DERECHO TRIBUTARIO (En general)

Principio de legalidad - Impuesto al video - Extensión del hecho imponible - Decretos de necesidad y
urgencia - Inconstitucionalidad

(Corte Sup., 06/06/1995 - Video Club Dreams v. Instituto Nacional de Cinematografía). Fallos 318:1154.
Con nota de NÉSTOR P. SAGÜÉS

Buenos Aires, junio 6 de 1995.-

Considerando:

1. Que contra la sentencia de la sala 3ª de la Cám. Nac. de Apels. Cont.-Adm. Fed. que confirmó la de 1ª
instancia que había hecho lugar a la acción de amparo, declarando la inconstitucionalidad de los decretos
2736/91 (1) y 949/92 (2) y anulado la intimación al actor realizada en aplicación de esas normas, la
Procuración del Tesoro de la Nación interpuso recurso extraordinario que fue concedido.

2. Que para arribar a ese resultado el a quo desestimó los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo
previsto para la interposición de la demanda, a la vez que rechazó los relativos a la invocada falta de
legitimación de la parte actora y la existencia de otras vías procesales aptas para el ejercicio de los derechos
invocados. En cuanto al fondo de la cuestión sostuvo que los decretos 2736/91 y 949/92 crean impuestos,
determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alícuota correspondiente, modifican la
ley 17741 (3) en lo que atañe a las facultades de inspección y verificación, tipifican infracciones y sanciones,
erigiendo de tal modo al Instituto Nac. de Cinematografía en juez administrativo con facultades de control y
fiscalización.
Sobre dicha base señaló que la solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio de
legalidad tributaria y la reserva constitucional de la ley formal para la imposición de tributos, imposible de
obviarse mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia.

3. Que contra lo así resuelto, la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario de fs.
68/99, con sustento en la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tópicos: a) la cuestión
atinente al cómputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la vía elegida, a la luz de otros
remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a los actos propios
de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar
los importes de los impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalidó con tales conductas la
legalidad de las normas que ahora ataca; d) la legitimación del peticionario. Afirma que la actora nunca
esgrimió como agravio la imposición de una presunta carga pública, tal como lo menciona el fallo en recurso,
ya que sólo fundó su reclamo en la afectación de sus derechos de trabajar y ejercer industria lícita; e) los
derechos federales que dicen afectados. Sobre este último, expresa que la posibilidad de adicionar el
impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aquél no recae sobre su patrimonio, ya que su
traslación despeja todo reproche con sustento en los derechos involucrados y que tampoco existe afectación
del derecho de trabajar y ejercer industria lícita, alegación que, por otra parte, hubiera exigido probar, cuando
menos, el efecto de reducción de las locaciones que resultaría del traslado impuesto a los precios.
Desde esta otra perspectiva, sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos cuestionados, la
Cámara ha efectuado una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales,
prescindiendo de una concepción dinámica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta" (Fallos
313-1513 [4]). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitución dispuso para su
creación la competencia exclusiva del Congreso Nacional ello no obsta, dentro de la dinámica que predica, a
la aplicación de los "reglamentos de urgencia"; en los cuales se prescinde precisamente por su naturaleza, del
proceso de la formación de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son
válidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso a saber: a) la existencia de
una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad;
b) que la ley tenga por finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de
razonabilidad y d) que su duración sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas
que originan la situación de emergencia.
Sin perjuicio de ello, alega que, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R.210.XXIV "Rossi
Cibils, Miguel A. y otros s/acción de amparo" [5], del 8/9/92, correspondía tener en consideración que el Poder
Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habérsele dado cuenta del decreto del PE... El silencio del
Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisión del poder político". Añade, en el mismo orden de
ideas, que corresponde conceptualizar a "la sanción de leyes posteriores que implican la ratificación del
reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no consistiría
exclusivamente en el silencio, sino en actos posteriores que conduzcan a la conclusión de la ratificación".
En función de ello, y respecto de los decretos 2736/91 (6) y 949/92 señala que el Congreso Nacional aprobó
la ley 24191 de Presupuesto Nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo art.
47 se detallan en las planillas anexas al cap. 3 los importes determinados en los arts. 1 y 2 de la citada,
contemplándose en el art. 3 los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Dentro de los
organismos de tal carácter figura el Instituto Nac. de Cinematografía (art. 1 ley 17741), "en cuyo presupuesto
de gastos y recursos se contempló expresamente la incidencia de la recaudación derivada del impuesto del
art. 24 inc. a ley 17741 y su aplicación conforme los decretos 2736/91 y 949/92 ". Ese cálculo de recursos
constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo.

4. Que con relación a los agravios reseñados en el párr. 1 del consid. precedente, el recurso resulta
improcedente.
En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 días, que establece el art. 2 inc. e ley 16986 (7),
debe recordarse que se trata de una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no
autoriza -en principio- la intervención de esta Corte por la vía excepcional utilizada (Fallos 310-2937; 312-
1332; entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del señalado principio -a efectos de
considerar el inicio del plazo de 15 días citado- pues el a quo pudo razonablemente entender que "el acto de
autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione..." fue ejecutado (arts. 1 y 2 inc. e) con la
intimación efectuada por la demandada mediante el acta de f. 2 y no -en cambio- con el mero dictado de las
normas generales en las cuales la intimación tuvo sustento.
Las circunstancias fácticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este tribunal al
dictar sentencia en Fallos 307-1054 y fundan suficientemente el razonamiento del a quo más allá de su acierto
o error.
5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vías procesales aptas que harían improcedente
el amparo, cabe señalar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende -en
cada caso- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es obvio, es propia del
tribunal de grado.
Desde esta óptica, los argumentos de orden fáctico y procesal que el apelante formula, no tienen entidad
suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye
la primera y principal misión de esta Corte.

6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisión de aplicar la doctrina de los propios actos en que
habría incurrido el a quo corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez
que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el PE.
Así, ni la inscripción por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4 decreto 2736/91 -
instrumentado por la Res. 38/92 del Instituto Nac. de Cinematografía<HD+> <HD->- ni el único pago del
impuesto que parece haber efectuado aquélla, en las condiciones que expone a f. 55, traducen una clara
voluntad de someterse a las normas impugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos revelan -más
bien- la intención de no quedar marginada del circuito de comercialización de videos.
En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte en
arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de
seleccionar los agravios que tratará pudiendo omitir la consideración de aquellos que repute inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimación de la actora, que el apelante sustenta en
la circunstancia de que aquélla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el
sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepción y,
por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto,
por sí solo, evidencia el interés jurídico de la actora en hacer caer el régimen cuestionado.

8. Que ello sentado y entrando en el examen de la tacha de inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y
949/92 , es dable advertir que la propia recurrente ha precisado que aquéllos pertenecen a la categoría de
normas denominadas de "necesidad y urgencia" (fs. 90 y ss.).

9. Que en tales condiciones, corresponde que esta Corte estudie tanto la procedencia del ejercicio
presidencial de facultades legislativas en materia impositiva -sujetas a la existencia de una situación de
emergencia- como asimismo, si en la especie se hallan presentes las circunstancias de hecho que justifican la
adopción de decretos de necesidad y urgencia. Examen, este último, en el que no existen óbices para que
esta Corte valore la calificación de excepcionalidad y urgencia -método por otra parte, reconocido por esta
Corte en el precedente "Peralta", ya citado-; lo que no implica un juicio de valor acerca del mérito, oportunidad
o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar el ejercicio de la función
legislativa por parte del PE. Es que el estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte de aquel poder,
guarda estrecha relación con el principio de la llamada "división de poderes", que se vincula con el proceso de
constitucionalismo de los estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno.

10. Que el art. 1 decreto 2736/91, modificado por el decreto 949/92 , establece que: "El impuesto establecido
por el inc. a del art. 24 ley 17741 se aplicará además: a) a la venta o locación de todo tipo de videograma
grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género; b) a la exhibición de todo tipo
de películas, cualquiera fuera su género. A través de los canales de televisión abierta o por cable y en los
video-bares, y/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio". A su vez, el art. 24 ley
17741 determina que "El Fondo de Fomento Cinematográfico, cuya administración estará a cargo del Instituto
Nac. de Cinematografía, se integrará: a) por un impuesto equivalente al 10% de precio básico de toda
localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo
el país, y cualquiera sea el ámbito donde se efectúan. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán
este impuesto al precio básico de cada localidad. La aplicación, percepción y fiscalización de este impuesto
estará a cargo del instituto Nac. de Cinematografía, el que establecerá la forma y el plazo en que los
responsables deberán ingresarlo, así como las normas de liquidación y multas por omisión o defraudación".

11. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el PE., mediante un decreto, ha extendido el hecho
imponible creado por una ley a otro hecho imponible que es distinto y nuevo, aun cuando guarda relación con
el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematográfica, bien que de modo diverso.

12. Que en fecha reciente, confirmando una tradicional línea de jurisprudencia, esta Corte resolvió -frente a un
caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV, Eves Argentina S.A. s/recurso de apelación- IVA,
sentencia del 14/10/93- que era ajustada a derecho la sentencia apelada que había declarado inconstitucional
el decreto allí impugnado, en cuanto éste importaba extender un impuesto a un supuesto distinto del
contemplado por el legislador. Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica aun por
vía reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el principio
constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de
una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente
creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4 , 17 , 44
y 67 -texto 1853-1860- CN. (8) (consids. 9 y 10, con cita de Fallos 312-912 [9] -y sus referencias- y 248-482
[10]; en la misma línea se ubican los pronunciamientos de Fallos 303-245 y 305-134 [11]; entre muchos otros
relativos al principio de legalidad en materia tributaria).

13. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no es
compatible con nuestro régimen constitucional el decreto 2736/91, con las modificaciones introducidas por el
949/92 , en cuanto crea un hecho imponible distinto al previsto por la ley 17741 , sin que la circunstancia de
su recíproca vinculación o parecido permita obviar los alcances del referido principio de legalidad. Ello acarrea
también la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intimó a la actora a
ingresar el tributo.

14. Que no obsta a la conclusión precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados "de necesidad y
urgencia". En efecto, aun cuando en el caso "Peralta" esta Corte reconoció la validez de una norma de ese
tipo, ponderando la imposibilidad del Congreso para remediar una situación de grave riesgo social, ya en esa
oportunidad se señaló que "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en
temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67 inc. 2),
consustanciadas con la forma republicana de `gobierno'" (consid. 22). Se adelantó de tal modo una conclusión
que se deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva, cual es la limitación constitucional
infranqueable que supone esa materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez
respecto de otras materias y en las especialísimas circunstancias que precedieron el dictado del decreto
365/90 (12).
Esa conclusión, por otra parte, resulta ahora corroborada por la Const. Nac., toda vez que si bien su art. 99
expresamente contempla entre las atribuciones del PE. la de dictar decretos de necesidad y urgencia, prohíbe
el ejercicio de tal facultad extraordinaria -entre otras- en materia tributaria (inc. 3).

15. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir que los motivos que impulsaron el dictado de los decretos
2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social que hiciera necesario
el dictado de medidas súbitas como las que aquí se tratan. Es más, no se ha puesto en evidencia que las
medidas impugnadas obedezcan a factores que comprometan el desarrollo económico del Estado. Sus
argumentos, antes bien, reposan en la actividad de fomento de la cinematografía y la necesidad de proveer
recursos con ese fin (V.145.XXIV, Video Cable Comunicación S.A. v. Instituto Nac. de Cinematografía
s/varios, fallo del 27/4/93), sobre cuya conveniencia o inconveniencia no corresponde a esta Corte juzgar.
Más allá de señalar que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisión política que
entraña la creación de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional de
división funcional del poder, debe advertirse que el objetivo perseguido por las normas aquí cuestionadas,
marca una diferencia sustancial con la situación ponderada en el citado caso "Peralta". Baste con recordar
que allí se hizo alusión al "descalabro económico generalizado", el aseguramiento de la continuidad y
supervivencia de la unión nacional (consids. 33 a 35), que para advertir que soluciones adoptadas frente a
tales extremos no pueden ser sin más trasladadas a otros de características por cierto diversas, en los que no
se encuentren en juego valores semejantes. No se trata de desconocer facultades legislativas respecto de la
materia sobre la que versan las normas impugnadas, ni siquiera de orden excepcional mas el tribunal no
advierte en ello situación alguna de riesgo social frente a la cual fuere menester adoptar medidas súbitas,
cuya eficacia no sea concebible por medios distintos de los arbitrados (causa "Peralta", consid. 25).

16. Que, en tales condiciones, la ulterior remisión de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el
art. 6 del 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese
órgano, y no otro, quien decida qué impuestos se crearán y quiénes deberán pagarlos. Tampoco lo
satisfacería, por similares razones, la alegada consideración que el Congreso habría realizado de la incidencia
del impuesto creado por los decretos en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto Nac. de
Cinematografía al aprobar el presupuesto para el año 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a
dicho cálculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa
abrir juicio sobre los efectos que una verdadera ratificación congresional hubiera podido tener respecto de la
validez de esas normas.

17. Que, por tanto, la intimación impugnada por la actora reúne los recaudos que de conformidad con el art. 1
ley 16986 habilitan la procedencia de la acción de amparo, en la medida en que se sustenta en normas cuya
inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia.
Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4 a 7 se lo
declara formalmente procedente en los tópicos tratados en los consids. 8 a 55. y se confirma la sentencia de
fs. 58/63. Con costas.- Carlos S. Fayt.- Guillermo A. F. López.- Antonio Boggiano. En disidencia parcial:
Eduardo Moliné O'Connor. Según sus votos: Gustavo A. Bossert.- Enrique S. Petracchi.- Antonio Boggiano.

VOTO DE LOS DRES. PETRACCHI Y BOSSERT.- Considerando:

1. Que la sala 3ª de la Cám. Nac. de Apels. Cont.-Adm. Fed., al confirmar la decisión de la instancia anterior
que había hecho lugar a la acción de amparo, declaró la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92
y anuló la intimación efectuada al actor en aplicación de esas normas. Contra ese pronunciamiento la
Procuración del Tesoro de la Nación interpuso recurso extraordinario, que fue concedido.

2. Que el tribunal a quo estimó en primer lugar que el plazo del art. 2 inc. e ley 16986, no es obstáculo para la
procedencia de la acción, puesto que la intimación de f. 2 constituía el acto de autoridad -dictado en aplicación
de las normas impugnadas- que afectaban concretamente los derechos del actor. Asimismo, y en atención a
que el litigio no versaba sobre la repetición de un impuesto, consideró insustancial el agravio relativo a la falta
de legitimación del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pública, aun cuando
pudiese trasladar la repercusión económica del impuesto al locatario o adquirente del video. La Cámara
descartó también la objeción atinente a la existencia de otras vías idóneas para dilucidar la controversia, pues
entendió que la manifiesta inconstitucionalidad de la atribución ejercida por la Administración determinaba que
la cuestión pudiese decidirse como puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de producción de
pruebas y que, en este caso, dilatar la decisión sobre los graves temas sustanciales involucrados contrariaba
la finalidad de la acción de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto al fondo el a quo
juzgó que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicación de normas que
vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El PE. había detraído para sí un atribución
que la Constitución Nacional reservaba de modo exclusivo al Congreso de la Nación, circunstancia que no
admitía excepción ni siquiera cuando se invocasen razones de necesidad y urgencia.

3. Que la Procuración del Tesoro de la Nación reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de
arbritrariedad de sentencia y por cuestión federal típica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez
constitucional de los decretos 2736/91 y 949/92 (art. 14 inc. 1 ley 48 [13]). Desde la primera de las
perspectivas anunciadas el apelante cuestionó: a) el modo de computar el plazo previsto en el art. 2 inc. e ley
16986; b) la idoneidad de la vía procesal elegida; c) la omisión de cuestiones conducentes que le fueron
oportunamente propuestas al a quo, como lo son, los propios actos de la actora que configurarían un
sometimiento voluntario al régimen impugnado; b) la legitimación de la demandante para promover el amparo
que dedujo.
En lo referente al segundo orden de agravios, el recurrente justifica el dictado de los decretos citados por las
razones de necesidad y urgencia que se señalan en los considerandos de esas normas. Agrega que una
interpretación dinámica de los principios constitucionales permite colegir que es válida la competencia ejercida
por el PE., máxime cuando, como en el caso se cumplirían los requisitos fijados por este tribunal en el
precedente "Peralta" (Fallos 313-1513). Sobre el particular señala que, con relación a los decretos
impugnados, se dio cuenta de ellos al Congreso de la Nación quien -por otra parte- los habría convalidado con
el dictado de la ley 24191 de Presupuesto Nacional.

4. Que con relación a los agravios reseñados en el párr. 1 del considerando precedente, el recurso resulta
improcedente.
En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 días, que establece el art. 2 inc. e ley 16986, debe
recordarse que se trata de una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no
autoriza -en principio- la intervención de esta Corte por la vía excepcional utilizada (Fallos 310-2937; 312-
1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del señalado principio -a efectos de
considerar el inicio del plazo de 15 días citado- pues el a quo pudo razonablemente entender que "el acto (de
autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione...) fue ejecutado" (arts. 1 y 2 inc. e) con la
intimación efectuada por la demandada mediante el acta de f. 2 y no -en cambio- con el mero dictado de las
normas generales en las cuales la intimación tuvo sustento.
Las circunstancias fácticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este tribunal al
dictar la sentencia en Fallos 307-1054 -y fundan suficientemente el razonamiento del a quo, más allá de su
acierto o error.

5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vías procesales aptas que harían improcedente
el amparo, cabe señalar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino que depende -en
cada caso- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es obvio, es propia del
tribunal de grado.
Desde esta óptica, los argumentos de orden fáctico y procesal que el apelante formula, no tienen entidad
suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad que constituye
la primera y principal misión de esta Corte.

6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisión de aplicar la doctrina de los propios actos en que
habría incurrido el a quo corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con nitidez
que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el PE.
Así, ni la inscripción por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4 decreto 2736/91 -
instrumentado por la Res. 38/92 del Instituto Nac. de Cinematografía ni el único pago del impuesto que parece
haber efectuado aquélla, en las condiciones que expone a f. 55, traducen una clara voluntad de someterse a
las normas impugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos revelan -más bien- la intención de no
quedar marginada del circuito de comercialización de videos.
En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte en
arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la de
seleccionar los agravios que tratará pudiendo omitir la consideración de aquellos que repute inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimación de la actora, que el apelante sustenta en
la circunstancia de que aquélla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede prosperar. En efecto, el
sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club como agente de percepción y,
por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. Lo expuesto,
por sí solo, evidencia el interés jurídico de la actora en hacer caer el régimen cuestionado.

8. Que en lo referente al tema de fondo propuesto ante el tribunal, es decir, la validez constitucional de los
decretos del PE. 2736/91 y 949/92 , mediante los cuales se extiende el impuesto creado por el inc. a del art.
24 ley 17741, a la venta o locación de videogramas, el recurso es procedente. Efectivamente, ha sido
cuestionada la compatibilidad de las citadas normas federales con la CN. y la decisión del a quo fue contraria
a la validez de aquéllas (art. 14 inc. 1 ley 48).

9. Que, mediante el dictado de la ley 17741 de fomento de la actividad cinematográfica nacional, se

estableció -en lo que interesa- un "...impuesto equivalente al 10% de precio básico de toda localidad o boleto
entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, y
cualquiera ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán este impuesto al
precio básico de cada localidad..." (art. 24 inc. a).
Por su parte, el decreto 2736/91 dispuso en su art. 1: "El impuesto establecido por el inc. a del art. 24 ley
17741, se aplicará además: a) a la venta o locación de todo videograma grabado, destinado a su exhibición
pública o privada, cualquiera fuere su género. Los editores, distribuidores y video clubes que efectúan tales
operaciones, adicionarán en concepto de dicho tributo un 10% al precio básico de cada venta o locación...".
Por último, el decreto 949/92, en su art. 3 sustituyó el art. 1 antes transcripto, por el siguiente: "...El impuesto
establecido por el inc. a art. 24 ley 17741 se aplicará además: a) a la venta o locación de todo tipo de
videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género...".

10. Que esta Corte, con referencia a las facultades tributarias que surgen de nuestra Constitución Nacional,
ha expresado en un precedente paradigmático:
"Que los principios y preceptos constitucionales -de la Nación y de la provincia- son categóricos en cuanto
prohíben a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas y así el art. 17
de la Carta Fundamental de la República dice que: `Sólo el Congreso Nacional impone las contribuciones que
se expresan en el art. 4 y el art. 67 en sus incs. 1 y 2 ratifica esa norma...".
"Que dichos preceptos cuya antigua filiación se encuentra en los Estatutos ingleses de Tallagro non
Concedendo, año 34 del Reinado de Eduardo I -1306 (art. 1) de `Derechos concedidos por Carlos 1"-, año
1628; y Bill de Derechos de Guillermo y María, año 1968, art. 4; asimismo pueden referirse a las Costumbres
Pragmáticas y Códigos Españoles de los Siglos XIV y XV (conf. Martínez, Marina, `Teoría de las Cortes', t. II,
caps. XXX, XXXI, XXXII y XXXIII). En Estados Unidos y entre nosotros se considera de la esencia del
gobierno representativo la exclusiva facultad legislativa para levantar impuestos y fijar los gastos del Estado".
"Que esta Corte Suprema, en su constante jurisprudencia, precisó en forma inconfundible ese concepto de la
letra y el espíritu de las instituciones argentinas y en el fallo del t. 155, p. 290 resumió esa jurisprudencia
diciendo: `Que entre los principios generales que predominan en el régimen representativo republicano de
gobierno, ninguno existe más esencial a su naturaleza y objeto, que la facultad atribuida a los representantes
del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la existencia del Estado. Nada exterioriza más la
posesión de la plena soberanía que el ejercicio de aquella facultad ya que la libre disposición de lo propio,
tanto en lo particular como en lo público, es el rasgo más saliente de la libertad civil'. Todas las constituciones
se ajustan a este régimen entregando a los Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo, pues, como lo
enseña Cooley: `en todo Estado soberano el Poder Legislativo es el depositario de la mayor suma de poder y
es, a la vez, el representante más inmediato de la soberanía" (Fallos 182-411 [14]).

11. En el mismo orden de ideas el tribunal resolvió que "de acuerdo a bien sentados principios de derecho
público, ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada
dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del
Estado investido de tales atribuciones -arts. 4 , 17 , 44 y 67 CN." (Fallos 248-482).
También esta Corte ha dicho, con relación al principio de reserva de la ley tributaria, que éste es de rango
constitucional y propio del Estado de derecho y que únicamente admite que una norma jurídica con la
naturaleza de la ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa
de la obligación tributaria. No puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de política fijadas por las
autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica interna", debido a que
nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas al
deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad
calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos 294-152 [15], consid. 18).
Por fin en fecha reciente, el tribunal ha reconocido una vez más el origen constitucional del principio de
reserva o legalidad que rige en el ámbito tributario al reiterar, con cita expresa, la doctrina de Fallos 248-482
ya transcripta (sentencia del 14/10/93, dictada en los autos E.35.XXIV, Eves Argentina S.A. s/recurso de
apelación - IVA, consids. 9, 10 y 11).

12. Que a la luz de la jurisprudencia reseñada y las ideas rectoras que la informan, resulta palmaria la
inconstitucionalidad de los decretos del PEN. impugnados en el sub lite, por cuanto la creación de todo tributo
requiere que él emane del Poder Legislativo.
A ello no obsta el hecho de que en los considerandos del decreto 2736/91 se invoquen razones de "necesidad
y urgencia". Aun cuando se admitiera que la Constitución Nacional en su redacción anterior a la reforma de
1994 otorgó implícitamente legitimidad a reglamentos de tal naturaleza, lo cierto es que ni en tal hipótesis los
decretos de necesidad y urgencia serían idóneos para crear tributos, ante el modo categórico con que ha sido
plasmado en la Carta Magna el principio de legalidad tributaria, cuyos rasgos surgen de la jurisprudencia
citada.
La señalada reserva de facultades al Poder Legislativo en materia tributaria fue ratificada en la reciente
reforma de la CN., ya que si bien se incorporó al nuevo texto del art. 99 la potestad del PE. para emitir
"decretos de necesidad y urgencia", se estableció la prohibición del ejercicio de tal facultad extraordinaria
cuando se trate de normas que regulen materia tributaria.

13. Que no empece a lo antedicho la sanción de la Ley de Presupuesto 24191, invocada por el apelante,
puesto que de ella no surge ni implícitamente la voluntad del legislador de imponer un tributo como el aquí
cuestionado.
Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4 a 7, se
lo declara formalmente procedente en los tópicos tratados en los consids. 8 y ss. y se confirma la sentencia de
fs. 58/63. Con costas.

VOTO DEL DR. BELLUSCIO.- Considerando:

1. Que la sala 3ª de la Cám. Nac. de Apels. Cont.-Adm. Fed., al confirmar lo resuelto en la instancia anterior
que había hecho lugar a la acción de amparo, declaró la inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92
y estableció la nulidad de la intimación efectuada por esa entidad en aplicación de las normas consideradas
de manifiesta ilegalidad. Contra ese pronunciamiento la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo recurso
extraordinario federal, que fue concedido por el auto de f. 142.

2. Que el tribunal a quo estimó en primer lugar que el plazo del art. 2 inc. e ley 16986, no era obstáculo para
la procedencia de la acción, puesto que la intimación de f. 2 constituía el acto de autoridad -dictado en
aplicación de las normas impugnadas- que afectaban concretamente los derechos del actor. Asimismo, y en
atención que el litigio no versaba sobre la repetición de un impuesto, consideró insustancial el agravio relativo
a la falta de legitimación del actor, quien resultaba directamente obligado a satisfacer una carga pública, aun
cuando pudiese trasladar la repercusión económica del impuesto al locatario o adquirente del video. La
Cámara descartó también la objeción atinente a la existencia de otras vías idóneas para dilucidar la
controversia, pues entendió que la manifiesta inconstitucionalidad de la atribución ejercida por la
Administración determinaba que la cuestión pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor
debate ni de producción de pruebas y que, en este caso, dilatar la decisión sobre los graves temas
sustanciales involucrados contrariaba la finalidad de la acción de amparo y desvirtuaba su eficacia. En
segundo lugar, y en cuanto al fondo el a quo juzgó que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad
pues era aplicación de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El PE.
había detraído para sí una atribución que la Constitución Nacional reservaba de modo exclusivo al Congreso
de la Nación, circunstancia que no admitía excepción ni siquiera cuando se invocasen razones de necesidad y
urgencia.

3. Que la Procuración del Tesoro de la Nación reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de
arbritrariedad de sentencia y por cuestión federal típica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez
constitucional de los decretos 2736/91 y 949/92 (art. 14 inc. 1 ley 48). Concretamente, y en lo concerniente a
la procedencia de la vía elegida, el apelante aduce que la Cámara ha prescindido de la ley y que ha omitido
cuestiones conducentes que le fueron oportunamente propuestas, como los propios actos del contribuyente
que, a su juicio, configurarían una conducta de sometimiento al régimen que obstaría al progreso de la
pretensión. En cuanto a la inconstitucionalidad de los decretos, el recurrente justifica su dictado por las
razones de necesidad y urgencia que se señalan en los considerandos de las normas. Agrega que una
interpretación dinámica de los principios constitucionales permite colegir la validez de la competencia ejercida
por el PE., máxime cuando, como en el caso, se cumplen los requisitos fijados por este tribunal en el
precedente "Peralta" (Fallos 313-1513) y se ha "dado cuenta" al Congreso de la Nación, órgano que con su
silencio y con el dictado de la ley 24191 ha convalidado definitivamente la imposición del tributo cuestionado.

4. Que el orden en que el recurrente propone sus agravios no responde a la lógica argumentación que
corresponde desarrollar, habida cuenta de que el obvio carácter iuspublicista de la institución y su valor
instrumental, es decir, el de instrumento ágil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia de ciertos derechos
constitucionales, obliga a centrar el examen en la conducta estatal que en "forma actual o inminente, lesione,
restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" derechos que la Constitución Nacional
consagra en favor del actor. Precisamente, las cuestiones de orden procesal que el apelante reitera como
fundamento del vicio de arbitrariedad, son construcciones técnicas que el legislador ha previsto para preservar
los derechos esenciales que gozan de reconocimiento constitucional y no pueden ser interpretados de modo
de desvirtuar los fines de la Ley Suprema. En este orden de ideas, esta Corte ha subrayado con especial
énfasis que "es preciso evitar que el juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las
garantías constitucionales" (Fallos 239-459 [16]; 241-291 [17]; 307-2174 [18], consid. 10).
Por lo demás, corresponde señalar que de las constancias del expediente no se desprende que el
contribuyente haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por el
órgano ejecutivo que puedan ser entendidos como una tácita renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma.
Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 se ha señalado que ni el inc. d, in fine ni el inc. e art 2
ley 16986 (19), pueden constituir una valla infranqueable a la tarea judicial de estudiar la concordancia del
acto impugnado con la Constitución Nacional. Máxime si se considera que con la acción incoada no se
enjuicia un acto único del pasado, sino una ilegalidad continua, sin solución de continuidad, originada tiempo
antes de recurrir a la justicia pero mantenida al momento de promover la acción y también en el tiempo
siguiente (dictamen del Procurador General subrogante compartido por este tribunal en Fallos 307-2174). Ese
criterio resulta confirmado por los nuevos textos constitucionales, que autorizan expresamente a los jueces a
declarar la inconstitucionalidad de las normas fundantes del acto o la omisión lesiva (art. 43 párr. 1 in fine).
En suma: mediante la acción de amparo el actor se resiste al pago de un impuesto creado por los decretos
2736/91 y 949/92 , normas que fijan la base imponible, la alícuota correspondiente y erigen al Instituto Nac.
de Cinematografía como "juez administrativo" y autoridad de fiscalización y control. Los argumentos de orden
procesal que el recurrente reitera en el cap. 5 de su presentación (fs. 75 vta./89 vta.) no tienen entidad
suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control constitucional que constituye la
primera y principal misión de este tribunal. Si bien este amparo se halla regido por la ley 16986 , cabe
destacar que la reforma constitucional -en la norma antes citada- ratifica la importancia primordial que el orden
jurídico otorga a los instrumentos idóneos para restablecer el goce pleno de los derechos y garantías
reconocidos por la Constitución, los tratados y las leyes.

5. Que los considerandos del decreto 2736/91 expresan: "Que la crisis terminal del cine nacional amenaza
con la desaparición inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional,
a cuyo florecimiento contribuyen los países desarrollados del mundo, realidad angustiosa ésta que ya no
puede esperar el tiempo que demandaría la sanción de una ley por el Honorable Congreso de la Nación que
le pusiera remedio"... "Que lo expuesto califica como urgente la situación descripta, requiriendo
inexcusablemente la adopción en forma inmediata de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves
perjuicios que acarrearían una mayor demora en su implementación".
Por su parte, el memorial del recurrente expresa claramente que estamos en presencia de reglamentos de
necesidad y urgencia, cuya invalidez ha sido declarada por el a quo en razón de haber incurrido en una
intepretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales, que prescinde de la concepción
dinámica adoptada recientemente, por este tribunal en la causa "Peralta" (fs. 90 y ss.).

6. Que los decretos en cuestión fueron dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 que
incorporó la facultad excepcional y limitada del presidente de la Nación de dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3 párr. 3), por lo que el control del constitucionalidad debe hacerse según
las normas fundamentales vigentes al tiempo de la aplicación de las disposiciones impugnadas por manifiesta
ilegalidad.

7. Que nuestro sistema constitucional tiene su fuente originaria en la Constitución de los Estados Unidos de
Norteamérica -es decir, una Constitución rígida que adopta el principio del constitucionalismo liberal clásico de
la división de poderes- y reposa en la independencia de un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo presidencial
y un Poder Judicial que ejerce el control de constitucionalidad.
Por el contrario, los sistemas de gobierno de origen parlamentario establecen un lazo racional de equilibrio
entre la asamblea -que genera al gobierno desde su seno y puede desplazarlo en caso de pérdida de
confianza- y el gobierno, que puede asumir en forma más o menos limitada y excepcional una porción de la
competencia propia del parlamento.

8. Que no puede ignorarse esta dependencia en ocasión del estudio de la regulación que los decretos de
necesidad y urgencia han recibido en los textos constitucionales europeos.
Por ejemplo, el art. 77 de la Constitución italiana del 1/1/48 establece: "No podrá el gobierno, sin delegación
de las Cámaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria. Cuando en casos extraordinarios de
necesidad y urgencia el gobierno adopte, bajo su responsabilidad, medidas provisorias con fuerza de ley,
deberá presentarlas el mismo día para su conversión a las Cámaras que, incluso si se hallan disueltas, serán
debidamente convocadas y se reunirán con tal objeto dentro de los cinco días siguientes. Los decretos
perderán eficacia desde el principio si no fueren convertidos en ley dentro de los sesenta días de su
publicación...".
También el art. 86 de la Constitución española del 31/10/78 dice: "1. En caso de extraordinaria y urgente
necesidad, el gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos
leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título 1, al régimen de las comunidades autónomas, ni
al derecho electoral general. 2. Los decretos leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y
votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo
de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de
dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento
especial y sumario...".
En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del PE. de detraer para sí -en ciertas condiciones
excepcionales que él mismo define- una porción de la competencia confiada al parlamento, reside en el
principio básico parlamentarista, a saber, la responsabilidad del gobierno ante la asamblea, que puede
constitucionalmente obligarlo a dimitir. Ello es así incluso en el supuesto de la monarquía parlamentaria
española, en donde la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad (art. 56.3); el principio
no pierde vigencia pues los decretos que emite el Rey son acordados en Consejo de Ministros y es el
gobierno, que debe refrendar sus actos (art. 64), el que responde políticamente ante las Cortes, goza de la
facultad del art. 86 y puede ser destituido en caso de que el Congreso le niegue su confianza (art. 114 C.E.).
9. Que las prerrogativas excepcionales otorgadas al presidente por el art. 16 de la Constitución francesa de la
V República (J.O. del 5/10/58 y reforma introducida al art. 6 en 1962), no desvirtúan sino que corroboran las
conclusiones precedentes.
Establece el art. 16: "Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de
su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de una manera grave e
inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el
presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el
Primer Ministro, los presidentes de las asambleas y el Consejo Constitucional. Informará de ello a la Nación
por medio de un mensaje. Estas medidas deberán estar inspiradas en la voluntad de asegurar a los poderes
públicos constitucionales, con la menor dilación, los medios de cumplir su misión. El Consejo Constitucional
será consultado a este respecto. El parlamento se reunirá de pleno derecho. La Asamblea Nacional no podrá
ser disuelta durante el ejercicio de poderes excepcionales".
A partir de 1962 el presidente de la República es legitimado por el sufragio universal al igual que la asamblea
y ello ha fortalecido su papel en el ejercicio del poder público. Es independiente por su origen del gobierno,
con el que, sin embargo, ejerce en común el poder de legislar por vía de decretos de necesidad y urgencia o
delegados (arts. 16 y 38 Const.). Sólo el gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional y se mantiene
con su voto de confianza (arts. 49 y 50). Por su parte, únicamente el presidente tiene, con ciertos límites, la
facultad de disolver la Asamblea Nacional (art. 12).
En este nuevo equilibrio en donde el parlamento parece haber perdido fuerza frente a la figura presidencial, la
reglamentación de las atribuciones excepcionales del jefe del Ejecutivo mediante un texto explícito de entidad
constitucional representa una limitación y no una extensión respecto de lo que fue la práctica constitucional
francesa bajo la vigencia de la ley del 25/2/1875, en épocas en que -por la responsabilidad del jefe de Estado
ante las dos Cámaras, en cuyo seno era elegido-, no había necesidad de someter el decreto al control
parlamentario en un plazo determinado ni existía una delimitación previa en cuanto a la materia (Gouet, Ivon,
La question constitutionnelle des prétendus décrets-lois, París, 1932, Dalloz).

10. Que la Constitución de los Estados Unidos, por el contrario, no prevé que el presidente se atribuya la
función de emitir decretos legislativos.
Sin embargo, la actuación del PE. como órgano preeminente se vio favorecida por la crisis de 1929 y por la
emergencia de la segunda guerra mundial. Sobre la cuestión en debate, el pensamiento de la Corte Suprema
norteamericana es que a falta de una delegación expresa, la aptitud del PE. para ejercer por sí facultades
legislativas es limitada. Incluso durante la guerra de Corea, la Corte descalificó constitucionalmente una
medida presidencial que detraía para sí una zona de competencia del Congreso. Al considerar si la decisión
unilateral del presidente Truman (executive order 10340, 17 Fed. Reg. 3139. Corwin, Edward, "La
Constitución de los Estados Unidos y su significado actual", Ed. Fraterna S.A., 1987, p. 260, nota 34) de
incautar las fábricas de acero para evitar una huelga nacional e incrementar la producción invadía la esfera
del Legislativo, la Corte Suprema explicó que los poderes del presidente se limitaban a los razonablemente
implícitos en la Constitución o en las leyes del Congreso. Al no encontrar ninguna autorización dentro de la
Constitución o en las leyes para tal acción, la Corte falló que el presidente había excedido sus facultades y
había invadido el ámbito de la Legislatura (Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579-1952).
El fundamento del juez Black, que expresó la opinión de la Corte -contó con el respaldo de otros cuatro
miembros- fue simple y evidente: la Constitución ha dado el Poder Legislativo al Congreso y ha dado al
Ejecutivo otros poderes, que no incluyen precisamente el de legislar; en atención a que la intervención de las
plantas siderúrgicas constituía el ejercicio de una facultad comprendida en las funciones propias del
Congreso, la medida excedía la autoridad del presidente y era constitucionalmente nula (a menos que el
Congreso hubiese delegado tal facultad, hipótesis que no se configuraba en el caso) (Rehnquist, William H.,
"The Supreme Court, how it was, how it is", William Morrow and Co. Inc., New York, 1987, caps. 2 y 3,
especialmente p. 93).

11. Que los ejemplos precedentes apoyan la afirmación de que el espíritu y la letra del texto constitucional
argentino vigente con anterioridad a la reforma de 1994 -inspirado en el modelo norteamericano-, no admitía
la validez del dictado por el presidente de la Nación de decretos leyes que invadieran áreas de competencia
legislativa. Como se fundará más adelante, tampoco el texto del art. 99 CN. reformada da legitimidad a los
decretos 2736/91 y 949/92 .

12. Que en el sub lite no se trata de atribuciones ejercidas por el PE. en un supuesto de silencio de la
Constitución, sino precisamente en una materia en la que el poder constituyente se ha expresado claramente
en el sentido de atribuir una exclusiva y excluyente competencia al Poder Legislativo. "Sólo el Congreso
impone las contribuciones que se expresan en el art. 4" (art. 17 CN.). "A la Cámara de Diputados
corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones..." (art. 44 del texto vigente con
anterioridad a la reforma; art. 52 CN.).
Afirmaba Juan B. Alberdi: "El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro público, es el resumen de
todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del Tesoro Público puede
ser saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal; en la elección y
cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pública, embrutecido, oprimido, degradado el país"
("Obras completas", t. IV, Ed. 1986, "Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según su
Constitución de 1853", cap. V, parte 3ª, p. 434).
Si bien el poder impositivo hace a la soberanía de una Nación, son conceptos que se encuentran en distintos
planos pues la soberanía se ejerce en el poder constituyente y el poder impositivo es uno de los tantos
poderes constitucionales que se hallan subordinados a la Constitución. Y la Ley Suprema de la Nación
consagra el principio de legalidad fiscal, esto es que la creación de los tributos -impuestos, contribuciones
especiales o tasas- es una atribución exclusiva del Poder Legislativo -Congreso Nacional, Legislatura
provincial o por vía de delegación, cuerpo deliberativo municipal-, por lo que el poder administrador no puede
recaudar ninguna contribución que no haya sido creada por acto legislativo formal.
Destaca Joaquín V. González que el "más importante de los caracteres de este poder de imposición es el ser
exclusivo del Poder Legislativo, como representante más inmediato de la soberanía del pueblo" ("Manual de la
Constitución Argentina", Bs. As., 1987, p. 463, n. 429). Incumbe al Poder Judicial, al juzgar los casos que se
planteen, apreciar si los tributos satisfacen el requisito de legalidad y, en caso contrario, declarar su
inconstitucionalidad por falta de causa jurídica.

13. Que en modo alguno la doctrina nacional que es citada en los consids. del decreto 2736/91 avala el
ejercicio de las atribuciones que aquí se controvierten.
Las ideas de Joaquín V. González sobre el principio de legalidad tributaria que se citan en el consid.
precedente son de una claridad irrefutable y, por lo demás, en cuanto a los reglamentos generales que
invaden la esfera legislativa, el pensamiento del insigne jurista se completa con lo siguiente: "...entonces, la
ulterior aprobación de sus decretos por el Congreso da a éstos el carácter y fuerza de leyes" ("Manual de la
Constitución Argentina", Bs. As., 1897, p. 583).
Por su parte, Bielsa, Rafael ("Derecho Constitucional", 2ª ed., 1954) expresa que el llamado decreto ley sólo
puede justificarse por la necesidad súbita de proveer a una función de inmediata ejecución; si no hay
necesidad o urgencia y el PE. considera útil establecer una norma, él debe limitarse a presentar un proyecto
de ley o a solicitar autorización legislativa, la que solamente puede darse en forma de ley. Si hubiera tal
circunstancia de necesidad o urgencia, el decreto debe disponer expresamente la sumisión al Congreso para
su aprobación. Si falta esa disposición, incluida en su texto, el decreto es nulo por incompetencia del PE. ya
que esa extralimitación lo hace inconstitucional (ps. 534/535).

14. Que resulta significativo que en los casos de Fallos 11-405 y 23-257 (también citados en los consids. del
decreto 2736/91), los actos de naturaleza legislativa del órgano ejecutivo habían sido, al tiempo de
juzgamiento, convalidados por el Congreso de la Nación.
Los ejemplos que registra la historia de nuestra organización constitucional sobre casos en los que el PE.
dispuso sobre materias propias del Congreso, revelan que aquel sometió las normas dictadas por razones de
urgencia a la ratificación del órgano constitucionalmente competente. Así, el decreto del 8/6/1854, de creación
de las mensajerías nacionales, fue ratificado por ley 52<HD+> <HD-> del 2/10/1855; el decreto del 15/1/1856
fue ratificado por ley 63 del 16/6/1856; el decreto del 12/4/1857 dio lugar a la ley 109<HD+> <HD-> del
29/6/1857; el decreto del 25/1/1858 sobre derechos de importación para el aguardiente de caña, dio lugar a la
ley 188 del 15/9/1858; los decretos del 5, 7 y 9/3/1891, dictados por el presidente Carlos Pellegrini fueron
convalidados por ley 2782<HD+> <HD->; el decreto del 22/3/15 mencionado por Rafael Bielsa en la obra
citada en el considerando precedente (ps. 534 y 537) fue ratificado por ley 9665. Por su parte, el decreto del
31/5/1861, que afectaba gravemente el derecho de propiedad -dispuso que en las aduanas de la República no
se recibirían en pago de derechos los libramientos, bonos, billetes de tesorería ni ningún documento del
gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos- causó tal clamor en la opinión pública y en el
Congreso -ver reseña en Silva, "El Poder Legislativo de la Nación Argentina", t. V, 1943, p. 876- que el PE. lo
dejó sin efecto y lo sustituyó por otro del 2/6/1861 que decía en su art. 1: "Represéntese al soberano
Congreso Legislativo Federal, el estado de escasez de fondos del Tesoro Nacional, y el estado y
circunstancias que rodean al PE., para que se digne arbitrar los recursos necesarios" (ver reseña en el cap. V
del dictamen del procurador general en la causa publicada en Fallos 312-552 [20]).
En el caso publicado en Fallos 2-88, esta Corte desestimó la apertura de un recurso extraordinario en el cual
se cuestionaba la falta de aplicación por el a quo a un decreto ley del presidente Mitre del 19/10/1862. Dijo en
esa oportunidad este tribunal: "...este decreto... no ha recibido la sanción del Congreso, y no puede por
consiguiente ser considerado ley de la Nación, respecto de aquellas disposiciones que no se contienen en los
tratados que en él se recuerdan, como implícitamente se reconoce en su artículo final, en el cual se manda
someterlo oportunamente a la consideración del Congreso para lo que hubiere lugar" (consid. 2).
Los casos que han sido citados -que no involucraron el principio de legalidad tributaria- no pueden servir de
justificación histórica de una práctica ilegítima, toda vez que se evitó el control de constitucionalidad a través
de una rápida ratificación por el Congreso mediante la sanción de una ley en sentido formal y material.
En este orden de ideas, es irrelevante la sanción de la Ley de Presupuesto 24191 , que invoca el recurrente,
pues -sin que sea necesario entrar en otras consideraciones- de ella no surge la voluntad del Congreso de
imponer un tributo como el que se cuestiona en autos, lo cual obsta a toda argumentación.

15. Que cabe concluir que la CN., en su redacción anterior a la reforma de 1994, no legitimó el dictado de
decretos que, invocando razones de necesidad y urgencia, detrayeran competencias propias del Congreso.
Menos aún puede admitirse tal facultad en el caso sub examine en que el PE. ha pretendido hacer uso de
supuestas atribuciones para crear tributos, en abierta violación al principio de legalidad tributaria, celosamente
protegido en la jurisprudencia del tribunal (Fallos 182-411; 248-482; 294-152).

16. Que las conclusiones anteriormente expuestas han venido a ser confirmadas por la reforma constitucional
de 1994, ya que el nuevo art. 99 inc. 3 párr. 2 establece en términos categóricos que "el PE. no podrá en
ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".
Cierto es que los párrafos siguientes regulan el dictado de decretos de necesidad y urgencia, mas con tres
requisitos: 1. que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos en la
Constitución para la sanción de las leyes; 2. que no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o el régimen de los partidos políticos; 3. que se siga un procedimiento especial en el dictado del
decreto y en su sometimiento a la consideración del Congreso. Por tanto, aun en esos supuestos de extrema
excepcionalidad al principio de no ejercicio de atribuciones legislativas por el PE., se ha mantenido el de
legalidad tributaria vulnerado en los decretos puestos en cuestión. De ahí que dichos decretos habrían sido
constitucionalmente inválidos aun en el caso de haber sido dictados después de la vigencia de la reforma.

17. Que, finalmente, la voluntad legislativa que se ha plasmado en la creación del impuesto contemplado en el
art. 24 inc. b Ley de Fomento de la Cinematografía nacional -redacción dada según el art. 11 ley 24377 (21),
publicada el 19/10/94-, no tiene incidencia alguna en las conclusiones a que se ha arribado atinentes a la
inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 . En efecto, por una parte, la ley no podría crear
retroactivamente un tributo sin afectar el art. 17 CN.; por otro, los nuevos textos constitucionales han definido
que la nulidad de las disposiciones de carácter legislativo dictadas por el PE. es "absoluta e insanable" (art. 99
inc. 3 párr. 2 CN.).

18. Que las consideraciones precedentes son fundamento suficiente para declarar la inconstitucionalidad de
los decretos 2736/91 y 949/92 y la ilegalidad manifiesta de los actos que el Instituto demandado ha
concretado respecto del actor con sustento en las normas viciadas.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario sólo en cuanto a la cuestión federal típica
involucrada y se confirma el fallo de fs. 58/63. Con costas.

VOTO DEL DR. BOGGIANO.- Considerando:

1. Que contra la sentencia de la sala 3ª de la Cám. Nac. de Apels. Cont.-Adm. Fed. que confirmó la de 1ª
instancia que había hecho lugar a la acción de amparo, declarado la inconstitucionalidad de los decretos
2736/91 y 949/92 y anulado la intimación al actor por haber sido realizada en aplicación de esas normas, la
Procuración General del Tesoro de la Nación interpuso recurso extraordinario, que fue concedido.

2. Que la apelante formula un conjunto de agravios relativos a la procedencia formal de la acción de amparo.
Respecto de ellos, y sin perjuicio del análisis de cada uno que se hará seguidamente, el recurso extraordinario
es improcedente, pues remiten a la consideración de cuestiones de hecho y prueba y derecho procesal,
ajenas por su naturaleza al marco de esta instancia, sin que se advierta la arbitrariedad alegada. Por otra
parte, en cuanto al fondo, se agravia de la inconstitucionalidad declarada por la Cámara y sostiene que no
existe en autos la ilegalidad manifiesta requerida como requisito de fondo para la procedencia del amparo por
el art. 1 ley 16986. Respecto de esta queja el recurso procede, pues existe cuestión federal en los términos
del art. 14 inc. 1 ley 48, ya que ha sido cuestionada la validez de normas de carácter federal -los decretos
2736/91 y 949/92 - y la decisión fue contraria a aquélla.

3. Que en consecuencia, los agravios referentes a la interpretación del art. 2 inc. e ley 16986 no pueden
prosperar de conformidad con la jurisprudencia según la cual las cuestiones de orden procesal, aun regidas
por leyes federales, no autorizan la intervención de esta Corte por la vía del recurso extraordinario, sin que en
el caso corresponda hacer excepción a tal principio pues la cuestión fue resuelta por la Cámara sobre la base
de una inteligencia posible de aquel precepto. No obstante, los contenidos del debate y de las opiniones
volcadas en este acuerdo tornan aconsejable elucidar los fundamentos de esta conclusión.

4. Que el tribunal cuya sentencia fue objeto de apelación ante esta Corte, resolvió al respecto que: "el plazo
para interponer el amparo debe computarse desde la intimación al actor, puesto que, en esa oportunidad, se
concretó el real perjuicio que ahora se pretende evitar" (conf. el consid. 3). El inc. e art. 2 Ley de Amparo
establece que la acción no será admisible cuando: "la demanda no hubiese sido presentada dentro de los 15
días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse".

5. Que esta Corte sostuvo que el resguardo del derecho de defensa exige que el plazo se cuente a partir del
momento en que el interesado pudo objetivamente conocer la ley impugnada, que no es otro que el de su
publicación (Fallos 307-1054). De acuerdo con dicho criterio, pareciera prima facie que el amparo no podría
prosperar, puesto que, como destaca el voto disidente del fallo apelado, cuando la demanda fue interpuesta
ya habían transcurrido varios meses desde la publicación de los decretos cuestionados. Más aún, el
demandante no sólo había podido objetivamente conocerlos, sino que además lo había hecho efectivamente,
pues se inscribió en el registro creado en cumplimiento de sus disposiciones, con una antelación también
superior a los 15 días respecto de la presentación de la demanda. Todo ello conduciría, a criterio del apelante,
a la descalificación de la sentencia apelada por arbitrariedad.

6. Que, sin embargo, la Cámara ha realizado una interpretación posible de la norma en cuestión que, además,
no necesariamente se contradice con lo resuelto por esta Corte en Fallos 307-1054. Ello es así, pues el
amparo fue reconocido contra todo acto que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace,
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos tutelados por la Constitución, los tratados y las leyes (art.
43 CN. y 1 ley 16986). La Cámara pudo, por lo tanto, entender válidamente que lo que en forma actual
lesionó los derechos del actor fue el acto del Instituto Nac. de Cinematografía por el cual se lo intimó a
regularizar su situación, bajo apercibimiento de aplicación de las penalidades previstas en la legislación
vigente, y que a ese acto se refiere también el inc. e art. 2 de la ley, cuando ordena que el plazo de 15 días se
cuente "a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse" (conf. también lo decidido por la
sala 4ª de la Cám. Nac. de Apels. Cont.-Adm. Fed. en la causa V.94.XXVI, "Video Club Sabbas v. Instituto
Nac. de Cinematografía", consid. 4 del voto de la mayoría). Lo cual no enerva de por sí la consiguiente
impugnación de los decretos 2736/91 y 949/92 , en la medida en que la intimación constituye un acto de
aplicación de ellos.

7. Que es razonable afirmar, entonces, que en la economía de la Ley de Amparo existe una distinción entre
acto y norma en la cual se sustenta el acto. Sin perjuicio de lo actualmente dispuesto por el art. 43 CN. el inc.
d art. 2 Ley de Amparo es claro en este sentido cuando declara que la acción no será admisible si la
determinación de la eventual invalidez del acto requiriese la declaración de inconstitucionalidad de leyes,
decretos u ordenanzas. Y la diferenciación referida ha sido también tenida en cuenta en la sanción de la
reforma constitucional pues, según el citado art. 43, "En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad
de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva".
En relación al sub lite, una cosa es el acto de intimación al video club, y otra los decretos en virtud de los
cuales aquél se llevó a cabo.

8. Que cabe concluir, por todo ello, que no es arbitraria la sentencia apelada en cuanto interpretó que el inc. e
art. 2 se refiere al acto de intimación y que a partir de su acaecimiento debe contarse el plazo en él
establecido.

9. Que lo expuesto no supone excluir la posibilidad de interpretar que, en la medida en que la vigencia de los
decretos 2736/91 y 949/92 habría constituido ya de por sí un acto -de alcance general- que lesionaba en
forma aunque no actual, sí inminente (conf. Fallos 313-344, consid. 13), los derechos de autor, éste podría
haber interpuesto su demanda con antelación al acto de intimación, en cuyo caso el plazo de 15 días debería
haberse contado desde la publicación de las normas, con arreglo a lo resuelto en Fallos 307-1054. Esta
inteligencia del inc. e del art. 2 es, por otra parte, la que mejor resguarda el derecho constitucional de defensa
en juicio para cuyo más efectivo servicio se reglamentó por ley la garantía reconocida por esta Corte a partir
del célebre caso Siri y actualmente tutelada por la Constitución formal (art. 43 ).

10. Que por las razones manifestadas, el modo en que se resuelve este punto no importa contradicción con lo
decidido en Fallos 307-1054; sobre todo si se tienen en cuenta las particularidades en las que se inscribió ese
pronunciamiento. Se trataba de la impugnación por la vía del amparo, de la ley 23115<HD+> <HD-> (22) que
determinó que a partir de su promulgación quedarían anuladas de pleno derecho todas las denominadas
confirmaciones de profesores universitarios y los beneficios de la estabilidad en el cargo obtenidos por
aplicación de una ley del gobierno de facto. El tribunal consideró arbitraria la sentencia de Cámara que había
computado el término del art. 2 inc. e desde la promulgación de la norma y sostuvo que el derecho de defensa
del interesado "exige que el plazo se cuente a partir del momento en que aquel pudo objetivamente conocer la
ley 23115<HD+> <HD->, que no es otro que el de su publicación" (consid. 4 in fine). En tales condiciones, el
criterio que ahora se pretende esgrimir para rechazar la acción de amparo, fue sostenido con la finalidad
contraria, en un caso en el que sólo se impugnaba un acto de alcance general de efectos aparentemente
automáticos. Todo ello entraña relevantes diferencias que impiden la mecánica aplicación al presente de la
regla sobre cuya base se resolvió el caso registrado en Fallos 307-1054.

11. Que cabe examinar otros agravios del recurrente dirigidos a cuestionar la procedencia de la acción de
amparo que impedirían, a su criterio, el tratamiento de la cuestión de fondo. Respecto de los referentes a la
existencia de otras vías y a la legitimación de la demandante en orden a lo dispuesto por el art. 5 ley 16986
no refutan todos y cada uno de los argumentos del fallo apelado, por lo que el recurso extraordinario es
improcedente respecto de ellos.

12. Que el agravio relativo al sometimiento voluntario de la actora al régimen de los decretos que pretende
impugnar, en razón de haberse inscripto en el registro instituido por uno de éstos y de haber ingresado una
cuota del gravamen, tampoco puede prosperar, pues la determinación de la voluntariedad de dicho
sometimiento remite, en el sub lite, a circunstancias fácticas cuya ponderación excede el marco de esta
instancia, de conformidad con la jurisprudencia según la cual las cuestiones de hecho y prueba son, en
principio, ajenas al recurso extraordinario.

13. Que la referida distinción entre acto y norma en que se sustenta remite a una limitación que podría ser
gravitante para el caso. Tiene dicho esta Corte que "si el acto u omisión se sustentan en una norma general -
ley, decreto, ordenanza, etc.- no exhiben, como regla, arbitrariedad o ilegalidad notorias" (Fallos 306-1253, p.
1263). Y en consonancia con ello, el art. 2 inc. d ley 16986 establece que el amparo es inadmisible cuando la
determinación de la eventual invalidez del acto requiriese la declaración de inconstitucionalidad de leyes,
decretos u ordenanzas. No obstante, el tribunal ha resuelto hacer excepción a esa regla y declarar la
inconstitucionalidad de ese tipo de normas en casos en que ellas suponían una palmaria violación de
derechos o garantías constitucionales (Fallos 267-215 [23] y 306-400 [24] voto de la mayoría y voto
concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi). Y, en otras oportunidades, analizó la constitucionalidad de
normas generales en procesos de amparo, concluyendo que las que sustentaban el acto impugnado no
entrañaban una patente violación de garantías constitucionales (Fallos 306-1253 [25] y 307-747, entre otros).
Así en el caso "Peralta" se afirmó que "el art. 2 inc. d ley 16986 halla su quicio constitucional en tanto se
admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del proceso de amparo, cuando en el momento de dictar
sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria o
manifiestamente violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger" (del consid.
13). Esta consolidada jurisprudencia fue acogida por la reciente reforma de la CN. (conf. el art. 43 citado).
En tales condiciones, nada impide el análisis de la validez de los decretos en los cuales se sustenta el acto
impugnado ni su eventual declaración de inconstitucionalidad. En efecto, el tribunal cuenta actualmente con
los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo dicho cometido, sin que se observen razones para
dilatar la resolución de un problema que excede el marco de un planteo patrimonial del actor, pues afecta
esencialmente los derechos de todos los habitantes de la Nación dado que involucra la preservación de las
instituciones fundamentales de la República.

14. Que corresponde abordar, entonces, el agravio de fondo planteado por el recurrente, relativo a la validez
constitucional de los decretos 2736/91 y 949/92 . Sobre este tema, la Cámara afirmó que la materia tributaria
está reservada al Congreso en forma exclusiva, por lo cual no es posible justificar que el PE. se arrogue
facultades legislativas como lo hizo mediante el dictado de los decretos impugnados. Agregó que el respeto
del principio constitucional de reserva de la ley tributaria no admite excepción ni siquiera dentro de un criterio
amplio sobre la validez de los reglamentos de urgencia.

15. Que el subprocurador del Tesoro de la Nación sostiene en el recurso extraordinario que la Cámara realizó
una interpretación estática de la Constitución ya que, si bien considera cierto que ésta reserva al Congreso la
creación de los tributos, no existirían razones para exceptuar esta materia de la doctrina general sobre los
reglamentos de urgencia. De acuerdo con ella, y con los alcances que, a criterio del apelante, le asignó este
tribunal en el caso "Peralta", los decretos impugnados serían válidos, ya que la necesidad y urgencia
invocadas permitirían omitir los procedimientos que la Constitución prevé para circunstancias normales.
Agrega que, en razón de que el PE. dio cuenta de lo actuado al Congreso, la validez de los decretos se halla
asegurada a tenor de lo resuelto por esta Corte en la causa R.210.XXIV, "Rossi Cibils, Miguel A. y otros
s/acción de amparo", sentencia del 8/9/92. Más aún, afirma, el Congreso no se limitó a una aquiescencia
silenciosa sino que, mediante actos suyos posteriores, ratificó la validez de las normas. Argumenta que ello
ocurrió mediante la sanción de la ley 24191 , de Presupuesto Nacional, correspondiente al ejercicio del año
1993, que contempló la incidencia del tributo creado por los decretos de marras en el cálculo de los recursos y
gastos del Instituto Nac. de Cinematografía.

16. Que el apelante considera que el dictado de los decretos 2736/91 y 949/92 se realizó respetando los
requisitos de validez impuestos por la doctrina y la jurisprudencia a los reglamentos de urgencia. En este
sentido, entiende que los decretos apuntan a salvaguardar la vigencia de los importantes valores culturales
que subyacen a la actividad cinematográfica ya que, de lo contrario, ocurrirían "gravísimas consecuencias,
peores aún que las calamidades naturales o económicas, pues estas dos últimas pueden ser superadas y
revertidas mientras que la pérdida cultural es irreversible" (f. 94 vta.). Afirma que el "interés vital para la
comunidad y el Estado" que entraña la subsistencia de la cinematografía nacional "se encontraba, al momento
del dictado de los decretos cuestionados, en serio riesgo de extinción" (f. 95). Explica que ello era
consecuencia de que dicha actividad se financiaba mediante el impuesto creado por la ley 17741 (art. 24 inc.
a), aplicable sólo respecto de salas de cine; y dado que éstas habrían sido desplazadas por otros medios
tecnológicos de difusión, la recaudación del tributo cayó notablemente. Entonces, continúa, para paliar dicha
situación de emergencia el PE. no tuvo más remedio que dictar los decretos 2736/91 y 949/92 , y extender el
hecho imponible de aquel tributo a otras actividades audiovisuales que conformarían un todo inescindible con
la cinematografía propiamente dicha. Destaca que las vías legislativas normales no eran aptas para erradicar
la crisis aludida, que requería soluciones urgentes. Por otra parte, señala que el exiguo porcentaje de la
alícuota prevista en los decretos asegura la razonabilidad de la restricción patrimonial que ellos significan.
Además, explica, que: `el impuesto se adiciona al precio, resultando pagado en definitiva por el que alquila el
videograma, no surgiendo daño para quien lo arrienda como locador... No es irrazonable por otra parte que la
difusión del cine nacional sea financiada por espectadores de películas, pues de tal manera se obtiene una
financiación genuina que no requiere de fondos del Tesoro Nacional..." (fs. 97/97 vta.). Por último, en lo
referente al límite temporal de vigencia de las normas afirma que: "la duración de los decretos en
cuestionamiento está obviamente limitada hasta la desaparición de las causas que los originaron, esto es,
hasta la extinción de la situación de crisis terminal que afecta a la cinematografía... extinción que no puede
preverse de antemano en cuanto a su época de producción" (f. 98). Por ello considera cumplido, respecto de
los decretos impugnados, el recaudo de duración limitada.

17. Que la actora, al contestar el recurso extraordinario, hace suyas las argumentaciones de la Cámara y
agrega que no existe en el caso de los decretos impugnados la emergencia alegada y que, en realidad, se
estaría encubriendo la conveniencia bajo el manto de la urgencia. Expresa que el propio PE. reconoció en los
consids. del decreto 2736/91 que gestionó sin éxito un proyecto de ley sobre la materia, y entiende que, ante
el fracaso de la gestión, ha optado por un camino alternativo que viola la división de poderes prevista en la
Constitución. Añade que, si bien no discute la trascendencia cultural del cine nacional, los intereses
protegidos por los decretos del PE. no son generales, sino individuales: los de los productores, directores y
distribuidores de películas nacionales. Considera, en relación al invocado precedente "Rossi Cibils", que él no
guarda relación con el caso de autos, pues se refiere a una cuestión de contenido estrictamente político,
mientras que la aquí tratada es de carácter tributario.

18. Que la demandante sostiene también que, contrariamente a lo argüido por la Procuración del Tesoro de la
Nación, el Congreso no ha ratificado en modo alguno los decretos cuestionados. Afirma que la ley 24191 ni
siquiera alude a aquellas normas al referirse al presupuesto del Instituto Nac. de Cinematografía. Argumenta
que de todas manera jamás podría considerarse el cálculo de los recursos de este ente como un acto
normativo de ratificación de normas del PE. Cita en su apoyo el art. 20 ley 24156 (26) de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que establece, en lo pertinente, que:
"Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada
ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación,
ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener
disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o
suprimir tributos u otros ingresos".

19. Que el art. 1 decreto 2736/91, modificado por el 949/92 establece que: "El impuesto establecido por el inc.
a art. 24 ley 17741 se aplicará además: a) a la venta o locación de todo tipo de videograma grabado
destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género; b) a la exhibición de todo tipo de
películas cualquiera fuera su género, a través de los canales de televisión abierta o por cable y en los video-
bares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por cualquier medio".
A su vez el art. 24 ley 17741 determina que: "El Fondo de Fomento Cinematográfico cuya administración
estará a cargo del Instituto Nac. de Cinematografía, se integrará: a. por un impuesto equivalente al 10% del
precio básico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos
cinematográficos en todo el país, y cualquiera sea el ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades
exhibidoras adicionarán este impuesto al precio básico de cada localidad. La aplicación, percepción y
fiscalización de este impuesto estará a cargo del Instituto Nac. de Cinematografía, el que establecerá la forma
y el plazo en que los responsables deberán ingresarlo, así como las normas de liquidación y multas por
omisión o defraudación".

20. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el PE., mediante un decreto, ha extendido el hecho
imponible creado por una ley a otra situación fáctica que es distinta y nueva, aun cuando guarda relación con
el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematográfica, bien que de modo diverso. Los
considerandos del decreto 2736/91 expresan que: "La crisis terminal del cine nacional amenaza con la
desaparición inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura nacional, a cuyo
florecimiento contribuyen los países desarrollados del mundo, realidad angustiosa esta que ya no puede
esperar el tiempo que demandaría la sanción de una ley por el Honorable Congreso de la Nación que le
pusiera remedio... lo expuesto califica como urgente la situación descripta, requiriendo inexcusablemente la
adopción, en forma inmediata, de las soluciones de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que
acarrearían una mayor demora en su implementación". Además, al recurrir la sentencia apelada, el
subprocurador del Tesoro de la Nación invocó la decisión de este tribunal en la causa "Peralta".

21. Que, sin embargo, no concurrieron al momento del dictado de los decretos impugnados -que tuvo lugar
con anterioridad a la reciente reforma de la CN.- las excepcionales circunstancias que la mayoría de esta
Corte tuvo en mira al decidir ese caso, como, por ejemplo, el descalabro económico generalizado y el
aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unión nacional (consid. 35). Por el contrario, la
situación actual de la cinematografía nacional no constituye una situación de grave riesgo social, que el
Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la Constitución prevé. Y la mera conveniencia de
que por un mecanismo más eficaz se consiga un objetivo de gobierno en modo alguno justifica la franca
violación de la separación de poderes que supone la asunción por parte de uno de ellos de competencias que
sin lugar a dudas le pertenecen a otro (conf. la diferencia con la situación resuelta en el caso C.802.XXIV,
Cocchia, Jorge D. v. Estado Nacional y otro s/acción de amparo [27] sentencia del 2/12/93).

22. Que, por otra parte, en la misma sentencia "Peralta", el tribunal aclaró que: "en materia económica, las
inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo
en la imposición de contribuciones (art. 67 inc. 2), consustanciada con la forma republicana de `gobierno'"
(consid. 22). Dicha conclusión deriva directamente del principio de legalidad en materia impositiva. Ausentes,
entonces, la necesidad y la urgencia invocadas por el PE. cabe analizar la validez de los decretos
impugnados a la luz de la jurisprudencia de esta Corte referente a dicho principio.

23. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional línea de su jurisprudencia, esta Corte resolvió un caso
que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV, "Eves Argentina S.A. s/recurso de apelación - IVA",
sentencia del 14/10/93 [28]). Se juzgaron allí los alcances del decreto 499/74 respecto de la ley 20631 (29) -
t.o. 1977-. Esta, en su art. 3 inc. d, estableció que las locaciones y prestaciones de ciertos servicios indicados
en una planilla anexa se encontraban alcanzados por el impuesto al valor agregado y en al art. 4 precisó que
eran sujetos pasivos del impuesto los locadores de cosas, obras o servicios, cuando la locación estuviera
gravada. El art. 7 decreto 499/74, por su parte, pretendió aclarar que los sujetos pasivos aludidos por la ley
abarcaban tanto a quienes prestasen directamente lo servicios gravados por aquéllas cuanto a los que
actuasen como intermediarios, siempre que lo hicieran a nombre propio. El tribunal entendió que esta norma
constituía un avance sobre las previsiones de la ley entonces vigente. Fundó dicha conclusión en que, cuando
el legislador consideró pertinente gravar la actividad de intermediación, lo señaló expresamente (conf. los
incs. b y c art. 4 ley 20631, t.o. 1977), y que recién con el dictado de la ley 23871 (30) los servicios de
intermediación quedaron alcanzados por el impuesto al valor agregado (art. 3 inc. e pto. 20 ap. h). Decidió,
consecuentemente, que la inconstitucionalidad del decreto había sido bien declarada por la Cámara.
Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica, aun por vía reglamentaria, de los
supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el principio constitucional de legalidad
del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal
encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el único
poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4 , 17 , 44 y 67 CN. (de los
consids. 9 y 10, con cita de Fallos 312-912 -y sus referencias- y 248-482; en la misma línea se ubican los
pronunciamientos de Fallos 155-290 [31]; 180-384 [32]; 183-19; 294-152; 303-245; 305-134 y M.130.XXIII,
Multicambio S.A. s/recurso de apelación [33], sentencia del 1/6/93, entre muchos otros).

24. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no es
compatible con nuestro régimen constitucional el decreto 2736/91, con las modificaciones introducidas por el
949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del instituido por la ley 17741 , sin que la circunstancia de
su recíproca vinculación o parecido permita obviar los alcances del principio de legalidad. Ello acarrea
también la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el cual se intimó a la actora a
ingresar el tributo.

25. Que, en tales condiciones, la ulterior remisión de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en el
art. 6 decreto 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea ese
órgano, y no otro, quien decida qué impuestos se crearán y quiénes deberán pagarlos. Tampoco lo satisfaría,
por similares razones, la alegada consideración que el Congreso habría realizado de la incidencia del
impuesto creado por los decretos en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto Nac. de Cinematografía al
aprobar el presupuesto para el año 1993. En efecto, no puede razonablemente atribuirse a dicho cálculo un
sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre
los efectos que hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas su ratificación por parte del
Congreso. Esta inteligencia es, por otra parte, la que mejor se compadece con la ratio del art. 20 ley 24156
de Administración Financiera, -aplicable al ejercicio 1993 en razón de lo dispuesto en su art. 133- que
establece que las disposiciones generales de la Ley de Presupuesto "no podrán reformar y derogar leyes
vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos".

26. Que la manera en que se resuelve esta causa no importa juzgar sobre la conveniencia o inconveniencia
de financiar el cine nacional mediante un tributo de las características del que pretendió crear el PE. ya que,
como repetidas veces se ha sostenido, no compete a los jueces valorar la oportunidad, el mérito o el acierto
de las decisiones de los otros poderes. Supone, sí, una reafirmación de que es en todo caso al Congreso a
quien le compete la eventual decisión política que entraña la creación de un impuesto con aquella finalidad,
con arreglo a nuestro sistema constitucional de división funcional del poder. Decisión que, cabe señalarlo, fue
tomada por ese órgano durante la tramitación de este pleito, mediante la sanción de la ley 24377 .

27. Que, en tales condiciones, la intimación impugnada por la actora reúne los recaudos que de conformidad
con el art. 1 ley 16986 habilitan la procedencia de la acción de amparo, en la medida en que se sustenta en
normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario con el alcance consignado y se confirma la sentencia apelada.
Con costas.

DISIDENCIA PARCIAL DEL DR. MOLINÉ O'CONNOR.- Considerando:

1. Que la sala 3ª de la Cám. Nac. de Apels. Cont.-Adm. Fed. confirmó, por mayoría, la sentencia de 1ª
instancia que al admitir la acción de amparo interpuesta contra el Instituto Nac. de Cinematografía, declaró la
inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 , por los que se dispuso una contribución con destino al
Instituto Nac. de Cinematografía.

2. Que para arribar a ese resultado desestimó los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo previsto
para la interposición de la demanda, a la vez que rechazó los relativos a la invocada falta de legitimación y la
existencia de otras vías. En cuanto al fondo de la cuestión sostuvo que los decretos 2736/91 y 949/92 crean
impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alícuota correspondiente,
modifican la ley 17741 en lo que atañe a las facultades de inspección y verificación, tipifican infracciones y
sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nac. de Cinematografía en juez administrativo con facultades de
control y fiscalización.
Sobre dicha base señaló que la solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio de
legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposición de tributos, imposibles de obviar
mediante los mecanismos de decretos de necesidad y urgencia.

3. Que contra lo así resuelto la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario de fs.
68/99, afirmado sobre la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tópicos: a. la cuestión
atinente al cómputo del plazo para interponer el amparo; b. la idoneidad de la vía elegida, a la luz de otros
remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c. lo relativo a los actos propios
de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo demandado y depositar
los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalidó, con tales conductas, la legalidad
de las normas que ahora ataca; d. el aspecto de la legitimación. Afirma que la actora accionó por estimar
conculcados sus derechos de trabajar y ejercer industria lícita y que nunca consideró como agravio la
imposición de una presunta carga pública, tal como lo menciona el fallo en recurso; e. los derechos federales
que dicen afectados. Manifiesta al respecto que la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el
actor pone de relieve que aquel no recae sobre su patrimonio, y que su traslación despeja todo reproche con
sustento en los derechos invocados. Expresa que resulta irrelevante que el actor actúe como responsable de
deuda ajena, "pues la responsabilidad devendrá en exigible una vez que el mismo perciba los montos de los
obligados al pago, los locatarios o adquirentes". Agrega que tampoco existe afectación del derecho de trabajar
y ejercer industria lícita y que dicha alegación "exigía probar, cuando menos, el efecto de reducción de
locaciones que resultara del traslado del impuesto a los precios".
Desde otra perspectiva sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos en materia, la Cámara
ha efectuado una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales, prescindiendo de
una concepción dinámica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta" (Fallos 313-1513). Expresa
que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitución dispuso la competencia exclusiva del
Congreso Nacional en lo atinente a la creación de ellos, ello no obsta, dentro de la dinámica que predica, a la
aplicación de los "reglamentos de urgencia"; en los cuales se prescinde, precisamente por el hecho de la
urgencia, de la formación de las leyes en el sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son
válidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha establecido en el aludido caso "Peralta"; a saber: a. la
existencia de una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la
comunidad; b. que la ley tenga por finalidad proteger intereses generales y no individuales; c. que concurra el
requisito de razonabilidad y d. que su duración sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan
las causas que originan la situación de emergencia.
Sin perjuicio de ello sostiene, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R.210.XXIV, "Rossi
Cibils, Miguel A. y otros s/acción de amparo", del 8/9/92, que correspondía tener en consideración que el
Poder Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habérsele dado cuenta del decreto del PE.... El
silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisión del poder político". Añade que, en el
mismo orden de ideas, corresponde conceptualizar a "la sanción de leyes posteriores que implican la
ratificación del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia silenciosa no
constituiría exclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que conduzcan a la conclusión
de la ratificación".
En función de ello, y respecto de los decretos 2736/91 y 949/92 señala que el Congreso Nacional aprobó la
ley 24191 , de Presupuesto Nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo art.
47 se detallan las planillas anexas al cap. 3 los importes determinados en los arts. 1 y 2 de la ley citada,
contemplándose en el art. 3 los gastos de financiamiento de los organismos descentralizados. Puntualiza que,
dentro de los organismos de tal carácter figura el Instituto Nac. de Cinematografía (art. 1 ley 17741), "en cuyo
presupuesto de gastos y recursos se contempló expresamente la incidencia de la recaudación derivada del
impuesto del art. 24 inc. a ley 17741 y su aplicación conforme los decretos 2736/91 y 949/92 . Dicho cálculo
de recursos del organismo mencionado, constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo
convalidatorio del tributo, y de la importancia que reviste la Ley de Presupuesto".

4. Que una de las cuestiones a dilucidar consiste en determinar si en el caso se encuentran reunidos los
extremos que posibiliten acceder a la vía del remedio excepcional del amparo establecido en la ley 16986 ;
examen este que, por su naturaleza y carácter hermenéutico, constituye cuestión federal suficiente a los
efectos del recurso extraordinario -independientemente de la configurada por encontrarse controvertida en la
causa la interpretación de normas federales como lo son las contenidas en los decretos 2736/91 y 949/92 -,
sin que obste a ello la índole procesal de algunos de los preceptos en juego, desde que la controversia
suscitada excede el mero interés de las partes involucradas e interesa a la comunidad íntegramente
considerada, por los valores comprometidos (Fallos 257-132 [34]).

5. Que en función de dicho cometido cuadra significar que aun cuando en el art. 2 inc. e ley 16986 se
contempla la inadmisibilidad del amparo en aquellos supuestos en que la demanda no hubiese sido
presentada dentro de los 15 días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse y
que en el fallo recurrido se advierten divergencias acerca del punto de partida del referido cómputo, en tanto
la mayoría consideró que el plazo de impugnación comienza a correr desde que se dictó el acto de aplicación
(en el caso la intimación al responsable) y la minoría desde el momento en que se publicó la norma
cuestionada, lo cierto es que, en el caso, la debida conclusión no pasa por la prevalencia de meras
disposiciones de naturaleza procesal respecto de nada menos que la Constitución Nacional.
En tal sentido esta Corte tiene sentado, que "la supremacía de la Constitución no se ha de considerar
subordinada a las leyes ordinarias... Estas leyes y las construcciones técnicas edificadas sobre ellas, tienen
solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su aplicación no
menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la Ley Suprema. Todas las construcciones técnicas,
todas las doctrinas generales no impuestas por la Constitución, valen en la Corte sólo `en principio', salvo la
Constitución misma, que ella sí, y sólo ella, vale absolutamente" ("Peralta" consid. 7 y su cita).
En armonía con tales principios, esta Corte subrayó con especial énfasis, que es preciso evitar que el juego
de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantías constitucionales (Fallos 239-459;
241-291 y 307-2174).
Por lo demás, cabe advertir que el escollo que importa el art. 2 inc. e ley 16986, en cuanto impone la
necesidad de presentar la demanda de amparo dentro de los 15 días hábiles a partir de la fecha en que el
acto fue ejecutado o debió producirse, no es insalvable en la medida en que con la acción incoada se enjuicia
una ilegalidad continuada, sin solución de continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la
justicia, pero mantenida al momento de accionar y también en el tiempo siguiente. No es un hecho único, ya
pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica ni un hecho consentido tácitamente, ni de
aquellos que en virtud de su índole deben plantearse en acciones ordinarias (conf. dictamen del procurador
general subrogante en Fallos 307-2174).

6. Que procede, a esta altura, el tratamiento del reparo formulado por la recurrente acerca del comportamiento
seguido por la accionante con relación al cumplimiento de obligaciones impuestas en la norma que ahora se
ataca. En rigor de verdad, el planteo así formulado se exhibe como formando parte de la doctrina de los actos
propios y tiende a significar el acatamiento, sin reserva alguna, de la norma impugnada y sus actos de
aplicación.
Sin embargo, la regla del sometimiento a la norma, plasmada jurisprudencialmente en los antecedentes de
Fallos 297-40; 299-373 (35); 300-51; 302-1264 (36), entre otros, requiere que medie un cumplimiento
voluntario; de modo tal que pueda entenderse como una renuncia al cuestionamiento ulterior de la norma
(conf. voto en disidencia del juez Moliné O'Connor en Fallos 314-1175, consid. 10).

7. Que en el sub examine no se advierten las mentadas características de voluntariedad, acatamiento y

renuncia tácita de impugnación, desde que la posibilidad de no inscribirse en los registros creados por la Res.
52/92 del Instituto Nac. de Cinematografía , dictado a raíz del decreto de marras, no implica consentir el
ingreso de la gabela allí prevista. Por el contrario, la falta de dicha inscripción expondría al actor a una
insostenible posición en el mercado, desde que, en virtud de lo dispuesto en el art. 5 decreto 949/92 se
encuentran exentas las operaciones de venta o locación de videogramas, cuando las mismas sean
efectuadas "entre personas inscriptas en los registros del Instituto Nac. de Cinematografía como editor,
distribuidor de videogramas grabados o titular de video-clubes"; por lo que debería afrontar la adquisición del
material en condiciones desventajosas de competitividad.
Que a igual conclusión cabe arribar en lo referente al supuesto sometimiento voluntario del régimen, en virtud
de haberse ingresado una cuota del impuesto. Ello así, en razón de que si bien la actora reconoce haber
depositado la cuota de mayo de 1992 (f. 55), en tanto que el ente accionado expresa que el único ingreso tuvo
lugar en abril de ese mismo año, "sin formular reserva ni protesta alguna ante dichas circunstancias" (f. 78), lo
cierto es que, dentro de ese marco contradictorio, no se encuentra acabadamente demostrado cuándo ni
cómo tuvo lugar el ingreso de la única cuota, de modo tal que resulta insostenible la afirmación de que se
depositó el tributo sin reserva o protesta alguna.

8. Que en lo concerniente a la existencia de otras vías aptas para la tutela de los derechos reclamados,
cuadra señalar que el impedimento resultante -que reposa en las previsiones del inc. a art. 2 Ley de Amparo-
se presenta con características netamente procesales, lo que permite su remoción con sustento en las
consideraciones expuestas en el consid. 5 ut supra; fundamentalmente, en lo que atañe a la prevalencia de
los preceptos constitucionales por sobre el derecho adjetivo contenido en normas ordinarias.
9. Que tampoco puede prosperar el argumento relativo a una supuesta falta de legitimación, sustentado en
que la actora cuenta con la posibilidad de adicionar el tributo al precio que percibe; habida cuenta que el
interés legítimo que abona su reclamo emana de la carga que le viene impuesta personalmente, cuyo
incumplimiento le acarrearía una serie de consecuencias que afectan y restringen su esfera jurídica individual
y que la tornan sujeto pasivo de graves sanciones.

10. Que descartadas las objeciones precedentemente examinadas, respecto de la tacha de

inconstitucionalidad de los decretos 2736/91 y 949/92 , cabe advertir que la propia recurrente ha precisado
que aquellos pertenecen a la categoría de normas denominadas de "necesidad y urgencia" (fs. 90 y ss.).

11. Que en tales condiciones no existen óbices para que esta Corte valore la calificación de excepcionalidad y
urgencia -método, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente "Peralta"; lo que no implica un
juicio de valor acerca del mérito, oportunidad o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible
para admitir o rechazar la circunstancia habilitante del ejercicio de la función legislativa por parte del PE. Es
que el "estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte del PE., guarda estrecha relación con el
principio de la llamada `división de poderes', que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los
estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. Es una categoría histórica: fue un instrumento
de lucha política contra el absolutismo y de consolidación de un tipo histórico de forma política" (fallo citado,
consid. 17).

12. Que con arreglo a lo expuesto cuadra advertir, con prioridad a toda consideración, que esta Corte tiene
reconocido que, "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la
obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67 inc. 2),
consustanciadas con la forma republicana de `gobierno'" (fallo citado, consid. 22, párrafo final).
Además, el art. 17 CN. consagra la exclusividad expresa del Congreso de la Nación en lo atinente al ejercicio
de facultades legislativas para imponer las contribuciones aludidas en el art. 4 de la Carta Magna. Dichas
limitaciones constitucionales, cabe consignarlo, se exhiben como corolario de un largo proceso histórico de
consolidación del sistema republicano y traducen el principio de legalidad, que impide admitir la exigibilidad de
un tributo en supuestos que no están contemplados en la ley, como reiteradamente lo ha sostenido esta
Corte: "El cobro de un impuesto sin ley que lo autorice es una exacción, o un despojo que viola el derecho de
propiedad reconocido en el art. 17 CN. " (Fallos 180-384; 183-19, entre muchos).
Más recientemente se precisó que el "principio de reserva de la ley tributaria, de rango constitucional y propio
del estado de derecho, únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de ley formal tipifique el
hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación tributaria, por más que
se motive la resolución adoptada en genéricas `pautas de políticas fijadas por las autoridades económicas' y
la existencia de `un estado de calamidad económica interna', debido a que dicho sistema supone un Estado
cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas en ese deslinde de competencias fijadas en la
Constitución, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados" (Fallos
294-152).

13. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir, a mayor abundamiento, que los motivos que impulsaron el
dictado de los decretos 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo
social que hiciere necesario el dictado de medidas súbitas como las examinadas en "Peralta" (Fallos 313-
1513). Es más, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a los graves trastornos
económicos sociales tenidos en consideración al resolver en el precedente aludido. Sus argumentos, antes
bien reposan en la actividad de fomento de la cinematografía y la necesidad de proveer de recursos con ese
fin (V.145.XXIV, Video Cable Comunicación v. Instituto Nac. de Cinematografía s/varios, sentencia del
27/4/93).

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado; con
costas.