB 0,6889 0,2261 0,4292
Bonos y Otras 0,6436 0,1517 1,2560
Fuente: Encovi (Varios años).
El promedio de misiones recibidas, considerando todos los hogares del

país es de 1.52; 1.96 y 3.47 entre 2016 y 2018; mientras que para los hogares
que son beneficiarios es de 4.44; 3.7 y 4.66 respectivamente. Dos hechos a
resaltar. El primero consiste en que, en promedio (y hasta antes del inicio de los
bonos o las transferencias monetarias) cada dos hogares recibían tres misiones,
tratándose en su mayoría de la misión alimentación, Barrio Adentro o alguna
otra de las misiones de menor cobertura. Luego, y a partir de 2018, ese promedio
aumenta de manera importante dado que los bonos hicieron que uno o más de
los miembros de los hogares se beneficiara de una transferencia, lo que hace que
el promedio suba hasta 3.5 misiones recibidas por hogar.
El segundo elemento que considerar es cómo el promedio de misiones
recibidas aumenta mucho cuando solo se considera aquellos que son beneficiarios.
Esto de alguna manera indica que los hogares beneficiarios tienden a “capturar” las
misiones disponibles. En otras palabras, que una vez que un hogar es beneficiario
de una caja de alimentos CLAP (por ejemplo) también normalmente lo será
del sistema de salud pública (Barrio Adentro) y las transferencias monetarias
iniciadas en diciembre de 2017.
A simple vista esto podría indicar un cierto tipo de concentración de
las misiones en ciertos hogares del país, más no así de una focalización de los
programas sociales, dado que otros estudios, realizados desde los propios datos
de la Encovi, señalan que al menos la mitad de los hogares en pobreza extrema
no reciben ninguna misión6. Se trata de un peculiar modo de asignación de los
beneficiarios de los programas sociales, según el cual, una vez que un miembro
de un hogar forma parte de una misión, logra enrolar al resto o a una parte de los
otros miembros. No habiendo mecanismos de exclusión basados en criterios de
elegibilidad, en principio todos podrían formar parte de las misiones (a excepción
de las que claramente distinguen por genero, edad o condición de salud), siendo
entonces el conocimiento por parte del hogar (a través de uno de sus miembros)
del procedimiento burocrático para enrolarse lo que condiciona la condición de
beneficiario, ya no de una misión, sino de todo el paquete de programas a los que
puede acceder el hogar, lo que visto desde el promedio de ellos para 2018, son
más de cuatro.
Si bien las misiones sociales se pretendían desde su inicio como masivas,
al no excluirse a nadie, las limitaciones en su ejecución hicieron que propiamente
nunca lo fueran.
El rosario de misiones que, al menos al inicio, el presidente Chávez
anunciaba con una frecuencia casi semanal, o bien se trataba de acciones
concentradas en determinadas poblaciones, como era el caso de las misiones

dirigidas a la población con patologías específicas (cataratas, labio leporino,
personas con discapacidades, entre otras) cuyos casos en modo alguno son
masivos, o solo eran simples reediciones “soluciones” de problemas sociales
228 6 FREITEZ, Anitza (Coordinadora) (2017): Venezuela la caída sin fin ¿hasta cuándo? Encuesta Nacional de
Condiciones de Vida 2016 (Encovi 2016). Caracas: UCAB.
cuya misión anterior no había resuelto, pero sin que ello adicionara de manera
significativa nuevos beneficiarios. 229
Así, por ejemplo, en menos de dos años se anunciaron tres misiones
CAPÍTULO III
distintas para la capacitación e incorporación de población al trabajo (Saber y
Trabajo; Vuelvan Caras y Ché Guevara), sin que ninguna de ellas superara los
100 mil beneficiarios, o hasta cuatro para el problema de la baja producción de
alimentos en el país (Zamora; Vuelta al Campo; AgroVenezuela y AgroPatria)
en un tiempo similar y, de igual forma, sin que ello aumentara la producción
nacional de alimentos.
Las misiones responsables del aumento de los beneficiarios fueron, en
primer lugar, los programas destinados a distribuir y subsidiar alimentos básicos,
primero por medio de la red de abastecimiento popular (Mercal y Proal) y, más
recientemente, con la distribución de las bolsas o cajas de alimentos de los Comités
Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP). La segunda misión responsable
del aumento de la cobertura de beneficiarios, fue la atención en salud (Misión
Barrio Adentro), fuera a través del conjunto de centros de atención de salud del
país, es decir la red tradicional de ambulatorios, hospitales públicos y del sistema
de seguridad social, junto con nuevas modalidades (consultorios populares y
centros de atención integral) cuya operatividad actual es una incógnita.
Entre 2015 y 2017 los programas de alimentación pasaron a representar
de 50 % a más de 80 % del total de los que se declaraban beneficiarios de alguna
misión, siendo el resto de los beneficiarios los que fueron atendidos por Barrio
Adentro en cualquiera de sus modalidades.
Esta concentración de la atención en programas de alimentación hasta
2017 y, como veremos más adelante, la irrupción de los bonos (o transferencias
directas) distribuidos a través del carnet de la patria (26 % de los beneficiarios
en 2018), es el principal indicador de cambio en la política social que ha tenido
lugar en el país desde finales de 2017 hasta el presente, la cual, y como veremos,
fue una respuesta obligada frente al deterioro de las condiciones sociales de los
hogares y al proceso hiperinflacionario que se agudizó a partir de 2018.
MÁS ALLÁ DE LAS MISIONES: LA POLÍTICA DE CONTROL DE SALARIOS

MÍNIMOS, PRECIOS Y SU FRACASO
Antes de seguir adelante con la descripción de los cambios en la política

social del Gobierno, hay que hacer mención sobre cómo las políticas de controles
de los precios y salarios, además de la utilización de programas de subsidios
indirectos masivos para los bienes alimenticios considerados de primera necesidad,
fue una práctica permanente durante el gobierno de Hugo Chávez. Políticas que
se hicieron insostenibles para el gobierno de Nicolás Maduro.
El gobierno de Chávez mejoró y amplió una red de distribución de
alimentos que heredó de su antecesor Rafael Caldera. En 1996, y como parte
del segundo programa de ajustes firmado entre Venezuela y el FMI, se inicio
un programa de abastecimiento de productos básicos con la creación de centros
de acopio administrados por el gobierno y destinados a abastecer a pequeños
establecimientos de alimentos ubicados en las zonas populares. Se trataba de
la distribución de cinco productos de la cesta básica con un subsidio que podía
llegar al 40 % del precio7.
El presidente Chávez en abril de 2003 convierte las bodegas de PROAL
en Mercal (Mercado de Alimentos C.A), dando inicio a lo que fue su principal
programa social y sus sucesivas ampliaciones (Proal y Abastos Bicentenario), lo
que derivó en una importante red de abastecimiento de alimentos por parte del
sector público, donde se concentraba buena parte de los subsidios indirectos a los
alimentos y bienes de primera necesidad.
Los controles sobre los precios fueron los instrumentos de política
económica y social para que las remuneraciones mantuvieran cierto poder de
compra, en un contexto macroeconómico caracterizado por unos niveles de
inflación crónicos superiores al 30 % promedio al año, los subsidios indirectos
eran una forma de abaratar los bienes para los clientes de la red pública de
abastecimiento. Efectivamente, y a lo largo de todas las administraciones de los
gobiernos bolivarianos, la pretensión de controlar los precios y de aumentar el
salario mínimo de forma similar a como aumentaba el precio de la canasta básica
oficial fue una práctica permanente8.

7 El PROAL se implementó masivamente a partir de 1996 con la conformación de una extensa red de
organización social y de seguridad alimentaria que, en menos de treinta meses de existencia, logró con-
vertirse en el sistema de distribución de alimentos más grande del país, integrado por 201 centros de
acopio y más de 16 mil bodegas populares incorporadas, para atender 232 municipios y una población
de cinco millones de personas en condiciones de pobreza. El mercado del PROAL llegó a representar,
aproximadamente, el veinte por ciento (20 %) del total del consumo de harina de maíz, arroz, aceite,
leguminosas y sardinas enlatadas. Sus costos de operación fueron los más bajos de todos los programas
sociales, significando menos del uno por ciento (1 %) del total de los recursos manejados. Y los productos
se vendían al consumidor focalizado en las zonas más pobres del país, un cuarenta por ciento (40 %)
más barato que el precio normal. (Ministerio de la Familia. Programas Sociales de la Agenda Venezuela.
Mimeo. Caracas 1997).
8 Desde antes de la llegada al poder de Hugo Chávez el Estado venezolano mantenía, por medio de decre-
tos de aumentos de salario mínimo, el nivel de las remuneraciones igual o algo por encima de la canasta
230 de alimentos del INE, la cual se utilizaba como línea de pobreza oficial hasta 2014, año en el cual se dejó
de publicar. Ver: URQUIJO y BONILLA (2008): La remuneración del trabajo. UCAB.
Independientemente de las distorsiones que significaban para las políticas
de remuneración y la competitividad del país la indexación del salario mínimo, 231
lo cierto fue que por mucho tiempo el salario mínimo legal se mantuvo con poco
CAPÍTULO III
rezago en relación con el valor de la canasta básica del INE.
Para el Gobierno esto era un logro, no solo de su política de aumentos
de salario mínimo, sino también de sus políticas de controles y de subsidios
indirectos.
Gráfico 1.
Salario mínimo integral y valor de la canasta de alimentos
Fuente: Gacetas Oficiales: Decretos de aumento de salario mínimo. INE. Valor de la CNA hasta 2014
(estimada a 2020 según índice de inflación de la AN y tipo de cambio paralelo).
En el gráfico 1 se puede apreciar cómo hasta septiembre de 2013 el salario

mínimo integral (salario mínimo más bonos de alimentación) se mantuvo por
encima del valor de la canasta normativa de alimentos CNA. A partir de esa
fecha el salario integral va perdiendo su capacidad de compra. Primero tras una
caída que situó el salario en 60 % de la canasta (septiembre 2015); luego 40 %
en diciembre de 2017; para finalmente representar menos de 10 % en diciembre
de 2018.
La acumulación de desequilibrios económicos y la destrucción del aparato
productivo del país, tras años de persecución a la actividad económica, junto
a la caída de los ingresos petroleros (primero por reducción de la producción
y luego por los precios del barril); se combinaron para desatar un prolongado
desabastecimiento de bienes esenciales, a lo cual se le sumó un proceso
hiperinflacionario, el cual ha llevado a que la CNA fluctúe su valor entre 400
y 600 dólares en los últimos seis meses (septiembre 2019-bril 2020) y el salario
integral se mantenga en la absurda cifra de menos de 10$.
Si bien desde mediados de 2015 la política de controles de precios y salarios
había perdido la eficacia que los responsables de dicha política le atribuían, el
desabastecimiento y la posterior hiperinflación acabó con todo el andamiaje de
controles de precios, sueldos y subsidios en los establecimientos de las misiones
de alimentación. La insostenibilidad de Mercal y sus derivados llevó a instaurar,
a mediados de 2016, un mecanismo de distribución de productos en las propias
comunidades. Las compras de alimentos (en su mayoría importados) por parte
del Estado ya no serían ofrecidas en los establecimientos públicos a precios
subsidiados, sino que pasarían a formar parte de una bolsa o caja de comida a
ser distribuida de manera local entre los hogares censados por los partidarios
del partido de gobierno organizados en los denominados Comités Locales de
Abastecimiento y Producción (CLAP).
Estos comités se formarían a partir de organizaciones ya constituidas como
los consejos comunales, las unidades de batalla Bolívar-Chávez (organizaciones
del partido de gobierno para la movilización electoral), así como otros grupos
organizados en torno al Gobierno como el Frente Francisco de Miranda
(responsable de la formación política) y otras organizaciones más recientes (Somos
Venezuela) de clara articulación político-partidista con el Gobierno.9 En total,
sumando todas estas organizaciones que ahora pasaban a cumplir las funciones
de los CLAP, las fuentes oficiales señalan que existen unos 35 mil CLAP en todo
el territorio nacional.10
La política social de las misiones terminó adoptándose por la vía de
los hechos en una nueva política la cual, sin mediar reflexión pública alguna,
paso de los subsidios indirectos a los directos, de la pretensión de prestación de
servicios sociales por medio de 35 programas (misiones) a bonos de transferencias
y, finalmente, de establecimientos públicos de abastecimiento a la distribución

de bolsas y cajas de alimentos altamente subsidiados pero con una frecuencia,
cantidad y variedad que escasamente logra cubrir las necesidades de una familia
promedio en Venezuela.
9 APONTE, Carlos (2019): “Los comités locales de abastecimiento y producción y la gran corrupción del
siglo XXI”. En: Transparencia Venezuela. Caracas.
232 10 Declaraciones del ministro de Alimentación Carlos Leal Tellería. 18 de Marzo de 2020 https://talcual-
digital.com/192539-2-clap/
EL CARNET DE LA PATRIA, LOS CLAP Y LOS BONOS
233
En la medida en que los programas de alimentación del Gobierno y su
CAPÍTULO III
política de control de precios y salarios no pudo seguir compensando los rigores
del desabastecimiento y la inflación, la administración de Nicolás Maduro se
fue deslizando hacia formas organizacionalmente más simples de intervención,
aunque también con menor impacto social, pero todos ellas sin perder la intención
de capitalizar o politizar la política social.
Los nuevos instrumentos de política social que se estrenaron a partir de
2016 fueron: los CLAP, el carnet de la patria y las transferencias directas o bonos.
Los CLAP
En abril de ese año el Gobierno anuncia un nuevo mecanismo para la
distribución de alimentos, dado el cierre de los Mercal. De esta forma la misión
alimentación se transformaría en un sistema de distribución de alimentos directo
a los hogares. Los CLAP, encargados de distribuir sus productos según un censo
local de hogares, pasarían entonces a distribuir entre seis a ocho kilogramos de
productos (en su mayoría importados) por un valor que para el mes de julio de
2019 fue de 20$, mientras que los beneficiarios la pagaron a menos de 1$. Si
bien cantidades y tipos de productos varían de un operativo de entrega a otro,
normativamente ella puede contener los siguientes productos y cantidades11:
• 2 a 4 kilos de harina de maíz
• 2 a 4 kilos de pasta alimenticia
• 1 a 2 litros de aceite vegetal
• 2 a 4 kilos de granos (leguminosas)
• 1 a 2 kilos de leche en polvo
• 4 a 6 latas de sardina o atún
• 1 o 2 kilos de café
Por lo que han sido los distintos operativos y las cantidades distribuidas,
normalmente lo que trae la caja CLAP se consume entre una o dos semanas,
para un hogar promedio de cuatro personas. Entendiendo, claro está, que la caja
CLAP sería un complemento de alimentación del hogar.
11 Como ejemplo, el portal Crónica Uno reportó que para el mes de julio de 2019 la caja CLAP repartida en
el estado Lara (porque ella puede variar de una localidad a otra) traía: una harina, dos paquetes de arroz,
cinco paquetes de pasta, una bolsa de leche, dos paquetes de lentejas y un litro de aceite. (https://cronica.
uno/disminuyen-los-productos-de-la-caja-y-aumenta-el-chantaje-para-la-venta-del-clap/)
Las cajas CLAP no solo varían en su cantidad y tipo de productos, sino
también en su periodicidad. El Gobierno pretendía que la distribución fuera
mensual, pero según Encovi 2018, solo el 41 % dijo haber recibido la caja
mensualmente, mientras 15 % dijo que fue cada dos meses y un 44 % no logró
precisar una frecuencia definida. Sin embargo, hasta 95 % de los hogares dijo
haber recibido al menos en una ocasión una caja CLAP desde que se inicio el
programa.
La situación actual del programa CLAP es bastante incierta. A la fecha no
tenemos encuestas para saber la cobertura del programa en 2019 y menos aún
en lo que llevamos de 2020. En todo caso, lo que se conoce por informaciones
periodísticas es que el programa no se ha podido ejecutar, incluso con la irregular
frecuencia de los años anteriores, producto de la corrupción, los problemas
financieros del Estado y las sanciones.
Carnet de la patria
En enero de 2017 el presidente Maduro anuncia la creación del carnet de la
patria (CP). Un registro que daría acceso, por medio de un carnet personalizado,
al conjunto de servicios sociales y públicos que el Gobierno dispusiera para sus
portadores.
El registro se hace por medio de operativos en plazas públicas, donde los
ciudadanos se inscriben con su cédula de identidad. Los datos que componen el
registro tienden a ser disímiles. Algunos afirman que incorpora datos del hogar,
misiones sociales en las que están inscritos y cuentas bancarias, otros dicen que
solo se registra el nombre y el número de cédula. Lo cierto es que no hay forma
de corroborar la información que tendría la Plataforma Patria, que es como se
denomina el registro del CP.
Informaciones del propio Gobierno afirman que tras los primeros seis
meses de creado el sistema, ingresaron 14 millones de venezolanos, inscritos
voluntariamente (junio de 2017), y que ya para enero de 2019 la plataforma tenía

18.4 millones. Según Encovi-2018, 91 % de los hogares consultados decía que
al menos un miembro del hogar se había sacado el carnet de la patria, cifra que
parece corroborarse con otras encuestas.12
234 12 Consultores 21 y More Consulting señalan que entre 70 % y 73 % de las peronas encuestadas dijeron
tener el carnet de la patria. La diferencia entre personas y hogares puede explicar las diferencias.
¿Para que sirve el carnet de la patria? En términos prácticos es el canal
para recibir bonos (permanentes o eventuales) y que el Gobierno transfiere 235
directamente a la cuenta bancaria asociada al portador del carnet.
CAPÍTULO III
Si bien el CP ha pretendido ser utilizado para otros fines, lo cierto es que
han sido los bonos o las transferencias directas lo que ha resultado más útil para
los inscritos. Algunos otros usos dados (o pretendidos) son13:
• Registro para recibir los CLAP: aunque las encuestas muestran que
quienes no tienen CP sí han recibido CLAP y a la inversa, algunos que
no han recibido CLAP sí tenían el CP.
• Medio de pago por medio del código QR: lo que lo convertiría en un
monedero digital; sin embargo, son muy pocos los establecimientos
comerciales que aceptan este medio de pago.
• Canal para el subsidio a la gasolina: a mediados de 2018 se anunció
que por medio del CP se subsidiaría el precio de la gasolina, pero a la
fecha ello no se ha puesto en marcha.
• Acceso a servicios de salud por medio de 800-YA: solo se anunció; no
hay ninguna experiencia de asistencia de salud telefónica.
• Mecanismo para tramitar documentos públicos o la inscripción en
el sistema educativo público: no se tiene noticias de que ello se haya
implementado.
• Medio para inscribirse en programas de empleo: Chamba14 Juvenil o
Chamba Mayor, no se tiene información al respecto.
• Mecanismo para solicitar la restitución de aparatos electrónicos
dañados por los apagones de marzo 2019: no se tiene información de
que esto sea cierto.
• Instrumento para constatación de haber votado: en los últimos
procesos electorales de 2017 y 2018 el partido de gobierno instaba a
los portadores del CP a registrarse como votantes en mesas de registro
ubicadas cerca de los centros de votación, lo que claramente fue
denunciado y se señala como un mecanismo de lo que algunos han
llamado “clientelismo ilícito”, control político o “control de los otros”.
• Medio para acceder a los bonos ocasionales: esta ha sido sin duda la
principal ventaja de tener el CP. En 2019 se transfirieron cerca de
13 APONTE, Carlos (2019: “El carnet de la patria: simbolo de un clientelismo ilicito”. En:Transparencia
Venezuela. Caracas.
14 “Chamba”: vocablo utilizado para decir que se consiguió un trabajo nuevo.
50$ a parte de los inscritos en el CP, lo que puede representar hasta
un 60 % del salario mínimo integral de ese año.
Bonos o transferencias directas

En noviembre de 2017 el Gobierno anunció que se entregaría un bono
por 5 BsS (lo que equivalía a 4,4 dólares) por el inicio de la Navidad. Con esta
decisión el Gobierno comenzó la entrega de bonos ocasionales por un valor que
fluctúa entre 1$ y 5$ (con la sola excepción de 12$ en diciembre de 2018) a un
número impreciso de beneficiarios.
No hay forma de seguirle la pista a cuántos son los beneficiarios de cada
uno de estos bonos. El Gobierno anuncia que son para todos los beneficiarios
del CP, lo que significaría casi una transferencia universal pero, a decir de los
propios anuncios de Maduro, los beneficiarios son significativamente menores
a los inscritos en el CP. Así, en diciembre de 2017 se anunció que el bono lo
recibirían 4 millones, cuando la misma fuente hablaba de 16 millones de inscritos
en el Sistema Patria. En marzo de 2018 el bono dice que alcanzó hasta 8 millones
y en abril del mismo año 10 millones15.
Recurriendo a las encuestas de beneficiarios tenemos que para julio de
2019 la empresa DataAnálisis señalaba que solo el 21 % de los encuestados
recibió un bono por el CP. Cifra similar se obtuvo por medio de la Encovi-2018,
donde se declararon beneficiarios de alguna transferencia monetaria por medio
del CP unos 7 millones de personas (22 %).
Desde la creación de los bonos ocasionales existen otros de tipo permanente
o regulares, pero con una distribución menos masiva. En cuanto a los bonos que
son más recurrentes, en total se han entregado –entre noviembre de 2017 hasta
abril de 2020– cuarenta bonos ocasionales en treinta meses, lo que representa en
promedio 1,33 bonos al mes.

En la tabla 2 se detallan estos bonos ocasionales, su porcentaje en relación
con el salario integral. Si bien estos son muy variables, en promedio los bonos
han representado hasta un 80 % del salario integral desde que comenzaron a
entregarse.
236 15 APONTE, Carlos (2019): Los bonos sociales ante el rumbo incierto ante el empobrecimiento. Mimeo. Ca-
racas.
Tabla 2
Bonos de protección social ocasionales 237
Monto Bono/Salario
CAPÍTULO III
Monto
AÑO/mes BONOS Bs. Integral
$
soberanos (Porcentaje)
2017
Noviembre Navideño 5 4.4 110%
Diciembre Niño Jesús 5 4.4 110%
2018
Enero Reyes 5 2.0 63%
Febrero Día de la Juventud 7 2.8
149%
Carnaval 7 2.8
Marzo Día de la Mujer 7 2.2
107%
Semana Santa 7 2.2
Abril Independencia 10 1.1 52%
Mayo Día de la Madre 15 0.7
117%
Día del Trabajador 15 0.7
Junio Victoria Carabobo 40 1.3
187%
Especial Carnet de la Patria 25 0.8
Julio Especial Independencia 70 1.8
308%
Niño Simón 90 2.3
Agosto Reconversión Monetaria 600 5.9 1115%
Septiembre Escolar 200 1.6 10%
Diciembre Navideño 2.000 2.5
242%
Especial Niño Jesús 10.000 12.5
2019
Enero Reyes 12.000 4.7 61%
Febrero Juventud 9.000 2.5
Angostura 18.000 4.9 227%
Carnaval 18.000 4.9
Abril Pueblo Valiente 25.000 3.9 126%
Mayo Pueblo Trabajador 25.000 3.7 38%
Junio Pueblo Independiente 30.000 3.7
92%
Victoria de Carabobo 30.000 3.7
Julio Especial de Independencia 40.000 3.2 62%
Octubre Venezuela Victoriosa 75.000 2.4 25%
Noviembre Paz y Felicidad 90.000 1.9
60%
Paz y Prosperidad 90.000 1.9
Diciembre Navidades Felices 100.000 1.8
67%
Niño Jesús 100.000 1.8
2020
Enero Reyes 200.000 2.6 44%
Febrero Patria Digna 250.000 3.3
122%
Carnaval 300.000 4.0
Marzo Lealtad 300.000 3.4
Disciplina y Solidaridad 300.000 3.4 233%
Quédate en Casa 450.000 5.1
Abril Semana Santa 300.000 1.5
133%
Especial Quédate en Casa 300.000 1.5
Fuentes: www.patria.org.ve Cálculos propios.
El gráfico 2 muestra el impacto de estos bonos en el salario integral. La
serie histórica del salario integral en Venezuela (en dólares corrientes desde enero
de 2014 al presente) muestra su variación de 80$ a mayo de 2014 (valor más
alto de la serie) a menos de 10$ antes de iniciadas las transferencias directas o
bonos. A partir del último trimestre de 2018 se sobrepone a la barrea de salario
integral lo que representa la transferencia directa. Si bien ellas son modestas,
comparadas con el propio salario integral, las transferencias han llevado el
ingreso del trabajador de sueldo mínimo hasta los 20$ al mes, compensando en
algo la importante caída.
Gráfico 2.
Salario integral y bonos ocasionales
Dólares corrientes
Fuente: Datos del gráfico 1. Para el valor de los bonos ocasionales tabla 2.
Aún cuando se pueda tener la tentación de comparar el efecto compensador

de estos bonos con respecto a la caída del salario o en relación con el valor de
la canasta de alimentos en los años de la bonanza, hay que tener en cuenta que
valorar los bonos ocasionales en razón, por ejemplo, del valor de la canasta
normativa de alimentos CNA del INE y deflactada a lo que ella era en 2014 (que
como vimos en los últimos meses ha fluctuado entre los 400$ o 600$) es un
absurdo. Los beneficiarios no tienen esos parámetros de comparación, ni como
realizarlo. Lo que compraban en 2014 es un sueño o un espejismo.
238
Más realista sería comparar el promedio de los bonos ocasionales contra lo
que pudiera ser el máximo de una caja CLAP (calculada a 20$) o a la cantidad de 239
productos básicos que pueden adquirirse. Si tomamos, por ejemplo, la cantidad
CAPÍTULO III
de kilos de harina de maíz que pueden comprarse con el valor de un bono
ocasional en promedio, ello se traduce en cinco kilos, lo que para una familia
de cuatro miembros representa ¡una arepa de maíz al día, por un mes! Lo que es
igual a 11 % de los requerimientos nutricionales diarios de un adulto.16 Pero, aun
con estas comparaciones más cercanas a la realidad del consumo de Venezuela
en estos tiempos, claramente estamos ante un bono o transferencia menor a la
subsistencia.
Hasta ahora nos hemos referido a los bonos ocasionales. Ello es así,
porque aun sin tener el dato preciso de cuanta población se beneficia de ellos, las
encuestas indican que se trata de varios millones de personas.
A diferencia de los ocasionales, los bonos permanentes parecen ser más
focalizados o selectivos. Si bien tampoco se dispone de información sobre los
procedimientos de selección, e incluso sobre la forma de validarlos, altas y bajas
del programa, etcétera, los bonos permanentes están referidos a misiones sociales
que tratan de centrarse en personas u hogares con características específicas de
vulnerabilidad, sea ella económica o de salud.
Ya en 2014 se consolidó en el programa Hogares de la Patria un conjunto
de bonos permanentes para hogares con características específicas, tales como,
hogares monoparentales (Madres del Barrio) u hogares con niños que tenían
alguna discapacidad (Hijos de Venezuela). Utilizando fuentes de información
periodísticas basadas en las alocuciones del Presidente, se estima que este
programa nunca superó los 100 mil hogares, y no fue sino hasta 2016 que el
programa consolidado de bonos o transferencias directas permanentes, pasó a
tener 300 mil y en 2017, 500 mil beneficiarios. Cifras imposibles de corroborar.
Nuevamente la imprecisión en las cifras nos hace dudar de la cobertura del
programa de transferencias permanentes, más aún cuando esas cifras extraídas
de declaraciones situaron al programa Hogares de la Patria en 4 millones de
beneficiarios en 2018 y 6 millones en 2019.17
La novedad de esta transferencia es que se supone que su monto está
vinculado al número de miembros del hogar. Los montos de las transferencias
16 Una arepa de tamaño promedio asada tiene un valor calórico de 210Kcal.

17 APONTE, Carlos (2019): Los bonos sociales ante el rumbo incierto ante el empobrecimiento. Mimeo. Ca-
racas.
por número de miembro en dólares, según la tabla 3, asigna aproximadamente
un dólar al mes por cada miembro que tenga el hogar.
Tabla 3.
Hogares de la patria: aportes mensuales según número de integrantes
(diciembre 2018- mayo 2019) En dólares
Nº de miembros Diciembre Mayo
Enero 2019 Febrero 2019
del hogar 2018 2019
1 1.0 0.8 0.9 1.3
2 1.5 1.2 1.3 2.0
3 2.3 1.8 2.0 3.0
4 3.0 2.4 2.7 4.0
5 3.8 3.0 3.3 5.0
6 ó más 4.4 3.6 4.0 6.0
Fuente: APONTE, Carlos. Los bonos sociales… (Op.cit). Cálculos propios.
Si los bonos o transferencias monetarias efectivamente se entregaran al

número de beneficiarios que se declaran y, adicionalmente con una periodicidad
mensual para el caso de los Hogares de la Patria, entonces el Estado hubiera
transferido en 2019 la cantidad de 288 millones de dólares en bonos permanentes
y 378,4 millones de dólares en bonos ocasionales, para un total de 666,4 millones
(1 % del PIB de 2019), una cifra que luce modesta para los requerimientos de las
familias, y puede que algo onerosa para el debilitado ingreso del país.18
Adicionalmente, entre los bonos recurrentes existe un conjunto de ellos
cuya cantidad de beneficiarios, objetivos y frecuencia no solo es, como el resto de
los programas sociales del gobierno, bastante imprecisa, sino que adicionalmente
no parecen ejecutarse en cantidades importantes o, de hacerlo, es con muy baja
frecuencia. En el mejor de los casos puede que algunos de ellos se traten de
“nóminas” de pseudo-empleados públicos.

Un gobierno que hace propaganda con la más mínima acción que
emprende, y que no anuncie casi ninguna actividad para estos otros bonos
permanentes, hace pensar que no tienen muchos beneficiarios o sencillamente
son programas que no se ejecutan.
Solo por mantener la exhaustividad de la lista de programas, pero
entendiendo que su incidencia es muy baja, los mencionamos a continuación:
240 18 Este monto se obtiene al multiplicar 4$ al mes por 6 millones de hogares beneficiarios del programa
“Hogares de la Patria”, más 47,3$ de transferencias recibidas en un año (por bonos ocasionales) por parte
de 8 millones de beneficiarios.
Cuadro 1.
Otros programas de bonos permanentes con transferencias directas 241
Parto humanizado: bono especial al momento del nacimiento y aportes mensuales regulares
CAPÍTULO III
durante el proceso de gestación. Se supone que acompañe a un conjunto de acciones de
atención en salud para la embarazada, durante el parto y en el posparto. Valora especialmente
la promoción del parto natural (sin cesárea).
Lactancia materna: aportes mensuales regulares previstos hasta 1 año después del nacimiento.
José Gregorio Hernández: aportes mensuales regulares para personas con discapacidad.
Cultores populares: aportes mensuales para artistas y creadores populares.
Chamba juvenil: aportes mensuales a jóvenes para trabajos a tiempo parcial en algunas áreas.
Madres y padres elaboradores de casas de alimentación, Comedores Mamá Rosa y centros
de recuperación nutricional: aportes mensuales para voluntarios de programas nutricionales
Promotores, formadores y facilitadores de parto humanizado: aportes mensuales.
Somos Venezuela: aportes mensuales para este personal “voluntario” del CP
Fuentes: Portales de varios medios de comunicación, principalmente oficiales, entre los que pueden des-
tacarse: https://patria.org.ve; http://www.vicepresidenciasocial.gob.ve; www.hogaresdelapatria.gob.ve;
http://vtv.gob.ve; y, http://www.radiomundial.com.ve.
La intencionalidad política del carnet de la patria y los bonos

Mientras en la tradición de los sistemas de protección social de la región,
el énfasis se coloca en la eficiencia del gasto, en la prevención de la trasmisión
intergeneracional de la pobreza y en la búsqueda de la corresponsabilidad entre
los ciudadanos beneficiarios para promover conductas que contribuyan a la
superación de sus dificultades sociales, los programas de transferencias directas
del Gobierno venezolano ignoran todos esos principios y sus buenas prácticas,
concentrándose en los elementos propagandísticos y de control social que pueda
derivar de ellos.
No es este el lugar para desarrollar en extenso las implicaciones político-
electorales y clientelares que caracterizan a la política de protección social del
Gobierno, pero estos rasgos deben ser eliminados, no solo por la necesaria
independencia política que debe tener la responsabilidad del Estado para con los
más vulnerables, sino porque esa intencionalidad le resta eficacia e impacto a la
acción social del Estado. Por ello vamos a detenernos brevemente en este asunto.
Para el caso de los programas de protección social la preocupación del
Gobierno pasa por el rédito político de ellos. El personalismo de los beneficios
de la política social por parte del presidente del Ejecutivo no solo está presente
en la iconografía de la propaganda que lo acompaña, sino que incluso trata de
intercambiar bonos de protección por participación electoral.
Primero fue en las elecciones de la cuestionada Asamblea Nacional
Constituyente, cuando se instauró por primera vez el registro de los electores en
lugares próximos a los centros de votación; posteriormente, y ya de forma directa,
condicionando la recepción de un bono de protección a la participación electoral
para reelegir a Nicolás Maduro. Esto es lo que algunas ONG han calificado
como el “clientelismo ilícito”19
Gráfico 3.
Análisis de contenido de los mensajes de notificación de las
transferencias directas
Diagrama Cuantitativo
Fuente: Sistema Patria. Textos de las notificaciones a los beneficiarios de los bonos ocasionales durante 2019.
Cada vez que el Gobierno decide de manera personalista realizar una

transferencia monetaria, ya que no existe ninguna normativa que establezca las
reglas de ejecución de ese programa, lo enmarca pomposamente con la iconografía
de la pareja presidencia 20 y, desde diciembre de 2018, con un moralizante mensaje
19 “El Carnet de la Patria: Símbolo de un clientismo ilícito”. En: Coalición Anticorrupción. https://www.
coalicionanticorrupcion.com/index.php/en/informes-coalicion/item/36-el-carnet-de-la-patria-simbolo-de-
un-clientismo-ilicito
Transparencia Venezuela. https://transparencia.org.ve/project/el-carnet-de-la-patria-simbolo-de-un-cliente-
lismo-ilicito/
20 Cada bono tiene un “cartel” que lo identifica con un nombre y una fotografia de la pareja presidencial
ejecutando alguna acción según el nombre de dicho bono. Asi, por ejmeplo, el bono de Semana Santa,
242 muestra al presidente con una cruz en pose de oración; el bono de reyes magos, la pareja presidencial
sonriendo con unos camellos al fondo, y así se va desarrollando toda una iconografia personalista y cursi.
que sirve de anuncio (por mensaje de texto) para que los beneficiarios sepan que
la transferencia le ha sido otorgada. 243
La transferencia directa es presentada por el Gobierno como un regalo para
CAPÍTULO III
los beneficiarios acompañado, como si se tratara de una dedicatoria amorosa, de
mensajes de texto donde las palabras como “pueblo”; “amor”; “paz”; “felicidad”
y “prosperidad” son las que aparecen en la mayoría de las notificaciones. Pero
también están presentes las que aluden al intercambio político: “lealtad”;
“unión”; “Bolívar”; “nuestro”; “venceremos”, así como las que tienen pretensiones
moralizantes: “disciplina”, “consciencia” y “conscientes”. Todas ellas dispuestas
en forma de notificación al beneficiario a su teléfono móvil y con la firma del
presidente Maduro.21
El personalismo de la política social, el intento de convertir los derechos
sociales en favores personales que se deben pagar con lealtad y votos, es un
componente que no es neutro a la hora de evaluar la política social del Gobierno,
no solo por sus efectos nocivos desde el punto de vista de los derechos civiles
y las libertades democráticas; sino también desde principios pragmáticos de
operatividad.
EL SALDO DE LA “NUEVA” POLÍTICA SOCIAL 2017-2020
Comenzamos diciendo que en el período comprendido entre 2018 y 2020

ha ocurrido un cambio importante en la política de protección social del país.
Manteniendo la misma estética, terminología y discurso político, el Gobierno ha
dado un giro de una política basada en subsidios indirectos, controles y servicios
sociales que de alguna manera terminaban diferenciando por tipo de necesidad
(educativos, nutricionales y de salud); a otra basada en transferencias directas,
cuasi universal y abandonando el intento de prestar servicios sociales por medio
de las antiguas misiones, las cuales son imposibles de ejecutar desde la menguada
capacidad financiera y operacional del Gobierno.
21 Solo para que el lector tenga una idea de cómo son estas notificaciones colocamos algunos ejemplos. Con
motivo de la pandemia del COVID-19 se entregó, en abril de 2020, un bono denominado “#quedateen-
casa” y los beneficiarios recibieron en su teléfono móvil un mensaje del presidente Maduro que decía:
“Avanzamos con la contención de la pandemia gracias a la capacidad médica, científica y al esfuerzo
gigantesco de todo un pueblo”.
Con motivo de cumplirse un año del último intento fallido de sublevación militar contra su gobier-
no, se transfirió el bono denominado “Disciplina y Solidaridad”, y el mensaje fue: “Marzo de Lealtad,
continuaremos garantizando la paz, la estabilidad y la prosperidad para nuestro amado pueblo. Leales
siempre”.
Es evidente que dicho giro ha sido el resultado del deterioro
macroeconómico del país y de la crisis de abastecimiento y la hiperinflación
que tuvo lugar entre 2017 y 2019, situación que permanece latente, aún cuando
en los últimos meses la inflación (febrero-abril 2020) ha regresado a sus niveles
crónicos (20 % al mes) y los niveles de abastecimiento se han recuperado, pero
a costa de una caída del consumo.
La precariedad de la tregua hiperinflacionaria y de desabastecimiento,
mantiene vigente la nueva política de transferencias directas (bonos a través
del carnet de la patria) y de abastecimiento de productos de manera local (cajas
CLAP), pero sus deficiencias de diseño y operativas, que en parte son el resultado
de las restricciones políticas que el propio Gobierno quiere mantener, son las que
restan capacidad de compensación a la crisis económica.
Quizás el déficit más importante que tiene la política social de los bonos y de
las cajas CLAP es que carecen de un diseño normativo –por lo menos conocido–
sobre los criterios de incorporación a los programas, montos y frecuencias de las
transferencias y las ayudas, así como recursos asociados.
Estas imprevisiones, que facilitan lo que debe ser una discrecionalidad
intencionada, imposibilitan calcular el posible impacto de las políticas. Así, por
ejemplo, al intentar calcular lo que sería hipotéticamente un impacto máximo
de las transferencias directas (caso que estaría representado por un hogar que
recibiera todos los bonos que el Gobierno anuncia ejecutar de manera más
recurrente, es decir los bonos de los Hogares de la Patria, más todos los bonos
ocasionales a lo largo de un año), el total de la transferencia hubiese sido para
2019 de solo 95 dólares.
Para el caso de las cajas CLAP el subsidio indirecto sí parece ser mayor.
Nuevamente suponiendo que un hogar recibiera todos los meses una caja
“completa” CLAP con un valor estimado de 20$, allí el monto anual sería de
240 $. Cifra esta que como valor máximo hipotético es poco o nada probable que
algún hogar lo haya recibido en los últimos dos años.
La nueva política social de bonos, carnet de la patria y cajas CLAP, en

modo alguno representan montos de transferencias (directas o indirectas) que
compensen en algo la dura crisis socioeconómica. Un Estado con la crisis de
recursos que tiene y con todas las instancias de financiamiento externo cerradas,
difícilmente pueda hacer transferencias con montos significativamente más altos.
244
Aún cuando haya mucho espacio para mejorar el impacto de los bonos,
haciéndolos más transparentes y justos, es evidente que las restricciones de 245
disponibilidad de recursos limitan cualquier posibilidad de compensación real.
CAPÍTULO III
Dicho esto, los bonos, los CLAP, y especialmente el carnet de la patria, son
más andamiajes que simulan una política social, que propiamente unos programas
sociales que compensen la dura situación que padecen los empobrecidos hogares
del país.
Como ha sido siempre, pero con mayor énfasis en la actualidad, el elemento
propagandístico y casi exhibicionista de las transferencias monetarias a través de
los bonos ocasionales, contrasta con su verdadera magnitud. Y lo que es peor, a
la fecha pareciera que el único programa que tiene alguna visibilidad se trata de
estos bonos. La prueba de lo anterior ha sido que la única acción social del Estado
para hacer frente a la recesión social derivada del COVID-19 (aunque más por la
crisis del suministro de gasolina) han sido cinco bonos, entregados entre marzo
y abril, que sumaron solo 15$.
Respecto a los CLAP el diagnóstico es similar, pero con algún agravante
dada la agudización de la crisis de combustible. Si bien es cierto que como señalan
las encuestas, hasta 2018, un alto porcentaje de hogares dijeron haber recibido
al menos una caja o bolsa de alimentos en ese año, lo que hace pesar que el
programa dispone de censos y registros locales de los hogares bastante universales;
sin embargo, las dificultades económicas, los problemas para importar producto
de las sanciones y, más recientemente, los problemas derivados del COVID-19
y especialmente la crisis de combustible, ha hecho que el programa lleve meses
parado.
En resumen, el Estado venezolano con sus sesgos, prenociones y requisito
de agenda política, que le impiden asumir plenamente una agenda social
despolitizada, dispone de algunos mecanismos de implementación de política
social para enfrentar la crisis socioeconómica que padecen los hogares. Pero las
restricciones presupuestarias hacen que su acción sea muy modesta y, lo que es
peor, en el futuro, tales restricciones parece que serán aún mayores.
Todo ello sin contar las inmensas filtraciones que deben tener estos
programas, dado que no son ni auditados, ni controlados por nadie, a lo que hay
que adicionarle los altos costos operativos que tiene una política social dispuesta
más para la propaganda y para el disimulo, que para compensar la situación
social de los hogares en Venezuela.
REFERENCIAS
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presidenciales de Hugo Chávez (1999-2012). UCV-Cendes. Tesis
Doctoral.
________ (2019): El carnet de la patria: símbolo de un clientelismo ilícito.
Caracas: Transparencia Venezuela.
________ (2019): Los bonos sociales ante el rumbo incierto ante el empobrecimiento.
Caracas. Mimeo.
________ (2019): Los comités locales de abastecimiento y producción y la gran
corrupción del siglo XXI. Caracas: Transparencia Venezuela.
D`ELIA, Yolanda (2006): Las misiones sociales en Venezuela: una aproximación a
su comprensión y análisis. Caracas: ILDIS.
FILGUEIRA, Fernando (1996): Welfare and democracy in Latin America: the
development, crises and aftermath of universal, dual and exclusionary
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FREITEZ, Anitza (Coordinadora) (2017): Venezuela la caída sin fin ¿hasta
cuándo? Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2016 (Encovi 2016).
Caracas: UCAB.
HURTADO y ZERPA (Abril 2016): “Misiones sociales en Venezuela: concepto
y contextualización”. En: revista Sapienza Organizacional. Mérida:
Universidad de Los Andes.
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Venezuela. Caracas. Mimeo.
URQUIJO, J. y BONILLA, J. (2008): La remuneración del trabajo. Caracas:
UCAB.
246
10
LA AYUDA ALIMENTARIA EN VENEZUELA,
¿UN ASUNTO DE FRATERNIDAD? EL CASO DE
ALIMENTA LA SOLIDARIDAD/SUSTENTO
E O G

A R O
INTRODUCCIÓN
El siguiente artículo tiene como principal objetivo vincular el significado de

la palabra fraternidad al mundo de los negocios. Como constructo, la fraternidad ha
sido estudiada modernamente desde los ámbitos de la filosofía y las ciencias políticas.
Es un término, sin lugar a dudas, asociado a la Revolución Francesa de 1789. No
obstante, el origen del término se remonta a la Grecia Antigua. Para Amaya (2016)
es posible establecer ciertos vínculos entre el concepto de fraternidad y los términos
griegos de philadelphia y philia, que adquirieron una función ético-política de mano
de los estoicos en el período helenístico.
La philadelphia, la fraternidad estoica, sirvió de base a la fraternidad cristiana, cuyo
núcleo es el amor agápico. El concepto moderno, laico, de fraternidad, en cuya
gestación tuvieron una importancia singular los masones, se asocia generalmente con
la trilogía revolucionaria ‘Libertad, igualdad, fraternidad’, aunque la fraternidad no
figuró en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y se
incorporó al slogan tardíamente, en 1793. (Amaya, 2016:22)
Pareciera que el término ha estado en hibernación desde 1789 para el gran

público. Sin embargo, en círculos vinculados a las ciencias políticas y la filosofía
han ocurrido interesantes debates sobre el significado moderno de la palabra. Ortiz
Leroux comenta (2016) que “flaco favor se le puede hacer a un valor o principio
político, como el de la fraternidad, que estudiarlo desde una mirada condescendiente,
dogmática o poco crítica” (Ortiz Leroux, 2016:10).
Tal como afirma Lizarra (2016), la fraternidad es un término “escurridizo”
al cual se le puede abordar desde diversas aproximaciones, desde diversos recovecos
intelectuales. Este trabajo no tiene pretensiones de adentrarse en ellos, ni de contribuir
en la discusión politíco-filosófica del significado hoy en día de fraternidad.
La pregunta de partida sería la siguiente: ¿cómo se vincula la palabra
fraternidad en el mundo gerencial? Dar respuesta a una pregunta de esta magnitud
resulta imposible. Algunas de las preguntas formuladas por Ortiz Leroux (2016)
nos han inspirado: ¿qué es la fraternidad y cuáles son sus formas más comunes en
la actualidad? ¿cómo puede vincularse la noción de fraternidad con los conceptos
similares de amistad cívica o solidaridad?
De lo que se trata es, más bien, de abrir un espacio para la reflexión, de dar
algunas luces para acercarnos a una respuesta. ¿Acaso no se usarán otras palabras
en el mundo gerencial para recoger lo que expresa la fraternidad? ¿Estas palabras
generarán algún impacto en los modelos de negocios de las organizaciones? Por
lo que la discusión permea a términos más comunes en el mundo gerencial:
modelos de negocios, modelos de negocios híbridos y responsabilidad social.
Toda esta discusión se origina en un entorno político y social complejo como
lo es el venezolano en los últimos años. Alimenta La Solidaridad/Sustento, es
una organización venezolana que opera en este entorno y se pudiera afirmar
que practica la fraternidad, ¿acaso podemos enmarcar dentro de los cánones
modernos de la fraternidad las operaciones de Alimenta La Solidaridad/Sustento?
¿O ya el mundo de los negocios tiene un nombre para estas acciones? Alimenta
La Solidaridad/Sustento sirve como caso de estudio de investigación.
Metodológicamente, este es un trabajo que imbrica la descripción y el
análisis en torno a cuatro grandes secciones. En la primera sección, se contextualiza
la realidad venezolana. En la segunda sección, se trata de precisar el significado
moderno de la palabra fraternidad así como términos gerenciales más conocidos:
modelos de negocios, empresas sociales, modelos híbridos. En la tercera sección,
se presenta el caso de Alimenta La Solidaridad/Sustento y luego se finaliza con
las conclusiones. Todo el levantamiento de información fue a través de fuentes
secundarias.
UNA APROXIMACIÓN A LA REALIDAD VENEZOLANA

Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS) (2018), el número

total de personas con problemas alimenticios en América Latina y el Caribe se ha
incrementado, lo cual está revirtiendo décadas de progresos. Aunque en veintiún
países de la región ha mejorado la situación alimentaria, el número absoluto
de personas con hambre se ha elevado. Hay tres países en los cuales aumentó
porcentualmente en la última década el número de personas con problemas
248 alimenticios, siendo uno de ellos Venezuela.
Producto de la ausencia de indicadores y estadísticas oficiales en materia
económica, social y política, tres universidades nacionales combinaron esfuerzos 249
para generar datos estadísticos acerca de la situación del país y poder así obtener
CAPÍTULO III
una aproximación al escenario en el cual se desenvuelve Venezuela. A partir del
año 2014, la Universidad Simón Bolívar, la Universidad Central de Venezuela y la
Universidad Católica Andrés Bello, se unieron para desarrollar, aplicar, procesar
y presentar una serie de encuestas para tratar de obtener algunas cifras acerca
de la situación económica, social, de seguridad personal, alimenticia, educativa,
laboral, de salud y migratoria del país. Así nació el proyecto Encovi (Encuesta de
condiciones de vida).
Para calcular la línea de pobreza en Venezuela, Encovi (2017) establece
que los hogares con un ingreso per cápita inferior a la canasta básica per cápita
se clasifican como pobres. Los hogares en los que el ingreso per cápita es infe-
rior a la canasta alimentaria per cápita se clasifican en pobreza extrema. Según
Encovi (2017), y tal como se muestra en el gráfico 1, en Venezuela el nivel de
pobreza se ha incrementado desde el año 2014 hasta el 2017. En el 2014, el
nivel de pobreza general fue de 48,4 % y en tan solo tres años, en el 2017, el
87 % de la población estaba bajo la línea de pobreza. Un incremento de 38,6
puntos porcentuales en tres años. El aumento de personas en situación de po-
breza extrema pasó de 23,6 % en 2014 a 61,2 % en 2017. Un incremento de
37,6 puntos porcentuales. Es decir, no solo más personas están en situación de
pobreza, sino que la mayoría de los que eran pobres en 2014 pasaron a pobreza
extrema en 2017. Adicionalmente, se observa una caída en el porcentaje no
pobre de la población. En el 2014 el 51,6 % estaba por encima de la línea de
pobreza general mientras que el 2017 el 13 % se encuentra por encima de esta
línea (Ostos, 2019).
Más preocupante aún es que esta línea para muchos es inalcanzable,
debido a la brecha entre los aumentos de sueldo y el incremento de los precios,
que ocurre cada semana. Adicionalmente, los aumentos de sueldo se producen
solamente en el sector formal de la economía (Encovi, 2017).
Gráfico 1.
Pobreza por nivel de ingreso
Fuente: Encovi (2017).
Según Encovi (2017), producto de la situación descrita es muy difícil

segmentar la población en estratos de pobreza de forma acertada. Por lo tanto,
se busca medir la pobreza con un índice que permita saber cuánta de esa
población pobre es reciente y cuánta es permanente o crónica. De este análisis,
y como se muestra en el gráfico 2, se desprende que el 56,2 % de la población
encuestada se encuentra debajo de la línea de pobreza recientemente, mientras
que el 30,4 % corresponde a pobreza crónica. Sin embargo, de mantenerse las
tendencias actuales de hiperinflación la población pasará de pobreza reciente a
pobreza crónica, la cual es más difícil de superar.
250
Gráfico 2.
Pobreza por nivel de ingreso y tiempo de permanencia 251
CAPÍTULO III
La mayor concentración de pobreza está en ciudades pequeñas y

caseríos, mientras que el menor porcentaje está en la ciudad de Caracas. En
las ciudades pequeñas es más difícil que las personas tengan acceso a servicios
básicos, educación, salud gratuita, trabajos formales, entre otros servicios que
por lo general tienden a ser responsabilidad del Estado. En Caracas, donde vive
aproximadamente el 20 % de la población, hay menos concentración de pobreza,
sin embargo, en zonas menos pobladas la pobreza es de casi 75 %.
Como se muestra en el gráfico 3, según Encovi (2017), esta se encuentra
distribuida desproporcionalmente en el territorio nacional.
Gráfico 3.
Distribución territorial de la pobreza
Encovi (2017) para estos estudios considera diversos parámetros para

clasificar a una persona por debajo de la línea de pobreza. Estos son: vivienda,
servicios, estándar de vida, educación y trabajo y protección social.
En cuanto al estándar de vida, se considera pobre a los hogares con
ingresos, por persona, inferiores a los necesarios para cubrir necesidades básicas
alimentarias y no alimentarias, adicionalmente se toman en cuenta hogares sin
neveras o lavadoras.
En el gráfico 4 se observa la relación que tiene el costo de la canasta
básica alimentaria con el salario mínimo. La canasta básica se define como la
combinación de alimentos suficiente para satisfacer las necesidades calóricas de

un hogar promedio de cuatro personas. En este gráfico podemos apreciar cómo
la brecha entre el salario mínimo y el precio de la canasta básica alimentaria
aumentó desde el 2012 hasta el 2017. En el 2012 se necesitaba un poco más de

un salario mínimo para cubrir el costo de la canasta alimentaria. En el año 2017
se necesitaban veintidós salarios mínimos para lograr costearla.
252
Gráfico 4.
Canasta alimentaria vs. salario mínimo 253
CAPÍTULO III
Fuente: Cendas (2017).
Las estadísticas de la alimentación

Respecto a la alimentación, la información recabada y procesada por
Encovi (2017) establece que ha sido una de las áreas más golpeadas en los últimos
años. La frecuencia de compra semanal de alimentos ha disminuido de forma
considerable en las familias venezolanas. El patrón de compra se ha reducido.
En el 2014, el 95 % de las familias adquirían harinas y arroz de forma semanal,
mientras que en el 2017 poco más del 70 % de la población los pudo adquirir
semanalmente. Esto representa una caída de veinticinco puntos porcentuales en
el consumo. Sin embargo, este no es el rubro que ha sufrido la mayor caída.
Las grasas y las proteínas, como la carne, han tenido caídas de treinta puntos
porcentuales y de 38 puntos porcentuales, respectivamente. El consumo semanal
de pollo ha disminuido en 45 puntos porcentuales. Rubros como los tubérculos y
las legumbres han aumentado su frecuencia de compra y por lo tanto de consumo,
en sesenta puntos porcentuales y quince puntos porcentuales, respectivamente.
Esto demuestra un cambio de comportamiento de consumo del venezolano y
una nueva dieta, la cual carece principalmente de proteínas y grasas. Las harinas
y los vegetales han pasado a reemplazar a estos alimentos. Sin embargo, los
vegetales y tubérculos no pueden reemplazar los nutrientes que se encuentran
en las proteínas animales como la carne vacuna y el pollo. La Organización
Mundial de la Salud, OMS (2003) recomienda que un adulto sedentario debe
ingerir al menos 0,7 gramos de proteína animal por cada kilogramo de peso,
además afirma que las proteínas deberían representar el 15 % de la dieta. La
nueva dieta del venezolano se ha vuelto escasa en hierro principalmente. Además,
se han perdido otros nutrientes importantes como zinc, vitamina A, complejo
B, entre otros. A esta situación se suma la escasez de lácteos, con el agravante de
que la poca oferta no cumple con regulaciones nutricionales nacionales, por lo
que su composición de proteínas, calcio y ácidos grasos característicos de la leche
pueden no estar presentes en las cantidades necesarias.
Adicionalmente, el 89,4 % de la población encuestada considera que el
ingreso familiar, lo que representa una familia de cuatro personas, en las que al
menos dos personas tienen un ingreso fijo, es insuficiente para cubrir la adquisi-
ción de alimentos dentro y fuera del hogar. En este sentido, el 70,8 % ha estado
bajo una situación en la que los alimentos no han sido suficientes para cubrir
las necesidades de su familia y no tiene dinero para comprar más, y el 70,1 %
expresó que no tiene dinero para comprar comidas saludables y balanceadas.
Adicionalmente al cambio en la dieta del venezolano, el 78,6 % ha tenido que
reducir las porciones de sus comidas por falta de dinero y un 63,2 % ha tenido
que recortar alguna comida por la falta de dinero para adquirirla. Mientras, un
61,2 % afirma haber terminado el día e ido a la cama con hambre por no tener
suficiente dinero para costear alimentos. De estos resultados se desprende que al
menos el 80 % de los hogares venezolanos presenta inseguridad alimentaria. En
promedio, el venezolano ha perdido 10 kg y disminuido sus comidas a menos de
tres debido a esta situación. Solo el 7,2 % de la población afirmó haber subido
de peso en el 2017. El 3 % de la población afirmó hacer una merienda a media
mañana y merienda en la noche. Mientras que el 8,6 % aseguró hacer una me-
rienda a media tarde. En el 2014 poco más del 80 % de la población hacía tres
comidas diarias. Desde el 2014 y hasta el 2017, este porcentaje ha disminuido en

diez puntos porcentuales. En este sentido, en el 2014 solo el 10 % de la población
hacía dos o menos comidas al día. En el 2017, más del 30 % de la población ingi-
rió dos o menos comidas al día. Adicionalmente, se debe considerar que no todos
asocian como comida a un plato con proteínas, grasas y carbohidratos.
De Encovi (2017) se desprende que el 80 % de los hogares venezolanos
se encuentra bajo inseguridad alimentaria. Este término está relacionado con la
disponibilidad de alimentos para las personas, el acceso que estas tengan a los
mismos y su aprovechamiento para el cuerpo humano. Un hogar bajo inseguridad
alimentaria es aquél en el que los integrantes del mismo no pueden tener acceso a
254
las cantidades de alimentos necesarias para el organismo y además no ingieren los
nutrientes necesarios o no en las cantidades que se necesita. Adicionalmente, al 255
menos 8,2 millones de venezolanos ingieren dos o menos comidas al día, sumado
CAPÍTULO III
a que las comidas que consumen no cuentan con la calidad suficiente (Ostos,
2019).
El panorama descrito por Envovi (2017) no ha cambiado (para mejor) en
2019. El informe de la oficina de la alta comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (ACNUDH) sobre la situación de los derechos humanos
en la República Bolivariana de Venezuela, con información de mayo 2018 a enero
2019, en cuanto a derechos económicos y sociales es el siguiente:
• La crisis económica y social se agudizó considerablemente entre 2018
y 2019. A medida que la economía seguía contrayéndose, la inflación
se disparó y los ingresos públicos disminuyeron a raíz de una drástica
reducción en las exportaciones de petróleo. La población venezolana
está afrontando muy diversas e interrelacionadas violaciones de sus
derechos económicos y sociales.
• A pesar de que el Gobierno ha decretado varios aumentos en el
salario mínimo, su poder adquisitivo ha disminuido hasta el punto
de que ya no se lo puede considerar como un salario de subsistencia.
En abril de 2019, el salario mínimo, que ascendía al equivalente de
unos siete dólares estadounidenses al mes, cubría únicamente el 4,7
por ciento de la canasta básica de alimentos. Pese a algunos subsidios
generales del Gobierno, las personas entrevistadas por el ACNUDH
manifestaron su preocupación respecto de que los ingresos mensuales
de sus familias eran insuficientes para cubrir sus necesidades básicas y
que solo daban para adquirir aproximadamente cuatro días de comida
por mes.
• El desvío de recursos, la corrupción y la falta de mantenimiento en la
infraestructura pública, así como la subinversión, han tenido como
resultado violaciones al derecho a un nivel adecuado de vida, entre
otros, debido al deterioro de servicios básicos como el transporte
público y el acceso a electricidad, agua y gas natural. A partir de
septiembre de 2018, miembros del Gobierno empezaron a hablar de
las consecuencias de la crisis económica y a reconocer ciertos aspectos
de la situación humanitaria, principalmente respecto de la escasez
de la alimentación y de los medicamentos. El Gobierno afirmó que
destina 75 por ciento del presupuesto anual a la inversión en el área
social.
En cuanto al derecho de alimentación, el informe de la oficina de la alta
comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH)
de manera concisa la explica de la siguiente manera:
• Información verificada por el ACNUDH confirma violaciones
al derecho a la alimentación, incluida la obligación del Estado
para garantizar que la población no padezca hambre. El principal
programa de asistencia alimentaria, conocido como “cajas CLAP”, no
cubre las necesidades nutricionales que son elementales para la gente.
El Gobierno no ha demostrado que ha utilizado todos los recursos
disponibles para garantizar la realización progresiva del derecho a la
alimentación, ni tampoco que hubiere buscado, sin éxito, asistencia
internacional para abordar dichas deficiencias. En los últimos meses, el
Gobierno ha solicitado y aceptado ayuda, aunque ha sido insuficiente
para cubrir las necesidades de la población.
• Las personas entrevistadas constantemente refirieron una falta de
acceso a alimentos, debido tanto a la escasez como a los precios
inasequibles. La disponibilidad de suficiente comida de calidad es
deficiente, y los entrevistados dijeron que comían una vez, o como
mucho dos veces, al día y que consumían pocas proteínas o vitaminas.
La falta de acceso a alimentos tiene un impacto especialmente adverso
en las mujeres que son las principales encargadas y/o las jefas de
familia, quienes se ven obligadas a dedicar un promedio de diez horas
al día a hacer filas para obtener comida. Fuentes locales reportaron
algunos casos de mujeres que se vieron forzadas a intercambiar comida
por sexo.
• Además de la hiperinflación y la contracción de la economía, las
políticas económicas y sociales adoptadas durante la última década
han debilitado los sistemas de producción y distribución de alimentos,

aumentando la cantidad de personas que dependen de programas
de asistencia alimentaria. El Fondo de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura reportó que 3.7 millones de venezolanos
se encuentran en estado de desnutrición y la ONG Cáritas confirmó
particularmente altos niveles de desnutrición entre niños y mujeres
256 embarazadas.
PRECISIONES TEÓRICAS Y CONCEPTUALES
257
Qué se entiende hoy en día por fraternidad
CAPÍTULO III
Tal como afirma Barros (2009) es imposible no comenzar discutiendo
el concepto de fraternidad sin recordar los principios básicos de la Revolución
Francesa: Libertad, Igualdad y Fraternidad.
Enaltecida por filósofos y poetas a lo largo de la modernidad, poco a poco la
fraternidad se convirtió en el lado indiferente del tríptico, siendo asociada
exclusivamente con ideas de caridad, filantropía y romanticismo político.Con
el paso de la modernidad, observamos que no sólo en las sociedades liberales
desarrolladas bajo la bandera de la libertad se prestó poca atención a las cuestiones
referentes a la fraternidad, sino también, los estados socialistas que centralizaron
sus gobiernos en la defensa de la igualdad, también dedicaron poca atención a la
fraternidad. (Barros, 2009: 139)
Para Amaya (2016), el concepto de fraternidad tal como lo conocemos hoy

tiene una fuerte carga emotiva y ha tenido un papel marginal en la teoría política
contemporánea:
El concepto de fraternidad tiene una fuerte carga emotiva y ha sido usado
retóricamente tanto en la teoría como en la acción política para distintos fines,
en ocasiones, radicalmente opuestos. Al servicio tanto del nacionalismo como
del humanismo cosmopolita, de visiones tradicionalistas como revolucionarias,
bastión del pensamiento político cristiano, comunista y anarquista, central en
los movimientos por los derechos civiles y el movimiento obrero, consigna usada
en los partidos, los sindicatos, los ejércitos, las fábricas o las minas, la idea de
fraternidad tiene una gran potencia politizadora. No obstante, su papel en teoría
política contemporánea ha sido marginal, habiendo recibido una atención mucho
menor que las otras dos grandes ideas consagradas en el slogan de la revolución
francesa, la libertad y la igualdad. (Amaya, 2016: 21)
Tanto Barros como Amaya reconocen que la palabra fraternidad ha

perdido importancia dentro de la discusión política. Domènech (2013), parece
coincidir al sostener que el principio de la fraternidad ha sido “[…] el menos
estudiado y el más abandonado, [y] también el más enigmático, filosóficamente
hablando” (Domènech, 2013: 15).
Para Amaya (2016) esta pérdida de importancia se debe, entre otras
razones, al hecho de que la fraternidad, con su énfasis en la comunidad, parece
estar en tensión con el individualismo característico de la tradición liberal
dominante. Asimismo, establece que la fraternidad, encaja mal con el lenguaje
de los derechos en el que se han trasladado de manera privilegiada las demandas
expresadas por la libertad y la igualdad. Amaya (2016) explica que la pérdida de
relevancia de la fraternidad en el mundo contemporáneo se debe, entre otras, a
las siguientes razones:
• La fraternidad expresa un tipo de vínculo social que no parece ser
factible en las sociedades contemporáneas de gran escala.
• Mientras que la igualdad y la libertad pueden alcanzarse por medios
jurídicos y reformas políticas, no resulta sencillo vislumbrar cuáles
serían los mecanismos institucionales adecuados para implementar los
ideales de la fraternidad.
• La fraternidad parece, en este sentido, situarse irremediablemente en
el terreno de la utopía.
• En estrecha conexión con el punto anterior, intentos por trasladar la
fraternidad al terreno de la práctica tienen no solo un aire de irrealidad,
sino que aparecen bajo el signo de la coacción, el totalitarismo y el
terror revolucionario.
• La fraternidad parece incompatible con un sistema capitalista, en
cuanto que una sociedad fraternal organiza las relaciones sociales a
partir de la ayuda mutua y la cooperación y no a través del mecanismo
de mercado.
• La fraternidad resulta no solo arcaica a los oídos modernos sino
también políticamente incorrecta, en cuanto que expresa un ideal de
unidad entre hombres, excluyendo a las mujeres.
Para Amaya (2016) estas son las razones que explican el desplazamiento
de la noción de fraternidad a la periferia del pensamiento político contemporáneo.
No obstante, esta ubicación periférica no ha inhibido discusiones sobre la
fraternidad entre autores contemporáneos. Discusiones que se pueden agrupar,
según Amaya (2016), en las siguientes categorías:

• Concepciones liberales.
• Concepciones republicanas.
• Concepciones socialistas.
• Concepciones cristianas.
• Concepciones liberales.
258
Concepciones liberales
259
Amaya (2016) resalta los trabajos de dos autores claves en la tradición
liberal igualitaria, John Rawls y Ronald Dworkin.
CAPÍTULO III
Rawls (2000) afirma que la fraternidad no solo ha estado asociada a
resonancias sentimentales, sino que a menudo se ha pensado que “[…] resulta
irreal esperar que se den (lazos fraternos) entre los miembros de la sociedad”
(Rawls, 2000: 107). Rawls sostiene que el principio de la diferencia, según el
cual las desigualdades económicas y sociales tienen que redundar en beneficio
de los menos favorecidos, corresponde a la idea de fraternidad. Pero “[…] si
se le interpreta (a la fraternidad) incorporando las exigencias del principio de
diferencia, no es una concepción impracticable” (Rawls, 2000: 208). Esto es así
porque si las instituciones se ajustan a lo mandado por el principio de diferencia,
las desigualdades beneficiarán a los menos favorecidos y esto ya coincide con
lo mandado por la fraternidad. Por eso, alega Rawls, el ideal de la fraternidad
resulta “perfectamente realizable”.
En palabras de Rawls (2000):
La libertad corresponde al primer principio [libertades iguales], la igualdad a la idea
de igualdad en el primer principio junto con la justa igualdad de oportunidades,
y la fraternidad al principio de diferencia. De esta manera hemos encontrado un
lugar para la concepción de la fraternidad dentro de la interpretación democrática
de los dos principios, habiendo visto que impone exigencias muy definidas a la
estructura básica de la sociedad. Aunque no deberían olvidarse los otros aspectos
de la fraternidad, el principio de diferencia expresa un significado fundamental
desde el punto de vista de la justicia social. (Rawls: 2000: 108)
Así, la fraternidad está íntimamente asociada a la noción de que la distribución de

los talentos naturales constituye un acervo común, y a la idea de que al abstenerse
de la explotación de las contingencias de la naturaleza y de las circunstancias
sociales dentro de un marco de libertades iguales, las personas expresan su mutuo
respeto en la constitución misma de la sociedad. (Rawls: 2000: 172)
Dworkin le asigna a la fraternidad una función fundamental en la

justificación de la legitimidad política. Según Dworkin, un estado es legítimo si
su estructura constitucional y sus prácticas son tales que sus ciudadanos tienen
una obligación general de obedecer las decisiones jurídicas que imponen deberes
(Amaya, 2016).
Concepciones republicanas
Según Amaya (2016), a pesar de que el concepto de fraternidad tiene un
lugar natural en el pensamiento político republicano, en la discusión republicana
contemporánea anglosajona, el concepto de fraternidad está, sorprendentemente,
ausente.
No obstante, nociones centrales en esta tradición, como el énfasis en la noción de
virtud cívica y, especialmente, como he mencionado antes, el concepto de libertad
como no dominación, tienen importantes puntos de contacto con la noción de
fraternidad. A diferencia del republicanismo anglosajón, en otras actualizaciones
del pensamiento republicano, la centralidad de la fraternidad para el programa
republicano ha sido ampliamente reconocida. (Amaya, 2016: 26-27)
Amaya (2016) destaca el trabajo de Doménech al trazar una trayectoria

histórica entre la fraternidad como consigna destinada a transformar, de manera
fundamental, las relaciones sociales de dependencia y dominación del Antiguo
Régimen y defender una interpretación republicana de la tradición socialista como
heredera y continuadora del proyecto fraternal, emancipador del republicanismo
revolucionario.
Las siguientes citas a Doménech (2013) ponen en evidencia la herencia de
la tradición socialista con el proyecto fraternal:
Desde la antiguedad, la fraternidad ha estado inextricablemente unida a la
democracia radical.
Al respecto, Doménech recuerda que “Aspasia, la dirigente del partido democrático

de los pobres (de los thetes), dice que los ciudadanos de la República democrática
de Atenas ‘son todos hermanos nacidos de una misma madre’” (Domènech,
2013: 16), invirtiendo, de este modo, la metáfora que suele tener como fuente a
la familia. A su vez, la metáfora de Aspasia posee ‘un sentido inequívocamente
democrático-emancipador’, puesto que ‘todos los atenienses son hijos de una
sola madre, no de un solo ‘padre’, y menos de un padre autoritario o despótico’
(Doménech, 2013:17). Citado por Lizárraga (2016: 131)
El socialismo moderno logró ver tempranamente los límites de la libertad

republicana, de la cual, sin duda, es heredero. Y lo hizo al advertir que no bastaba
con ‘una sociedad civil fundada sobre todo en la universalización de la libertad

republicana por la vía de universalizar la propiedad privada’, que no ‘se trataba
tanto de una inundación democrática de la sociedad civil republicana clásica,
cuanto de la creación de una vida civil no cimentada ya en la apropiación privada
de las bases de existencia’, es decir, ‘un sistema de apropiación en común, libre e
igualitaria, de las bases materiales de existencia de los individuos’. (Doménech,
2013: 21). Citado por Lizárraga (2016: 136)
260
Concepciones socialistas
261
Para Lizárraga (2016):
CAPÍTULO III
[…] cuando intentamos ubicar al socialismo en el esquema balibariano, podemos
observar que se produce un movimiento inverso al que se verifica en Rawls: de un
esquema donde la propiedad es el principio mediador (socialismo o fase inferior
del comunismo), pasamos un esquema donde la fraternidad (o comunidad)
es organizadora de los principios de igualdad y libertad: el comunismo o fase
superior del comunismo. (Lizárraga, 2016: 136-137)
Amaya (2016) resalta el trabajo de Cohen, marxista analítico que se

convirtió en uno de los más sofisticados exponentes de la reflexión ética en el
campo socialista.
En términos de Amaya (2016):
Para Cohen, una sociedad fraternal es un ‘comunidad justificativa’ regida
por el principio de ‘reciprocidad comunal’. En una comunidad justificativa el
comportamiento de los individuos satisface el llamado ‘test interpersonal’ que
exige que los argumentos a favor de un cierto comportamiento puedan servir como
justificación en un intercambio comunicativo entre dos miembros cualesquiera
de la sociedad. El principio de reciprocidad comunal se satisface cuando los
miembros de una comunidad se sirven mutuamente motivados no por lo que
puedan obtener a cambio sino por un deseo de servir a la vez que ser servidos
y en base a una preocupación por las necesidades de cada uno de los miembros
de la comunidad. En otras palabras, dicho principio exige que el trato entre las
personas que tienen un intercambio cualquiera de servicios esté marcado por la
misma actitud de reciprocidad que es característica de la amistad. La reciprocidad
comunal se opone, según Cohen, a la sociedad de mercado, en cuanto que en la
misma, el intercambio productivo está basado en la ganancia monetaria y sus
motivaciones son típicamente una mezcla de avaricia y miedo, promoviendo
relaciones en las que las personas se ven, de manera principal, como ‘posibles
fuentes de enriquecimiento’ y ‘amenazas al éxito personal’. La fraternidad es así,
según Cohen, un valor antitético al mercado. (Amaya, 2016: 27-28)
Concepciones cristianas
Amaya (2016) resalta que el concepto de fraternidad continúa siendo
crucial en el pensamiento político católico contemporáneo.
Además de defensas contemporáneas de la concepción tradicional cristiana de
la fraternidad como comunidad de creyentes, en los últimos años ha habido un
creciente interés en el estudio de diversos aspectos de la fraternidad culminando
en la creación de la Red Universitaria para el Estudio de la Fraternidad
(RUEF). Estos encuentros han estado marcados por la interdisciplinariedad, la
internacionalidad –convocando académicos de diversos países latinoamericanos
y europeos, especialmente, italianos– y no tienen una naturaleza exclusivamente
académica, participando en ellos también servidores públicos, políticos, teólogos
y juristas. Un conjunto de publicaciones, que analizan diversos aspectos de la
fraternidad, desde su relevancia para el derecho y la política, la relación entre
fraternidad y conflicto, el papel de la misma en el pensamiento de la integración
latinoamericana, la conexión entre fraternidad y democracia así como entre
fraternidad y educación. (Amaya, 2016: 28)
Biaggio (2009) enfatiza que la fraternidad ha existido como idea y como

práctica incluso antes de la Revolución francesa de 1789.
Sin embargo, se trataba de una fraternidad profundamente ligada a la vida
cristiana. Es con el término “hermanos” que los cristianos se llamaban entre
sí. De hecho, es éste el apelativo que aparece al inicio de las Cartas del Nuevo
Testamento. En el transcurso de la historia, la fraternidad cristiana había sido
vivida, había practicado la hospitalidad, había construido hospitales y hospicios
para los pobres y para los ancianos, escuelas para los niños pobres. Es decir, la
fraternidad había dado vida a prácticas y a instituciones que los países democráticos
de la era contemporánea han consagrado como derechos ciudadanos, en nombre
de la libertad y de la igualdad. (Biaggio, 2009: 8)
Biaggio (2009) se pregunta ¿Qué nuevos elementos nos llevan, hoy en

día a plantear el problema de la fraternidad? Con respecto a esta interrogante,
el autor plantea las respuestas en dos dimensiones, a saber, fraternidad como
exigencia y pregunta; fraternidad como experiencia y recurso.
Al plantear a la fraternidad como exigencia y pregunta, Baggio (2009)
recoge la evolución del tríptico revolucionario de 1789 y cómo en la era moderna
igualdad, libertad y fraternidad han sido sustituidas por seguridad, paridad y
red. Para Baggio (2009) este nuevo tríptico es la adecuación a una era en la
que la “[…] valorización de la dimensión pública a una concepción en la cual
aquello que es ‘personal’ se reduce a la sola dimensión privada; y, de tal modo,
se modifica también la percepción del concepto de persona” (Biaggio, 2009: 13).
Morin y Kern, citados por Baggio (2009), recuperan la libertad, la igualdad
y la fraternidad como principios de tipo programático para la realización de una
plena democracia planetaria, subrayando el rol de la fraternidad como criterio

dirimente:
El llamado de la fraternidad no debe solamente superar la viscosidad y la
impermeabilidad de la indiferencia. Debe vencer la enemistad […]. Y el problema

clave del cumplimiento de la humanidad es el de ampliar el nosotros, de abrazar,
en la relación matri patriótica terrestre, cada ego alter y de reconocer en él un alter
ego, es decir, un ser humano.
La fraternidad como experiencia y recurso es planteada por Baggio (2009)

en el sentido de una fraternidad consciente, deseada, explícita, que ha tenido un
rol político relevante en determinados hechos, entre ellos:
262 • Experiencias importantes de fraternidad han caracterizado algunas

transiciones pacíficas desde regímenes autoritarios a regímenes
democráticos, o que se proponen serlo. Los ejemplos a que hace
referencia el autor son los casos de Filipinas luego de la era Marcos y 263
el de Sudáfrica después del apartheid.
CAPÍTULO III
• Como experiencias de pacificación social durante los procesos de
transición política están los casos de Sudáfrica y de Ruanda.
• Experiencias de fraternidad que actúan como elemento reconstructivo
de los vínculos sociales, en situaciones de emergencia civil ocasionadas
por conflictos o calamidades naturales.
• Al rol del componente fraterno en los procesos de mediación y
superación de los conflictos.
Los autores citados ponen en evidencia la afirmación de Amaya (2016)
sobre la concepción cristiana contemporánea de la fraternidad: es un amplio rango
que va desde la resolución de conflictos hasta su vinculación con la democracia.
Tal como comenta Lizárraga (2016): “[…] la fraternidad, ya está claro
a esta altura, es una idea tremendamente escurridiza” (Lizárraga, 2016: 136).
Coincide Amaya (2016) con Lizárraga, no en llamarla escurridiza pero sí en
reconocer que el concepto de fraternidad ha sido ocupado por otras acepciones:
En teoría política contemporánea, el espacio teórico de la fraternidad ha sido
ocupado, en un sentido importante, por otras nociones que parecen ser menos
problemáticas y más fácilmente insertables en el lenguaje político actual, tales
como ‘amistad cívica’, ‘solidaridad’ y ‘comunidad’. Sin embargo, la substitución
de ‘fraternidad’ por estas nociones conlleva una reducción de la noción de
fraternidad y de los ideales que la misma evoca. (Amaya, 2016: 24)
La fraternidad entendida como solidaridad

La fraternidad es muy parecida a la idea de solidaridad. Aunque este
vínculo de semejanzas y diferencias entre la fraternidad y la solidaridad representa
uno de los campos más controversiales y ricos en debates aun entre los mismos
estudios en curso sobre fraternidad. La fraternidad y la solidaridad son nociones
con fundamentos diferentes, aunque no se suele profundizar en los lazos que en
realidad existen entre ambas (Barrenneche, 2012: 6). En este mismo orden de
ideas Amaya (2016) afirma:
Aun cuando la idea de fraternidad, en cuanto está asociada a la ayuda y la
cooperación es, sin duda, cercana a la solidaridad (en alguna de las acepciones
de la misma), la substitución de fraternidad por solidaridad implica reducir
la fraternidad a una disposición a ayudar a aquéllos que están en situación de
necesidad o vulnerabilidad. Dicha substitución enfatiza las conexiones entre
‘fraternidad’ y ‘humanidad’, ‘benevolencia’ o ‘beneficiencia’ en detrimento de
otras dimensiones del concepto, tales como los afectos que vinculan a aquéllos
entre los que se establece un vínculo fraternal o la mutua identificación entre
los miembros que pertenecen a una comunidad fraternal. Además, las relaciones
fraternales son relaciones, de manera fundamental, entre iguales, y este aspecto
igualitario de la relación queda comprometido en su sustitución por la idea de
‘solidaridad’ que se inscribe, en gran medida, en una perspectiva de victimización.
(Amaya, 2016: 24-25)
Para Barros (2009) confundir fraternidad con filantropía (concepto

cercano a la solidaridad) representa una visión limitada del término pero a su vez
reconoce que es necesario socorrer a los necesitados como gesto de generosidad.
Si confundimos fraternidad con filantropía, con la ayuda a los pobres y desvalidos,
abarcaremos sólo una parte de esta historia. Sin duda, socorrer a los necesitados es
un gesto de generosidad y amor al prójimo que debe ser incentivado y valorizado
en todas las sociedades, sean ellas sociedades miserables o prósperas. (Barros,
2009: 145)
Una de las características de los recientes estudios sobre fraternidad es

que la definen por su carácter abarcador, no excluyente. No obstante, el valor de
fraternidad se ha quedado anquilosado, anticuado, precisamos de una renovación
de léxicos políticos y morales que actualicen estos sentimientos y emociones hacia
nuestros contextos y circunstancias nuevas. El término fraternidad no parece
apropiado para nuestros tiempos: una y otra vez nos remite a la familia de sangre
o cívica. El lenguaje y discurso político actual precisa de nuevos vocabularios más
acertados, apropiados y pertinentes (Barrenneche, 2012: 8).
Por el contrario, el concepto solidaridad es más amplio porque prescinde
del carácter de familia, ya sea de sangre o cívica.
Por tanto, explicar en qué consiste ser solidario no es tratar de descubrir una
esencia de lo humano, sino insistir en la importancia de minimizar las diferencias
(raza, sexo, religión, edad), sin renunciar al nosotros que nos contiene a todos.
En este sentido, podemos ser etnocéntrico- moderados ampliando cada vez
más el universo común del nosotros […] La solidaridad humana no consiste

en el reconocimiento de un yo nuclear –la esencia humana– en todos los seres
humanos. Por tanto, la solidaridad podemos concebirla como la capacidad de
percibir cada vez con mayor claridad que las diferencias tradicionales de tribu,
de raza, de costumbres carecen de importancia cuando se las compara con las

similitudes referentes al dolor y la humillación. (Aguilera, 2016: 231)
La solidaridad, superando el concepto de fraternidad, es posible y necesaria en

nuestras sociedades democráticas. Por tanto, la igualdad, la dignidad, la libertad
y la solidaridad humana no arraigan, emergen, ni surgen de ninguna ‘esencia
humana universal’. Estos valores dependen más bien de la buena voluntad de
los hombres, de su capacidad de apertura e integración en sociedades cívicas y
democráticas. En sí, estos valores nos remiten a una mayor acogida, inclusión
264 y apertura hacia la diversidad humana, es decir, hacia la multiculturalidad. La

solidaridad sería, pues, la habilidad para restar importancia a las diferencias
tradicionales y disminuir su peso cuando se comparan con el sufrimiento y la
humillación de los seres humanos. (Aguilera, 2016: 221) 265
CAPÍTULO III
Los retos de la fraternidad
Con este encabezado Amaya (2016) propone seis áreas de investigación
como punto de partida en la agenda de investigación sobre la fraternidad.
Destacamos dos de estos grupos de investigación, por la naturaleza de este
artículo:
• ¿Cómo se podrían implementar los ideales de la fraternidad? ¿Qué
formas de fraternidad parece deseable alentar institucionalmente
y cuáles no? ¿Qué vías institucionales, tanto estatales como civiles,
serían más apropiadas para avanzar los mismos?
• Otra cuestión fundamental concierne a la relación entre fraternidad
y liberalismo. ¿Es posible incorporar el valor de la fraternidad en un
marco liberal? ¿Supone la fraternidad, por el contrario, una superación
del mismo? y ¿Cómo se relacionan la fraternidad y la economía de
mercado? ¿Son compatibles? o ¿Es la fraternidad un ideal que nos
lleva a cuestionar los principios fundamentales en que se basan las
democracias liberales capitalistas?
De cierta manera, Barros en 2009 esbozó algunas respuestas a lo planteado
por Amaya (2016) en lo referente al primer grupo de preguntas. Barros relaciona
entonces a la fraternidad con la responsabilidad social:
[…] es una categoría política de la vida democrática. En ese sentido, tanto como
el ideal de libertad e igualdad, la fraternidad tiene que ser ejercida, enseñada,
discutida en las diversas instituciones sociales y comprendida como instrumento
de formación de valores humanitarios. (Barros: 2009: 147)
Aunque los postulados del tríptico de la Revolución francesa, libertad,

igualdad y fraternidad, son dimensiones percibidas como valores universales y a
su vez son pilares de las políticas sobre derechos humanos, es importante destacar
que:
[…] en nombre de esa libertad se oprimió a los trabajadores, se dominó a las
naciones más pobres, se produjo el subdesarrollo, las terribles guerras, se diseminó
el eurocentrismo, el racismo, se redujo a muchos hombres a la esclavitud o a la
producción en gran escala; se transformó a países y personas en objetos de interés
económico. Otros, en nombre de la igualdad, optaron por un modelo alternativo
y socialista, sin clases, sin propiedad privada y bajo un Estado controlador. En
nombre de la igualdad vimos surgir regímenes totalitarios crueles, exterminadores
de cualquier oposición y crítica, silenciadores de intelectuales y violadores de los
derechos humanos. La miseria y la desigualdad del liberalismo y el autoritarismo
de los regímenes comunistas mataron la vida política de miles de sus ciudadanos
o los destinaron a la miseria como humanos sin derechos, como prisioneros o
traidores del Estado, sin derecho a la libertad política. (Barros: 2009: 148-149)
Para Barros (2009) la falencia de estos modelos revela que se está ante el
desafío de construir nuevas opciones para que la humanidad siga su desarrollo,
respetando lo que de bueno se puede extraer de los viejos paradigmas, pero sin
caer en el extremo racionalismo iluminista y sin el caos postmoderno.
Para el segundo grupo de preguntas planteado por Amaya (2016), el
mundo empresarial, sin llamarlo fraternidad, ya ha dado la respuesta a través de
los conceptos de Responsabilidad Social Corporativa/Emprendimientos Sociales.
Responsabilidad Social Empresarial/Emprendimientos Sociales

En los últimos años, el rol de la empresa privada en la sociedad ha
cambiado y las expectativas se orientan hacia la implementación de una nueva
forma de actuar con nuevo liderazgo que promueva los valores, el progreso social
y económico. Estas expectativas están vinculadas con la Responsabilidad Social
Empresarial (RSE) (Gardetti, 2015).
Como indica Warhust (2001), la RSE es la forma en que los negocios
pueden gestionar el desarrollo sustentable contribuyendo con la comunidad donde
se desenvuelve. El objetivo es incorporar, a través del compromiso voluntario de
las empresas, una nueva cultura corporativa (Gardetti, 2015).
Si las corporaciones percibieran la RSE con el mismo criterio que orientan
las decisiones de negocios, vieran en ella una fuente de oportunidades, ventaja
competitiva e innovación en lugar de un costo adicional (Porter y Kramer, 2006).
Porter y Kramer (2006), indican que la RSE no es una campaña de relaciones
públicas ni un control de daños, sino la construcción de valor compartido que
conduce a soluciones autosustentables que no dependen de subsidios privados o

gubernamentales.
En Venezuela, desde comienzos de siglo XX el término RSE ha
evolucionado para responder a nuevas necesidades y públicos objetivo distintos.

Estos conceptos se vinculan con factores socioeconómicos y políticos del
momento (Méndez, 2003).
Esta evolución del concepto de responsabilidad social inicia en
“responsabilidad”, luego “justicia social” referido al trabajo social industrial,
sigue con “solidaridad” o filantropía, “cooperación” o inversión social,
266
“retribución” relacionada con gestión de impacto y finalmente, “responsabilidad
y participación” vinculada a ciudadanía corporativa (Méndez, 2003). 267
Es importante destacar que la RSE o Responsabilidad Social Corporativa
CAPÍTULO III
(RSC) no es el punto de partida ni el punto de llegada de la vinculación de las
empresas con la sociedad. La RSE representa una evolución, como se muestra en
la imagen número 1.
Imagen número 1: movimientos sociales y la continua redefinición del
campo de acción de las empresas
Fuente: Correa (2019).
Tal como se pone en evidencia en la imagen número 1, el nuevo paradigma

en la vinculación empresas/movimientos sociales está representado por las
empresas sociales también llamadas con propósito o de impacto positivo.
No es posible seguir pensando que el futuro es algo lejano. A pesar de los notables
avances del siglo XX, el sistema económico necesita una evolución para enfrentar
los nuevos desafíos: un sistema económico que reconozca la interdependencia
entre los sistemas naturales y sociales, que construya prosperidad y satisfaga las
necesidades humanas, mejore la calidad de vida y nos permita vivir en equilibrio
con la naturaleza. Es necesario construir una nueva historia y una nueva hoja
de ruta para redefinir el sentido del éxito en la economía. Lejos de ser un sueño,
esta nueva economía es cada vez más evidente en los nuevos estilos de vida de los
ciudadanos alrededor del mundo y en las nuevas formas empresariales. (Correa,
2019: 25)
¿Qué es entonces una empresa social? Una empresa social es una

organización cuya misión combina crecimiento de ingresos y lucro con la
necesidad de respetar y apoyar su entorno y red de partes interesadas. Es una
organización que lleva en sus hombros la responsabilidad de ser un buen
ciudadano (tanto interna como externamente), sirviendo como modelo a seguir
para sus pares y promoviendo un alto grado de colaboración en todos sus niveles
(Agarwal, Bersin, Lahiri, Schwartz y Volini, 2018).
Las empresas ya no son evaluadas únicamente por las métricas tradicionales,
como desempeño financiero o calidad de productos y servicios. Hoy son juzgadas
por sus relaciones con sus trabajadores, clientes y comunidades, así como por
su impacto en la sociedad en general… organizaciones rentables que al mismo
tiempo solucionan problemas sociales o ambientales (Agarwal, Bersin, Lahiri,
Schwartz y Volini, 2018).
Un aspecto a destacar de las empresas sociales es el carácter rentable de
estas organizaciones, no se trata de filantropía por que deben generar modelos de
sostenibilidad, modelos de negocios que le permitan cumplir con sus objetivos.
Al igual que una empresa con foco en lo económico, una empresa con foco en
lo social requiere mecanismos y acciones para generar ingresos propios. Una
aproximación que incorpora este elemento es la óptica de los modelos de negocios.
(Rodríguez y Ojeda, 2013: 52)
Modelos de negocios
Un modelo de negocio es una representación del concepto y lógica del
funcionamiento de una empresa (u organización); a partir de él se estructura la

materialización de una idea que permite generar ingresos y beneficios y responde
a una estrategia definida para lograr el éxito esperado.
Describe lo que una empresa ofrece a sus clientes, cómo llega a ellos, cómo se
relaciona con ellos, cómo interactúa con sus proveedores, empleados y el medio
en el cual está inserto. En resumen, en una representación de cómo se organiza la
empresa para lograr sus objetivos. (Llorens, 2010)
En la actualidad, existe un gran número de modelos de negocios para

emprendedores, los cuales son elegidos de acuerdo a sus ventajas y requisitos
(Campos, 2012). Entre ellos están: las franquicias, las licencias de distribución,
268 las ventas por catálogo, las empresas multinivel, y otras estructuras de
funcionamiento con las cuales se busca generar valor económico (Campos,
2012). A pesar de la diversidad de estos modelos, es posible identificar elementos 269
comunes entre ellos. Osterwalder y Pigneur (2010) comentan que un modelo de
CAPÍTULO III
negocio describe las bases sobre las que una empresa crea, proporciona y capta
valor. Estos autores plantean que cada modelo de negocios se puede diagramar
a partir de nueve elementos principales: la propuesta de valor, el segmento de
clientes objetivo, los canales, las relaciones, los recursos clave, las actividades clave,
la red de asociados, la estructura de costos, y el flujo de ingresos. A partir de estos
elementos Osterwalder y Pigneaur (2010) plantean una herramienta llamada el
lienzo de modelos de negocio (Canvas) para esquematizar el funcionamiento de
cualquier tipo de empresa u organización. Estos se explican a continuación:
1. Propuesta de valor: producto o servicio que está ofreciendo la empresa
a sus clientes para resolver sus necesidades. Comprende los atributos
del producto o servicio, la imagen de la empresa y el cliente. Los
atributos comprenden las funciones del producto, su calidad, su
precio y el tiempo.
2. Segmento de clientes: diferentes grupos de clientes u organizaciones a
los que la empresa desea atender con su propuesta de valor y satisfacer
sus necesidades.
3. Relación con clientes: relación de la empresa con sus clientes de forma
personal o automatizada, con el fin de adquirir consumidores, retener
clientes o estimular las ventas.
4. Canales de distribución: ya sea para la distribución, comunicación
o estrategia publicitaria es importante identificar cuáles son las
audiencias y los medios para su propuesta de valor. Igualmente
identificar las plataformas digitales y cuál es la más apropiada.
5. Fuentes de ingresos: describe la forma en que la empresa genera flujo
de ingresos de cada segmento de clientes.
6. Recursos claves: toda la infraestructura que necesita la empresa para
operar su modelo de negocio, de tal manera que se puede identificar
cuáles son los activos indispensables en el proceso.
7. Actividades claves: procesos y acciones más importantes que deben
llevarse a cabo para crear la propuesta de valor.
8. Red de asociados: incluye proveedores, acuerdo con terceros y socios
vitales para la empresa. Igualmente, otras empresas con las cuales
pueden haber alianzas o estrategias compartidas.
9. Estructura de costos: incluye todos los costos y gastos más importantes
requeridos para que se puedan cumplir las actividades con el fin de
crear la propuesta de valor.
En el caso de las empresas no lucrativas u organizaciones benéficas,
Ostewalder y Pigneaur (2010) incorporaron dos bloques adicionales, Beneficio
social y Costo social aplicable a las empresas socialmente responsables u
organizaciones benéficas, lo cual permite que el modelo de negocio de la
organización se adapte al contexto de una empresa financieramente sostenible y
con alto impacto social.
Es entonces necesario superar la idea de que la misión única de las empresas
es generar rentabilidad financiera para los accionistas. La búsqueda de nuevos
modelos de empresa se ha intensificado en los últimos años. De tiempo atrás
existen las cooperativas, que combinan un sentido social con el ánimo de lucro.
La idea de empresas “híbridas”, que combinan propósito con ánimo de lucro,
tomó fuerza gracias a la extraordinaria labor de Muhammad Yunus, creador del
Grameen Bank y Premio Nobel de Paz 2006, quien propuso la idea de empresas
sociales (Correa, 2019).
La hibridez de las empresas con propósito es una característica cada vez
más importante para las grandes corporaciones privadas y sociales del mundo
contemporáneo, según Abramovay, Correa, Gatica y Bernhardus (2013). Las
rígidas y marcadas fronteras que colocaban a los movimientos sociales en un lado
de la arena y al mundo empresarial del otro se han borrado en los últimos veinte
años.
Hoffman y Haigh (2012) precisan el concepto de la empresa hibrida o

modelo híbrido de la siguiente manera:
El modelo de negocio híbrido se ha denominado como un impulso a la

sostenibilidad. En lugar de enfocarse solo en reducir lo negativo de los impactos
sociales y ambientales de la actividad empresarial, la forma híbrida busca crear
mejoras sociales y ambientales a través de sus prácticas y productos. Esto se desvía
de las nociones estándares de sostenibilidad. Como punto de partida, el modelo
híbrido descarta viejas nociones de compensaciones entre economía, medio
ambiente y sistemas sociales. (Hoffman y Haigh, 2012: 127)
Lo que pone en evidencia un modelo de negocios híbrido es que la

270 independencia del vector social y la independencia del vector económico es un
mito. Es posible estructurar modelos de negocios que converjan o tengan en
común alcanzar objetivos económicos-financieros y sociales. Estos vectores se 271
pueden reforzar uno al otro. Para Battilana, Matthew, Walker y Dorsey (2012)
CAPÍTULO III
en un modelo híbrido “ideal” los gerentes no tienen que elegir entre la misión y
el beneficio, porque estos objetivos se integran en la misma estrategia. Aún más
importante, la integración de la propuesta de valor social y comercial (económica)
permite la creación de un círculo virtuoso de ganancia y reinversión en la misión
social que construye soluciones, a gran escala, de los problemas sociales.
ANÁLISIS: EL CASO DE ALIMENTA LA SOLIDARIDAD/SUSTENTO
El modelo de negocios de Alimenta la Solidaridad/Sustento

Alimenta la Solidaridad, según el dosier de la organización (2019) se
define a manera de “[…] organización comunitaria como respuesta a la crisis de
seguridad alimentaria, a través del desarrollo de soluciones sostenibles para las
familias venezolanas”. Es una organización que brinda herramientas y forma
a las familias de las comunidades más vulnerables, con el fin de garantizar
un almuerzo de lunes a viernes a niños de 0 a 12 años. Buscan reducir las
desigualdades causadas por el hambre y la mala nutrición. Fundada en el año
2016 por el joven político Alberto Patiño, Alimenta La Solidaridad presenta a
finales de 2019 los siguientes logros, según el dosier de la organización:
• Alimenta la Solidaridad se ha convertido en la segunda organización
en términos de seguridad alimentaria en Venezuela. Desde el año
2016 se han servido más de 2 millones de almuerzos nutritivos a niños
de comunidades vulnerables.
• Más de cuatrocientas mujeres han sido empoderadas, mediante talleres
de Educación Nutricional, Manipulación de Alimentos, Resolución
de Conflictos y Negociación.
• Alimenta la Solidaridad ha operado durante tres años continuos en
un contexto de adversidad, caracterizados por fallas recurrentes en los
servicios públicos.
• Un análisis nutricional de quinientos niños con más de un año en los
comedores arrojó que el índice de desnutrición global disminuyó de
11 % a 8 %.
Alimenta la Solidaridad está dirigida a atender niños en condiciones
vulnerables y madres o mujeres en sectores populares. Los beneficiarios directos
son los más de 12 mil niños que reciben diariamente un plato de comida y
seguimiento nutricional. También lo son las madres o mujeres que son
beneficiarias de las transferencias de conocimiento y el acceso a medios de vida.
Alimenta la Solidaridad ejecuta directamente cinco líneas de acción, tal
como se explica a continuación:
• Seguridad alimentaria: por medio de un proceso basado en la
corresponsabilidad, se cocinan almuerzos de lunes a viernes en 178
comedores distribuidos en catorce estados del país, donde se alimentan
más de 12 mil niños y personas de poblaciones vulnerables.
• Desarrollo infantil: promueven la participación en programas de
aprendizaje más allá de la escuela. Programas de formación integral
para que los niños desarrollen competencias que les permitan tener
un mejor rendimiento escolar.
• Nutrición y salud: hacen seguimiento del estado nutricional de los
niños, y suministran suplementos en los casos de riesgo o desnutrición.
Además, revisan y elaboran el menú semanal para cubrir el 40 % de
requerimiento kilocalórico diario de los niños entre 0-12 años de los
comedores.
• Formación de madres: generan herramientas que permitan a las
mujeres convertirse en líderes de sus comunidades para romper con el
control social y ser ellas mismas las generadoras de cambio.
• Desarrollo psicosocial: promueven la importancia que tiene el aspecto
emocional y cognitivo en el desarrollo del niño a través de la prevención
y atención de casos que garanticen la protección y salvaguarda de las
familias beneficiarias, y la formación a padres sobre herramientas de
crianza positiva.
El primer y único requisito obligatorio que tiene la organización, es que
algún familiar del niño beneficiario se comprometa a aportar al funcionamiento
del comedor. Aunque cada comedor tiene la potestad de acordar su dinámica de

trabajo, para Alberto Kabbabe, director de Estrategia, citado por Várvaro (2019),
menciona que “[…] es esencial poder generar ese vínculo a través del cual una
madre puede ganarse el plato de comida de su hijo con ese granito de arena que
aporta al comedor”.
En Alimenta la Solidaridad se enfocan en la contención y no en el
tratamiento. Esto implica que los niños que ya presentan un cuadro de
272
desnutrición avanzado deban ser referidos a centros especializados en atención
nutricional. 273
La propuesta de valor es “[…] construir una Venezuela solidaria y
CAPÍTULO III
productiva, desde donde se puede luchar por generar el sustento necesario para
miles de familias que se han visto en emergencia por la crisis humanitaria actual”
(Várvaro 2019).
En el gráfico número 5 se muestra el modelo de negocios de Alimenta la
Solidaridad a partir de Várvaro (2019).
Gráfico 5.
Modelo de negocios de Alimenta la Solidaridad
Fuente: elaboración propia a partir de Várvaro (2019).
No obstante, la propuesta de valor se ha modificado a medida que pasan los

años acorde a la crisis. Desde sus inicios ha tenido gran enfoque en la generación
de liderazgos; después de un año de funcionamiento, se propuso agregar el valor
de la productividad a través del modelo de emprendimiento social: Sustento.
Surge así Sustento como un modelo alternativo de generación de ingresos,
para los comedores de Alimenta la Solidaridad. De acuerdo con el dosier de la
organización (2019):
Nuestra misión es generar medios de vida sostenibles que promuevan el
empoderamiento femenino y fomenten las capacidades para la superación del
ciclo de la pobreza. Queremos producir los recursos necesarios para garantizar la
operación de los comedores de Alimenta la Solidaridad. En este sentido, nuestro
modelo de negocio se rige bajo el esquema 1 por 3: con la venta de un almuerzo
de Sustento come el cliente, un niño de un comedor de Alimenta la Solidaridad
y una madre que percibe un salario por su trabajo. En muchos casos, esta es la
primera vez que las mujeres tienen acceso a un empleo de calidad.
Sustento presenta a finales de 2019 los siguientes logros, según el dosier de

la organización:
• Más de doscientos almuerzos producidos diariamente. En el año 2019
se han producido más de 30 mil almuerzos que han contribuido a
generar recursos para Alimenta la Solidaridad, mientras que desde sus
inicios en 2017 se han producido más de 60 mil comidas.
• Se han creado más de veinticinco empleos directos, por medio de las
áreas gastronómica y textil, mientras que más de sesenta mujeres han
recibido formación.
• En el año 2019 se han atendido más de cuarenta clientes corporativos
y se ha participado en diversos eventos en alianza con otras
organizaciones.
Sustento ha resultado ser el emprendimiento social que se soporta en un
modelo de negocio, que tiene una oferta gastronómica solidaria al público, con
la finalidad de generar ingresos que hagan sostenible el proyecto de Alimenta la
Solidaridad (Várvaro 2019).
En el gráfico número 6 se muestra el modelo de negocios de Sustento.

274
Gráfico 6.
Modelo de negocios de Sustento 275
CAPÍTULO III
Fuente: elaboración propia a partir de Cantele,Galarraga, Figuera et al (2019).
Los modelos de negocio planteados parecen indicar que Alimenta La

Solidaridad/Sustento es una organización que inició su proceso de “hibridización”.
De definirse como “organización comunitaria” (Alimenta La Solidaridad) a tener
una organización conceptualizada como “emprendimiento social que se soporta
en un modelo de negocio […] con la finalidad de generar ingresos” (Sustento)
ponen en evidencia lo planteado por Battilana, Matthew, Walker, y Dorsey
(2012) en cuanto a un modelo híbrido: los gerentes no tienen que elegir entre la
misión y el beneficio, porque estos objetivos se integran en la misma estrategia.
CONCLUSIONES
En el contexto venezolano actual, que una organización como Alimenta La

Solidaridad/Sustento brinde asistencia y apoyo a personas hambrientas, sin lugar
a dudas, puede ser catalogado de solidario. ¿Puede ser catalogado de fraternal? La
respuesta, ante un término tan escurridizo puede ser sí… pero también puede ser
no. Depende, sería una respuesta más certera.
Para Rawls, la labor de Alimenta La Solidaridad/Sustento sí sería un caso
de fraternidad porque, bajo el principio de desigualdad, se estaría produciendo
una “distribución” de talentos dentro de un marco de libertades favoreciendo a
los más necesitados.
Si se toma en cuenta lo comentado por Baggio sobre la fraternidad
cristiana, la cual ha sido practicada en forma de hospitalidad, en la construcción
y gestión de hospitales y hospicios para los pobres y para los ancianos así como
en escuelas para los niños pobres, sin lugar a dudas el trabajo de Alimenta La
Solidaridad/Sustento representa un caso palpable de fraternidad.
Por el contrario, para Cohen, Alimenta La Solidaridad/Sustento no
representaría un caso de fraternidad porque, la “reciprocidad comunal” se
opone a la obtención de ganancias y por el lado de Sustento se obtienen recursos
(ganancias) que mantienen la operación de Alimenta La Solidaridad.
Si se plantea la respuesta bajo la sinonimia entre solidaridad y fraternidad
la respuesta a, ¿puede ser catalogada la labor de Alimenta La Solidaridad/Sustento
como fraternal?, es un contundente sí.
Visto así, y tratando de responder a la pregunta inicial de ¿cómo se
vincula la palabra fraternidad en el mundo gerencial? la respuesta también sería
contundente: en el mundo gerencial de acuerdo a lo planteado por Méndez
(2003) la evolución de la RSE ha devenido en solidaridad. Y la evolución de
RSE también ha devenido en empresas sociales. Por lo que cualquier iniciativa
de RSE o cualquier empresa social (híbrida) sin ambages pudiera ser catalogada
de fraternal. Y, como se demostró en el desarrollo de este trabajo, el modelo
de negocios de Alimenta La Solidaridad/Sustento puede ser catalogado como
híbrido.
El problema es que, según los estudiosos del mundo de la política y de
la filosofía, campos en los cuales se ha circunscrito el estudio moderno de la

fraternidad, la sinonimia entre esta última y solidaridad no existe.
La idea de fraternidad evoca una serie de valores éticos y políticos como
reciprocidad, cooperación, solidaridad, comunidad, familia. En oposición a la
soledad, egoísmo, codicia, miseria, sufrimiento o el enemigo, en este aspecto, la
fraternidad parece sinónimo de solidaridad; aunque conviene precisar y delimitar
ambas conceptualmente. En principio, la fraternidad se caracteriza por una serie
de sentimientos o afectos comunitarios, que nos remite a una cierta unidad o
276 unión grupal. El deseo de solidaridad debe permear una sociedad democrática
avanzada en un sentido cívico, pero también político e institucional… La
solidaridad, superando el concepto de fraternidad, es posible y necesaria en
nuestras sociedades democráticas… La solidaridad sería, pues, la habilidad para
277
restar importancia a las diferencias tradicionales y disminuir su peso cuando se
CAPÍTULO III
comparan con el sufrimiento y la humillación de los seres humanos. (Aguilera,
2016: 219-221).
Este trabajo ha intentado vincular al mundo gerencial la palabra

fraternidad. Lo que supone un punto de partida para futuras investigaciones,
tal como lo sugerido por Amaya (2016) en cuanto a los retos de esta como
área de investigación así como para implementar los ideales de la fraternidad
asociados indudablemente a las formas de fraternidad deseables de promover
institucionalmente y las que no. O las vías institucionales, tanto estatales como
civiles, apropiadas en esa promoción.
Lo que sí podemos afirmar es que las crisis, cualquiera sea su tipo, son
una oportunidad para la reinvención, para la innovación y también para la
transformación de los modelos existentes. Alimenta la Solidaridad/Sustento
evidencia como en la Venezuela actual se pueden diseñar y operar modelos
de negocio de alto impacto social. Alimenta La Solidaridad/Sustento pone en
evidencia que los modelos de negocios de impacto social sirven como catalizadores
para la reconstrucción social, así como también resaltan a una nueva generación
de empresarios sociales que lideran transformaciones en la sociedad a partir de
modelos de negocios planificados, gestionados para generar resultados.
Nota: Los autores agradecen los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de América
Latina Hoy. Revista de Ciencias Sociales, a una primera versión de este artículo.
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280
11
EVIDENCIAS DE LA CATÁSTROFE EN VENEZUELA:
LA MIGRACIÓN DE TALENTO Y PROFESIONALES
ALTAMENTE CUALIFICADOS A
LOS ESTADOS UNIDOS
M S R.
D M
INTRODUCCIÓN
Es de todos conocido la gravedad de la situación que vive Venezuela desde

hace años, así como los niveles de deterioro a los que ha llegado la sociedad en
general, con indicadores de pobreza y desnutrición expandida y dificultad de
sobrevivencia cada vez mayores (Encovi 2019-2020, 2020) (Kohut y Herrera, 2017)
(Puente, 2018). En este capítulo se le da prioridad a entender y contextualizar la
salida de venezolanos desde el inicio e instauración de un modelo de gobierno, hasta
lo que hoy ha cristalizado como un régimen totalitario, autoritario y criminalizado
en su institución de Estado.
La migración internacional de venezolanos se ha caracterizado por ser un
proceso diferenciado en etapas y correspondiente a elementos estructurales en su
origen. Argumentamos que se trata de un proceso originalmente determinado por el
deterioro en la calidad de vida, unido a una violencia tanto política, como criminal,
persecución y la progresiva destrucción de la economía formal y el mercado laboral,
el ataque a la ciencia y el control de la información, así como la imposición de una
autocracia represiva y militarista.
En función de su estabilidad democrática y económica, Venezuela se
caracterizaba por ser un país receptor de inmigrantes (Pellegrino, 2001). Sin embargo,
en las dos últimas décadas la tendencia se ha revertido y el país se ha convertido en
el mayor exportador de población, no solamente a otras naciones de Latinoamérica y
el Caribe, sino también a Estados Unidos, Canadá y Europa, sin mencionar aquellas
migraciones a otros continentes. Si bien los primeros en salir fueron los profesionales
educados y altamente cualificados, buscando dejar atrás la violencia criminal, la
persecución política, y la desintegración de las condiciones del mercado laboral
y de instituciones democráticas en el país, en los años recientes la salida se ha
generalizado a todos los sectores de la sociedad, no solo por la inexistencia de
un mercado laboral, la hiperinflación y la devaluación galopante del bolívar, la
dolarización de la economía, la escasez de medicinas y asistencia médica, sino
también por la extensión generalizada de un colapso sistémico en términos de
servicios básicos, como gasolina, electricidad y agua, y las consecuencias de ello
en términos de transporte.
El país ha quedado progresivamente fraccionado en territoritos imposibles
de traspasar y circular no solo por la escasez de gasolina y de transporte, sino
también por los niveles de inseguridad, resultado de anarquías de actores
paramilitares y el control de territorios.
La Venezuela de hoy es la evidencia de la mayor catástrofe sin que el país se
haya declarado abiertamente en guerra o en un conflicto armado. La catástrofe se
refiere no solamente a la pérdida del capital humano, representado por la salida de
profesionales educados y altamente cualificados en los años tempranos del 2000
(Sanchez-R y Massey, 2017) (Sanchez-R y Massey, 2014). Esta evidencia también
un proceso contrario al desarrollo de la investigación y al avance de innovación
científica y tecnológica (De la Vega, I; Puente, J.M.; Sanchez R, M. et al., 2019).
Finalmente, la catástrofe muestra también lo que ha sido la acentuación de la
violencia, la intolerancia del otro, de la diversidad política y de pensamiento, así
como la multiplicación de transacciones ilegales y la instauración de un oligopolio
de violencia, y la progresiva “criminalización” del Estado.
Si bien este capítulo busca analizar el problema en términos globales de
la migración internacional de venezolanos, acentuará su interés en la entrada
de profesionales altamente cualificados a EE.UU. haciendo uso de tres fuentes
de información combinada, el American Community Survey (ACS), la Etno
encuesta LAMP aplicada a venezolanos en EE.UU., y, finalmente, la encuesta de

profundidad a Inmigrantes Altamente Calificados.1
En términos de migración resulta imposible predecir acontecimientos,
sobre todo en un proceso tan peculiar como el de Venezuela. Hemos pasado del
registro de la salida de los más calificados, a la masiva salida de población hacia
el sur del continente. Como estudiosos del tema, dimos cuenta inicialmente de
la instauración de un autoritarismo que se daba el “lujo” de destruir el desarrollo,
la meritocracia y todo resultado del avance de una democracia instaurada por
1 Parte de la información que usamos en este capitulo, es resultado de la aplicación del LAMP etno en-
282 cuestas a una muestra seleccionada de inmigrantes venezolanos, así como entrevistas de profundidad
realizadas a un número de inmigrantes venezolanos altamente cualificados. (2010-2015) (Highly Skilled
and educated immigrants Project. OPR . Princeton University).
más de cuarenta años de historia. Luego, ante la imposición de un modelo
que ha generado una crisis humanitaria, hemos mostrado la dimensión de la 283
migración del desespero, y ahora con la prolongación en el tiempo de las reglas del
CAPÍTULO III
juego político dictatoriales y la continua salida de gente, llegamos a la necesidad
de mostrar las ventajas de esta migración a los países destino, apuntando a la
posibilidad potencial del incremento del GDP (Gross Domestic Product, siglas
en inglés del Producto Interno Bruto –PIB–) en tales países.(IMFBlog, 2019).
DE LOS PROFESIONALES ALTAMENTE CALIFICADOS AL GRAN ÉXODO
Si bien Venezuela ha sido siempre un país de recepción de migración, desde

el año 2000 la emigración venezolana se ha caracterizado por ser un proceso que
gradualmente se ha diferenciado, determinado originalmente por una violencia
tanto política, como criminal, la persecución, la progresiva destrucción de la
economía formal y el mercado liberal, el ataque a la ciencia y el control de la
información, así como la imposición de una autocracia represiva y militarista.
(De la Vega, I; Puente, J.M.; Sanchez R, M. et al., 2019) (Puyosa, 2015).
Acá presentamos información sobre la etapa inicial de la salida de
venezolanos que corresponde fundamentalmente a aquellos profesionales
altamente cualificados que se vieron obligados a salir a comienzos de siglo.
Un número significativo se vinculaba a la persecución política resultado de la
llamada lista “Tascón”2 (La lista Tascón y la persecución política, 2018) (Tascón
list, 2018). En el año 2002, y justo después del intento de golpe, y de una huelga
de dos meses, el presidente Chávez reemplaza a todos los ejecutivos de PDVSA
con “individuos de confianza”, pero sin conocimiento alguno sobre la industria
petrolera. Igualmente, expulsa de sus cargos a 19 mil profesionales y expertos
de la empresa que habían expresado su apoyo a la huelga. Simultáneamente se
intervienen centros de investigación como Intevep (Sanchez-R y Massey, 2014)
(De la Vega, Iván, 2014) (Monaldi, Francisco, 2018) y esto afectó la base del
conocimiento directamente vinculado al desarrollo del país.
Otros elementos que explican la salida de profesionales venezolanos
altamente cualificados se vinculan con los ataques explícitos a la empresa privada,
ataques promovidos públicamente por el presidente Chávez, así como la ofensiva
a los medios privados de información y a la libertad de expresión. Expropiación y
2 La lista Tascón contiene millones de firmas de venezolanos que solicitaron entre el 2000 y el 2003
la salida del presidente Chávez a través de un referéndum. La misma fue incautada por el régimen y
transformada en una lista de persecución política que afectó a miles de profesionales venezolanos de la
industria petrolera.
confiscación de bienes privados (control de cambio, Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, dentro de una Ley Habilitante 2001, base de expropiación y confiscación
de propiedad privada (Corrales, 2015). Frente al ataque directo y televisado del
presidente de la República, un número significativo de empresas internacionales
deciden salir del país, y ofrecen a su personal profesional calificado la oportunidad
de acceder a mejores puestos de trabajo, con ventajas comparativas imposibles de
rechazar en un país progresivamente conflictivo, tanto social como políticamente
hablando.
El discurso mediático del ataque a la propiedad privada e intolerancia
del “otro” tuvieron graves consecuencias en términos de la cohesión social. Era
un discurso sobre la implementación de la expropiación, la nacionalización y la
confiscación de bienes, que se repetía ad infinitum como forma de hacer popular
una acción, buscando generar una identidad del venezolano común con la del
“líder” que expropia. El ataque a la propiedad privada televisaba en directo al
presidente Chávez en sus decisiones de expropiación, las llamadas telefónicas de
amenazas a propietarios de bancos y canales de televisión. Incluso la expropiación
por la fuerza, con la presencia de “colectivos” armados, a los canales de Radio Caracas
Televisión, fue uno de los actos de mayor violencia mediática y representativa de
las políticas de expropiación. (RCTV fuera del aire en marzo2007-Chavez, 2007).
https://www.youtube.com/watch?v=yrcZyeHKT6Q&feature=youtube
La relación entre el discurso del presidente sobre la expropiación,
y la intensificación de una polarización social e intolerancia del otro, fue
progresivamente destruyendo el tejido social en Venezuela. La expresión de estos
elementos y el deterioro de la calidad de vida han sido, en la mayoría de los casos,
la causa de la salida inicial de capital humano altamente calificado. Ataque a
la propiedad privada, a los medios de comunicación, a la información y a la
opinión libre, así como la polarización y aumento de la violencia caracterizaban

simultáneamente el deterioro social.
Argumentamos que el contenido discursivo de Chávez sobre la expropiación
repercutió de una forma directa en la psiquis del venezolano. Estratégicamente se

difundían mensajes que creaban la “intolerancia del otro”, de aquel diferente, de
aquel que pudiese corresponder al estereotipo censurado, el propietario, el escuálido,
el que posee algo. Las repercusiones del discurso en el actuar del individuo común,
crearon y acentuaron progresivamente una polarización no solamente política
sino social, generando graves rupturas sociales. Esto nos explica cómo se daban
progresivamente ataques a la propiedad privada (el robo, crimen, secuestro y otras
284
formas violentas de desposesión e incluso eliminación del otro), “[…] si el Pte. lo
hace porque no yo ¡!!, la ‘expropiación de lo privado’, todo aquel que posee algo 285
se convertía en el objetivo del desposeído”.
CAPÍTULO III
Sin pretender llegar a un análisis detallado del discurso político de la
expropiación, hacemos uso de este como elemento importante en relación a la
salida de profesionales venezolanos altamente cualificados que abandonaron
el país en los inicios de la década y que migraron esencialmente a EE. UU,
Europa, Canadá y, en menor proporción, a otros continentes. El discurso de
la expropiación se vinculaba también a una narrativa de adjetivos peyorativos,
despreciativos, ofensivos, y convertidos en estereotipos que buscaron descalificar
al alter sin permitir argumentos divergentes y de contraste. Los términos
de “golpistas, apátridas y disociados” eran referidos a todos aquellos que
cuestionaban tanto la expropiación como el descontento con el rumbo político
del país. Progresivamente un legalismo autocrático se impone. “Aquel que piensa,
que cuestiona, será perseguido y censurado, que se vaya o que muera”. (Corrales,
2015)(Lezama, 2018). Ciertamente, los sentimientos de intolerancia crearon una
bipolaridad socio política que se expresaba en violencia política y/o criminal,
ambos elementos relacionados con la salida de profesionales venezolanos
altamente cualificados, registrada a partir de 2002.
Podemos afirmar que en veinte años Venezuela pasó de ser un país con
imposiciones políticas, ataque a la propiedad privada, persecuciones, polarización,
violencia y ruptura de la cohesión social, con una salida significativa de sectores
cualificados a EE. UU. y al mundo, a ser un país en completo colapso, miseria,
crisis humanitaria, altos niveles de mortalidad infantil, escasez e hiperinflación
que explican la masiva migración de venezolanos que cruzan cotidianamente
la frontera con Colombia y con el resto del continente sudamericano. (Encovi
2019-2020, 2020).
En general, Venezuela ha experimentado un gran “retroceso” si se analiza
con vectores de desarrollo y bienestar social. Según economistas, resulta difícil
de explicar cómo se produce el desastre que vive Venezuela hoy en día. Con
una acumulación de seis años consecutivos de contracción económica y tres de
hiperinflación para finales de 2019, el Producto Interno Bruto (PIB) había llegado
a menos 35 % según cálculos del FMI, situándose a niveles de 1969, cincuenta
años atrás, pero con una población dos veces superior. (Cardenas, D. y Puente,
2020). Desde hace ya diez años, Venezuela forma parte de los países en el mundo
con las tasas inflacionarias más elevadas, calculándose que para 2017 la inflación
llegó al 1.133 % (Puente, 2018).
Todo esto evidentemente se ha reflejado en dramáticos escenarios sociales
con niveles de pobreza generalizada que representa, ya para 2019, el 96,2 % de la
población en situación de pobreza y 79,3 % en condiciones de pobreza extrema
(Encovi 2019/20 / Informe de Resultados, 2020), las tres cuartas partes de la
población ha perdido un promedio de 11,4 kilos por persona como consecuencia
de la caída de los ingresos reales, y la escasez de alimentos básicos y medicinas;
una tasa de homicidio que para el año 2017 punteaba como una de las más altas
del mundo con 91 homicidios por cada 100 mil habitantes, y el salario máximo
para noviembre de 2019 se ubicaba en 4.5 $ por mes, lo que significa que la
mayoría de la población vive con 15 centavos de dólar por mes.
Esta situación, agudizada desde 2014, ha impulsado la salida masiva de
venezolanos que buscan sobrevivir a la catástrofe humanitaria que se vive en el
país hoy en día. El informe de la Organización de Estados Americanos afirma
que hasta 2018 se calculaba más de 3.4 millones de venezolanos que habrían
abandonado el país y se habían dirigido al resto del continente, en condiciones
de migrantes o refugiados (OAS Working Group, 2019). Según Consultores 21,
para el 2018 un total de 5 millones 511 mil 965 personas habrían emigrado del
país en los últimos cinco años 3. (Consultores 21, 2018), y mas recientemente
el último informe Encovi 2020, refería que un millón de venezolanos habría
abandonado el país anualmente desde el año 2017.
La caracterización de Venezuela en los últimos años corresponde a la de
un país en destrucción, y pareciera que las evidencias en términos de violencia
resultan ya casi triviales frente a la crisis humanitaria, mortalidad infantil y el
colapso sistémico generalizado. Sin embargo, los niveles de violencia y crimen
no solo se han incrementado, sino que la tasa de homicidio llegó a representar
91 sobre cada 100 mil personas en el 2017. Venezuela, en los últimos años se
ha convertido en un país donde la complejidad de la violencia ha generado un

devenir social en el que la sociedad se adapta por obligación y sobrevivencia. En
otras palabras, la inseguridad debe resolverse con prácticas cotidianas que a la
vez deben irse adaptando a los riesgos que incrementan o cambian. Los espacios
públicos se han transformado y han dejado de ser públicos para transformarse en
espacios prohibidos y arriesgados. Progresivamente las instituciones de protección
ciudadana se han transformado en instituciones con prácticas de terror. A la
policía y otros cuerpos de seguridad no solo se le teme, sino que su legitimidad
es día a día cuestionada.
286 3 Encuesta de Hogares al origen (Error muestral +/- 2,24 %).

Solventar la penuria ha generado la recreación de actividades informales e
ilícitas, todo se repite ad infinitum en la multiplicación de “resuelves” y formas 287
ilegales. (Briceño-León y Camardiel, 2015) (Sanchez-R, 2006) (Zubillaga, 2013).
CAPÍTULO III
Con un régimen que centraliza el poder, y solo otorga a sus adherentes y con
una economía colapsada, los negocios irregulares se reproducen a expensas de la
escasez.
La reciente emergencia del COVID-19, afecta brutalmente a Venezuela,
un país sin condiciones económicas para responder y apoyar una población
ya empobrecida y afectada por la existente crisis del servicio de salud. Las
consecuencias de esta “coronacrisis” se reflejan en la reducción de la demanda,
la devaluación completa de la moneda nacional, la paralización de los sectores
económicos, la pérdida de empleos y el incremento de la pobreza (Cárdenas y
Puente, 2020).
VENEZOLANOS ALTAMENTE CUALIFICADOS EN ESTADOS UNIDOS
En lo que sigue presentaremos información vinculada exclusivamente a

la entrada de profesionales venezolanos altamente cualificados que han migrado
a EE.UU. desde el año 2000. Esta primera ola migratoria a EE.UU., por su
cualificación, así como la forma de llegada, evidencia una integración progresiva
a la sociedad americana. La información demuestra que, si bien no se registra
una descalificación en los niveles de mercado laboral, ni tampoco a nivel de
regularización en términos de estatuto legal, usualmente se requiere un promedio
de 8-10 años para conseguir el nivel previo de estatus laboral en su país de origen.
Metodológicamente hemos considerado importante presentar una imagen
global de la población migrante venezolana, en relación con la población nativa,
la población extranjera, y también con los grupos migrantes de otros países
latinoamericanos. Usando la base de datos del American Community Survey,
la caracterizamos en términos de género y edad, así como también niveles de
educación y posición en la estructura laboral. Este acercamiento se complementa
a posteriori con la información específica que ha resultado de la investigación,
utilizando dos instrumentos de recolección de data. La etno-encuesta LAMP
adaptada a la realidad venezolana, así como una entrevista de profundidad que se
aplicó a una muestra de venezolanos altamente cualificados y educados residentes
en EE.UU.4
4 https://opr.princeton.edu/archive/hse/
Las estadísticas oficiales de EE.UU. (Gráfico 1) indican que desde 1999,
cuando Chávez asume el poder, 172 mil venezolanos ingresaron al país como
residentes permanentes, mientras que 438 mil lo hicieron como trabajadores
temporales; 11,1 millones habían ingresado al país con visas no-inmigrantes y
18 mil han obtenido asilo político, con un fuerte aumento de 5 mil 500 entre
2017 y 2018. Las estadísticas reflejan que desde 1999 la entrada de venezolanos
se ha caracterizado por ser una población de migrantes cualificados, incluyendo
profesionales educados altamente cualificados.
Gráfico 1.
Entradas de venezolanos documentados a los EE.UU. por año y
categoría legal
Fuente: U.S. Oficina de Inmigración Estadística.
Seguidamente, en el Gráfico 2, hacemos referencia a la información

global consultada en el ACS y que nos permite caracterizar el grupo migrante

tanto en género y edad, como en los niveles de educación y formación, así como
ocupación. Para ello, usamos data de 2016 que permite ver la composición
tanto con la población nativa como con los grupos de inmigrantes nacidos en
Latinoamérica, Centroamérica, México y Suramérica. Dentro de los países
escogidos diferenciamos entre México, Argentina, Colombia y Venezuela. Como
se muestra en el gráfico, el ACS presenta contrastes remarcables en los grupos
migrantes sur y centroamericanos con un peso mayor de proporción femenina
proveniente del Suramérica. Esta característica del grupo migrante suramericano
288
contrasta igualmente con la población nativa, así como con la población total
nacida en el extranjero. 289
Gráfico 2.
CAPÍTULO III
Características de Venezolanos en comparación con otros grupos
inmigrantes de América Latina y nativos de los EE.UU.
Sin embargo, si bien la población total latina inmigrante se había

caracterizado por una presencia masculina importante, para el 2016 se iguala
en términos de sexo, respondiendo a una mayor presencia femenina en el grupo
suramericano. Esta característica se vincula, tal y como lo veremos a posteriori,
con el hecho de que la población del sur tiene mayores niveles de educación y
consecuentemente la mujer tiene mayor independencia en las decisiones de migrar,
así como de competir en el mercado laboral internacional. Las proporciones acá
referidas, representan a la población de cada grupo migrante con respecto a su
total de población, y la comparación entre los diferentes grupos nos permite tener
una idea global de cada uno, y el contraste o similitud con los otros.
En un análisis más detallado, comparando países de origen, con población
nativa y nacidos en el extranjero, las diferencias se mantienen, y en términos
de género aparecen más equilibradas para los grupos suramericanos. El grupo
inmigrante colombiano y venezolano conservan mayor proporción femenina
que el grupo argentino. Cuando comparamos grupos migrantes por país, si
bien México sigue presentando mayor proporción masculina de migrantes no
aparece tan desproporcional como se observa con el grupo centroamericano,
ratificando así que el grupo mexicano es una población migrante consolidada,
y las características de masculinidad venían unidas al proceso migratorio inicial
de ese grupo. En la actualidad, este grupo migrante ha disminuido a cero su
migración a los EE.UU. (Massey et al., 2016).
En términos de edad diferenciamos entre la población mayor o menor
de 18 años, de manera de distinguir entre aquella población en el mercado de
trabajo y aquella población menor de edad. El comportamiento de la mayoría
de los grupos inmigrantes presenta semejanzas de población adulta en edad
laboral, que corresponde a la primera generación de inmigrantes, en contraste
con la población nativa que exhibe un mayor equilibrio en sus proporciones.
El grupo inmigrante venezolano muestra que solo un poco más del 10 % de su
población es menor de 18 años, en contraste con el resto de los grupos en donde
la población menor de 18 años no alcanza el 6 % del total del grupo migrante.
Esta característica nos hace pensar que la población venezolana que ha migrado
a los EE. UU. lo ha hecho, en general, en grupo familiar.
Los otros dos indicadores utilizados fueron nivel de educación, y ocupación.
Para ello agrupamos a la población diferenciándola por niveles alcanzados: menos
de bachillerato, asociados, profesionales universitarios, y máster y/o PHD. Con
respecto a la ocupación distinguimos a la población en su estatus de gerentes,
científicos y administradores de empresas, de aquellos estatus agregados en el
resto de las ocupaciones. Si bien resulta ser una agrupación gruesa, la efectuamos
como forma de resaltar las características de profesionales altamente cualificados
diferenciadas dentro del grupo venezolano y aquellos otros grupos migrantes.
Si comparamos los grupos inmigrantes con la población nativa, son los
suramericanos, y en una mayor proporción los venezolanos, quienes presentan

mayor concentración de profesionales con máster y PHD con 20,6 % y los
profesionales universitarios con 34,8 % en 2016. Al comparar estas proporciones
con el grupo de población natural y con otros grupos migrantes queda claramente
demostrado que el capital humano mejor preparado en Venezuela, migró a
EE.UU. en los primeros años de la década.
Observamos una coincidencia en términos de correspondencia laboral entre
los migrantes altamente cualificados que ingresaron a EE.UU. y su incorporación
en el mercado laboral. Según la diferenciación que presentamos, una proporción
290 significativa de ellos se incorporan en ocupaciones gerenciales, de ciencia y

tecnología, así como en la administración de empresas. Para 2016, el 32,5 % de
los venezolanos ocupaban estos cargos, y si comparamos estas proporciones con 291
la población nativa encontramos que los valores llegan a 38,8 % en 2016. Estos
CAPÍTULO III
resultados nos permiten argumentar, por una parte, que la migración inicial
de venezolanos a EE. UU. se caracteriza, como ya lo hemos mencionado, por
profesionales altamente cualificados, y que esta población migrante ha logrado
mantener sus niveles de ocupación y estatuto laboral.
Por otra parte, la información que ha resultado de la aplicación de la
encuesta LAMP que se presenta en el Gráfico 3, evidencia las causas de migración
vinculadas a la salida de profesionales altamente calificados, apareciendo
violencia criminal (91,2 %) y política (82,4 %) como las más significativas. Iguales
proporciones se vinculaban a buscar nuevos horizontes (89,7 %), que de una forma
u otra se asocia a la necesidad del migrante de superar el problema incorporándose
a la sociedad de destino.5 Otras causas de migración se vinculaban con las
familiares, víctimas de violencia criminal (16,2 %), la crisis económica (44,1 %),
crisis de servicios (29,4 %).
Gráfico 3.
Causas de migración entre venezolanos altamente calificados
Fuente: Encuesta LAMP aplicada a inmigrantes venezolanos altamente calificados en EE.UU.
5 En esta información, las frecuencias de respuestas no son excluyentes y cada entrevistado podía referir a
diferentes causas al mismo tiempo.
Esta población migrante venezolana evidencia niveles de incorporación
a la sociedad americana, ratificando la información que nos da el ACS. Como
forma de ver los niveles de integración de la población altamente calificada
en cuestión, establecimos parámetros en términos de mantenimiento o no de
la misma profesión que en su lugar de origen. En el Gráfico 4 vemos que un
alto porcentaje de migrantes mantiene su misma profesión 84,1 % para los
hombres y 73,1 % para las mujeres. De la misma manera, manteniendo su nivel
profesional, pero cambiando de actividad 15,9 % de los hombres y 19,2 % de
las mujeres, indicando que los venezolanos migrantes altamente calificados en
EE.UU. han logrado mantenerse en el mercado laboral en niveles similares a los
precedentes a la movilización. Solo dos casos de mujeres entrevistadas refieren
haber disminuido sus niveles profesionales, vinculado esto a su condición de
maternidad. Otro indicador de integración generado por la encuesta LAMP se
refiere a los niveles de ingreso, y si bien usualmente son informaciones que no
son muy certeras, pueden considerarse como un aproximado. En el Gráfico 4
se muestran también los ingresos por género, los mayores niveles de ingreso se
concentran en la población femenina con un 18,2 % con ingresos entre $101.000
y $120.000 al año y 25,0 % con ingresos mayores a $120.000 al año, mientras
que solo el 3,8 % y 7,7 % de los hombres declararon tales niveles de ingreso.
Gráfico 4.
Movilidad ocupacional e ingresos personales por género entre
venezolanos altamente calificados
292
El último indicador que usamos se refiere a los niveles de redes y conexión
entre los migrantes a nivel mundial, y para ello diferenciamos entre las redes 293
de familia y las redes de amigos. Como vemos en Gráfico 5, a nivel familiar la
CAPÍTULO III
mayor frecuencia se concentra en menos de cinco familiares fuera de Venezuela,
pero a nivel de amigos y colegas la frecuencia llega a veintiún colegas y más. Esto
ratifica la magnitud de la migración de los venezolanos en el mundo, migración
que comenzó a registrarse a comienzos de siglo con la progresiva imposición de
un régimen autoritario.
Gráfico 5.
Número de vínculos en redes de familia y redes de amigos entre
venezolanos altamente calificados
En el Gráfico 6, usamos algunos resultados de la encuesta de profundidad

que ratifican los niveles de educación completada, así como los tipos y
características profesionales de la población migrante venezolana en EE.UU.
Máster y doctorado son los niveles alcanzados por los entrevistados, niveles
que coinciden con los referidos precedentemente por el ACS. En términos
profesionales, administración de empresas e ingeniería y afines son los grupos
de mayor presencia, seguidos por médicos y afines en ciencia. El resto de los
grupos presenta proporciones similares. Los profesionales con mayores niveles
de educación se concentraron en Medicina, Economía, Ingeniería y afines, así
como Sociología y Filosofía y otros con maestrías, sobre todo en administración
empresarial. Los niveles de calificación se expresan también con el conocimiento
de idiomas. Los entrevistados refieren hablar entre dos, tres y hasta cuatro idiomas
y más con porcentajes equivalentes a 60, 20 y 10 % respectivamente.
Gráfico 6.
Profesiones, títulos, y lenguas habladas entre venezolanos altamente
calificados
REFLEXIÓNES FINALES Y COVID-19 (SUS REPERCUSIONES)
En general consideramos que una de las características que nos permite

comparar la migración inicial de venezolanos al mundo a partir del año 2000, con
la reciente migración masiva y forzada de venezolanos al resto del continente, se
vincula no solo con los elementos estructurales a la base de la salida, sino también
con su destino y la forma en la que ellos son recibidos y tratados legalmente en

el país receptor. De esto dependerán sus niveles de integración social e inserción
laboral. Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades, si bien no
asumimos que la migración internacional de profesionales altamente cualificados
se debe solo a circunstancias negativas en el país de origen, como inseguridad,
violencia, conflictos políticos, regímenes autoritarios, argumentamos que estas
294 han sido crecientemente los elementos importantes en la promoción de sus
estrategias de salida. Desafortunadamente en los últimos veinte años, debido a la
radicalización de los actores políticos y criminales, el incremento de la violencia, 295
así como el deterioro en la calidad de vida, los venezolanos se han visto obligados
CAPÍTULO III
a abandonar el país.
En términos generales, con la imposición de regímenes totalitarios y
autoritarios, lo que era la libre movilidad de profesionales altamente calificados se
convierte en una migración presionada y apresurada por las persecuciones políticas,
resultado del ataque a la meritocracia, a la intelectualidad, al pensamiento y la
ciencia y a las economías de libre mercado y competencia. El mantenimiento
de autoritarismos da lugar a prolongadas salidas de población, masivas y en
condiciones de extrema vulnerabilidad. Tal es el caso de los venezolanos que
han abandonado su país dirigiéndose fundamentalmente al resto del continente.
Ciertamente la migración de venezolanos calificados a EE.UU. y a otras naciones
del mundo ha sido una ganancia para los países receptores, sin embargo, el
éxodo reciente de estos en condiciones de extrema vulnerabilidad y pobreza
ha conformado una migración caracterizada por un gran número de ellos en
condiciones de refugiados y de extrema inseguridad.
Para finales de 2019, la situación de Venezuela continúa acentuando el
colapso, la crisis y el conflicto, en donde la mayoría de la población está sufriendo
la catástrofe humanitaria sin recursos para “esquivarla”, y por ello presiona en
una continua salida a la región. Se hablaba en ese momento de 4.6 millones
de venezolanos que habrían salido, aproximadamente el 16 % de la población
original. Si la tendencia continuase, podría llegar a 6 millones de venezolanos
viviendo fuera del país para el año 2020, muchas veces en condiciones de gran
vulnerabilidad, refugiados y sin documentos regulares que les permitiesen su
inserción en el país receptor (Pinzón, 2019) (Huang, 2018) (Dooley, 2019).
En términos de la catástrofe humanitaria que vive Venezuela, si en
1998, el 87 % de la población tenía acceso al agua potable, para el año 2018
solo el 18 % de la población total podía disfrutar de este servicio. Y para
hacerlo aún más dramático y cruel, ocho de cada diez personas en Venezuela
no tienen acceso al agua limpia para beber y para su higiene básica.
La crisis del agua acentúa aún más los problemas que enfrenta la población
infantil en Venezuela, agravando su mortalidad a cifras sin precedentes. En 2017
la mortalidad infantil alcanzaba 31 niños de cada mil. Según Encovi, para el
2018, el 28 % de los estudiantes en Venezuela, desde la escuela primaria hasta la
universidad, no podían asistir a los centros educativos por falta de agua, y 13 %
por falta de comida en los mismos centros. En general, y acrecentado por la crisis
de agua potable, las enfermedades como malaria, tuberculosis, zika, dengue,
y hepatitis A se han extendido. No hablemos de los centros asistenciales que
por falta de tan importante recurso se han visto en la obligación de cerrar y no
otorgar la ya menguada asistencia médica (CSIS, 2019).
Los indicadores presentados anteriormente se complejizan aún más,
cuando se trata de entender la “no-lógica” económica, en la que los índices de
hiperinflación son los más altos del mundo y los indicadores de GDP (Producto
Interno Bruto) van en sentido regresivo por más de siete años consecutivos, y en
una realidad que cada día presenta más claramente la presencia de economías
ilegítimas y criminales, fragmentaciones territoriales, y destrucción de grandes
territorios ricos en minería –“Arco Minero”–, en los que la explotación de recursos
“sin ley ni control” destruyen progresivamente el patrimonio de una nación y el
balance ecológico más importante de la región.
En lo cotidiano, todo esto se expresa en una dinámica dolarizada, con
salarios mínimos mensuales equivalentes a $4 (fracciones de centavo por día),
colapso de electricidad, la escasez de gas para cocinar y gasolina para transporte,
plataformas mediáticas en colapso, y una permanente resiliencia por parte de los
que quedan. Sin duda alguna, Venezuela ha pasado de una crisis humanitaria a
una catástrofe humanitaria, no solo por las condiciones de extrema precariedad y
pobreza, sino también por la magnitud y vulnerabilidad de millones de migrantes
obligados a abandonarlo todo en búsqueda de sobrevivencia.
Con la emergencia y expansión mundial del COVID-19, Venezuela
ha entrado en una etapa de catástrofe exponencial. Según los datos del Fondo
Monetario Internacional, para finales de 2020 la economía venezolana se
contraerá en un 15 % , con una inflación acumulada del 15.000 %. Con el cierre
de fronteras, muchos migrantes venezolanos (salida o retorno) han quedado sin

protección alguna y permanecen totalmente expuestos a los riesgos de violencia
y /o explotación por parte de grupos criminales y traficantes de personas. Según
la Acnur, el número de desplazados y refugiados en el mundo creció durante el

2019 en 9 millones, llegándose a la cifra de 79,5 millones de personas. Según la
misma fuente, Venezuela aparece como la segunda población de desplazados y
refugiados con 5 millones de personas, después de Siria con 6 millones. (“Acnur,”
2020).
Por otra parte, y debido a los efectos de la pandemia en América Latina, la
296 mayoría de los países que habían sido receptores de migrantes venezolanos, frente
a la urgencia de aplicar medidas de salud pública y confinamiento, han afectado
a los migrantes mas vulnerables económicamente, vinculados a los sectores 297
informales de la economía. Esto, evidentemente, repercute en sus condiciones de
CAPÍTULO III
vida, en la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones en los países de destino,
viéndose obligados a repensar un posible retorno a Venezuela.
En un estudio realizado entre marzo y abril de 2020, avanzado por En-
covi y otros centros de investigación, y usando una submuestra que alcanzó 390
personas, en diversos países de la región (Perú, Colombia, Ecuador y Chile ),
concluían que si bien el 44 % del total de población encuestada mantenía, de una
forma u otra, niveles de inserción laboral, el 42 % ya había quedado sin empleo
y ningún tipo de ingreso (UCAB, 2020). De la misma población encuestada, el
33 % expresó sus deseos de regresar a Venezuela, debido a las condiciones frente
a la pandemia, el confinamiento, y como consecuencia de la imposibilidad de
salir a trabajar. En este sentido, con la expansión del COVID-19 y las necesarias
medidas de salud pública implementadas en los diferentes países, estamos en pre-
sencia de dos tipos de urgencias. Aquellos venezolanos migrantes que quedaron
en el medio de territorios y fronteras en su salida de Venezuela, y aquellos mi-
grantes que, debido a las condiciones de vulnerabilidad en los países de destino,
se han visto obligados a regresar. La tendencia de salida de venezolanos se había
sostenido en los últimos años llegando a representar 2,7 millones de personas,
casi un millón por año entre 2017-2019, según cifras de la OIM. No se sabe con
precisión, cuantos venezolanos han logrado regresar e ingresar a Venezuela, pero
no superaría las 100 mil migrantes. (Acnur, 2020). Lo más terrible de la situación
es que estas personas están regresando a un país que ha registrado entre 2013 y
2019 una caída del PIB de 70 %, con registros de inflación de 3,365 % entre
2019 y 2020; solo 0,7 centavos de $ como promedio diario, y una población de
79,3 % sin capacidad de cubrir sus necesidades alimenticias. ¡! (Encovi 2019/20 |
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300
Capítulo IV
ACTORES REGIONALES E INTERNACIONALES
Miguel Ángel Martínez Meucci

Francisco Alfaro Pareja
Thomas Legler
Anna Ayuso
Susanne Gratius
12
ASIMETRÍA DEL CONFLICTO Y MECANISMOS
ALTERNOS DE DIÁLOGO Y NEGOCIACIÓN EN
VENEZUELA (2002-2019)
M Á M M

F A P
INTRODUCCIÓN
En Venezuela, desde el año 2002 hasta nuestros días, se han desarrollado

varios mecanismos alternos de diálogo y negociación (MADN) con participación
de actores externos1. Se entienden por MADN aquellas instancias instaladas
deliberadamente para la regulación, transformación y/o solución de un conflicto
político ante el colapso o inefectividad de los mecanismos institucionales, legales
y electorales (ver Alfaro Pareja, 2018a). Durante el período presidencial de Hugo
Chávez (1999-2012) se registró al menos un MADN que tuvo lugar entre 2002 y
2004, auspiciado por la Organización de Estados Americanos (OEA), el Centro
Carter y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Durante
el período presidencial de Nicolás Maduro se han implementado al menos cuatro:
a mediados de 2014; en la segunda mitad de 2016 y principios de 2017; a finales de
2017 y principios de 2018; y a mediados de 2019. En cada caso varió la metodología
empleada y sus resultados fueron diversos.
Por un lado, los MADN han influido notablemente en el desarrollo de la
conflictividad política, generando efectos tales como la reducción de escaladas
de violencia en momentos coyunturales, la promoción de salidas electorales o la
identificación de intereses opuestos, comunes y diferentes entre coaliciones. Por otro
lado, no solo no han generado una transformación positiva o una solución sostenible
del conflicto político, sino que la situación general del país no ha cesado de empeorar
en términos económicos, sociales y políticos. Así, el estudio de tales mecanismos
1 También se han desarrollado algunos MADN de alto nivel, pero de bajo perfil, que no son analizados en este
estudio.
resulta fundamental para comprender la evolución de la conflictividad en
Venezuela y su situación actual. Específicamente cabe preguntarse ¿por qué
los MADN desarrollados hasta ahora, a pesar de haber ayudado a desescalar
puntualmente la violencia directa, no han logrado el retorno permanente al cauce
institucional democrático, hasta el punto de ser implementados una y otra vez
ante nuevas escaladas del conflicto?
El análisis de los MADN desarrollados en Venezuela durante los últimos
veinte años permite sostener, a modo de hipótesis, que un grupo de pronunciadas
asimetrías que se mantienen relativamente constantes en el tiempo entre los
sectores enfrentados –referidos aquí como “coalición iliberal revolucionaria”
(CIR) y “coalición demoliberal” (CDL)– ha influido de modo determinante en
la efectividad de dichos mecanismos. Si bien no cabe afirmar que la reducción
de tales asimetrías redundaría con certeza en una mayor eficacia de los MADN,
sí se considera que su análisis permite comprender mejor la dificultad recurrente
de tales mecanismos para generar una transformación positiva del conflicto en
Venezuela. En virtud de lo anterior, en este artículo se examina la complejidad
del concepto de asimetría y se establece una definición funcional al respecto;
se determinan las principales asimetrías presentes en el caso venezolano y su
evolución en el tiempo, y finalmente se expone el modo en que estas han incidido
en la implementación y resultados de cada uno de los cinco MADN analizados.
EL CONCEPTO DE ASIMETRÍA EN CONFLICTOS POLÍTICOS
Diversos autores (Mitchell, 1995; Rouhana, 2004; Kriesberg, 2009)

señalan que la literatura especializada en el estudio y gestión de conflictos
políticos maneja distintas definiciones con respecto al concepto de asimetría. Por
lo general, en conflictos interestatales se entiende por asimetría una significativa
diferencia de medios bélicos entre los Estados enfrentados, mientras que en

conflictos intraestatales el concepto suele aludir al hecho fundamental de que
uno de los actores controla el Estado –y que, por ende, dirige las fuerzas armadas
oficiales y reclama el monopolio del uso legítimo de la violencia– mientras sus
rivales intentan alcanzar dicho control –soliendo ser considerados como actores
revolucionarios, insurgentes o terroristas, o en todo caso retadores del statu quo–.
Esta noción básica es reflejada en diversos autores. Según Geiss (2006:
758), la asimetría consiste en una “[…] significant inequality of arms, that is
a disparate distribution of military strength and technological capability in
304 a given conflict”, donde por lo general uno es un actor estatal y el otro no lo
es. Tanto Arreguin-Toft (2001: 93-96) como Butler y Gates (2009: 330-340)
vinculan la idea de asimetría con las diferencias en el poder relativo manejado 305
por las partes en un conflicto armado, entendido este como expresión de las
CAPÍTULO IV
Actores regionales e internacionales
capacidades militares de los bandos enfrentados, el manejo de información, el
control territorial y la lealtad de la población. Butler y Gates sostienen, además,
que la asimetría de poder relativo entre los actores en lucha suele vincularse a
una asimetría en la percepción del conflicto como tal, donde el actor más fuerte
puede perder el conflicto como consecuencia de una subestimación del oponente
o de la percepción de que dicho conflicto no afecta sus intereses vitales.
A lo anterior cabe agregar que autores como Zartman (2000) sostienen que
usualmente los conflictos requieren “madurar” hasta alcanzarse cierta percepción
simétrica entre los contendientes, por la cual se persuaden de la conveniencia de
un acuerdo negociado. Zartman sostiene que “The concept of a ripe moment
centers on the parties’ perception of a mutually hurting stalemate (MHS),
optimally associated with an impending, past, or recently avoided catastrophe”
(2000: 228). Según la ripeness theory, las negociaciones desarrolladas antes de que
los conflictos maduren no suelen ser exitosas.
Jehn et al. (2000, 2008, 2010) exploran en diversos trabajos la importancia
de la asimetría en las percepciones del conflicto, así como su incidencia en el
desarrollo del mismo. Jehn y Chatman (2000: 61) definieron la composición del
conflicto perceptivo como “[…] the degree to which each individual in a group
perceives levels of conflict differently compared to other member perceptions’
in the group”. Las asimetrías en las percepciones se producen tanto entre los
grupos enfrentados como dentro de cada uno de ellos, así como también en
los mediadores eventualmente involucrados, y sus efectos se manifiestan en sus
motivaciones, actitudes y desempeño.
Asimismo, Jehn et al. (2010: 342) explican las dificultades que acarrean las
asimetrías de percepción en las tareas de mediación, dado que estas, al implicar
por definición una posición esencialmente neutral (Bercovitch, 1996), tienden
a ser más cuestionadas por las partes en conflicto de lo que suele ocurrir en
conflictos relativamente simétricos. También Yu et al. (2015: 8627) exploran el
modo en que la asimetría de poder –entendida como situación en la que “[…] one
of the decision makers (DMs) in a conflict can influence the preferences of other
DMs by taking advantage of additional options reflecting the particular DM’s
more powerful position”– puede influir en la dimensión perceptual del conflicto.
Kriesberg, por su parte, entiende la asimetría como un fenómeno
multidimensional, contingente y evolutivo. Enfocado principalmente en
conflictos inter-intraestatales de larga escala, el autor afirma que:
[…] not only is asymmetry multi-dimensional, but it is also contingent on the
issue in dispute […] Asymmetries also depend on how the adversaries define
themselves and define each other […] Finally, asymmetries depend upon the
relations each adversary has with external organizations and other collectivities.
(2009: 6)
Kriesberg sostiene que la evolución de la asimetría característica de cada

conflicto puede ayudar o perjudicar sus posibilidades de transformación positiva,
dependiendo de varios factores. Su noción de asimetría, no exclusivamente
circunscrita a la distinta capacidad militar, permite una comprensión más amplia
y dinámica de las disparidades que suelen presentarse en conflictos asimétricos.
En este artículo se considera como “asimetría” una relación existente entre
actores en conflicto, por la cual uno de ellos es capaz de explotar una diferencia
fundamental (que por lo general involucra una interacción de variables) hasta
convertirla en una ventaja decisiva que le permite imponerse a sus adversarios al
preferir recurrentemente su MAAN (“mejor alternativa a un acuerdo negociado”;
ver Fisher et al. 1993). En consecuencia, la complejidad específica en la gestión de
conflictos asimétricos –especialmente para su facilitación o mediación– radicaría
en la dificultad para plantear parámetros o normas comunes o imparciales a
actores en situaciones profundamente desiguales –más allá de que existan
acuerdos formales en torno al marco legal–, dado que estos pueden ver en tales
asimetrías la oportunidad de convertirlas en ventajas decisivas para prevalecer en
el conflicto.
ASIMETRÍAS EN EL CASO VENEZOLANO

La conflictividad política experimentada en Venezuela durante las últimas

dos décadas ha estado marcada por asimetrías con mayor o menor propensión a
evolucionar en el tiempo. A continuación, se caracterizan los distintos elementos

asimétricos presentes entre las coaliciones enfrentadas, así como su evolución en
el tiempo (ver también el Cuadro 1).
Un elemento asimétrico fundamental ha sido el control del Estado –espe-
cialmente la presidencia de la República y las fuerzas armadas– por parte de la
CIR. En un petroestado con tradición presidencialista, y donde la Constitución de
306
1999 restó contrapesos al poder del presidente2, el control del Estado ha otorgado
ventajas fundamentales durante la evolución del conflicto. Es bien sabido que, en 307
el marco de conflictos políticos, el manejo del Estado propicia una mayor cohesión
CAPÍTULO IV
entre quienes lo ocupan que entre quienes intentan obtenerlo (Vayrynen, 1991).
Por su parte, la CDL ha logrado controlar varios gobiernos regionales o locales,
sin que ninguno de ellos le haya facilitado un control político determinante en
el nivel nacional. Solo con la conquista de 2/3 de los escaños de la Asamblea Na-
cional (diciembre 2015), y con el posterior reconocimiento –por parte de más de
cincuenta países– de Juan Guaidó como presidente encargado pero legítimo de
Venezuela (enero 2019), la CDL logró reducir parcialmente la asimetría que este
factor encarna.
Desde entonces, la pugna entre las dos figuras que reclaman para sí
el estatus de jefe de Estado se ha centrado en garantizarse la obediencia de
los militares. Hasta ahora, y con la única excepción del paréntesis del 11 de
abril de 2002 (cuando el presidente Chávez fue depuesto por 48 horas) y de
periódicas deserciones de grupos minoritarios, los militares se han mantenido
fundamentalmente apegados a la línea política trazada por la CIR, la cual
ha convertido a la Fuerza Armada Nacional en su pilar fundamental (Diez y
McCoy, 2012; Sucre, 2017), propiciando su corrupción interna (Jácome, 2018;
Bitar, 2019; Naím y Toro, 2019) y la militarización de la seguridad (Machillanda,
2005; Alvarado, 2019). La lealtad de la institución como bloque ha sobrevivido a
las tensiones propiciadas por situaciones tan comprometedoras como la represión
durante largos ciclos de protesta –2014, 2017– o la violación masiva de DD.HH3.
Frente a ello, el uso de la violencia por parte de la CDL se ha concentrado en
disturbios callejeros sin uso de armas de fuego, eficazmente reprimidos por la
fuerza pública. Otros mecanismos empleados, tales como boicots electorales o
huelgas generales, no califican como un empleo sistemático de la violencia.
Esta segunda asimetría (la total concentración de los medios de fuerza y el
uso de armas en una de las coaliciones) ha ejercido un peso esencial en el desarrollo
del conflicto, en tanto la enorme mayoría de las víctimas de violencia directa
por causas políticas (detenciones ilegítimas, persecuciones, torturas, malos tratos,
ejecuciones extrajudiciales) han manifestado su oposición a la CIR, tras ser
2 Entre otras medidas, la Constitución de 1999 eliminó el Senado, extendió el mandato presidencial de 5
a 6 años, permitió la reelección inmediata del presidente por un período adicional, creó la figura de un
vicepresidente designado unilateralmente por el presidente y transfirió la facultad de decidir los ascensos
militares del Congreso (ahora Asamblea Nacional, unicameral) al presidente.
3 Sobre las violaciones de DD.HH. en Venezuela, especialmente las referidas a los años 2018 y 2019, ver el
respectivo Informe de la alta comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, publica-
do el 4 de julio de 2019.
considerados como “enemigos sustanciales (internos y/o externos)” en el marco
de la denominada “guerra asimétrica y no convencional” (Fernández, 2019). Lo
mismo sucede con quienes sufren sanciones (inhabilitación política, prohibición
de salida del país, privación de la libertad, exilio, etcétera) por parte del sistema
judicial y demás órganos del Estado. Asimismo, quienes han recibido este tipo de
sanciones en el seno del oficialismo generalmente manifestaron previamente su
discrepancia o alejamiento de la línea oficial (Méndez y Uzcátegui, 2019)4.
Por otra parte, y a pesar de que la Constitución actual es el resultado de
modificaciones profundas impulsadas por la CIR en 1999, ha sido precisamente
esta la que recurrentemente ha intentado sobrepasar los límites constitucionales
en el desarrollo del proceso revolucionario, mientras que la CDL ha procurado
–de forma fallida pero sistemática– ampararse en ella como última garantía de
convivencia democrática. El control de las diversas ramas del Estado por parte de
la CIR le ha permitido vulnerar repetidamente las disposiciones constitucionales
(Brewer-Carías, 2019) y desarrollar una jurisprudencia políticamente sesgada
(Canova et al., 2014) en una deriva autoritaria que registran los estudios de la
calidad democrática5.
Lo anterior se relaciona con una tercera asimetría fundamental: el
diverso carácter político de ambas coaliciones. Mientras una demuestra siempre su
carácter iliberal (Zakaria, 2006; Martínez-Meucci, 2010; Alfaro Pareja, 2018a)
y revolucionario (Harnecker, 2003; Monedero, 2008; Romero, 2010; Martínez-
Meucci y Vaisberg, 2015; Aveledo, 2017; Penfold, 2019), la otra se mantiene en los
cánones de la democracia liberal y representativa (Martínez-Meucci, 2010 y 2012;
Diez y McCoy, 2012; Aveledo, 2019). La polarización resultante ha favorecido
la naturalización y legitimación de la violencia y, con ello, la posibilidad de
justificar la violación de derechos humanos (Lozada, 2011). En el caso de la
CIR, el socavamiento del principio de tolerancia y contención (Levitsky y

Ziblatt, 2017) y el uso de la polarización, le ha facilitado su consolidación en
el poder y la imposición a la sociedad de un modelo ajeno a la Constitución
(López Maya y Lander, 2011). De este modo, mientras la CIR ha buscado en
4 Mientras figuras principales de la coalición demoliberal han sido encarcelados (Leopoldo López, Juan
Requesens y Edgar Zambrano), inhabilitados políticamente (Henrique Capriles y Henry Ramos Allup)
o bien para salir del país (María Corina Machado), habiendo optado varios por el exilio (Julio Borges,
Manuel Rosales, Carlos Vecchio, Miguel Pizarro, Antonio Ledezma) y siendo sus partidos sometidos a
diversas trabas para actuar en el marco de la ley, algunos miembros disidentes de la coalición iliberal
revolucionaria están también en el exilio o en cautiverio sin acceso al debido proceso (Raúl Isaías Baduel,
Luisa Ortega Díaz, Miguel Rodríguez Torres, Rafael Ramírez, Hugo Carvajal, etcétera).
308 5 Así lo refleja la evolución del caso venezolano que ha sido registrada en los índices V-Dem, EIU, Polity
IV, entre otros.
todo momento reservarse la capacidad de modificar las normas para mantener
su proyecto “revolucionario”, la CDL ha buscado preservar la estabilidad 309
normativa “contrarrevolucionaria” en el tiempo y asentar algún tipo de statu quo
CAPÍTULO IV
institucional, incluso si las normas vigentes no han sido fruto de sus propias
iniciativas políticas6. Se aprecia así que, por lo general, mientras en la CIR lidera
el sector más radical, en la CDL predomina el moderado.
Como consecuencia de lo anterior parece haberse ido profundizando una
cuarta e importante asimetría como es la naturaleza de los apoyos internacionales
recibidos por ambas coaliciones. Desde su llegada al poder, la CIR imprimió
un importante giro geopolítico en la diplomacia venezolana para establecer o
fortalecer vínculos con regímenes revolucionarios o autocráticos, como los de
Cuba, Irak, Siria, Rusia, China, Irán, Bielorrusia o Turquía (Romero, 2010;
Martínez-Meucci, 2012; Boersner y Haluani, 2013; Mijares, 2017; López
Maya, 2019). Y a pesar de que durante cierta etapa –coincidente con el alza
de los precios del petróleo y el auge de organismos impulsados por la “nueva
izquierda latinoamericana” como Unasur, Celac o ALBA– la CIR contó con el
apoyo decidido de diversas democracias occidentales, en 2019 se ha consumado
una polarización notable entre quienes respaldan a Guaidó –más de cincuenta
gobiernos en defensa de la democracia representativa y los DD.HH.– y los
regímenes que siguen brindando un apoyo significativo a Nicolás Maduro,
basados en los principios de libre determinación y no intervención, muchos de
ellos autoritarios e iliberales (Penfold, 2019; Alfaro Pareja, 2019 y 2020), además
de algunas democracias7. La deriva que condujo hasta este punto ha repercutido
negativamente en el multilateralismo regional (Legler, Serbin y Garelli, 2018;
Legler y Nolte, 2019).
Por otro lado, hay asimetrías que, o bien no han sido tan pronunciadas, o
bien han dejado de favorecer a una coalición para mejorar la posición de la otra. Por
ejemplo, el clivaje entre clases sociales se ha mostrado inestable: mientras algunos
autores (Lander y López Maya, 2005; Handlin, 2013) insistieron en su fortaleza
en años anteriores, otros autores descartaron su importancia (Lupu, 2010). En
todo caso, este clivaje ha registrado cambios importantes durante el período
6 Entre 2002 y 2004 la CDL intentó mantener intacta la vigencia de la Ley del Sufragio y la Participación
Política. En los referendos de 2007 y 2009 llamó a votar en contra de la reforma y la enmienda propues-
tas por el chavismo para modificar la Constitución de 1999. Por lo general se ha opuesto a las reformas
de los reglamentos y calendarios electorales que la CIR suele introducir antes de cada proceso electoral.
7 Entre los países que reconocieron a Guaidó se encuentran los integrantes del Grupo de Lima, la mayor
parte de los miembros de la Unión Europea, Estados Unidos, Canadá, Australia e Israel, entre otros.
Han manifestado expresamente su reconocimiento a Maduro los gobiernos de Rusia, China, Turquía,
Siria, Irán, Bielorrusia, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Uruguay y México, entre otros.
de Maduro, como parece evidenciarlo su propensión creciente a condicionar la
realización de los comicios tras el resultado adverso de 2015. Por su parte, el
clivaje campo-ciudad tampoco representa una asimetría permanente durante las
últimas dos décadas8, y menos aún puede afirmarse la presencia de clivajes de
orden étnico o religioso en el conflicto venezolano. En la actualidad, más bien,
la dramática crisis económica y social parece estar difuminado la polarización
política9, generado espacios de encuentro a partir de las carencias compartidas
entre los sectores más vulnerables y la depauperada clase media (Alfaro Pareja,
2019; Stelling 2019).
Por último, el respaldo popular mayoritario también parece haber ido
pasando, en términos muy generales, de una coalición a otra. Por un lado, el
liderazgo principal de la CDL –a pesar de sus diferencias internas– ha tendido
cada vez más a pensar que unas elecciones verdaderamente libres le reportarían
una victoria electoral determinante, y por ende las ha buscado. Por otro lado, y a
partir de cierto momento –marcado por los ciclos de protesta de 2014 y 2017, la
derrota en las elecciones parlamentarias de 2015 y la creciente debacle económica
desde 2013–, la seguridad de la CIR dejó de centrarse en las urnas y pasó a
girar más específicamente en torno al control del aparato del Estado, en clara
deriva hacia un autoritarismo hegemónico. Por ende, el respaldo popular solo ha
sido realmente asimétrico en determinados momentos y, de hecho, ha variado
notablemente en el tiempo.
En resumen, las principales asimetrías que se mantienen constantes durante
las últimas dos décadas (y que por ende han influido más en el desarrollo de los
MADN implementados) son: 1) el distinto modo de entender la política, con
una coalición de carácter iliberal revolucionario y otra de orientación demoliberal
(con mayor peso del extremismo en el lado oficialista); 2) el manejo del Estado
(sobre todo presidencia y fuerzas armadas); 3) la relación entre uso y víctimas de

8 Según Sagarzasu (2011: 136-137) “[…] ha sido la estrategia electoral de las nuevas fuerzas poscolapso
[del sistema de partidos anterior a los años 90] lo que ha determinado su penetración electoral. Mientras
los partidos tradicionales perdían apoyo en los distritos menos poblados, el MVR/PSUV fue capitali-
zando a través de la inversión de recursos políticos y fiscales. A su vez, las dificultades iniciales del MVR/
PSUV para ingresar en estos distritos llevaron a la implementación de alianzas electorales con actores
locales, así como a políticas de inversión social a través de programas del Ejecutivo nacional (misiones).
Mediante estas estrategias, el MVR/PSUV logró en tiempos más recientes convertirse en el principal
actor político de los distritos rurales, desplazando tanto a los partidos tradicionales como a sus aliados
originales”.
9 “Pese al significativo éxito que la PP [polarización política] parece haber tenido para el chavismo y su
proyecto de país, en la actualidad las difíciles condiciones fiscales y económicas de Venezuela desafían su
310 eficacia a futuro. En efecto, existe hoy un escenario donde la PP puede resultar hasta contraproducente
para el oficialismo” (López Maya, 2011: 19).
armas de fuego; y 4) las alianzas internacionales, con una tendencia creciente a
alinear democracias y autocracias de lados opuestos. 311
Cuadro 1:
CAPÍTULO IV
Variabilidad de las principales asimetrías en el conflicto político en
Venezuela (1999-2019)
Elementos de
Variación en el tiempo
asimetría En qué consiste la asimetría
(baja)
mas bien constantes
CIR: concepción revolucionaria del poder CIR no detiene su pro-
y la política, la cual opera más allá de los ceso de control cada
Modo de entender la resultados electorales. Predominan sectores vez mayor. CDL, a
política, traducido en de línea dura en esta coalición. pesar de victorias elec-
lenguaje y líneas de CDL: idea clásica de la democracia repre- torales, tiene un con-
acción política. sentativa, vinculada a la política realizada trol cada vez menor.
en el marco de las instituciones. Han so-
lido predominar sectores moderados en la
coalición.
Estado, y sobre todo la presidencia y Solo el control de la
fuerzas armadas, han estado siempre bajo Asamblea Nacional
control de la CIR. Ello favorece la cohesión desde 2016 ha ocasio-
Control del aparato
de dicha coalición. CDL solo ha accedido a nado algún cambio en
e instituciones del
cargos regionales, o bien a cargos desposeí- este elemento asimé-
Estado.
dos de sus facultades. trico, aunque sus actos
no sean reconocidos
por la CIR.
Uso de la fuerza pública y paramilitar en la Episodios de violencia
represión por parte de la CIR para reprimir por parte de la CDL
Acceso y uso de armas manifestaciones y hostigar a la disidencia. son escasos y de baja
de fuego vs. víctimas No hay uso equivalente en dirección con- potencia. Control
de la violencia. traria. siempre en manos de
la CIR. Muchas más
víctimas en la CDL.
CIR ha recibido el apoyo de regímenes au- De una relativa im-
toritarios e iliberales. CDL siempre ha sido parcialidad hasta 2016
apoyada por gobiernos democráticos libe- se pasó al creciente
Alianzas rales. Por su parte, gobiernos democráticos rechazo de la CIR por
internacionales. de izquierda han ido revisando su anterior parte de múltiples de-
respaldo a la CIR. mocracias. Autocracias
mantienen respaldo a
CIR.
Elementos de
Variación en el tiempo
asimetría En qué consiste la asimetría
(alta)
mas bien variable
Predominio CIR
hasta 2006, equilibrio
El respaldo mayoritario ha variado con
Respaldo popular 2006-2013, y desde
el tiempo. También se ha registrado una
mayoritario. entonces progresivo
despolarización progresiva desde 2011.
desequilibrio a favor de
CDL.
Clivajes identitarios
En términos generales, no se presentan grandes clivajes identitarios
(religiosos o étnicos).
en la sociedad venezolana.
Penetración de la
CIR en sectores más
pobres fue mayor en
Diversos estudios disienten al respecto. los primeros años en
Clivaje pobres-ricos
Sectores más vulnerables. un contexto de mayor
polarización. Ha
tendido a equilibrarse
desde 2010.
Penetración de la
CIR en sectores
En general, sectores urbanos tienden a rurales se afianzó
Clivaje campo-ciudad
marcar las tendencias futuras. paulatinamente, pero
tiende a equilibrarse
desde 2010.
CARACTERIZACIÓN DE LOS CINCO MADN IMPLEMENTADOS EN EL CASO

VENEZOLANO
En Venezuela se han desarrollado cinco MADN en los últimos diecisiete

años con apoyo de actores externos: Mesa de Negociación y Acuerdos (2002-2004);

Conferencia Nacional por la Paz (2014); Mesa de Diálogo Nacional (2016-2017);
Mesa de Diálogo en República Dominicana (2017-2018); y el Mecanismo de Oslo
(2019). Los cinco MADN tienen en común (Alfaro Pareja, 2018b) que: a)
surgen tras escaladas de violencia directa que amenazan el poder presidencial; b)
focalizan la negociación en salidas electorales, donde la CDL busca condiciones
más transparentes; c) desescalan la violencia directa, permitiendo a la CIR
ganar tiempo y estabilizar su control; d) han contado con la presencia de actores
foráneos que inciden en la configuración de ambas coaliciones; e) en la CIR
312 predominan las facciones de línea dura, mientras que en la CDL lo hace el
sector moderado (Alfaro Pareja, 2020). En cambio, como elementos que han
ido cambiando en el tiempo, se aprecia que en cada MADN: a) el régimen se ha 313
ido haciendo más autocrático, mutando desde su carácter híbrido de democracia
CAPÍTULO IV
iliberal (Martínez-Meucci, 2012; Alfaro Pareja, 2019) a un autoritarismo electoral
(Corrales e Hidalgo, 2013; Corrales y Penfold, 2015; Camero, 2016; Hidalgo et
al., 2016) y luego hegemónico con vocación totalitaria (Martínez-Meucci, 2012;
López Maya, 2017); b) se ha modificado la fuerza y unidad de cada coalición;
c) ha variado el comportamiento del entorno internacional; y d) ha cambiado la
metodología y rigurosidad de los MADN (Alfaro Pareja, 2018b).
La Mesa de Negociación y Acuerdos (1) se estableció en Venezuela a raíz del
golpe y contragolpe de Estado del 11 de abril de 2002 y tras activarse la Carta
Democrática de la OEA (2002-2004). Facilitaron las negociaciones el secretario
general de dicha organización, el Centro Carter y el PNUD. Actuó también
un Grupo de Países Amigos liderado por el Brasil del recién electo Luiz Inácio
“Lula” Da Silva, y conformado además por Chile, México, España, EE.UU. y
Portugal. Tanto el gobierno como la oposición llegaban en situación de debilidad
e incertidumbre a la Mesa, donde se utilizó una metodología basada en la
negociación inter-élites (Track 1) y en el trabajo con sectores medios y de base
(Track 2)10.
Tras la redacción común de una “Síntesis Operativa”, la Mesa se propuso
básicamente “buscar acuerdos para solucionar la crisis del país por la vía electoral”
(Diez y McCoy, 2012: 85-86). Los principales acuerdos fueron una “Declaración
contra la Violencia, por la Paz y la Democracia” (febrero 2003, tras un paro
general de dos meses promovido por la CDL), por la que se expresó un común
repudio a la violencia, y el acuerdo del 29 de mayo de 2003, por el que se aceptó
el mecanismo constitucional del referéndum revocatorio presidencial (RR) como
medio para implementar la solución “constitucional, democrática, pacífica y
electoral” que demandaba la resolución 833 de la OEA.
El RR fue superado exitosamente por el presidente Chávez, aunque
tras claras muestras de ventajismo e incumplimiento de normativas por parte
del gobierno (Kornblith, 2005). El énfasis en el resultado, por encima de las
condiciones procedimentales y de convivencia, auguró una posición de debilidad
para los vencidos (Martínez-Meucci, 2012), quienes denunciaron ventajismo
10 En el lenguaje de las relaciones internacionales y la gestión de conflictos, Track 1 significa contactos y
negociaciones oficiales entre líderes y representantes de alto nivel, habilitados para generar decisiones,
acuerdos y comunicados oficiales. Por su parte, Track 2 se refiere a diálogos informales o no oficiales con
los cuales se busca abrir canales de comunicación, generar confianza, incorporar otros sectores, estimular
nuevas perspectivas sobre el conflicto y, eventualmente, resolver problemas concretos.
oficialista, cuestionaron las condiciones del recuento de votos, se dividieron hasta
disolver la Coordinadora Democrática (su coalición) y se negaron posteriormente
a participar en las elecciones parlamentarias de 2005. Francisco Diez, facilitador
del Centro Carter, advirtió previamente esta situación al señalar en carta privada
a su organización que “[…] la solución electoral no es para nada una solución
democrática […] debido a que la visión que ambas partes mantenían era la de
eliminar al otro” (2012: 182). Así, aunque este MADN condujo a un acuerdo
bastante completo y ayudó a desescalar la violencia, sus términos no fueron
siempre respetados y no condujo a transformar el conflicto (Martínez-Meucci,
2010, 2012; Alfaro Pareja, 2011).
Años después, tras fallecer Chávez y ser electo Maduro como presidente
(abril 2013) en elecciones reñidas y marcadas por el ventajismo (Salamanca, 2014),
la CIR ha tendido a perder su mayoritario apoyo popular. El régimen híbrido
derivó hacia un autoritarismo competitivo donde el establishment político dejó de
arriesgar en elecciones el control sobre el Estado y la Fuerza Armada (Camero,
2016). En 2014 se desarrolló un ciclo de protestas opositoras que se extendió por
cuatro meses, generando así las condiciones que motivarían la implementación
de los siguientes MADN.
La Conferencia Nacional por la Paz (2) fue convocada y gestionada
directamente por el presidente Maduro (febrero-abril 2014). La CIR propició
la incorporación de acompañantes internacionales a la iniciativa, no como
facilitadores sino como testigos de buena fe, emitiendo invitación formal a la
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y participando desde el inicio los
cancilleres de Brasil, Colombia y Ecuador, así como El Vaticano. Tuvo particular
relevancia la segunda reunión (10 de abril, Palacio de Miraflores), transmitida
en vivo por televisión y donde participaron tanto los testigos externos como la
máxima representación política de ambas coaliciones (Track 1). Allí Maduro

declaró liderar un proyecto de carácter revolucionario pero democrático, mientras
que en una tercera reunión Ramón G. Aveledo, entonces secretario general de la
Mesa de la Unidad Democrática (MUD) –coalición opositora–, reiteró que el

marco de entendimiento aceptado por ambas partes giraba en torno a dos ejes:
el rechazo a la violencia y el respeto a la Constitución Nacional. No obstante, el
mecanismo ni logró la instalación de una Comisión de la Verdad imparcial, ni
concretó la elección consensuada en el Parlamento de los representantes al Poder
Electoral y Ciudadano. Solo se alcanzó la reducción de la violencia directa (no
así de la polarización) y re-oxigenar la interlocución. Casi no hubo fase de pre-
314
negociación, no se implementó una metodología cuidadosa y la participación
foránea fue casi testimonial (Alfaro Pareja, 2018a). 315
Más adelante, la CDL conquistó 2/3 del Parlamento (diciembre 2015) y
CAPÍTULO IV
activó la posibilidad de un referéndum revocatorio presidencial (mediados de 2016).
La pérdida de control institucional por parte de la CIR la llevó a distanciarse del
camino constitucional y electoral, bloqueando mediante tribunales incompetentes
la solicitud de referéndum revocatorio presidencial que legalmente adelantaba el
CDL. Ante la nueva escalada del conflicto, la CIR convocó un tercer MADN (3)
a finales de 2016 con el aval de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur).
Fungieron como “acompañantes” José Luis Rodríguez Zapatero, expresidente del
gobierno español; Leonel Fernández, expresidente de República Dominicana y
Martín Torrijos, expresidente de Panamá. La CDL exigió la invitación formal del
Vaticano. Siguiendo la sugerencia de los acompañantes, se acordaron las premisas
del diálogo, sus ejes temáticos, metodología y cronograma, designándose cuatro
mesas de trabajo. Las delegaciones firmaron un documento denominado
Convivir en Paz (Unasur, 12-11-2016) y se comprometieron con una hoja de ruta
para normalizar la relación constitucional entre los poderes del Estado, trabajar
conjuntamente en la gestión de la crisis económica, nombrar dos de los rectores
del Consejo Nacional Electoral y mantener una posición común ante al diferendo
limítrofe con Guyana. Se creó también una Comisión de Seguimiento.
A la postre, no se cumplió con lo acordado. A pesar de la petición de avanzar
por parte del Vaticano (1 diciembre 2016), la designación unilateral por parte del
TSJ de dos rectoras del Consejo Nacional Electoral que tenían plazo vencido
terminó por hundir la iniciativa. Así, a pesar de que la Mesa de Diálogo Nacional
sí contó con una metodología rigurosa y con la activa participación de terceros,
resultó evidente la escasa voluntad política, representatividad y operatividad de
las partes involucradas. Mientras la CDL fue dividida a la mesa y no envió a sus
líderes decisores, la CIR ofreció mucho y cumplió poco. Sin embargo, el proceso
ayudó a desmovilizar la escalada de protestas contra el gobierno.
El cuarto MADN tuvo lugar a mediados de 2017 y estuvo precedido por
las sentencias Nº 155 y 156 del Tribunal Supremo de Justicia (28-29 de marzo,
en las que retira sus atribuciones a la Asamblea Nacional) y el consiguiente
ciclo de protestas que se extenderá por varios meses, convocadas por la CDL.
La apuesta opositora –fallida– fue propiciar el desacato de la Fuerza Armada
Nacional para que exigiera el retorno al orden constitucional. En medio de una
brutal represión de la protesta, la CIR no solo decidió convocar una Asamblea
Nacional Constituyente (ANC) con el aval del TSJ, a ser elegida el 30 de julio y
en violación de las bases comiciales, sino también un nuevo MADN. La Mesa de
Diálogo de República Dominicana (4) fue encabezada por el presidente de ese país,
Danilo Medina, con la cooperación de su canciller Miguel Vargas y de Rodríguez
Zapatero (septiembre 2017-febrero 2018). Las reuniones exploratorias entre el
gobierno y la oposición venezolana iniciaron el 13 y 14 de septiembre de 2017.
México, Chile, Nicaragua y Bolivia conformaron una Comisión de Seguimiento.
Se trabajó en reuniones bilaterales, multilaterales y con las cancillerías de los
países garantes bajo el principio de que “nada está resuelto hasta que todo esté
resuelto”.
El 1 y 2 de diciembre se realizó la primera reunión entre las delegaciones
de ambas coaliciones, y a partir de allí seis rondas hasta febrero de 2018. Los
cancilleres de los países garantes redactaron un borrador de acuerdo. Las versiones
corregidas por ambas delegaciones (Diario Digital Tal Cual, 07-02-2018) permiten
identificar como diferencias principales a) el cronograma, condiciones y garantías
electorales y b) el desconocimiento de la ANC por parte de la CDL. Nunca se
superaron estas diferencias, pues la CIR no se comprometió con condiciones de
transparencia electoral y la CDL no logró un consenso interno. No obstante,
el mecanismo logró el planteamiento de aspectos que apuntan a la resolución o
transformación del conflicto, y no solo su gestión. Es notable, asimismo, el mayor
peso de la comunidad internacional.
La falta de transparencia electoral se tradujo más adelante (mayo 2018)
en un “fraude electoral integral” (Observatorio Electoral Venezolano, 2018: 42)
en los comicios por los que Maduro inició un segundo período presidencial.
Desconocido el resultado por la CDL y más de cincuenta gobiernos, el hecho
derivó en el reconocimiento, por parte de tales actores, del presidente de la
Asamblea Nacional, Juan Guaidó, como presidente encargado de la República

(enero 2019). Se presentó así una situación de “soberanía múltiple” (Tilly, 1995)
que cuestionó la legitimidad de la jefatura del Estado. Para entonces, la cuestión
venezolana registraba ya un notable involucramiento de actores foráneos (EE.

UU., Rusia, China, Grupo Internacional de Contacto –sobre todo UE–, Grupo
de Lima), algunos en apoyo directo a cada coalición y otros para promover
una salida negociada, pero que, en todo caso, pareció traducirse en un mayor
equilibrio de poder entre las coaliciones enfrentadas.
El escalamiento de la violencia con el intento de ingreso de ayuda
humanitaria (23 febrero) por parte de la CDL y con la intentona fallida “cívico-
316
militar” contra la CIR (30 de abril) derivó en la instalación del quinto MADN,
conocido como el Mecanismo de Oslo (5) y facilitado por el gobierno de Noruega 317
–con algunas reuniones en Barbados–. Metodológicamente es el más riguroso
CAPÍTULO IV
desde 2002-2004; se orienta a una salida constitucional y consensual (Eriksen
Soreide, 2019) y los puntos principales de la agenda son político-electorales
(Blyde, 2019). Mientras la CLD demandó elecciones con nuevo Consejo
Nacional Electoral, cese de la ANC, reincorporación del chavismo a la Asamblea
Nacional y elecciones presidenciales en menos de un año, la CIR buscó sobre
todo el levantamiento de las sanciones impuestas por EE.UU. y UE.
El Mecanismo de Oslo coincide con un desescalamiento de la
confrontación, pero los sectores más extremos de ambas coaliciones han
rechazado las posibilidades de un acuerdo. Tras las nuevas sanciones impuestas
por los EE.UU. el día anterior a la “Cumbre Mundial sobre Venezuela” en
Lima (6 agosto 2019), la CIR decidió retirarse de las negociaciones, y un mes
después la CDL señaló el “agotamiento del formato utilizado” (15 de septiembre
2019). Mientras la CDL propuso la creación de un “Consejo de Gobierno de
Transición” compuesto por representantes de ambas coaliciones (excluyendo a
Maduro y Guaidó) hasta realizar elecciones libres, transparentes y justas, la CIR
desestimó esta propuesta y paralelamente propició la instalación de una Mesa
Nacional del Diálogo por la Paz con un sector muy minoritario de la CDL bajo la
premisa de “acuerdos parciales” (Zambrano, 2019), iniciativa que podría dividir
aún más a esta última coalición. Asimismo, en la medida en que la incidencia
de actores foráneos es cada vez más nítida y decisiva (injerencia cubana, apoyo
ruso a Maduro, sanciones estadounidenses, etcétera), el riesgo de que los actores
internos controlen cada vez menos sus agendas negociadoras parece ir en aumento
(Smilde y Ramsey, 2020).
INCIDENCIA DE LAS ASIMETRÍAS Y DE SU EVOLUCIÓN EN EL

DESARROLLO DE LOS MADN
En el Cuadro 2 se sintetiza la caracterización/comparación de los cinco

MADN y se enuncian algunas regularidades o patrones que emergen de dicha
comparación.
Cuadro 2:
Caracterización de los MADN en Venezuela (1999-2019) y principales
regularidades registradas
Elementos Aparentes
variables / 2002-2004 2014 2016-2017 2017-2018 2019 patrones o
Años regularidades
49 decre- Primer año CDL alcan- CIR desconoce “Soberanía Reducción
tos-leyes del no electoral za 2/3 del legitimidad múltiple”. relativa de
presidente en mucho Parlamento. del Parlamento Episodios asimetría
Chávez por tiempo. Referéndum controlado por de deserción entre bandos
Ley Habilitan- Ciclo de pro- bloqueado. CDL. militar. y equilibrio en
te (2001). testas de la Desmovilizada Ciclo de protes- Sanciones influencia de
Contexto del CDL (febre- la CDL. tas de la CDL de EE.UU. actores foráneos
golpe 11 abril ro-mayo). EE.UU. inicia (abril-julio dejan de ser genera diálogos
2002. imposición 2017). únicamente más formales.
Contexto político
Paro general de sanciones CDL no reco- individuales y Jefatura del

de la empresa individuales a noce Constitu- se extienden a Estado es eje del
petrolera, funcionarios yente 2017 ni PDVSA. conflicto.
empresarios de la CIR. elección presi-
y sindicatos dencial 2018. MADN surgen
(diciembre Más sanciones tras escaladas del
2002). individuales conflicto.
por parte de CIR gana
EE.UU. y UE. tiempo. CDL se
desmoviliza.
No
transformación
del conflicto y
autocratización
deriva en
deterioro general.
Paro PDVSA. Recesión Escasez y Hiperinflación desde noviembre Crisis económica
económico
Contexto
Luego suben PIB y parálisis 2017. Crisis humanitaria y éxodo agudiza el

precios del repunte de la económica. masivo. conflicto y
petróleo. devaluación. propicia más
diálogos.
Gobierno Gobierno Gobierno CIR Gobierno CIR y CIR y Frente Estado unifica
negociadores
CIR y CIR y Mesa y MUD. una parte de la Amplio, al bando que lo

Grupos
Coordinadora de la Unidad MUD. Venezuela ocupa. Unidad

Democrática. Democrática Libre. de la CDL
(MUD). sufre altibajos
y crea diversas
plataformas.
OEA, Centro Maduro Unasur, 3 Gobierno de Gobierno A medida que
Carter, dirige expresidentes República del Reino se incrementa la

PNUD. diálogos, (Zapatero, Dominicana
Facilitadores/
de Noruega. imparcialidad
Mediadores
no se asume Torrijos, y Rodríguez Gobierno de de instancias

como parte. Leonel Zapatero. Barbados. IFIT. mediadoras
Cancilleres Fernández) y Institute for aumenta la
de tres países El Vaticano Integrated formalidad del

fungen como (Tscherrig y Transitions mecanismo de
testigos de Celli) como (IFIT) negociación.
buena fe. acompañantes.
Grupo de Unasur Unasur Grupo de Lima. Grupo de Mayor presión
Instancias multilaterales
Países Amigos (cancilleres Grupo de Lima; Grupo internacional.

de apoyo y/o presión
(Brasil, Chile, de Colombia, Países Amigos Internacional Mayor

España, Ecuador (México, Chile, de Contacto; cuestionamiento
Portugal, y Brasil) Nicaragua y ONU, OEA. al Gobierno.
México, y Nuncio Bolivia) EE.UU., Cuba, Tesis Democracia
EE.UU.) Apostólico en Rusia y China. + DD.HH. cobra
Caracas. Mecanismo de fuerza ante Tesis
318 Montevideo. El
Vaticano.
No Intervención.
Crisis venezolana
adquiere mayor
peso global.
Diálogos
en sedes
nacionales
Mesa en
Miraflores
(parcializada,
Diálogos
en sedes
nacionales
Diálogos en
el extranjero
(República
Diálogos en
el extranjero
(Noruega,
Mientras
mayor es la
participación
319
imparciales. publicitada). imparciales. Dominicana). Barbados foránea, mayor
Modalidad
(Discreción Mesas (Discreción Presencia de y Cuba). énfasis en la
CAPÍTULO IV
y vocería por temas media y negociadores (Discreción formalidad del
acordada). (discreción vocería y asesores. media y vocería mecanismo.
Track 1 y media). acordada). (Discreción no acordada)
Track 2. Mesas media y vocería Penduleo.
Método del temáticas. acordada).
Penduleo (Go
Between).
De los Tensión Tensión Tensión Tensión Diálogos
acuerdos solo disminuye. disminuye. disminuye. disminuye. disminuyen
se cumple CDL acepta CDL se CDL se divide CDL tiende a tensión. No
la solución elecciones desmoviliza. y tiende a desmovilizarse. transformación
Resultados
electoral: con desmovilizarse. del conflicto.

Referéndum ventajismo. Formalidad,
Revocatorio. metodología y
Tensión participación
disminuye. foránea centran
CDL se agendas de
desmoviliza. negociación.
Entre las regularidades percibidas cabe señalar, en primer lugar, que los
MADN aparecen al escalar la presión directa de la CDL, la cual coincide a su
vez con lo que esta considera como acciones inconstitucionales de la CIR. Esta
última, a su vez, considera compatibles Constitución y revolución. Por otro lado,
el deterioro de variables económicas internas (caída del PIB y de la producción
petrolera, inflación, escasez, etcétera) alimenta el estallido de diversas crisis que,
a su vez, dan lugar a los MADN.
Simultáneamente, en la medida en que la crisis venezolana escala
y otros países se ven afectados, aumenta la disposición de estos a presionar y
participar en los MADN. Una mayor y más equilibrada participación de
actores foráneos, tendiente a equilibrar las fuerzas internas en conflicto, parece
favorecer negociaciones más formales, a centrar la agenda y a procurar resultados
más concretos, aunque no los garantiza. Hasta ahora, el único resultado cierto
que coincide con cada MADN ha sido el desescalamiento de las tensiones y, a
menudo, la desmovilización o profundización de las divisiones en la CDL. Esto
parece aprovecharlo la CIR, empleando los MADN como un recurso para ganar
tiempo y manejar tensiones.
Así, los MADN han ayudado a disminuir, al menos temporalmente, la
violencia directa, pero no la violencia estructural y cultural (Galtung, 1998).
En la medida en que el conflicto no es transformado, que la autocratización se
profundiza y la situación venezolana se agrava, se percibe una posición cada vez
más firme de parte de las democracias al gestionar el caso venezolano. Si bien se
mantiene la tesis de la no intervención en asuntos internos, se ha fortalecido la
de proteger la democracia representativa y los DD.HH. Esto parece mejorar la
posición negociadora de la CDL frente a la CIR, pero no al punto de compensar su
carencia de medios de fuerza ni el creciente bloqueo de los medios institucionales
para la acción política.
Se aprecia así, en resumen, la existencia de un ciclo recurrente durante las
últimas dos décadas de bloqueo institucional / escalada de tensiones / aplicación de
MADN / discusión de salida electoral sin acuerdos consistentes / desescalamiento /
supresión del conflicto. En ello influyen decisivamente las asimetrías identificadas
como constantes en el tiempo. En primer lugar, la condición de actor revolucionario
de la CIR lo conduce a realizar cambios una y otra vez en las reglas del juego que
son rechazados por la CDL, la cual intenta plantear un statu quo en los términos
de una democracia representativa convencional.
En segundo lugar, el control del Estado (y más concretamente de la
jefatura del mismo y de las fuerzas armadas) otorga a la CIR mayores ventajas
para mantenerse unida y la capacidad de usar la fuerza para avanzar en el
proceso revolucionario, vulnerando las disposiciones legales y reprimiendo las
consiguientes acciones directas de la CDL.
Tercero, el hecho de que el costo humano sea mayoritariamente asumido
por un grupo (expropiaciones, multas, inhabilitaciones, ilegalizaciones, exilios,
detenciones, torturas, muertes) hacen que la CDL ceda ante la represión,
aceptando acuerdos o disposiciones desfavorables o poco sustentables que no se
cumplen o no restituyen el Estado de derecho.
Finalmente, el progresivo alineamiento de las democracias y de las
autocracias en posiciones opuestas con respecto al caso venezolano también
parece acarrear un impacto sobre los MADN y las coaliciones, dadas las distintas
formas de abordar el caso y la priorización de distintos principios por parte de

ambas: las autocracias tienen menos reparos en apoyar acciones violentas de sus
aliados.
En conclusión, las regularidades apreciadas en el desarrollo de los MADN

en Venezuela permiten sostener que su tendencia a suprimir el conflicto y su
dificultad para transformarlo está directamente relacionada con asimetrías
constantes en el tiempo, centradas fundamentalmente en el distinto modo de
entender la política que demuestran las coaliciones enfrentadas, el manejo del
Estado y el uso represivo de las armas por parte del Gobierno, y con la distinta
320 vocación y modo de actuar de sus principales aliados externos. Así, el limitado
alcance de los MADN parece coincidir, en el caso venezolano, con los postulados
básicos de la ripeness theory (Zartman, 2000) sobre la escasa efectividad de los 321
mecanismos de mediación en conflictos en los que los contendientes no registran
CAPÍTULO IV
perjuicios equivalentes.
Nota: este artículo ha sido publicado por la revista América Latina Hoy, volúmen 85. https://revistas.usal.es/
index.php/1130-2887/issue/view/alh.202085
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13
LA CRISIS VENEZOLANA: DEFENSA
DEMOCRÁTICA FRUSTRADA EN EL MARCO DE
UNA CONMOCIÓN DEL ORDEN HEMISFÉRICO
T L
INTRODUCCIÓN
Desde el inicio de la crisis multidimensional en Venezuela, en 2013-2014, los

actores regionales han intentado responder reiteradamente al alarmante deterioro de la
democracia y los derechos humanos en ese país.1 Tanto la Organización de los Estados
Americanos (OEA), como la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), el Mercado
Común del Sur (Mercosur), el Órgano de Consulta del Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR o Tratado de Río) y el Grupo de Lima, han presionado a
las autoridades venezolanas para promover una solución política, pacífica y negociada
a efectos de restaurar la democracia. Las medidas utilizadas han abarcado un rango
desde las proberviales zanahorias hasta los “palitos”: facilitación para el diálogo,
acciones jurídicas a nivel internacional, diplomacia dirigida a la condenación, sanciones
selectivas, rompimiento de relaciones y aislamiento diplomático. No obstante, ninguna
de estas acciones ha sido efectiva y todo indica que el régimen autoritario venezolano
está lejos de desarticularse.2
La caja de herramientas de los “mecanismos para la protección de la democracia”
(Closa Montero, Palestini Céspedes y Castillo Ortiz, 2016) a disposición de las
organizaciones regionales aparentemente no ha estado a la altura de la formidable
tarea de salvaguardarla en Venezuela. Pareciera que los esfuerzos multilaterales en
la región vis-à-vis la crisis venezolana han sufrido, como en muchos casos previos
1 Este capítulo es una versión modificada en español de Legler (2020). El autor quiere reconocer a Jorge Ortiz
Almanza y a Kendra Carrión Vivar por su apoyo en la traducción y corrección de estilo de este texto.
2 Sobre el deterioro de la democracia y del respeto a los derechos humanos en Venezuela recientemente véase:
IACHR (2017); IAJC (2019); OAS (2018); UNHCHR (2019).
de intervención hemisférica o regional para salvaguardar la democracia en las
Américas, de problemas de implementación y agencia.
Sin embargo, en un plano más profundo, el fracaso de tales intentos,
especialmente el de la reciente invocación del Tratado de Río para atender la
situación en Venezuela, revelan la alarmante situación a nivel hemisférico.
Creado en 1947, el TIAR es un instrumento de seguridad colectiva de la era de la
Guerra Fría que se ha vinculado con el poder, autoridad e intereses de seguridad
estadounidenses en el hemisferio occidental. Invocado por última vez el 11 de
septiembre de 2001, tras los ataques terroristas en Estados Unidos, el Tratado de
Río fue diseñado para contener los avances de la Unión Soviética, de la República
Popular China, y de otros aliados comunistas, por lo que resulta una especie
de anacronismo en el contexto de seguridad hemisférica del nuevo milenio. En
suma, el invocar este tratado, así como la incapacidad de las organizaciones
regionales para defender la democracia en Venezuela, son síntomas de un
problema aún mayor: una crisis de autoridad en el hemisferio occidental que no
solo afecta las posibilidades de resolver problemas hemisféricos o regionales como
el de Venezuela, sino además aquellos que se suscitan en la amplia gama de áreas
temáticas de gobernanza.
En este artículo exploro las razones por las que la protección multilateral
de la democracia a nivel regional ha sido incapaz de promover una solución
pacífica y negociada a la crisis política venezolana, así como de detener el
retroceso autoritario o restaurar el orden democrático constitucional previo
en ese país. Enfatizo que los retos prácticos de aplicar los mecanismos de
protección de la democracia en situaciones reales no pueden separarse de las
circunstancias regionales y hemisféricas en las que están insertos. En esta línea,
la defensa de la democracia se ha vuelto más problemática desde la década de
los noventa y los primeros años del nuevo milenio. Sostengo que la protección
de la democracia es sensible al contexto, en el sentido de que las consideraciones
del orden regional pueden ayudarla u obstaculizarla. En este artículo, me
baso en las contribuciones de autores (Goh, 2013; He 2018a, 2018b) que han
estudiado la transformación del orden regional en el este y sudeste de Asia con
el propósito de evaluar cómo el orden regional en las Américas se ha modificado
en el siglo XXI. Precisamente, durante los años en que se ha desarrollado la
actual crisis venezolana, el orden del hemisferio occidental ha experimentado
una forma particularmente turbulenta de transición que llamo conmoción del
orden hemisférico, la cual ha obstaculizado el desempeño de la gobernanza no solo
330 respecto a la defensa colectiva de la democracia, sino también en términos de la
capacidad general de las organizaciones para construir soluciones hemisféricas o
regionales a los problemas de las Américas. Defino el término de conmoción del 331
orden hemisférico como un tipo de transición particularmente desordenado del
CAPÍTULO IV
orden regional, en la que la cooperación interestatal se ve seriamente obstruida
por el balanceo institucional y la coexistencia de un vacío de poder, una crisis de
autoridad, la ausencia de liderazgo y la disfuncionalidad institucional.
En este sentido, el estado del orden hemisférico establece los parámetros
para cualquier intervención multilateral con el fin de salvaguardar la democracia,
en términos de considerar su protección como un bien público, el comportamiento
basado en reglas, regiones como filtros o contenedores de solución de problemas,
y una estructura de oportunidades y constreñimientos. Por consiguiente, las
crisis democráticas, cuya contención oportuna y efectiva ya representaba un reto
en décadas pasadas, incluso cuando el orden hemisférico occidental era más
robusto, se han vuelto más difíciles de resolver por medio de una intervención
colectiva bajo el estado actual de conmoción del orden regional.
LOS LÍMITES DE LA PROTECCIÓN MULTILATERAL DE LA DEMOCRACIA EN

UN CONTEXTO DE TRANSICIÓN DEL ORDEN HEMISFÉRICO
Esta sección provee una revisión de las potenciales explicaciones que

se encuentran en la literatura académica respecto a la incapacidad de las
organizaciones regionales de defender y restaurar la democracia en Venezuela.
Aunque varios autores destacan atinadamente los retos y limitaciones prácticas
implicados en defender la democracia mediante las instituciones regionales,
argumento que este tipo de análisis debe realizarse a la par de una evaluación sobre
la evolución del orden hemisférico si queremos entender los fracasos de los actores
regionales en el embrollo venezolano. En esta línea, con base en el concepto
de transición del orden regional desarrollado por autores que estudian el este y
sudeste de Asia (véase: Goh, 2013; He, 2018a, 2018b), propongo el concepto de
conmoción del orden hemisférico para resaltar la problemática particular por la que
atraviesa el actual orden del hemisferio occidental, así como para el desarrollo
subsecuente del resto de este artículo.
Gran parte de la literatura sobre las dificultades de implementación,
aplicación y agencia humana asociada con la construcción del régimen
interamericano de defensa de la democracia durante la década de los noventa
proporciona posibles razones que explicarían el fracaso de los esfuerzos
regionales en el caso venezolano.3 A grandes rasgos, estos trabajos se dividen
en dos líneas analíticas: la primera, que se centra en las limitaciones de los
instrumentos diplomáticos y otra que se enfoca en los retos a la agencia de los
organismos regionales. En primera instancia, algunos autores indican fallas en
los mecanismos de protección de la democracia que necesitan ser corregidas.
Al respecto, Hawkings y Shaw (2007) subrayan los límites de la legalización
(legalization) de la Carta Democrática Interamericana (CDI) que impiden su
aplicación oportuna y efectiva. Es decir, al ser solamente una resolución de la
Asamblea General y no un tratado, la CDI no es vinculante en el sentido de
obligar a los Estados signatarios a cumplir y aplicar sus disposiciones. Además,
el texto que compone este instrumento tampoco delega mucha autoridad a la
OEA o a su secretario general, por lo que depende de la voluntad de los Estados
miembros para invocarla.4
Otro límite relativo a la legalización de la CDI es su falta de precisión.
La Carta carece de una definición clara sobre qué constituye una amenaza seria
a la democracia, lo que ayuda a explicar la dificultad histórica que los Estados
miembros han enfrentado para invocar el documento en distintos casos (Ayala y
Nikken, 2006; McCoy, 2006, 2007; véase también: Legler, Insanally, Mariani y
Shaw, 2012). Por tanto, sin una definición precisa, es muy difícil en situaciones
problemáticas y ambiguas saber el momento exacto en el cual un país haya
cruzado la línea entre los problemas normales que cualquier democracia enfrenta
y aquellos que lo llevarán a una crisis grave si no se atienden.
En segunda instancia, varios autores han destacado los problemas
relacionados con la agencia humana, o los límites de los actores que defienden
la democracia, incluyendo los Estados, las potencias regionales y los jefes de
Estado. Por ejemplo, Barry Levitt (2006) argumenta que la sensibilidad a factores
políticos internos entre los miembros de la OEA pone en entredicho su fiabilidad

como defensores de la democracia, lo que se traduce en procesos de cooperación
inestables y variados a lo largo de la región. De igual forma, con base en el estudio
3 Según Jon Pevehouse (2005), la protección de la democracia denota esfuerzos internacionales para
asegurar la supervivencia de ese tipo de régimen en aquellos países en los que se encuentra amenazado. Es
necesario señalar que defensa y promoción de la democracia son problemáticas distintas. De acuerdo con
Jorge Heine y Brigitte Weiffen (2015), la promoción de la democracia se refiere a acciones propositivas
para impulsar la liberalización, la transición democrática o el fortalecimiento de los regímenes
democráticos ya existentes, mientras que su protección implica acciones específicas que buscan prevenir,
detener o revertir el quebrantamiento democrático. El análisis de la defensa colectiva de la democracia en
este artículo adopta los elementos y componentes esenciales de la democracia representativa contenidos
en los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana como punto de referencia para el tipo de
332 4
régimen a salvaguardar.
En relación al concepto de legalización, véase: Abbot, Keohane, Moravcsik y Slaughter (2000).
sobre la participación de Argentina, Brasil y Chile en la defensa colectiva de la
democracia, Feldmann, Merke y Stuenkel (2019: 466) identifican el fenómeno del 333
cálculo mediado por principios (principled calculation): “[…] los Estados tienen
CAPÍTULO IV
que cuadrar continuamente las normas con sus intereses materiales, alianzas
y las preferencias de sus políticas”. De esta manera, estos actores encuentran
dificultades para sostener una estrategia de política exterior consistente con la
protección de la democracia dada la brecha entre sus compromisos formales a
nivel regional y su capacidad para cumplirlos cuando una crisis democrática en
la región requiere de acción colectiva.
Van der Vleuten y Hoffmann (2010) han señalado que el rol de las
potencias regionales es clave, en el sentido de que la intervención prodemocrática
ocurre cuando se ajusta a sus intereses. En una línea similar, Closa y Palestini
(2018) sostienen que las cláusulas democráticas han emergido en parte como
mecanismos de tutelaje, mediante los cuales las potencias en la región esperan
convertirse en guardianes de la democracia cuando esto avanza sus intereses.
Además del cuestionamiento a Estados y potencias regionales, algunos
autores han criticado a los presidentes por haber desarrollado mecanismos para
la protección de la democracia como instrumentos para defenderse cuando
enfrentan amenazas de ser depuestos antidemocráticamente, pero no para que
los otros poderes, la sociedad civil o los ciudadanos comunes los invoquen. Closa
y Palestini (2015) han llamado a este fenómeno “sesgo del gobernante titular”
(incumbent bias), lo que representa un desafío importante para la implementación
de la CDI, elemento corroborado por el ex secretario general de la OEA, José
Miguel Insulza (2007). Cooper y Legler (2006) han vinculado este sesgo con la
“soberanía del ejecutivo”, es decir, la interpretación compartida de la soberanía
que privilegia la toma de decisiones a nivel interpresidencial, de forma que
las intervenciones colectivas para defender la democracia ocurren cuando son
convenientes para los presidentes de los Estados miembros, incluyendo a menudo
a quienes podrían ser responsables de retrocesos autoritarios.
Aunque los límites a la agencia y a los mecanismos mencionados son
pertinentes, representan solo una parte de la historia sobre las razones por las
que ha sido tan difícil proteger la democracia en Venezuela. La defensa colectiva
de la democracia en las Américas ha evolucionado en un contexto específico en
términos históricos, espaciales y políticos: un cambiante orden hemisférico que
tradicionalmente ha estado dominado por Estados Unidos.
Según John Ikenberry, un “[…] orden internacional es una formación
política en la que las reglas y acuerdos establecidos existen entre los Estados para
orientar sus interacciones” (traducción del autor de Ikenberry, 2011: 36). Los órdenes
internacionales pueden variar a lo largo de las dimensiones espaciales, políticas e
institucionales, ya sean regionales o globales, hegemónicos o no hegemónicos. En
su forma regional, los órdenes internacionales están vinculados a los procesos y
tendencias propios de la región. Desde la perspectiva del regionalismo comparado,
Tanya Börzel y Thomas Risse (2016) plantean que los órdenes regionales son
combinaciones específicas de formas interestatales de regionalismo impulsadas
verticalmente de arriba hacia abajo y, a la inversa, de procesos de regionalización
promovidos de abajo hacia arriba por la sociedad civil.
No obstante, el análisis de los órdenes regionales como configuraciones de
regionalismos y de regionalización no puede entenderse sin hacer referencia a la
distribución regional de poder. Es decir, los órdenes son jerárquicos, lo que implica
relaciones de poder asimétricas entre los Estados que los componen (Ikenberry y
Nexon, 2019; Lake, 2009). Según Ikenberry (2011), los órdenes son construidos
y sostenidos mediante una combinación de equilibrio de poder, el uso de la
coacción por parte de las potencias y, especialmente, la articulación de contratos
sociales o compromisos institucionales (institutional bargains) que sirven como
códigos de conducta sobre los que los Estados diseñan reglas e instituciones que
fortalecen y restringen, simultáneamente, el ejercicio de autoridad por parte de
los Estados que lideran, a la vez que aseguran la participación activa de Estados
menos poderosos en procesos decisionales que les afectan y les permiten proteger
su soberanía.
Cuando los órdenes regionales funcionan correctamente pueden promover
condiciones propicias para la gobernanza. En otras palabras, un equilibrio de
poder relativamente estable, la existencia de pactos sociales o compromisos

institucionales, el consenso normativo y las nociones compartidas de comunidad
e identidad regional pueden apuntalar los procesos de toma de decisiones de
manera que promuevan procesos de cooperación estables, la provisión de bienes

públicos, así como la capacidad de filtrado regional y la contención de actores
extraregionales.
Sin embargo, los órdenes regionales son sensibles, contendidos y ecosistemas
o entornos institucionales en constante evolución (Cooley, 2019). El ecosistema
organizacional (Abbott, Green, y Keohane, 2016) de los órdenes internacionales
no solo condiciona el comportamiento de los Estados, sino que también crea una
334
estructura de oportunidades y constreñimientos para sus acciones. Como lo han
señalado Goh (2013) y He (2018a, 2018b) con base en la experiencia del este 335
y sudeste de Asia, los órdenes regionales pueden ser vulnerables a disrupciones
CAPÍTULO IV
sistémicas o a shocks con orígenes intra o extraregionales, tales como cambios
de poder (power shifts), crisis económicas o incluso el desarrollo de intensas
problemáticas sociales. El fin de la Guerra Fría, la crisis financiera asiática de
1997-1998 y la crisis financiera global de 2008-2009 son excelentes ejemplos
de disrupciones sistémicas que desencadenaron cambios significativos en la
configuración de poder entre los Estados pertenecientes a un orden determinado,
así como de provocar procesos más profundos de cambio institucional en los
órdenes regionales en el este y sudeste de Asia. En su estudio Este de Asia desde
el fin de la Guerra Fría, Evelyn Goh (2013: 16) ha denominado a este fenómeno
transición de orden (order transition), que es entendido como “[…] alteraciones
significativas en los objetivos y valores comunes, reglas del juego y estructuras
sociales de la sociedad internacional”. Estas transiciones implican la redefinición
de los patrones de cooperación y solución de problemas interestatales, tanto de las
instituciones de gobernanza, los compromisos institucionales o contratos sociales
que apuntalan dichos arreglos, como de los correspondientes roles, derechos y
obligaciones de los Estados y del conjunto de actores estatales involucrados.
De acuerdo con He (2009, 2018a, 2018b), la interacción entre las
dinámicas de reconfiguración de poder y la transformación institucional a nivel
multilateral que caracteriza la transición de los órdenes regionales en los casos del
este y sudeste de Asia se acompaña de un proceso que el autor denomina balanceo
institucional (institucional balancing). Este concepto se refiere al comportamiento
de los Estados en competencia, que consiste en equilibrar la influencia de sus
rivales dentro de las instituciones regionales, así como en proteger o redefinir las
reglas que componen la estructura normativa del orden regional (He, 2018: 4).
El autor también afirma que las estrategias de equilibrio institucional en los foros
multilaterales pueden variar en términos de incluir o excluir a las potencias rivales.
También pueden ser interinstitucionales, en el sentido de crear deliberadamente
una institución para que funja como contrapeso y reemplace a otra ya existente.
El concepto de He es similar a la noción del multilateralismo en disputa (contested
multilateralism) de Morse y Keohane (traducción del autor de Morse y Keohane,
2014: 385), definido como:
[…] la situación que resulta de la consecución de estrategias por parte de los
Estados, organizaciones multilaterales y actores no estatales para usar las
instituciones multilaterales, nuevas o ya establecidas, con el fin de desafiar las
reglas, prácticas o misiones de las instituciones multilaterales existentes.
No obstante, He vincula su concepto de equilibrio institucional más

explícitamente con la noción de transición de orden regional.
Como procesos disputados y negociados, las transiciones de los órdenes
regionales no son unilineales en términos de sus eventuales desenlaces. Pueden
ser ordenadas o desordenadas, más o menos disruptivas, así como más pacíficas
o conflictivas. En todo caso, las transiciones tienden a influir en los resultados de
gobernanza tras procesos concretos de resolución de problemas regionales. Entre
otras cosas, estos fenómenos afectarán posiblemente los patrones existentes de
cooperación interestatal, la provisión de bienes públicos regionales y qué actores,
regionales o extraregionales, participan o son excluidos de las actividades relativas
a la gobernanza en la región. Por lo tanto, es fundamental que consideremos,
para el caso venezolano, no solo los problemas de implementación y agencia
asociados con los esfuerzos multilaterales para la protección de la democracia a
nivel regional, sino también los efectos de la transición de orden en las Américas.
Mientras gran parte de la atención académica se ha dirigido en años
recientes a la actual transformación del orden liberal global y sus vínculos con las
Américas (Altmann Borbón, 2019; Long, 2018; Serbin, 2018; Weiffen y Duarte
Villa, 2017), pocos autores se han concentrado explícitamente en la problemática
del orden hemisférico. Conforme lo señala Amitav Acharya (2018), es preciso,
tanto a nivel conceptual como empírico, hablar de un orden regional en
evolución dentro del hemisferio occidental, el cual es reproducido por la agencia
regional de manera que está inserto en el orden global, pero distinto. El orden
del hemisferio occidental ha tenido su propia y compleja narrativa histórica, que
difiere de aquella del orden global. Dicha narrativa también refleja una historia
compartida entre los grupos de países que han buscado definir sus propias reglas
para gobernar el hemisferio, al tiempo que también han establecido relaciones
con actores externos y el orden global.
Entre los pocos estudios sobre el orden regional en las Américas, el análisis
de Arturo Santa Cruz (2005a, 2005b, 2020) rescata la noción de Arthur Whitaker
(1954) sobre la idea del hemisferio occidental como una estructura constitucional
de normas en evolución, que ha sustentado históricamente un orden hemisférico
dominado por Estados Unidos. Santa Cruz también enfatiza el estudio del orden
regional como una jerarquía compuesta por relaciones diferenciadas de autoridad
entre Estados con asimetría de poder.
336
El trabajo de Juan Pablo Scarfi, Andrew R. Tillman y sus colaboradores
(2016b) converge con Santa Cruz en tanto que respalda la resurrección de la idea 337
del hemisferio occidental como un valioso marco de análisis. Estos autores apoyan
CAPÍTULO IV
dicha noción:
[…] como una categoría útil y flexible para explorar las conexiones entre la
cooperación y la hegemonía, así como entre el compromiso y la dominación, […]
en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina, así como la compleja
diversidad del continente y sus interacciones internas. (Scarfi y Tillman, 2016a: 3)
Charles Jones (2007, 2013) sugiere que el orden del hemisferio occidental
se arraiga en imaginarios e identidades continentales en constante evolución, lo
que supone una sociedad internacional distintiva con reglas de conducta compar-
tidas e incluso una “civilización americana” única. Coincidentes con Tom Long
(2015), estos autores exhortan a limitar la visión centrada en Estados Unidos y a
resaltar el rol de la agencia latinoamericana en los procesos hemisféricos. Aunque
sugieren la existencia de una narrativa común para el hemisferio occidental, di-
chos analistas también son sensibles a los matices sobre cómo las relaciones entre
Estados Unidos y América Latina se han desarrollado histórica y espacialmente a
lo largo del hemisferio en términos de hegemonía y cooperación.
El hemisferio occidental ha experimentado altas y bajas en lo que se refiere
a la cooperación interamericana (Corrales y Feinberg, 1999; Mace y Thérien,
2007; Mace y Migneault, 2011). Gordon Mace y Jean Philippe Thérien (2007)
han relacionado este patrón cíclico al personaje de la mitología griega Sísifo. De
acuerdo con Corrales y Feinberg (1999), las Américas han disfrutado de tres
periodos de cooperación intensiva que llevaron a la expansión institucional del
sistema interamericano: 1889-1906, 1933-1954 y durante los noventa del siglo
pasado. Desde el último periodo dinámico de regionalismo en los noventa,
sustentado por el ascenso unipolar de Estados Unidos, el orden hemisférico entró
en un periodo prolongado de transición durante las primeras décadas del siglo
XXI, que ha culminado recientemente en lo que denomino conmoción del orden
hemisférico. Con este término me refiero a una forma única de transición del orden
regional que es especialmente desfavorable a la cooperación interestatal, debido
a la combinación de distintos factores, tales como el conjunto de estrategias
basadas en el balanceo institucional, un vacío de poder, una crisis de autoridad,
la ausencia de liderazgo y la disfuncionalidad institucional. En los siguientes
apartados me referiré a cómo esta problemática transición del orden regional ha
afectado los esfuerzos colectivos para defender la democracia en Venezuela.
LOS ESFUERZOS REGIONALES PARA LA DEFENSA DE LA DEMOCRACIA
EN VENEZUELA EN EL CONTEXTO DE CONMOCIÓN DEL ORDEN
HEMISFÉRICO
El orden democrático constitucional en Venezuela ha sido gradualmente

socavado por las acciones del gobierno de Nicolás Maduro desde su llegada al
poder en 2013, tras la muerte de Hugo Chávez, lo que ha llevado a una crisis
multidimensional que se ha expandido más allá de las fronteras del país. Los
antecedentes de la actual crisis política pueden rastrearse en los eventos de la
controvertida elección presidencial llevada a cabo el 14 de abril de 2013. De
acuerdo con el Consejo Nacional Electoral (CNE), controlado por el Gobierno,
Maduro ganó las elecciones con un 50,61 por ciento del voto popular, frente a
un 49,12 por ciento obtenido por Henrique Capriles, el candidato opositor.5 A
principios de 2014, el asesinato de la exreina de belleza Mónica Spear y de su
esposo, en el contexto del descontento latente con la situación político-económica
y la inseguridad pública, detonó una serie de protestas a lo largo del país en
contra del Gobierno. La crisis se convirtió en una pugna existencial por el poder
entre el Ejecutivo y la legislatura después de que la oposición obtuvo el control de
la Asamblea Nacional en las elecciones de diciembre de 2015.
Posteriormente, una serie de conmociones políticas terminó por quebran-
tar definitivamente el orden democrático constitucional venezolano. El 20 de
octubre de 2016, el CNE suspendió el proceso de referendo revocatorio que había
sido impulsado por la oposición, con base en argumentos constitucionales cues-
tionables. El 29 de marzo de 2017, el Tribunal Supremo de Justicia, también bajo
el control del Gobierno, despojó de autoridad a la Asamblea Nacional, controlada
por la oposición. Las autoridades judiciales aparentemente revirtieron la decisión
después de las críticas formuladas por Luisa Ortega, la entonces fiscal general.
Sin embargo, en la práctica, el Gobierno continúa considerando a la legislatura
en desacato y, por lo tanto, ignora todos sus fallos, mientras que acosa y asedia a
sus miembros. Subsecuentemente, el Gobierno venezolano celebró una elección

inconstitucional para conformar una Asamblea Nacional Constituyente que asu-
miría poderes plenipotenciarios a expensas de la Asamblea Nacional. En 2018,
las autoridades pro Maduro adelantaron, de forma ilegal, las elecciones presi-
denciales de diciembre a mayo de 2020, que fueron consideradas ampliamente
338 5 Consejo Nacional Electoral, Divulgación presidenciales 2013, disponible en: http://resultados.cne.gob.
ve/resultado_presidencial_2013/r/1/reg_000000.html.
como fraudulentas e ilegítimas, pues se prohibió y/o restringió la participación de
varios partidos de oposición, así como de muchos potenciales candidatos.6 339
Cabe señalar que en este periodo el colapso simultáneo de la economía
CAPÍTULO IV
venezolana ayudó a convertir los problemas del país en una crisis multidimensional,
incluyendo no solo las dimensiones política y económica, sino también la
humanitaria, la de seguridad, la de migración y la de salud pública, a la que
actualmente se suma la pandemia de COVID-19 (Cooper, 2020; Rodríguez,
2020). De esta manera, dados sus atributos transfronterizos en materia de
migración, salud pública y crimen organizado transnacional, la crisis venezolana
se ha regionalizado (Legler, 2019; Legler, Serbin y Garelli-Ríos, 2018).
Desde 2014, el deterioro de la crisis ha llevado a algunos actores regionales
a buscar una amplia gama de respuestas para promover una solución pacífica y
negociada, así como la defensa de la democracia. Respecto a la primera cuestión,
en 2014-2015 una comisión de la Unasur –conformada por los ministros de
relaciones exteriores de Brasil, Colombia y Ecuador– intentó impulsar el diálogo.
Posteriormente, en 2016-2017 los expresidentes José Luis Rodríguez Zapatero
de España, Martín Torrijos de Panamá y Leonel Fernández de la República
Dominicana, así como el Vaticano, buscaron que las dos partes se sentaran a
negociar, para lo cual contaron con los buenos oficios y el respaldo técnico del
entonces secretario general de la Unasur, Ernesto Samper, y el apoyo discreto de
la administración estadounidense de Barack H. Obama. Hacia finales de 2017
y principios de 2018, el presidente dominicano Danilo Medina organizó una
nueva ronda de diálogo con el apoyo de Zapatero y los cancilleres de Bolivia,
Nicaragua, San Vicente, México y Chile. Durante la primavera de 2019, el
gobierno de Noruega, con el respaldo de la Comunidad del Caribe (Caricom),
intentó mediar entre el gobierno de Maduro y la oposición durante una serie
de encuentros que se llevaron a cabo en Oslo y posteriormente en Barbados.
El proceso se estancó cuando el presidente Maduro anunció que suspendería la
participación de su Gobierno, justo después de la imposición de nuevas sanciones
por parte de Estados Unidos. Finalmente, el 16 de septiembre de 2019 el Gobierno
venezolano y un pequeño segmento de la oposición instalaron formalmente
una “mesa de diálogo nacional”, que rivalizó con el proceso promovido por el
gobierno noruego (ver Alfaro Pareja, 2018, 2020; International Crisis Group,
2019; Lowenthal y Smilde, 2019; Martínez Meucci y Alfaro Pareja, 2020;
Smilde y Ramsey, 2019, 2020).
6 Para revisar los antecedentes sobre la evolución de la crisis venezolana, véase: Buxton (2018); Cannon y
Brown (2017); López Maya (2018); Pantoulas y McCoy (2019).
Desde que el Tribunal Supremo de Justicia suspendió los poderes de la
Asamblea Nacional en marzo de 2017, las organizaciones regionales y otros
grupos han incrementado la presión diplomática sobre el gobierno de Maduro en
un intento por restaurar la democracia. Estos esfuerzos han incluido el uso de la
diplomacia dirigida a la condenación, la suspensión de la membresía venezolana
en organizaciones, el aislamiento político y las sanciones selectivas. La presión
se intensificó después de la ampliamente cuestionada toma de posesión de
Maduro para un nuevo periodo presidencial el 10 de enero de 2019, luego de
su controvertida victoria del 20 de mayo de 2018, así como en apoyo al acto
contencioso del entonces presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó,
quien se declarara presidente interino de Venezuela el 23 de enero de 2019.
Estados Unidos, los doce miembros del Grupo de Lima y la Unión Europea
han expresado reiteradamente sus cuestionamientos respecto a las violaciones
al régimen democrático y a los derechos humanos perpetradas por el gobierno
de Maduro. Estos actores también han aumentado gradualmente las sanciones
selectivas, particularmente en contra de funcionarios del gobierno acusados de
corrupción, crimen organizado y violaciones a los derechos humanos. Ya durante la
administración de Donald Trump, las autoridades estadounidenses establecieron
un conjunto de sanciones en un esfuerzo por privar a los funcionarios venezolanos
de ingresos vitales provenientes del sector energético y con el fin de impedir, o
castigar a aquellos actores que hagan negocios con dichos funcionarios (Véase:
Bull y Rosales, 2020; Congressional Research Service, 2019a; Gratius y Pozo,
2020).
En cuanto al aislamiento diplomático, en agosto de 2017 el Mercosur
suspendió formalmente a Venezuela del bloque. Por otra parte, el Gobierno de
Perú retiró la invitación que había hecho al Gobierno venezolano para participar
en la Cumbre de las Américas de abril de 2018, invocando la cláusula democrática

contenida en la Declaración de Quebec de 2001.
En septiembre de 2019, los miembros del TIAR llevaron a cabo una
Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, al margen del

encuentro anual de la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) en Nueva York, para tratar la situación en Venezuela. Dieciséis
de los diecinueve ministros acordaron incrementar la cooperación en contra
de funcionarios del gobierno de Maduro acusados de corrupción, violaciones a
derechos humanos y crimen organizado; estos esfuerzos incluían la articulación
de una nueva red de inteligencia financiera, el congelamiento de activos y acciones
340
penales. En diciembre de 2019, los mismos países adoptaron sanciones de
restricción de ingreso y tránsito en contra de una lista exhaustiva de autoridades 341
venezolanas (OAS, 2019). Sin embargo, estas medidas adoptadas por diversos
CAPÍTULO IV
actores regionales no han tenido un impacto claro en cuanto a lograr una solución
pacífica y negociada o en restaurar el orden democrático constitucional.
En efecto, existe evidencia sobre lo difícil que ha sido invocar la Carta
Democrática para los miembros de la OEA, incluso después de las claras
alteraciones en contra del orden constitucional mencionadas anteriormente. El
secretario general, Luis Almagro, generó controversia cuando invocó el artículo
20 de la CDI el 31 de mayo de 2016 –el primer secretario en hacerlo– algo que
según la Carta es parte de sus prerrogativas, aunque la percepción generalizada es
que es un derecho de los gobiernos. Posteriormente, los Estados miembros fueron
reticentes en definir un curso de acción. Independientemente de la evidencia
acumulada sobre los excesos autoritarios del gobierno de facto en Venezuela, la
parálisis de los miembros de la OEA ha impedido el uso de los mecanismos para
la protección de la democracia contenidos en las cláusulas operativas de la CDI,
como la suspensión de la membresía provista en el artículo 21.
De acuerdo con el análisis de Levitt (2006), mencionado anteriormente,
durante el nuevo milenio el desarrollo de diversas dinámicas a nivel doméstico
en los Estados miembros de la OEA ha repercutido negativamente en el régimen
interamericano para la defensa colectiva de la democracia. Como desarrollaré
en las siguientes líneas, los recientes cambios de liderazgos en América Latina
han producido modificaciones de política exterior que afectan los esfuerzos
multilaterales para la protección de la democracia frente al gobierno de Maduro.
Los esfuerzos de la OEA y de la Unasur por atender la crisis venezolana
ilustran la noción de cálculo mediado por principios (principled calculation),
propuesta por Feldmann, Merke y Stuenkel (2019). Es decir, la salvaguardia
regional de la democracia está en tensión con cuestiones nacionales de identidad,
afinidad ideológica, poder y geopolítica. Además, independientemente de las
dificultades económicas, Venezuela sigue siendo un Estado poderoso frente al
cual una intervención colectiva para defender la democracia no conseguiría sus
objetivos fácilmente. Por lo tanto, aquellos que deseen defenderla tienen que
calcular no solo qué es lo mejor en el sentido de proteger dicho régimen en
Venezuela, sino también qué es viable y realista de acuerdo con las posturas de
sus propios países.
De otro lado, el rol de las potencias regionales ha sido más limitado de
lo que sugiere el análisis de Van der Vleuten y Hoffmann (2010). Si bien las
intervenciones en favor de la democracia ocurren cuando son convenientes para
países como Estados Unidos, el caso venezolano evidencia que la participación
activa de ese país como ejecutor (enforcer) de esos esfuerzos no garantiza que
estos despeguen o conlleven una defensa oportuna y efectiva de la democracia.
El régimen de Maduro sigue en el poder, a pesar de los continuos esfuerzos
unilaterales y multilaterales de la administración Trump para debilitarlo.7
El factor presidencial y el sesgo del gobernante titular (incumbent bias) han
estado claramente presentes en el caso venezolano. Hasta los eventos dramáticos
de 2017, que definitivamente debilitaron la democracia venezolana, los líderes
hemisféricos se mostraron, en general, reticentes en apoyar cualquier curso de
acción que no tuviera el consentimiento del presidente Maduro, reconocido hasta
entonces como el líder democráticamente electo.
Además de los ya mencionados desafíos prácticos que los países de las
Américas han enfrentado para salvaguardar colectivamente la democracia
en Venezuela, como explico en el resto de esta sección, en el nuevo milenio,
y especialmente desde 2014, el hemisferio occidental ha sobrellevado un tipo
de transición particularmente problemática, que puede ser caracterizada como
conmoción del orden hemisférico (hemispheric order upheaval).
Antes de abordar ese tema, cabe mencionar que el ascenso de la protección
multilateral de la democracia en las Américas estuvo asociado con un momento
dinámico y relativamente estable del orden hemisférico. Después del fin de
la Guerra Fría y con la emergencia del orden liberal global –sustentado por
el momento unipolar de Estados Unidos– los Estados miembros de la OEA
crearon el régimen interamericano para la defensa colectiva de la democracia
(see Bloomfield, 1994; Cooper y Legler, 2006; Heine y Weiffen, 2015; Legler y
Tieku, 2010; Legler, 2010). Este logro se produjo en el marco de un momento
sin precedentes de relaciones cordiales entre las élites políticas de Norteamérica,
Latinoamérica y el Caribe; de dinamismo del regionalismo hemisférico; de

consenso dual, en el sentido ideológico y programático, relativo al apoyo a
políticas de libre mercado basadas en el Consenso de Washington, así como de
fortalecimiento de la fé en la democracia representativa (ver Corrales y Feinberg,
1999; Domínguez, 2000, 2016). Aunque los Estados Unidos disfrutaron de una
342 7 Para la descripción y análisis de las acciones de Estados Unidos en contra del gobierno de Maduro, véase:
Bull y Rosales (2020); Camilleri (2018), Congressional Research Service (2019b), Gratius y Pozo (2020).
influencia sin precedente en el hemisferio tras el colapso de la Unión Soviética,
gran parte del ímpetu sobre las innovaciones específicas en el emergente régimen 343
democrático provino de Estados comparativamente débiles, como Chile,
CAPÍTULO IV
Colombia, Perú y Canadá. El auge de este momento en la historia del orden
hemisférico sucedió en 2001, cuando los gobiernos de las Américas, excepto el
de Cuba, adoptaron la Carta Democrática Interamericana, aunque con reservas
explícitas expresadas por el presidente Hugo Chávez respecto al enfoque del
documento, centrado exclusivamente en la democracia representativa, lo que
posiblemente era un presagio de lo que sucedería en Venezuela.
En última instancia, la etapa dorada de la cooperación hemisférica
de los noventa duró poco. Desde entonces, durante las primeras décadas del
siglo XXI han existido dos tendencias disruptivas que contribuyen a la actual
conmoción del orden regional: el surgimiento del denominado regionalismo
post-hegemónico, mediante el cual América del Sur intentó construir un orden
regional autónomo, separado del orden hemisférico; y un periodo más reciente de
decaimiento, estancamiento e incertidumbre institucional, tanto en Sudamérica
como en el hemisferio. En primer lugar, la desaceleración generalizada de la
cooperación interamericana coincidió con el ascenso de los nuevos regionalismos
poshegemónicos y posliberales en América Latina, especialmente en América del
Sur (Briceño-Ruiz y Morales, 2017; Cienfuegos y Sanahuja, 2010; Riggirozzi
y Tussie, 2012). De esta manera, una coalición de países latinoamericanos y
caribeños, liderada principalmente por Brasil y Venezuela –las dos potencias
emergentes en competencia– promovió estas iniciativas regionales durante
un momento fortuito caracterizado por el cambio de poder global y regional,
una “ola rosa” de gobiernos de izquierda, el incremento en los precios de las
materias primas que exporta la región y la distracción de Estados Unidos como
consecuencia de la guerra global contra el terrorismo. Estos países intentaron
audazmente redefinir los parámetros normativos e institucionales del orden
hemisférico para transitar hacia uno distintivo en América del Sur, que habría de
empoderar a las potencias regionales como Brasil y Venezuela, así como promover
la autonomía nacional y regional mediante nuevas instituciones como la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Celac y la Unasur
(véase también: Chodor 2015; Chodor y McCarthy-Jones, 2013).
Durante este periodo de aproximadamente diez años, de 2005 a 2015, los
mecanismos de cooperación interamericana sufrieron un declive alarmante en
varias áreas clave a través de iniciativas de balanceo institucional asociadas con la
transición del orden hemisférico. En 2005, una coalición de países sudamericanos,
en la que destacan los liderazgos de Hugo Chávez y Luiz Inácio Lula da Silva,
canceló las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)
en la cumbre de Mar del Plata, la otra gran iniciativa hemisférica junto con la
CDI. A pesar de la Declaración sobre Seguridad en las Américas de 2003 y la
creación de la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA en 2005, un
intento por definir una nueva doctrina de seguridad hemisférica –denominada
multidimensional a efectos de reemplazar al anacrónico régimen de seguridad
colectiva iniciado durante la Guerra Fría y consagrado en el Tratado de Río–
se encontró con la resistencia y la competencia de la ALBA y la Unasur. En
2012, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, todos miembros de la ALBA, se
retiraron del TIAR. En un proceso similar a lo que Acharya (2011) ha catalogado
como subsidiariedad normativa (norm subsidiarity),8 la Unasur creó el Consejo
de Defensa Suramericano (CDS) que promovía un proyecto de seguridad
independiente en detrimento de los parámetros interamericanos tradicionales,
dominados por Washington. Cabe mencionar que los aliados de la ALBA
abogaron por la conversión de la Celac en una nueva OEA, sin Estados Unidos
ni Canadá. Los miembros de la ALBA también cuestionaron vigorosamente al
Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), por estar supuestamente
controlado por Estados Unidos (véase: Engstrom, 2016).
Asimismo, las estrategias de balanceo institucional, que son de particular
relevancia para las respuestas regionales a la crisis venezolana, impulsaron la
emergencia de un régimen alternativo para la defensa de la democracia anclado
en la Unasur, que compitió con el régimen interamericano original. La OEA
pasó de ser una institución reforzada o eje (reinforced o hub institution) (Betts,
2013; Cooper y Stubbs, 2017) entre organizaciones regionales cooperantes, con
un mandato superpuesto para defender la democracia, a ser una organización
enganchada en una confrontación existencial con la Unasur en dicho ámbito. A

partir de la crisis en Bolivia durante 2008, la Unasur tomó un curso de acción
cada vez más independiente, asumiendo el liderazgo respecto a la protección de la
democracia en América del Sur, a la vez que mantenía al margen a la OEA en lo

que concierne a las respuestas colectivas, como lo evidenciaron las crisis políticas
en Ecuador en 2010 y en Paraguay durante 2012 (véase: Morales Martínez y
Preta Oliveira de Lyra, 2018). En 2010, la Unasur adoptó el Protocolo Adicional
al Tratado Constitutivo de Unasur sobre Compromiso con la Democracia como
8 Acharya (Traducción del autor de Acharya, 2011: 97) define el término como “[…] un proceso en el que
344 actores locales crean reglas con la perspectiva de preservar su autonomía frente al dominio, negligencia,
violación o abusos de actores centrales más poderosos”.
su propia versión de una carta democrática. Simbólicamente, el protocolo no hizo
referencias en su texto a la CDI, por lo que favorecía soluciones sudamericanas 345
a las crisis democráticas de esa zona del continente. El protocolo democrático
CAPÍTULO IV
de la Unasur también ofrece menos protección que la CDI frente al retroceso
autoritario de los gobiernos electos en funciones, pero más contra las amenazas
de tipo golpista. Finalmente, bajo la influencia de experimentos radicales de
democracia directa y participativa en Venezuela, Bolivia y Ecuador, así como de la
oposición de Chávez a la CDI, el espíritu del apoyo de la Unasur a la democracia
enfatizó el respeto a la autodeterminación política entre los Estados miembros,
mucho más que el enfoque de la OEA hacia la democracia representativa.
LOS EFECTOS ESPECÍFICOS DE LA CONMOCIÓN DEL ORDEN

HEMISFÉRICO SOBRE LA DEFENSA DE LA DEMOCRACIA EN VENEZUELA
La competencia de regímenes que acompaña la transición del orden

hemisférico ha tenido consecuencias importantes en los esfuerzos regionales para
responder a la cada vez más grave crisis venezolana. En un exitoso ejercicio de
cambio de régimen, a partir de 2014, los países sudamericanos, con amplio apoyo
entre los Estados latinoamericanos y caribeños, emprendieron el bloqueo efectivo
de la OEA, y por extensión de Estados Unidos y Canadá, logrando evitar que la
organización juegue un papel significativo en la crisis venezolana y empoderando
a la Unasur como único interlocutor regional durante los primeros años de la crisis
(véase también Nolte, 2018). En última instancia, los esfuerzos de mediación de
la Unasur fueron infructuosos y la OEA se ha mantenido al margen de la crisis,
en primer lugar por el rol de la Unasur y luego, dadas las divisiones ideológicas
sobre la situación en Venezuela entre sus Estados miembros. Detlef Nolte (2018)
sostiene que el traslape de los mandatos entre la OEA y la Unasur ha logrado
diluir los estándares democráticos en beneficio del gobierno de Maduro, así como
promover la subversión de normas respecto al monitoreo internacional de las
elecciones en el país. En cuanto al último punto, en dos procesos electorales, la
elección presidencial de 2013 y la legislativa de 2015, el Gobierno venezolano
se rehusó a invitar a la OEA para realizar una misión de observación electoral,
aunque sí instó a la Unasur a que llevara a cabo una “misión de acompañamiento”,
cuyos términos de referencia no trataban tanto sobre la validación del proceso
electoral como de la solidaridad con el gobierno en turno, lo que ofrecía una
potencial legitimación de los comicios.
La transición del orden regional ha dado un giro más dramático en los
últimos años, en el que el balanceo institucional –mediante la construcción
vigorosa de organizaciones autónomas encarnada en la ALBA, la Celac y la
Unasur– ha dado paso a la decadencia, inercia e incertidumbre institucionales
(Altmann Borbón y Rojas Aravena, 2018; Van Klaveren, 2017). Las circunstancias
fortuitas que permitieron la emergencia de regionalismos poshegemónicos o
posliberales fueron reemplazadas, alrededor de 2014-2015, por una conmoción
sistémica que ha renovado las adversidades políticas, económicas y sociales a lo
largo de América del Sur y América Latina en general. El apoyo material de estos
experimentos se erosionó tras la estrepitosa caída de los precios mundiales de las
materias primas, principales productos de exportación latinoamericanos, lo que
ocasionó nuevos problemas económicos en varios países. Asimismo, los cambios
en los resultados electorales alteraron la estructura ideológica de los gobiernos, de
forma que la renovada confrontación entre izquierda y derecha socavó el consenso
pluralista que favoreció la autonomía y la construcción de región en América del
Sur. Después del fugaz acercamiento entre Estados Unidos y Cuba durante la
administración Obama, que parecía prometer una mejora en las relaciones con
América Latina (véase Serbin, 2016), la llegada de Trump ha reforzado la división
entre los países latinoamericanos alineados con Estados Unidos y los gobiernos de
izquierda, críticos de la autoridad de Washington en las Américas. Finalmente,
la muerte de Chávez y las ausencias de Lula y Obama en la política regional y
hemisférica dejaron un déficit de liderazgo que permanece sin ser cubierto.
En este profundo estado de malestar, no solo se ha estancado la cooperación
interestatal hemisférica, sino también la latinoamericana y sudamericana.
En efecto, aparte de la capacidad de la Alianza del Pacífico para sostener
la cooperación entre los cuatro Estados que la componen, con base en una
agenda modesta de integración económica, no han existido más experimentos

regionalistas dinámicos en años recientes. Las tensiones ideológicas y personales
entre los presidentes sudamericanos y la resultante incapacidad para nombrar a
un nuevo secretario general, llevó a la Unasur a la muerte en 2018 (véase Nolte

y Mijares, 2018). Las mismas tensiones también han obstruido a la Celac, cuyas
cumbres presidenciales han sufrido de un notable ausentismo en los últimos
años. Asimismo, la OEA ha sido profundamente afectada por dichas divisiones,
especialmente en lo que refiere a los intentos para desarrollar respuestas a las
actuales crisis políticas en Venezuela, Nicaragua y Bolivia. En este contexto
polarizado, la coherencia e imparcialidad del compromiso de la OEA para
346 salvaguardar la democracia han sido cuestionadas por la falta de acciones frente
a los recientes retrocesos democráticos en países como Guatemala y Honduras,
cuyos gobiernos se han alineado con Estados Unidos y se han unido al Grupo de 347
Lima en las acciones punitivas en contra del gobierno de Maduro.
CAPÍTULO IV
En esta coyuntura, es difícil hablar de la existencia de la protección de la
democracia como un bien público, tanto a nivel regional como hemisférico. Las
Américas han transitado de una situación de competencia y conflicto entre los
regímenes inter y sudamericanos a una en la que los intentos de acción colectiva
en Venezuela, por medio de la OEA, han permanecido prácticamente estancados;
mientras que la Unasur dejó de existir. El consenso tradicional en los procesos
decisionales de la OEA se erosionó y ha sido reemplazado por votaciones divididas
ante los cursos de acción propuestos frente a la crisis venezolana. Durante la
primera mitad de 2017, el Gobierno venezolano obstaculizó los esfuerzos de
la OEA para atender el empeoramiento de la situación de la democracia y los
derechos humanos en el país, mientras intentaba, junto a sus aliados, transicionar
la discusión hacia la Celac, foro donde se esperaba un trato más favorable y en
el que Estados Unidos y Canadá podían ser excluidos. No obstante, la Celac
también sufriría de su propio impasse, pues siete países boicotearon la cumbre
especial para abordar el caso venezolano, organizada el 3 de mayo de 2017 en San
Salvador. Esta cantidad de ausencias bastó para impedir que se lograra el quorum
requerido para lograr una resolución.
En el marco de la actual conmoción del orden hemisférico, la crisis de
las instituciones formales ha estimulado la creación de acuerdos informales,
minilaterales y transatlánticos con el fin de presionar al gobierno de Maduro por
un cambio democrático (véase también Legler y Garelli-Ríos, 2018). Desde su
surgimiento en agosto de 2017, el Grupo de Lima –conformado por alrededor
de doce países de la OEA– ha utilizado declaraciones condenatorias, sanciones
selectivas y el aislamiento diplomático en un intento por ejercer influencia contra
el Gobierno venezolano para que altere su comportamiento antidemocrático y
entable negociaciones con la oposición, además de apoyar al gobierno interino
de Juan Guaidó. El problemático entorno institucional de las Américas ha
contribuido también a la reciente emergencia de una red transatlántica, el Grupo
Internacional de Contacto (GIC). Este grupo está compuesto por la Unión
Europea (UE), ocho miembros de la UE y cinco países latinoamericanos.9
Mientras que el Grupo de Lima ha sido un feroz crítico del gobierno de Maduro
9 Los miembros europeos del GIC son: Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos, Portugal, España,
Suecia y el Reino Unido. Los miembros latinoamericanos son: Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Panamá y
Uruguay.
y se ha enfocado en formas negativas de ejercer presión, el GIC ha promovido
una solución política, pacífica, negociada y electoral a la crisis venezolana, que
ha incluido el apoyo de la mediación noruega (véase Smilde y Ramsey, 2019,
2020). Similar a un esquema de “policía malo-policía bueno” (good cop bad cop),
a mediados de 2019 el GIC y el Grupo de Lima empezaron a explorar formas
de cooperación y coordinación (European External Action Service, 2019). En
cualquier caso, dada la debilidad de las instituciones formales en las Américas,
estos dos grupos informales se convirtieron en los principales foros para desarrollar
respuestas colectivas a la situación en Venezuela.
La incursión de múltiples actores extraregionales en esta coyuntura
sugiere que ni el hemisferio occidental ni América del Sur sirven como filtros
efectivos para problemáticas regionales como la venezolana. En otras palabras,
la crisis de autoridad y la inercia institucional, evidentes en la conmoción del
orden, han significado que los actores hemisféricos y regionales, ya sea de forma
individual, como Estados Unidos, u organizaciones regionales, han perdido
gran parte de su capacidad para limitar la influencia y acciones de actores
extraregionales. Una clara implicación de esto ha sido la geopolitización global de
la crisis en Venezuela en los últimos años. Como efecto de esta tendencia, el caso
venezolano ha experimentado el ascenso de la “protección autocrática”: el apoyo
vital, simbólico y material para el régimen autoritario de Maduro proveniente
de países extracontinentales como China, Rusia, Irán y Turquía, lo cual le ha
permitido sobrevivir y contrarrestar los esfuerzos hemisféricos y regionales para
la protección de la democracia.10
Otra consecuencia ha sido la desregionalización de la gobernanza.
Cuando los órdenes regionales funcionan relativamente bien, su configuración
de autoridad privilegia la agencia de los actores regionales en la búsqueda de
soluciones colectivas a problemas de la región. Sin embargo, la conmoción del

orden hemisférico es tal que actualmente sus actores son incapaces de regionalizar
soluciones para la crisis venezolana. La tendencia del creciente involucramiento
de actores extraregionales en la gestión de la situación en Venezuela empezó con

los esfuerzos del ex primer ministro español José Luis Rodríguez Zapatero y del
Vaticano para lograr el diálogo entre el gobierno de Maduro y la oposición, y ha
10 Existe una creciente literatura sobre el fenómeno de la promoción o apoyo a la autocracia, que puede
entenderse como “[…] cualquier acción por parte de actores externos que busca garantizar que el nivel
esperado de estabilidad del régimen tras dichas acciones sea mayor al esperado sin ellas” (Yakouchyk,
2018: 4). El uso del término protección autocrática, en vez de apoyo o promoción, es una referencia
intencional a la manera en que las formas de asistencia ofrecida a países como Venezuela, por parte de
348 sus aliados, impiden o neutralizan los esfuerzos regionales o internacionales para la protección de la
democracia.
continuado con la mediación noruega bajo el auspicio del GIC. Para bien o para
mal, China, Rusia y la UE se han convertido en partes interesadas (stakeholders), 349
junto con los países de las Américas, en lo que suceda con Venezuela y su gobierno.
CAPÍTULO IV
CONCLUSIÓN
La incapacidad de las organizaciones regionales para influenciar la

situación venezolana en una dirección positiva tiene que ver con más factores
que simplemente los límites prácticos de la protección a la democracia a nivel
hemisférico o regional. La historia completa está relacionada con los profundos
problemas que experimenta el orden del hemisferio occidental durante el nuevo
milenio. Este, incluyendo a América Latina y América del Sur, se encuentra en
un declive prolongado, en términos de sus formas de autoridad hemisférica y
regional, así como de cooperación interestatal, no solo en lo que concierne a
la defensa colectiva de la democracia, sino también en cuanto a otros ámbitos
cruciales como seguridad, integración y desarrollo. Los problemas prácticos
con los que se encuentran los posibles defensores de la democracia se entrelazan
con la concurrente conmoción del orden hemisférico. Cabe mencionar que mi
aseveración no se vincula con la nostalgia de un proyecto hemisférico dominado
por Estados Unidos. Ya sea que estemos hablando acerca de la construcción
regional de autoridad bajo el liderazgo de Washington, América Latina o
América del Sur, los prospectos de una gobernanza regional efectiva dependen de
las subyacentes condiciones de orden.
La crisis venezolana revela la alarmante situación por la que atraviesa el
orden hemisférico y sudamericano. En efecto, en las décadas recientes Venezuela
ha sido un actor clave y un crisol tanto para el deterioro de la protección de
la democracia como un bien público, hemisférico o regional, como para la
deconstrucción del orden en el hemisferio occidental en general, y América del Sur
en particular. La crisis multidimensional en Venezuela empeora en un contexto
caracterizado por la disfunción de la arquitectura de gobernanza hemisférica
y sudamericana. La conmoción del orden es tan profunda que los gobiernos y
las organizaciones regionales en las Américas no solo son incapaces de diseñar
su propia solución para Venezuela, sino que tampoco parecen estar aptos para
prevenir/evitar que actores extrahemisféricos influyan en lo que ocurre en ese
país. La implicación del entrelazamiento de las historias recientes del hemisferio
occidental y de Venezuela es clara: el orden hemisférico o sudamericano debe ser
reparado antes de que sea posible una solución multilateral, en el nivel regional,
a la crisis venezolana.
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14
SANCIONES COMO INSTRUMENTOS DE
COERCIÓN: ¿CUÁN SIMILARES SON LAS
POLÍTICAS DE ESTADOS UNIDOS Y LA UNIÓN
EUROPEA HACIA VENEZUELA?
A A
S G
INTRODUCCIÓN
Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE) incrementaron las

sanciones contra el gobierno de Nicolás Maduro en Venezuela cuando este se declaró
ganador en unas elecciones realizadas en mayo de 2018, bajo la acusación de fraude
por la oposición y parte de la comunidad internacional. La crisis de legitimidad
agravó el enfrentamiento con la Asamblea Nacional con mayoría opositora y llevó a
que, el 23 de enero de 2019, su presidente, el opositor Juan Guaidó, se proclamara
presidente encargado del país acogiéndose al artículo 233 de la Constitución, el
cual regula los casos de “faltas absolutas” del jefe de Estado. El conflicto político
obligó a la comunidad internacional a decidirse entre uno u otro. Más de cincuenta
naciones, entre ellas Canadá, EE.UU. y la mayoría de países latinoamericanos y
europeos, apoyaron a Juan Guaidó que, sin embargo, carece del control del aparato
del Estado, del monopolio de la fuerza y de los recursos para gobernar el país. Otro
grupo de países, que incluye a Cuba, China, Rusia e Irán, sostiene la legitimidad de
la presidencia de Maduro. El pulso de poder entre ambos “presidentes” se mantiene
gracias a sus respectivos apoyos regionales e internacionales.
Durante 2019, el gobierno de Donald Trump continuó ampliando las medidas
restrictivas contra Venezuela y endureció las sanciones a Cuba, revirtiendo el
acercamiento a la isla de su predecesor Barack Obama. En la actualidad, las medidas
de coerción de EE.UU. contra el gobierno de Maduro ya se parecen al embargo y las
sanciones extraterritoriales que Washington impone a Cuba (Gratius 2019). En su
endurecimiento del discurso, EE.UU. se propuso acabar con el régimen de Nicolás
Maduro, inicialmente sin descartar una intervención militar. Sin embargo, el uso
de la fuerza fue siempre rechazado por otros actores, incluyendo la UE, que se
decanta por promover una salida pacífica al conflicto.
No obstante, la UE también adoptó medidas de presión política hacia
Maduro mediante sanciones selectivas (targeted o smart sanctions) como
restricciones financieras y de entrada al espacio europeo a miembros del gobierno
de Maduro, más un embargo de armas. Estas sanciones contrastan con la plena
restauración de relaciones contractuales de la UE con el régimen cubano, a través
del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC) que entró en vigor en
2017, el mismo año de la aprobación de las sanciones contra Venezuela.
Desde entonces se sucedieron diversos intentos de impulsar la salida
negociada a la crisis, destacando la mediación noruega, apoyada por la UE y
otros países, que entró en crisis en agosto de 2019. Algunas razones del fracaso
se deben a las diferentes posiciones de las partes sobre el proceso de transición,
pero también a la política de presión exterior. Así, Nicolás Maduro se retiró de
la mesa de negociación, argumentando injerencias por el endurecimiento de las
sanciones norteamericanas. La continuidad de Maduro, sin hacer concesiones y
a pesar de la dramática crisis económica y humanitaria del país (Ayuso y Gratius
2019; Gratius y Puente 2019), permite constatar que, de momento, las sanciones
no han sido exitosas respecto a objetivos como cambiar el régimen, iniciar una
transición democrática o convocar elecciones presidenciales.
Este artículo analiza la política de sanciones de EE.UU. y la UE hacia
Venezuela y sus efectos en combinación con otras medidas como el reconocimiento
diplomático, intentos de mediación, amenazas de una intervención militar o
ayuda humanitaria. Partimos del debate teórico desde un enfoque interdisciplinar
al combinar la perspectiva del derecho internacional y el análisis de política
exterior. La literatura académica sobre sanciones se centra en: 1) la legitimidad
y el tipo de sanciones, 2) sus objetivos y motivaciones (internas y externas), 3)

el contexto o la combinación con otros instrumentos, y 4) su eficacia e impacto
(costes y beneficios). La parte empírica aborda el análisis de los tres primeros
puntos; inicialmente mediante un examen individual de las sanciones de Estados

Unidos y la UE, seguido de un estudio comparado de ambos. Se acaba con el
debate sobre su eficacia e impacto, teniendo en cuenta que se trata de un proceso
en curso por lo que no pueden hacerse conclusiones taxativas.
360
La comparación entre los dos casos de estudio está basada en un análisis
de documentos oficiales1 y literatura secundaria. Entre esta, existe un amplio 361
consenso sobre la escasa eficacia de las sanciones (McLean,Whang, 2014: 589;
CAPÍTULO IV
Biersteker, Eckert, Tourinho, 2016), cuyo éxito en términos de objetivos y
resultados se calcula que oscila entre un tercio (Hufbauer, Schott, Elliott, 2009)
y menos de una cuarta parte (Biersteker, Eckert, Tourinho, 2016). Exploraremos
cuán similares son las políticas de EE.UU. y la UE hacia Venezuela en relación al
objetivo y los instrumentos (sanciones y otras medidas) y analizaremos por qué,
de momento, no han conseguido ninguna concesión democrática por parte del
gobierno de Maduro. Partiendo de la constatación de que, aunque las políticas
de sanciones son diferentes, ninguna de ellas se ha mostrado exitosa, trataremos
de inducir las razones de esa falta de progreso. Nuestra hipótesis es que se debe
tanto a la inconsistencia de las diferentes estrategias de los actores internos (Bull,
Rosales, 2020b), como a las contradicciones entre los actores externos, incluso si
se comparten objetivos. Partimos de la idea de que EE.UU. y la UE coinciden
en la necesidad de una transición democrática, pero no comparten el objetivo de
cambio de régimen, ni tampoco los instrumentos.
En las siguientes secciones analizaremos, primero, el marco teórico y
analítico comparativo; segundo, las políticas de EE.UU. y la UE hacia Venezuela;
tercero la comparación entre ambos. El estudio del caso se desarrollará conforme
a tres cuestiones claves:
1. En primer lugar, un análisis de los tipos y la legitimidad de las sanciones
de ambos para contrastar similitudes y diferencias y comparar el
proceso interno de adopción de estas medidas.
2. En segundo lugar, los objetivos y motivaciones internas y externas
detrás de las sanciones.
3. En tercer lugar, se investigará el contexto y la interacción con
otros instrumentos que ofrecen incentivos negativos o positivos
y valoraremos si las medidas adoptadas son consistentes con los
respectivos objetivos.
4. La finalidad de todo ello es analizar cuán similares o diferentes son
las políticas de EE.UU. y la UE hacia Venezuela y relacionarlo con las
1 Seleccionamos y analizamos los documentos oficiales de EE.UU. (Casa Blanca, Departamento de Es-
tado, OFAC, Congreso) y de la UE (Parlamento Europeo, Comisión Europea y alta representante de
Política Exterior, Consejo de la UE) que hacen referencia a las sanciones y/o la situación política en
Venezuela en el período entre 2006 (inicio de sanciones en EE.UU.) hasta 2019.
razones de la escasa eficacia de las sanciones conforme a la hipótesis
planteada.
SANCIONES COMO INSTRUMENTO JURÍDICO Y DE POLÍTICA EXTERIOR
Desde un enfoque interdisciplinar, las sanciones o medidas restrictivas

forman parte del debate del derecho internacional público y del análisis de
política exterior, ambos estrechamente ligados. La perspectiva jurídica se centra
sobre todo en la cuestión de la legitimidad de las sanciones y las condiciones de
su aplicación y la política exterior en las dinámicas de poder, los objetivos, su
impacto y eficacia.
Para el derecho internacional, las sanciones son un instrumento de
respuesta ante situaciones en que se produce un incumplimiento por los Estados
de las obligaciones vigentes. Según el ordenamiento internacional, las sanciones
son medidas para aplicar de forma coactiva las normas, tanto si se trata de
proteger derechos bilaterales, como el interés colectivo en la defensa de principios
y normas de carácter general. El requisito es que haya un ilícito previo para
legitimar acciones que, de otro modo, entrarían en contradicción con el principio
de no intervención.
Desde una perspectiva de relaciones internacionales, las “[…] sanciones
económicas son un instrumento de política exterior para conseguir concesiones de
países afectados” (McLean, Whang, 2014: 590). Forman parte de la “diplomacia
económica” (Hill, 2016: 155) de Estados poderosos para presionar a aquellos más
débiles a modificar su comportamiento. En la mayoría de los casos las sanciones
reflejan relaciones asimétricas, que se acentúan aún más si se imponen de forma
unilateral.
Concepto y evolución de sanciones

Las sanciones incluyen una gran variedad de medidas, desde un embargo
económico o de armas a restricciones selectivas contra determinadas personas.

Las medidas de coerción pueden ser “positivas” al incluir incentivos como la
ayuda económica para modificar el comportamiento de determinados actores, o
“negativas” al ser planteadas como un castigo sin posibilidad de compensación
(Mastanduno, 2013), como el embargo de EE.UU. contra Cuba. Los países del
sur, incluyendo América Latina, no suelen recurrir a este tipo de instrumento
362 que consideran una injerencia en asuntos internos. En cambio, EE.UU., la

UE, Canadá, Australia y otros utilizan sanciones, tanto para velar sobre el
cumplimiento de reglas y normas internacionales, como para imponer sus 363
intereses unilaterales. Desde una perspectiva del derecho internacional, esto
CAPÍTULO IV
último sería ilegítimo (Bossuyt, 2000).
La lógica de las sanciones ha evolucionado con el contexto internacional.
Durante la Guerra Fría prevalecieron las consideraciones de seguridad nacional
como parte de la polarización entre EE.UU. y la Unión Soviética. Las más
emblemáticas fueron los embargos impuestos por EE.UU. contra países
socialistas como Cuba y Vietnam. Por entonces, el debate académico se centró
en las cuestiones ideológicas y el impacto económico de las sanciones como
principal indicador de su éxito o fracaso (Drezner, 2011; Mastanduno, 2012;
Lektzian, Souva, 2011).
En la post Guerra Fría “se expandieron las sanciones” (Weiss, 1999:
500) al crearse nuevas normas y reglas globales en el seno de la Organización
de Naciones Unidas (ONU), y se multilateralizaron a través del Consejo de
Seguridad (contra Corea del Norte, Costa de Marfil, Haití, Irán o Libia, entre
otros). Desde una perspectiva de “superioridad moral” (Stouke, 2018) de defensa
de la democracia y los derechos humanos, EE.UU. y la UE se convirtieron en
sancionadores de aquellos países que no se ajustaron a las normas y principios
del orden liberal internacional impuesto por Occidente (Parmar, 2018). Según
su visión de la “paz liberal”, los Estados democráticos serían más pacíficos que
las autocracias, lo cual justificaría sancionar e incluso intervenir militarmente en
países no democráticos. En este contexto, EE.UU. aprobó sanciones secundarias
contra Cuba, Irán y Libia con efectos frente a terceros, presionando a estos con la
amenaza de cortar o limitar las relaciones (Moehr, 2018).
Se amplió la variedad de sanciones con las llamadas inteligentes o
selectivas que se unieron a las más clásicas como embargos o bloqueos. Las
sanciones selectivas “[…] están destinadas a centrar su impacto en los líderes,
las élites políticas y los segmentos de la sociedad que se consideran responsables
de comportamientos objetables, al tiempo que reducen el daño colateral a la
población general y a terceros países” (Hufbauer, Oegg, 2000). En cambio, los
embargos afectan al conjunto del país y por ello pueden tener efectos no deseados
sobre la población civil (Bossuyt, 2000). Regímenes no democráticos como
China y Rusia, cuestionan la validez de la “paz liberal” impuesta por EE.UU. o
la UE y la legitimidad de sancionar por razones políticas.
Hay que insertar las sanciones de EE.UU. y la UE hacia Venezuela en
el actual contexto de transición del orden liberal internacional. (Barbé, 2014)
A pesar de la proliferación de sanciones en la post Guerra Fría, la mayor
interdependencia entre Estados como consecuencia de la globalización limita su
impacto, creando nuevos espacios y socios como alternativa a EE.UU. o la UE.
Además, ambos incurren en contradicciones como las buenas relaciones de la UE
con el régimen autoritario de Cuba o los intentos de diálogo bilateral de Donald
Trump con Corea del Norte. Los cambios internacionales y las contradicciones
disminuyen la eficacia de las sanciones.
La coerción y su legitimidad desde la perspectiva del derecho internacional

El ordenamiento internacional es un sistema de normas interrelacionadas
entre sí que normalmente son aplicadas de forma voluntaria, aunque, como en
todos los ordenamientos, también se dan incumplimientos. La debilidad de los
instrumentos institucionalizados de aplicación forzosa del derecho internacional
y una cierta “politización” de los mecanismos de solución de controversias
forma parte de las acusaciones de su falta de juridicidad (Pastor Ridruejo, 2015:
23). El recurso a las medidas de autotutela (medidas unilaterales para forzar el
cumplimiento de la legalidad) es un instrumento al que frecuentemente recurren
los Estados para hacer valer sus derechos, pero hace más vulnerables a los países
con menos poder. Por ello, desde el final de la Segunda Guerra Mundial, se
ha ido desarrollando y regulando el recurso a las medidas coercitivas mediante
reglas e instituciones de respuesta colectiva ante la violación de las normas de
derecho internacional (Herrera, 1998: 123).
En el sistema multilateral existen cada vez más organizaciones
internacionales y regionales que adoptan sanciones para disciplinar a los Estados
que incumplen el derecho internacional. Esto incluye al Consejo de Seguridad

de la ONU, la Organización de Seguridad y Cooperación Europea (OSCE), la
Unión Africana o la Organización de Estados Americanos (OEA) y la propia
UE (Bierstecker, Eckert y Tourinho, 2016). Estas sanciones institucionalizadas

conviven con mecanismos de autotutela de los Estados y con instrumentos
de acción colectiva descentralizados, estando todos ellos predeterminados y
sometidos a las limitaciones del derecho internacional (Herrera, 1998: 219).
La naturaleza coercitiva de dichas medidas puede colisionar con principios
del derecho internacional como el de igualdad soberana y el de no intervención
364 en los asuntos internos de un Estado. Por ello, el recurso a sanciones es siempre
objeto de escrutinio. El rasgo que distingue una sanción jurídica de otra conducta
es que está prevista en el ordenamiento jurídico al que corresponde. Las normas y 365
principios del derecho internacional, constituyen el marco jurídico para aprobar
CAPÍTULO IV
cualquier tipo de sanción o medida restrictiva, sea multilateral o unilateral
(Bossuyt, 2000). Sin embargo, en el ordenamiento internacional no existe una
institución que tenga el monopolio de la coacción, y los procesos de decisión
sobre la aplicación de sanciones están muchas veces influenciados por factores
políticos y no solo jurídicos. Un ejemplo es el de las votaciones en el Consejo de
Seguridad, único órgano que puede autorizar el uso de la fuerza armada, donde
los miembros permanentes hacen uso de su veto de forma discrecional (Torres,
2008).
En el caso venezolano, el Consejo de Seguridad no ha llegado a adoptar
medidas coercitivas porque en la reunión del 26 de enero de 2019, los países
miembros se polarizaron a favor de Guaidó (EE.UU., Alemania, Francia y el
Reino Unido) o Maduro (China, Rusia y otros). Por tanto, EE.UU. y la UE
aplican sanciones unilaterales contra Venezuela que no están amparadas por
el Consejo de Seguridad. El derecho internacional contempla el recurso de las
medidas de autotutela o contramedidas que se dividen en retorsión o represalias.
Las primeras son actos lícitos pero lesivos para el Estado que ha incumplido una
obligación jurídica con la finalidad de modificar su conducta. Las segundas son
actos en principio ilícitos, pero que se legitiman al ser respuestas a actos ilícitos
previos del Estado contra quien van dirigidas (Diez de Velasco y Escobar, 2013):
“Cada Estado aprecia subjetivamente su posición jurídica frente a otro Estado
y, cuando estima que un determinado ilícito internacional es atribuible a este
último, puede adoptar, en las condiciones regladas por el Derecho Internacional,
las contramedidas que considere adecuadas.” (Carrillo Salcedo, 2005: 55).
Otro aspecto conflictivo de las sanciones es la extraterritorialidad. Es
decir, los efectos de las sanciones que se aplican a un Estado frente a terceros, a
los que se impide tener relaciones con el sancionado o determinados agentes de
ese Estado. Estos efectos se aplican, no solo a los ciudadanos o empresas de ese
Estado, sino también a personas físicas y jurídicas de otro Estado. Los efectos
extraterritoriales son rechazados por la mayoría de la comunidad internacional,
incluida la UE (Geranmayeh y Lafont, 2019), que ha previsto aplicar medidas de
retorsión en caso de que sean utilizadas contra empresas europeas.
Las sanciones selectivas contra personas que han violado los derechos
humanos también son objeto de controversia. Dado que no son sanciones de
Estado a Estado, sino dirigidas a determinadas personas, se entra a la esfera de
los derechos individuales. El fundamento es la participación de esas personas
en violaciones graves de derechos humanos y supone la prohibición de entrada
en el país o la inmovilización de fondos y recursos económicos de su propiedad
o controlados por ellos y embargar sus activos o beneficios financieros. Siendo
sanciones contra individuos, se cuestiona en qué medida se vulneran los derechos
de defensa de esas personas físicas o jurídicas, un supuesto que ha sido estimado
en varios casos por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(Portela, 2018).
Las sanciones en el debate sobre política exterior

Desde la perspectiva de las relaciones internacionales, las sanciones son
un instrumento de política exterior de los Estados. En su versión más general
y unilateral representan lo que Joseph Nye (2003) llamó “el poder duro” o, en
su vertiente más selectiva, el “poder inteligente”. La literatura sobre el uso de
sanciones refleja una serie de consensos y algunos disensos que se explican a
continuación:
A) ¿Sanciones unilaterales o multilaterales, cortas o largas? Existe un amplio
consenso de que, en un contexto de globalización, las sanciones multilaterales
son más eficaces que las unilaterales, ya que limitan las alternativas del país
sancionado y elevan el coste económico y la legitimidad (Lektzian, Souva,
2011: 850). Las medidas económicas unilaterales son menos efectivas y pueden
ser contraproducentes respecto al objetivo de cambiar el comportamiento
del gobierno sancionado. La literatura coincide en que las sanciones de poca
duración ligadas a un objetivo concreto y medible funcionan mejor que medidas
restrictivas generales de larga aplicación (Bierstecker et al., 2016; Drezner, 2011).
Si las sanciones duran mucho tiempo (como el embargo a Cuba), el gobierno

sancionado se adapta a las restricciones y las usa para fomentar la cohesión
interna: “[…] cuanto más altos los costes económicos, tanto menos probable sea
la rendición” del actor sancionado (McLean, Whang, 2014: 854).

B) ¿Sanciones extraterritoriales, generales o selectivas? Atendiendo a su
alcance existen tres tipos de sanciones, generales, selectivas y extraterritoriales
(ver cuadro 1).
366
Cuadro 1:
Tipología de sanciones por grado de alcance y contenido 367
Selectivas (smart) Generales Extraterritoriales
CAPÍTULO IV
Denegación de Congelar Relaciones Prohibir la entrada a
visados, prohibición Diplomáticas. individuos que hacen
de entrada, retirada No reconocimiento negocios con el país /
Diplomáticas de diplomáticos, diplomático. actor sancionado.
limitación
de relaciones
diplomáticas.
Orden de captura Interrumpir diálogo. Limitar relaciones
internacional. Declaraciones con países que
condenatorias. apoyan país/actor
Demandas judiciales Bloqueo de canales sancionado.
Políticas
individuales. de comunicación. Demandas judiciales
Suspensión en a terceros.
organismos
internacionales.
Congelar cuentas Embargo comercial, Limitar o prohibir
bancarias, embargo prohibición de comercio e
de bienes financieros inversiones o turismo, inversiones del país a
Económicas y económicos de suspender relaciones terceros.
determinados económicas. Sanciones
individuos. Exclusión de acceso económicas a
Multas a empresas. al crédito. terceros.
Fuente: elaboración propia a partir de Hill (2016: 156) y Biersteker, Eckert, Tourinho, 2016 (anexos).
En cuanto a la opción entre generales o selectivas, el régimen es un factor

clave a la hora de elegir. Según Lektzian y Souva (2007: 848), las “sanciones de
castigo económico” funcionan mejor si el gobierno es democrático o si existe
un importante grupo de actores (“large winning coalition”) que puede usarlas
para presionar al gobierno. Cuánto más pequeño el grupo democrático, menor
el impacto de las sanciones generales, porque los regímenes autoritarios tienden
a trasladar los costes a la población (Lektzian, Souva, 2007: 848/849) y forjar
alianzas con otros países contra el gobierno que impone las sanciones. El debate
sobre smart sanctions es reciente y apenas existen estudios concluyentes sobre
sus repercusiones (Portela, 2019). Drezner opina que este tipo de sanciones
funciona peor, porque, aunque sus costes “son mínimos” (2011: 104) igual lo
son sus efectos y solo satisfacen la necesidad de “hacer algo” sin capacidad real de
cambiar la postura del sancionado. Otros autores, basándose en casos como Irán
y Siria, alegan que las sanciones selectivas también pueden dañar las condiciones
de vida de la población (Moret, 2015; Walker, 2016). Desde esta visión crítica,
las sanciones selectivas reflejarían una posición de superioridad moral (Stouke,
2018) que usa el poder coercitivo “blando” sin mejorar las condiciones en el
país sancionado. Otros autores insisten en su utilidad como desaprobación
simbólica (Mastanduno, 2012) y por dirigirse a los líderes, que pierden bienes
y prestigio (McLean,Whang, 2014: 867). Ambas posturas reflejan la diferencia
entre ganancias económicas materiales (Drezner, 2011) o ganancias ideacionales
a través de la pérdida de prestigio e imagen (Mastanduno, 2012).
C) ¿Costes y beneficios de las sanciones? Ante el escaso éxito de las sanciones
como instrumento para modificar el comportamiento de otros Estados, se ha
desarrollado un debate sobre sus efectos secundarios no deseados. Los costes de
las sanciones económicas para emisor y destinatario pueden ser más elevados
que sus beneficios: implican pérdidas económicas para el emisor, empeoran la
situación de la población del país sancionado y pueden producir el efecto de
“enrollarse en la bandera” (rally round the flag) (Mastanduno, 2012). El gobierno
o la sociedad sancionada también pueden percibir las medidas restrictivas como
una forma de “neocolonialismo” (Hill, 2016: 154/155), y las consecuencias
negativas para la sociedad civil podrían ser consideradas contrarias a los derechos
humanos (Bossuyt, 2000).
D) ¿Palo y zanahoria? Las sanciones también deben valorarse a la luz de
la alternativa, como una intervención militar, y no solo como estrategia para
cambiar el comportamiento del sancionado (Mastanduno, 2012: 214). En este
caso, la amenaza de una intervención militar debería “ser creíble” y servir de
incentivo negativo, pero puede ser contraproducente al justificar en el país
sancionado un permanente estado de alerta contra un “enemigo externo” como
factor de cohesión interna. Parece más útil combinar las sanciones con incentivos
positivos como una negociación, ayuda económica o cooperación que también

representan medidas de coerción, pero “amables” (Hill, 2016: 154). Por ejemplo,
en el caso de Irán donde se combinaron las sanciones con un diálogo político
fue posible alcanzar, en 2015, un acuerdo nuclear (McLean, Whang, 2014: 589).
Ante todos estos interrogantes y limitaciones, cabe preguntarse, ¿por
qué se siguen aprobando sanciones? No hay una única respuesta, pero a veces
los gobiernos recurren a sanciones para evitar un conflicto armado con un
determinado país y así resuelven el dilema moral frente a la alternativa del uso
de la fuerza (Weiss, 1999: 505/506). Asimismo, las sanciones imponen costes
políticos y económicos y sirven de advertencia a los sancionados (Hill, 2016:
368
155 sig.). Por otra parte, muchas veces las sanciones económicas “responden a
demandas internas” (McLean, Whang, 2014: 855) y la no actuación podría ser 369
interpretada como una debilidad por parte del electorado. También en el caso de
CAPÍTULO IV
las sanciones de EE.UU. y la UE contra Venezuela habría que valorar la eficacia
de las sanciones en términos de satisfacer a votantes o lobbies internos.
LAS POLÍTICAS DE EE.UU. Y DE LA UE HACIA VENEZUELA
EE.UU. y la UE son los principales emisores de sanciones. Según Dreyer

y Luengo-Cabrera (2015: 9), la UE aplica tantas sanciones contra terceros como
Estados Unidos, lo cual contradice la imagen de la UE como potencia normativa,
blanda o civil (Tocci 2017, Manners, 2012). Al igual que EE.UU., la UE aplica
medidas restrictivas unilaterales para presionar a Estados o individuos con
diferentes fines, como respetar las normas y tratados internacionales o promover
la democracia y los derechos humanos, aunque eso no quiere decir que la forma
de aplicarlas sea idéntica, como veremos a continuación.
El aumento gradual del poder de coerción de EE.UU.

El programa de sanciones de EE.UU. es gestionado por la Office of Foreign
Assets Control (OFAC) que depende del Ministerio del Tesoro y en diciembre
de 2019 mantenía sanciones a 6 mil 300 personas2 además de entidades de
diversos países entre los cuales se encuentra Venezuela. Su principal justificación
es proteger EE.UU. ante “[…] amenazas a la seguridad nacional, política exterior
y economía”3.
De sanciones selectivas a generales y extraterritoriales

Desde que Hugo Chávez llegó al poder en 1999, EE.UU. mantiene
relaciones conflictivas con Venezuela. Las tensiones bilaterales aumentaron en
2002, cuando Chávez acusó a EE.UU. de estar detrás del intento de golpe de
Estado contra él. A partir de entonces, la desconfianza mutua creció y en 2006
EE.UU. impuso una prohibición a la venta de armas al considerar que el gobierno
no cooperaba en la lucha contra el terrorismo. Durante la administración Bush, las
tensiones diplomáticas siguieron, pero las relaciones económicas se mantuvieron.
2 Ver página web, consultada el 1/12/2019: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Pro-

grams/Pages/faq_10_page.aspx
3 “Threats to the national security, foreign policy or economy of the United States”: https://www.treasury.
gov/about/organizational-structure/offices/pages/office-of-foreign-assets-control.aspx.
Venezuela tenía en EE.UU. su mayor cliente de crudo al tiempo que le importaba
combustible refinado. Según Eurostat, EE.UU. fue, en 2018, el primer socio
de Venezuela con una participación comercial del 34 %, por delante de India y
China.
La llegada de Barack Obama a la presidencia de EE.UU. en 2009 supuso
inicialmente una distensión. En 2012 Obama declaraba públicamente que
Venezuela no representaba “un peligro” para su país. Sin embargo, en mayo
de 2011, el Departamento de Estado impuso sanciones a la estatal Petróleos de
Venezuela S.A. (PDVSA), por vender gasolina a Irán y sanciones por terrorismo
contra cuatro funcionarios venezolanos acusados de proveer de armas a las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
Las sanciones se intensificaron a partir de 2013, cuando Nicolás Maduro
llegó a la presidencia. Obama firmó la Ley de Defensa de los Derechos Humanos
y la Sociedad Civil de Venezuela en 2014 (ver cuadro 2) estableciendo sanciones
contra cargos chavistas por violar los derechos humanos. Paradójicamente,
estas medidas coincidieron con el anuncio del restablecimiento de las relaciones
diplomáticas entre Cuba y EE.UU. En febrero de 2015, EE.UU. amplió la lista
de funcionarios venezolanos sancionados y el 9 de marzo, el presidente Obama
firmó una orden ejecutiva declarando que Venezuela constituía una amenaza
“inusual y extraordinaria” a la seguridad nacional, abriendo la puerta a sanciones
de mayor intensidad.
Con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca aumentó la presión.
Entre 2017 y 2020 aprobó siete decretos presidenciales para ampliar las sanciones.
La embajadora de EE.UU. ante la ONU, Nikki Haley, pidió en 2017 acciones
multilaterales contra Venezuela, aduciendo violaciones de derechos humanos y
graves ataques a la democracia, que no prosperaron. Tras la controvertida elección
de una Asamblea Constituyente excluyendo a la oposición venezolana, en julio de

2017 las sanciones apuntaron directamente a Nicolás Maduro y a otros dirigentes
a los que se les inmovilizó los activos en EE.UU.
En 2018 Trump introdujo sanciones extraterritoriales. Una orden

presidencial prohibía a los ciudadanos norteamericanos y extranjeros dentro del
territorio de EE.UU. realizar transacciones con monedas digitales con Venezuela
(ver cuadro 2). A partir del 28 de enero los Departamentos de Estado y del
Tesoro cancelaron todas las órdenes de compra de petróleo a PDVSA y cedieron
el control de su filial Citgo Petrolium Corporation y las cuentas bancarias del
370 Estado venezolano en su territorio al gobierno de Guaidó. En agosto de 2019, una

nueva orden presidencial congeló los bienes de propiedad y activos venezolanos
y prohibió que cualquier individuo o empresa asistiera a funcionarios de su 371
gobierno. En la práctica, sancionar a empresas, individuos y agencias estatales,
CAPÍTULO IV
cortar el acceso a créditos y prohibir la entrada de petróleo venezolano a EE.UU.,
son medidas equivalentes a un embargo financiero y petrolero (Rendon, Price,
2019: 2; Gratius, 2019; Rodríguez, 2019) con efectos extraterritoriales. El
endurecimiento de las sanciones de EE.UU. coincidió con el incremento de la
presión contra el régimen cubano y la activación del Título III de la Ley Helms-
Burton que, igual que las nuevas sanciones contra Venezuela, comporta efectos
extraterritoriales con consecuencias negativas para empresas de países terceros,
incluyendo las europeas.
Cuadro 2:
Sanciones de EE.UU. a Venezuela (2014-2019)
Tipo Selectivas Generales, sectoriales Secundarias
2014: Venezuela Defense
of Human Rights
and Civil Society Act
(Obama).
Leyes 2016: Venezuela Defense
of Human Rights and
Civil Society Extension
Act (Obama).
13850 (2019) sanciones a 13850 (2019) sanciones 13850 (2019) Sanciones a
PDVSA (Trump). contra oro y petróleo empresas exportadoras e
13857 (2019) ampliación (Trump). importadoras de Petróleo
lista de entidades 13808 (2017) prohibición (Trump).
(Trump). acceso a mercados 13884 (2019): Sanciones
13835 (2018) prohibición financieros a personas o empresas
compra de deuda, (Trump). que asistan al gobierno
transacciones financieras (Trump).
(Trump).
Decretos 13827 (2018) prohibición
(órdenes operaciones en moneda
ejecutivas) digital (Trump).
13692 (2015)
emergencia nacional:
sanciones selectivas
(congelación de bienes,
restricciones entrada)
contra miembros del
gobierno por violaciones
de derechos humanos
(Obama).
Fuente: Elaboración propia con información de la OFAC, la Casa Blanca y el Departamento de Estado de
EE.UU.
Objetivos y motivaciones: “America First” y cambio de régimen
Las primeras sanciones de EE.UU. a Venezuela estaban motivadas por
las relaciones bilaterales, primero por la falta de colaboración en la lucha contra
el terrorismo y luego por actividades de narcotráfico. Pero a partir de 2014, las
sanciones, inicialmente selectivas y después generales y extraterritoriales, declaran
responder al objetivo de promover la democracia y los derechos humanos y
la motivación de fondo es la de cambiar el régimen de Nicolás Maduro que
Donald Trump llama una “dictadura comunista”4. Además, existe un acuerdo
bipartidista de condena al gobierno de Maduro al cual la demócrata y presidenta
de la Cámara de Diputados, Nancy Pelosi, calificó, en 2019, de “régimen brutal”.
Las nuevas sanciones de agosto de 2019 se deben en parte a la presión
interna del lobby opositor venezolano en EE.UU., que para Trump está vinculado
en clave de votos anti chavistas y anti castristas en Florida para su objetivo de
ser reelegido en 2020. Pero también hay un cambio de táctica para tratar de
desbancar a Maduro. Además de pedir un cambio de régimen y una transición
democrática, un importante sector opositor demandó una intervención militar
para acabar con el gobierno de Maduro (Gratius, Puente, 2019). La fallida llamada
a la sublevación militar que lideró Guaidó el 30 de abril de 2019 evidenció
que Maduro mantenía el apoyo de la cúpula militar y EE.UU. descartó una
intervención armada con la que inicialmente había especulado. Posteriormente,
la ausencia de esta amenaza creíble redujo los “incentivos negativos”. El fiasco de
una incursión armada mercenaria denominada Operación Gedeón, en mayo de
2020, ha contribuido a fortalecer la posición de fuerza de Maduro a pesar de la
debilidad económica y financiera, y la crisis humanitaria.
El contexto de otras medidas

EE.UU. fue el primer gobierno que reconoció el 23 de enero de 2019 a

Juan Guaidó como presidente, al tiempo que rompía relaciones diplomáticas con
Maduro. A partir de entonces, se creó la unidad de asuntos de Venezuela (VAU:

Venezuelan Affairs Unit), que representa a EE.UU. ante el gobierno de Guaidó.
Aunque las sanciones de EE.UU. sean unilaterales, cuentan con la complicidad
del Grupo de Lima que se constituyó en 2017, inicialmente por doce países
del continente, al que en 2019 se incorporó el representante de Juan Guaidó
y Bolivia. El Grupo ha emitido varias declaraciones llamando a encontrar una
372 4 Ver discurso en la Asamblea General de Naciones Unidas, 2019: https://www.whitehouse.gov/brie-

fings-statements/remarks-president-trump-74th-session-united-nations-general-assembly/
salida pacífica al conflicto y anunció sanciones. La acción de EE.UU. también
está respaldada por parte de la OEA y su secretario general Luis Almagro, aunque 373
hay profundas divisiones internas.
CAPÍTULO IV
EE.UU. permaneció ajeno a los intentos de mediación y negociación
internacional, priorizó encuentros bilaterales con Rusia y China y negoció con el
gobierno de Maduro en secreto en marzo de 2019, aunque fallidamente. Como
se señaló, en este mismo período, EE.UU. amagó con una intervención militar
(Hirst, Luján, Romero, Tokatlián, 2019: 7), aunque no contó con el apoyo
de la cúpula del ejército norteamericano, ni de los países vecinos o de la UE.
Finalmente, la estrategia fallida de intervención contribuyó a la destitución del
entonces consejero de seguridad nacional, John Bolton, que representaba la línea
dura más intervencionista. El gradual aumento del régimen de sanciones de
EE.UU. refleja el enfoque de las “ganancias materiales” en el sentido de ahogar al
régimen económicamente para forzarle a entregar el poder (cambio de régimen),
pero sin ofrecer incentivos negativos (evitar una intervención militar, muy
improbable) ni positivos (negociar y dialogar con el régimen). El plan para una
transición democrática en Venezuela5 que el Departamento de Estado presentó
el 31 de marzo de 2020, sí incluye algún tipo de incentivo para el gobierno
de Venezuela ofreciendo levantar sanciones a cambio de avances democráticos.
Pero la exigencia de una transición democrática liderada por la Asamblea
Nacional (dominada por la oposición) y de crear una Comisión de la Verdad y la
Reconciliación constituyen más bien un obstáculo para que renuncien al poder
aquellos que ahora lo detentan.
La política de la UE hacia Venezuela entre sanciones y diplomacia

Según el mapa de sanciones online6, en 2019 la UE mantiene medidas
restrictivas contra 36 países e individuos. Estas sanciones sirven a distintos fines:
“prevenir conflictos”, “luchar contra el terrorismo”, “impedir la proliferación de
armas nucleares” o “defender principios democráticos y los derechos humanos”7.
Este último sería el objetivo de las sanciones en el caso venezolano. A diferencia de
EE.UU., las medidas de coerción de la UE son siempre políticas o diplomáticas y
no pueden incluir la amenaza militar (Dreyer, Luengo-Cabrera, 2015: 9), ya que
carece de una fuerza de intervención colectiva.
5 US State Department, Democratic Transition Framework for Venezuela, 31 de marzo de 2020: https://
www.state.gov/democratic-transition-framework-for-venezuela/
6 (https://www.sanctionsmap.eu/#/main).
7 página web de la Comisión Europea, consultada el 27 de octubre de 2019: https://ec.europa.eu/fpi/what-
we-do/sanctions_en).
En 2020 Venezuela fue el único país latinoamericano donde la UE
aplicó sanciones. Las medidas de coerción “blanda” de la Posición Común de
la UE sobre Cuba (1996-2016) terminaron, aunque potencialmente persiste
la condicionalidad democrática como amenaza de retirar ayuda o preferencias
comerciales (Portela, 2016). El trato diferente a Cuba y Venezuela marca una
importante divergencia con EE.UU., que aplica sanciones a los dos países. En
este trasfondo, las medidas restrictivas adoptadas por la UE en 2017 contra
Venezuela constituyen una novedad.
Las medidas restrictivas o sanciones selectivas

A diferencia de EE.UU., la UE como actor colectivo que representa
veintiocho Estados solo puede actuar en el marco de sus Tratados que no la
legitiman a imponer embargos económicos totales o bloqueos (Portela, 2014:
4-5). En 2017, el Consejo aprobó unánimemente las primeras sanciones selectivas
contra siete individuos del gobierno de Maduro y un embargo de armas. La lista
de individuos sancionados fue ampliada en los dos años siguientes, e incluyó en
noviembre de 2019 a veinticinco miembros de la cúpula política.
La ventaja de estas medidas radica en su efecto contra determinados líderes
sin costes económicos para la población. Desde la lógica europea, el embargo de
armas es coherente con el objetivo declarado de la UE de “Promover los derechos
humanos y el Estado de derecho” en Venezuela. Las sanciones selectivas se
plantearon para denunciar la represión del régimen en el sentido de “ganancias
ideacionales” y no tanto para obtener “ganancias materiales”.
Objetivos y motivaciones: ¿derechos humanos o cambio de régimen?

La aprobación de sanciones selectivas por parte de la UE fue acompañada

por la presión del Parlamento Europeo (PE) cuyo presidente para ese entonces,
Antonio Tajani, se pronunció en otoño 2017 a favor de sancionar a los dirigentes
venezolanos. Pocos días antes, el PE había concedido el Premio Sájarov de

derechos humanos a la oposición venezolana. Un total de once Resoluciones
durante los gobiernos de Chávez y Maduro hasta 2020 reflejan la constante
crítica del PE sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela. También
la entonces alta representante de Política Exterior y vicepresidenta de la UE,
Federica Mogherini, había criticado en varias ocasiones la violación de los
derechos humanos y del Estado de derecho en el país y, en su Declaración del
374
22 de mayo de 2018, no reconoció las elecciones presidenciales al incumplir los
estándares democráticos. 375
El Consejo de la UE emitió entre 2016 y 2019 ocho Declaraciones sobre
CAPÍTULO IV
Venezuela, todas ellas incluyendo un llamado al diálogo, a una solución pacífica
del conflicto y a una salida electoral. El 18 de julio de 2016, el Consejo apoyó
la mediación de tres expresidentes8 y el 13 de noviembre de 2017 aprobó un
embargo de armas y sanciones selectivas (congelación de bienes, restricciones
financieras y de visados) que fueron renovadas en noviembre de 2018 y ampliadas
el 11 de noviembre de 20199.
A diferencia de EE.UU., la UE no exige un cambio de régimen y la
dimisión de Maduro, sino un proceso de negociación y salida pacífica entre
Gobierno y oposición para convocar elecciones libres y democráticas. No
obstante, la simultaneidad entre medidas de coerción, intentos de mediación
y el reconocimiento de Guaidó han creado contradicciones que reflejan la
fragmentación de la UE y socavan la eficacia y legitimidad de las sanciones
selectivas.
El contexto: la paradoja entre sanciones, ruptura diplomática y “mediación”

Además de las sanciones, la UE creó una iniciativa diplomática: el Grupo
Internacional de Contacto (GIC) que exploró desde 2019 la posibilidad de una
solución negociada al conflicto (Smilde, Ramsey, 2019). Sin embargo, solo ocho
Estados miembros de la UE y cuatro países latinoamericanos10 participaron
inicialmente en el grupo, y sus primeras reuniones no arrojaron resultados
concretos, aunque el GIC apoyó el intento de mediación del equipo técnico del
Gobierno de Noruega y sostuvo, el 3 de junio de 2019, una reunión con el Grupo de
Lima. La creación del GIC coincidió con el reconocimiento de Guaidó por parte
de veinticinco Estados miembros, lo cual significaba un claro posicionamiento a
favor de la oposición y la ruptura de relaciones diplomáticas con Maduro. La UE
dejaba de ser un actor neutral para formar parte del juego político y con ello “[…]
como actor colectivo perdió credibilidad para protagonizar una salida negociada”
(Gratius, Puente, 2019: 11).
Nuevamente, el papel del PE fue clave. En su Resolución del 31 de enero
de 2019 “[…] reconoce a Juan Guaidó como presidente interino legítimo de la
8 Consejo de la UE, Declaración del 15 de mayo de 2017.

9 https://www.sanctionsmap.eu/#/main.
10 El Grupo de Contacto está conformado por España, Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Portugal,
Suecia, Reino Unido, Costa Rica, Uruguay, Ecuador y Bolivia.
República Bolivariana de Venezuela […] y apoya plenamente su hoja de ruta”
(PE, 2019). Al tiempo la UE ofreció un paquete de ayuda humanitaria que, igual
que en el caso de EE.UU., fue rechazado por Maduro.
La ruptura de relaciones con el gobierno de Maduro y el reconocimiento
de la oposición como único interlocutor legítimo contrasta con el diálogo regular
que sostiene la UE con el Gobierno cubano que, desde la firma del ADPC, se
ha perfilado como principal interlocutor de Bruselas. Sin duda, la injerencia
en asuntos internos en el caso venezolano representa un giro importante en
la trayectoria de la UE como emisor de sanciones con “objetivos normativos”
(Portela, 2016).
CONSENSOS Y DISENSOS ENTRE LAS POLÍTICAS DE COERCIÓN DE

EE.UU. Y LA UE
EE.UU. y la UE se apoyan en el derecho internacional para justificar las

sanciones y tienen posiciones similares, pero no consiguieron ponerse de acuerdo
sobre qué tipo de sanciones, ni tampoco lograron crear una alianza internacional
para incrementar su legitimidad y multilateralizarlas mediante el respaldo de
la ONU o la OEA. Atendiendo a los resultados, se puede afirmar que, en su
conjunto, las sanciones han sido contraproducentes para facilitar una salida
negociada del conflicto, porque carecen de incentivos e instrumentos para iniciar
este proceso. A continuación, se comparan las políticas de EE.UU. y la UE hacia
Venezuela.
Legitimidad y diferentes tipos de sanción

En el caso de la UE y EE.UU., las sanciones a Venezuela se han basado
en la existencia de un ilícito previo: la violación sistemática de los derechos

humanos por parte del gobierno de Maduro. Según el derecho internacional, las
contramedidas deben ser proporcionales al daño causado y en ningún caso incluir
el recurso al uso de la fuerza, que precisa del acuerdo del Consejo de Seguridad,
o estar amparadas por el supuesto de legítima defensa (ausente en el caso de
Venezuela). El cambio de régimen o una transición democrática no pueden ser
una causa de las sanciones, aunque puede ir implícito en el cese de la ilicitud de
la violación de derechos humanos por un régimen autoritario. Medidas como el
embargo total o parcial de armas y otras restricciones económicas estarían en la
376 línea de sancionar violaciones de derechos humanos, pero hay que calibrar en qué
medida cumplen con la proporcionalidad cuando perjudican a la población más
vulnerable (Bossuyt, 2000). 377
Como señala el cuadro 3, EE.UU. y la UE coinciden en las restricciones
CAPÍTULO IV
selectivas contra miembros del gobierno venezolano, pero no en el alcance de
estas medidas, ya que EE.UU. sanciona cinco veces más individuos que la UE.
Asimismo, a diferencia de la UE, EE.UU. ha impuesto sanciones generales y
extraterritoriales.
Cuadro 3:
Las sanciones de EE.UU. y de la UE, 2019
Selectivas (smart) Generales Extraterritoriales
Contra 132 Embargo financiero Sanciones a países/
individuos y comercial (sector entidades que
(restricciones petróleo, oro). colaboran con el
EE.UU. financieras, de viaje Reconocimiento de gobierno venezolano.
y congelación de Guaidó y ruptura
bienes). diplomática con
Maduro.
Contra 25 individuos Reconocimiento de No se ha recurrido al
(restricciones Guaidó (25 EM), Estatuto de Bloqueo
financieras, de viaje ruptura relaciones (para evitar medidas
UE y congelación de diplomáticas con extraterritoriales).
bienes), embargo de Maduro.
armas.
Fuente: elaboración propia a partir de Hill (2016: 156).
En contraste con el caso de Cuba, donde los Estados miembros de la

UE condenan cada año el embargo de EE.UU. y tomaron medidas contra sus
sanciones extraterritoriales, Bruselas no ha emitido ninguna declaración contra las
sanciones impuestas por EE.UU. contra Venezuela en agosto de 2019. Tampoco
ha usado su Estatuto de Bloqueo que considera el efecto extraterritorial de las
sanciones como ilegítimo y prohíbe su aplicación en el espacio europeo (Iriarte,
Viñals y Esparza, 2018). En el caso venezolano, Bruselas y Washington coinciden
en la idea de levantar sus sanciones si el gobierno de Maduro participa en un
proceso de transición liderado por la oposición, tal y como lo define EE.UU. en
su democratic transition framework for Venezuela11
En perspectiva comparada, al representar valores e intereses colectivos, la
UE tiene más credibilidad a la hora de defender las normas, reglas y principios del
derecho internacional frente a EE.UU. que alude a intereses nacionales (amenaza a
11 https://www.state.gov/democratic-transition-framework-for-venezuela/
la seguridad) para justificar las sanciones. Tal y como demuestra la larga oposición
de países latinoamericanos y europeos al embargo de EE.UU. contra Cuba, las
sanciones extraterritoriales de EE.UU. no son consideradas una medida legítima.
La UE representa para la región una referencia de integración, multilateralismo,
gobernanza global, y derecho internacional, y sus sanciones selectivas unilaterales
tienden a despertar menos resistencias que las de Washington.
No obstante, el hecho de que la mayoría de países de la UE se alineara
con EE.UU. en el reconocimiento de la presidencia de Guaidó, rompió con la
tradicional cautela de la UE de no ser parte del juego interno de terceros países.
Por su parte, el apoyo de la UE al plan de transición diseñado en Washington,
contrasta con el rechazo de una propuesta similar para un cambio de régimen
en Cuba en el año 2005. Finalmente, existe una clara paradoja entre la política
de la UE hacia Cuba (compromiso) y Venezuela (sanciones), aunque ambos
son considerados regímenes autoritarios y eso contrasta con las sanciones
norteamericanas a ambos.
Objetivos y motivaciones similares

Oficialmente, EE.UU. y la UE no comparten los mismos objetivos de
las sanciones: promover la democracia, la paz y los derechos humanos en el caso
europeo y proteger la seguridad nacional desde la lógica de Washington. No
obstante, al renunciar a la fuerza militar, Washington se ha acercado al objetivo
de una transición pacífica que busca la UE y, viceversa, la UE apoya el plan de
transición diseñada en Washington, al coincidir con su objetivo. Esto último se
reflejó en la Declaración del 3 de abril de 2020,12 donde “[…] la Unión Europea
acoge favorablemente el Marco de Transición Democrática de Venezuela
propuesto por los Estados Unidos. Esta propuesta está en la misma línea que la
de la UE”.
La UE y EE.UU. también comparten contradicciones: mientras la UE
aprueba sanciones contra Venezuela, firma un acuerdo con Cuba; y EE.UU.
aplica sanciones a Venezuela y, sin embargo, se alía con Arabia Saudí y se acerca a
Corea del Norte. Como destaca la literatura sobre sanciones (apartado sobre “Las
sanciones en el debate sobre política exterior”), cuestiones ideológicas (mayorías
conservadoras en el PE y en el Gobierno y Senado de EE.UU.), y dinámicas
internas (presión del lobby de derechos humanos o anti-chavista) parecen más
378 12 Consejo de la UE, Declaración del alto representante en nombre de la UE sobre Venezuela, Bruselas, 3
de abril de 2020.
relevantes que los objetivos declarados de política exterior. Al aplicar diferentes
políticas a países con regímenes que violan los derechos humanos se contradicen y 379
difícilmente pueden ampararse en una posición de “superioridad moral” (Stouke,
CAPÍTULO IV
2018) para justificar las medidas de coerción.
Sanciones y otros instrumentos: pocos incentivos, escasa coordinación

Las contradicciones internas y la escasa coherencia de los objetivos ligados
a las sanciones restan también credibilidad e ímpetu a los demás instrumentos
aplicados por EE.UU. y la UE hacia Venezuela. Hay cierto consenso en cuanto al
reconocimiento de Guaidó y la ruptura fáctica de relaciones diplomáticas con el
gobierno de Maduro, en la medida que solo tres Estados miembros de la UE no lo
aplican. Pero otras medidas tomadas por EE.UU. y la UE han sido divergentes.
Mientras EE.UU. ha utilizado foros como la OEA o el Grupo de Lima para
ejercer presión política, la UE ha optado por apoyar procesos de mediación como
el liderado por Noruega o de generación de consensos con América Latina a
través del GIC que se ha reunido con el Grupo de Lima, pero sin integrar a
EE.UU.
En el caso de EE.UU., las sanciones generales o el embargo fueron
inicialmente percibidos como alternativa a la intervención militar, conforme al
objetivo de cambio de régimen, sin contemplar la negociación con el gobierno
de Maduro. Esta estrategia ha sido sustituida por una “transición pacífica” sin
coerción militar, pero tampoco incluye un incentivo positivo suficiente (amnistía,
cogobierno, reconocimiento) para que el régimen de Maduro entre en este proceso.
En el caso de la UE, apoya la vía negociada, pero el reconocimiento de Guaidó y
la ausencia de relaciones con Maduro constituye un serio impedimento. Aunque
no representa una sanción coercitiva sino una declaración política, en la práctica
representa una sanción diplomática contra el gobierno de Maduro.
El hecho de que Guaidó no ejerza realmente como jefe de Estado y que
sea Maduro quien mantiene el poder convierte el reconocimiento al primero en
un acto político alejado de los criterios tradicionales de la efectividad expresado
en la doctrina Estrada, que excluye cualquier injerencia13, y se enmarca en los
criterios de legalidad representados en la Doctrina Tobar14. Ambas responden
13 Enunciada en 1930 por el secretario de relaciones de México, Genaro Estrada, en la que se manifestaba
en contra de que los países se pronuncien sobre si un gobierno extranjero es legítimo o ilegítimo al con-
siderarlo una injerencia.
14 Formulada en 1907 por el ministro de Exteriores de Ecuador, Carlos Tobar, según la cual no se debían
reconocer gobiernos surgidos de cambios violentos.
a dos corrientes enraizadas en la práctica latinoamericana, sin embargo, la
segunda despierta mayores reticencias. Al tomar partido por uno de los dos
actores enfrentados, tanto EE.UU. como la UE se descalifican como mediadores
neutrales. Lo mismo ocurrió con la ayuda humanitaria que se diseñó para ser
administrada por Guaidó y la oposición en una situación poco factible, lo cual
fue considerado un acto hostil por parte de Maduro.
Por otro lado, mientras que la UE apoya iniciativas multilaterales como el
GIC, EE.UU. ha priorizado la acción bilateral con terceros Estados como Rusia o
China y los países vecinos como Chile o Colombia. A diferencia de Cuba, donde
ambos se sitúan en lados opuestos, en el caso venezolano, EE.UU. y la UE tienen
algunas convergencias, pero, sus políticas son poco coordinadas y ofrecen escasos
incentivos para una transición democrática.
CONCLUSIONES: SANCIONES INCOHERENTES Y CONTRAPRODUCENTES

SIN INCENTIVOS
El caso venezolano confirma el patrón de escasos o contraproducentes

efectos de las sanciones como instrumento para democratizar a gobiernos
autoritarios. Maduro sigue en el poder y como señalan Bull y Rosales (2020b:
112) hay “[…] escasa esperanza para el éxito de las, en gran parte, unilaterales
y poco coordinadas, sanciones impuestas a Venezuela” cuyos principales aliados
son gobiernos autoritarios. No se valoró suficientemente la falta de consenso
internacional y que Maduro aún mantiene importantes aliados cuyos lazos se
han reforzado (Penfold, 2017). No se cumplen los requisitos que la academia ha
identificado como determinantes para el éxito de las sanciones internacionales:
no prolongarlas en el tiempo, no aplicarlas unilateralmente, su escasa eficacia
en regímenes autoritarios o híbridos y falta de objetivos alcanzables y concretos.

Como señalaba Bossuyt (2000), si un régimen de sanciones se alarga en el tiempo
sin resultados claros y con severos costes sociales, debería ser revisado.
A ello puede añadirse la incoherencia entre los objetivos y los instrumentos

utilizados que han sido poco eficaces, tanto en su versión selectiva impuesta
por la UE como en forma de embargo económico con efectos extraterritoriales
desde EE.UU., al no haber sido acompañados por incentivos como un diálogo
o una negociación que permitiera al gobierno de Maduro una vía de salida para
evitar las pérdidas materiales o ideaciones. Tampoco funcionaron los “incentivos
negativos”, ya que EE.UU., abandonó la amenaza de una intervención militar y
380
propuso una transición pacífica y negociada, pero imponiendo sus condiciones.
En contrapartida, la UE apoyó el plan de transición de Washington en sus 381
objetivos, a pesar de que busca un consenso internacional a través de iniciativas
CAPÍTULO IV
multilaterales.
Respecto a los condicionantes internos, las sanciones no lograron su
objetivo de promover la democracia y los derechos humanos a pesar de existir
un gran grupo de actores internos que ejercen presión democrática, liderados
por Juan Guaidó. Eso se percibe en la literatura (apartado “Sanciones como
instrumento jurídico y de política exterior”) como una condición para el éxito
de sanciones, pero se subestimó el importante factor militar que fue clave al
mantenerse leal a Maduro y desactivó la intervención militar como alternativa.
Tampoco han funcionado las sanciones individuales y selectivas impuestas por la
UE, ya que, al afectar a militares y civiles, ambos se han mantenido unidos, sin
fisuras importantes (Puerta Riera, 2019). Por el contrario, las sanciones selectivas
contribuyeron a fortalecer al sector duro del régimen. Como afirman Hirst,
Luján, Romero y Tokatlián (2019: 7): “Si, por un lado, se generan dinámicas de
presión, castigo y estrangulamiento, por otro, ganan fuerza las respuestas basadas
en el esfuerzo de resistencia, la resiliencia y la ampliación o profundización de las
redes de apoyo internacional”.
Del lado de los efectos no deseados, un estudio económico (Rodríguez,
2019: 51) calcula que las sanciones financieras de EE.UU. desde 2017 causaron
pérdidas anuales de 16 mil 900 millones de dólares, un valor similar al PIB
de Jamaica. Por otra parte, Bull y Rosales (2020: 12) constatan que “[…] el
régimen de sanciones también ha conducido a una creciente ‘de-formalización’
y criminalización parcial de la economía, en parte con lazos hacia bancos y
compañías rusas”15.
Respecto a los costes humanos no hay consenso. Un estudio señala que
las sanciones de EE.UU. agravaron la emergencia humanitaria y alegan que entre
2017-2018 murieron 40 mil venezolanos como consecuencia indirecta de las san-
ciones que califican de “castigo colectivo” (Weisbrot, Sachs, 2019: 1). No obstan-
te, varios autores (Hausmann, Muci, 2019; Bahar, Bustos, Morales, Santos, 2019;
Bull, Rosales, 2019b) cuestionan la metodología de Weisbrot y Sachs y niegan
que las sanciones sean responsables de la crisis, aludiendo a otros factores como
la caída de importaciones de alimentos y medicinas, la pérdida de productividad
15 Cita original en inglés: “[…] the sanctions-regime has also led to an increasing deformalization and
partly criminalization of the economy conducted in part with ties to Russian banks and firms”.
de PDVSA o la bajada de los precios del petróleo. En todo caso, la crisis huma-
nitaria en Venezuela precede a las sanciones y, según una encuesta de noviembre
de 2019 (Consultores 21, 2019), solo un 12 % de los venezolanos responsabilizan
a las sanciones de EE.UU. de la crisis económica en el país, pero un 65 % opina
que las sanciones empeoran su nivel de vida (Rendon, Price, 2019: 4).
Las paradojas internas señaladas, la limitada eficacia de sanciones
unilaterales que no ofrecen incentivos positivos o negativos, la escasa coordinación
entre EE.UU. y la UE a pesar de coincidir en objetivos e instrumentos, la falta
de una alianza internacional y la existencia de poderosos aliados externos
neutralizaron los efectos buscados mediante las sanciones. Por otra parte,
nuestra hipótesis de que las políticas son diferentes, se sostiene solo en parte,
ya que coinciden en los objetivos y también en parte de los instrumentos. En
ambos casos faltó combinar sanciones con incentivos en la vía diplomática, lo
cual requiere negociar con el gobierno de Maduro con el que EE.UU. y la UE
cortaron relaciones. Por tanto, las sanciones parecen obedecer más a presiones
internas que a criterios de efectividad. De este modo, a través de las sanciones ni
EE.UU. ni la UE han podido jugar un papel constructivo para encontrar una
salida pacífica a la crisis venezolana.
Nota: Este capítulo ha sido publicado en el número 85 (2020) de la revista América Latina Hoy (https://
revistas.usal.es/index.php/1130-2887/issue/view/FIRSTVIEW que ha permitido su reproducción en
este libro.
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•
EPÍLOGO
W H
Durante muchos años Venezuela fue considerada una democracia modelo en

América Latina. Cuando los gobiernos militares llegaron al poder en la mayoría de
sus países vecinos, desde mediados de los sesenta hasta finales de los ochenta del siglo
pasado, muchos demócratas perseguidos encontraron asilo y ayuda en Venezuela.
Sus políticos y partidos democráticos no solo acogieron a los exiliados con los
brazos abiertos, sino que también los apoyaron generosamente. Gracias a su riqueza
petrolera y a los ingresos que generaba, el país contaba con los recursos necesarios
para demostrar una solidaridad real y efectiva con los demócratas perseguidos.
Hoy en día, Venezuela está gobernada de facto por un régimen autoritario que
se apoya no solo en las bayonetas de su propio ejército, sino también en el aparato
de seguridad dominado por los cubanos. Más de cinco millones de venezolanos han
dejado el país en los últimos años. Estos ciudadanos no solo huyen de la dictadura,
sino también del creciente declive de la economía y de la pobreza que se extiende.
Los pozos de petróleo no se han secado, pero la corrupción y la mala gestión han
arruinado a la compañía petrolera estatal.
En la primera década, después del cambio de milenio, el presidente Hugo
Chávez (1999 - 2013) todavía distribuyó generosamente millones de dólares a
gobiernos amigos de América Latina y el Caribe con el fin de reclutar miembros
para su proyecto de una Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(ALBA), que se suponía iba a establecer el „socialismo bolivariano del siglo XXI“ en
el subcontinente. El gobierno de Nicolás Maduro, quien
sucedió al difunto Hugo Chávez como presidente en 2013, depende ahora
cada vez más de la buena voluntad y los créditos de los gobiernos amigos de China,
Rusia e Irán para alimentar el aparato gobernante. Sin embargo, los recursos son
cada vez más escasos para mantener los servicios públicos requeridos por la
población, como demuestran los cortes permanentes de electricidad y la carencia
de agua potable. No hay capacidad para el mantenimiento y renovación de la
infraestructura del país, ni para las inversiones urgentemente necesarias para
el sector de la salud, o las escuelas, las universidades, etcétera. Los cambios de
gobierno en los países vecinos de Venezuela durante la última década, y la crisis
económica general en muchos Estados latinoamericanos debido a la caída de los
precios de las materias primas, han llevado a que incluso aquellos que recibieron
generosas donaciones de Hugo Chávez después del cambio de siglo no estén hoy
en condiciones de ayudar a esta nación a superar su crisis.
Los problemas actuales de Venezuela, sobre todo los estructurales, se
analizan en los distintos ensayos de este volumen. En general, dibujan el panorama
sombrío de un país que está al borde de un colapso. Las perspectivas de una
transformación política en el sentido de un retorno a una democracia “liberal y
representativa“ son tan desalentadoras como las de su economía. Deprimente,
sobre todo para los propios venezolanos, por supuesto; pero también para los
observadores externos que –como el autor de estas líneas– conocieron el país
cuando todavía era apreciado por su apertura, hospitalidad y solidaridad.
No solo es importante la radiografía del colapso macroeconómico que se
nos describe –ya en marcha desde 1980–, sino también lo es la radiografía del
colapso político, las debilidades y fracasos del sistema político y de sus actores,
que contribuyeron a la frustración de la gente con la propuesta democrática, y
a la elección de Hugo Chávez que significó el comienzo del declive político –
no solo económico y social– del país, aunque no fuera visible inmediatamente.
Es indudable que el libro promueve este análisis más amplio sobre los errores y
omisiones del pasado.
El estudio muestra a Venezuela en una encrucijada, y sus autores no

pueden predecir qué camino tomará. Sin embargo, indican consecuencias y
perspectivas que surgen de las distintas direcciones que el país puede tomar. Por
consiguiente, esta recopilación de análisis es una importante contribución no

solo para comprender la situación actual, sino también para el debate sobre el
futuro y las medidas que deben ser discutidas y preparadas –en la medida de lo
posible– por todos aquellos que quieran ayudar a encontrar una salida a la crisis
donde está inmersa la nación venezolana.
390
Las actuales crisis políticas y económicas en América Latina y, no menos
importante, la pandemia causada por el coronavirus, encubren la mirada hacia 391
un país que merece una mayor atención internacional no solo por la dimensión de
EPÍLOGO
Wilhelm Hofmeister
sus problemas económicos, sociales y políticos, sino también por lo que significó
su importante contribución a la defensa de los demócratas y la democracia liberal
en América Latina cuando estos se vieron amenazados en otros lugares. Este libro
proporciona una visión esclarecedora.
¡Miremos al país que se encuentra, ahora, en una encrucijada!
Diciembre de 2020
•
LISTA DE AUTORES
Francisco Alfaro Pareja. Politólogo. Magíster en Historia de Venezuela. Doctor

y Máster en Estudios Internacionales de Paz, Conflictos y Desarrollo.
Investigador externo del Instituto de Investigaciones Históricas (Universidad
Simón Bolívar); del Instituto Universitario de Desarrollo Social y Paz.
(Universitat Jaume I) y del Instituto de la Paz y los Conflictos (Universidad de
Granada). Autor del libro La historia oculta de la independencia de Venezuela.
De la guerra idealizada a la paz imperfecta (Alfa, 2016). Editor, junto a Manuel
Zapata s.j., del libro Venezuela en clave de paz. Breve historia de la convivencia
nacional (1820-2020) (Fundación Centro Gumilla y Academia Nacional de
la Historia, 2020).
Anna Ayuso. Doctora en Derecho Internacional Público y Máster en Estudios

Europeos por la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB). Investigadora
senior para América Latina de Cidob desde 2002. Profesora asociada de
Derecho Internacional Público en la UAB. Profesora asociada del Instituto
Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI). Miembro del Consejo Editorial
de la revista CIDOB d’ Afers Internacionals; el Consejo Consultivo de la
revista Mural Internacional de la Universidade do Estado do Río de Janeiro;
Miembro del Consejo Asesor del Comillas Journal for International Relations;
Miembro del Comité Científico de la revista América Latina Hoy.
Ysrrael Camero. Historiador de la Universidad Central de Venezuela, con Máster

en Sociedades Históricas y Formas Políticas en Europa, en la Universitat
Rovira i Virgili de Tarragona. Ha sido profesor en la UCV, en la Unimet, en
la UCAB, en escuelas de Economía, Estudios Liberales y Ciencias Sociales.
Actualmente se encuentra dictando cursos de historia y geopolítica en el
Instituto de Humanidades Francesco Petrarca de Madrid. Investigador
de temas sobre las transiciones a la democracia, regímenes híbridos y
populismo. Autor de La irrupción del populismo (Alfa, 2019).
Armando Chaguaceda. Investigador en Gobierno y Análisis Político AC. Ha

sido profesor en la Universidad de la Habana, El Colegio de Veracruz, la
Universidad Veracruzana, la Universidad Iberoamericana y la Universidad
de Guanajuato. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI)
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (México). Experto país
del proyecto V-Dem (Universidad de Gothemburg). Especializado en el
estudio de los procesos de democratización y en la relación estado-sociedad
civil en América Latina y en Rusia.
Rut Diamint. Profesora en la Universidad Torcuato Di Tella e investigadora

Principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICET). Se especializó en seguridad regional e
internacional, cuestiones cívico-militares, desarme y democracia. Es autora
o editora de 12 libros y tiene más de 100 artículos publicados en revistas
académicas y capítulos de libros. Entre 2003 y 2005, fue asesora del
Ministerio de Defensa de la República Argentina y miembro del Advisory
Board on Disarmament Matters que asesora al Secretario General de las
Naciones Unidas.
Luis Pedro España N. Sociólogo (1987). Ms. Ciencias Políticas (1991). Profesor-
investigador del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IIES)
de la Universidad Católica Andrés Bello (desde 1988). Director de IIES
(2001-2011). Coordinador del Proyecto Estudio sobre la Pobreza en

Venezuela (1997-2007). Investigador de la Encuesta sobre Condiciones de
Vida Encovi (desde 2014). Consultor del Banco Mundial (desde 2018).
Asesor de gobiernos locales y regionales de programas sociales. Consultor

de empresas sobre responsabilidad social e iniciativas comerciales en
sectores populares.
María Pilar García-Guadilla. Socióloga. M.A y Ph.D de University of Chicago.

Postdoc. ILAS-University of London. Profesora titular e investigadora,
Universidad Simón Bolívar, Venezuela. Su último libro con Ana Mallen
394 lleva por título, Venezuela polarized politics: the paradox of direct democracy
under Chávez. Ha publicado varios libros y más de 150 artículos
científicos arbitrados y capítulos de libros sobre protestas, organizaciones 395
de base, movimientos sociales y conflictos socio-políticos en sociedades
AUTORES
polarizadas.
Susanne Gratius. Profesora y desde 2020 directora del Departamento de Ciencia

Política y Relaciones Internacionales en la Facultad de Derecho de la
Universidad Autónoma de Madrid (UAM); investigadora senior asociada
de Cidob, Barcelona. Imparte docencia en Máster y Grado sobre Análisis
de Política Exterior, Globalización y Regímenes Internacionales, Teoría de
Relaciones Internacionales y América Latina en el Sistema Internacional.
Sus investigaciones y publicaciones se centran en América Latina (Cuba,
Brasil y Venezuela) y sus relaciones con la UE (política exterior, regímenes
políticos, populismo).
Ramón Key. Coordinador y profesor titular del Centro Internacional de Energía

y Ambiente del IESA desde el año 2016. Es consultor en mercados
de energía, evaluación de riesgo fiscal, y simulación económica. Es
economista egresado de la Universidad Central de Venezuela (UCV), con
un Ph.D. en Economía de la Universidad de Colorado Boulder. Ingresó
a la industria petrolera con la empresa Lagoven en 1990, y trabajó en
Petróleos de Venezuela hasta el 2014 donde fue gerente de análisis
económico en la Oficina de Planificación Corporativa. Antes de entrar
al IESA fue economista senior en IDEA International realizando trabajos
de consultoría en riesgo fiscal y presupuesto para resultados. También es
profesor de la UCV en la Escuela de Economía.
Thomas Legler (PhD York University, 1999) es profesor-investigador en

Relaciones Internacionales de la Universidad Iberoamericana Ciudad
de México e investigador del Sistema Nacional de Investigadores (SNI),
nivel II. Su temática de investigación gira en torno a las relaciones
internacionales de América Latina, particularmente la gobernanza
regional, el regionalismo comparativo, el multilateralismo, la promoción
internacional de la democracia y el Sistema Interamericano.
John Magdaleno. Politólogo de la UCV (1997), magister en Ciencia Política

por la USB (2002) y especialista en Análisis de Datos en Ciencias Sociales
por la UCV (2005). Fue profesor de la Maestría en Ciencia Política y
la Especialización en Opinión Pública y Comunicación Política de la
Universidad Simón Bolívar, y en la actualidad dicta clases en el Instituto
de Estudios Superiores de Administración (IESA), la Universidad Católica
Andrés Bello (UCAB) y la Universidad Central de Venezuela (UCV).
Posee más de dos docenas de artículos publicados en revistas académicas
y libros colectivos, y fue el compilador y co-autor del libro Ideologías:
¿máscaras del poder? (2010).
Miguel Ángel Martínez Meucci. Doctor en Conflicto Político y Procesos

de Pacificación por la Universidad Complutense de Madrid. Licenciado y
magister en Ciencias Políticas por las universidades Central de Venezuela y
Simón Bolívar, respectivamente. Desde 2017 en la Universidad Austral de
Chile (UACh), ha sido también profesor e investigador en las universidades
Simón Bolívar (USB), Metropolitana (Unimet) y Católica Andrés Bello
(UCAB) en Caracas. Coordinador de posgrados en Ciencia Política
en la USB (2012-2015). Directivo del Observatorio Hannah Arendt,
del Comité Académico de Cedice Libertad y del Comité Ejecutivo de la
Sección Venezolana de LASA.
Douglas S. Massey. Profesor de Sociología y Política Pública en la Universidad de

Princeton desde 2003, donde ocupa la cátedra Henry G. Bryant. Antes de
asumir la cátedra en Princeton, fue profesor de la Facultad de Sociología y
el Departamento de Demografía en la Universidad de Pennsylvania y de las
Facultades de Sociología y Política Pública en la Universidad de Chicago.
Sus intereses académicos incluyen migración internacional, estratificación
social, y segregación racial. Ha sido presidente de la Asociación Americana
de Sociología y de la Asociación Americana de Población.
Edwin Ojeda González. Magister en Innovación y Emprendimiento

(Universidad Salamanca, España -2016), áreas de interés en modelos
de negocio de triple impacto, emprendimientos sociales, procesos de
negociación. Magister en Administración de Empresas (IESA, Venezuela,
-2003). Coordinador del Programa Emprende-IESA desde 2014. Profesor
adscrito al Centro de Innovación y Emprendimiento del IESA. Premio a
la producción intelectual, otorgado por IESA y Cargill de Venezuela por
producción intelectual (periodo 2015-2016) - Premio Otalola a la Excelencia
Académica, mejor Profesor Adjunto (periodo 2015-2016). Multiplicador
B, miembro de la Comunidad (de empresas) B Venezuela así como de la
Academia B. Asesor/consultor de varias empresas venezolanas. 397
AUTORES
Carolina Pagliacci. Economista de la Universidad Católica Andrés Bello y
doctora en economía de Texas A&M University. Se ha desempeñado como
investigadora, primero en el Banco Central de Venezuela y actualmente
en el IESA, donde también es profesora. Su investigación se ha centrado
en entender los ciclos económicos, y su relación con el ámbito monetario
y financiero, en Venezuela y Latinoamérica. Su trabajo ha sido publicado
en diversas revistas especializadas y ha colaborado con instituciones
internacionales como el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
y el Banco Interamericano de Desarrollo.
Pedro A. Palma. PhD en Economía, University of Pennsylvania, MBA,

University of Pennsylvania (Wharton). Economista, UCAB. Profesor
emérito del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA).
Ex director fundador de MetroEconómica y actual director de Ecoanalítica,
empresas de consultoría económica. “Individuo de Número Fundador”
y ex presidente de la Academia Nacional de Ciencias Económicas de
Venezuela. www.pedroapalma.com
José Manuel Puente. Profesor titular del Centro de Políticas Públicas del IESA.
Profesor visitante Universidad de Salamanca. 2014-2019 y de la Universidad
Autónoma de Madrid, 2018. Profesor visitante de la Blavatnik School of
Government de la Universidad de Oxford. 2013-2016. Miembro senior
del St. Antony’s College de la Universidad de Oxford, 2013-2016. Es
economista de la Universidad Central de Venezuela (1994) con maestrías
en Administración Pública y Políticas Públicas en The London School of
Economics (1997) y en Políticas Públicas de la Universidad de Oxford
(1998). Ph.D en Economía Política (2005) de la Universidad de Oxford.
Elegido para su incorporación como Individuo de Número de la Academia
Nacional de Ciencias Económicas.
Aramis Rodríguez. Doctor en Ciencias Empresariales (Universidad Nebrija,

Madrid- 2012). Áreas de interés en pensamiento paradójico, organizaciones
ambidiestras, emprendimiento y emprendimientos sociales. Maestría
en Mercadeo (IESA, Venezuela, -2005). Coordinador del Centro
de Emprendedores IESA (2012-2019). Profesor tiempo completo adscrito
al Centro de Innovación y Emprendimiento del IESA. Premio a la
producción intelectual, otorgado por IESA y Cargill de Venezuela por
producción intelectual (períodos 2013-2014, 2015-2016). Premio Otalola
a la Excelencia Académica, mejor Profesor Docente (periodos 2013-2014;
2015-2016; 2018-2019).
Jesús Rodríguez. Economista de la Universidad Central de Venezuela con

maestrías en Gerencia Pública (IESA) y en Economía de la Universidad
de Warwick, Reino Unido. Se ha desempeñado como director de Estudios
Económicos y director de Planificación y Presupuesto en los gobiernos
municipales de Chacao y Baruta. En el ámbito académico, ha sido profesor
de Gerencia Pública en la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB).
Actualmente se desempeña como asistente de investigación en el Wales
Governance Centre de la Universidad de Cardiff, Reino Unido.
Magaly Sanchez R. Fulbright Scholar 2020-2021. Ha trabajado como

investigadora en la Oficina de Investigación en Población de la Universidad
de Princeton (2004-2020), Universidad de Pennsylvania (1998-2004) y
profesora en el Instituto de Urbanismo de la UCV. Su trabajo en América
Latina se ha caracterizado por el estudio de áreas urbanas y el crecimiento
de un mundo informal que coexiste en todas las esferas de la sociedad. En
EE. UU. ha estudiado Migración Internacional, con especial interés en
Identidades y la Migración de Profesionales Altamente Calificados. Desde
el año 2010 estudia la Migración de venezolanos altamente educados y
calificados a EE. UU. y recientemente la masiva Migración de venezolanos
al sur del continente.
Laura Tedesco, Ph.D. Decana asociada del Departamento de Artes y Ciencias

y profesora de Ciencia Política, Saint Louis University, Madrid Campus.
Sus temas centrales son sobre política contemporánea, liderazgo político,
reformas económicas y restructuración del Estado y la democracia. Ha

sido profesora de Ciencia Política, Relaciones Internacionales y Estudios
Latinoamericanos en la Universidad de Buenos Aires, University of
Westminster, University of Warwick y University of East Anglia. Es autora
o editora de seis libros y numerosas publicaciones académicas. ltedesco@
slu.edu
398
Claudina Villaroel. Profesora de la universidad Central de Venezuela (UCV)
en la Escuela de Economía en dónde ejerció como jefe de la Cátedra de 399
Economía Política. Es investigadora en temas de economía de la regulación
AUTORES
en el sector energético, y de las finanzas públicas. Es economista egresada
de la UCV, con una maestría de la Universidad de Colorado Boulder en
donde también realizó estudios doctorales. Es candidata a Doctora del
Cendes, Caracas.
Este ejemplar
se terminó de editar en
Caracas en enero del año 2021.
Para su diseño se utilizó la tipografía
Adobe Garamon Pro a 11 ptos.
Ha sido impreso sobre papel Saima White.
Se realizaron 500 ejemplares,
encuadernados en los talleres de
GRÁFICAS LAUKI, C.A.

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Colección

Universidad Católica Andrés Bello

Diseño y Producción: abediciones

© IESA - Universidad Católica Andrés Bello

Reservados todos los derechos.

CAPÍTULO I: LA DIMENSIÓN POLÍTICA DEL CONFLICTO

CAPÍTULO II: SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS ECONÓMICAS

CAPÍTULO III: LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL CONFLICTO

CAPITULO IV: ACTORES REGIONALES E INTERNACIONALES

políticas de Estados Unidos y la Unión Europea hacia Venezuela?

LISTA DE AUTORES ............................................................................ 393

¿Como renace un país fracasado? ¿Tocan fondo las naciones? ¿Cuáles

S G  J M P

Venezuela se encuentra en una encrucijada: reconstruir el país mediante un

que se ha convertido en la columna vertebral del régimen y en el principal apoyo

empresas militares en sectores estratégicos de la economía venezolana. Además, el

Sussane Gratius y José Manuel Puente

de población mas grande que ha vivido el continente en su etapa contemporánea.

Sussane Gratius y José Manuel Puente

Susanne Gratius y José Manuel Puente.

A MODO DE INTRODUCCIÓN: EL ACTUAL CONTEXTO VENEZOLANO

Venezuela ha sido motivo de una extensa discusión pública nacional e

En un trabajo seminal aparecido en los 90, el maestro Giovanni Sartori

No hay duda: el método comparado está autorizado para el estudio de las

conforme al cual no se puede establecer comparación alguna entre los procesos de

siguiente reacción: “Usted está comparando peras con manzanas”. La afirmación

Si, como estableció Sartori, comparar equivale a identificar similitudes y

procesos de democratización, permite identificar “procesos análogos de cambio”

¿QUÉ ES UNA TRANSICIÓN POLÍTICA, EN GENERAL, Y QUÉ ES UNA

5 Véase, en particular, el capítulo 3 (“Modern nondemocratic regimes”). Pp. 38-54.

Esta definición, sumamente extractada, del trabajo de Joseph Schumpeter y Max

Robert Dahl (1997: 15), quien prefería utilizar la expresión “poliarquía”,

ante el gobierno, individual y colectivamente, y; c) recibir por parte del gobierno

deben existir, según Dahl, las siguientes garantías institucionales: i) libertad de

Una definición similar fue la que propuso Enrique Baloyra, un importante

Pese a algunas observaciones críticas que podríamos formular respecto de

mayor parte de las transiciones a la democracia habrían sido el resultado de hechos

Y de inmediato, Morlino (ídem) hace una observación que resulta

Morlino (1988: 159-160) precisa que la coalición es dominante “[…]

la coalición dominante, sea para bloquear posibles episodios de transición a la

[…] durante la transición, en la medida en que existan reglas y procedimientos

LA TRANSICIÓN HACIA LA DEMOCRACIA: UN PROCESO POR ETAPAS

Las transiciones hacia la democracia son procesos que se recorren por

Debilitamiento y disolución del régimen no-democrático

2009), citado in extenso:

cuando exista una cohesionada coalición dominante que lo sustente. En este

30 de la legitimidad autoritaria desencadena tres manifestaciones propias de la

Sobre este párrafo conviene hacer un comentario: no es evidente, ni

De este modo, una liberalización política es la primera señal que sugiere

garantías incluyen los elementos clásicos de la tradición liberal: habeas corpus,

Cualesquiera que sean las verdaderas causas o motivaciones de la

Tanto la liberalización como la democratización son procesos en los que la

tienen lugar de manera simultánea. Y agregan que los gobernantes autoritarios

Un acuerdo básico entre los principales actores (individuales e

o menores incentivos para respaldar tal sistema y aumentarán o disminuirán las

17 LINZ, J. y STEPAN, A. (1996): Op. cit., p. 265.

facilitar el inicio y desarrollo del proceso de forma sostenida, hasta llegar a la

de entrada algunos actores de la oposición se plantean la “eliminación política”

La consolidación de la democracia supone (Linz y Stepan, 1996: 267-274)