¿Acciones o Pretensiones Contencioso Administrativas - Consuelo Sarria Olcos

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¿Acciones o pretensiones
contencioso
administrativas?1
C onsuelo S arria O lcos *
RESUMEN
A partir de los antecedentes de las normas vigentes en materia de acciones

contencioso administrativas, se analiza el proyecto de Código Contencioso
Administrativo elaborado por una Comisión, creada por Decreto Presidencial,
a iniciativa del Consejo de Estado.
El análisis se refiere específicamente a lo que, según la exposición de mo-
tivos del citado proyecto de ley, se denominan pretensiones, al suprimirse el
término acción para aplicar la teoría moderna de la acción elaborada en el
derecho procesal, según la cual la acción es un concepto unívoco y lo que hay
que distinguir son las pretensiones que se busca hacer valer.
PALABRAS CLAVES
Acción, pretensión, acciones contencioso administrativas.
administrative jurisdictional actions or claims
ABSTRACT
This paper tries to analyze, according to the explanatory memorandum of

the law 1437 of 2011, the so-called “claims”, as a result of the removal of the
“action” term, in order to apply the modern action theory conceived by the
procedural law which states that the action in an unique concept and that what
should be distinguish are the claims that the suitor invokes.
1 Ponencia presentada en las Jornadas de Derecho Administrativo, realizadas en la Universidad

Externado de Colombia, durante el 7, 8 y 9 de septiembre de 2010.
* Abogada de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Ro-
sario, Colombia. [email protected]
R evista digital de Derecho Administrativo, n .º 4, segundo semestre /2010, pp. 77-108

78 Consuelo Sarria Olcos
KEY WORDS
Claims, administrative judiciary actions.
1.- Antecedentes normativos en materia de

acciones contencioso administrativas
Aunque sin mayor precisión conceptual desde el punto de vista del derecho
procesal, a finales del siglo xix se hablaba de la posibilidad de que los ciuda-
danos cuestionaran las actuaciones administrativas y se hacía referencia a los
jueces que debían pronunciarse sobre su legalidad.
En efecto, en la Constitución Política de 1886, su artículo 64 dispuso que
la ley podría establecer la jurisdicción contencioso administrativa, institu-
yendo tribunales para conocer de las cuestiones litigiosas ocasionadas por
las providencias de las autoridades administrativas de los departamentos y
atribuyendo al Consejo de Estado la resolución de las promovidas por los
centros superiores de administración.
Y en la misma Constitución, el artículo 141.3, al enumerar las funciones del
Consejo de Estado, incluía la función de “decidir, sin ulterior recurso, las cuestiones
contencioso administrativas, si la ley estableciere esta jurisdicción, ya deba conocer de ellas
en primera y única instancia, o ya en grado de apelación. En este caso, el Consejo tendrá una
sección de lo contencioso administrativo con un fiscal, que serán creados por la ley”.
El artículo 151.3 de la Constitución de 1886, precisaba las competencias
de la Corte Suprema y le atribuía la función de “Conocer de los negocios contenciosos
en que tenga parte la Nación o que constituyan litigio entre dos o más Departamentos”.
En cuanto la Constitución restableció el Consejo de Estado, en los términos
anotados, el legislador expidió la Ley 23 de 1886, “Orgánica del Consejo de Estado”,
la cual en su artículo 20 estableció que: “El Consejo de Estado no ejercerá funciones de
tribunal contencioso-administrativo mientras no se establezca expresamente esta jurisdicción.
La ley que la establezca creará la sección de lo contencioso administrativo y dará las reglas
de procedimiento que ha de observar el Consejo cuando se constituya en tribunal”.
La Ley 147 de 1888, en su artículo 74 dispuso que: “Fuera de las atribuciones
especificadas en los artículos anteriores, la Corte Suprema tiene las siguientes: 1ª) decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales, y 2ª) decidir, de conformidad con las leyes, sobre la validez
o nulidad de las ordenanzas departamentales que hubieren sido suspendidas por el Gobierno, o
denunciadas ante los tribunales por los interesados como lesivas de derechos civiles”.
En la última parte del artículo trascrito, se hace expresa referencia a la
posibilidad de que “los interesados” pudieran denunciar ante la Corte Suprema,
las ordenanzas que consideraran lesivas de derechos civiles.
Y el artículo 75 de la misma Ley 147 de 1888 estableció que: “Los Tribunales
de Distrito tienen en Sala de Acuerdo las atribuciones siguientes: 1ª) conocer de la solicitud

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sobre suspensión provisional de las ordenanzas de las Asambleas Departamentales, que hayan
sido denunciadas por los particulares como lesivas de derechos civiles, en los casos en que se
trate de evitar un grave perjuicio. La resolución del Tribunal, sea que suspenda o no la orde-
nanza denunciada, se pasará a la Corte Suprema de Justicia. 2ª) decidir definitivamente,
por apelación o consulta, sobre la validez o nulidad de los actos que expidan los Concejos
Municipales, cuando sean contrarios a la Constitución o leyes de la Nación, o a las respec-
tivas ordenanzas departamentales”.
La Ley 149 de 1888, en los artículos 42 y siguientes, reguló la suspensión
y anulación de las ordenanzas por el gobernador, con control del Gobierno
y sometimiento a la decisión de la Corte Suprema de Justicia, tratándose de
ordenanzas suspendidas como lesivas de derechos civiles. En las demás hi-
pótesis de ilegalidad la resolución definitiva correspondía al Congreso (art.
143, inciso final).
Las normas anteriores se refirieron a la posibilidad de suspensión y anu-
lación de decisiones de las autoridades administrativas, que además de in-
constitucionales o ilegales, fueran “lesivas de derechos civiles”, y siempre se
han considerado como antecedentes de las acciones en materia contencioso
administrativa, aún cuando su consagración obedeció fundamentalmente,
para facilitar la transición del régimen federal al de república unitaria hecho
por la Constitución de 1886 y ello explica el énfasis hecho por las normas
mencionadas en la posibilidad de controlar las decisiones de las Asambleas
Departamentales, control que luego se fue extendiendo a los actos adminis-
trativos de las demás autoridades estatales.
Fue el Acto Legislativo 3 de 1910, la norma que en su artículo 42 dispuso
que la ley establecería la jurisdicción Contencioso Administrativa.
Y antes de que el legislador hubiera cumplido con dicho mandato, sobre la
creación de la jurisdicción administrativa, la Ley 88 de 1910, en su artículo 10,
estableció la posibilidad de que los individuos pudieran acudir a la jurisdicción
ordinaria a cuestionar los actos de las autoridades administrativas.
En efecto, el artículo 38 de la Ley 88 de 1910, según su propio epígrafe,
dictada “en desarrollo del acto legislativo 3º de 1910”, consagró la norma que se ha
considerado es el antecedente de las actuales acciones en materia contencioso
administrativa y, en especial de la acción de nulidad, en cuanto a través de
ella se lograba solamente la anulación del acto impugnado, aunque la norma
se refirió a actos que lesionen derechos particulares de carácter civil.
Los términos del mencionado artículo 38 de la Ley 88 de 1910, son los
siguientes:
“Todo individuo que se crea agraviado por actos de las asambleas, por conside-
rarlos contrarios a la Constitución o a la ley, que violen derechos civiles, puede
pedir su anulación ante el tribunal del respectivo distrito judicial. Al efecto
presentará un escrito en el cual enumere las disposiciones que acuse de nulidad.
Este escrito se presentará personalmente al secretario del tribunal, si el peticio-

nario reside en el mismo lugar, o a la primera autoridad judicial del distrito de su

residencia en caso contrario”.
El artículo 39 de la misma ley previó la suspensión provisional de los actos

administrativos en los siguientes términos:
“El tribunal competente para conocer del asunto podrá suspender el acto de-
nunciado, por pronta providencia, cuando se trate de un perjuicio notoriamente
grave, suspensión que comunicará enseguida al gobernador para los efectos a
que haya lugar”.
Y el artículo 41 de la misma ley consagró la posibilidad para el fiscal y para

el interesado que hubiere promovido la anulación, de apelar “la resolución del
tribunal”. Y si no la apelaren, se surtiría el grado de consulta y se cumpliría,
mientras no fuera revocada por el superior.
La misma Ley 88 de 1910, en su artículo 45, estableció la posibilidad de que
los actos de los gobernadores, equiparados a los actos generales de los Consejos
Administrativos Departamentales, también pudieran ser impugnados.
Y en cuanto a los actos proferidos por los Concejos Municipales, el ar-
tículo 55 de la misma ley comentada, previó que eran obligatorios mientras no
fueran anulados por la autoridad judicial, y en el artículo 56, dispuso que los
particulares agraviados podían cuestionarlos, por causa de inconstitucionali-
dad o ilegalidad, ante los jueces de circuito, cuyas decisiones se consultarían
con el respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Ya en 1913, el legislador, cumplió el mandato del Acto Legislativo 3º de
1910, y reguló la jurisdicción contencioso administrativa mediante la Ley 130
de dicho año, y precisó, en su artículo 1º, que el objeto de dicha jurisdicción
era la revisión de los actos de las corporaciones o empleados administrativos
en el ejercicio de sus funciones, o con pretexto de ejercerlas, a petición del
Ministerio Público, de los ciudadanos en general, o de las personas que se
creyeran vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites se-
ñalados en la misma ley.
Dicha jurisdicción estaría conformada por el Tribunal Supremo y por los
Tribunales Seccionales de lo Contencioso Administrativo.
En materia de acciones, la Ley 130 de 1913 consagró, en su artículo 52, la
posibilidad de cuestionar, ante la jurisdicción contencioso administrativa, las
ordenanzas y otros actos de las asambleas departamentales por ser violatorios
de la Constitución o de la ley (art. 52), los acuerdos y otros actos de los con-
cejos municipales por ser violatorios de las normas superiores (art. 72).
El artículo 78 de la misma ley previó la “revisión” por el Tribunal Supremo
de lo Contencioso Administrativo, de los “actos del Gobierno o de los minis-
tros”, cuyo conocimiento no correspondía a la Corte Suprema, cuando fueren

contrarios a la Constitución y a la ley, y también cuando fueren “lesivos de

derechos civiles”.
La anterior fue la que se denominó la acción pública, cuyo titular según
la norma eran los ciudadanos, aunque luego de algunos años el Consejo de
Estado consideró que los titulares de dicha acción eran todas las personas,
aunque no tuvieran la calidad de ciudadanos (Consejo de Estado, sentencia
del 13 de agosto de 1934).
La acción pública se podía ejercer en cualquier tiempo, si se trataba de
impugnar actos de las Asambleas o Concejos y dentro de los 90 días, a partir
del día siguiente a la publicación en el Diario Oficial, si se trataba de impugnar
actos de carácter nacional o de otras autoridades diferentes a los Acuerdos y
Ordenanzas (art. 80, Ley 130 de 1913). Y según lo dispuso la Ley 25 de 1928,
en su artículo 14, la acción pública no era desistible.
También la Ley 130 de 1913, consagró la que se denominó la “acción
privada”.
En efecto, en su artículo 71, dispuso que si una ordenanza u otra provi-
dencia cualquiera de una Asamblea Departamental se estimaba violatoria de
la Constitución o de la ley, en el concepto de ser lesiva de derechos civiles,
sólo la persona o personas agraviadas, podían entablar el juicio administrativo
encaminado a obtener la declaración de nulidad del acto cuestionado.
Y disposiciones similares se consagraron para la impugnación de los acuer-
dos y providencias de los Concejos Municipales (art. 77) y para la revisión de
los actos de autoridades nacionales (arts. 78 y 80).
La Ley 25 de 1928, que modificó la Ley 130 de 1913, en su artículo 15, se
refirió expresamente a las “acciones contencioso administrativas de carácter
privado” que se ejercieren ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales
Administrativos Seccionales, para reconocer el derecho de intervenir como
partes, a los que acreditaren un interés directo en que se anule o en que se
mantenga el acto materia del juicio.
Y la Ley 80 de 1935 “sobre lo Contencioso Administrativo”, en su artículo
4º, en relación con la acción privada estableció la obligación de los Tribunales
Seccionales y del Consejo de Estado, de determinar, “...con la debida precisión,
la manera como debe restablecerse el derecho violado, si fuere el caso y siempre que se haya
solicitado”.
Aunque con fundamento en la legislación anterior, el Consejo de Estado,
en sentencia de 9 de noviembre de 1938, Consejero ponente Guillermo Pe-
ñaranda Arena, publicada en los Anales del Consejo de Estado, tomo xxxv, pp.
959 a 961, se refirió a la acción mixta, en realidad no se trató de otra acción,
sino de la utilización según lo dijo el Consejo de Estado, de las dos acciones
conjuntamente.
Así lo precisó el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, en
la providencia citada, en los siguientes términos:

“...”
“Respecto de la decisión del Tribunal Administrativo de Medellín, se observa: El
artículo 10 de la Ordenanza N° 20 de 1936, es de carácter general, y afecta, por
consiguiente, a todos los municipios y a todos los colegios del Departamento de
Antioquia, que se encuentren establecidos o que se establezcan sin cumplir los
requisitos exigidos en el texto citado. Ahora bien: el hecho de que actualmente
la norma acusada lesione únicamente los intereses del Distrito de Yarumal, y del
colegio que sostiene, no altera en manera alguna su esencia, ni impide el que se la
considere también desde el punto de vista de su inconstitucionalidad o ilegalidad.
El interés privado no se opone al interés público, como lo ha creído el Tribunal
de Primera Instancia. Es necesario que se haga justicia al particular agraviado
por un acto administrativo y se le restablezca el derecho lesionado: pero no es
menos importante la conservación del orden jurídico existente. En el primer
caso, el ofendido debe volver por sus fueros; en el segundo, la ley ha otorgado
a los ciudadanos el derecho correspondiente para el restablecimiento del orden
jurídico violado. Por esto, cuando un precepto afecta un derecho civil individual
y al mismo tiempo rompe las normas superiores de la Constitución o de la ley,
tienen cabida tanto la acción privada como la acción pública. Existe entonces el
derecho a la doble acción, llamada comúnmente acción mixta. El Consejo así lo ha
establecido, y tiene al respecto jurisprudencia constante y uniforme, que define
el punto sin lugar a dudas ni a controversias. Sobre el particular, son precisas las
citas que hizo el señor Magistrado del Tribunal a quo, en su salvamento de voto,
de las cuales, por su precisión, conviene transcribir las siguientes, contenidas en
el fallo de 23 de agosto de 1934: “La nulidad de los actos administrativos que se
estiman ilegales se puede solicitar ante los Tribunales competentes, en ejercicio
de acción pública o privada, según la naturaleza de los derechos que con ellos
se consideren infringidos; porque si la acción tiene por objeto reparar la lesión
administrativa de un derecho legalmente protegido por normas positivas, nada
más lógico que la naturaleza de esa acción corresponda a la del derecho cuya
efectividad o reparación se busca por dicho medio. De allí la acción pública, que
a toda persona reconocen los artículos 52, 72, 79, etc., de la Ley 130 de 1913,
para demandar la nulidad de los actos administrativos que van contra las normas
positivas de obligatorio cumplimiento por parte de la autoridades que se extrali-
mitan o desvían en el ejercicio de sus funciones legales... Y de un modo armónico
y correlativo consagran la acción privada de estos juicios, los artículos 71, 77, 80,
etc., de la citada Ley 130 de 1913, para demandar la nulidad de los actos admi-
nistrativos que son violatorios del orden constitucional y legal, precisamente en
el concepto de ser lesivos específicamente de los derechos civiles con perjuicio
concreto y directo del interés particular que se quiere defender. La reparación
de los derechos civiles lesionados es el fin primario y esencial del juicio, siendo
secundario y accidental en esos casos la conservación del orden legal, de donde
se desprende como lógica consecuencia que sólo la persona lesionada en sus
derechos pueda tener personería para actuar por sí, por representante, o abste-
nerse de hacerlo por la facultad de renunciarlo, ya que no le está prohibido por
la ley. Hay, pues, actos administrativos que por sus efectos exigen la actuación

de nulidad en acción pública, otros en acción privada y otros en acción mixta, o

mejor, las dos conjuntamente”.
“…” (se resalta).
Las controversias en materia contractual y de responsabilidad extracontractual

del Estado, no eran de competencia de la jurisdicción administrativa, de con-
formidad con lo dispuesto por la Constitución de 1886, artículo 151 y por ello,
la Ley 130 de 1913, al regular las acciones no se refirió a dichas materias.
Con la expedición del primer Código Contencioso Administrativo, mediante
la Ley 167 de 1941, se volvió a regular el tema y en sus artículos 66, 67 y 68 se
consagraron las acciones de nulidad, de plena jurisdicción e indemnizatoria,
como las denominó la doctrina y la jurisprudencia.
En relación con la acción pública de nulidad, la norma mencionada dispuso
que procedía para impugnar actos de las diferentes autoridades administrati-
vas del nivel nacional y de las entidades territoriales, por ser violatorios de la
constitución y de la ley, y también, cuando hubieren sido expedidos en forma
irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario
o corporación que los expidió.
El legislador, siguiendo la jurisprudencia, estableció que dicha acción podía
ser ejercida por toda persona y en cualquier oportunidad.
En cuanto a la acción de plena jurisdicción, su titularidad la radicó en ca-
beza de la persona lesionada en un derecho reconocido por una norma civil o
administrativa, para solicitar que además de la anulación del acto se restable-
ciera en su derecho. Y la misma acción podía ejercer quien se hubiere hecho
parte en el juicio y demostrado su derecho (art. 67).
Como antecedente de la acción de reparación directa se dispuso, también,
la procedencia de esta acción, para pedir el restablecimiento del derecho
cuando la causa de la violación fuera un hecho o una operación administra-
tiva. Y en este caso no era necesario solicitar nulidad alguna, sino demandar
directamente de la administración las indemnizaciones o prestaciones corres-
pondientes (art. 68).
Esta acción debía ejercerse dentro de los cuatro meses contados a partir
de la publicación, notificación o ejecución del acto o de realizado el hecho u
operación administrativa que diera origen a la acción (art. 83).
En relación con las anteriores acciones, la jurisprudencia consideró que la
acción de nulidad procedía contra actos de contenido general, así como contra
los actos condición, mientras los actos particulares y los hechos y operacio-
nes administrativas debían demandarse por la acción de plena jurisdicción en
sus dos modalidades previstas en los artículos 67 y 68, ya mencionados, del
Código Contencioso Administrativo (sentencia del Consejo de Estado, de 1º
de diciembre de 1955, Anales, t. lxi, núms. 382-386, p. 77).
Luego de regular las acciones en los términos precisados, el Código Con-
tencioso Administrativo, estableció en el Título iv los juicios especiales en

relación con: conflictos de competencias administrativas, conflictos de compe-

tencias de jurisdicción, revisión de cartas de naturaleza, revisión de pensiones
y otros reconocimientos periódicos, juicios electorales, juicio de revisión de
impuestos. Igualmente se incluyeron normas especiales en relación con los
contratos de la administración y su revisión por parte del Consejo de Estado
y en relación con la indemnización por trabajos públicos.
Es pertinente mencionar que en materia contractual, no se hacía referen-
cia a acciones ante la jurisdicción contenciosa administrativa, por cuanto la
competencia para resolver controversias en materia de contratos del Estado,
le correspondía a la Corte Suprema de Justicia.
Fue en el Decreto 528 de 1964 cuando se atribuyó al Consejo de Estado
dicha competencia.
Mediante el Decreto 1º de 1984, se modificó el Código Contencioso Ad-
ministrativo de 1941, y en el tema de acciones, se mantuvo lo relacionado con
la acción de nulidad, agregando la causal de falsa motivación, se cambió el
nombre a la acción de plena jurisdicción por la de restablecimiento del dere-
cho, incluyendo en esta acción lo relacionado con las obligaciones fiscales, se
reguló de manera independiente la acción de reparación directa diferenciándola
de la de restablecimiento, y se incluyó un artículo especial para las acciones
relacionadas con los contratos estatales, mediante las cuales se podían plantear
diferentes pretensiones, tales como la declaratoria de existencia del contrato,
de su nulidad, su revisión, su incumplimiento, y la responsabilidad de las partes;
y se conservó la posibilidad de impugnar los actos administrativos producidos
por la administración con motivo de la actividad contractual, mediante las
otras acciones previstas en el Código. Igualmente se incluyó lo que el Código
denominó “la acción de definición de competencias administrativas”.
En el Decreto 2304 de 1989 se rectificaron algunos artículos del Decreto
1º de 1984, y es preciso mencionar, que luego de establecer claramente cuál
es el objeto y la extensión del control judicial de la administración en los ar-
tículos 82 y 83 del Código, en materia de acciones se precisó que la acción de
nulidad también procede contra los actos de certificación y registro y contra
las circulares de servicio, se adicionó la denominación de la acción de restable-
cimiento del derecho agregándole su carácter de acción de nulidad, se precisó
el alcance de la acción de reparación directa para solicitar indemnización por
daños causados en hechos, operaciones y omisiones de la administración y
se le suprimió su carácter de acción de cumplimiento, así como la posibilidad
de demandar actos de difícil prueba.
Y en materia contractual, el artículo 87 del Código se tituló De las contro-
versias contractuales y se precisaron las pretensiones que se podían plantear, a
saber: que se declare la existencia del contrato, su nulidad y las consecuencia-
les declaraciones, condenas y restituciones, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento y las indemnizaciones correspondientes, y “...que

se hagan otras declaraciones y condenas”. ¿Quién era el titular? Cualquiera

de las partes del contrato.
En materia contractual, es preciso agregar que la Ley 80 de 1993 que reguló
la contratación estatal dispuso que en relación con los actos administrativos
producidos con motivo de la actividad contractual se debían demandar por la
acción contractual. Y que el acto de adjudicación debía impugnarse mediante
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 77).
La nulidad absoluta, según el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, podía ser ale-
gada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona
o declarada de oficio y no era susceptible de saneamiento por ratificación.
Luego se expidió la Ley 446 de 1998, reformatoria del Código Contencio-
so Administrativo con la finalidad de obtener la descongestión, la eficiencia
y el acceso a la justicia, se introdujeron algunas modificaciones en relación
con el tema de las acciones y específicamente en relación con las acciones de
reparación directa y las ejercidas en las controversias contractuales.
En relación con la acción de reparación directa, la ley mencionada introdujo
tres modificaciones importantes: la primera fue adicionar a la enumeración de
causas del daño (hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación de
inmuebles por trabajos públicos), la de “...cualquier otra causa”. La segunda,
al establecer que de la acción de reparación directa también son titulares las
entidades públicas cuando hayan sufrido perjuicios por la actuación de un
particular o de otra entidad pública. Y la tercera, en cuanto dispuso que las
entidades públicas deben ejercer esta acción cuando hubieren sido conde-
nadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en
culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no fue vinculado
al proceso, acción que luego fue reglamentada por la Ley 678 de 2001 y se
conoce como acción de repetición.
En materia de controversias contractuales, con algunos pequeños cambios
en la redacción, la reforma consistió en establecer que los actos proferidos
antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual,
son demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restableci-
miento del derecho, según el caso, dentro de los treinta días siguientes a su
comunicación, notificación o publicación. Precisó la Ley 446 de 1998 que
la interposición de estas acciones no interrumpe el proceso licitatorio, ni la
celebración y ejecución del contrato. Y una vez celebrado éste, la ilegalidad
de dichos actos previos solamente puede invocarse como fundamento de nu-
lidad absoluta del contrato.
Dispuso también que el ministerio público o cualquier tercero que acredite
un interés directo puede pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato
dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento, o al de su vigen-
cia, si fuere superior a dos años, sin exceder en ningún caso de cinco años,
contados a partir de su perfeccionamiento, y la nulidad relativa del contrato

debe ser alegada por las partes dentro de los dos años contados a partir de su
perfeccionamiento.
Y en cuanto a la oportunidad para otras acciones, la Ley 446 de 1998 esta-
bleció que la acción contra actos presuntos, que resolvieran un recurso, podría
interponerse en cualquier tiempo.
Si el demandante era la administración que impugnaba su propio acto, la
caducidad es de dos años, contados a partir del día siguiente al de su expe-
dición.
La acción de reparación directa debe ejercerse dentro de los dos años si-
guientes a la ocurrencia de la causa del perjuicio.
Resultado de la evolución anterior, es el régimen vigente de las acciones en
materia contencioso administrativa de acuerdo con el Código Contencioso
Administrativo y sus reformas.
2.- Propuestas de reforma en relación con las

acciones reguladas en el Código Contencioso
Administrativo
2.1.- De la Comisión Oficial
Mediante Decreto 4820 de 14 de diciembre de 2007 del Gobierno Nacional,

se creó una Comisión encargada de estudiar las reformas a la Jurisdicción
Administrativa y al Código Contencioso Administrativo, conformada por
representantes del gobierno nacional, específicamente de la Presidencia de la
República, del Ministerio del Interior y de Justicia, del Ministerio de Hacienda,
y con la participación y orientación fundamental del Consejo de Estado y el
apoyo del Consejo Superior de la Judicatura, así como de asesores externos.
Dicha Comisión, presentó un proyecto de nuevo Código Contencioso Ad-
ministrativo, en el cual se incluyó una reforma en relación con las acciones en
el capítulo titulado Medios de control, con la siguiente exposición de motivos:
“…”
“4. Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial
“El proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una
pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único,
como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de acceso a la justi-
cia, de manera que su unificación en un solo esquema procesal, evita que se haga
nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en
la selección del medio de control adecuado para acceder a la jurisdicción.

“Con este propósito, el Título iii de la Parte Segunda integra, además de los
medios de control que actualmente se definen en el Código como acciones de
nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, controversias
contractuales y nulidad electoral, otro tipo de pretensiones como nulidad por
inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política; el
control inmediato de legalidad conforme al artículo 20 de la Ley 137 de 1994;
la repetición de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 678 de 2001; la pérdida de
investidura prevista en la Ley 144 de 1994; la protección de intereses y derechos
colectivos y la reparación del daño causado a un grupo previstas en la Ley 472
de 1998; y el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos ad-
ministrativos, prevista en la Ley 393 de 1996”.
“…”
Y la propuesta se precisó, por dicha Comisión, en el siguiente texto, dentro

del articulado del proyecto de reforma:
“TÍTULO III
“MEDIOS DE CONTROL
“ARTÍCULO 132. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en

cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare
la nulidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión no
corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241
de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
“También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos que por
expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos
distintos del Gobierno Nacional.
“Parágrafo: En las actuaciones a que se refiere el presente artículo, el juzgador no es-

tará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda.
“ARTÍCULO 133. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general

que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de
los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control
inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Admi-
nistrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o
del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con
las reglas de competencia establecidas en este Código.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos
a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguien-
tes a su expedición. Si no se efectuare el envío mencionado, la autoridad judicial
competente aprehenderá de oficio su conocimiento.

“ARTÍCULO 134. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter
general.
“Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que
deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconoci-
miento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con
desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
“También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y

de los actos de certificación y registro.
“Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de conte-

nido particular en los siguientes casos:
a) Cuando con la demanda no se persiga, o de la sentencia de nulidad que se

produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho sub-
jetivo a favor del demandante o de un tercero.
b) Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
c) Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave
el orden público, político, económico, social o ecológico.
d) Cuando la ley lo consagre expresamente.
“Parágrafo: Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimien-

to automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo
siguiente.
“ARTÍCULO 135. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea le-
sionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que
se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se
le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.
“Igualmente podrá pretenderse la nulidad y restablecimiento del derecho del

acto administrativo general, siempre que con su aplicación directa se produzca
una lesión a un derecho subjetivo, amparado por una norma.
“ARTÍCULO 136. Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de

los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de
los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de
todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para
proveer vacantes en las corporaciones públicas.
“En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades
electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la
votación o de los escrutinios deberán demandarse junto con el acto que declara
la elección.

“Parágrafo: En tratándose de actos de nombramiento resultantes de concurso de

méritos, quien se considere lesionado en un derecho subjetivo de carácter laboral
podrá pedir la anulación del acto y el restablecimiento del derecho.
“ARTÍCULO 137. Reparación directa. La persona interesada podrá demandar direc-

tamente que se declare la responsabilidad y la reparación integral del daño cuando
la causa sea un hecho, una acción, una omisión, o una operación administrativa,
o la ocupación temporal o permanente de inmueble, imputable a una entidad
pública o a un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
“Las Entidades Públicas también podrán pretender que se declare la responsabilidad

y se ordene la reparación integral que corresponda, por las causas mencionadas en
el inciso anterior, cuando resulten perjudicadas por la actuación de otra entidad
pública, o de un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
“ARTÍCULO 138. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un con-

trato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se
ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se revise la legalidad
de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así
mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando
ésta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liqui-
dado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del
plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término
establecido por la ley.
“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la

actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 134 y
135 de este Código, según el caso.
“El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrán
pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declararla
de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando
en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.
“ARTÍCULO 139. Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconoci-

miento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma
de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejerci-
cio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra éstos por
lo pagado.
“La repetición también puede intentarse mediante el llamamiento en garantía del

servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas,
dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública.

“ARTÍCULO 140. Pérdida de investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la

Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas estableci-
das en la Constitución y la ley, se podrá demandar la pérdida de investidura de
congresistas.
“Igualmente la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Mu-

nicipal, o de la Junta Administradora Local, así como cualquier ciudadano, podrá
pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles.
“ARTÍCULO 141. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona

puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual
podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
“Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la

actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive
cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que
en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato.
“ARTÍCULO 142. Reparación del daño causado a un grupo. Toda persona pertene-
ciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones
uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales,
puede demandar la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago
de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos precep-
tuados por la norma especial que regula la materia.
“Cuando el daño provenga de un acto administrativo, podrá solicitarse su nulidad,

si ella es necesaria para determinar la responsabilidad.
“ARTÍCULO 143. Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cuales-
quiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
2.2.- Términos del proyecto durante el trámite en primero y

segundo debate en el Senado de la República
La propuesta así presentada a la consideración del Congreso Nacional, fue

identificada como “Proyecto de Ley número 198 de 2009 Senado, por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y en la
ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, se precisó
la misma exposición de motivos ya transcrita.

Ya en la “Exposición de motivos para segundo debate” en el mismo Sena-

do, se agregó a la anterior consideración que se incluían, entre los medios de
control, las acciones que se han denominado constitucionales por haber sido
consagradas en la Constitución, y respecto de ellas no se propuso ninguna mo-
dificación por estar reguladas en la Constitución, como sucede con la pérdida
de investidura o por que se tramitan tanto en la jurisdicción administrativa
como en la jurisdicción ordinaria.
En el texto del articulado propuesto para segundo debate2, se hicieron
algunas adiciones y modificaciones al texto inicial, y luego del debate corres-
pondiente, en la sesión del día 9 de junio de 2010, en relación con el tema de
medios de control se aprobó el siguiente texto 3:
“TÍTULO III
“MEDIOS DE CONTROL
“Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier

tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de
los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión
no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y
241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
“También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter

general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades
u organismos distintos del Gobierno Nacional.
“Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a

los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la decla-
ración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas
que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que
declare nulas por inconstitucionales.
“Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean
dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decre-
tos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato
de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en
el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo
de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de
competencia establecidas en este Código.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos
a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguien-
2 Gaceta del Congreso, año xix, núm. 264, 27 de mayo de 2010.

3 Gaceta del Congreso, año xix, núm. 440, 22 de julio de 2010.

tes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente

aprehenderá de oficio su conocimiento.
“Artículo 137. La acción administrativa será única con pluralidad de pretensiones sin importar
el origen de la litis. Las pretensiones en la acción administrativa podrán ser, entre
otras que la ley señale: a) legalidad; b) restablecimiento del derecho; e) repara-
torias; d) contractuales, que incluye la nulidad absoluta; e) ejecutiva; f) electoral
y g) relativas a intereses colectivos o difusos.
“Parágrafo. En ningún caso existirá indebida acumulación de pretensiones, siem-

pre y cuando correspondan a la competencia de la misma autoridad judicial. No
podrán acumularse pretensiones de carácter subjetivo con las que involucren
intereses colectivos o difusos.
“Artículo 138. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de re-
presentante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter
general.
“Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que
deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconoci-
miento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con
desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
“También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y

de los actos de certificación y registro.
“Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de conte-

nido particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se

produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho sub-
jetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave
el orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
“Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento au-

tomático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
“Artículo 139. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesio-
nada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que
se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se
le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del
artículo anterior.

“Igualmente podrá pretenderse la nulidad y restablecimiento del derecho del

acto administrativo general, siempre que con su aplicación directa se produzca
una lesión a un derecho subjetivo, amparado por una norma.
“Artículo 140. Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los
actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los
actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de
todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para
electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la vo-
tación o de los escrutinios, sólo podrán demandarse junto con el acto que declara
la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales
se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
“En todo caso, las actuaciones en asuntos electorales no serán susceptibles de

ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los
derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 4721de 1998.
“Artículo 141. Reparación directa. La persona interesada podrá solicitar directa-

mente que se declare la responsabilidad patrimonial y la reparación integral del
perjuicio cuando la causa sea un hecho, una acción, una omisión, o una operación
administrativa, o la ocupación temporal o permanente de inmueble, imputable a
una autoridad pública o a un particular en ejercicio de funciones públicas.
“Las autoridades públicas también podrán pretender que se declare la responsa-

bilidad patrimonial y se ordene la reparación integral que corresponda, por las
causas mencionadas en el inciso anterior, cuando resulten perjudicadas por la
actuación de otra autoridad pública, o de un particular en ejercicio de funciones
públicas.
“Artículo 142. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato

del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su
revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos
administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los
perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado
podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando ésta no se haya logrado
de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro
de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar
de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la

actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 138 y
139 de este Código, según el caso.

“El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir
que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá de-
clararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y
cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.
“Artículo 143. Repetición. Cuando el Estado haya sufrido un detrimento patrimo-

nial derivado de un vínculo jurídico contenido en una sentencia, en un acuerdo
conciliatorio o cualquier otro mecanismo alternativo de solución de conflictos
que sea la consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un ser-
vidor o ex servidor público o de un particular en ejercicio de funciones públicas,
la autoridad pública respectiva deberá repetir contra éste por el detrimento
patrimonial sufrido, sin perjuicio de lo previsto en las normas especiales que
regulan la materia
“La repetición también puede intentarse mediante el llamamiento en garantía del

servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas,
dentro del proceso de responsabilidad patrimonial contra la autoridad pública.
“Artículo 144. Pérdida de investidura. A solicitud de la mesa directiva de la Cámara

correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la
Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.
“Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Mu-

nicipal, o de la Junta Administradora Local, así como cualquier ciudadano, podrá
pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles.
“Artículo 145. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede
demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá
pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingen-
te, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos,
o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
“Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la

actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive
cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que
en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de
que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza
o vulneración de los derechos colectivos.
“Artículo 146. Reparación de los perjuicios causados. Toda persona perteneciente a un

número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes
respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede soli-
citar conjuntamente con las otras víctimas la declaratoria de la responsabilidad
patrimonial del Estado y la reparación integral de los perjuicios sufridos.

“Cuando el daño provenga de un acto administrativo, podrá solicitarse su nuli-

dad, si ella es necesaria para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado
y garantizar la reparación integral de las víctimas.
“Artículo 147. Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cuales-
quiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.
“Artículo 148. Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de

inscripción. Cualquier persona podrá pedir que se declare la nulidad de cartas de
naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción dentro de la oportuni-
dad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993.
“Proferida la sentencia en la que declare la nulidad del respectivo acto, se noti-

ficará legalmente y se remitirá al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de
los diez (10) días siguientes a su ejecutoria copia certificada de la misma. Igual-
mente, si fuere del caso, en la sentencia se ordenará tomar las copias pertinen-
tes y remitirlas a las autoridades competentes para que investiguen las posibles
infracciones de carácter penal.
“Artículo 149. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a peti-
ción de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando
vulneren la Constitución Política y la ley.
“La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos

en relación con el proceso dentro del cual se adopte.
3.- Análisis de las propuestas de reforma
De la lectura cuidadosa del texto de los artículos trascritos que son los hasta
ahora aprobados, pueden precisarse las siguientes reformas a la legislación vi-
gente, en relación con el tema de las acciones contencioso administrativas:
3.1.- En el Título iii “medios de control” del proyecto, se incluyen todas
las posibilidades que tienen los particulares de acudir a la jurisdicción admi-
nistrativa para obtener un pronunciamiento judicial.
En efecto, en el artículo 137 del proyecto se hace referencia a “la acción admi-
nistrativa”, para establecer que es única y que a través de ella se pueden plantear
diferentes “pretensiones”. Y a título de ejemplo, y sin perjuicio de “otras que la ley
señale”, menciona las típicas pretensiones administrativas que se han planteado
siempre mediante las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo,
como son las pretensiones sobre legalidad, restablecimiento del derecho, repara-
torias, contractuales que incluyen la nulidad absoluta, ejecutiva y electoral.

Y en la citada enumeración incluye, también, las pretensiones “relativas a

intereses colectivos o difusos”, pretensiones que están previstas, como acción constitu-
cional y que se han desarrollado a nivel legal, como las acciones populares.
Y como la ley puede establecer otras pretensiones, el mismo proyecto
en su articulado, al definir las pretensiones, agrega otras que son de origen
constitucional, como las de grupo o indemnizatorias para un conjunto de personas y la
acción de cumplimiento.
La referencia a las pretensiones que hasta ahora se han considerado como
acciones constitucionales, está en perfecta concordancia con la modificación
introducida a otro de los artículos del proyecto, como es su artículo 103, se-
gún el cual el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa ya no es,
solamente, el juzgamiento de las controversias administrativas originadas en
las actividades de las autoridades públicas, sino también, “…la efectividad de los
derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley...” y es, justamente, a través de
las acciones constitucionales como se hacen efectivos, en primer término, los
derechos de los administrados.
Adicionalmente, el proyecto regula la que denomina “Nulidad por inconsti-
tucionalidad” (art. 135), pretensión que tampoco está incluida en los ejemplos
de pretensiones administrativas y que se fundamenta en la diferenciación
de la función de juez administrativo y juez de constitucionalidad que según
la Constitución en su artículo 237, tiene el Consejo de Estado, tal como se
mencionará al analizar su regulación propuesta.
Por otra parte, el proyecto define luego las pretensiones de pérdida de in-
vestidura (art. 144), de nulidad de cartas de naturaleza y de las resoluciones
de autorización de inscripción (art. 148), como otras que también pueden so-
licitarse ante la jurisdicción administrativa, sin precisar si se trata del ejercicio
de la acción administrativa única que en el proyecto se prevé.
Y finalmente, como otros medios de control, el proyecto incluye lo rela-
cionado con pretensiones que no implican el ejercicio del derecho de acción
como en el caso del control inmediato de legalidad (art. 136) y en el control
por vía de excepción (art. 149).
La anterior propuesta, sigue los planteamientos propios del derecho proce-
sal, según la teoría moderna de la acción y su precisión conceptual en relación
con la pretensión.
Según dichos planteamientos, la acción es un derecho autónomo en re-
lación con el derecho material, público, subjetivo, individual y abstracto,
que se ejerce enfrente al Estado, el cual es su sujeto pasivo, para proteger el
interés público y el orden jurídico, a través de un proceso que culmina con
un pronunciamiento judicial4.
4 En este sentido, ver: Devis Echandia, Hernando, op. cit., pp. 164 y ss.; Morales Molina,
Hernando. Curso de derecho procesal civil. Parte general, 9ª edición, Editorial abc, Bogotá, 1985,

Y en cuanto a la pretensión se considera que es el efecto jurídico perse-

guido por el accionante a través del proceso, al cual se encuentra vinculado
el demandado, si lo hay.
Por lo anterior, si se tienen en cuenta los elementos (sujetos, objeto y causa)
de la acción y los de la pretensión surge claramente su diferenciación, así:
a) Mientras en la acción los sujetos son el accionante y el Estado, en la
pretensión lo son el demandante y el demandado.
b) El objeto de la acción es la sentencia, y de la pretensión lo es la senten-
cia favorable.
c) La causa de la acción la constituye el interés para ejercerla, y la de la
pretensión los hechos y las normas jurídicas en que se fundamenta.
De conformidad con lo hasta aquí expuesto se puede afirmar que, la acción
es el instrumento que tiene toda persona, como un derecho público y abstracto de acudir al
Estado para hacer valer una pretensión, la cual es la expresión específica de ese derecho. Es
la posibilidad que tienen enfrente al Estado quien tiene o quien no tiene un derecho específico,
respecto del cual busca un pronunciamiento
Y ese derecho público y abstracto emana de los respectivos ordenamientos
fundamentales de los Estados, en cuyas normas constitucionales se consagra
genéricamente el derecho de petición, del cual es una especie, el derecho de
acción. Y en el derecho colombiano, también encuentra su fundamento en el
derecho al acceso a la justicia, consagrado expresamente en el artículo 229
de la Constitución Nacional.
Todo lo anterior lleva a la conclusión de que el concepto de acción es un
concepto unívoco, y que las diferentes clasificaciones que se hacen al respecto
tienen en consideración diferentes aspectos, tales como el derecho material que se
discute (acción de dominio, acción posesoria), la jurisdicción ante la cual se ejerce
(acción civil, acción penal, acción administrativa), el proceso que originan (acción
ordinaria, acción especial, acción sumaria), el fin perseguido (acciones públicas o
privadas, de conocimiento o ejecutiva y las de conocimiento), etc…
Y en materia administrativa, desde hace más de un siglo Edouard Lafe-
rriere en su Tratado de la jurisprudencia administrativa, precisó cuatro categorías
en materia contencioso administrativa, a saber: contencioso de plena jurisdic-
ción, contencioso de anulación, contencioso de interpretación y contencioso
de represión.
Desde entonces se hace referencia a las acciones contencioso administrativas,
con el alcance de la acción como un concepto unívoco, entendido como el
derecho a obtener un pronunciamiento del juez competente para juzgar la
actividad administrativa del Estado, respecto de una pretensión específica y previo
un proceso.
pp. 133 y ss.; López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano,
tomo I, parte general, 7ª edición, Dupré Editores, Bogotá, D.C., 1997, pp. 243 y ss.

De conformidad con lo anterior, la doctrina del derecho contencioso ad-

ministrativo, con un criterio más riguroso desde el punto de vista jurídico,
en lugar de clasificar las acciones, ha afirmado que lo que se clasifica son las
pretensiones procesales administrativas, que se hacen valer en ejercicio de la acción,
a través de un proceso, que culmina con un pronunciamiento judicial en re-
lación con la actividad administrativa 5.
Y también se afirma que existen diferentes acciones que, aunque no se en-
cuentren expresamente consagradas en el ordenamiento jurídico, se deducen
de las pretensiones del actor y cuya admisibilidad se condiciona a requisitos
diversos.
Así, en el derecho alemán la ley de la Jurisdicción Contencioso Administra-
tiva General regula expresamente una serie de acciones, pero no agota todas
las posibilidades de impetrar justicia que tienen los administrados y, por lo
tanto, deberán admitirse otras acciones no previstas por el legislador.
Así lo afirma el profesor Carl Peter Sommermann cuando sostiene que,
en Alemania, “en el proceso contencioso no hay, pues, numerus clausus de
acciones”6.
Planteamientos similares se han hecho en la doctrina colombiana, en
efecto en la Conferencia dictada por el profesor Humberto Mora Osejo, en
el Curso Internacional de Derecho Procesal Administrativo, realizado por el
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, en mayo de 1980, afirmó:
“La acción, entendida como un derecho autónomo, público y abstracto de acudir

a la jurisdicción, tiene singular importancia en el derecho público porque, sin
el sentido tradicional que tenía, de ser instrumento para hacer valer en juicio
derechos particulares, mediante ella se pueden postular pretensiones de dere-
cho público, como la de inconstitucionalidad de la ley y de los decretos con
fuerza legislativa, la de nulidad de los actos administrativos o las que tengan por
objeto hacer valer derechos constituidos con fundamento en disposiciones de
derecho administrativo, como prescribe el artículo 67 del Código Contencioso
Administrativo.
“…”
5 González Pérez, Jesús. Derecho procesal administrativo, tomo ii, 2ª edición, Instituto de Estudios
Políticos, Madrid, 1966, pp. 405 y ss. y Manual de derecho procesal administrativo, 2ª edición,
Civitas, Madrid, 1992, pp. 203 y ss. Escusol Barra, Eladio y Rodríguez-Zapata Pérez,
Jorge. Derecho procesal administrativo. Tecnos, Madrid, 1995, pp. 351 y ss.
6 Sommermann, Carl Peter. La justicia administrativa alemana. En: La justicia administrativa en el
derecho comparado, coordinador Javier Barnes Vásquez, Civitas, Madrid, 1993, p. 69. Gon-
zález-Varas Ibáñez, Santiago J. La jurisdicción contencioso administrativa en Alemania, Civitas,
Madrid, 1993, pp. 188 y ss.

“Desde el punto de vista técnico, la acción implica el poder de solicitar la inter-

vención de la jurisdicción, con el objeto de hacer valer una determinada preten-
sión. De este modo la acción tiene dos sujetos: el actor y el Estado, con quien
constituye una relación de acción con la posibilidad de una de contradicción
entre el demandado u opositor, si existiere, y el mismo Estado; mientras que la
pretensión implica un sujeto activo y otro pasivo, el actor y el demandado. El
objeto de la acción es iniciar el proceso con miras a la sentencia, conforme al
derecho objetivo de cada país: su fin es realizar el derecho objetivo y, secunda-
riamente, proteger los derechos particulares”.
En el mismo sentido se pronuncia el profesor Carlos Ramírez Arcila, en su

libro Fundamentos procesales y pretensiones contencioso administrativas, Editorial Temis,
Bogotá, 1983, pp.142 y ss.
En síntesis, la propuesta de reforma al Código vigente convierte en legis-
lación positiva el criterio que en el derecho procesal elaboró y se desarrolló
con la teoría moderna de la acción, para referirse a las diferentes pretensiones,
y que en el derecho contencioso administrativo, también ha sido acogido por
autores nacionales y extranjeros.
En relación con las reformas concretas a las diferentes acciones previstas
en el código actualmente vigente, es pertinente hacer los siguientes comen-
tarios:
3.2.- En relación con la nulidad. Así se titula el artículo 138 del proyecto y,
regula la pretensión que se refiere a la pretensión de “legalidad” según la men-
ción hecha en el proyecto al citar ejemplos de pretensiones, y la principal
modificación que trae la propuesta es establecer que dicha acción procede
contra actos de carácter general y, solamente por excepción, pueden impug-
narse los actos de contenido particular, cuando:
a) Con la demanda se persiga, o de la sentencia no se genere el restable-
cimiento automático de un derecho subjetivo.
b) Se trate de recuperar bienes de uso público.
c) Los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el
orden público, político, económico, social o ecológico.
d) La ley lo consagre expresamente.
La norma propuesta agrega que si de la demanda se desprendiere que se
persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme
a las reglas de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Las mencionadas modificaciones, recogen las diferentes tesis jurispruden-
ciales del Consejo de Estado, desarrolladas a partir de 1961, cuando por pri-
mera vez se planteó la teoría de los motivos y las finalidades, para establecer
la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho, en ese entonces llamada de plena jurisdicción 7.
7 Sobre el tema ver, entre otras, las siguientes providencias: sentencia de 10 de agosto

La propuesta busca que el legislador defina el tema para evitar las múlti-
ples interpretaciones tal vez contradictorias, partiendo de recoger el criterio
obvio de que la acción de pura nulidad generalmente se ejerce contra actos
de contenido general, mientras que cuando se trata de impugnar actos que
afectan derechos subjetivos, es decir actos particulares, se ejerce la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
3.3.- En relación con la nulidad y restablecimiento del derecho. En perfecta con-
cordancia con lo dispuesto en relación con la nulidad, el artículo 139 del pro-
yecto, aprobado en segundo debate, se refiere a la nulidad y restablecimiento
del derecho para establecer que la persona afectada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo particular, expreso o presunto y se le restablezca el derecho.
Agrega que también podrá solicitar que se le repare el daño.
Y agrega que también se podrá solicitar, por excepción, la nulidad de un
acto general y el restablecimiento del derecho, cuando de su aplicación directa
se produzca una lesión a un derecho subjetivo amparado en una norma.
Se propone suprimir la referencia a las obligaciones de carácter fiscal que
se estableció cuando en el Código de 1984 se suprimió el juicio especial de
revisión de impuestos que estaba regulado en la Ley 167 de 1941. Esta supre-
sión es pertinente por dos razones fundamentales, por cuanto la obligación
fiscal, normalmente, está fijada en un acto administrativo que sería el acto
demandado; y por otra, en cuanto en el tema de dichas obligaciones, cuando
se hacen con desconocimiento del ordenamiento jurídico, implica la violación
del derecho subjetivo del administrado a que sus obligaciones fiscales sean
de 1961, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, ponente Carlos

Gustavo Arrieta; sentencia de 21 de agosto de 1972, Consejo de Estado, Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo, Concejo Municipal de Sabaneta, ponente Humberto
Mora Osejo; Auto de 2 de agosto de 1990, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, expediente 1482, ponente Pablo Cáceres Corrales;
sentencia de 16 de mayo de 1991, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, expediente S-180, ponente Álvaro Lecompte Luna; sentencia de 26 de
octubre de 1995, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sec-
ción Primera, expediente 3332, ponente Libardo Rodríguez; sentencia de 29 de octubre
de 1996, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente
S-404, actor Jesús Pérez González Rubio y otros, ponente Daniel Suárez Hernández;
sentencia C-426 de 2002, Corte Constitucional, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar
Gil; sentencia de 4 de marzo de 2003, Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa, radi-
cación 11001032400019990583 02, número interno 30, actor: Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca, car, ponente Manuel Urueta Ayola; sentencia T-836/04,
Corte Constitucional, ponente Marco Gerardo Monroy Cabra; Auto de 15 de no-
viembre de 2007, Consejo de Estado. Sección Primera, expediente 2002-000348, actor:
Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Cota, ponente Marco Antonio Velilla
Moreno; Auto de 3 de julio de 2008, Consejo de Estado, Sección Primera, expediente:
2007-00310, actor: Luis Alberto Cano Elorza y Otro, ponente Marco Antonio Velilla
Moreno.

establecidas de conformidad con la ley y, por lo tanto, con la acción se busca

el restablecimiento de dicho derecho.
Sería importante que se aclarara, en relación con las pretensiones a que se
refiere el proyecto, si son acumulables las pretensiones de restablecimiento del
derecho y la de reparación del daño. Lo anterior, por cuanto en la jurispruden-
cia han existido diferentes tesis que han llevado a decisiones contradictorias
en el Consejo de Estado, por cuanto en algunos casos, además de la nulidad
del acto y del restablecimiento del derecho se han reconocido sumas de di-
nero, a título de indemnización de perjuicios 8, mientras que en otros casos se
ha decidido en el sentido de que la reparación del daño solamente es viable
cuando no es posible el restablecimiento del derecho 9.
3.4.- En relación con la nulidad electoral, el proyecto, tal como fue aprobado
en segundo debate en el Senado de la República, incluye en el artículo 140 la
que denomina nulidad electoral, en los siguientes términos:
“Artículo 140. Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los
actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los
actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de to-
do orden. “Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para
electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la vo-
tación o de los escrutinios, sólo podrán demandarse junto con el acto que declara
la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales
se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección.
“En todo caso, las actuaciones en asuntos electorales no serán susceptibles de

ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los
derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998”.
Dicha definición es nueva, recoge la regulación especial prevista en materia

electoral, y a través de dicha pretensión se resuelven las controversias elec-
torales, de conformidad con el procedimiento especial, que ya existe en el
Código vigente y que ahora se incluye en el mismo proyecto de reforma en el
Título viii, artículos 277 y siguientes sobre “Disposiciones especiales para el
trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral”.
Es pertinente resaltar que en relación con la pretensión en cuestiones
electorales, son titulares todas las personas para cuestionar un acto de con-
8 Sentencia de 28 de agosto de 1996, Consejo de Estado, Sala Plena Contencioso Administra-

tiva, expediente S-638, ponente Carlos Orjuela Góngora.
9 Sentencia de 20 de mayo de 1997, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Con-
tencioso Administrativo, expediente 7839, ponente Germán Ayala Mantilla.

tenido particular, como lo es una elección o un nombramiento para un cargo

público.
El proyecto incluye en sus artículos 277 a 298, algunas normas en relación
con la posibilidad de hacer valer pretensiones en materia electoral y el pro-
cedimiento específico para hacerlo.
3.5.- En relación con el tema de la Reparación Directa en el proyecto, ar-
tículo 141, se introducen dos cambios que deben resaltarse, a saber, por una
parte, se plantea que el demandante puede solicitar directamente “que se declare
la responsabilidad patrimonial”, además de que puede solicitar la reparación del
daño causado.
Y, por otra parte, se agrega que dicha acción procede para solicitar que
se declare la responsabilidad y la reparación de daños originados en hechos,
operaciones y omisiones, y también por acciones imputables a autoridades pú-
blicas o a particulares en ejercicio de funciones públicas.
En este tema se reitera que las autoridades públicas también podrán pre-
tender que se declare la responsabilidad patrimonial y se ordene la reparación
integral del daño originado en las mismas causas ya enumeradas, cuando re-
sulten perjudicadas por la actuación de otra entidad pública o de un particular
en ejercicio de funciones públicas.
Dicha norma suprime lo que en el Código vigente prevé su artículo 86,
segundo inciso, sobre la denominada acción de repetición, regulada actualmente
en la Ley 678 de 2001 y el proyecto la define en otro artículo, el 143, según
el cual, cuando el Estado haya sufrido un detrimento patrimonial, derivado de
un vínculo jurídico contenido en una sentencia, en un acuerdo conciliatorio
o cualquier otro mecanismo alternativo de solución de conflictos y que sea
consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor
o ex servidor público, o de un particular en ejercicio de funciones públicas,
la autoridad pública respectiva deberá repetir contra éste por el detrimento
patrimonial sufrido, sin perjuicio de lo previsto en las normas especiales que
regulan la materia.
La repetición también puede intentarse mediante el llamamiento en ga-
rantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de fun-
ciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad patrimonial contra la
autoridad pública.
3.6.- En cuanto a las pretensiones relacionadas con controversias contractua-
les, el artículo 142 del proyecto, tal como fue aprobado en el segundo debate
en el Senado, agrega que las partes del contrato también podrán solicitar que
se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se con-
dene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se haga la liquidación
judicial del contrato, cuando no se haya logrado de mutuo acuerdo, si la en-
tidad estatal no lo hubiera liquidado unilateralmente dentro de los dos meses
siguientes al vencimiento del plazo acordado o del término previsto para la
liquidación unilateral.

Y otra modificación importante de mencionar, es la relativa a la impug-

nación de los actos administrativos proferidos con ocasión de la actividad
contractual, antes de la celebración del contrato, en cuanto se dispone que se
demandarán mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho, con lo cual se modifica lo que preveía la norma respectiva, luego
de la modificación hecha por la Ley 446 de 1998, al establecer unas normas
especiales para el procedimiento en este caso.
3.7.- El proyecto de reforma no hace referencia especial en relación con la
que denomina pretensión ejecutiva, ya que solamente la incluye cuando hace la
enumeración enunciativa de las pretensiones que se pueden plantear mediante
la que denomina acción administrativa, pero no propone ninguna definición
o regulación específica.
En este tema, es pertinente recordar que dicha pretensión ejecutiva tuvo
su origen en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 inciso 1º, en el cual se dis-
puso que: “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para
conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución
o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.
Dicha norma fue interpretada por el Consejo de Estado en el auto de la
sala plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 29 de
noviembre de 1994, en el expediente S-414, actor Rigoberto Arenas Olmos.
El Consejo de Estado en dicha providencia dijo:
“Estima la Corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley

80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia
para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se
trata en este último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya
definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial.
“Observa que la Ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la

acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la
tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del
resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el
juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una ten-
dencia legislativa. A manera de ejemplo, basta citar el caso reciente contenido
en la Ley 99 de 1993, la cual al regular lo concerniente a las acciones de cum-
plimiento en materia de cuestiones ambientales, en el Título xi de la acción de
cumplimiento en asuntos ambientales (arts. 77/81) determina que cualquier
persona podrá demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
mediante el procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Pro-
cedimiento Civil, el efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos
que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente;

materia que en razón de la calidad de los sujetos procesales era de conocimiento

de la justicia ordinaria.
“Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el término “proceso
de ejecución o cumplimiento” significa juicio; de suerte que la Ley 80 de 1993 en
su artículo 75, usó una terminología procesal diáfana en lo que a las controver-
sias contractuales se refiere, ya que éstas pueden ser las controversias previas o
coetáneas a la celebración o desarrollo de un contrato y las que se deriven de la
ejecución tardía o defectuosa de la obligación que surge del negocio jurídico. Si
bien, el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de los procesos de ejecución
o cumplimiento, no dijo nada sobre el trámite, por la forma de interpretación
integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta de la existencia de normas
que remiten a él, como el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo,
es necesario concluir que se aplica el Código de Procedimiento Civil”.
La anterior decisión fue objeto de varios salvamentos de voto, en los cuales se

afirmaba que cuando la norma se refiere a procesos de ejecución se trata de la
ejecución de los contratos y no de los juicios ejecutivos, como lo entendió la
posición mayoritaria, por cuanto además, la jurisdicción administrativa, hasta ese
momento, era una jurisdicción de conocimiento y no juez de ejecuciones.
Con posterioridad, en la Ley 446 de 1998, al establecer las competencias
de la jurisdicción, en sus diferentes niveles, incluyó, de manera expresa, a nivel
de la legislación positiva dicha competencia para ser juez de ejecuciones, con
fundamento en el mencionado antecedente jurisprudencial.
El proyecto, establece un procedimiento especial para el trámite del proceso
ejecutivo que desde entonces se tramita en el Consejo de Estado.
3.8.- Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de ins-
cripción. Está prevista en el artículo 148 del proyecto aprobado en segundo
debate por el Senado de la República, y se refiere a la posibilidad que tiene
cualquier persona para pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza
y de las resoluciones de autorización de inscripción de conformidad con lo
previsto en la Ley 43 de 1993 y, se ordena que una vez proferida la sentencia
que declare la nulidad solicitada, deberá notificarse y remitirse al Ministerio
de Relaciones Exteriores, dentro de los diez días siguientes a su ejecutoria,
copia certificada de la misma; y si fuere del caso, en la misma sentencia se or-
denará el envío de copias a las autoridades competentes para que investiguen
las eventuales infracciones penales.
3.9.- Acciones constitucionales. El proyecto, de conformidad con la motiva-
ción del mismo Consejo de Estado al presentar su reforma10, incluye entre las
10 “Es claro que las acciones constitucionales consagradas en 1991 no estaban previstas en
la Constitución de 1886, ni su trámite procesal podía estar contemplado en el Código
Contencioso Administrativo de 1984. Por esta razón, el derecho procesal y en especial el
procesal administrativo, se enriqueció con las leyes específicas que el legislador dictó para

diferentes pretensiones, las que se pueden plantear mediante las hasta ahora
denominadas acciones que están previstas en la Constitución Nacional desde
1991. Dichas pretensiones son las siguientes:
a) La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos. Con fundamento
en lo dispuesto por el artículo 88 de la Constitución, se reitera lo es-
tablecido en la Ley 472 de 1998, artículos 2° y 9°, en cuanto a las de-
nominadas acciones populares para evitar el daño contingente, hacer
cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre derechos
e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando
fuere posible.
Y se agrega en la propuesta, que si bien es posible solicitar la protección
de los intereses colectivos o difusos en los casos en que la amenaza provenga
de una entidad pública, no se podrá obtener la nulidad del acto o del contrato
correspondiente sin perjuicio de que se tomen las medidas pertinentes para
proteger los mencionados intereses.
b) La reparación de perjuicios a un número plural de personas. Esta pretensión es la
que corresponde a la denominada acción de grupo regulada mediante
la Ley 472 de 1998, con fundamento en lo previsto en el artículo 88,
inciso segundo de la Constitución Nacional.
En lo esencial, la definición propuesta coincide con lo previsto en la citada
ley en relación con las citadas acciones de grupo, y debe resaltarse la inclusión
del segundo inciso del propuesto artículo 146 en el sentido de establecer que
cuando el perjuicio colectivo ha sido originado en un acto administrativo,
mediante este proceso también podrá solicitarse la nulidad del acto administrativo,
si dicha nulidad fuere necesaria para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y la
reparación integral de los perjuicios.
c) El cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. De
conformidad con la Constitución de 1991, artículo 87, se puede recla-
mar por toda persona y, en la sentencia correspondiente, se ordenará a
la autoridad renuente, el cumplimiento del deber omitido.
En este caso se establece como requisito previo, la constitución de renuen-
cia de la autoridad ya prevista en la Ley 393 de 1997 y, tal como lo menciona
el título del artículo propuesto se refiere al cumplimiento, no solamente de
hacerlas aplicables. “En este orden de ideas, a partir de 1991 las distintas jurisdicciones
asumieron la tramitación de las acciones constitucionales que la ley les señaló y en lo que
atañe a la jurisdicción contencioso administrativa, su trabajo se vio incrementado con la
tramitación y decisión de las acciones de: a) tutela, de la cual conocen todos los jueces de
la República; b) de cumplimiento, regulada en la Ley 393 de 1997, y cuya competencia
se fijó en los jueces administrativos en primera instancia; c) en las de grupo y populares,
reglamentadas a través de la Ley 472 de 1998, cuyo conocimiento corresponde a los jueces
administrativos en primera instancia; d) la pérdida de investidura de congresistas, dispuesta
en el art. 183 de la CP que fija la competencia en la Sala Plena Contenciosa del Consejo
de Estado”.

actos administrativos y leyes, sino también de “cualesquiera normas aplicables con

fuerza material de ley o de acto administrativo”.
3.10.- Nulidad por inconstitucionalidad. De conformidad con el artículo 237.2
de la Constitución Política, es función del Consejo de Estado: “Conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
Dicha norma constitucional tiene su origen en la Constitución de 1991,
en la cual se conservó para el Consejo de Estado su función de control de
constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional, cuyo juzgamien-
to no corresponde a la Corte Constitucional, de conformidad con la misma
Constitución.
Es decir, que se trata de una manifestación del sistema de control difuso de
constitucionalidad que consagró la Asamblea Constituyente.
Esta función del Consejo de Estado fue objeto de regulación, primero en
la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, en el numeral
9º del artículo 37 y en el artículo 49, en los cuales se hace referencia a que
esos decretos no son objeto de control por el Consejo de Estado en su calidad
de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y luego, en la Ley
446 de 1998, al modificar y adicionar el artículo 97 del Código Administra-
tivo, en donde dispuso que el juzgamiento de dichos decretos debe hacerse
por confrontación directa con la Constitución y deben ser decretos que no
constituyan propiamente función administrativa. Esta norma establece unos
términos especiales en el proceso correspondiente.
La norma propuesta agrega que también se podrá pedir la nulidad por in-
constitucionalidad de los actos de carácter general, que por expresa disposición constitu-
cional sean expedidos por entidades u organismos distintos al Gobierno Nacional e incluye
un parágrafo, según el cual en su juzgamiento el Consejo de Estado puede
analizar, no sólo las normas constitucionales invocadas como violadas, sino
que podrá declarar la nulidad con fundamento en cualquier norma constitu-
cional, y también podrá pronunciarse sobre normas que conformen unidad
normativa con las demandadas.
Esta posibilidad de solicitar la nulidad de dichos decretos del gobierno
nacional, se ha ejercido por los particulares desde la Ley 130 de 1913, lo que
sucedía es que no se diferenciaba la función de control de legalidad y la de
control de constitucionalidad del Consejo de Estado, y solamente con las
normas a que se ha hecho referencia, expedidas a partir de la vigencia de la
Constitución de 1991, se ha hecho dicha diferenciación con la dificultad que
puede observarse al tratar de establecerla, al calificar dichos decretos como
que no constituyen “propiamente” función administrativa.
El proyecto de reforma propone un procedimiento especial, el cual está
previsto en su artículo 186, del cual puede resaltarse que se mantiene la compe-
tencia de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado para proferir el fallo
en estos procesos, aunque su sustanciación corresponde a las secciones.

3.11.- Control inmediato de legalidad. Como su denominación lo indica, este

medio de control hace referencia a la obligación que tienen las autoridades
administrativas de remitir a la jurisdicción administrativa, para su control de
legalidad, las medidas generales dictadas en ejercicio de la función administra-
tiva, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados
de excepción. Para ello las autoridades que los expidan deben enviar dichos
actos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, y si no lo hicieren, la
autoridad judicial competente podrá realizar de oficio su control de legalidad.
Esta norma tiene como antecedente inmediato lo establecido en la Ley 137 de
1994, artículo 20, en la cual se estableció este control automático.
Adicionalmente, el proyecto en su artículo 187 prevé un trámite especial
para este control inmediato de legalidad y establece que, luego de repartido
el negocio el ponente ordenará su fijación en Secretaría por diez días, durante
los cuales “…cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar
la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en
el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Y llama la atención que el mismo artículo agrega a continuación que “...en el
mismo auto que admita la demanda...” el ponente podrá invitar a entidades públicas, a
organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del
proceso, a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la
elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.
Y llama la atención que se haga referencia a la “demanda”, cuando el con-
trol inmediato de legalidad, se cumple por la jurisdicción administrativa, por
mandato de la ley y no existe una demanda.
3.12.- Pérdida de investidura. El artículo 144 del proyecto de reforma, de con-
formidad con lo previsto a nivel constitucional, establece que a solicitud de la
mesa directiva de la cámara correspondiente, o de cualquier ciudadano y por
las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de
la investidura de los congresistas. Y norma similar establece en relación con
los diputados, concejales y ediles.
Al respecto, es importante mencionar que en este caso, no se trata pro-
piamente de un medio de control de la actuación de las autoridades públicas,
sino que se hace referencia más a una cuestión que la misma jurisprudencia del
Consejo de Estado ha calificado como de naturaleza “disciplinario-jurisdiccio-
nal”, en relación con los mencionados servidores de elección popular, cuando
incurren en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o
por inasistencia a seis reuniones plenarias en un mismo período legislativo,
o por no tomar posesión oportunamente, o por indebida destinación de di-
neros públicos, o por tráfico de influencias, según lo previsto en el artículo
183 constitucional.
3.13.- Control por vía de excepción. Este es otro medio de control previsto
en la propuesta de reforma en el artículo 149, para que en los procesos que
se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez

podrá de oficio, o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes, los

actos administrativos cuando vulneren la Constitución y la ley, y los efectos
de dicha decisión sólo serán para el proceso en el cual se adopte.
3.14.- Aunque no se encuentra en el título sobre medios de control,
debe mencionarse la posibilidad que establece el artículo 271 del proyecto,
para que cuando se niegue la solicitud de extensión y adaptación de la jurisprudencia
del Consejo de Estado a terceros por parte de la administración, de conformidad con
el artículo 102 del mismo código 11, el interesado podrá formular petición
en escrito razonado, dirigido al Consejo de Estado, con el que se acompañará
la prueba que acredite su situación jurídica y, de ella, se dará traslado a la
administración demandada, por el plazo de cinco días, para formular los
alegatos y ofrecer las pruebas pertinentes.
El proyecto regula el trámite respectivo, el cual incluye una audiencia que
debe realizarse en un plazo no mayor de 15 días a partir de la notificación a las
partes para establecer la procedencia de la solicitud, y si ésta fuera procedente,
se emitirá en este sentido “el fallo”. De lo contrario, según dicho artículo, se
trasladará al juez competente para que tramite el proceso de manera ordinaria
siempre y cuando que las pretensiones no hubieren caducado.
Como complemento de lo anterior, el artículo siguiente, el 272 del proyec-
to, define que son sentencias de unificación jurisprudencial, las que profiera
el Consejo de Estado por importancia jurídica, o trascendencia económica o
social, o por necesidad de unificar y sentar jurisprudencia, las que decidan
los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia,
y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de
la Ley 270 de 2006, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
Se trata, entonces, de otra posibilidad que tiene el administrado de acudir
a la Jurisdicción Administrativa, no ya para que juzgue las actuaciones de la
administración, en cuanto a su legalidad o constitucionalidad, ni para hacer
efectivos sus derechos constitucionales, sino para que se le aplique la juris-
prudencia ya establecida por el Consejo de Estado.
11 El artículo 102 del Proyecto dice: “Artículo 102. Extensión y adaptación de la jurisprudencia del
Consejo de Estado a terceros por parte de la administración. Los efectos de la jurisprudencia contenida
en una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que
se haya reconocido una situación jurídica, podrán extenderse y adaptarse a otras personas,
siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado.
“Para tal efecto el interesado siempre que no haya operado la caducidad, dirigirá solicitud
a la administración demandada, en forma razonada, con la obligada referencia o fotoco-
pia de la sentencia de unificación jurisprudencial que contenga el criterio a ser aplicado.
Transcurridos treinta (30) días hábiles sin que se notifique resolución alguna, o cuando la
Administración deniegue la solicitud de modo expreso, podrá acudirse a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
“Para este último efecto, el término de caducidad para demandar corre a partir del venci-
miento del plazo de treinta (30) días que tiene la administración para resolver o desde la
fecha del acto en que deniegue la petición”.

¿Acciones o Pretensiones Contencioso Administrativas - Consuelo Sarria Olcos

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77

A partir de los antecedentes de las normas vigentes en materia de acciones

Acción, pretensión, acciones contencioso administrativas.

administrative jurisdictional actions or claims

This paper tries to analyze, according to the explanatory memorandum of

1 Ponencia presentada en las Jornadas de Derecho Administrativo, realizadas en la Universidad

R evista digital de Derecho Administrativo, n .º 4, segundo semestre /2010, pp. 77-108

Claims, administrative judiciary actions.

1.- Antecedentes normativos en materia de

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nario reside en el mismo lugar, o a la primera autoridad judicial del distrito de su

El artículo 39 de la misma ley previó la suspensión provisional de los actos

Y el artículo 41 de la misma ley consagró la posibilidad para el fiscal y para

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contrarios a la Constitución y a la ley, y también cuando fueren “lesivos de

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de nulidad en acción pública, otros en acción privada y otros en acción mixta, o

Las controversias en materia contractual y de responsabilidad extracontractual

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relación con: conflictos de competencias administrativas, conflictos de compe-

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se hagan otras declaraciones y condenas”. ¿Quién era el titular? Cualquiera

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2.- Propuestas de reforma en relación con las

2.1.- De la Comisión Oficial

Mediante Decreto 4820 de 14 de diciembre de 2007 del Gobierno Nacional,

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Y la propuesta se precisó, por dicha Comisión, en el siguiente texto, dentro

“ARTÍCULO 132. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en

“Parágrafo: En las actuaciones a que se refiere el presente artículo, el juzgador no es-

“ARTÍCULO 133. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general

R evista digital de Derecho Administrativo, n .º 4, segundo semestre /2010, pp. 77-108

“También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y

“Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de conte-

a) Cuando con la demanda no se persiga, o de la sentencia de nulidad que se

“Parágrafo: Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimien-

“Igualmente podrá pretenderse la nulidad y restablecimiento del derecho del

“ARTÍCULO 136. Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de

R evista digital de Derecho Administrativo, n .º 4, segundo semestre /2010, pp. 77-108

“Parágrafo: En tratándose de actos de nombramiento resultantes de concurso de

“ARTÍCULO 137. Reparación directa. La persona interesada podrá demandar direc-

“Las Entidades Públicas también podrán pretender que se declare la responsabilidad

“ARTÍCULO 138. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un con-

“Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la

“ARTÍCULO 139. Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconoci-

“La repetición también puede intentarse mediante el llamamiento en garantía del

R evista digital de Derecho Administrativo, n .º 4, segundo semestre /2010, pp. 77-108

“ARTÍCULO 140. Pérdida de investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la

“Igualmente la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Mu-

“ARTÍCULO 141. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona

“Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la

“Cuando el daño provenga de un acto administrativo, podrá solicitarse su nulidad,

2.2.- Términos del proyecto durante el trámite en primero y

La propuesta así presentada a la consideración del Congreso Nacional, fue

R evista digital de Derecho Administrativo, n .º 4, segundo semestre /2010, pp. 77-108

Ya en la “Exposición de motivos para segundo debate” en el mismo Sena-