UNIVERSIDAD NACIONAL DE ASUNCIÓN

Facultad de Ciencias Sociales

Carrera de Sociología

Protocolo de investigación

Ordenamiento territorial en Asunción, una mirada desde una visión crítica latinoamericana

Autora: Iracema María Fernanda Navarro Fretes

Orientador: MSc. Sebastián Vargas

Año 2021

San Lorenzo – Paraguay

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 1 INTRODUCCIÓN

¿Cómo venimos ordenando el territorio de los municipios del Área Metropolitana de Asunción?

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1.1 PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA
Antecedentes

Paraguay está viviendo grandes procesos de cambio territorial producto de la dinámica del
crecimiento económico, del proceso de urbanización y del corrimiento de fronteras agropecuarias.
Esta dinámica está generando nuevas demandas en términos de políticas y prácticas de
Ordenamiento Territorial (OT) tanto en municipios pequeños como en zonas urbanas más
importantes como puede ser el caso del Gran Asunción. Sin embargo, las políticas y las prácticas de
ordenamiento territorial en marcha se muestran limitadas para hacer frente a los grandes desafíos del
futuro. Más y mejores políticas y prácticas de ordenamiento territorial son necesarias en el país.
(OTAS, 2020)

En los últimos años la planificación territorial tomó una especial relevancia para el interés político
del país, aunque ciertamente con un retraso significativo a diferencia de la región. Como política
pública, el ordenamiento territorial tiene una serie de consecuencias en la organización del territorio
en el que se aplica. El cúmulo de documentos o planes en donde se materializan esta política refleja
la o las estrategias de desarrollo de los poderes públicos y privados, pero aún no se han puesto
verdaderos esfuerzos en cuantificar y valorar los impactos reales sobre los territorios (CEPAL,
2007).

Poner en marcha una política de ordenamiento del territorio en el Paraguay se impone con fuerza
desde la segunda mitad del siglo XX. Es solamente a partir de aquel periodo que el país experimenta
una verdadera fase de explosión demográfica, pasando su población total de 1.819.103 habitantes en
1962 a 6.953.646 habitantes en 2017. De este modo, por primera vez en su historia, el Paraguay fue
capaz de emprender el poblamiento efectivo de su espacio interior, trascendiendo así los límites de
un “Paraguay útil” confinado en una escueta región de Asunción y de sus alrededores inmediatos
(PNUD, 2017).

Paraguay requiere un ordenamiento territorial que armonice los distintos usos del territorio. La
división político - administrativa no contribuye en esta tarea y las herramientas puestas en práctica

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responden a intereses a veces sectoriales, como a políticas territoriales mal elaboradas o con
enfoques confusos.

El ordenamiento territorial permite desarrollar una política de construcción del territorio,

definiéndose este último como un espacio físico transformado por grupos humanos. Por
ordenamiento territorial se entiende “la acción voluntaria de organizar y equipar el espacio de la
ciudad”, y el de su entorno rural dentro de los límites administrativos existentes. El ordenamiento
del territorio no es una ciencia exacta, sino que es una práctica que supone una adaptación constante
al contexto y que debe acompañar los valores y las demandas de la sociedad para la que actúa. El
ordenamiento del territorio debe apuntar a una armonización de las actividades humanas y de sus
relaciones con el medioambiente. Concretamente, se trata de hacer más coherente y eficiente la
oferta en infraestructuras, equipamientos, viviendas, espacios públicos en contextos urbanos y
rurales, sin olvidar la gestión de los paisajes. (Guía POUT, 2017)

Existen numerosos trabajos provenientes de distintos ámbitos como la sociología, geografía,

política, economía, derecho, e incluso la literatura que tienen como tema principal aquello que
ocurre en las ciudades. Esto se debe a que la población mundial se encuentra en creciente proceso de
urbanización, así lo indica el informe de la División de Población del Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de Naciones Unidas en el informe sobre Zonas urbanas y rurales de 2007.
Según este informe en el año 2008 se alcanzó un hito en la historia: la población urbana igualó a la
población rural, y las proyecciones indican que para el año 2050 el 70% de los habitantes del mundo
vivirán en zonas urbanas. Pero la concentración tendrá lugar en aquellas regiones menos
desarrolladas, como América Latina, que actualmente posee un alto nivel de urbanización que
alcanza al 78%, y la tendencia es que continúe aumentando. Corresponde entonces un análisis de la
situación actual y futura de nuestras ciudades, así como también aquellas estrategias planteadas por
el Estado y la sociedad en general (Berón, Padilla y Rapali, 2013).

En cuanto a los avances que conocemos en materia de políticas de ordenamiento territorial en el

país, se pueden mencionar los esfuerzos puestos en reglamentar la administración y ordenamiento de
territorios en sus distintas escalas (nacional, departamental y municipal específicamente) pero a su

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vez estos avances han sido principalmente de carácter “indicativo” y no se han respaldado
políticamente con aplicaciones eficientes.

Contexto del problema

El territorio asunceno, así como cualquier otro, ha sido históricamente alterado y transformado bajo
lógicas de ocupación del espacio, transformaciones medio-ambientales y productivas que no
escapan de modelos económicos y formas de ordenar el territorio voluntarias e involuntarias. El
ordenamiento territorial es una práctica que guía y orienta un modelo territorial de desarrollo
movilizando distintos enfoques de acuerdo con lo que el contexto exija. Las transformaciones al
territorio observadas en la ciudad de Asunción muestran una organización territorial compleja,
creciente y desordenada en aspectos como el peso demográfico, procesos de urbanización,
actividades productivas implantadas en zonas críticas que ponen en peligro la calidad de vida de
barrios o espacios medioambientales a proteger, desequilibrios espaciales que se pueden entender
como zonas empobrecidas, contaminadas o que amenazan un habitar con calidad de vida.

Formulación del problema

Asunción es una ciudad que se expande y desarrolla con más velocidad desde 1970. Esta expansión
sucede sin una política clara, efectiva y con revisión constante de ordenamiento territorial y bajo un
patrón de urbanización marcado por lógicas de ocupación del espacio, transformaciones medio-
ambientales y productivas que no escapan de modelos económicos y formas de ordenar el territorio
voluntarias e involuntarias de los actores estatales, sociales y económicos.

Existen procesos que se están desarrollando en el territorio como proyectos, ya sean de

planificación, infraestructura, servicios públicos o simplemente la manera de abordar lo urbano
como un problema. Se puede anticipar entonces que, existen intenciones y esfuerzos hechos desde la
administración pública para ordenar sus territorios. Estos esfuerzos muchas veces se ven
obstaculizados por el alto grado de concentración de poder a nivel nacional, una visión sectorial de
las instituciones públicas y pujas de intereses privados que no aportan a optimizar recursos.

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Por un lado, nos interesa identificar a los principales agentes que ordenan y des-ordenan el territorio
asunceno, así como deseamos analizar cuáles son las iniciativas o esfuerzos de carácter normativos y
proyectuales puestos para ordenar la ciudad de Asunción de los últimos 5 años.

Pregunta de investigación

Pregunta general

¿Cuáles son los avances y retrocesos para el OT en Asunción en los últimos 5 años?

Preguntas específicas

¿Cuál es el contexto de las políticas y prácticas del Ordenamiento Territorial en Asunción?

¿Cuáles son los problemas de infraestructura, equipamientos y carácter territorial en Asunción?

¿Cuáles son los avances de infraestructura, equipamientos y carácter territorial en Asunción?

¿Cuáles son las propuestas para el fortalecimiento de las políticas y las prácticas de ordenamiento
territorial para el gobierno local?

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 OBJETIVO GENERAL

Analizar los avances y retrocesos de las iniciativas de ordenamiento territorial y urbano en
Asunción, del año 2018 al 2022.

1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Describir el contexto de las políticas y prácticas del Ordenamiento Territorial en Asunción.

Identificar los problemas de infraestructura, equipamientos y de carácter territorial de Asunción

Identificar los avances de infraestructura, equipamientos y de carácter territorial de Asunción

Indicar propuestas para el fortalecimiento de las políticas y las prácticas de ordenamiento territorial
para el gobierno local de Asunción.

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1.3 JUSTIFICACIÓN

Los problemas actuales derivados del acelerado y desordenado crecimiento de la población urbana y
de la expansión de las fronteras de áreas urbanas se están experimentando en Asunción cada día con
más intensidad. Estos problemas conducen a la necesidad de explorar la estrecha relación que debe
existir entre ordenamiento territorial, políticas territoriales enfocadas en las problemáticas de la
capital y las propuestas necesarias para fortalecer prácticas eficaces que ordenen y gestionen
nuestros territorios.

Los distintos momentos de las políticas públicas, entendidas como ciclo de acción, son objeto de
análisis y tratamiento metodológico, desde las diversas perspectivas teóricas. El análisis científico
contribuye a la toma de decisiones gubernamentales adecuadas en un sistema democrático y permite
transparentar el accionar estatal. También genera conocimientos sobre el proceso social y la
atención sobre los problemas sociales identificando los intereses, necesidades, perspectivas
valorativas y aspiraciones de los actores sociales. Y en los procesos organizacionales que implican
el mejoramiento de la calidad de las decisiones, del planeamiento y del fortalecimiento de la gestión.
(Martínez Nogueira, 1997).

Asumir la tarea de considerar lo urbano como un problema es uno de los principales movilizadores
de esta investigación. A nivel teórico, se torna fundamental indagar en aquellos factores que
caracterizan al Ordenamiento Territorial, por ello esta investigación pretende contribuir al campo de
los estudios territoriales partiendo de analizar algunas estrategias desarrolladas por el Estado y la
ciudadanía en torno al desarrollo territorial de Asunción, pero así también en escalas que van de lo
local a lo nacional. Se requiere de políticas públicas que tengan este abordaje más complejo de la
realidad social y que además puedan recoger las apreciaciones, discursos y significaciones de las
problemáticas que se podrían abordar con herramientas del ordenamiento territorial.

De lo anterior, se desprende la relevancia práctica de este estudio, relacionada con la posibilidad de

que a partir de sus hallazgos se pueda aportar a darle continuidad a la discusión sobre la generación
de más y mejores políticas de ordenamiento territorial que permitan revalorizar el uso de la ciudad
misma como la considera Castell, una ciudad como consumo, como dispositivo institucional-
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espacial para la reproducción social. La generación de estudios y políticas que nos permitan la
posibilidad de acortar brechas de desigualdad, problemas estructurales, mala gestión de proyectos de
infraestructura o hacerle frente a la inminente concentración de la población urbana-urbanizada bajo
contextos que no son justos o equitativos. Conocer como son nuestras ciudades y como nos gustaría
que sean, permitir a la ciudadanía exigir, construir y hacer de ellas espacios de habitar amables,
donde desenvolverse diariamente y desarrollarse con normalidad, así como permitir a los gobiernos
municipales y administraciones centrales del estado, gestionar el territorio de acuerdo con lo que dé
él se espera son algunas de las aspiraciones de los esfuerzos puesto en este trabajo.

En esta pequeña investigación se buscará recuperar todos los aportes analíticos realizados
anteriormente que aporten una mirada crítica a la labor pública y de intervención privada en el
territorio y conocer así la fortalezas y debilidades en esta área teórica y práctica, y que una vez
conocidas se pueda aportar al fortalecimiento de las políticas de carácter territorial para el municipio
de Asunción.

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2 MARCO TEÓRICO
El concepto de territorio en palabras de Boisier en su artículo “El territorio en la contemporaneidad
(la recuperación de las políticas territoriales)” entiende a este desde tres niveles: “de acuerdo a su
complejidad creciente. Así se habla de territorios naturales, equipados y organizados. La primera
categoría describe porciones de la superficie terrestre todavía intocadas por el hombre; la segunda
dice relación con territorios cuya ocupación por parte del hombre se limita a grandes obras de
ingeniería, o grandes explotaciones mineras, o extensas plantaciones, con muy poca presencia
permanente de personas y la tercera, finalmente, denota territorios ocupados por comunidades o
sociedades estables, con un patrón de asentamiento humano discernible, con estructuras sociales,
tecnológicas y económicas, con cultura e identidad”. El tercer nivel es el que tomaremos como
referencia para intentar explicar el funcionamiento territorial de la ciudad de Asunción, usando el
término de ciudad del mismo autor, que refiere a “una forma amplia como para describir
asentamientos humanos de diferentes tamaños, pero cuya característica esencial es la aglomeración
territorial, la vida en común, la existencia de variados servicios colectivos y su permanencia en el
tiempo, es la expresión máxima y cristalizada del territorio”.

El ordenamiento territorial como lo sugiere María Venegas en su artículo “Reflexiones en torno al

Ordenamiento Territorial” es una normativa, que en algunas ocasiones o en países que han invertido
recursos en profundizar al respecto posee fuerza de ley, que tiene como principal función la de
regular el uso y ocupación del territorio, “al definir los usos posibles para las diversas áreas en que
se ha dividido este: el país como un todo y una división administrativa del mismo”. En este sentido
agrega que el proceso y la técnica para llegar a dicha normativa se denomina “ordenación del
territorio”. El ordenamiento precisa de manera obligatoria de un respaldo político ya que para
concebirlo es necesario legislar, concertar a la mayor cantidad de actores involucrados de manera a
efectivizar la ocupación de un territorio, de consensuar las acciones a ser llevadas a cabo y hacer
sostenible el territorio. Es además un proceso de carácter técnico y administrativo, ya que permite
orientar políticas locales, desarrollo socioeconómico, culturas, entre otros.

Un proceso de Ordenamiento Territorial consiste en realizar los pasos de análisis y normas, que
consiste en realizar un diagnóstico del trabajo que ya se ha realizado anteriormente en el territorio a

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ser intervenido, de sus espacios naturales, de sus formas de producción y reproducción social,
sistemas económicos, infraestructuras. Esto puede dar pie a la conformación de una base de datos,
sociales, de población y cartográfica como parte del diagnóstico del territorio; acciones y
programas: “aquí se evalúan, cuantifican, se definen, diseñan y seleccionan las alternativas para
alcanzar los objetivos señalados en el nivel normativo”. En este punto se validan las visiones
generadas en un deseable proceso de planificación estratégica; compromisos sectoriales: análisis y
asignación de recursos estudiados por el sector público y privado. Así como delimitar las acciones,
el tiempo y los recursos destinados, se requiere del compromiso de los sectores involucrados para
apoyar las acciones consensuadas. Podría denominarse también como la realización de un proyecto
territorial; convenios: “comprende una serie de instrumentos o convenios políticos, jurídicos,
administrativos que conducen al término del proyecto. En el marco jurídico se podría entender como
la elaboración de los documentos legales que ordenen la hoja de ruta del territorio. “Todo lo que el
plan no permite está prohibido”.

Sobre los métodos y técnicas para el OT según la autora:

Con la finalidad de realizar los pasos anteriores, es indispensable elaborar una investigación
cuantitativa y cualitativa, que comprende trabajos de campo y de gabinete. La información de
gabinete requiere de una recopilación bibliográfica, información estadística, interpretación
cartográfica y de fotografías. Todo esto permite realizar un estudio preliminar donde verificar los
datos obtenidos con la investigación de campo, que pueden ser de dos formas: A través de la
recopilación de datos de las instituciones públicas y/o privadas y recopilando datos e información en
el territorio estudiado, ahí se podrán observar si los datos obtenidos con anterioridad concuerdan con
la realidad.

Posterior a esto, siguiendo una lógica metodológica, se realiza el análisis de los datos de manera
interdisciplinaria. Sobre el “propósito, principios, objetivos, estrategias, y políticas que orientan el
OT, la autora refiere que este busca orientar y promover la visión a futuro que se tiene sobre este
territorio, la manera perene de desarrollarse contemplando los propósitos colectivos como las
fortalezas ambientales y económicas. Se orienta bajo los principios de la función de la fusión
pública del urbanismo en términos de implantación humana en la ciudad, de la participación

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colectiva como “soporte fundamental” de las decisiones tomadas y sobre la participación del sector
privado en el desarrollo del territorio.

La herramienta donde se ve reflejada una estrategia de ordenamiento territorial es la política pública,

que tomando en cuenta la propuesta de la autora se mencionan aquí abajo las de mayor interés para
esta investigación: (i) Políticas de vivienda, (ii) Políticas de expansión y control de las fronteras de
lo urbano, (iii) Políticas de movilidad y (iiii) Políticas de espacio público.

En cuanto a la experiencia paraguaya que guarda mayor relación con el concepto recién
desarrollado, la gestión pública cuenta con la “Guía de Planes de Ordenamiento Urbano y
Territorial”. Esta guía es un documento técnico esencial para la gestión del territorio elaborado para
la red de instituciones municipales del Paraguay. Es un documento reciente y actualizado elaborado
en conjunto entre la Secretaria Técnica de Planificación y el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo.

Los autores del documento definen al Ordenamiento Territorial desde la visión de Thierry Vilmin
como “la acción voluntaria de organizar y equipar el espacio de una ciudad” y del entorno rural de
esta dentro de sus límites administrativos. El ordenamiento no es una ciencia exacta, la conciben
como una práctica que debe estar relacionada con el contexto del lugar a intervenir, así como
también acompañar al deseo y demandas de la sociedad que la habita.

Proponen como herramienta para ordenar el territorio a los Planes de Ordenamiento Urbanos y
Territoriales (POUT) ya que tienen la capacidad de adaptarse al contexto local y global, diagnosticar
el entorno. “El ordenamiento del territorio debe apuntar a una armonización de las actividades
humanas y de sus relaciones con el medioambiente. Concretamente, se trata de hacer más coherente
y eficiente la oferta en infraestructuras, equipamientos, viviendas, espacios públicos en contextos
urbanos y rurales, sin olvidar la gestión de los paisajes.”

Como los dispone la Ley Orgánica Municipal, los más de 250 municipios del país deben desarrollar
una “política de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial dentro de sus respectivos
perímetros administrativo”. Para esto, desde la Guía POUT se propone conformar un equipo técnico
de una multiplicidad de perfiles técnicos y académicos que puedan construir un proyecto espacial
con una visión inclusiva, sustentable y coherente. Estos equipos técnicos tienen entonces como
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objetivo principal el de generar un proyecto de planificación territorial y espacial, el cual se traduce
en la zonificación del espacio que pretende reglamentar el uso bajo ciertas restricciones y
autorizaciones. Visto de otra manera, regular la construcción y las actividades que se desarrollan y
se desarrollarán.

Ambos conceptos de ordenamiento territorial están ligados a la idea fundamental del Estado como
agente ordenador de su territorio, en donde sus competencias normativas y técnicas se despliegan en
el territorio por medio de políticas de ordenamiento territorial y planificación con características
prospectivas y cuidando el desarrollo de sus dimensiones espaciales, sociales y económicas.

El concepto de ordenamiento dominante del territorio introducido por el geógrafo Marcio Cataia en
su artículo “Uso del territorio y del lugar: poder del ordenamiento y contra-racionalidades” concibe
el ordenamiento dominante del espacio, desde una visión crítica de la actuación del Estado como
único encargado del quehacer de ordenar el territorio. Introduce la idea que además del Estado como
institución dominante, son las grandes empresas las que funcionan como actores dominantes en el
momento de tomar decisiones, hacerse propietarios de la tierra y ejercer poder sobre la misma. A
este par los considera como los agentes hegemónicos que ejercen poder sobre los territorios y las
formas de hacer uso de sus recursos.

Saltando la definición de Ordenamiento Territorial, el autor se dispone a responder cual es la

finalidad de una política de ordenamiento territorial, comentando lo siguiente:

“Hacer política es buscar alterar los rumbos de la historia; hacer política territorial significa
usar el territorio como atributo de poder para condicionar los rumbos de la historia”.

Pero no todos los agentes son capaces de alterar el territorio, solo unos pocos “agentes” lo pueden
usar para la ejecución de políticas, estos agentes hegemónicos, como el estado o las grandes
empresas pueden llegar, mediante prácticas y decisiones, a alterar todo un territorio nacional.

El concepto recién presentado puede dar cuenta de como la falta de un claro proceso de
ordenamiento territorial o un plan de ordenamiento y como a falta de una buena regulación generan
vacíos que permiten al interés privado a tomar decisiones, volverse propietarios de territorios e
intervenirlos conformando un nuevo “orden”.

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En consecuencia, y haciendo referencia a la mención del autor sobre la inevitable tarea de un
análisis orientado a la “comprensión de las dinámicas de un mundo globalizado, que en esencia son
dos campos de fuerzas que se oponen y se atraen dialécticamente: un orden global y un orden local”
deviene lo que él considera dos fuerzas de orden: “la racionalidad del orden hegemónico” como el
propietario de todo el territorio como espacio donde transcurre el poder y el “contra-racional” como
donde operan los agentes arraigados que ejercen sus fuerzas en las prácticas diarias.

El concepto anterior nos podría ayudar a analizar un modelo territorial existente que se encuentra
pródiga de iniciativas estatales en materia de planificación, generación de políticas territoriales y
gestión públicas con enfoque espacial pero que a pesar de esto se puede concebir un orden
hegemónico.

En el artículo “Orden-desorden y ordenamiento territorial como tecnología de gobierno” la autora se

dispone a retomar la discusión sobre las distintas propuestas de como concebir conceptualmente al
Ordenamiento Territorial, el orden y des-orden. De manera simplificada aborda la discusión iniciada
(en Latinoamérica) en el periodo 1960-1980, donde se discutieron y buscaron implementar políticas
de ordenamientos para los territorios.

Menciona que “Un amplio campo de discusión se generó en aquellos años tanto para interpretar la
“problemática regional” dentro del subdesarrollo de los países latinoamericanos, como para
plantear teorías y alternativas para superarla (ILPES, 1974; Neira Alva, 1974; de Mattos, 1976,
entre otros). También se generaron perspectivas críticas que discutían tanto los supuestos que
subyacían a la definición de las ‘problemáticas regionales’ como la planificación regional que
buscaba abordarlas (Rofman, 1982; Coraggio, 1989 y desde el campo de la geografía Santos,
1974). Las décadas de 1980 y 1990 reconocieron un repliegue de la planificación, acorde a las
políticas neoliberales. Sin embargo resurge la cuestión espacial en las estrategias de desarrollo, en
esta oportunidad acompañando los procesos de descentralización, dando lugar a las propuestas de
desarrollo local o territorial”.

Actualmente -desde la perspectiva de la autora- la discusión se posiciona sobre como ante la

ausencia del estado en la materia (ausencia como generadora de desorden) y el ordenamiento como
instrumento de orden. Luego de una basta argumentación que inicia en la forma en la que
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entendemos el Estado y su rol de ordenador o la falta de el en la materia, el territorio desde una
visión espacial, donde se conjugan y coexisten multiplicidad e factores (clase, genero, raza, etc.) y el
capital como entidad que ordena y desordena el territorio presenta las siguientes conclusiones que
tomaremos como argumentos para conceptualizar al Ordenamiento Territorial per se y como
objetivo las siguientes propuestas: a) formas de manejo u organización de las multiplicidades en el
espacio con fines regulatorios, orientados a adecuar, codificar o decodificar usos, formas de
gestión, formas de habitar el territorio, dentro del marco de ciertos parámetros que se ajustan a
(pero también van produciendo y reproduciendo) determinado orden socio-espacial; por lo tanto el
ordenamiento territorial constituye (ii) una dimensión intrínseca al proceso de producción del
espacio, lo cual implica que siempre hay algún tipo de ordenamiento del territorio, que en el
‘desorden’ hay un ‘orden’ que es necesario conocer, investigar; y por último, en su carácter de (iii)
tecnología de gobierno, tiene por fin estabilizar los conflictos, normalizar y normativizar las
multiplicidades y administrar la base espacial intrínsecamente tensa y contradictoria.”

Con este concepto suponemos que de igual manera en los espacios donde el Estado no ha
movilizado esta “tecnología de gobierno”, en el desorden que es visible y vivido en la cotidianeidad,
existe un código espacial a identificar, a diagnosticar, a tratarlo desde una perspectiva territorial y
espacial.

El profesor Ángel Massiris en su artículo “Ordenación del territorio en América Latina” tras un
análisis de más de 10 definiciones de ordenamiento territorial elaboradas entre 1950 y 2011
concluye: “Que la ordenación del territorio es un proceso y un instrumento de planificación, de
carácter técnico-político-administrativo, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una
organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del
mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo. Se concreta en
planes que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y
las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho
modelo”.

Para el autor, la ordenación del territorio surge con una intención manifiesta de dar un tratamiento
integral, desde una aproximación global, a la problemática de los territorios. El énfasis se pone en la

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planificación física-espacial y sus finalidades se concentran en el uso sustentable de los recursos
naturales, la localización adecuada de las actividades productivas e infraestructuras y la búsqueda de
equidad en el desarrollo regional, lo que es evidente en el concepto de ordenación del territorio
adoptado por países latinoamericanos.

La mirada del geógrafo Massiris nos introduce a observar la organización de la ciudad desde sus
iniciativas de planificación urbana y territorial, a poder reconocer y enmarcar las finalidades que se
les da a los distintos usos del espacio en la ciudad de Asunción. Un punto para priorizar en el
análisis del modelo territorial imperante en la capital es el de la adecuada localización de las
actividades productivas, aspecto que ya ha sido discutido en diagnósticos de territorio que informan
la conexión de Asunción con su hinterland productivo como un factor estructurante.

Para el análisis de las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial que se han elaborado para
la ciudad de Asunción la metodología a utilizar será la expuesta en el artículo “Metodología para el
análisis de políticas y prácticas de ordenamiento territorial en América Latina. El caso de Argentina,
Ecuador, México y Paraguay”, que propone cuanto sigue:

El mismo que tiene como objetivo convertirse en un estándar para comparar los procesos de

ordenamiento que se dan en cualquier país latinoamericano.

a) Análisis de las condiciones territoriales en Asunción y la necesidad de políticas de ordenamiento

territorial,

b) Descripción y caracterización general del territorio analizado:

• Localización, organización espacial y territorial

• Historia espacial

• Población

• Dinámica económica

• Principales problemáticas y dinámicas territoriales emergentes,

c) Recopilación y análisis de información secundaria:

17
• Políticas, marcos legales, institucionales e instrumentos para el OT según nivel escalar analizado,

d) Planificación de entrevistas a referentes claves, principalmente Directores y ex Directores de

planificación y ordenamiento territorial, en base a una entrevista previamente desarrollada y
consensuada con los actores del proyecto,

e) Generación de la matriz de síntesis para el análisis y caracterización general del proceso de

planificación considerando los siguientes temas generales

• Objetivos

• Componentes y actividades del plan

• Actores involucrados y liderazgos (públicos, privados, colectivos)

• Organización

• Mecanismos de participación

• Presupuesto

• Recursos técnicos

• Normativas (de sostén y de aplicación)

• Nivel de implementación del plan.

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2.1 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMERICA LATINA

2.1.1 El concepto de Ordenameinto Territorial en América Latina:

Para el Geográfo Ángel Massiris en su artículo “Ordenación del Territorio en América Latina”
donde realiza un análisis de más de 15 países latinoamericanos, llega a detectar ciertos patrones que
caracterizan las acciones de ordenar sus territorios. A continuación y sin ánimos deextender demas

La historia del OT en estos países se remonta a los inicios de la decada de 1980 y fue concebida
desde la politica pública ya sea urbanistica, ambiental, de desarrollo, descentralización y a inicio del
milenio era vista como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en
términos de política plurisectorial, horizontal. Se puede entender entonces que hablamos de una
materia muy reciente y es asi que autores recientes como Boisiser permiten traer a discusión la
novedad del concepto tanto como la necesidad de comparar las distintas definiciones en los paises
de la región y se observa la falta de unidad de criterios en la concepcion y alcances que puedan tener
las politicas vinculadas.

A continuación se presenta un cuadro elaborado usando como ejemplo un cuadro elaborado por
Massiris sobre las definiciones de Ordenamiento Territorial recopiladas hasta el inicio de la década
del 2000 y en contraposición definiciones más actuales de los mismos territorios de manera a
comprobar como ha evolucionado la discusión en la región:

19
 Conceptos de Ordenamiento Territorial
A la fecha 2002 A la fecha 2022
Paraguay
Chile
Brasil
Programa de Ley de Ordenamiento “conjunto de acciones
Institucionalización del Territorial y Desarrollo transversales del Estado que
Ordenamiento Territorial. Sostenible. Uruguay, 2008 y tienen por finalidad mantener
Uruguay, 2003. actualizada en 2013. y mejorar la calidad de vida de
la población, la integración
social en el territorio y el uso
y aprovechamiento
ambientalmente sustentable y
democrático de los recursos
naturales y culturales”
Ley 8912/77 Ley de “proceso de planeamiento Anteproyecto de Ley Nacional “Política pública, destinada a
Ordenamiento Territorial y físico, al conjunto de acciones de Planificación y orientar el proceso de
Uso de Suelo. Argentina, técnico-político- Ordenamiento Territorial. producción social del espacio,
1977. administrativas para la Argentina, 2012 mediante la aplicación de
realización de estudios, la medidas que tienen por
formulación de propuestas y la finalidad la mejora de la
adopción de medidas calidad de vida de la
específicas en relación con la población, a través de su
organización de un territorio, integración social en el
a fin de adecuarlo a las territorio y el uso y
políticas y objetivos de aprovechamiento
desarrollo general establecidos ambientalmente sustentable y
por los distintos niveles democrático de los recursos
jurisdiccionales (Nación, naturales y culturales.
Provincia, Municipio) y en
concordancia con sus
respectivas estrategias.”.

2
Estas ideas de ordenamiento aparecen en escena como la herramienta con la capacidad de ejercer un
poder central que llegue a ordenar las relaciones sociales por medio de procesos que dispongan y
movilicen a la comunidad, su economía, sus recursos, sus infraestructuras y agentes ordenadores. En
esta idea de ordenar los objetos y recursos, el territorio es considerado como la base física de las
actividades humanas sobre la cual hay que ubicar a las comunidades y sistemas productivos; en
síntesis, el ordenamiento implicaría una visión “estática” del territorio como simple soporte físico
(Vázquéz, 2006).

En cuanto al desarrollo territorial, es la CEPAL la institución que cuenta con rol importante a la hora
de impulsar estudios que permitan comprender los procesos del desarrollo macro y micro de las
naciones latinoamericanas con el fin de proveer de conocimientos base ya sea a partir de programas,
datos, formación de profesionales técnicos o generación de políticas. En el caso de las políticas para
el desarrollo territorial en LAC estas se definen en función de los problemas que hayan de resolverse
en sus distintas escalas de tiempo (corto, mediano y largo plazo). Estos problemas se identifican a
partir de la experiencia, desarrollo de la ciencia y capacidad técnica y estas a su vez sugieren como
abordarlos y resolverlos.

2.1.1 Políticas y prácticas de Ordenamiento Territorial en América Latina

En América Latina, las políticas de ordenamiento territorial (OT) se han revalorizado de manera
paulatina desde los años ochenta junto con otros procesos de planificación del desarrollo. La
inclusión de la perspectiva geográfica en la planeación buscaba revertir inequidades estructurales,
reducir conflictos en el uso y ocupación del suelo, impulsar la conservación ambiental, orientar el
crecimiento urbano y corregir los desequilibrios territoriales que afectan la competitividad sistémica
y la cohesión social (Buitelaar et al., 2015; Montes-Lira, 2001; Massiris, 2006; Irazábal, 2009) y que
de forma creciente está adquiriendo la atención de analistas y de tomadores de decisión (Carrión,
Vieyra, Arenasy Alvarado, 2020).

Para la implementación de estas políticas la práctica mas recurrente utilizada por los países
latinoaméricanos son los planes de ordenamiento y planificación urbana y/o rural pues estas se
producen con la intención de apoyar y acompañar procesos de descentralización y desarrollo local.
Massiris pronóstico en el 2006 que la planificación urbana de carácter urbano y local, la
planificación con énfasis ambiental para el aprovechamiento de los recursos naturales, de
prevención de desastres y enfoque como el desarrollo social, económico estarían en las agendas de
desarrollo de países latinoamericanos. En los países mencionados en el cuadro X se pudo observar a
partir de la información disponible en el portal del “Observatorio Regional de Planificación para el
Desarrollo” cómo en sistemas nacionales se incorpora al ordenamiento territorial como un eje
transversal en sus proyecciones de desarrollo territorial. De igual manera, bajar esas intenciones a la
realidad persisten en ser un desafío a conquistar teniendo en cuenta que estos planes tienen otros
parámetros como los de competir en mercados que muchas veces solo perjudican al medioambiente,
a las soberanías de los territoris, al desarrollo local y perpetuan a las centralidades económicas como
las únicas capaces de generar mercados de trabajo, ofertas educativas, culturales y de
equipamientos.

El mismo autor en su artículo “Gestión del Ordenamiento Territorial en América Latina: Desarrollos
recientes” publicado en el 2008 analiza los cambios en politicas de ordenamiento territorial de
algunos países a consecuencia de un cambio de rumbo en cuanto al modelo de desarrollo que
implicaron la búsqueda de “estrategias de desarrollo distintas al decálogo del Concenso de
Washington”.

La justificación del replanteamiento de las estrategias de desarrollo en los países mencionados se

fundamenta en cinco razones: a) La profundización de las brechas entre ricos y pobres. b) La
incapacidad de las fuerzas del mercado para impulsar un desarrollo territorial o regional equilibrado
y justo. c) La demanda creciente de la sociedad por una mayor participación en la gestión del
desarrollo. d) El propósito de alcanzar la sostenibilidad ambiental del desarrollo para garantizar la
disponibilidad futura de recursos naturales.

De manera más reciente, acuerdos globales como la Agenda 2030 o la Red de Planificación para el
Desarrollo incluyen la persepectiva espacial y territorial como ejes fundamentales para elaborar
lineamientos y poner a andar un proyecto regional de desarrollo. Esto supuso la movilización de
todo un aparato técnico de profesionales de disciplinas con enfoques territoriales, expertos en
gestión públicas y elaboración de políticas, conocimientos varios, datos y la colaboración de
organismos nacionales y multilaterales, de cooperacion internacional. Estos acuerdos a su vez han

2
facilitado maneras democráticas y abiertas de acceder a documentos de planificación, datos públicos
y puesto en manos de la ciudadanía la posibilidad de participar en la discusión sobre sus territorios.

En definitiva, un común denominador para las practicas de ordenamiento territorial de este milenio
es la superproducción de iniciativas que se sobreponen o contradicen. Es decir, la planificación
territorial sigue siendo un concepto polisémico y un instrumento de gestión de carácter técnico-
político-administrativo con connotaciones en su implementación en diversos espacios geográficos.
La capacidad de interlocución entre las autoridades políticas, los analistas técnicos, los gestores
públicos y los actores en el territorio continúa siendo un desafío para la adopción y operativización
de las propuestas participativas orientadas a una efectiva transformación de inequidades hacia una
mayor justica socio-espacial (Carrión, Vieyra, Arenasy Alvarado, 2020).

“Los países de América Latina enfrentan, entonces, el reto de lograr una gestión territorial
cohesionada y coherente que tenga al territorio como punto de encuentro, a partir del cual sea
posible la coordinación de las diferentes políticas con impacto territorial y la cooperación
interterritorial, lo cual dependerá de la capacidad de los gobernantes para modificar las condiciones
que actualmente conspiran contra ello” (Massiris, 2008).

2.2 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN PARAGUAY

La novedad de la preocupación espacial o territorial en Paraguay explica la emergencia de diversas
perspectivas que identifican problemas y disfunciones en la gestión de los recursos naturales y de los
espacios tanto urbanos como rurales. En este sentido, el retorno a la democracia no produjo la
inclusión de la temática territorial o espacial en la discusión y la agenda del desarrollo nacional,
quizás por la primacía de la problemática ambiental que insistía en la protección y manejo adecuado
de los recursos naturales (Vázquez, 2006).

2.2.1 El concepto de Ordenameinto Territorial en Paraguay:

Párrafo sobre estudios cientificos orientados al ordenamiento del suelo confundiendo eso con el
ordenamiento territorial

Para el Geógrafo Fabricio Vázquez en su aporte al estudio del territorio “Territorio y Población”
revela como el ordenamiento territorial en el paraguay, en sus inicios, no escapaba de la dinámica de
3
estudio y definición a partir de la idea del territorio como “suelo”. La puesta en práctica de
estrategias e iniciativas de investigación ligadas al concepto de ordenamiento territorial que surge a
mediados de la década de 1970 tienen como resultado investigaciones e importantes esfuerzos
“caracterizando y valorizando” el suelo en función a sus características físico-químicas y sus
diferentes niveles de fertilidad agrícola y ganadera. Esta confusión conceptual dificultó la tarea de
enfrentar los desafíos territoriales a enfrentar pues el razonamiento se centro en valorización de
aspectos físicos, químicos y formas de desarrollarse en torno a estos aspectos (por ejemplo el
desarrollo de la ganadería y del sector agrícola). Esta característica en los estudios del territorio se
replico en toda la región latinoamericana y se puede verificar por medio de la revisión de
documentos oficiales que fueron elaborados como herramientas militares o bien mecanismos para
reforzar las “potencialidades productivas” del territorio.

2.2.2 MARCO NORMATIVO DEL OT EN EL PARAGUAY

Para regular el Ordenamiento Territorial es necesario establecer:

a) Las competencias de las entidades públicas en relación al ordenamiento y desarrollo territorial.

b) Los principios rectores para el ordenamiento y desarrollo territorial.

c) El marco orgánico rector, operativo y de control del Ordenamiento Territorial, definiendo su

conformación y funciones.

Con relación al ordenameinto territorial y la planificación urbana en el Paraguay, se presenta una

débil política para enfrentar este desafío, poco especifica y si carácter preventivo.

La necesidad de poner en marcha una política de ordenamiento del territorio en el Paraguay se

impone con fuerza desde la segunda mitad del siglo XX. Es solamente a partir de aquel periodo que
el país experimenta una verdadera fase de explosión demográfica, pasando su población total de
1.819.103 habitantes en 1962 a 6.953.646 habitantes en 2017. De este modo, por primera vez en su
historia, el Paraguay fue capaz de emprender el poblamiento efectivo de su espacio interior,
trascendiendo así los límites de un “Paraguay útil” confinado en una escueta región de Asunción y
de sus alrededores inmediatos. (PNUD Paraguay, 2017).

4
La Constitución de 1992 con su nuevo modelo de organización político-administrativa que otorga
competencias y recursos propios a municipios y gobernaciones deben efectivamente gestionar la
administración de sus territorios. Este modelo consiste en la descentralización del poder a traves de
la disposición de funciones y atribuciones a las distintas escalas que se muestran a continuación:

2.2.2.1 Gobierno Nacional

En el gobierno central trabajan las siguientes instituciones con la tarea de generar políticas de
Ordenamiento Territorial:

STP (Secretaria Técnica de Planificación): Creada en 1962, su rol es el de lograr articular las
iniciativas del estado central con gobernaciones y municipalidades, buscando la ejecución
coordinada de sistemas de planificación. Específicamente para el Ordenamiento Territorial, el
Decreto 4.070 son funciones y atribuciones de la STP:

Formular las politicas necesarias para que la secretaria cumpla con las funciones asignadas
constitucional y legalmente;

1. elaborar los lineamientos para el desarrollo económico, social y cultural del país en
coordinación con el Ministerios del Poder Ejecutivo y otras entidades del sector público;
2. establecer normas, mecanismos y procedimientos de planificación para el desarrollo y
políticas públicas;
3. analizar, coordina y verificar la consistencia y sostenibilidad de la politicas economicas,
sociales y medioambientales;
4. organizar y administrar la información para el desarrollo rdinación con las demás políticas
económicas y medioambientales;
5. proponer y evaluar la políticas de cooperación internacional;
6. conducir, en forma separada y conjuntamente con otros Ministerios, las negociaciones
internacionales para la obtención de recursos financierons externos para la inversión pública
y la cooperación tecnica internacional;
7. ejecutar los convenios de cooperación internacional;

5
 8. velar por la viabilidad de la inversión pública, financiamiento externo y cooperacion tecnica
internacional;
9. proponer las inversiones públicas y provadas para el desarrollo del país;
10. asistir y asesorar al Consejo de Ministros y al Equipo Economico Nacional;
11. participar, directamente o traves de un funcionario o funcionarios designados para tal efecto,
con el Ministerio de Hacienda en la elaboracion y estudio del proyecto del Presupuesto
General de Gastos y Recursos de la Nacion, para posterior remision al Congreso de la
Nación;
12. adminsitrar los recursos humanos, financieros y no financieros de la institucion;
13. especializar los recursos humanos que requiera la estructura de un Estado promotor del
desarrollo sostenible; y
14. elaborar o evaluar los proyectos de ley o decretos que sean sometidos a su consideracion por
la Presidencia de la Republica.

Estas funciones se ven reflejadas en la resientes iniciativas de gestión pública para ordenar los
territorios. El acompañamiento de la STP a las insitutciones asi como la intermediación con la
cooperación internacional han apoyado a distitos municipios y áreas metropolitanas para la creación
de lineamientos de desarrollo y elaboracion de planes y documentos técnicos. Así tambien han
trabajado en lineamientos estratégicos como “El Plan Marco Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial”, el “Plan Nacional de Desarrollo” y la “Guia para Planes de
Ordenamiento Urbano y Territorial”.

MUVH (Ministerio de Urbanismo, Vivienda y Hábitat): La ex Secretaria de la Vivienda

(SENAVITAT), actual MUVH, tiene como misión la producción de políticas públicas de viviendas,
urbaníticas y de hábitat, la gestión de planes, programas y acciones que contribuyan a mejorar la
calidad de vida de los habitantes del Paraguay. Esta institución tiene a su cargo la “Política Nacional
de la Vivienda y el Hábitat del Paraguay” que busca saldar la deuda en materia de “políticas
públicas sostenibles vinculadas al ordenamiento del territorio, al crecimiento de nuestras ciudades y
al sector vivienda en el país, no ha sido el marco propicio para generar soluciones que nos permitan
erradicar los asentamientos precarios existentes en el ámbito urbano y rural, ni para enfrentar de
modo adecuado los complejos desafíos vinculados al desarrollo urbano y al déficit cuantitativo y
6
cualitativo de la vivienda. (Nuñez, S., 2018). Así tambien se han encargado de elaborar documentos
técnicos de identificación de asentamientos precarios, evaluación de impacto ambiental, diagnóticos
de la realidad del déficit habitacion en el Paraguay, entre otros.

MADES (Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sustentable): Ex Secretaría del Ambiente

(SEAM), responsable de la formulación de políticas que coordinen la ejecución de acciones
ambientales, programas incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo que busquen la preservación,
conservación, la recomposición y el manejo de los recursos naturales. Actualmente para darle
continuidad a estas responsabilidades el Ministerio diseña una “Política Ambiental Nacional” con la
finalidad de promover acciones para el aprovechamiento de los recursos naturales en articulación
con otras instituciones de manera a asegurar un desarrollo sostenible y “y garantizar el derecho de
todos los ciudadanos, de las generaciones presentes y futuras a vivir en un ambiente saludable y
disfrutar de los bienes y servicios brindados por los ecosistemas”.

Además, “Tiene como función formular, coordinar y ejecutar las políticas ambientales, incluyendo
entre ellas los planes de ordenamiento territorial. En los últimos años, este organismo ha apoyado las
políticas de conservación de los recursos naturales a través de planes ambientales de biodiversidad,
de gestión de residuos sólidos y de apoyo al ordenamiento” (OTAS, 2021).

2.2.2.2 Gobierno Departamental

En el proceso de descentralización inicado con la constitución de 1992, en su artículo 163 establece
que es de competencia del gobierno departamental:

1. coordinar sus actividades con las de las distintas municipalidades del departamento;
organizar los servicios departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de
energía, de agua potable y los demás que afecten conjuntamente a más de un Municipio, así
como promover las asociaciones de cooperación entre ellos;
2. preparar el plan de desarrollo departamental, que deberá coordinarse con el Plan Nacional de
Desarrollo, y elaborar la formulación presupuestaria anual, a considerarse en el Presupuesto
General de la Nación;

7
 3. coordinar la acción departamental con las actividades del gobierno central, en especial lo
relacionado con las oficinas de carácter nacional del departamento, primordialmente en el
ámbito de la salud y en el de la educación;
4. disponer la integración de los Consejos de Desarrollo Departamental, y
5. las demás competencias que fijen esta Constitución y la ley.

Así tambien en la Carta Orgánica Departamental que establece ciertas competencias para el
ordenamiento territorial en su artículo 16, menciona:

1. elaborar, aprobar y ejecutar políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo

político, económico, social, turístico y cultural del Departamento, cuyos lineamientos
fundamentales deberán coordinarse con los del Gobierno Nacional y en particular con el Plan
Nacional de Desarrollo. Para el efecto, la Secretaría Técnica de Planificación, o la entidad
que la sustituya, asistirá técnicamente a cada Gobierno Departamental en la elaboración de
los mismos, para asegurar la congruencia entre políticas y planes nacionales,
departamentales y municipales;
2. coordinar planes, programas y proyectos con las Municipalidades del Departamento y
cooperar con ellas cuando éstas la soliciten;
3. formular el Presupuesto Anual del Gobierno Departamental que será previsto en el
Presupuesto General de la Nación;
4. administrar los bienes y recursos del Gobierno Departamental;
5. coordinar la acción educativa y la formación escolar y ciudadana con los organismos
competentes de tal forma a que se adecuen a las exigencias y necesidades del Departamento;
6. coordinar con los organismos competentes del Gobierno Central la política sanitaria
aplicable al Departamento;
7. participar de los programas de cooperación internacional en el Departamento dentro de los
límites establecidos en los Acuerdos Internacionales, así como hacer uso del crédito público
o privado, nacional o internacional conforme a la Ley;
8. organizar con los recursos previstos en el Presupuesto del Departamento los servicios
departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía eléctrica, agua
potable, transporte y los demás que afecten conjuntamente a más de un Municipio y dentro
8
 del mismo Departamento, en coordinación con los Municipios y con sujeción a las
disposiciones legales que rigen la materia;
9. cuando dos o más Gobiernos Departamentales limítrofes tengan proyectos coincidentes,
podrán coordinar sobre los mismos, con sujeción a las disposiciones legales que rijan la
materia;
10. requerir información sobre la ejecución presupuestaria de las diferentes oficinas públicas de
carácter nacional que operan en el Departamento;
11. adoptar medidas para la preservación de las comunidades indígenas residentes en el mismo y
del medio ambiente y de los recursos naturales del Departamento; y,
12. cumplir con las demás funciones que le asignen la Constitución Nacional y las Leyes.

“Sin entrar en el detalle de unos de estos artículos, se puede notar el papel articulador que tienen
las Gobernaciones entre el Estado y los Municipios, y que consiste en: enmarcar las acciones del
Estado en su territorio, articular el conjunto de los Distritos que componen los Departamentos y
acompañar cada Municipio en sus políticas de administración y desarrollo territorial. No aparece
explícitamente la competencia del ordenamiento territorial, pero se nota que la Gobernación tiene
que cumplir a través de su Plan de Desarrollo Departamental varias políticas territoriales de
desarrollo. Aparece claramente el papel de la STP como actor estadal para apoyar esta
articulación entre Estado y Municipios. Este debe impulsar y acompañar la creación de 13 Planes y
14 Consejos Departamentales, así como 236 Planes y 224 Consejos de Desarrollo Municipales. Sin
embargo, una vez más, las competencias técnicas y los recursos presupuestarios de la entidad
nacional son muy limitados para poder armar proyectos concretos o poder evaluar el proceso de
fortalecimiento local y medir sus avances” (PNUD, 2017).

Los Departamentos cuentan así con área de acción coherente técnicamente hablando, con elementos
para la gestión de nuestra división territorial y una definición clara de sus competencias. Estas
dependencias son las intermediarias entre las políticas nacionales y los distritos con un caracter de
canalizador de la ejecución de inversiones.

2.2.2.3 Gobierno Local

¿Qué es una Municipalidad?
9
Descrito en la Ley Organica Municipal, “El municipio es la comunidad de vecinos con gobierno y
territorio propios, que tiene por objeto el desarrollo de los intereses locales. Su territorio deberá
coincidir con el del distrito y se dividirá en zonas urbanas y rurales”.

En cuanto a una perspectiva regional, física e intitucional, la CEPAL define a la municipalidad

como:

“El Municipio desde la perspectiva de entidad física es una colectividad instalada en un territorio,
constituido por dos elementos: población y territorio”;

“El Municipio como entidad institucional tiene una doble función, como pieza básica de la
organización terrotorial de la comunidades políticas superiores (Estado) y de su propia comunidad
política. En cuanto a su papel de entidad básica de la organización territorial del Estado, el
municipio actua como referente territorial para la prestación de las funciones estatales que
requieren este nivel de proximidad. Y en cuanto al papel de entidad representativa de una
comunidad política, ejerce funciones de autogobierno y autoadministración de las colectividades
humanas instaladas en su territorio”.

Ley Orgánica Municipal 3966 de 2010

Según el Art. 12 inc. 1 de la Ley 3.966/10, los municipios, según sus posibilidades presupuestarias,
en el ámbito de la planificación, el urbanismo y el ordenamiento territorial, tienen las funciones de:
a. “La planificación del municipio, a través del Plan de Desarrollo Sustentable del Municipio y del
Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial”. Se entiende asi que es la municipalidad la responsable
de planificar y concretar acciones para la ordenación de su territorio. Mencione ademas las
siguientes funciones que se relacionan con el ordenamiento territorial:

1. En materia de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial: a. la planificación del

municipio, a través del Plan de Desarrollo Sustentable del Municipio y del Plan de
Ordenamiento Urbano y Territorial; b. la delimitación de las áreas urbanas y rurales del
municipio; c. la reglamentación y fiscalización del régimen de uso y ocupación del suelo; d.
la reglamentación y fiscalización del régimen de loteamiento inmobiliario; e. la
reglamentación y fiscalización del régimen de construcciones públicas y privadas,

10
 incluyendo aspectos sobre la alteración y demolición de las construcciones, las estructuras e
instalaciones mecánicas, eléctricas y electromecánicas, acústicas, térmicas o inflamables; f.
la reglamentación y fiscalización de la publicidad instalada en la vía pública o perceptible
desde la vía pública; g. la reglamentación y fiscalización de normas contra incendios y
derrumbes; h. la nomenclatura de calles y avenidas y otros sitios públicos, así como la
numeración de edificaciones; i. el establecimiento, mantenimiento y actualización de un
sistema de información catastral municipal.
2. En materia de infraestructura pública y servicios: a. la construcción, equipamiento,
mantenimiento, limpieza y ornato de la infraestructura pública del municipio, incluyendo las
calles, avenidas, parques, plazas, balnearios y demás lugares públicos; b. la construcción y
mantenimiento de los sistemas de desagüe pluvial del municipio; c. la prestación de servicios
de agua potable y alcantarillado sanitario, de conformidad con la ley que regula la prestación
de dichos servicios, en los casos que estos servicios no fueren prestados por otros
organismos públicos; d. la construcción, equipamiento y mantenimiento de los caminos
vecinales rurales y otras vías de comunicación que no estén a cargo de otros organismos
públicos; e. la regulación y prestación de servicios de aseo, de recolección, disposición y
tratamiento de residuos del municipio; f. la regulación de servicios funerarios y de
cementerios, así como la prestación de los mismos; g. la regulación, así como la
organización y administración de los centros de abasto, mercados, mataderos y ferias
municipales, y similares.

Otros aspectos como el transporte, equipamientos de salud y educación, desarrollo productivo,

desarrollo humano y social seran tratados más adelante como insumos para tratar al objeto de
estudio.

Análisis anteriores concluyen que las redes municipales en Paraguay son dispares y desiguales en
materia de recaudación de fondos, capacidad técnica o posesión de infraestructura. Mientras centros
urbanos como las tres áreas metropolitanas del país comparten equipamientos e infraestructuras otro
no poseen los recursos necesarios para asumir tareas de planificación (OTAS, 2021) “Desde 2010,
el aumento considerable de los recursos financieros de los gobiernos locales (Royalties y
FONACIDE) constituye un avance significativo que exige y legitima el fortalecimiento técnico y la
11
coordinación en la acción territorial de nivel local y regional. En cuanto al marco normativo, la
Ley Orgánica Municipal 3966 de 2010 designó dos ejes de planificación para los municipios, a
través del Plan de Desarrollo Sustentable (PDS) y del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial
(POUT). En esta línea, la STP acompañó en la elaboración de aproximadamente 230 PDS y dos
planes de Ordenamiento Territorial” (PNUD, 2017).

Guía para ela elaboración de los Planes de Ordenamiento Urbano y Territorial

Los desafíos en materia de planificación para los municipios del Paraguay se insertan dentro de un
contexto multiescalar como lo vimos. Dentro de este desafío es necesario incorporar la reflexión de
los trabajos, diagnósticos y planes elaborados por escalas distintas a la local. En este contexto se
crea esta guía que pretende ser un apoyo metodológico para incorporar elementos técnicos para
iniciar o darle continuidad a la tarea de la planificación y el ordenamiento territorial, llenar los
vaciós que han dejado los marcos legales y normativos para el ejecicio de la planificación local y
nacional y lograr un sistema de planificación. “Ante estos desafíos, la elaboración de los Planes de
Desarrollo Sustentable (PDS) y de los Planes de Ordenamiento Urbano y Territorial (POUT)
constituye una tarea determinante. Estos documentos se presentan antes que nada como la
“espacialización” de un proyecto político, al mismo tiempo que refuerzan una base técnica local
para el manejo de datos y de herramientas de gestión. Dicho sea de paso, la elaboración de los
POUT es imprescindible si se pretende captar interés o apoyo técnico y financiero para
implementación de proyectos futuros”. (Guia POUT, 2018)

¿Que es un Plan de Desarrollo Sustentable?

El Plan de Desarrollo Sustentable es un instrumento técnico y de gestión municipal en el que se

define los objetivos, líneas estratégicas, programas y proyectos en los ámbitos social, económico,
ambiental, institucional y de infraestructura orientados a lograr la equidad social, el crecimiento
económico y la sustentabilidad ecológica en el municipio. Contendrá: plan social, plan ambiental y
plan económico.

Este documento sera utilizado en la fase de Estrategia Territorial de un POUT con el fin de construir
una estrategia que permita lograr cumplir con los objetivos propuestos en el PDS.

12
¿Que es un Plan de Ordenamiento Urbano y Territoial?

La Guía POUT define a el POUT como “un documento de síntesis y que tiene un eminente carácter
integral. Así, el POUT no es incompatible con otros documentos, sino al contrario: debe sintetizar
todo tipo de planes que ya se hayan elaborado y “espacializar” los objetivos comunes. Dicho de otro
modo, a la hora de elaborar un POUT, la existencia de múltiples planes (de gestión ambiental, de
desarrollo económico, de gestión del suelo, u otros) no es un problema, sino una riqueza”.

Para planificar el territorio la guí propone seguir los siguientes pasos:

1. Crear las Condiciones generales del proyecto;

2. Actualizar la Base de datos espacial;
3. Realizar un Diagnóstico Territorial;
4. Definir la Estrategia Territorial;
5. Concretar la visión política a través del Proyecto Urbano y Territorial; y
6. Generar los Documentos Legales.

Por último, una vez cumplidos con estos pasos, “los resultados obtenidos alimentarán la base de
datos del municipio: todo el proceso de gestión quedará así documentado y sistematizado. A partir
de allí, empieza el proceso de puesta en marcha y de ejecución del POUT, donde cada proyecto
diseñado o ejecutado, permitirá alimentar la base de datos existente, que deberá ser constantemente
organizada. Al respecto, se sugiere actualizar el POUT cada diez años”.

2.2.2.4 Políticas y prácticas de Ordenamiento Territorial en Paraguay

“A diferencia de los demás países del Mercosur y de América Latina, el Paraguay aun no ha podido
articular ni institucionalizar los esfuerzos tendientes al logro de una política diferenciada de
ordenamiento y desarrollo territorial. Si bien existen algunas dependencias institucionales que se
ocupan del desarrollo territorial, siendo la más importante la Dirección General de Desarrollo
Territorial e Integración Regional dependiente de la Secretaria Técnica de Planificación de la
Presidencia de la República, las mismas no disponen de los recursos humanos y materiales
suficientes para constituirse en motores de reflexión y propuestas concretas” (Vazquez, 2006)
13
En este sentido, en el Diagnóstico para el Ordenamiento Territorial de Paraguay elaborado en el
2017 serefuerza, 10 años más tarde y a través del “prisma del ordenamiento”, que las principales
problemáticas de la administración pública con relación a la gestión de sus territorios. En primer
lugar se habla de un Estado concentrado, principalmente en Asunción y muy a pesar de lso ya
mencionados criterios de descentralización infundidos en la nueva constitución de 1992. “El Estado
central aparece a menudo como el único actor, encontrándose las Colectividades Públicas Locales
muy dependientes, y con pocas capacidades de incidir profundamente en las políticas de desarrollo y
ordenamiento aplicadas desde arriba en su propio territorio. Las lagunas del sistema de
administración territorial pueden ser ejemplificadas por algunos disfuncionamientos y desafíos que
se verifican en Paraguay. El esfuerzo de equipamiento de los territorios en término de
establecimientos educativos, hospitales y centros de salud muestra una falta de conocimiento de las
realidades locales y de adaptación de las políticas públicas del Estado”. (DIAG PNUD OT)

En sentido, esto se puede verificar en la disposición de equipamientos estructurantes en la ciudad

como son vías de alta jerarquía, centros educativos, centros de atención a la salud, viviendas sociales
y regulación del mercado inmobiliario, entre otros, que al no contar con herramientas de ordenación
para la ciudad, no responden adecuadamente a la necesidad de los que “usan el territorio”, a las
necesidades locales a partir del análisis del territorio implantado, la geografía, la estructura
demográfica, económica y cultural, a la densidad, organización urbana, etc.

Y en segundo lugar, mencionan a la gestión fragmentada de la cooperación internacional, que sin

entrar en detalles por cuestionees de extensión y esfuerzos para la investigación, como agentes con
un rol importante para el Paraguay pues impulsan a través de sus distintas plataformas distintos
proyectos en el marco de la articulación con instituciones del estado que ante una debilitada
estructura operativa y ejecutora, debilitan el desarrollo de los proyectos financiados por estas
entidades. Entndiendo que los proyectos de ordenación y planificación son de caracter prospectivo y
con ejecución en largo plazo, los distintos programas de cooperación “se escalonan sobre diferentes
temporalidades en el corto y mediano plazo, sin ser relevadas por parte de las instituciones
paraguayas una vez que se completan”. Es un desafío actual elque enfrenta la gestión publica, pues
debe intentar ubicarse como un agente articulador de los distitntos programas que se desarrollan en

14
su territorio y apropiarse de ellos de manera eficaz, ya que estos son insumos para lograr una
planificación al largo plazo.

Con relación a las iniciativas de Ordenamiento Territorial en el Paraguay el análisis realizado en la

invetigación “Problemáticas, evidencias y propuestas para un nuevo modelo de ordenamiento
territorial ambientalmente sustentable (OTAS) en Paraguay” hace mención de sus hallazgos en
cuanto a:

El estado paraguayo “adopta a la plianificación por medio del impulso de la “Alianza para el
Progreso” que consistia en la instalación de sistemas de economía mixta para America Latina con
empresas estatales que puedan proveeder de servicios y espectante al proceso de maduración del
sector privado nacional compuesto por empresas que puedan asumir tales competencias. De igual
manera el proceso de planificación paraguayo fue bastante “marginal.

Es más bien con la creación de la Secretaria Técnica de Planificación como el organo designado
para orientar la acción estatal en materia de planificación y gestión pública, recién en el año 1962,
que aterrizan planes financiados por distintos entes de la cooperación internacional. Entre los más
importantes se encuentran la construcción de las represas de Itaipú y Yacyreta y el “Plan Triángulo”
de comunciación vial entre Asunción, Ciudad del Este y Encarnación (Vazquez, 2006), una
iniciativa no aplicada de regionalización construida a partir del reconocimiento de la capacidad
productiva y uso de suelo con la intención de aplicar un impuesto progresivo para obligar a
propietarios a disminuir la cantidad de terrenos no productivos, iniciativa forzada a no aplicarse por
fuerzas ejercidad desde el sector privado.

Lo desarrollado hasta aqui son los antecedentes que nos permitiría conocer lo previo al proceso
actual de descentralización del país con la constitución de 1992 que abre camino a que en los
últimos treinta años el orden jurídico paraguayo ha generado un proceso de descubrimiento del
ordenamiento territorial, confeccionó un nuevo marco normativo para el Ordenamiento Territorial
en el país y en territorios locales y ha podido poner en práctica nuevas iniciativas en conjunto con la
cooperación internacional.

15
2.3 PROBLEMÁTICA TERRITORIAL

2.3.1 En el Paraguay

2.3.2 En Asunción

16
3 ASPECTOS METODOLÓGICOS

3.1 TIPO DE ESTUDIO, ENFOQUE Y DISEÑO

Para este estudio se utilizan categorías conceptuales, que tienen como fin orientar la investigación y
se hallan vinculadas a sus respectivas dimensiones de análisis. Por otra parte, se establecen las
unidades de observación, que hacen referencia a las fuentes de las que se obtienen las evidencias.
Para esta investigación las unidades de observación toman como fuente a profesionales y técnicos de
la gestión públicas vinculados a tareas de ordenamiento territorial en la Secretaria Técnica de
Planificación STP, El abordaje del estudio tiene un carácter primordialmente cualitativo por el
carácter de las dimensiones, aunque algunas fuentes de información tienen un tratamiento
cuantitativo. Las técnicas de recolección se traducen principalmente en el análisis e interpretación de
datos (testimoniales y documentales), para ello se utilizan como instrumentos guías de entrevistas y
de observación.

3.2 POBLACIÓN Y MUESTRA

La población está constituida por la documentación e

La muestra estará constituida por el municipio de Asunción.

3.3 CRITERIOS DE INCLUSIÓN

3.4 CRITERIOS DE EXCLUSIÓN

3.5 TAMAÑO DE MUESTRA:

3.6 TÉCNICA/S E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE LOS DATOS

La técnica utilizada será revisión documental, el instrumento, planilla de registro de información.

3.7 DEFINICIÓN OPERACIONAL DE LAS VARIABLES

17
Objetivos
Dimensión Definición conceptual
Específicos Variables

18
3.8 PROCEDIMIENTO (DE LA RECOLECCIÓN DE LOS DATOS)
Se escoge las entrevistas claves a actores involucrados estrechamente al diseño de X POUT

PLAN DE PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS:

Al contar con la información de las fichas en planillas serán presentadas en tablas y gráficos y
analizadas conforme a los objetivos de la investigación,

3.9 CONSIDERACIONES ÉTICAS

Confidencialidad y no manipulación de datos, en todo el proceso de investigación se respeta el

derecho de autoría, por otro lado, se ha tenido en cuenta

19
3.10 CRONOGRAMA

CRONOGRAMA ESTIMATIVO PARA LA ELABORACIÓN DETESIS PARA OBTENCION DELGRADO

Mes Pr. Ago. Set. Oct.
Sema na 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41

ANTEPROYECTO P1 P1
Revisión de a nteproyecto
Designa ción de tutor
MARCO TEÓRICO P2 P2
Recolección de informa ción pa ra la ela bora ción del ma rco teórico
Ela bora ción del ma rco teórico
Definición de una estra tegia , del progra ma y de los objetivos
PREPARACIÓN DEINSTRUMENTO Y RECOLECCIÓN DEDATOS P3
Identifica ción de los a ctores a entrevista r
Elbora cion del isntrumento
Recolección de los da tos
ANALISIS DELOS DATOS P4
O rdena miento de los da tos recolecta dos
Ana lisis de la informa ción
RESULTADOS Y CONCLUSIONES P5
Conclusiones
Presenta ción del borra dor

20
4 Referencias Bibliográficas

21
22