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 LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I). EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONCEPTO Y FASES. EL
SILENCIO ADMINISTRATIVO. EJECUCIÓN. LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ANTE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS.
El artículo 103 de la Constitución establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones
Públicas (en adelante, AAPP), entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento
pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho.
La Ley 39/2015, de 1 octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante, LPACAP) constituye uno de los ejes fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico público, al
establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los
administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos
administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de
la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa.
La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el
procedimiento administrativo común a todas las AAPP, incluyendo el sancionador y el de reclamación de
responsabilidad de las AAPP, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y
la potestad reglamentaria.
CONCEPTO DE INTERESADO (Artículo 4): Se consideran interesados:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y
se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
FASES: INICIACIÓN, ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y FINALIZACIÓN.
 Novedad de esta ley: incorpora el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos
Fase de iniciación
- Un procedimiento administrativo se empieza de oficio, por parte de un órgano de la Administración que
promueve el procedimiento, o por solicitud del interesado, siempre cumpliendo unas pautas.
- El acuerdo de iniciación adoptado en esta fase sirve como punto de partida al procedimiento y puede
incluir medidas provisionales para garantizar la eficacia de la resolución a la que se llegue en el
procedimiento.
- Además, antes de dar por iniciado el procedimiento, el órgano competente para analizarlo podrá abrir un
periodo de actuaciones previas que sirva para determinar si hay base legal o no para comenzar el
procedimiento.
Fase de instrucción
- Esta fase consiste en la realización de los actos necesarios para determinar, conocer y comprobar los
datos sobre los que debe pronunciarse una resolución. Los realiza de oficio el órgano que tramita el
procedimiento. La parte interesada tiene derecho a proponer las actuaciones pertinentes que requieran
su intervención, además de poder aportar antes de la audiencia los documentos y alegaciones que
consideren. Serán medios de prueba válidos para esta fase todos los admisibles en Derecho.
- Una vez instruido el procedimiento, antes de redactar la propuesta de resolución, se realizará una
audiencia en la que los interesados o sus representantes podrán poner de manifiesto las alegaciones o
documentos que los interesados consideren apropiados.
Fase de terminación o finalización
- La instrucción del procedimiento persigue que el órgano competente ponga fin al procedimiento con un
acto decisor, dictando la resolución más adecuada y objetiva, con todas las garantías para los interesados.
- La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla
independientemente de cómo se haya iniciado, aunque la resolución sí puede consistir en una inadmisión
de la solicitud.
Fases complementarias: Además de estas tres fases, la Ley 39/2015 incluye otras dos fases complementarias:
 - Ordenación del procedimiento para determinar la forma que seguirán todas las actuaciones.
- Ejecución del acto administrativo.
SILENCIO ADMINISTRATIVO (art 24)
De conformidad con el artículo 21 de la LPACAP, la Administración Pública tiene la obligación de resolver de manera
expresa cualquier procedimiento administrativo, independientemente de la forma en la que hubiera sido iniciado:
de oficio o a solicitud del interesado.
Si bien, son numerosas las ocasiones en las que la Administración Pública, teniendo un plazo previsto legalmente,
transcurre el mismo, sin que ésta resuelva y notifique de manera expresa. No obstante, este proceder por su parte
no le exime al administrado de recibir una resolución, dado que tal y como veremos a continuación se producirá el
llamado silencio administrativo, el cual podrá ser negativo o positivo según la forma en la que sea iniciado el
procedimiento.
El silencio administrativo puede ser positivo o negativo, una vez transcurrido el plazo máximo que la Administración
tenía para pronunciarse al respecto:
- Silencio administrativo positivo: estima de forma tácita la solicitud de un ciudadano.
- Silencio administrativo negativo: rechaza de forma tácita las pretensiones del interesado.
Y, ¿en qué plazo tiene que resolver la Administración? El plazo general es de 3 meses, pero puede llegar a los 6. Así
lo dispone el art. 21 citado anteriormente: (…) 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa
será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga
previsto en el Derecho de la Unión Europea.
En todo caso, la Administración debe indicar cuál es el plazo para resolver y a partir del que se aplicará el silencio
administrativo. Además, las Administraciones también están obligadas a tener una relación de procedimientos en
sus páginas webs para que el ciudadano sepa en todo momento en qué tipo de procedimiento se encuentra y qué
plazos ha de tener en cuenta.
LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS ANTE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas se encuentra
protegida a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de
recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del procedimiento
administrativo, que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y
al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución:

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la ley y al Derecho.

El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas en junio de 2013 parte del
convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y
ágiles.

En esta misma línea, el Programa nacional de reformas de España para 2014 recoge expresamente la aprobación de
nuevas leyes administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones
y entidades del poder ejecutivo, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su
productividad.

Los defectos que tradicionalmente se han venido atribuyendo a las Administraciones españolas obedecen a varias
causas, pero el ordenamiento vigente no es ajeno a ellas, puesto que el marco normativo en el que se ha
desenvuelto la actuación pública ha propiciado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con procedimientos
administrativos demasiado complejos que, en ocasiones, han generado problemas de inseguridad jurídica. Para
superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se
organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como
internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado.

En coherencia con este contexto, se propone una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes
fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan
simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo
español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público.

Esta Ley constituye el primero de estos dos ejes, al establecer una regulación completa y sistemática de las
relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la
potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera
jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa.
Queda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con
los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la
normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente
lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la
Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado.