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CONSTITUCIONAL
ANÁLISIS Y CRÍTICA
El rol constitucional de la Contraloría General
de la República y el control simultáneo
Gustavo GUTIÉRREZ TICSE*
El autor reflexiona sobre el rol de la Contraloría General de la República y aborda su
RESUMEN
función de control gubernamental a la luz de la reciente Ley N° 31016. Para tales efectos,
en primer lugar, desarrolla la importancia del control gubernamental; en segundo lugar,
advierte la necesidad de regular la potestad sancionadora de la Contraloría; y, finalmen-
te, se pronuncia sobre el control simultáneo así como critica la ley recientemente promul-
gada en el actual contexto de estado de emergencia.
ii PALABRAS CLAVE empleados necesarios para “examinarse, glo-
sarse y fenecerse las cuentas de todos los pro-
Contraloría General de la República / Control si-
multáneo / Ley N° 31016 / Habilitación presupues-
ductos en inversiones de la Hacienda”.
tal / COVID-19 Sin embargo, es recién en el siglo XX, como
recuerda García Cobian, que “se crea la Con-
Recibido : 22/04/2020 traloría General de la República. Su primera
Aprobado : 23/04/2020 mención formal se hace a través del Decreto
Supremo S/N de 26 de setiembre de 1929,
I. LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA durante el gobierno de Augusto B. Leguía”
REPÚBLICA Y LA IMPORTANCIA (García, 2014, p. 18).
DE CONTROL GUBERNAMENTAL
A partir de entonces la Contraloría Gene-
La Contraloría General de la República es ral asume el control de la actividad finan-
una institución tutelar que ha evolucionado ciera del Estado. Se afianza como un órgano
a lo largo de la historia de la República. La autónomo y técnico sujeto a su ley orgánica.
Constitución inicial ya disponía la creación Al tratarse de un órgano de control de todo
de una Contaduría General con un jefe y los el aparato estatal, el Contralor es designado
* Profesor de Derecho Constitucional USMP-UPAO.
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de manera mixta bajo gestión pública, en aten-
una formula de contra- ción al grado de eficien-
peso, entre el Poder Eje- Mientras el Presidente de la cia, eficacia, transparen-
cutivo que lo propone, y República es el dignatario en- cia y economía en el uso
el Congreso que lo elige. cargado del gobierno y rec- y destino de los recursos
El periodo es por siete tor del gasto, el Contralor es y bienes del Estado, así
años, para no equiparar ni como del cumplimiento
coincidir con la elección
quien va verificar el correcto de las normas legales y de
del Presidente de la Repú- uso de dichos recursos y lide- los lineamientos de polí-
blica, su mayor controlado rar la lucha contra la corrup- tica y planes de acción,
en tanto que personifica al ción estatal. evaluando los sistemas
Gobierno. de administración, geren-
En ese sentido, el control cia y control, con fines
de la actividad gubernamental se constituye de su mejoramiento a través de la adop-
un instrumento de capital relevancia para el ción de acciones preventivas y correcti-
desarrollo nacional. El ejercicio del poder por vas pertinentes.
los cánones constitucionales impone no solo En todo esto es significativo el liderazgo
el reparto funcional de competencias nacio- que asume el Contralor General de la Repú-
nales y subnacionales, sino además de meca- blica, quien no solo debe ser una persona con
nismos reales de fiscalización, tanto por los altas credenciales profesionales y éticas, sino
estamentos políticos como el que desempeña también de clara afirmación de los princi-
el Congreso de la República, como el funcio- pios democráticos. Mientras el Presidente de
nal, que es propiamente el rol de la Contra- la República es el dignatario encargado del
loría y del Sistema Nacional de Control que gobierno, por tanto, rector del gasto, el con-
éste preside, y la integran los Órganos de Con- tralor es quien va controlar el correcto uso
trol Institucional de las entidades estatales, y de dichos recursos y liderar la lucha contra
las sociedades de auditoría externa indepen- la corrupción estatal. Por tales razones, su
dientes, cuando son designadas por la propia ascendencia y capacidad para asumir esta
Contraloría. función compleja deben ser solventes.
Se trata de una entidad, ergo, no solo de alta
relevancia, sino además de gran compleji- II. LOS PODERES DE LA CONTRALO-
dad, tomando en cuenta que el universo del RÍA: LA NECESIDAD DE REGULAR
LA POTESTAD SANCIONADORA
control es amplio al tener el Estado no solo
la función de gendarmería, sino además el La Constitución es escueta en cuanto a las
bienestar general, lo que quiere decir que la competencias de la Contraloría, por lo que
Contraloría tienen que supervisar la legali- debería desarrollarse de lege ferenda, una
dad y ejecución del presupuesto de Estado, reforma constitucional, aunque en lo fáctico
que se destina anualmente a todas las activi- sus atribuciones son implícitas y están regu-
dades donde se fijan las inversiones estatales. ladas en su ley orgánica.
En otras palabras, ejerce el control guberna-
Ello implica que la regulación legal con-
mental, conforme lo señala el artículo 6 de la
temple in extenso su poder de control (pre-
Ley N° 27785, consistente en
vio, simultáneo y posterior), y un marco
(…) la supervisión, vigilancia y verifi- normativo que regule los tipos infractorios
cación de los actos y resultados de la administrativos.
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Si n embargo, el con- en su totalidad. (STC Exp.
trol guber namental no N° 00020-2015-PI/TC,
ha tenido un derrotero La STC Exp. N° 00020-2015- ff. jj. 46 y 56).
feliz. El Tribunal Cons- PI/TC ha generado un me-
La tipif icación de las
titucional, mediante la noscabo en las competencias
inconductas administra-
STC Exp. N° 00020-2015- de la Contraloría. Paralizó la
tivas, las cuales, al ser
PI/TC, declaró inconsti-
tucional la Ley N° 29622,
tramitación de los procedi- expresiones de la fun-
ción represiva del Estado,
que mod if ica la L ey mientos administrativos san-
deber ser preestablecidas
N° 27785, Ley Orgánica cionadores. Y pese a ello, la
y claramente definidas en
del Sistema Nacional de nueva regulación está pen-
su núcleo básico a nivel de
Control y de la Contralo- diente de ser aprobada por
la ley.
ría General de la Repú- el Congreso.
blica para expulsar del sis- En otras palabras, si bien
tema jurídico, el marco de es admisible la configu-
infracciones administrati- ración de algunos presu-
vas con la que sanciona la entidad, por una puestos externos de un tipo administrativo en
deficiente técnica de tipificación del artículo atención al principio de colaboración subor-
46 de la citada norma al remitir al reglamento dinada del reglamento, ello no puede signifi-
materias propias de la Ley. car una apertura a la administración para que
sustraiga de la Ley, las infracciones adminis-
Para el alto tribunal, la configuración de
trativas en su estructura básica.
infracciones administrativas de la Ley
Nº 29622 es arbitraria en tanto y en cuanto Esta declaratoria de inconstitucionalidad ha
vulnera los principios de legalidad y de tipi- generado un menoscabo en las competencias
cidad. Así lo precisa en los fundamentos 46 y del órgano rector del control gubernamental.
56 de la citada sentencia: Paralizó la tramitación de los procedimien-
tos administrativos sancionadores. Y pese a
Por tanto, al desarrollar normas con rango
ello, la nueva regulación normativa está pen-
de ley, los reglamentos no pueden desna-
diente de ser aprobada por el Congreso de la
turalizarlas creando infracciones sin una
República.
debida base legal. Admitir lo contrario
implicaría aceptar una desviación de la III. EL CONTROL GUBERNAMENTAL Y
potestad reglamentaria y vaciar de con- SUS MODALIDADES
tenido los principios de legalidad y tipi-
Por otro lado, el control gubernamental es
cidad que guardan una estrecha relación
otra de las funciones básicas de la Contra-
con el derecho fundamental al debido
loría. De acuerdo al artículo 7 de la Ley
proceso.
Nº 27785, Ley orgánica del Sistema Nacio-
(…) nal de Control y de la Contraloría General de
la República:
Por todo lo expuesto, corresponde decla-
rar fundada la demanda en este extremo y; El control interno comprende las acciones
en consecuencia, declarar inconstitucio- de cautela previa, simultánea y de veri-
nal el artículo 46 de la LOCGR, incorpo- ficación posterior que realiza la entidad
rado por el artículo 1 de la Ley Nº 29622, sujeta a control, con la finalidad que la
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gestión de sus recur- En ese orden de ideas,
sos, bienes y operacio- más allá de darle esta
nes se efectúe correcta El Congreso aprobó la Ley competencia –que, por
y eficientemente. Su N° 31016, y dispuso la in- cierto, ya la tiene–, la
ejercicio es previo, tervención simultánea de la Contraloría requiere con-
simultáneo y posterior. Contraloría durante el perio- tar con el presupuesto
necesario que le permita
Sin embargo, el control do de la emergencia sanita-
ejecutar dicho control de
simultáneo es excepcio- ria. Es una norma reiterati-
manera simultánea. Sin
nal. Así, el artículo 8 de
va y que coloca en ciernes embargo, el Congreso de
la citada Ley, dispone lo
siguiente: dicha competencia, al es- la República ha aprobado
tablecerse una disposición la Ley N° 31016, a pedido
En concordancia con
de sujeción presupuestal al del gobierno, para dispo-
sus roles de supervi- ner la intervención simul-
sión y vigilancia, el Gobierno. tánea de la Contraloría
control externo podrá durante el periodo de la
ser preventivo o simul- emergencia sanitaria por
táneo, cuando se determine taxativa- la COVID-19. Se trata tal cual, de una norma
mente por la presente Ley o por normativa reiterativa, pero que, además, coloca en cier-
expresa, sin que en ningún caso conlleve nes dicha competencia, al establecerse en su
injerencia en los procesos de dirección y primer artículo una disposición de sujeción
gerencia a cargo de la administración de presupuestal al Gobierno. El artículo 1 de
la entidad, o interferencia en el control la citada Ley, en su último párrafo, señala
posterior que corresponda. someramente lo siguiente: “El Poder Ejecu-
tivo asigna los recursos presupuestales adi-
El control simultáneo externo surge como cionales necesarios para aplicar el control
una fórmula que permite contener los actos simultáneo a los recursos públicos destinados
gubernamentales deficientes, usualmente en a la emergencia sanitaria por el COVID-19”.
manos de la propia entidad que ejecuta el
gasto. Precisamente, en la fase de la ejecu- Se trata, de la manera como ha sido aprobada,
ción es donde se concretizan los actos irre- de una ley innecesaria y sin mayor relevan-
gulares tales como sobrevaloraciones de pre- cia. El control simultáneo existe legalmente,
cios, direccionamiento de proveedores, etc. lo que no se provisionan son los recursos pre-
El control simultáneo externo, en cambio, supuestales necesarios para su implemen-
con la intervención de la Contraloría, per- tación. En efecto, acompañar el proceso de
mite mejorar la calidad del gasto ya que se ejecución del gasto público de miles de enti-
reduce la posibilidad para lo ilegal. Lo hemos dades estatales demanda que la Contraloría
visto con las obras realizadas para los Jue- cuente que el personal y material necesario.
gos Panamericanos, y lo vemos en recientes Lo que sí resulta capital, ergo, es que una
casos en los que la Contraloría ha advertido nueva Ley establezca algunos mecanismos
mediante informes de orientación de oficio, de articulación entre el control simultáneo
la sobrevaloración de compras tales como con el posterior, pero, sobre todo, la habi-
ventiladores, mascarillas descartables, etc.; litación presupuestal para que este se rea-
entre otros requerimientos para la lucha con- lice de manera ordinaria. Sería un impor-
tra la COVID-19. tante avance en la consolidación de sistema
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de control gubernamen- Por lo tanto, este orga-
tal, y la mejor herramienta nismo constitucional tiene
para la lucha contra la Los órganos encargados de por finalidad supervisar
corrupción. fiscalizar el gasto deben con- la legalidad de la ejecu-
Además de ello, se hace tar con el presupuesto cla- ción del presupuesto del
necesario garantizar la ramente señalado en la Ley, Estado, de las operacio-
autonomía. Los órganos y no dejarse en manos de la nes de la deuda pública y
encargados de f iscali- administración para que este de los actos de las insti-
zar el gasto deben contar tuciones sujetas a control.
los asigne de forma discre- En otras palabras, ejerce
con el presupuesto clara-
mente señalado en la Ley, cional. el control gubernamen-
y no dejarse en manos de tal, conforme lo señala
la administración para el artículo 6 de la Ley
que este los asigne de forma discrecional. En Nº 27785, consistente en
otras palabras, como esquematizó el tema el (…) la supervisión, vigilancia y verifica-
actual contralor Nelson Shack, la fórmula que ción de los actos y resultados de la gestión
se adopte no puede terminar dando el poder pública, en atención al grado de eficien-
de definir el ámbito del control al controlado, cia, eficacia, transparencia y economía en
como ha sucedido con la Ley N° 31016. el uso y destino de los recursos y bienes
En definitiva, el control simultáneo es una del Estado, así como del cumplimiento de
atribución de la Contraloría. Se hace impe- las normas legales y de los lineamientos
rativo su desarrollo en todas las entidades de política y planes de acción, evaluando
del Estado. La Ley debe definir la asigna- los sistemas de administración, gerencia
ción presupuestal en la misma norma para y control, con fines de su mejoramiento a
evitar el menoscabo de tan importante rol de través de la adopción de acciones preven-
parte del Poder Ejecutivo. De lo contrario, tivas y correctivas pertinentes.
será muy difícil artícular un sistema de con-
trol a todo nivel, cuando con los recursos pre- En ese orden de ideas, si bien el mandato
supuestales los determina el “controlado”. En supervisor es claro, en cuanto al deber
consecuencia, la presencia real en todas las correctivo, su competencia es parte de su
entidades estatales entre nacionales, regiona- propia condición de órgano de control, sobre
les y municipales, se hace nominal. todo en el modelo peruano, que configura el
diseño de la Contraloría a partir de su Ley
IV. CONCLUSIONES Orgánica, formando en este extremo un blo-
El control gubernamental constituye un ins- que constitucional de competencias.
trumento de capital relevancia para el desa-
El control simultáneo forma parte de las
rrollo nacional. Optimiza los recursos estata-
variantes del control gubernamental previs-
les y afirma la ética pública, como condición
tas en la Ley, consiste en ejecutar acciones
esencial en el ejercicio de la función estatal.
de orientación para que la entidad estatal
En este sentido, la norma constitucional corrija los hallazgos encontrados y puedan
configura un Sistema Nacional de Control, subsanarse de manera oportuna; dicho con-
el cual tiene a la Contraloría General de la trol no limita el posterior, el cual por ser el
República como su órgano superior. principal, puede dar lugar a la definición de
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responsabilidades funcionales de los funcio- de autonomía de la Contraloría General de la
narios y servidores públicos. República, para cumplir el rol constitucional
que se le ha asignado, con eficacia y probi-
La activación del control simultáneo, ergo, dad, habida cuenta que se juegan allí los prin-
resulta necesaria, sobre todo en el Perú cipios y valores del Estado constitucional y el
por los altos niveles de corrupción que se futuro de nuestra democracia.
genera en la Administración Pública. No
puede dejar de mencionarse que, de acuerdo REFERENCIA
a reportes oficiales, el Perú tiene pérdidas • García, E. (2014). Análisis de constitucionali-
por más de 10 mil millones de soles anuales. dad de la facultad de la Contraloría General
Lo que demuestra que, el control posterior es de la República para sancionar por respon-
insuficiente. sabilidad administrativa funcional y su re-
lación con el principio del “ne bis in idem”.
Ello amerita que el sistema se active preventi- Tesis para optar el grado académico de ma-
vamente, pero no de forma nominal como ha gíster en Derecho Constitucional. Lima:
sido consagrado en la Ley N° 31016, sino de PUCP. Recuperado de http://tesis.pucp.edu.
modo material, lo que demanda altos niveles pe/repositorio/handle/20.500.12404/5509
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