REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA PRODUCTIVA Y TIERRAS

INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS
OFICINA REGIONAL DE TIERRAS DEL ESTADO FALCON
SANTA ANA DE CORO, 09 DE MAYO DE 2022.

REGIMEN JURIDICO DE EJIDOS O TIERRAS MUNICIPALES Y BALDIAS

Indudablemente que la situación de guerras internas, caudillismos y anarquía por

más de cien años de la primera etapa de nuestra vida Republicana, influyó
negativamente en la pérdida de muchos ejidos de concesión colonial, así como de
antiguos resguardos indígenas, al punto de que aún en plena dictadura de Gómez
un milagro llegó al Congreso Nacional, al Constituyente, al establecerse por
primera vez la inalienabilidad de los Ejidos, se señaló con cierta amplitud cuales
tierras se consideraban ejidales, pero aún así y no obstante las protecciones que
las constituciones han continuado consagrando durante las dictaduras y en los
periodos democráticos, han mediado causas negativas la falta de continuidad y de
eficacia en la gestión administrativa del Estado en general, y en especial de la
gestión de la mayoría de los Municipios, la acción no consecuente de las
Sindicaturas Municipales, la falta de conocimientos jurídicos, la corrupción, la
ausencia de técnica legislativa nacional, estadal y municipal; las propias
ordenanzas, en cuanto a su aplicación y confusión. A nuestros funcionarios
municipales en combinación con registradores deshonestos, con la pérdida
intencional o no de documentos especialmente de origen colonial así como la
inaplicación de leyes que desde 1853 fundamentaban a los Municipios para ser
dotados de Ejidos por concesión de Baldíos. Hay que recordar que siempre los
Ejidos son terrenos que han tenido una finalidad comunitaria, y ello por imperio
constitucional, desde la Constitución de 1925 hasta la actual de 1999, con base
igualmente en otras normas legales y ordenanzas que abarcan actualmente todos
los supuestos que se prevén en el artículo 123 de la Ley Orgánica Municipal, el
artículo 3 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936 y las leyes que sobre esa
materia existieron desde la primera de ellas promulgada en 1909 . En todo caso,
fue en el año 1909 cuando por primera vez el legislador patrio reguló en forma
expresa el régimen aplicable a los ejidos, al dictar la Ley de Tierras Baldías y
Ejidos (13-8-1909). La ley, precedentemente, consagraba taxativamente cuáles
tierras tenían el carácter de ejidos y, a su vez, establecía una prohibición absoluta
a las municipalidades respecto a los ejidos destinados para bosques,
conservación de fuentes y manantiales y a los provenientes de concesiones de la
época colonial de otorgarlos o cederlos, aún en arrendamiento (artículo 59 de la
citada Ley de Tierras Baldías y Ejidos del 13 de agosto de 1909). Ahora bien,
obsérvese en relación con esta prohibición, que la misma era relativa en cuanto a
su objeto, pues los ejidos no enunciados en dicha norma podrían ser otorgados a
los particulares sin otra restricción que las que se consagraran en las respectivas
ordenanzas. En el lapso comprendido entre los años 1910 y 1918 el régimen
negocial de dichos bienes varió sustancialmente, a través de sucesivas reformas
legislativas, que solo permitía celebrar contratos de arrendamiento respecto a
algunos tipos de ejidos. Siendo los Municipios entes autónomos e independientes,
que cuentan entre sus competencias constitucionales la administración de sus
bienes y el gobierno de los asuntos peculiares de la entidad y relacionados con la
vida local, la determinación de cuáles terrenos son ejidos y por tanto propiedad del
Municipio es una competencia típica de esos entes político-territoriales. De allí
deriva que la determinación por el Concejo de terrenos de naturaleza ejidal no
constituye per se la inconstitucionalidad de una declaratoria municipal. Si bien
puede el Municipio declarar el objeto de sus derechos, es decir, declarar que
terrenos son ejidos y, por tanto, de su propiedad, no puede esa declaración, por
más que esté contenida en una Ordenanza, ser considerada como el título
suficiente de la municipalidad con preeminencia sobre otros títulos de propiedad
protocolizados debidamente, que sobre esas mismas tierras poseen otras
personas. Sobre todo si esos títulos han sido registrados ante la Oficina de
Registro Subalterno correspondiente, y por ello tienen pleno valor y son oponibles
frente a todos, por sus efectos erga omnes. De manera que no pueden ser
simplemente desconocidos por el Municipio, mediante un acto unilateral. Sino que
para desvirtuarlos e imponer por consiguiente sus derechos frente a los demás, es
forzoso que acuda en condición de demandante frente a quienes se presentan
como propietarios a los fines de que un órgano judicial, por medio de un proceso
contradictorio, deje sin efecto los títulos que presentan. De allí resulta manifiesto
que una Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal de un
Municipio, así como un Decreto sobre Ejidos, emitido por el Alcalde Municipal, y la
comunicación del Síndico Procurador Municipal enviada al Registrador, son
inconstitucionales cuando asumen que con una declaratoria de ejidos de ciertos
terrenos, se crea para el Municipio un título de propiedad suficiente para
desconocer las situaciones jurídicas subjetivas de otras personas consolidadas
previamente, no sólo mediante la posesión de esas tierras y su trato como
propietarios, sino inclusive por medio de documentos protocolizados y en
consecuencia, con efectos erga omnes.

DELIMITACIÓN La relevancia del Derecho Municipal en materia de delimitación

de sus ejidos es evidente, no sólo por el fundamento constitucional de las mismas,
sino por la importancia que se le reconoce al Municipio como ente autárquico en lo
económico y administrativo, hasta el punto de afirmarse que los Concejos
Municipales, junto con la Asamblea Nacional y los Consejos Legislativos
comparten el poder de legislar, aunque en un ámbito territorial más reducido, en
las materias concernientes a la vida local; esfera dentro de la cual su opinión tiene
más resonancia y su voluntad más fuerza que la del Estado respectivo. Por las
razones expuestas, no se comparte el criterio de algunos cuando afirman que el
Concejo Municipal de un Distrito, al dictar una ordenanza delimitando sus ejidos,
obra con extralimitación de sus atribuciones y abuso de autoridad. No es sólo en
razón de que un Concejo Municipal no ha ejercido nunca la posesión (desde la
época colonial) de los terrenos ejidos que le fueron adjudicados por concepto de
tales en los documentos de mil setecientos ochenta y tres (1783) y mil setecientos
ochenta y seis (1786), que dicha declaración no puede ser atributiva de propiedad,
sino porque la declaración de ese Concejo, de ser o no permanecer como
propietario de tales tierras, deslindadas o no, por concepto de ejidos o de
cualquier otro título, así esté contenida en una Ordenanza válidamente sancionada
es, por sí sola, absolutamente inepta e ineficaz para afectar la propiedad ni ningún
otro derecho real adquirido y, por tanto, con fe pública erga omnes; y mucho
menos, si la inscripción del título respectivo le atribuye la preclusividad registral.

De todo lo anteriormente expuesto queda suficientemente probado que, al menos

algunos de los terrenos señalados en una Ordenanza no son en realidad ejidos
pertenecientes a un Distrito, sino terrenos de propiedad particular. Sobre todo,
cuando las pruebas presentadas por los apoderados del Distrito no son aptas para
desvirtuar tal hecho, no sólo porque no tacharon de falsedad los documentos
presentados por los recurrentes, sino porque la única prueba que aportan en
defensa de legalidad de la Ordenanza es un documento de 1783, donde consta
que un funcionario de la Real Audiencia y Cancillería de Santo Domingo, en visita
que hizo ese año a un pueblo, procedió, en nombre de su Majestad, a hacer una
dotación de tierras que fueron en una época del patrimonio municipal, pero que,
obviamente, no pueden demostrar que lo hayan seguido siendo posteriormente
hasta ahora, máxime si se tiene en cuenta que durante un largo período de
nuestra historia republicana los inmuebles municipales, salvo los de dominio
público, fueron enajenables y susceptibles de usucapión, por lo cual todos o
algunos de aquellos terrenos originalmente municipales pudieron luego dejar de
serlo. Por consiguiente, al haber declarado ejidos unos terrenos que, conforme a
la normativa que rige esa materia, en realidad no lo son, el Concejo Municipal
dictó una Ordenanza basada en un falso supuesto, que viola la disposición
constitucional garante del derecho de propiedad frente a eventuales atentados
ilícitos del poder público. El artículo 115 de la Constitución, luego de declarar la
garantía del derecho de propiedad, añade que: “..., la propiedad estará sometida a
las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de
utilidad pública o de interés general...”; pero es evidente que tales contribuciones,
restricciones y obligaciones que puedan ser impuestas por la ley, presuponen en
todo caso que se respete y mantenga el derecho de propiedad. No pueden ellas
llegar hasta el desconocimiento de ese derecho, a menos que se aplique un
mecanismo coactivo de privación de la propiedad siguiendo el procedimiento
extraordinario regulado por la Ley de la materia para obtener su expropiación. Y si
bien el Concejo Municipal de un Distrito puede delimitar el objeto de su derecho,
esa facultad no puede válidamente ser ejercida en perjuicio de derechos de
terceros. Por eso, si la delimitación de ejidos suscita un conflicto con otros
particulares, debe tratar de efectuarse por los medios convencionales, que
suponen el acuerdo de voluntades de los diferentes propietarios implicados en el
acto, o en defecto de ello, mediante el apropiado procedimiento contradictorio ante
los tribunales competentes destinados a garantizar los derechos de todos los
afectados. En consecuencia si el Concejo Municipal de un Distrito, en lugar de
someterse a tales mecanismos, pretende delimitar su ejido mediante un acto
unilateral que, por su carácter de Ordenanza, está dotado de la fuerza y eficacia
propias de los actos del Poder Público, frente al cual los particulares que, por
efecto del mismo, ven desconocidos sus derechos no tienen otra vía que la de
solicitar jurisdiccionalmente su anulación. El contenido de dicho acto no puede
considerarse una “contribución, restricción u obligación” de las que el artículo 115
de la Constitución prevé que pueden ser impuestas por la Ley al derecho de
propiedad, sino pura y simplemente un desconocimiento de éste, no permitido por
dicha disposición constitucional.

Ahora bien, es menester analizar el régimen jurídico al cual se encuentran

sometidos los ejidos. En este sentido, las opiniones de los tratadistas patrios y
extranjeros han estado divididas desde tiempos de la Independencia: hay autores
que han señalado que los ejidos son bienes del dominio público de los Municipios
y por lo tanto inalienables e imprescriptibles; otros que señalan que son del
dominio privado, dentro de estos últimos hay quienes señalan que aun cuando son
del dominio privado, este tipo de bienes se encuentran fuera del comercio y, por lo
tanto, son inalienables e imprescriptibles, igualmente y otros que expresan que
son del dominio privado sujetos a todas las reglas de la propiedad particular, de tal
manera que existe la posibilidad de enajenación de estos terrenos de origen ejidal,
bajo condición sujeta al cumplimiento de ciertas formalidades legales, siempre y
cuando se cumplan las señalada en las ordenanzas Municipales, entre ellas, el
requisito de la previa desafectación.
La Ley de Tierras Baldías y Ejidos promulgada en 1936, en el ordinal 4° de su
artículo 3°, dispone que la obtención de terrenos baldíos por las municipalidades
para convertirlos en ejidos, deben hacerse de conformidad con el procedimiento
que establece la misma Ley en el Capítulo VI. Dicho procedimiento se inicia
mediante una solicitud formal dirigida por el Concejo Municipal interesado al
Gobernador del respectivo Estado, y concluye con la expedición del título
correspondiente, el cual ha de ser otorgado por el Ministerio correspondiente. Es
sólo con esta última actuación que se verifica el efecto jurídico perseguido a través
del procedimiento, o sea el ingreso de los terrenos objeto de la solicitud al
patrimonio de la municipalidad. En consecuencia es necesario concluir que si el
Concejo Municipal de un Distrito, al promulgar la resolución que se impugna en
este juicio, no se atuvo a lo dispuesto en las disposiciones legales que rigen la
materia, la irregularidad afecta la validez de dicha resolución. Por disposición de la
Ley de Tierras Baldías y Ejidos, la autoridad competente, para acordar la
adjudicación de los baldíos a favor del municipio interesado, es un órgano del
Poder Nacional, concretamente el Ministerio respectivo y esa atribución de
competencia prevista en la mencionada Ley, se conforma estrictamente a lo
dispuesto por la Constitución de 1936, la cual reservaba al entonces denominado
“Poder Federal”, entre otras cosas, “todo lo relativo a las tierras baldías”. Tales
previsiones han seguido repitiéndose en las Constituciones posteriores, inclusive
la vigente, que las reproduce en el artículo 156, numeral 16. Por tanto, la facultad
para enajenar los terrenos baldíos estaba y continúa estando atribuida
constitucionalmente y de manera exclusiva, al Poder Nacional, y todo acto
administrativo que viole esa norma adolece de inconstitucionalidad por usurpación
de funciones.

Tierras Baldías:
El 13 de noviembre de 2001 se promulgó la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario,
en cuyo artículo 99 se dispuso, que a partir de esa fecha: Las tierras propiedad de
la República, los Estados, los Municipios y demás entidades, órganos y entes de
la Administración Pública descentralizados funcionalmente, conservan y serán
siempre del dominio público e igualmente, conservan y mantendrán siempre su
carácter de imprescriptibles. Esta norma, sin duda, constituye una novedad en el
ordenamiento jurídico venezolano, pues a partir de la entrada en vigencia de la
Ley (2001) se produjo un cambio radical en el régimen jurídico de los bienes
inmuebles patrimoniales del Estado, es decir de las personas jurídicas estatales
(de la República, los Estados, los Municipios y las entidades estatales
descentralizadas funcionalmente).
Desde los tiempos de la colonia, los bienes que pertenecía a la Corona como
bienes realengos eran esencial enajenables y prescriptibles, y ese régimen pasó a
la época republicana, cuando se dictaron las primeras leyes en la materia desde
1821, y luego cuando se sancionó la primera regulación propiamente venezolana
en materia de tierras baldías, contenida en la Ley de Tierras Baldías de 1848. Con
esta ley, puede decirse que se regularizó la situación de los baldíos, reconociendo
el derecho de aquellos particulares que ejercían la posesión de los mismos y que
podían alegar respecto de ellos la usucapión, mediante la cual podían convertirse
en propietarios legítimos de las tierras. La ley de 1848 otorgó un lapso a los
ocupantes y poseedores para hacer valer sus derechos, y estableció que vencido
dichos lapsos sin que se ejercieran los derechos que ella otorgaba, los terrenos se
considerarían propiedad de la República. La Ley de 1848, por otra parte,
estableció el régimen de enajenabilidad de los baldíos, al regular la forma de
adquirir la propiedad de los mismos por particulares, circunscrita a actos formales
del Estado de otorgamiento de títulos o venta. La ley no hizo referencia expresa y
tampoco excluyó expresamente la posibilidad de adquisición por prescripción de
baldíos. Si bien de esta ausencia de regulación podía interpretar que no cabía la
usucapión de baldíos30, sin embargo, la posibilidad de la adquisición de las tierras
baldíos por prescripción se estableció expresamente en el Código Civil de 1867.
En las leyes posteriores de 1882, 1894, 1896 y 1900 continuó regulándose la
posibilidad de enajenación de baldíos a los particulares, y asimismo, continuó sin
regularse en la Ley de tierras baldías la posibilidad de prescriptibilidad de los
baldíos. Las leyes sin embargo si regularon la forma cómo los poseedores de
buena fe podían adquirir la propiedad de las tierras baldías, y cómo a los
poseedores con justo título debía ratificárseles la propiedad por documento
registrado. En esta forma se reconocieron los derechos de los poseedores a
obtener del Estado los títulos respectivos o a que el Estado les reconociera la
propiedad. La imprescriptibilidad expresa de las tierras baldíos, en realidad, sólo
fue establecida en general en la Ley de 1904, al preverse las formas precisas y
especiales de adquirirse la propiedad de los baldíos, con exclusión de cualquier
otra, incluso de la usucapión. En esa Ley, sin embargo, se reconocieron las
adquisiciones de baldíos efectuadas con anterioridad por particulares,
reconocimiento que sólo se refirió a las adquisiciones legítimas, es decir, hechas
conforme a la ley; las cuales no procedían respecto de baldíos inalienables, como
los playeros. Puede decirse entonces, en forma indubitable, que sólo fue durante
cinco años en el período 1904 a 1909, que la legislación especial declaró la
inprescrptibilidad de las tierras baldías. Con excepción de esa declaratoria
general, desde 1865 sólo se estableció la inalienabilidad de los baldíos playeros y
luego de los baldíos insulares, lo que conllevaba a su imprescripctibilidad. La ley
de 1909, tal como se señaló, además de regular ampliamente la posibilidad de la
adquisición de baldíos por venta o adjudicación, en cambio, reconoció
expresamente la posibilidad de adquirir la propiedad de los baldíos por
prescripción, y además, eliminó el régimen de la inalienabilidad de los baldíos
playeros, lo que se restableció posteriormente, en 1913. El régimen de la Ley de
1909 se recogió básicamente en las leyes posteriores, incluyendo la de 1936, en
la cual, además, se reguló a los ejidos; régimen que se completó con las
regulaciones de la Ley Orgánica de Hacienda a partir de 1918, en la que se
admitió la posibilidad de adquisición por prescripción de los bienes patrimoniales
del Estado, incluyendo los baldíos. 54 Por tanto, las tierras baldías, con la sola
excepción de los baldíos playeros, de los situados en islas y otros específicos
vinculados al tema de los recursos naturales forestales y de aguas que desde el
Siglo XIX fueron declarados inalienables, puede decirse que siempre han podido
ser enajenadas por el Estado de acuerdo con las previsiones establecidas, tanto
en la legislación especial sobre las mismas, como en los Códigos Civiles y las
leyes de hacienda pública (bienes nacionales). Es decir, desde siempre, desde la
época colonial y en particular, desde la primera regulación legal en la materia de
Venezuela de 1848 en adelante hasta 1960 (Ley de Reforma Agraria), las tierras
baldías pudieron ser enajenadas a particulares y adquiridas en propiedad por
estos, por lo que el origen de la tradición legal de la propiedad privada de tierras
rurales en Venezuela puede legalmente fijarse en cualquier año hasta 1960. A
partir de esa fecha, como se dijo, Ley de Reforma Agraria estableció que no
podían enajenarse, gravarse ni arrendarse las tierras afectadas a la reforma
agraria, entre las cuales estaban las tierras baldías; limitación que, sin embargo,
no fue absoluta, pues quedaba a salvo el “que el Ejecutivo Nacional lo [autorizase]
por ser necesarias para otros fines de utilidad pública o social” (art. 15). En
consecuencia, hasta 1960 las tierras baldías (con las excepciones mencionadas
de baldíos playeros, insulares y otros) podían ser enajenadas por el Estado y
adquiridas por los particulares, por lo que el origen de la propiedad rural y de la
titulación podría ser cualquier año antes de 1960. En cuanto a la posibilidad de
adquisición por prescripción de tierras baldías, a pesar de su no regulación
expresa en la Ley de 1848 y de las interpretaciones que ello podía originar, dicha
posibilidad se estableció en las regulaciones del Código Civil desde 1867 y en las
regulaciones de la ley Orgánica de Hacienda desde 1918, respecto de los bienes
patrimoniales del Estado, y luego, expresamente, a partir de la Ley de Tierras
Baldías de 1909. Sólo fue durante la vigencia de la Ley de 55 Tierras Baldías de
1904 (1904-1909) que en la legislación venezolana se estableció la
imprescriptibilidad de baldíos. Por tanto, la exigencia que el Instituto Nacional de
Tierras ha venido haciendo a los propietarios de fincas rurales sobre la necesidad
de presentación de una tradición legal de la propiedad desde antes de 1848, no
tiene asidero jurídico alguno. Esa exigencia parecería derivarse de la incorrecta
asunción de que las tierras baldías supuestamente habrían sido siempre bienes
inalienables e imprescriptibles (es decir, materialmente del dominio público) desde
esa fecha de 1848, lo cual no es cierto. No existe en el ordenamiento jurídico
venezolano, presunción legal (art. 1.395 C.C.) alguna que establezca que todas
las tierras rurales serían baldías, siempre que no se demuestre una tradición legal
de la propiedad privada desde de antes de 1848. En realidad, la presunción legal
que existe en el ordenamiento civil venezolano es que se presume propietario de
un inmueble a quien tenga título de propiedad registrado sobre el mismo (el título
suficiente a que se refiere la Ley de Tierras), y quien pretenda derechos sobre el
mismo, incluyendo el Estado, debe demandar su reivindicación probando la
propiedad.

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Henry Luis Hernández Alvarado Carmen María
Gutiérrez Acosta
Jefe Oficina Registro Agrario
Providencia Administrativa INTi N° 225 de fecha 18 de Agosto 2021
Abogado Sustanciador