DT 213 CIU La Gestion Local Del Riesgo 10.22

PROGRAMA DE CIUDADES DT#213
Resumen
Los desafíos a los que se enfrentan las ciudades y sus comunidades son diversos, com-
plejos y las exponen a impactos que afectan de forma directa la calidad de vida de las
personas que viven en ellas. Hacer frente a estos impactos y reducir el riesgo de desas-
tres se ha vuelto indispensable en un contexto de cambio climático y alta
vulnerabilidad social, pero esta tarea no es sencilla, ni el camino, evidente. Se requiere
de una suma de esfuerzos multiactorales orientados a identificar colectivamente las
amenazas, para así disminuir la exposición ante estas en un escenario de menor vulne-
rabilidad. Esfuerzos que, además, se deben sostener en el tiempo, por lo cual el
compromiso político es fundamental. No obstante, no hay una solución universal: las
ciudades están expuestas a diferentes amenazas, y el grado de vulnerabilidad frente a
desastres difiere entre aglomerados. Aun así, existen herramientas y métodos que pue-
den ayudar a las ciudades y a sus gobiernos locales a delinear el camino a seguir para
estar más y mejor preparadas.
Eventos tan disímiles como inundaciones, sismos o pandemias, presentan un denomi-

nador común: todos ellos amenazan la calidad de vida en las ciudades. A estos riesgos
se suman el crecimiento sostenido de la población urbana, el consumo excesivo de
suelo y de recursos naturales, la pobreza crónica, la desigualdad territorial y las olas de
calor, entre otros efectos del cambio climático. Frente a todos estos riesgos, la prepa-
ración es crucial para disminuir los impactos y las distorsiones que genera la
ocurrencia de un desastre. Y no hay una única manera de transitar el camino hacia
ciudades más seguras. Existen diversos enfoques, aunque complementarios: la gestión
integral del riesgo, ordenada a través de un método que busca llevar al mínimo la vul-
nerabilidad ante las amenazas bajo análisis; y la resiliencia urbana, que atiende y
refuerza la capacidad de una ciudad de sobreponerse a los impactos.
En cualquiera de los dos enfoques, el proceso debe ser encabezado por los gobiernos
locales, ya que ocupan un lugar privilegiado en la gestión territorial. Este nivel juris-
diccional goza de la cercanía con la comunidad, del conocimiento de las amenazas y la
vulnerabilidad, así como también posee parte de las competencias necesarias para
coordinar esfuerzos que redunden en un menor riesgo. No obstante, los gobiernos lo-
cales no están exentos de obstáculos y dificultades: capacidad limitada y recursos
escasos son moneda corriente, a los que se suman desafíos institucionales y de gober-
nanza, metodológicos y técnicos. En cada ciudad hay una configuración diferente de
dificultades y desafíos, pero también del entorno construido, actores y capacidades. En
gran medida, la forma en que se vive en esas ciudades dependerá de cómo los gobiernos
locales aprovechan al máximo sus activos y elaboran planes de gobierno alrededor de
estos elementos.
En la actualidad, existen cuatro herramientas de probada efectividad que permiten in-

formar y robustecer el proceso de toma de decisiones. En primer lugar, el mapeo de
riesgo resulta fundamental para dimensionar e identificar la distribución espacial de
las amenazas y comprender, visualmente, a quiénes afecta, cuáles son los riesgos aso-
ciados y por lo tanto informar el curso a seguir. El plan operativo de emergencia, por
su parte, se enfoca en el accionar durante la fase de emergencia del desastre, organi-
zando quién hace qué durante un momento crítico. El plan de reducción de riegos es
un instrumento que, en base a un diagnóstico y en coherencia con instrumentos de
planificación y gestión local, traza los lineamientos futuros para reducir la vulnerabili-
dad de forma sistemática, y opera tanto en el corto como en el mediano y largo plazo.
El plan de acción climática, asimismo, elabora estrategias transversales para reducir
las emisiones de efecto invernadero y afrontar mejor los efectos del cambio climático.
Afortunadamente, existen experiencias de buenas prácticas que acercan evidencia y

sugieren un posible curso de acción. Seleccionamos algunas estrategias de resiliencia
urbana por la forma innovadora de incorporar ciertos atributos: Ciudad de México y
su perspectiva metropolitana; Montevideo y el énfasis en generar mayor equidad y
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cohesión social; Salvador de Bahía y el involucramiento comunitario y la participación

multiactoral; Los Ángeles y la comunicación como un factor clave para la gestión de
resiliencia; y, por último, Buenos Aires y la innovación en el uso de datos y tecnología.
Es ideal que la identificación de las amenazas sea realizada de forma participativa, ar-
ticulada con la comunidad y plural, en términos de actores y grupos sociales
representados. Las amenazas dependen en buena medida de cómo son concebidas, por
lo tanto hay una construcción social alrededor de lo que se percibe como riesgoso. E
idealmente, las instancias de participación multiactoral deberían estar presentes a lo
largo del proceso, tanto en los diagnósticos como en la comunicación de las estrategias
a implementar. Sin ello, se dificulta sostener en el tiempo los acuerdos y consensos
alcanzados. El análisis del mapa de riesgos genera evidencia de sumo valor que permite
no sólo estimar el daño económico y de bienestar asociado a la ocurrencia de un desas-
tre, sino también establecer escenarios de riesgo para diferentes amenazas, así como
el grado de urgencia y prioridad de intervención. En suma, estos elementos pueden (y
deben) asistir e iluminar la planificación urbana y la gestión territorial cotidiana.
¿A qué desafíos se enfrentan las ciudades? ¿Qué es el riesgo de desastres? ¿Cuál es la

importancia del nivel local en el fortalecimiento de la resiliencia urbana? ¿Qué herra-
mientas existen para fortalecerla? ¿Qué buenas prácticas se pueden replicar? Estos son
algunos de los interrogantes que este documento busca responder.
Además, se propone acercar conceptos y herramientas a líderes locales y tomadores de

decisión que deseen mejorar la gestión del riesgo en sus municipios. Consciente de la
urgente necesidad de robustecer la resiliencia urbana y la gobernanza del riesgo, el
presente documento hace foco en los aspectos más relevantes sobre la gestión local del
riesgo en Argentina. Desde ese punto de partida, busca configurarse como una oportu-
nidad para acercarse al tema y reconocer su relevancia para la gestión municipal a la
luz de datos y evidencia reciente, e impulsar cambios para realinear planificación te-
rritorial, gestión local y reducción de la vulnerabilidad.
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Índice
Introducción ..................................................................................................................... 5
Gestión integral del riesgo y resiliencia ...........................................................................8
Diversidad de enfoques ................................................................................................... 8

Riesgo, amenaza, exposición y vulnerabilidad............................................... 10
El porqué de la gestión del riesgo desde una perspectiva económica ........... 14
Acuerdos internacionales y marcos de acción ............................................... 15
Gestión del riesgo en América Latina ............................................................. 18
La situación en Argentina ............................................................................... 19
La implementación a nivel local ....................................................................................22
La importancia del nivel municipal en la gestión integral del riesgo........... 22

Desafíos de la gestión local del riesgo ........................................................... 23
La gobernanza intra-gobierno ....................................................................... 25
Del plan a la implementación local ............................................................... 26
Financiamiento de la gestión local del riesgo ................................................27
Articulación con actores y otras medidas para potenciar la acción local ..... 29
Herramientas y estrategias para la gestión del riesgo .................................................. 31
Mapeo de riesgos ............................................................................................. 31

Plan operativo de emergencia ........................................................................ 33
Plan local de reducción de riesgos ................................................................. 34
Planes de acción climática ..............................................................................35
Buenas prácticas en la gestión de la resiliencia urbana y la gestión integral del riesgo

37
Perspectiva metropolitana y resiliencia: el caso de Ciudad de México .........37

Equidad y cohesión social: el caso de Montevideo ....................................... 39
Participación multiactoral para la estrategia de resiliencia: el caso de
Salvador de Bahía ............................................................................................ 41
La comunicación en la gestión de la resiliencia: el caso de Los Ángeles ..... 42
Innovación en el uso de datos y tecnología: el caso de Buenos Aires .......... 44
Conclusiones ...................................................................................................................46
Bibliografía ..................................................................................................................... 47
Acerca del autor y las autoras ........................................................................................ 52
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Índice de tablas
TABLA 1. Índice de vulnerabilidad social frente a desastres ................................................................................................................... 13
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Introducción
La forma y el ritmo en que han crecido las ciudades, sumado a las características pro-
pias de cada una de ellas y fenómenos globales como el cambio climático o la
globalización, configuran un presente urbano con desafíos demográficos, climático-
ambientales, sociales y económicos. Estos desafíos complejos exponen a las ciudades a
amenazas naturales, sanitarias y humanitarias, que requieren cada vez mayor nivel de
conocimiento y preparación para enfrentarlas y, en caso de ocurrir, mitigar los impac-
tos de los desastres en el plano urbano.
Las ciudades están en riesgo a la vez que son la causa del riesgo (Wamsler & Brink,
2014). El desarrollo de las ciudades influye tanto en el nivel de impacto que puede tener
una amenaza como en las condiciones y recursos que dispone una comunidad para
enfrentarla. En consecuencia, la gestión local puede aumentar o reducir los riesgos, por
lo que resulta esencial desarrollar planes y herramientas de adaptación que permitan
reducir la vulnerabilidad social y aumentar la resiliencia ante impactos.
En las últimas décadas, los desastres urbanos han aumentado, condicionando la sos-
tenibilidad de la vida en las ciudades y puntualmente en América Latina, se proyectan
más eventos extremos de calor, precipitaciones y sequías en los próximos años (IPCC,
2021). Por tanto, a medida que los fenómenos meteorológicos y climáticos se vuelvan
más extremos y frecuentes, y que aparezcan nuevos peligros, como demostró la pan-
demia del COVID-19, aumenta la necesidad de una adecuada gestión del riesgo de
desastres.
En América Latina, el riesgo de desastres representa un serio desafío para el desarrollo

urbano sostenible(ONU Hábitat, 2020) y configura uno de los más graves problemas
actuales y futuros en la región(UNDRR, 2021). Se trata de la segunda región más pro-
pensa a desastres(ONU-OCHA, 2020)en ella se han producido el 53% de las pérdidas
económicas mundiales relacionadas con el clima, y es una de las regiones con mayores
niveles de desigualdad social.
En muchos casos suele predominar la percepción errónea de que los desastres son “na-
turales”, que la causa no es controlable y que la destrucción del entorno construido es
el mero efecto de los mismos. En consecuencia, las respuestas de planificación suelen
ser limitadas y se centran principalmente en cuestiones físicas de protección frente a
la amenaza y en la recuperación de infraestructura ante un desastre, sin incorporar el
análisis de las vulnerabilidades de las comunidades afectadas. La suma, variedad y
complejidad de los diferentes desafíos presentes obligan a las ciudades a comprender
mejor a qué amenazas están expuestas.
Un desafío sanitario, reciente y de alcance global es la aparición del virus SARS-CoV-2

(síndrome respiratorio agudo severo producido por coronavirus, por sus siglas en in-
glés), para el cual no existía vacuna ni tratamiento probado, por ser un virus nuevo. En
poco tiempo, el virus se propagó a nivel planetario, a través de la transmisión entre
personas, afectando a gran cantidad de ciudades. Tuvo impactos diferenciados en fun-
ción de factores como la densidad poblacional, la provisión y calidad de
infraestructura, el grado de preparación y coordinación y la capacidad de gestión pre-
sente en cada ciudad. El monitoreo de casos y el uso de información para la toma de
decisiones, junto con la preparación y la coordinación, permitió, en muchos casos, re-
ducir la propagación epidemiológica y así acotar sus impactos.
Otro desafío es el crecimiento de la población urbana. Este crecimiento es impulsado

por la preferencia de las personas por vivir en las ciudades, buscando mejores salarios
y empleos, mercados más grandes, mejores servicios públicos y mejor calidad de vida
(OECD, 2015). La región de América Latina y el Caribe se encuentra entre las más ur-
banizadas del mundo, donde aproximadamente el 81% de las personas habita en
ciudades (United Nations, 2019)y se espera que esa cifra aumente a 89% para 2050.
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Este crecimiento poblacional genera efectos en el funcionamiento urbano: está aso-

ciado a una rápida expansión de la mancha urbana, que reemplaza espacios abiertos y
vegetados, por asfalto y otras superficies impermeables. Esta transformación implica
que se modifiquen las propiedades térmicas, en favor de mayor acumulación de calor
y menor retención de agua. En consecuencia, el avance del borde periurbano, la con-
solidación y la densificación tienen implicancias sobre el clima a nivel local, regional y
global (Cui et al., 2006) (Carvajal & Pabón, 2016).
Además del grado de expansión, es relevante el ritmo al que las ciudades se expanden.
El crecimiento de la mancha urbana aumenta más velozmente que su población, lo cual
constituye un problema actual, pero sobre todo a futuro (Lanfranchi et al., 2018). El
ritmo acelerado de consumo de suelo urbano produce una disminución de la densidad,
yendo hacia ciudades cada vez más planas, menos densas y más ineficientes. La expan-
sión urbana a baja densidad genera que la provisión de servicios urbanos básicos como
agua, electricidad, cloacas, transporte o recolección de residuos sea deficiente, de baja
calidad y de menor cobertura en la periferia, aumentando sustancialmente su costo
(Libertun & Guerrero, 2017).
También la pobreza y desigualdad en las ciudades son retos complejos a los que se debe
hacer frente. En el mundo, cerca de mil seiscientos millones de personas viven en con-
diciones de déficit habitacional, mientras que más de mil millones de personas habitan
en asentamientos informales (UN-Habitat, 2022). En América Latina, según ONU-
HABITAT, 113 millones de personas viven en situación de informalidad (el 25% del
total de la población). En Argentina esa situación corresponde a más de cinco millones
de personas (Secretaría de Integración Social y Urbana, 2021) que viven en más de
5600 asentamientos informales y barrios populares.
En estos barrios, las condiciones de vida socio-habitacionales son muy malas: no hay
acceso formal a servicios básicos como electricidad, agua, cloacas, gas o recolección de
residuos. Los espacios públicos verdes, que suelen ser insuficientes en la ciudad for-
mal, son aún menores en cantidad y calidad en los barrios populares. Tampoco hay
seguridad en la tenencia del suelo y de la vivienda, ya que al tratarse de ocupaciones
irregulares, los habitantes no poseen los títulos de propiedad. Los barrios informales
se encuentran expuestos a mayores riesgos climáticos, acceden a menor cantidad de
servicios urbanos, poseen menos recursos para enfrentar los eventos extremos y son
los más susceptibles a ser desplazados frente a una catástrofe.
Otro desafío de gran magnitud al que se enfrentan las ciudades es el fenómeno de cam-
bio climático, que guarda una estrecha relación con cómo éstas crecen y funcionan. Se
estima que en las ciudades se generan dos terceras partes de los gases de efecto inver-
nadero responsables por entre el 71 y 76% de las emisiones de dióxido de carbono
derivadas del uso final de la energía (IPCC, 2014). Un informe reciente del Grupo de
Expertos sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) describe la grave si-
tuación que tiene hoy el clima global y presenta una serie de escenarios futuros sobre
cómo seguirá cambiando el clima (IPCC, 2021). Las conclusiones del Sexto Informe de
Evaluación confirman que nuestro planeta se está calentando más rápido de lo que se
pensaba y que está en camino a alcanzar 1,5 grados Celsius (1,5°C) de calentamiento
por encima de los niveles preindustriales en la década de 2030. Esta alarmante acele-
ración del ritmo de calentamiento al que nos enfrentaremos en el futuro inmediato no
tiene precedentes para la sociedad humana.
El calentamiento global acelerado trae consigo una serie de modificaciones en el clima,

con graves consecuencias para la vida en las ciudades. Esto se debe a que, además de
serlos lugares donde se emiten buena parte de los gases de efecto invernadero (GEI),
también son los lugares donde más se sufren sus impactos, ya que concentran la mayor
parte de la población. Algunos de los impactos urbanos que trae esta crisis climática
son: el aumento de la temperatura; el incremento de la posibilidad e intensidad de
eventos climáticos extremos, como las olas de calor o de frío, inundaciones o sequías;
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la suba del nivel del mar y el aumento de las desigualdades sociales. Cada uno de ellos,
a su vez, está asociado a costos económicos y a la pérdida de vidas humanas. Un re-
ciente estudio muestra que, en 2100, el PBI mundial podría ser un 37% menor de lo
que sería sin los impactos del calentamiento, si se tienen en cuenta los efectos del cam-
bio climático en el crecimiento económico (Kikstra et al., 2021).
Para hacer frente al desafío del cambio climático han surgido dos líneas de acción di-
ferentes y a la vez complementarias. Por un lado, están las acciones de mitigación, que
son esfuerzos para reducir o prevenir la emisión de gases de efecto invernadero o me-
jorar los sumideros de carbono (IPCC, 2014) y así evitar que este fenómeno se agrave.
Por otro lado, están las acciones de adaptación al cambio climático, entendidas como
una serie de esfuerzos orientados a que las ciudades, las personas y los sistemas pro-
ductivos se ajusten a los cambios del clima y a sus efectos. En esencia, se trata de
acciones que buscan moderar o evitar el daño del cambio climático en la calidad de
vida de las personas, y a reducir el riesgo de ocurrencia de impactos negativos asocia-
dos a desastres. La complementariedad de estas líneas de acción se manifiesta en
proyectos de transformación adaptativa, donde confluyen de manera integrada inicia-
tivas de regeneración y desarrollo urbano, reducción de riesgo de desastres, adaptación
al cambio climático y esfuerzos de mitigación y de reducción de huella en el consumo
de recursos (Satterthwaite et al., 2020). Todos los desafíos a los que se enfrentan las
ciudades, tanto los que están vinculados al cambio climático como los que no, obligan
a repensar el modo en que se diseñan, crecen y gestionan las ciudades. Esto requiere
de un esfuerzo adicional y urgente de gobiernos, decisores y cuadros técnicos. Mejorar
las capacidades en gestión de riesgo revierte no sólo el impacto negativo de las causas
de la vulnerabilidad social, sino que también ayuda a contrarrestar el efecto de presio-
nes a las que las ciudades de la región están expuestas. El fortalecimiento local en
términos normativos, institucionales y presupuestarios reduce la vulnerabilidad ante
el riesgo, a la vez que corrige dinámicas que amenazan el desarrollo sostenible, como
son la urbanización no planificada, la exclusión social y la degradación ambiental, es-
pecialmente de países en desarrollo (Guerrero Compeán, Salazar, & Lacambra Ayuso,
2017).
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Gestión integral del riesgo y resilien-

cia
Diversidad de enfoques
La manera en que se conciben los desafíos urbanos ha evolucionado durante las últi-
mas décadas, como también lo ha hecho el modo en que las ciudades responden y
gestionan los impactos asociados. En la actualidad existen dos conceptos relacionados
a la manera en la que las ciudades se preparan, reaccionan y resuelven las diferentes
presiones a las que se enfrentan: la gestión integral del riesgo y la resiliencia urbana.
Se entiende por gestión integral del riesgo al enfoque y la práctica sistémica de gestio-
nar la incertidumbre para minimizar los daños y las pérdidas potenciales(UNISDR,
2009). Desde esta perspectiva, se consideran todo tipo de riesgos, condicionados por
la vulnerabilidad intrínseca del sistema bajo análisis -en este caso las ciudades- y se
incluyen tanto momentos previos a los daños, como posteriores. Un desastre es enten-
dido como una interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad, que
ocasiona muertes, pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que ex-
ceden la capacidad de la comunidad afectada para hacer frente a la situación mediante
el uso de sus propios recursos (UNISDR, 2009).
La reducción del riesgo de desastres es, entonces, “la práctica de reducirlos mediante
esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los
desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la dismi-
nución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los
suelos y del ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”
(UNISDR, Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, 2009). Un término
complementario a este es el de gobernanza del riesgo de desastres, y se lo define como
"el sistema de instituciones, mecanismos, marcos normativos y jurídicos y otras dispo-
siciones que tiene por objeto orientar, coordinar y supervisar la reducción de los
riesgos de desastres y las esferas de política conexas”(Grupo de Trabajo sobre la
Medición y Registro de Indicadores Relativos a la Reducción del Riesgo de Desastres,
2017). Es, en esencia, el conjunto de actores y procesos orientados a reducir el riesgo
de desastres.
La concepción actual, amplia e integral, sobre qué riesgos existen y cómo abordarlos,
no fue siempre así. En los años 60, el foco estaba puesto solo en la ocurrencia de desas-
tres de origen natural y en sus consecuencias, excluyendo aquellos que no fueran
climáticos o geofísicos. Además, los esfuerzos se centraban en atender ex-post los
desastres, poniendo especial atención durante la emergencia y la posterior recupera-
ción, con el campo de acción limitado a gobiernos locales, y escindido de la forma de
planificar y gestionar las ciudades. La concepción era mono-causal y el abordaje reac-
tivo.
En la década siguiente, se comenzaron a medir y cuantificar los daños físicos, sociales

y económicos provocados por los impactos de origen natural, y a incluir elementos de
planificación de la reducción de los desastres. Es decir, el foco temporal comenzó, tí-
midamente, a abarcar instancias preventivas, además de la atención durante y
posterior a los desastres. Se gestionaba el desastre propiamente dicho, y no tanto el
riesgo de desastre, y el abordaje siguió estando fuertemente limitado a los eventos na-
turales (climáticos y geofísicos) y la contención de sus consecuencias. Se seguía
manteniendo un enfoque principalmente reactivo frente a la ocurrencia de este tipo de
eventos, pero con mayor comprensión sobre los impactos y sus costos.
Desde la década de 1980, la concepción se amplió. Uno de los principales cambios fue
que se sumó la variable de la vulnerabilidad al análisis del riesgo, entendiendo a la
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sociedad y su situación como factores activos en la formación del riesgo (Rosales-

Veítia, 2021) y en buena medida determinantes de la gravedad de los impactos sufri-
dos. En los años ‘90 el foco continuó estando en los desastres de origen natural y los
esfuerzos para reducirlos. Una evidencia de esto fue que las Naciones Unidas lo decla-
raron el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. Sin
embargo, esta declaración permitió aumentar la conciencia del peligro y mitigar el
riesgo y cobró fuerza la tendencia de atender ex ante los riesgos, priorizando aquellos
países en vías de desarrollo con crecimientos menos planificados. Por estos años co-
menzó un proceso de revisión de ideas y conceptos y se profundizó el trabajo alrededor
de la construcción social del riesgo, la vulnerabilidad y las diferentes causas estructu-
rales del riesgo, incluyendo factores sociales, económicos y políticos. En el 2000, la
declaración de Naciones Unidas de la Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres buscó promover una transformación conceptual desde la protección contra
los peligros hacia la gestión del riesgo, que considerara tanto la prevención de los
desastres como la reducción de su intensidad. A partir de este momento, y gracias tam-
bién a los avances de años anteriores, los desastres comenzaron a concebirse como un
constructo social “que se origina por la relación de amenazas de diferentes tipos (na-
turales, socio-naturales, tecnológicas, biológicas) y una condición de vulnerabilidad
ante la ocurrencia de eventos adversos” (Rosales-Veítia, 2021). No obstante, la evolu-
ción de estos conceptos aún está pendiente, al punto tal que aún sigue vigente, en
ciertos casos, la percepción de que los desastres son naturales e inevitables. También
en muchos casos el foco sigue puesto en la reacción más que en la planificación soste-
nida de la reducción de la vulnerabilidad.
Los cambios en el paradigma continuaron, constituyéndose como hito el Marco de Ac-

ción de Hyogo 2005-2015. Desde entonces, los esfuerzos se orientaron a reducir la
vulnerabilidad y aumentar la capacidad de los países de recuperarse frente a desastres
y sus impactos, lo que provocó que se atendieran cada vez más las causas de los desas-
tres en lugar de sólo las consecuencias. Asimismo, el Marco de Acción de Sendai para
la Reducción de Riesgos de Desastres 2015-2030 continuó con este mismo abordaje,
ampliando el tipo de riesgos a considerar y resaltando la necesidad de introducir me-
didas que “prevengan y reduzcan el grado de exposición a las amenazas y la
vulnerabilidad a los desastres, aumenten la preparación para la respuesta y la recupe-
ración y refuercen de ese modo la resiliencia” (UNDRR, 2015). Para lograrlo, se
considera fundamental empoderar a la población y, especialmente, al Estado en todos
sus niveles, en tanto es el principal responsable de la prevención y reducción de riesgos.
Este recorrido permitió alcanzar un enfoque integral de la gestión del riesgo, que
atiende tanto momentos previos como posteriores a los impactos, y que considera
tanto la vulnerabilidad de una población o ciudad como la exposición y peligrosidad de
las amenazas.
El segundo enfoque es el de la resiliencia urbana. Este concepto se refiere a la capaci-

dad de una ciudad y de sus sistemas, instituciones, comunidades, negocios e individuos
de sobrevivir, adaptarse y crecer, independientemente de las presiones que soportan,
sean éstas shocks agudos, como una inundación u ola de calor, o tensiones crónicas,
como elevada informalidad o infraestructura obsoleta, que a su vez pueden desencade-
nar otros impactos (ARUP, 2015).Hace referencia a las características que permiten a
un sistema recuperarse de un impacto que resulta disruptivo para el funcionamiento
de las ciudades. Es, en esencia, la capacidad de afrontar y recuperarse de este tipo de
eventos o impactos.
El término resiliencia proviene del campo de la ecología y guarda relación con el grado
o la capacidad de un sistema ecológico de absorber un impacto externo, volver a un
estado de equilibrio y desarrollar mecanismos de adaptación futura. Desde la perspec-
tiva del riesgo de desastres, la resiliencia se define como la capacidad de un sistema
expuesto al peligro para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de los efectos de
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una amenaza de manera oportuna y eficaz, incluyendo la preservación y la restauración

de sus estructuras y funciones básicas (UNISDR, 2009).
La bibliografía sobre el tema destaca la importancia de impulsar un abordaje de modo

integrado, multinivel y multiactoral, necesario para construir resiliencia en niveles y
escalas diferentes y, a la vez, en sistemas complejos. La resiliencia urbana, a diferencia
de la gestión del riesgo, pone el foco en las capacidades, las características y los proce-
sos internos, y en atributos como la flexibilidad, el aprendizaje y la adaptación -
elementos más intangibles y atributos más soft- y no tanto en el proceso de identificar,
gestionar y mitigar impactos que afectan la estabilidad y la solidez -procesos más hard-
(Taylor, Millington, Jacob, Malamud, & Pelling, 2020).
Como se mencionó, la resiliencia supone la capacidad de afrontar un suceso, y gene-

ralmente se la asocia a la capacidad de recuperar funciones y volver a la normalidad.
En ocasiones esa normalidad está lejos de ser una solución completa, debido a de-
sigualdades sociales preexistentes, por lo que la idea de regresar a la misma situación
post-evento podría ser imperfecta. Aquí resulta conveniente incorporar el término de
transformación para acompañar y complementar el concepto de resiliencia. La resi-
liencia transformadora (del inglés, transformative resilience), pone el foco en
aprovechar el desastre en tanto oportunidad para rebotar hacia adelante e impulsar
reformas estructurales que desafíen el statu quo y promuevan cambios que sean supe-
radores respecto del estado previo al impacto (Fraser, Pelling, & Solecki, 2016)
(Hardoy, Ebru, & Winograd, 2018).
Así, una ciudad resiliente a los desastres puede entenderse como que ha logrado apoyar
con éxito medidas para fortalecer la capacidad de las personas, las comunidades y las
instituciones para:
a. Reducir o evitar los peligros actuales y futuros;
b. Reducir la vulnerabilidad social actual y futura a los peligros;
c. Establecer mecanismos y estructuras funcionales para la respuesta durante y

después de un desastre; y
d. Establecer mecanismos y estructuras funcionales para la recuperación des-

pués de un desastre (Wamsler, 2013).
Fenómenos como el cambio climático, la urbanización sostenida y la globalización ha-

cen que las diferentes presiones sean permanentes, configurando una nueva
normalidad de riesgo continuo para las ciudades. El aumento de la intensidad y la fre-
cuencia de las presiones, antrópicas o no, evidencian la creciente vulnerabilidad a la
que están expuestas las ciudades y sus poblaciones, y ponen a prueba la capacidad de
reacción y de gestión de los gobiernos y tomadores de decisiones. Las crisis que estas
presiones y shocks generan a menudo colaboran en el proceso de toma de conciencia
sobre la importancia de entender el concepto de resiliencia urbana, realizar un diag-
nóstico sobre riesgos y capacidades, para finalmente implementar estrategias de
monitoreo y acción. Los gobiernos locales se encuentran interpelados a considerar de
manera integral sus capacidades, monitorear los riesgos a los que están expuestos y
delinear estrategias de coordinación con actores a fin de desarrollar respuestas rápidas
para cada potencial riesgo.
Riesgo, amenaza, exposición y vulnerabilidad

El abordaje actual de la gestión integral del riesgo requiere evaluar y analizar los ries-
gos y, en base a ellos, ejecutar acciones correctivas, prospectivas y reactivas que
permitan controlarlos y reducirlos (Bartels, Suárez Vásquez, Gamarra Tong, &
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Mansilla, 2020). El diagnóstico de cada riesgo debe funcionar, por lo tanto, como un
insumo clave del proceso cotidiano de planificación urbana.
Los riesgos, y en particular los riesgos de desastres, refieren a la posibilidad que se

produzcan consecuencias negativas en función de la interacción entre tres componen-
tes principales de los sistemas humanos y ecológicos: (i) las amenazas; (ii) la
exposición de la población y sus bienes a ese peligro; y (iii) la vulnerabilidad (IPCC,
2014). La combinación de estos tres factores puede generar daños a los activos, pero
sobre todo pérdidas importantes de bienestar de las poblaciones afectadas, especial-
mente de aquellas más pobres (Hallegatte, Vogt-Schilb, Bangalore, & Rozenberg,
2017). Una evaluación integral del riesgo de desastres implica un análisis exhaustivo
de estos tres elementos constitutivos.
Las (i) amenazas o peligros son aquellos fenómenos potenciales que, si ocurren en un
lugar y un momento específicos, dependiendo de su magnitud, pueden ocasionar
muertes, lesiones o daños de diversa índole. Existen diferentes tipos de amenazas, tales
como las de origen ambiental, las humanitarias y las sanitarias. Dentro de las de origen
ambiental, se consideran las geofísicas, tales como terremotos, erupciones volcánicas,
deslizamientos de tierra y tsunamis, y las amenazas climáticas, como inundaciones,
incendios forestales, olas de calor, sequías o huracanes (BID, 2019).
El impacto de estos peligros a los que se enfrentan las ciudades puede clasificarse en
agudo o híper agudo, según si acontecen de modo eventual, disruptivo y repentino, o
bien si se trata de tensiones crónicas, cuando el período es considerablemente mayor
y afectan a la ciudad de forma cíclica, de modo sostenido en el tiempo y generando
debilidad en el sistema(Resilient Cities Network, 2019). Ambos tipos suponen graves
consecuencias para las ciudades en términos de vidas humanas, de salud pública y de
costo económico. Con frecuencia las ciudades están condicionadas por varias de estas
presiones al mismo tiempo, en ocasiones de forma interconectada. Comprender holís-
ticamente y de manera más acabada las presiones que soportan las ciudades, permite
desarrollar planes de acción para mitigar los impactos y minimizar los daños. Para ello,
las ciudades y sus gobiernos locales deben desarrollar herramientas de información y
gestión que les permitan monitorear la exposición al riesgo, a fin de reaccionar rápida-
mente, mitigar potenciales impactos y reducir el período de recuperación posterior.
Otro factor que compone el riesgo es (ii) la exposición. Se trata del grado o medida en
que las comunidades y los bienes que se encuentran situados dentro del área de in-
fluencia de las amenazas y que pueden sufrir daños (BID, 2019). Un reciente estudio
del Banco Mundial sostiene que las personas pobres están sobreexpuestas a los desas-
tres, sobre todo a los frecuentes y de baja intensidad, lo que acumula impactos
significativos en su bienestar, particularmente en su salud (Hallegatte, Vogt-Schilb,
Bangalore, & Rozenberg, 2017). En una región como América Latina, marcada por al-
tos niveles de desigualdad social y niveles de pobreza y pobreza extrema en aumento,
sobre todo por los efectos de la pandemia de Covid-19 (CEPAL, 2021), es imprescindi-
ble entender a la exposición como un elemento clave dentro de la ecuación que
conforma el riesgo y prácticamente inseparable del factor de la vulnerabilidad.
Por último, (iii) la vulnerabilidad está dada por las características, condiciones y cir-
cunstancias intrínsecas, internas, individuales y combinadas que ofrecen un territorio
o una comunidad, que los hacen ser susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza
(BID, Resumen ejecutivo de la Evaluación de Riesgo de Desastres y Cambio Climático,
2019)(UNISDR, Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, 2009). Estos
elementos determinan también su capacidad de anticiparse y responder frente a los
riesgos. La vulnerabilidad, en un sentido amplio, condiciona fuertemente el nivel de
impacto de las amenazas (UNISDR, Terminología sobre Reducción del Riesgo de
Desastres, 2009).
11
Es importante destacar que el impacto de los desastres no afecta de igual manera a

toda la población. Las personas pobres, que forman parte de grupos sociales en des-
ventaja, sufren más el impacto de un desastre natural. La pobreza es uno de los
principales determinantes de la vulnerabilidad urbana en América Latina y el Caribe,
junto con la distribución desigual de infraestructura, el déficit de vivienda y la infor-
malidad (Castellanos et al., 2022). Peor aún, mientras que la pobreza es un factor de
vulnerabilidad frente a los desastres, al mismo tiempo, la pobreza es exacerbada por
los desastres, funciona como agravante de informalidad y desigualdad social
(Castellanos et al., 2022).
Los esfuerzos en reducir la pobreza y en mejorar la gestión de desastres guardan tal

relación que son considerados complementarios (Hallegatte, Vogt-Schilb, Bangalore,
& Rozenberg, 2017). Ante la ocurrencia de un desastre, las personas pobres pierden
más en proporción y reciben menos apoyo y ayuda de familiares, amistades, gobierno
o sistemas financieros que personas de mayores ingresos, y así pueden ser empujados
a una (peor) situación de pobreza. Así es que la gestión del riesgo de desastres puede
entenderse como una política de reducción de pobreza. Y teniendo en cuenta que a
mayor pobreza mayor vulnerabilidad frente a desastres, toda política de reducción de
pobreza es posible entenderla como una política de gestión de desastres (Hallegatte,
Vogt-Schilb, Bangalore, & Rozenberg, 2017).
Debido a desigualdades de género con causas históricas, culturales y socioeconómicas,

la situación de vulnerabilidad es mayor para mujeres que para varones de una misma
clase social (Castellanos et al., 2022). Además, la vulnerabilidad se profundiza consi-
derando otras categorías de desigualdad como son la etnia o raza, la clase social, la
orientación sexual e identidad de género, la condición migratoria, la discapacidad, la
religión o la ubicación geográfica, y se profundiza aún más ante la combinación de
ellas.
La vulnerabilidad de mujeres y niñas en situaciones de riesgo es, por estas caracterís-

ticas históricas, más aguda. La desigualdad existente en las sociedades afecta al acceso
a recursos sociales, políticos y económicos, y se expresa luego en la inequitativa asis-
tencia y compensación por los daños y pérdidas. Por ejemplo, la brecha salarial de
género hace que luego los hogares monomarentales tiendan a tener más restricciones
financieras. Además, suelen ser sujeto de impactos indirectos posteriores a los desas-
tres, tales como inseguridad física, deterioro en el acceso a la educación y a la salud
sexual y reproductiva, mayor carga de tareas de cuidado, violencia de género y trabajo
remunerado y no remunerado.
En este sentido, es fundamental incorporar el concepto de vulnerabilidad social, que

evalúa los recursos materiales y no materiales con los que cuenta un grupo social para
enfrentar el riesgo. Se distinguen la vulnerabilidad social estructural, que refiere a las
condiciones sociales previas a la ocurrencia de una catástrofe. Por otro lado, la vulne-
rabilidad social emergente, que alude a las condiciones específicas de cada peligrosidad
o amenaza y retroalimenta a la vulnerabilidad social estructural. Adicionalmente, si se
toma en cuenta que las instituciones cumplen un rol central en la sociedad, dado que
su objetivo primario es cubrir las necesidades sociales, cuando este rol no se cumple o
se desvirtúa, la población se encuentra más expuesta y su vulnerabilidad frente a even-
tos extremos se incrementa. Se está frente a una vulnerabilidad social institucional que
amplifica el riesgo (Kasperson et al., 1992).
El análisis integral de las vulnerabilidades sociales emergente, estructural e institucio-

nal, junto con el de las amenazas y la exposición, determinan la configuración del
riesgo en el territorio. Es por ello que comprender y evaluar el carácter multidimensio-
nal de las vulnerabilidades sociales es imprescindible para una correcta evaluación del
riesgo. Existen varias herramientas e índices para hacerlo. En Argentina, frecuente-
mente se utiliza el Índice de Vulnerabilidad Social frente a Desastres (IVSD),
12
desarrollado en el marco de la Tercera Comunicación Nacional frente al Cambio Cli-

mático (2015), producto de debate y consenso con los referentes del país en materia de
adaptación.
Esta herramienta, empleada en diversos estudios para el análisis de riesgos, define tres
dimensiones de la vulnerabilidad social: condiciones sociales; condiciones habitacio-
nales; y condiciones económicas. Cada una de estas dimensiones está representada por
variables e indicadores, los cuales dan cuenta del grado de vulnerabilidad social de una
población previa a un desastre y configuran una herramienta que aporta profundidad
en el análisis del riesgo. El IVSD resulta de enorme utilidad, pero presenta la limitación
de utilizar datos censales, los cuales están disponibles cada 10 años, por lo cual requiere
de una complementación de fuentes para disponer del índice de modo actualizado.
TABLA 1. Índice de vulnerabilidad social frente a desastres

Dimensiones Variables Indicadores y pertinencia
Condiciones sociales Educación 1. Analfabetismo.
Por un lado, se relaciona con las capacidades para comprender consignas,
estrategias, propuestas, etc. en situaciones de prevención, atención y res-
puesta a las catástrofes. Por otro, da pautas de cuánto asigna la sociedad a
través de acciones estatales en el mejoramiento del nivel educativo de los ha-
bitantes.
Salud 2. Distancia óptima o accesibilidad a un centro de salud (< 2,5 km.).
La heterogénea distribución espacial de la oferta de los centros de salud ge-
nera una accesibilidad diferenciada por parte de la población. El derecho de
poder recibir atención de forma gratuita se ve condicionado por la distancia
en que se encuentra el establecimiento de su domicilio; particularmente para
aquella población que depende del transporte público o que sólo se desplaza
a pie. Ante una urgencia o la atención de una necesidad básica, la vulnerabili-
dad de esa población aumenta con la distancia al centro de salud más
cercano.
Demografía 3. Población de 0 a 14 años.
4. Población de 65 y más años.
Establecen una relación entre la población total y la población de grupos so-
ciales con limitaciones operativas y/o de discernimiento que requieren
asistencia. Su determinación es relevante en términos operativos para la pla-
nificación de los distintos momentos del ciclo del desastre, estimando
cantidad de personas que estarían a cargo de otras así como sus capacida-
des diferenciales en la toma de decisiones y en las acciones concretas.
Condiciones habitacionales Vivienda 5. Hacinamiento crítico.
Responde a las posibilidades de personas y familias para disponer de una vi-
vienda en condiciones habitables. Da cuenta, de manera indirecta, del capital
habitacional del que se dispone tanto en condiciones normales como para en-
frentar la catástrofe
Servicios básicos 6. Falta de acceso a red pública de agua potable.
7. Falta de acceso a desagües cloacales.
La falta de estos servicios corresponde a una responsabilidad compartida en-
tre los individuos (sobre todo para el acceso a desagües cloacales) y el
Estado (sobre todo en la presencia de red pública de agua potable). Ellos dan
cuenta de situaciones estructurales de condiciones mínimas que hacen al de-
recho al agua potable y a la salubridad.
Condiciones económicas Trabajo 8. Desocupados.
13
Indica la cantidad de personas sin ingreso fijo proveniente de trabajo formal,

lo que redunda en condiciones desfavorables para prepararse, enfrentar y re-
cuperarse de catástrofes.
Jefe 9. Nivel Educativo de los Jefes de Hogar.
Es relevante desde el punto de vista del ingreso de los hogares por su corre-
lación directa entre nivel educativo y calidad del empleo/ ingreso (en el
presente). Incide en la reproducción de condiciones preexistentes de su fami-
lia (a futuro).
Familia 10. Hogares sin cónyuge1.
La presencia de un solo cónyuge a cargo del hogar implica tener que hacerse
cargo tanto de la organización familiar y la atención de los hijos como de la
obtención de ingresos. Si ello pone en desventaja a la familia para la vida co-
tidiana, mucho más en las situaciones extraordinarias de catástrofes.
Fuente: Herrero, Natenzon y Miño (2018)
En el mismo sentido, Birkmann et al. (2021) utilizan el concepto de vulnerabilidad so-

cial sistémica para hacer referencia a las barreras que experimentan las sociedades
para adaptarse a los peligros naturales y al cambio climático. El término busca propor-
cionar una visión dinámica e integral de la vulnerabilidad de las sociedades,
considerando de forma agregada la vulnerabilidad de los elementos individuales: per-
sonas, edificios y medios de vida. A partir del análisis y la validación de los datos de los
índices globales de vulnerabilidad, World Risk Index y el Índice INFORM, estos auto-
res afirman que las políticas y las herramientas de adaptación al cambio climático, de
reducción de riesgos de desastres y de desigualdades deben priorizarse en los países y
las regiones más vulnerables, ya que son quienes sufren los peores daños.
El porqué de la gestión del riesgo desde una perspectiva eco-

nómica
América Latina y el Caribe es la región que más pérdidas económicas sufre debido a
desastres climáticos (UNDRR, 2021). Entre 1998 y 2017, el 53% de las pérdidas econó-
micas mundiales relacionadas con el clima se produjeron en esta región, mientras que
durante la última década esa cifra equivale al 46%. En Argentina, por ejemplo, las inun-
daciones representaron el 58% de todas las pérdidas económicas causadas por
desastres de origen climático (Banco Mundial, 2021). De hecho, en las provincias y
ciudades que soportan una doble carga de pobreza y exposición a las inundaciones, las
grandes inundaciones eliminan gran parte de las ayudas sociales existentes. Además,
los impactos económicos se acentúan en países pequeños, donde las pérdidas econó-
micas pueden representar el 100% del PBI. Es importante atender esta problemática,
porque se espera que estos fenómenos climáticos extremos ocurran con mayor fre-
cuencia e intensidad en el futuro.
Una pérdida económica, cualquiera sea el monto, no implica lo mismo para una per-
sona rica que para una persona pobre. Las personas en situación de pobreza e
informalidad se ven sustancialmente más afectadas, ya que sus medios de vida depen-
den de menos activos y recursos, su nivel es cercano a los niveles de subsistencia, no
pueden recurrir a ahorros o redes de contención para atenuar los impactos de los
desastres y posiblemente necesitarán más tiempo para recuperarse (Hallegatte, Vogt-
Schilb, Bangalore, & Rozenberg, 2017).
__________________________________________________________________________
1
Una actualización de este indicador podría referir a un solo jefe o jefa de hogar con personas a cargo, considerando la diversidad de arreglos familiares
que incluye jefes o jefas de hogar al margen de su situación conyugal, así como personas a cargo que no sean hijos
14
Un elemento sobresaliente sobre los impactos es que a las pérdidas económicas y de

activos se le suman impactos en el bienestar de la población, especialmente en las per-
sonas de menores recursos, con consecuencias en el presente pero que perduran en el
tiempo. Se estima que la pérdida de bienestar es un 60% superior a la sola pérdida de
activos, que ya de por sí son de enorme magnitud. En consecuencia, reducir la exposi-
ción de personas pobres a desastres, evitaría enormes pérdidas en términos de
bienestar, además de activos económicos (Hallegatte, Vogt-Schilb, Bangalore, &
Rozenberg, 2017). Y evitar gran parte de estas pérdidas humanas y materiales, causa-
das por los diferentes desastres, es posible. Su impacto y magnitud se puede reducir en
tanto se invierta en herramientas que permitan identificar, reaccionar y mitigar riesgos
y sus impactos en las ciudades.
Los efectos de los desastres son variados, pueden ser directos, como las pérdidas de
vida, daños en infraestructura y servicios básicos; indirectos, como la alteración o in-
terrupción del flujo corriente de bienes y servicios; a largo plazo, como la pérdida
inmediata de años de desarrollo e inversión pública y privada; y secundarios, particu-
larmente afectando a variables macroeconómicas como el nivel de endeudamiento, la
formación de capital fijo, la inflación y el empleo. Ya desde la Declaración de Kobe en
2005, las Naciones Unidas reconocen que “los desastres merman notablemente los re-
sultados de las inversiones realizadas en el desarrollo en muy poco tiempo, y por
consiguiente siguen siendo un importante obstáculo para el desarrollo sostenible y la
erradicación de la pobreza”. De hecho, debido al alcance, la profundidad y la duración
de los impactos, las pérdidas han pasado a ser un elemento determinante de la dismi-
nución sostenida de la riqueza nacional, en lugar de ser una interrupción momentánea
y circunstancial del desarrollo de los países.
Si bien los impactos afectan marcadamente la economía doméstica y el funcionamiento

de las ciudades, es mucho lo que se puede hacer en términos de reducción de costos.
De hecho, invertir en preparación y gestión del riesgo reduce marcadamente los im-
pactos y costos económicos asociados, así como el tiempo que lleva la recuperación
posterior. El retorno de la inversión (ROI, por sus siglas en inglés) en reducción del
riesgo de desastres puede tener una relación costo-beneficio muy favorable. Hay pro-
yectos que tienen ratio hasta superiores a 10:1 (Shyam, 2013) y en medidas de
adaptación frente a impactos climáticos la evidencia sugiere ratios entre 5:1 y 7:1 para
construcción de infraestructura resiliente o protección costera. Retornos incluso supe-
riores presentan los Sistemas de Alerta Temprana (Global Commission on Adaptation,
2019).
La preparación frente a los riesgos urbanos no solo es costo-efectiva en términos eco-

nómicos, sino también en términos sociales. El término retorno social de la inversión
(SROI) ha surgido para referirse a análisis basados en la metodología del ROI, pero
que adoptan una visión más amplia de la rentabilidad económica, incorporando los
beneficios sociales más allá de las ganancias del proyecto bajo análisis, así como inver-
siones que no tienen beneficios financieros cuantificables, sino sólo mejoras sociales
de difícil valoración.
Acuerdos internacionales y marcos de acción

Durante las últimas décadas, el aumento de la frecuencia y gravedad de los desastres
ocurridos ha llevado a numerosas organizaciones de cooperación internacional a au-
mentar el conocimiento y la colaboración para reducir el riesgo frente a desastres. En
la actualidad este tema está presente en numerosas agendas globales vinculadas al
desarrollo urbano sostenible y se observa una tendencia a producir herramientas, in-
dicadores y estándares para medir la resiliencia en la escala urbana.
15
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Asamblea General Naciones Unidas,

2015)define 17 ODS para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la pros-
peridad. El objetivo 11 apunta a “lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras,
resilientes y sostenibles”; convocando la meta 11.b. a “aumentar el número de ciudades
que implementan políticas hacia la resiliencia y la gestión integral de los riesgos de
desastres”. El objetivo 13 apunta a adoptar medidas para combatir el cambio climático
y sus impactos; fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos rela-
cionados al clima y otros desastres; mejorar las capacidades humanas e institucionales
en mitigación, adaptación, reducción de impactos y alerta temprana.
Estas metas se fijan en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del
Riesgo de Desastres 2015-2030 (UNDRR, 2015), aprobado en la tercera Conferencia
Mundial de las Naciones Unidas celebrada en Sendai (Japón) en 2015. Este instru-
mento plantea prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y la reducción de
los existentes, con el propósito de disminuir las pérdidas humanas, económicas y los
daños ocasionados en sectores estratégicos, implementando medidas integradas e in-
clusivas de índole económica, estructural, jurídica, social, sanitaria, cultural,
educativa, ambiental, tecnológica, política e institucional.
El Marco de Sendai reconoce a los Estados como los actores responsables de reducir la
vulnerabilidad y mejorar la resiliencia, mientras que también fomenta la coordinación
intersectorial y de múltiples escalas entre las partes interesadas locales, regionales, na-
cionales e internacionales. La Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo
de Desastres (UNDRR) apoya a los Estados miembros y a sus gobiernos locales a im-
plementar el Marco de Sendai a través de diversas campañas, con el objetivo de ayudar
a los gobiernos a reducir el riesgo y aumentar la resiliencia en el ámbito urbano.
UNDRR elaboró una serie de guías llamadas “De las palabras a la acción”(UNDRR,
2019)para acercar información específica sobre cómo implementar una estrategia fac-
tible y efectiva del Marco de Sendai. Funciona como una hoja de ruta, que recoge y
sintetiza experiencias y conocimiento, buscando facilitar la comprensión de problemá-
ticas, obstáculos, estrategias, recursos y elementos principales, para una
implementación eficaz del Marco de Sendai.
Con el foco puesto en facilitar y promover la gestión del riesgo a nivel municipal,
UNISDR publicó el informe “Cómo desarrollar ciudades más resilientes. Manual para
líderes de gobiernos locales”(UNISDR, 2013), dirigido específicamente a decisores y
equipos técnicos de gobiernos locales. Este manual busca facilitar la elaboración de
políticas y la toma de decisiones para impulsar iniciativas que creen resiliencia y dis-
minuyan el riesgo de desastres. Expone competencias y conocimiento de ciudades que
cuentan con cierta experiencia en el proceso, y presenta diez aspectos esenciales para
crear resiliencia, así como elementos que favorezcan su aplicación.
Por otro lado, el Acuerdo de París (2015) (Naciones Unidas, 2015) logró que las nacio-
nes tengan un compromiso común para combatir el cambio climático, intensificar las
acciones e inversiones para un futuro con bajas emisiones de carbono y adaptarse a sus
efectos adversos. Establece aumentar y fortalecer la capacidad de adaptación y reforzar
la resiliencia y reconoce la importancia de reducir, evitar y afrontar las pérdidas rela-
cionadas al cambio climático y la necesidad de actuar de manera cooperativa en la
gestión integral del riesgo (Artículo 8.4).
De igual manera, la Nueva Agenda Urbana(Naciones Unindas, 2017), aprobada en la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sosteni-
ble (Hábitat III) en octubre 2016, reconoce que la planificación urbana y territorial
sostenible e integrada es fundamental para alcanzar el desarrollo sostenible y mani-
fiesta el compromiso de apoyar estrategias reducción del riesgo de desastres. Entre los
objetivos 63 a 80 afirma la necesidad de crear ciudades más seguras a través de la pla-
nificación apropiada del uso del suelo y de infraestructura resiliente y de calidad.
16
Asimismo, ONU-Hábitat con el objetivo de incrementar la resiliencia de las ciudades,

implementa el Programa de Perfilado de Resiliencia en Ciudades (City Resilience Pro-
filing Programme), que busca ayudar a los gobiernos locales a desarrollar
competencias para mejorar la resiliencia y la planificación urbana.
Sumado a estos marcos, la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia

Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo(Naciones Unidas, 2015), esta-
blece que uno de los ámbitos de acción es el desarrollo de la gestión holística del riesgo
de desastres. Propone dar sentido, coherencia y efectividad al financiamiento, con la
finalidad de reducir la pobreza y la vulnerabilidad y mediante el desarrollo económico
inclusivo.
En suma, todas estas agendas y esfuerzos internacionales buscan promover la adop-

ción de estrategias y objetivos tendientes a reducir el riesgo de desastres y a mejorar
las condiciones de vida de las personas. Este objetivo se vio dificultado por la irrupción
de la pandemia COVID-19 y sus efectos, que complejizaron aún más el contexto y los
factores de riesgos políticos, económicos, ambientales y sociales en la región. Al mismo
tiempo, la irrupción de un evento de esta escala reforzó la necesidad de adoptar un
enfoque sistémico del riesgo de desastres y sus efectos, que permita comprender su
complejidad y gestionarlos de manera intersectorial.
En términos de adaptación al cambio climático, ha habido avances, pero dispares y

rezagados en comparación con los esfuerzos de mitigación. Las acciones de adaptación
tienden a ser limitadas y localizadas, y si bien resultan exitosas en esos términos, no
ocurren a la escala suficiente para hacer frente al reto del cambio climático en su con-
junto (Global Center on Adaptation, 2020).
El Centro Global de Adaptación (GCA, por sus siglas en inglés) es una organización
internacional que trabaja como agente de soluciones para acelerar la acción y el apoyo
a las soluciones de adaptación frente al cambio climático. Fundado en 2018 por inicia-
tiva de Holanda, promueve la investigación y la difusión sobre la adaptación climática,
e impulsa la asistencia técnica a los gobiernos y al sector privado. En 2021 organizó el
Climate Adaptation Summit, donde presentó una Agenda de Acción para la Adapta-
ción, que funciona como un marco que impulsa la acción hasta 2030 (Climate
Adaptation Summit, 2021). Esta agenda está diseñada para ayudar a orientar los es-
fuerzos de adaptación y promover nuevas respuestas que aumenten la resiliencia
climática. También propone una interfaz ODS- Agenda de adaptación al clima, que
permita orientar los esfuerzos de adaptación de manera que se garantice la creación de
resiliencia transversal y se impulse el progreso hacia los ODS.
Para que sea posible implementar esta agenda y avances en materia de adaptación, sus
promotores sostienen que hace falta (a) más esfuerzo, ya que actualmente hay un dé-
ficit en el financiamiento disponible para la adaptación al clima; (b)más integración,
ya que para que la resiliencia se convierta en la nueva normalidad, las iniciativas que
la fomentan deben estar integradas en la planificación y gestión de la economía, el
transporte y el ambiente; (c) más alianzas, ya que los enfoques convencionales y aisla-
dos resultarán insuficientes, por lo que será indispensable articular con actores
públicos, privados, locales, nacionales, regionales e internacionales; (d) más innova-
ción, ya que a medida que el mundo se adentra en nuevas realidades climáticas, la
dinámica de la globalización y en la revolución digital, es imperativo acelerar el ritmo
de intercambio de conocimientos y prácticas de adaptación; (e) más financiamiento,
ya que este es un factor crítico para implementar acciones de adaptación; y (f) más
equidad, para evitar un empeoramiento de los impactos, que afectan de manera des-
proporcionada a las poblaciones más vulnerables, como personas refugiadas, con
discapacidades, racializadas, mujeres, población LGBTIQ+, adultos mayores, niñas y
niños, especialmente porque la pandemia de COVID-19 ha amplificado las márgenes
de la desigualdad.
17
Gestión del riesgo en América Latina

Pese a estos compromisos asumidos, los avances en gestión del riesgo de desastres en
América Latina han sido escasos. Dado que se trata de una de las regiones más vulne-
rables frente a amenazas naturales, cuya población vive mayormente en áreas de riesgo
de desastres, es imprescindible, y un desafío estratégico a nivel regional, trabajar de
forma colectiva e intersectorial, para avanzar con el cumplimiento de las metas plan-
teadas por las agendas internacionales.
El riesgo de desastres en América Latina se concentra especialmente en las áreas ur-

banas pequeñas y medianas, de más rápido crecimiento. Más de la mitad de las
ciudades con 500.000 habitantes o más son altamente vulnerables a las amenazas na-
turales. Los 340 millones de personas que viven en ellas y sus bienes son vulnerables
y están expuestas a estos riesgos. En tanto el crecimiento económico de la región con-
tinúe dependiendo de actividades que degradan el medioambiente y los gobiernos no
gestionen de manera prospectiva los riesgos de desastres y sólo se centren en acciones
reactivas y compensatorias; y conforme continúen aumentando las manifestaciones
del cambio climático, mayores serán los riesgos y sus impactos.
A nivel regional, la gobernanza del riesgo de catástrofes ha tenido avances, pero aún
queda mucho por desarrollar. Hasta la fecha, la gestión del riesgo se focalizó principal-
mente en crear y fortalecer marcos institucionales, jurídicos y políticos. Si bien en las
dos últimas décadas se ha avanzado en el fortalecimiento de las políticas públicas de
reducción de riesgos, el ritmo de las reformas, inversiones y asignaciones presupues-
tarias siguen siendo inadecuadas. Pocos países han articulado enfoques
multisectoriales que aborden los factores de riesgo, como la gestión de los recursos
hídricos, la planificación del uso del suelo y las estrategias de adaptación y mitigación
del cambio climático, entre otros.
La meta E del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030)
busca incrementar el número de países que cuentan con estrategias de reducción del
riesgo de desastres a nivel nacional y local para 2020. A diciembre de 2020, menos de
la mitad de los países de América Latina contaban con estrategias, planes y políticas
nacionales (Meta E-1), y el desarrollo de estrategias a nivel local (Meta E-2) era muy
bajo, siendo una de las metas menos logradas. Al analizar la situación a nivel local, se
observa que el nivel de adopción de planes, políticas y estrategias de reducción del
riesgo es alarmantemente bajo. Menos del 10% de las ciudades de América Latina po-
seen avances en este tipo de insumos, que a la vez son clave para la reducción del riesgo
de desastres.
Un elemento que dificulta la adopción de estrategias efectivas e integrales es la falta de

articulación jurisdiccional. Las ciudades se gestionan en función de sus límites políti-
cos y administrativos, como si se tratase de entes desconectados y no como sistemas
urbanos metropolitanos. La falta de coordinación entre jurisdicciones genera conflic-
tos políticos multinivel entre decisores, ineficiencias en el funcionamiento de las
infraestructuras urbanas, falta de aprovechamiento de las economías de escala, de-
sigualdades en la prestación de servicios públicos y retrasos en la toma de decisiones
sobre las estrategias de mitigación y de adaptación del cambio climático.
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030) introdujo

un cambio sustancial en el paradigma de la gestión del riesgo de desastres al poner
mayor énfasis en la focalización de los factores de riesgo, pero la transición de la ges-
tión de los desastres a la gestión del riesgo de desastres sigue siendo incompleta en la
región. Actualmente existe en la región un complejo ecosistema de desafíos en tanto
factores de riesgo, entre los que se incluyen el cambio climático; los desplazamientos y
migraciones masivas; la delincuencia violenta; la escasez de agua; la inseguridad ali-
mentaria; la pobreza y la informalidad estructural; los patrones agravados de
degradación medioambiental e inestabilidad política crónica, y de riesgos sistémicos
18
que impregnan todo el panorama social, medioambiental y físico. Más aún, estos fac-
tores están arraigados en los modelos de desarrollo predominantes en la región. Los
países ya no pueden limitarse a observar cómo los nuevos fenómenos extremos afectan
negativamente al desarrollo. Según el Informe de evaluación regional del riesgo de
desastres para América Latina y el Caribe de UNDRR, la región está más desequili-
brada que nunca en términos políticos, económicos, medioambientales y sociales
(UNDRR, 2021).
La situación en Argentina
Desde 2016, en Argentina rige el Sistema Nacional de Gestión Integral del Riesgo (SI-
NAGIR), a partir de la sanción de la Ley 27.287(2016). Tiene por objeto integrar las
acciones y el funcionamiento de organismos de órbita nacional, los gobiernos provin-
ciales, los municipales y las organizaciones no gubernamentales para fortalecer y
optimizar las acciones de reducción de riesgo de desastres. Esta ley plasma los esfuer-
zos y la necesidad de diseñar un sistema de prevención y atención de desastres acorde
al paradigma que se viene desarrollando desde los Marcos de Hyogo 2002-2015 y Sen-
dai 2015-2030.
Anteriormente, el país contaba con el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), que

estuvo vigente entre 1999 y 2016. Este sistema estaba orientado especialmente a la res-
puesta ante las crisis, y no tanto a la mitigación, la prevención o la recuperación. En la
práctica, se trataba de una herramienta del Estado Nacional orientada a asistir a los
gobiernos provinciales y municipales en casos de emergencia. Sin embargo, su imple-
mentación fue parcial y no pudo tener un alcance integral en la gestión del riesgo, ni
orientar sus acciones a aumentar la resiliencia.
El SINAGIR, en cambio, se centra en la integralidad, componiéndose no solo de herra-

mientas para la gestión de las crisis, sino también de prevención, reducción del riesgo
de desastres y posterior recuperación, orientada a la protección de las personas, las
comunidades y el ambiente. El SINAGIR integra los niveles organizativos nacional,
provincial y municipal, incorpora a la sociedad civil y a las organizaciones no guberna-
mentales.
A partir de la constitución del SINAGIR, se creó el Plan Nacional de Reducción de Ries-

gos de Desastres (PNRDD) 2018-2023. El objetivo de este plan es coordinar las
estrategias en los distintos niveles, integrando políticas, planes, programas, acciones y
presupuestos, con sentido de urgencia, en el contexto del desarrollo sostenible y la
erradicación de la pobreza. Busca comprender los principales riesgos que afectan al
país, así como los lineamientos clave para hacerles frente, teniendo en cuenta a todos
los actores.
El PNRRD utiliza una metodología de planificación basada en procesos y resultados, y

su elaboración surge de un proceso participativo que involucró una mesa nacional de
diálogo, conformada por nueve mesas sectoriales, cada una con grupos temáticos y
submesas. Este trabajo convergió en una herramienta de política pública para definir
Lineamientos para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (GIRD) en el corto, me-
diano y largo plazo, basada en la identificación de áreas más vulnerables a las distintas
amenazas, la capacidad de las comunidades de hacer frente a ellas y las acciones nece-
sarias para reducir los impactos de los desastres. La estrategia incorpora herramientas
existentes, y busca coordinar, de forma multisectorial e interdisciplinaria, con organi-
zaciones del sector público, privado y las organizaciones sociales. El PNRRD se planteó
de forma plurianual y es operativizado en programas anuales, con acciones, plazos e
indicadores para las metas establecidas.
La estrategia metodológica del PNRRD cuenta con una secuencia metodológica que
establece:
19
1. Determinar las áreas vulnerables a distintos tipos de amenaza y las acciones nece-
sarias para mitigar y/o prevenir el impacto de esos efectos adversos en el corto,
mediano y largo plazo.
2. Establecer prioridades según urgencia e importancia de las acciones, priorizando
la vida humana, los ecosistemas y los sistemas productivos.
3. Identificar la posibilidad de efectos adversos combinados, naturales, antrópicos.
4. Proponer eventuales fuentes de financiamiento para cada acción.
Un elemento novedoso y de relevancia es la integración y articulación del PNRRD con

el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNA), desarrollado en el marco
del Gabinete Nacional de Cambio Climático (GNCC). El PNA tiene por objeto integrar
los esfuerzos de adaptación en las estrategias de desarrollo del país y reducir la vulne-
rabilidad y aumentar la resiliencia frente a los impactos del cambio climático. Para
promover la mencionada articulación, se creó en el marco del Gabinete Nacional un
Grupo de Trabajo sobre gestión del riesgo, cuyo objetivo es transversalizar la perspec-
tiva de reducción de riesgos de desastres en cada una de las iniciativas del Plan
Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (PNAyMCC). Así, se busca
que todas las medidas de los planes sectoriales de acción climática estén en consonan-
cia con los esfuerzos del PNRDD para reducir la vulnerabilidad y el riesgo (Secretaría
Nacional de Cambio Climático, Desarrollo Sostenible e Innovación, 2021).
De acuerdo al carácter federal de la Argentina, se delinearon principios orientadores

para los gobiernos locales y provinciales. Se busca que los planes provinciales y locales
tengan metas coordinadas y que contribuyan a la estrategia nacional; que el marco
normativo del plan fomente la integración y articulación entre los actores del SI-
NAGIR; que se genere una cultura de la prevención y la concientización; que se
incorporen en todas las etapas al sector privado y las ONG; que se incorpore la pers-
pectiva de género y la priorización de acciones para grupos humanos en mayor
situación de vulnerabilidad, tales como niños, adultos mayores, personas con discapa-
cidad y pueblos originarios; y, que sea accesible la información relacionada al plan.
El compromiso federal del plan implica, entre otras cosas, la actualización de los mar-
cos normativos a la Ley 27.287, la creación de áreas u organismos orientados a la GIR
en las estructuras organizativas locales y provinciales; la cooperación interprovincial,
regional y nacional en la reducción de riesgos de desastre y en el acceso a la informa-
ción para generar bases de datos; la inclusión de la perspectiva de GIRD a las obras de
infraestructura vial e hídrica; el desarrollo de planes específicos para las provincias; y,
el desarrollo de campañas de prevención que integren todos los niveles de gobierno y
jurisdicciones.
Otro aspecto relevante es la articulación subnacional en materia de adaptación a través

de los Planes de Respuesta de las provincias. Según lo dispone el artículo 20 de la Ley
N° 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático
Global(2019), los Planes de Respuesta son documentos que establecen diagnósticos,
análisis de impacto y vulnerabilidad y capacidad de adaptación considerando escena-
rios actuales y futuros. También sistematizan los principales esfuerzos provinciales en
materia de adaptación y mitigación, así como esquemas de gobernanza y participación
en la definición e implementación de medidas(Secretaría Nacional de Cambio
Climático, Desarrollo Sostenible e Innovación, 2021).
En cuanto a las metas del PNRRD hacia 2023, para el primer año se buscaba establecer
las líneas de base para evaluar y medir las metas generales, identificando las estructu-
ras organizativas de cada provincia para definir roles y responsabilidades; reconocer
áreas responsables de implementación del plan en los distintos niveles, qué jurisdic-
ciones cuentan con ellas, así como cuáles cuentan con planes vigentes vinculados a
reducción de riesgos, cuáles y cuántos gobiernos locales cuentan con mapas de riesgo,
cuáles aplican metodologías para evaluar daños así como cuáles son las medidas de
20
mitigación existentes. Luego, se buscó ir incrementando de forma escalonada la adhe-

sión y creación de herramientas en cada uno de estos puntos para más provincias y
jurisdicciones locales, y en la interrelación entre jurisdicciones.
21
La implementación a nivel local

La importancia del nivel municipal en la gestión integral del
riesgo
Las ciudades constituyen un territorio clave para abordar la gestión del riesgo. Sus go-
biernos locales poseen ventajas comparativas por sobre los niveles jurisdiccionales
provincial y nacional en muchos sentidos. Entre ellos, en términos de cercanía y capa-
cidad de comunicación con la población, conocimiento del territorio y de las
vulnerabilidades y amenazas presentes (y futuras). El nivel municipal supone un lugar
privilegiado, ya que debido a la especificidad de los entornos del riesgo y del lugar
donde ocurren los desastres, solo en este nivel jurisdiccional y a través de la gestión y
participación comunitaria es posible adquirir la conciencia y los conocimientos nece-
sarios para reducir el riesgo (Alva Hart et al. 2016) (UNDRR, 2019).
El Marco de Sendai reconoce el importante papel que desempeñan las ciudades y los
gobiernos locales en la gestión del riesgo de desastres. La Guía “De las Palabras a la
Acción” (Words Into Action) de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción
del Riesgo de Desastres (UNDRR, 2019) afirma que la reducción de riesgo de desastres
requiere estructuras organizativas e institucionales relativamente consolidadas y sos-
tenibles, pero con la cercanía adecuada para responder a las preocupaciones de los
ciudadanos sobre el riesgo y la vulnerabilidad. También, sostiene que los gobiernos
locales son los encargados de promover el desarrollo local y, por tanto, ofrecen una
opción real para vincular la reducción del riesgo con el desarrollo económico.
Además, los impactos se producen a nivel local y muchas de las herramientas más efi-
caces para reducir la exposición a los peligros, como por ejemplo la normativa sobre el
uso del suelo y la aplicación de los códigos de construcción se encuentran en este nivel
jurisdiccional. También es este nivel, en ciertos casos de forma compartida con las pro-
vincias, quien posee competencias en términos de la gestión de los recursos naturales,
el desarrollo social y económico de los territorios y la planificación y ejecución de in-
fraestructuras de baja y media escala. Esto posiciona al gobierno local en un lugar
privilegiado para gestionar el riesgo, construir resiliencia urbana y a la vez promover
un crecimiento urbano sostenible (UNDRR, 2019).
Las autoridades locales y las unidades administrativas subnacionales, como ciudades,

municipios, distritos, regiones, provincias y estados deben centrar sus esfuerzos, más
que nunca, en superar los impedimentos y aprovechar las oportunidades derivadas del
desarrollo urbano. También deben hacerlo a nivel metropolitano, dado que las amena-
zas no responden a límites jurisdiccionales, y ante la ocurrencia de un desastre con
frecuencia se ven afectadas municipalidades adyacentes.
El camino para hacerlo, sin embargo, no es sencillo. La evidencia muestra que los go-
biernos locales tienen más responsabilidad que competencias para llevar a cabo las 13
acciones de gestión del riesgo del Marco de Sendai (UNDRR). Disponer de autoridades
y responsabilidades también es un reto pendiente. Si bien la mayoría de países poseen
legislación general a nivel nacional, la descentralización y la gobernanza vertical entre
niveles de jurisdicción son limitadas. Aquí vale la pena destacar nuevamente las guías
“De las Palabras a la Acción” (UNDRR, 2019) donde se desarrollan estos temas de
forma simple y accesible y configuran una fuente de información muy valiosa para go-
biernos, tanto locales como nacionales, para avanzar en estrategias y marcos de acción
de reducción de riesgo de desastres. Para aplicar correctamente el Marco de Sendai, es
necesario reforzar la gobernanza vertical con un nivel adecuado de autoridad y capaci-
dad para administraciones locales. Más aún, existe un déficit muy importante en
términos de capacidad para realizar análisis integrales de riesgo, así como para actua-
lizar y hacer cumplir los códigos de construcción locales.
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Otro aspecto con frecuencia faltante, pero indispensable, es incorporar la mirada de

diversos actores locales y migrar hacia formas participativas y colaborativas en la ges-
tión del riesgo. Esta vinculación resulta de suma importancia, ya que las
organizaciones de base comunitaria, sean asociaciones civiles, grupos vecinales u otras
organizaciones no gubernamentales, permiten identificar y mapear mejor las amena-
zas, como también pueden colaborar en la comunicación e implementación de acciones
que reduzcan el riesgo.
Impulsar nuevos paradigmas en la gestión local de la reducción del riesgo de desastres

requiere promover formas avanzadas de gobernanza que diferencien claramente la
gestión de las catástrofes de la gestión de los riesgos. Uno de los principales desafíos al
respecto es realinear esfuerzos para actuar directamente sobre los agentes causales, los
factores de riesgo y otros elementos subyacentes relacionados a la susceptibilidad. La
planificación urbana debe, con carácter de urgencia, reorientarse hacia la reducción
sostenida de la vulnerabilidad. Esto se evidencia, aún más, al analizar los pronósticos
a futuro sobre el aumento de la frecuencia e intensidad de los impactos y los niveles de
pobreza crónica e informalidad urbana en Argentina.
El desbalance existente entre la vulnerabilidad total, a las que llamaremos stock de

vulnerabilidad, y la capacidad real para efectivamente reducirla, sugiere que, de man-
tenerse esta tendencia, en el futuro la vulnerabilidad será creciente y, sumado al
aumento de las amenazas, el riesgo de ocurrencia desastres será sustancialmente ma-
yor. En consecuencia, el fortalecimiento de la gobernanza territorial a nivel local se
convierte en un paso indispensable para todas las aspiraciones hacia un proceso de
desarrollo informado sobre el riesgo. Sin una gobernanza territorial consistente, los
cambios en las políticas o los compromisos internacionales tienen poco impacto real
(UNDRR, 2021).
La clave de la estrategia radica en identificar cómo y con qué medios se puede alcanzar
un objetivo propuesto, dados los recursos, capacidades y condiciones existentes. En
esencia, evaluar qué se puede hacer con lo disponible y, en paralelo, aumentar la capa-
cidad de acción. Por ello, las estrategias de gestiones de riesgo correctivas y
prospectivas deben identificar a los socios adecuados y las capacidades idóneas para
su aplicación, que no son necesariamente los mismos en cada país, ni en cada ciudad.
Fortalecer estas capacidades y recursos locales no resulta indiferente. Las consecuen-
cias de los desastres son mucho más graves en países donde el Estado exhibe una débil
capacidad institucional y crear condiciones para mejorar la gobernanza de la gestión
del riesgo de desastres reduce significativamente la probabilidad de pérdidas humani-
tarias causadas por fenómenos naturales (BID, 2017).
Desafíos de la gestión local del riesgo

A pesar de sus ventajas comparativas, los gobiernos locales presentan debilidades es-
tructurales que les dificultan abordar la gestión del riesgo a través de la adaptación
(UNDRR, 2021). Las ciudades del sur global en la mayoría de casos poseen estructuras
de gobierno y gobernanza débiles, recursos escasos, limitada capacidad de inversión
en infraestructura, poderes locales restringidos y múltiples prioridades que compiten
entre sí (Satterthwaite D. , Archer, Colenbrander, Dodman, & Hardoy, 2018), lo que
les impide resolver dichos desafíos.
En nuestro país las ciudades no son ajenas a esta situación. La mayoría de los gobiernos
locales de Argentina no cuentan con las capacidades ni los recursos para resolver los
retos antes mencionados. En términos presupuestarios, los municipios argentinos tie-
nen más gastos que ingresos y dependen de transferencias del estado nacional y
provincial para sostener sus gastos corrientes(López Accotto & Macchioli, 2015). En
relación a las capacidades institucionales de gestión, los gobiernos locales cuentan aún,
en muchos casos, con severas limitaciones para la efectiva realización de sus funciones.
La debilidad presupuestaria y la falta de autofinanciamiento, junto con la existencia de
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déficits en términos de capacidades institucionales y de marcos jurídicos, confluyen en

una grave falta de eficacia en la gestión de los gobiernos locales en Argentina
(Deleersnyder, Bidart, & Schejtman, 2015).
Desde CIPPEC, a través de mesas de diálogo con diferentes actores vinculados con la
resiliencia urbana (Herrero, Lanfranchi, & Jaureguiberry, 2015), se identificaron una
serie de desafíos de la gestión local en ciudades de Argentina que se deben sortear para
avanzar con la gobernanza de la gestión integral del riesgo. Los mismos se presentan a
continuación:
Desafíos institucionales. Uno de los desafíos principales es la desarticulación mul-

tisectorial e interjurisdiccional entre expertos y tomadores de decisiones, lo cual
dificulta la comprensión y la reducción del riesgo de manera transversal. Además, se
evidencia una baja participación de la sociedad civil y de la academia en los procesos
de diseño e implementación de políticas de reducción de riesgos, en buena medida
porque no se los hace, genuinamente, formar parte del proceso de toma de decisiones.
La colaboración debe ser conjunta y no una simple “validación externa”. Se suma el
desafío de la comunicación externa hacia la ciudadanía, dado que es clave movilizar la
participación en la reducción del riesgo. En esencia, se carece de enfoques multisecto-
riales para la reducción de riesgos.
Para resolver este desafío es imprescindible el desarrollo de un marco, dentro del go-
bierno local, que permita la organización y la coordinación entre los niveles, y la
generación de alianzas institucionales con los actores externos, incluida la cooperación
entre provincias y/o países. Este marco debe promover el intercambio y uso en con-
junto de tecnología, recursos humanos, económicos y otros. Esa colaboración
multinivel y multisectorial necesaria entre los actores se logra a través de un cambio
cultural, rompiendo con la inercia de trabajo en silos. Esta “transversalización”
(mainstreaming) no implica un cambio completo en las funciones y responsabilidades
centrales de una organización; en cambio, significa mirarlos desde una perspectiva di-
ferente, haciendo las modificaciones necesarias, según corresponda (Wamsler, 2013).
Se evidencia también la ausencia de instancias de aprendizaje entre pares (peer-lear-
ning) entre distintos países o ciudades. Construir redes colaborativas enfocadas en la
reducción de vulnerabilidades permite comprender los problemas y las oportunidades,
y lograr una definición coherente de objetivos y prioridades de las políticas de resilien-
cia (Taylor et al., 2020).
Desafíos metodológicos y de estrategia. Al carecer de una conceptualización del

término “resiliencia” y un acuerdo multiactoral sobre las diferentes amenazas y vulne-
rabilidades presentes en una ciudad, con frecuencia no existe un lenguaje en común,
ni una línea de base a partir de la cual definir próximos pasos. Estos elementos, ade-
más, funcionan como insumos básicos para la elaboración de una estrategia de
reducción de riesgos, por lo que comúnmente también se carece de una estrategia local
de gestión de desastres. Por ello, la gobernanza del riesgo de desastres y el fortaleci-
miento de la resiliencia a nivel municipal se ven dificultados y hasta impedidos. Es
indispensable que las ciudades cuenten con un método de diálogo y construcción cola-
borativa, lo que serviría como base para los planes y las decisiones que fortalezcan la
gobernanza local del riesgo.
Desafíos de autoridad de las ciudades. La falta de método y la inexistencia de

una estrategia de gestión del riesgo también repercuten en el grado de autoridad y au-
tonomía que tienen los gobiernos locales en el proceso de toma de decisiones en
relación a la reducción del riesgo. La falta de diálogo y la poca sensibilización sobre el
tema pueden a su vez suponer obstáculos e incluso impedir que se tomen decisiones,
que, de mediar mayor conocimiento colectivo, serían más sencillas de implementar
por, justamente, tener entendimiento y autoridad para tomar decisiones. Es frecuente
que, para impulsar una acción que reduzca la vulnerabilidad frente a un determinado
riesgo, se necesite de una nueva ordenanza o la modificación de una existente. También
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es muy factible que se vea afectado el interés de algún grupo en particular o que la
norma genere oposición por el simple desconocimiento. Si quienes deben aprobar di-
cha ordenanza no conocen el contexto y la relevancia de este cambio legislativo y,
además, el grupo cuyo interés se ve afectado logra hacer suficiente presión para impe-
dir que la norma avance, lo más probable es que el cambio normativo necesario no
ocurra.
Desafíos de falta de recursos formativos y financieros. Existe una grave ca-

rencia en términos de acceso a recursos en varios sentidos. En relación a la formación,
resulta sumamente necesaria mayor capacitación profesional formal en dos instancias.
Por un lado, de funcionarios públicos locales y equipos técnicos, que planifican y ges-
tionan ciudad de forma cotidiana, con el objetivo de que la planificación de la ciudad
se haga de modo tal que permita reducir la vulnerabilidad de forma sostenida frente a
las amenazas presentes. Por otro lado, es necesario formar especialistas en riesgo y
resiliencia que puedan impulsar un trabajo coordinado a nivel intra-gobierno, como
también a quienes responden ante la ocurrencia de una contingencia. En relación a
recursos económicos, comúnmente hace falta financiar obras de infraestructura de
gran envergadura, lo que resulta complicado para gobiernos locales, ya que estos no
pueden acceder a financiamiento internacional de forma directa y deben hacerlo con
el gobierno nacional como articulador. Con frecuencia es posible reemplazar o com-
plementar las grandes obras por un conjunto de obras de menor escala, pero por
desconocimiento o por sobrevaloración de las primeras, no se opta por esta alternativa.
Desafíos tecnológicos y de alerta temprana. El nivel de uso de tecnología y de

información para la toma de decisiones con frecuencia es bajo a muy bajo. Las ciudades
requieren de herramientas digitales que, si bien existen, apenas se utilizan por no estar
a su alcance. Los sistemas de atención a la emergencia, que atienden tanto fenómenos
dinámicos como crisis de evolución lenta, los nuevos patrones de riesgo que emergen
del cambio climático y la concentración urbana, cuentan con bajo nivel de adopción.
Es fundamental establecer desde la escala municipal un Sistema de Alerta Temprana y
gestión de emergencias, con base científica y técnica sólida, con protocolos que permi-
tan determinar y evaluar las acciones a emprender ante un evento peligroso.
La gobernanza intra-gobierno
Promover el fortalecimiento de las instituciones y herramientas estatales mejora la go-
bernanza y la efectividad de las políticas públicas para enfrentar el riesgo y mitigar las
consecuencias de desastres. Esto reduce la vulnerabilidad social y construye resilien-
cia, binomio indispensable para promover el desarrollo sostenible. Para tomar
decisiones políticas orientadas en este sentido, se necesita atender los desafíos antes
mencionados.
Los funcionarios locales son actores imprescindibles para poner en agenda e imple-
mentar políticas de gestión del riesgo y resiliencia urbana. Son quienes gestionan las
crisis y, al mismo tiempo, quienes deben planificar a largo plazo en pos de lograr una
reducción sostenida de la vulnerabilidad. Para ello, es necesario que construyan redes
colaborativas enfocadas en comprender mejor los problemas e identificar las oportu-
nidades y, a su vez, en lograr una definición coherente de los conceptos, objetivos y
prioridades de las políticas de resiliencia (Therrien, Normandin, Paterson, & Pelling,
2021). Para alcanzar una gobernanza eficaz de la resiliencia, se presentan dos sustan-
ciales desafíos inherentes a la forma habitual de trabajo en las administraciones
locales. Por un lado, se debe lograr la colaboración multinivel y multisectorial necesa-
ria entre los actores involucrados y, por otro, se debe generar el cambio cultural que
permita este tipo de interacción.
A la hora de analizar en detalle ambos desafíos, uno de los elementos emergentes que
surge guarda relación con las diferentes conceptualizaciones del término resiliencia
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entre diferentes actores y áreas de gobierno. Servicios de emergencia, redes de infra-

estructura, organizaciones de la sociedad civil y áreas de comunicación a menudo
conciben el tema y sus términos (“transformación”, “reducción de riesgos”, ”solidez”,
“rápida recuperación”, “aprendizaje”) bajo diferentes enfoques, lo que genera tensio-
nes conceptuales y dificultades metodológicas a la hora de abordar la implementación
y trazar una línea de partida. Los funcionarios públicos a menudo se encuentran tra-
bajando en un contexto incierto hacia un destino mal definido.
Al desafío de alineación y coordinación interna se suma el desafío de la comunicación

externa, hacia la ciudadanía. Es necesario que la población sepa cómo actuar ante un
shock externo y, para eso, primero hace falta una sensibilización sobre las diferentes
amenazas existentes. La implementación de la estrategia de resiliencia en la ciudad de
Londres (Reino Unido) muestra que movilizar y sensibilizar ciudadanos y funcionarios
locales en torno a vulnerabilidades a largo plazo es más difícil que en torno a eventos
recurrentes, más tangibles y cercanos en la memoria colectiva, lo que puede dificultar
la coordinación e implementación. Una respuesta a este desafío ha sido utilizar eviden-
cia de los costos anticipados que la falta de resiliencia implicaría para la economía, las
autoridades públicas y los ciudadanos, a fin de obtener apoyo y recursos para incorpo-
rarla.
Otro de los obstáculos a superar se vincula con la forma de trabajo cotidiana de las
administraciones públicas locales. Para manejar situaciones predecibles y rutinarias
específicas, los gobiernos suelen organizarse de modo sectorial, donde la articulación
intersectorial es infrecuente. Reducir la vulnerabilidad y gestionar la resiliencia supone
reemplazar el trabajo en silos y en su lugar abordar una gestión transversal entre áreas.
Además, la experiencia debe estar menos concentrada y más distribuida entre la red
de actores, haciendo hincapié en la difusión del conocimiento y el reparto de respon-
sabilidades en redes con los socios, y con dinámicas colaborativas como método de
trabajo. Esto requiere un cambio en el ordenamiento de trabajo, pasando de procesos
rígidos verticales a articulaciones flexibles más horizontales. Finalmente, la gestión de
actividades regulares a través de procesos rutinarios debe dejar espacio para la gestión
de eventos impredecibles e inciertos mediante procesos rápidamente adaptables.
Establecer un sistema de gobernanza del riesgo y la resiliencia que sea eficiente, re-
quiere que los funcionarios locales identifiquen y mapeen temas interconectados para
luego desarrollar conjuntamente una dirección estratégica. Al mismo tiempo, deben
coordinar, o tejer juntos, un entorno de múltiples organizaciones (multisectorial) y ni-
veles (multinivel) con la capacidad de gobernanza para dirigir los esfuerzos hacia el
objetivo común. Claro está, debe haber un fuerte compromiso y convicción política que
habiliten y fomenten estas formas de trabajo y su incorporación en la agenda local.
Del plan a la implementación local

Una buena política en materia de gestión del riesgo debe incluir tres elementos de re-
levancia, que sean capaces de responder a tres preguntas fundamentales: a) quién hace
qué: es decir, cómo está configurado el diseño institucional; b) de qué manera: es decir,
cómo se interrelaciona con la planificación y gestión territorial y c) cómo se financia:
esto es, de dónde provienen las fuentes de financiamiento e inversión para la imple-
mentación de la gestión del riesgo.
El primer elemento, el diseño institucional, está vinculado a la forma de separar y atri-

buir responsabilidades en la gestión del riesgo, en sus diferentes etapas. Aquí lo
fundamental es que las instituciones responsables estén correctamente identificadas
de manera pública, y sus recursos humanos formados de modo que la implementación
de las acciones atribuidas sea correcta y eficiente. Estas instituciones y áreas de go-
bierno deben funcionar de manera descentralizada, coordinada y articulada cuando la
intervención así lo requiera. Este aspecto no puede ignorar la necesidad de formaliza-
ción de los roles, funciones y responsabilidades, tanto hacia adentro como hacia afuera
26
de la administración local. Esto significa que los esquemas organizacionales de los mu-
nicipios deben incluir áreas específicas con capacidad de gestión y decisión, así como
contar con recursos financieros para hacer frente a los desafíos antes descriptos. Esta
formalización debe estar reflejada en los instrumentos normativos de cada municipio,
como son las ordenanzas y resoluciones municipales o comunales.
En segundo lugar, está la dimensión territorial. Ésta conjuga las dimensiones técnica,
legal, participativa y política del proceso de gestión en una ciudad determinada. Esta-
blece procesos y operativiza la identificación de amenazas, sus causas, su medición y
la cuantificación del riesgo, como también propone alternativas para la intervención o
reducción de la vulnerabilidad. Debe estar formalizada o enmarcada en una serie de
normas y reglamentaciones locales que establezcan atribuciones relacionadas al pro-
ceso de la gestión del riesgo.
Además, de ser públicamente conocida, debe estar validada y avalada por medio de
procesos participativos que recojan y respondan a necesidades y demandas sociales. El
riesgo posee una dimensión constructiva, por lo que se debe partir de las percepciones
de riesgo, experiencias, historias y conocimientos de la población, a fines de promover
la interpretación de los procesos de construcción de riesgos, el conocimiento de la co-
munidad y sus experiencias en la mitigación y respuesta ante los desastres (Fontana &
Conrero, 2017). Por lo tanto, no se debe concebir una gestión del riesgo escindida de la
participación ciudadana. Esta dimensión atañe de manera particular al orden munici-
pal, ya que siendo el territorio una realidad local, su ordenamiento no debe provenir
de órbitas superiores y ajenas a ésta, impuestas verticalmente. Esta dimensión asegura
la correspondencia entre la política y las necesidades sociales percibidas por la pobla-
ción, a la vez que promueve una implementación colectiva y participativa que involucre
a la sociedad en su conjunto (Padrón Chacón, 2018).
En tercer lugar, y de manera transversal, se encuentran el financiamiento y la inver-

sión, es decir, la disponibilización de recursos públicos orientados a la concreción y
puesta en funcionamiento de las acciones que conforman los programas de gestión del
riesgo y construcción de resiliencia. De manera específica, incluye la preparación de
fondos de desarrollo, asignación y afectación presupuestaria específica para los distin-
tos sectores y etapas. El componente de financiamiento es insoslayable: sin la
asignación de recursos específicos, sean propios del área o provenientes de la articula-
ción con otras carteras de gobierno, la gestión o puesta en marcha de cualquier plan o
proyecto sencillamente no es viable. Este último elemento es particularmente desa-
fiante para los niveles locales, que generalmente poseen recursos escasos y con baja
capacidad de recaudación de tasas y contribuciones, especialmente en los casos que
dependen de financiamiento estatal o nacional para hacer frente a gastos corrientes.
Los gobiernos locales pueden encontrar vías alternativas en el acceso a fondos de pro-
gramas de desarrollo internacional o en la promoción de sistemas de alianzas público-
privadas, un instrumento de uso creciente en la región, que vincula a los capitales pri-
vados en el desarrollo de planes y proyectos que generan valor público.
También existe la posibilidad de utilizar instrumentos urbanísticos y tributarios que

utilizan o tienen el potencial de ser utilizados para financiar medidas de gestión del
riesgo. En América Latina hay casos interesantes de ciudades que están avanzando en
este sentido (Maldonado, Pérez de la Sala, Alterman, Pérez Macías, & Arazo Silva,
2020).
Financiamiento de la gestión local del riesgo

En un contexto donde cada vez más personas y activos están expuestos a desastres, es
imprescindible que los gobiernos locales cuenten con fuentes de financiamiento que
les permitan cubrir adecuadamente la gestión del riesgo. Si bien post desastre los go-
biernos locales suelen recibir fondos de la cooperación internacional y del gobierno
central para reparación de daños, lo ideal es que puedan armar sólidas estrategias de
financiamiento y generar fondos propios (Clarke & Pineda Mannheim, 2007) para las
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acciones previas de reducción de vulnerabilidad. Además, también sería conveniente

que, de ocurrir un desastre, este no afecte demasiado ni por demasiado tiempo las fi-
nanzas locales.
El reto de las gestiones municipales, en las cuales no sobran los recursos económicos,
es encontrar el balance adecuado de fondos e instrumentos para poder financiar todo
el ciclo de la gestión del riesgo. Esto implica, en etapas previas a eventos, contar con
recursos para garantizar capacidad técnica e institucional y financiar las obras que per-
mitan reducir la vulnerabilidad. También durante un evento los gobiernos deben
disponer de recursos que permitan agilizar la respuesta inmediata, disminuir las even-
tuales pérdidas, y una vez ocurrido el evento, acceder a fondos para promover una
rápida recuperación.
En este sentido, la gestión financiera del riesgo de desastres tiene como objetivos: que
los fondos lleguen a las comunidades que más lo requieren, cuando más lo necesiten;
usar la planificación financiera para proteger las inversiones tanto en activos produc-
tivos como en desarrollo humano; planificar cómo enfrentar los costos del desastre
antes de que ocurra; y, mejorar la velocidad, predictibilidad y transparencia de la res-
puesta ante un desastre(World Bank, 2018). Persiguiendo estos objetivos, los
gobiernos locales deberán consolidar su estrategia y fortalecer su resiliencia financiera.
Además, hay que tener en cuenta que diferentes amenazas requieren distintos recur-
sos. Lo ideal es que los gobiernos puedan protegerse, mediante el uso de diferentes
instrumentos, contra eventos de frecuencia y gravedad diferentes. Este enfoque, cono-
cido como estratificación de riesgos, moviliza diferentes instrumentos, ya sea antes o
después de una catástrofe, para hacer frente a la necesidad de fondos (World Bank,
2018).La estratificación de riesgos garantiza que las fuentes de dinero más baratas se
utilicen primero y que los instrumentos más caros sólo se utilicen en circunstancias
excepcionales. Por ejemplo, los instrumentos de retención y transferencia del riesgo,
como los seguros, pueden proporcionar cobertura contra eventos extremos poco fre-
cuentes, pero no para protegerse de sucesos de baja intensidad que se repiten
regularmente. Para mantener este nivel de riesgo más bajo, el gobierno podría consi-
derar la creación de un fondo de contingencia dedicado a eventos de alta frecuencia y
baja severidad.
Algunos mecanismos de tributación territorial como las contribuciones por mejoras o

la captura de plusvalías pueden ser una excelente opción a establecer antes de even-
tuales desastres y que generen financiamiento directo a un fondo de contingencia
específico (Clarke & Pineda Mannheim, 2007). De igual manera lo podrían ser los im-
puestos o tasas específicas.
Con posterioridad a la ocurrencia de un desastre se necesitan recursos financieros para

la rehabilitación y recuperación. Algunos instrumentos ex post podrían ser las asigna-
ciones presupuestarias de emergencia, el aumento de impuestos de emergencia, los
préstamos post-desastre y colaboraciones post-desastre de socios de desarrollo.
La estrategia de financiamiento y la necesidad de sensibilizar a la mayor cantidad po-

sible de actores deben incluir a todos los actores involucrados en la temática,
especialmente a aquellos organismos y organizaciones que están más expuestas a los
riesgos y sus consecuencias. Los gobiernos municipales deben explorar distintas op-
ciones que les permitan generar fondos y asignarlos al presupuesto, no sin antes
realizar un proceso de priorización basado en la información diagnóstica sobre cuáles
son las amenazas y cuál es la vulnerabilidad ante estas. Es clave priorizar las interven-
ciones que más reducen tanto el stock de vulnerabilidad, como aquellas que mejor lo
hacen. Puesto de otro modo, se deben impulsar primero los proyectos que más inciden
en la reducción de la vulnerabilidad frente al riesgo localmente identificado.
A mayor planificación anticipada para administrar el costo de los desastres, más pro-
tegidos financieramente estarán los gobiernos locales (World Bank, 2018) y más
capacidad tendrán para atender la emergencia, y llevar a cabo las tareas necesarias
para la rehabilitación y la reconstrucción.
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Articulación con actores y otras medidas para potenciar la ac-

ción local
Los gobiernos locales son responsables de la gestión del riesgo en su jurisdicción, pero
las acciones y los esfuerzos para reducir los riesgos y aumentar la resiliencia deben ser
de la ciudad en su conjunto y trascender las gestiones de gobierno para ser auténticas
políticas de Estado. Esto requiere de mucho diálogo, coordinación y asociación con
diferentes actores para discutir ideas, acordar prioridades, establecer acuerdos e im-
pulsar su implementación.
Sin lugar a dudas, diseñar e implementar una estrategia de gestión del riesgo y resi-
liencia urbana, aun estableciendo un sistema de gobernanza adecuado, implica una
inmensa tarea de coordinación. El principal motivo es que se debe garantizar la inter-
acción entre una pluralidad de actores de diferente origen y muy diversas escalas,
desde vecinales y locales a provinciales, nacionales e internacionales, pasando por el
sector público, el privado y la sociedad civil.
La gobernanza eficaz de la gestión del riesgo de catástrofes no puede producirse sin la

estrecha participación de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y el
sector privado. Muchos grupos profesionales, organizaciones de la sociedad civil, aso-
ciaciones comunitarias y empresas del sector privado realizan a diario una importante
labor de ayuda a la reducción de riesgos y la recuperación tras las catástrofes, lo que
debería ser aprovechado y fomentado por los gobiernos (UNDRR, 2021).
Para emprender esta tarea con éxito, es fundamental identificar a los actores involu-
crados. Con frecuencia un plan de gestión de riesgo y resiliencia urbana comienza con
tareas de mapeo de actores, con el objetivo de identificarlos y también explorar el nivel
de compromiso, interconectividad e interdependencia entre ellos. En este sentido, el
rol de los gobiernos locales es central en la generación y promoción de espacios e ins-
tancias de participación, intercambio y formación. Estos se verán cristalizados en
diversas actividades, tales como, la conformación de alianzas y redes, y el dictado de
talleres de sensibilización y capacitaciones.
Finalmente, las acciones llevadas a cabo en el marco de programas y planes deben ser
acompañadas con sistemas de comunicación y difusión adecuados. El componente co-
municacional debe ser trasversal y estar presente en las diferentes etapas, tanto en el
armado inicial de la estrategia como durante su implementación. En su dimensión or-
ganizacional, las áreas de gobierno deben mantener sistemas de comunicación
eficientes y continuos en el desarrollo de las actividades de preparación y recuperación
en casos de eventos adversos. Además, deben estar presentes en el desarrollo cotidiano
de la gestión de políticas orientadas a la reducción del riesgo.
La información con frecuencia está dispersa y difusa, por lo que poseer instancias o
sistemas de comunicación es una parte fundamental del proceso. Esto cobra especial
relevancia durante una emergencia, ya que se activan mecanismos de acción y res-
puesta inmediata, y resulta indispensable que las diferentes áreas sepan cómo actuar.
En situaciones de emergencia, las dependencias involucradas en la alerta temprana y
primeros auxilios deben lograr funcionar de manera rápida, articulada, y protocoli-
zada. También es indispensable que la población esté sensibilizada y sepa cómo actuar
ante una emergencia, especialmente qué hacer y qué no hacer, a fin de reducir los im-
pactos de la emergencia y minimizar las complicaciones y los accidentes evitables. Algo
tan sencillo como saber en qué casos evacuar su propia vivienda ante una inundación
o cómo pedir ayuda, si no hay sistemas de telecomunicación, se transforma en una
cuestión de vida o muerte.
Al considerar la importancia de la comunicación en la dimensión de la planificación,

esta cobra un sentido diferente, aunque complementario a la anterior. Tanto en la fase
29
de diseño como de ejecución, cualquier plan o proyecto debe contar con instancias y
procesos participativos con vecinos y habitantes de la ciudad. Es vital lograr comunicar
de manera correcta, es decir, lograr que la información de instancias participativas,
sondeos, encuestas, relevamientos públicos llegue a los diversos grupos de ciudadanos.
También es clave que las percepciones, los comentarios y los deseos de la población
sean conocidos y considerados por los equipos técnicos que participan en la planifica-
ción de la gestión del riesgo. Es muy difícil que se identifiquen fehacientemente todas
las amenazas si no hay un mapeo colectivo donde esté representada toda la sociedad
civil, especialmente los grupos sociales más vulnerables y sub-representados.
Comunicar las acciones y resultados de las mismas es igualmente importante. En este

sentido, los gobiernos locales deben invertir esfuerzos en hacer conocer sus acciones,
más allá de los impactos o resultados de las mismas. Las intenciones de la comunica-
ción deben ser adicionales a las electorales y apuntar a realmente informar a la
ciudadanía de programas y proyectos identificados y priorizados para la reducción fu-
tura del riesgo local.
La comunicación es una herramienta clave para los intercambios multiactorales y la

concientización de la comunidad. “Cuanto más amplia y abierta sea la comunicación,
mayor será la diversidad de estrategias que los actores desplieguen para reducir los
riesgos y favorecer al desarrollo integral de la comunidad, contribuyendo así a afirmar
la continuidad del proceso” (Gobierno de la Ciudad de Santa Fe, 2013).
Asimismo, es necesario conocer las alianzas y asociaciones globales y regionales que

existen sobre la temática, ya que suelen funcionar como espacio de colaboración. En
algunas ocasiones el intercambio es entre ciudades (trabajo entre pares) y también
existen organizaciones que brindan apoyo a las ciudades y promueven espacios de ar-
ticulación. Ambas alternativas pueden ayudar a gobiernos a resolver algunos de los
desafíos antes descriptos. Siguiendo el mapeo de actores y redes que propone ONU
Hábitat en su documento “Tendencias en Resiliencia Urbana”(ONU Hábitat, 2017),
podemos por un lado identificar (i) el Sistema de Naciones Unidas y la Red de la Unión
Europea, (ii) la Red de Ciudades Resilientes (ex 100 Ciudades Resilientes), (iii) la Red
del Departamento de Desarrollo Internacional de Reino Unido y (iv) otros Actores, ta-
les como el Banco Interamericano de Desarrollo y la Federación Internacional de
Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Por otro lado, en relación a las
asociaciones y alianzas, podemos mencionar (i) la Alianza Global para las Crisis Urba-
nas, (ii) el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación, y (iii)
la Colaboración de Medellín para la Resiliencia Urbana.
La multiplicidad de actores y alianzas presenta un desafío enorme en términos de coor-

dinación, pero al mismo tiempo evidencia la fuerza con la que se ha fijado en la agenda
mejorar la resiliencia de las ciudades frente a los desastres naturales y a aquellos pro-
vocados por el ser humano y, además, los beneficios y las oportunidades que se generan
al compartir conocimientos, experiencias, recursos y herramientas en pos de diseñar
mejores estrategias frente a estos problemas y desafíos globales.
Además de la participación multiactoral, la creación o adecuación del marco institu-

cional, legal y normativo local es imprescindible para la consolidación de la gestión del
riesgo como política pública (Gobierno de la Ciudad de Santa Fe, 2013). Un renovado
marco institucional-normativo permite sortear varios de los desafíos de la gestión local
del riesgo, y puede otorgar a la temática un posicionamiento tal que colabore con su
transversalización dentro del mismo gobierno, mejore la gobernanza y, en definitiva,
la efectividad de las acciones que se implementen. Los marcos normativos locales de-
ben sustentar los procesos que el gobierno local desee llevar a cabo para abordar de
forma exitosa las distintas etapas. La creación de nueva normativa puede formalizar
las instancias participativas con los distintos actores vinculados a la temática, por
ejemplo, a través del establecimiento de la conformación de comisiones de reunión pe-
riódica, y colaborar en la generación de consensos que permitan allanar el camino de
30
la implementación y su sostenibilidad. No obstante, la adecuación normativa no es su-

ficiente por sí sola. Deben estar presentes otros elementos como los que se mencionan
en esta sección.
En este sentido, la creación de un área dependiente de quien encabeza el Poder Ejecu-

tivo local ha demostrado ser una buena práctica para facilitar la actuación coordinada
con otras áreas de gobierno y para su incorporación en los procesos de toma de deci-
sión, con particular consideración en que todas las nuevas inversiones estatales tengan
el foco en reducir el riesgo y jamás estén disociadas de tal propósito. De igual manera,
es importante que la estructura orgánica responda a estos esfuerzos de coordinación,
prestando especial atención a evitar el solapamiento de funciones intra-gobierno.
Por último, otro factor que potencia la acción local es la capacitación y sensibilización
sobre la temática, destinadas a actores tales como funcionarios y empleados locales,
periodistas, docentes, alumnos y alumnas de instituciones educativas, y vecinos y ve-
cinas. La concientización de la ciudad y su comunidad sobre los riesgos, la prevención
y la mitigación, es crucial para el posicionamiento del tema en la agenda pública y para,
en suma, construir ciudades más preparadas.
Herramientas y estrategias para la

gestión del riesgo
Mapeo de riesgos
Los mapas de riesgos permiten representar visualmente el alcance de los riesgos en el
territorio. Permiten analizar una amenaza principal y las condiciones de vulnerabili-
dad asociadas a ésta(Renda, Rozas Garay, Moscardini, & Torchia, 2017). El mapa de
riesgos es una representación gráfica que se construye a partir de la combinación de
dos mapas: el mapa de amenazas socio-naturales que representan una amenaza a las
personas, propiedad, infraestructura y actividades económicas, y el mapa de vulnera-
bilidad, que pretende establecer la distribución espacial o geográfica de la
predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una co-
munidad de ser afectada en caso de que una amenaza se manifieste.
Los mapas de riesgos son herramientas fundamentales en la gestión del riesgo ya que
permiten cuantificar visualmente el riesgo en el territorio y funcionan como un insumo
básico en el proceso de toma de decisiones. Permiten entender cómo se distribuye el
riesgo en el territorio y dónde se concentra. Se trata de información indispensable para
poder priorizar las intervenciones más costo-eficientes en términos de reducción de
riesgos. Al estar basadas en Sistemas de Información Geográficas (SIG), es posible
agregar capas de información como radios censales, redes de infraestructura, focos de
calor o cotas de inundación. Estas capas, y otras más que se puedan agregar, permiten
tomar decisiones informadas y basadas en evidencia.
El “Manual para la Elaboración de Mapas de Riesgo” (Renda et al., 2017) (disponible

aquí) elaborado por la Secretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergen-
cias y Catástrofes de la Nación, establece cuatro etapas. La primera etapa consiste en
la caracterización de la amenaza. Esta comienza por definir la escala y el área de aná-
lisis, que puede ser una zona, un barrio, la ciudad o incluso un área metropolitana, ya
que es común que varios municipios tengan una amenaza en común. Luego se debe
identificar el origen de la amenaza, prestando atención a los agentes causales, sean
naturales o antrópicos, y a amenazas secundarias que se puedan generar. Por ejemplo,
fuertes lluvias pueden generar desprendimientos de tierra y aludes, o inundaciones y
agua estancada pueden aumentar el riesgo de brote de enfermedades donde el agua
31
actúa como vector, o bien favorece la reproducción de vectores, como en el caso del
mosquito que transmite el dengue.
En esta etapa también se debe definir el parámetro para medir el peligro, es decir, cuál
es la variable de análisis bajo la cual se determina el riesgo asociado a una determinada
amenaza. Para inundaciones será la altura del agua, para olas de calor será la tempe-
ratura mínima o máxima diaria, y así con cada amenaza identificada. Seguidamente se
caracteriza la manifestación de la amenaza, en términos de duración, extensión, inten-
sidad, severidad, frecuencia y recurrencia. Todas estas variables complementarias
permiten comprender mejor cómo se manifiesta una amenaza. Luego se representa
geográficamente la amenaza y se debe caracterizar la zona de impacto, ya que las ame-
nazas, cuando ocurren, se comportan de diferente manera en función de la topografía,
morfología, vegetación, suelo, etc.
La segunda etapa supone la caracterización de la vulnerabilidad. Aquí se incorporan

variables demográficas, socioeconómicas, urbanísticas y cualquier otro elemento de
relevancia que permita determinar el nivel de susceptibilidad ante una amenaza deter-
minada. Cuando mayor es el nivel de detalle de la información, más preciso y efectivo
resultará el análisis. Esta fase comienza analizando la distribución en la ocupación del
suelo, la densidad poblacional (idealmente a nivel de radio censal) e identificando los
elementos que están expuestos en el territorio. Por ejemplo, si se está analizando la
vulnerabilidad ante inundaciones, aquí se incorpora la población que vive cerca del
cauce del río, las características socioeconómicas de esas personas (ej. Nivel de Nece-
sidades Básicas Insatisfechas, calidad de las viviendas), la demografía, la
infraestructura (y la calidad de esta), fuerzas de seguridad, así como otros servicios
críticos y esenciales ante un evento de este tipo.
La tercera etapa es cuando se confecciona el mapa de riesgos, a través de la superposi-

ción de la información generada en las etapas previas: de la amenaza y de la
vulnerabilidad de la población ante dicha amenaza. Idealmente el grado de detalle es
a nivel de radio censal o de cada manzana del entramado urbano. Ante la amenaza bajo
análisis (por caso, inundaciones), el mapa debe, por un lado, mostrar con claridad cuál
es el cauce del río y las cotas de nivel/inundación. Además, debe mostrar visualmente
la susceptibilidad de la población y las edificaciones, a la amenaza bajo análisis. Se
suelen ponderar en una única variable (vulnerabilidad) todos los elementos que expli-
can la susceptibilidad y luego se categoriza en niveles de vulnerabilidad: muy baja,
baja, media, alta o muy alta. De esta forma se arriba a una forma de clasificar y cuan-
tificar el riesgo en el territorio.
Finalmente, la etapa de análisis del mapa de riesgo es la que genera el conocimiento y

orienta la reducción futura del riesgo ya que, justamente, es aquí donde se arriba a la
evidencia que alimenta el proceso de toma de decisiones informadas. Y es por ello que
esta información se torna un insumo de enorme valor para la planificación urbana.
Esta etapa, principalmente analítica, permite estimar y cuantificar el daño económico

y de bienestar asociado a la ocurrencia de una amenaza. Esto es, cuánto le cuesta a la
administración pública o a la sociedad que ocurra un determinado impacto.
También permite establecer escenarios de riesgo para cada amenaza, y comprender de
manera más acabada el grado de urgencia en atender la amenaza. Naturalmente, si el
análisis sugiere que el riesgo es alto la respuesta y la relevancia será sustancialmente
diferente que si se trata de una amenaza de riesgo medio a bajo. Este análisis es de gran
utilidad para priorizar las intervenciones, ubicando en primer lugar aquellas qué sean
más efectivas para reducir el stock de vulnerabilidad.
El mapa de riesgos es un insumo de enorme valor, sin embargo, su utilidad depende

de qué tanto se lo utiliza y del proceso de confección, ya que existen ciertos elementos
que pueden ser limitantes y que deben ser tenidos en cuenta. La utilidad y robustez del
mapa de riesgos están condicionadas por la calidad, actualización y cantidad de datos
32
disponibles. En consecuencia, es importante incorporar otras fuentes de carácter cua-

litativo junto con instancias participativas de validación para generar un proceso y una
herramienta más robusta. Esto no solo para mejorar el mapeo, incluso para corregirlo.
En ciertas ocasiones el proceso de confección de los mapas puede presentar deficien-
cias en función del proceso de carga de los datos. Si solo se incorporan datos de fuentes
oficiales, es posible que ciertos elementos queden fuera (Taylor, Millington, Jacob,
Malamud, & Pelling, 2020). Existen experiencias interesantes donde mediante enfo-
ques cualitativos de los SIG, se ha representado espacialmente algunos de los
componentes sociales de la resiliencia identificados como importantes, pero que resul-
tan difíciles de cartografiar en un mapa. Algunos de estos elementos son: las redes
sociales, los conocimientos y la experiencia local, las infraestructuras y los actores in-
formales, las múltiples interpretaciones de un mismo espacio y, más ampliamente, la
visibilización del proceso de planificación. Estos elementos revisten particular impor-
tancia ante situaciones de elevada informalidad urbana.
Además, los enfoques participativos en el mapeo de amenazas y vulnerabilidades per-

miten a las comunidades expresar sus narrativas compartidas. Así, los mapeos
cualitativos contribuyen a la toma de decisiones, añadiendo conocimiento experiencial
y proporcionando capas cartográficas, más completas, que deben debatirse en lugar de
dar respuestas singulares y objetivas, actuando como disparadores de la conversación.
Estas herramientas y enfoques también parecen apropiados para revelar, presentar y
explorar las narrativas y las redes sociales alternativas que subyacen a las perspectivas
sobre la resiliencia urbana(Taylor, Millington, Jacob, Malamud, & Pelling, 2020). Así,
el mapeo de riesgos, al combinar elementos cuantitativos con otros cualitativos, es una
herramienta indispensable en la gestión y la gobernanza del riesgo.
Plan operativo de emergencia

Los planes operativos de emergencia son parte de las herramientas de gestión del
riesgo, enfocadas en el accionar durante la fase de emergencia del desastre, una vez
ocurrido el impacto. En ellos se prevé en detalle las actividades, actores y dependencias
públicas, acciones específicas y límites al momento del evento adverso.
Al implementar acciones preventivas y de respuesta, los planes operativos de emergen-

cia expanden las capacidades de protección, con el principal objetivo de disminuir el
impacto del evento adverso. Estos planes son fundamentales por su capacidad de dis-
minuir impactos a partir de la intervención concreta y medida en momentos decisivos.
Gracias a ellos, los impactos pueden reducirse de manera significativa en términos eco-
nómicos, sociales y humanos. Los planes operativos de emergencia son diseñados y
ejecutados para las amenazas y riesgos concretos a los que se enfrenta una comunidad
o un territorio. Los mismos incluyen acciones de recuperación y normalización inme-
diata a la situación pre-amenaza, dentro de las condiciones de posibilidad. En los
planes operativos de emergencia se ejecuta de manera operativa y detallada el accionar
específico de cada área y actor del gobierno, el Estado y la sociedad civil. A menudo se
materializan en protocolos de actuación o planes de respuesta rápida ante situaciones
de emergencia que constituyan amenazas para la integridad física, o que afectan de
manera particular terrenos o infraestructuras críticas. Las áreas intervinientes cuentan
con conocimientos específicos, equipamientos y procesos de acción determinados por
la situación.
La respuesta exige la coordinación horizontal y vertical y la planificación multisecto-

rial, y a menudo recae en manos de áreas de Defensa o Protección Civil. En Argentina,
y de acuerdo con el Plan Operativo del Sistema Nacional de Gestión Integral del Riesgo
(POAGIR)(2018), los niveles de respuesta son 3:
• Nivel 1: Respuesta local (municipal / provincial): La emergencia es atendida con

medios municipales y provinciales, sin requerir apoyo de los recursos nacionales.
33
• Nivel 2: Respuesta local sumada a los recursos nacionales del lugar. La emergencia
es atendida con medios municipales y provinciales, con el apoyo de los recursos
nacionales con asiento en la jurisdicción afectada.
• Nivel 3: Despliegue de recursos nacionales.
Los niveles de respuesta son determinados por la gravedad y urgencia de la situación.

Incluyen las acciones de respuesta, alarma, comunicaciones, coordinación operativa,
evaluación primaria y toma de decisiones.
Dos puntos fundamentales para la elaboración de un plan operativo de emergencias

son:
• Debe describir los objetivos, métodos y utilización de recursos en términos de

acciones. Es decir, debe determinar quién hace qué, cómo, en qué momento, con
qué recursos y en articulación con qué actores, sin perder el enfoque de guía.
• Debe ser claro y accionable, a la vez que conocido, comunicado y divulgado

entre el personal y todo aquel que tiene una responsabilidad de actuación. A su vez,
debe ser actualizado periódicamente y sus actualizaciones deben informarse.
Plan local de reducción de riesgos

Se trata de una herramienta de la gestión del riesgo destinada a asegurar medidas que
reduzcan el riesgo en fases previas a la emergencia. El mismo incluye los lineamientos
de política pública en materia de gestión del riesgo, los principios básicos, con objetivos
y metas. Gracias al plan de reducción de riesgo es posible diseñar una estrategia cohe-
rente a corto, mediano y largo plazo.
El mismo se adapta a las reglamentaciones y disposiciones legales, a la vez que se ar-

moniza con instrumentos de planificación preexistentes para medianos y largos plazos.
Los planes de reducción del riesgo parten de la consideración de vulnerabilidades pre-
existentes en las comunidades y/o territorios que abarca, buscando reducir la exposi-
ción y la vulnerabilidad a amenazas gracias a su aplicación. Los planes de reducción
del riesgo se desarrollan tomando como insumo básico toda la información generada
gracias al mapeo de riesgos y deben estar orientados al aumento de las capacidades
institucionales y de gestión ante la ocurrencia de posibles desastres y a la reducción
sistemática y sostenida de la vulnerabilidad.
Un buen plan de reducción del riesgo debe incluir tres elementos centrales. Uno de
ellos son aspectos de ordenamiento territorial, que deben guardar relación con los di-
ferentes factores de riesgo. Aquí se debe vincular la gestión territorial y la planificación
urbana con la reducción de la vulnerabilidad ante las diferentes amenazas. Es impera-
tivo que la mayor cantidad de esfuerzos estén dirigidos a actuar sobre las causas
fundamentales de la vulnerabilidad. Resulta vital arbitrar los medios para que la ciu-
dad evolucione de modo tal que la vulnerabilidad no sólo no crezca, sino que
disminuya.
En el plan también deben estar identificadas y priorizadas las obras de infraestructura

y otras intervenciones que permitan reducir el riesgo. Cada una de estas obras o accio-
nes debe guardar relación con atributos de la vulnerabilidad o de la exposición de las
amenazas. La sensibilización de la población para que esta sepa cómo actuar durante
una emergencia es de enorme importancia, tal como lo es una obra de ingeniería hi-
dráulica para reducir inundaciones.
El tercer elemento es la identificación de vías para financiar los recursos necesarios

para implementar el plan. Idealmente con recursos propios, a los que se les puede su-
mar asistencias técnicas de organismos de cooperación internacional especializados,
34
del estado provincial, nacional y de privados. De no contar con financiamiento, el plan

difícilmente progrese más allá de una expresión de deseo.
Planes de acción climática

El Plan de Acción Climática (PAC) es una herramienta para abordar las problemáticas
vinculadas al cambio climático de forma estratégica, transversal e intersectorial. Según
el Acuerdo de París, las ciudades deben lograr un balance neutro de emisiones para el
año 2050. Esto implica cero emisiones netas de GEI provenientes del uso de combus-
tibles en edificios, transporte e industrias, del uso de energía de la red de suministro y
del tratamiento de residuos generados dentro del límite de la ciudad. También supone
la reducción al mínimo de las emisiones generadas fuera de los límites de la ciudad
para bienes y servicios que se consumen en ella.
Este plan se centra especialmente en las ciudades y en cómo estas se comprometen a

abordar el cambio climático, buscando mitigar las emisiones de gases de efecto inver-
nadero, así como adaptarse a los impactos del cambio climático y construir resiliencia.
Para esto también se promueven acciones vinculadas a otras metas de desarrollo so-
cioeconómico y protección medioambiental. Se trata de una herramienta que apunta a
involucrar actores estatales, económicos y de las comunidades para buscar liderazgos
que promuevan e impulsen la acción climática en las distintas escalas urbanas.
Para elaborar un PAC es necesario establecer una visión global para la adaptación y
mitigación del cambio climático, de forma integrada, de acuerdo a los retos y capaci-
dades locales, para determinar el alcance de la planificación. Es fundamental asegurar
compromisos con distintos actores políticos, económicos y comunitarios, identificando
líderes que impulsen el plan, junto con las competencias de cada uno de estos actores.
Además, un proceso participativo permitirá reconocer las perspectivas de las comuni-
dades, con el conocimiento local relevante para la toma de decisiones, que incorpore
las diferencias de género, edad, ingresos, situación de marginalidad. Esto permite un
mayor compromiso y una mayor equidad en la puesta en práctica, ya que los riesgos
no afectan a toda la población por igual. En este mismo sentido, es importante desa-
rrollar un plan de comunicaciones que permita comunicar de forma transparente la
visión y las distintas partes del proceso de planificación y aplicación del plan a los dis-
tintos sectores de la sociedad.
El plan debe reflejar la urgencia y escala de la problemática, contribuyendo tanto a la

mitigación de emisiones como a la adaptación a los posibles impactos. Debe ser viable,
tanto en términos económicos como de involucramiento de actores. También es fun-
damental que sea medible, transparente y que esté basado en evidencia. Es decir, que
refleje una comprensión local y científica de la situación (consensos sobre el cambio
climático e investigaciones sobre planes de acción climáticas efectivas), pudiendo rele-
var datos para evaluar permanentemente, y volcar la información en la toma de
decisiones y la comunicación.
Según C40 Cities (2020), el Sistema de Planificación de la Acción Climática se basa en

tres pilares: el compromiso y la colaboración en la gobernanza y la coordinación del
plan (de los distintos niveles del Estado así como el sector privado y la comunidad, en
todo el desarrollo del plan), la identificación de desafíos y oportunidades basadas en
evidencia de las condiciones existentes en las ciudades, y la aceleración e implementa-
ción del plan (con priorización de acciones, procesos de seguimiento, evaluación y
revisión).
Con estos puntos de partida se deben establecer estrategias de mitigación y adaptación.

La medición para la mitigación refiere a métricas sobre las emisiones de gases de efecto
invernadero. El Protocolo Global para Inventarios de Emisión de Gases de Efecto In-
vernadero a Escala Comunitaria (WRI, C40, ICLEI, 2014) es un protocolo estándar
internacional que orienta acerca de cómo hacer inventarios de las emisiones, en rela-
ción a las actividades de las ciudades. El inventario configura, en buena medida, el
35
punto de partida y un insumo indispensable para trazar el plan de reducción de GEI.

Es la línea de base a partir de la cual se definen acciones orientadas a disminuir emi-
siones. En cuanto a la adaptación, la forma de realizar métricas no está tan
estandarizada, así como los efectos del cambio climático no están consensuados de
forma universal. Aun así, la planificación de las ciudades puede realizarse a escala lo-
cal, con los conocimientos de los distintos actores acerca de los peligros,
vulnerabilidades y sensibilidades, así como la proyección de impacto climático.
En base a estas mediciones, pueden establecerse metas y así definir y priorizar acciones
estratégicas para hacer frente al cambio climático. Las acciones planificadas deben ser
factibles y aplicables por los distintos actores involucrados. Deben ser específicas para
poder ser medibles e implementables, con plazos claros y responsabilidades asignadas
a actores concretos; deben contener costos, beneficios y posibles fuentes de apoyo fi-
nanciero (locales, nacionales y posiblemente internacionales, tanto públicas como
privadas), tener en cuenta potenciales sinergias, beneficios complementarios y contra-
posiciones, tanto en relación a los objetivos de adaptación y mitigación, como a las
prioridades de desarrollo local.
El enfoque debe ser integrado y global, con rutas de acción flexibles. Es fundamental
que sea intersectorial y transversal. En el primer punto, abarcando los sectores de
construcción, energía, transporte, residuos, agua y salud. Debe tener en cuenta, por
ejemplo, la reducción de consumo de energía y agua en viviendas, empresas y edificios
públicos, incentivos para la construcción ecológica y resistente a condiciones meteoro-
lógicas adversas, y considerar la gestión de la demanda energética, la generación de
energías renovables, la adaptación de infraestructura y planes de emergencia para in-
terrupción de suministro. Debe apuntar a incrementar el uso de transporte público,
transporte activo o no motorizado, promover combustibles más limpios, incorporar
infraestructura de tránsito como protección contra el clima, formas de gestión de la
demanda de vehículos privados o tarifas de congestión. También tiene que incorporar
la reducción, reutilización y reciclaje de residuos, así como la capacidad de adaptación
de vertederos a desastres. Debe abarcar la gestión de la demanda de agua, la adapta-
ción de la infraestructura, el tratamiento eficiente del agua en la producción de energía,
la reutilización y el reciclaje, así como también un plan de emergencia para interrup-
ción de suministros, además de incorporar medidas de mejoramiento de la calidad del
aire, reducción de contaminantes, prevención de propagación de enfermedades.
Por último, en cuanto a la transversalidad, es necesario que las acciones contemplen

los usos del suelo, los negocios y medios de vida, la eficiencia energética, las caracte-
rísticas del consumo, el entorno natural y los riesgos naturales, entre otros.
36
Buenas prácticas en la gestión de la

resiliencia urbana y la gestión integral
del riesgo
En esta sección se presentan cinco buenas prácticas que aplican tanto para enfoques
de resiliencia urbana como para procesos de gestión del riesgo. Cada una de estas bue-
nas prácticas está acompañada por un caso testigo de una ciudad que elaboró su
estrategia de resiliencia, enmarcada en la iniciativa “100 Ciudades Resilientes” de la
Fundación Rockefeller. Se trata de cuatro casos de América Latina y uno de Estados
Unidos. Estos casos permiten identificar elementos diferenciales que ayudan a hacer
el ejercicio, a partir del caso, de cuáles son las acciones, los ejes de acción, los desafíos
y los límites que estas ciudades enfrentan y cuál es la utilidad de incorporar estos ele-
mentos.
Perspectiva metropolitana y resiliencia: el caso de Ciudad de

México
Conforme las ciudades se consolidan y se expanden hacia la periferia, van ocupando
territorio de localidades contiguas, configurando un aglomerado de una naturaleza di-
ferente: las áreas metropolitanas. Las áreas metropolitanas concentran a un gran
porcentaje de población, con complejas tramas de desplazamientos e intercambios que
no respetan límites jurisdiccionales. La perspectiva metropolitana se ha vuelto una
cuestión clave en las estrategias de resiliencia urbana, ya que las diferentes amenazas
que ponen en riesgo a las ciudades y a su población tampoco respetan límites jurisdic-
cionales. COVID-19, inundaciones, olas de calor, brotes de dengue u otros shocks
ocurren sin discriminar dónde termina una localidad y empieza la siguiente.
Hoy en día, con ciudades funcionando como sistemas urbanos más allá de los límites
administrativos, resulta necesario incorporar la mirada metropolitana, incluso a nivel
local (Lanfranchi, Bercovich, Rezaval, Gonzalez Canada, & Simone, 2018). Esta reco-
mendación tiene sustento en el costo económico que supone no hacerlo. La
productividad de las áreas metropolitanas más fragmentadas es más baja. Se estima
que, para un mismo tamaño de población, un área metropolitana con el doble de mu-
nicipios tiene hasta un 6% menos productividad. Esto es un producto bruto geográfico
un 6% menor. No obstante, la existencia de un órgano de gobernanza metropolitano
puede mitigar este efecto casi hasta la mitad (OECD, 2015).
Si bien no se pueden establecer instrumentos o herramientas universales, se identifi-

can algunos ejes clave en un diseño metropolitano: la coordinación entre planificación
del uso del suelo y del sistema de transporte y que, a su vez, el sistema de transporte
sea diseñado e implementado de forma metropolitana, y utilizando de manera eficiente
los caminos urbanos. También la generación de mecanismos que fomenten la con-
fianza de la comunidad en la administración pública para mejor respuesta a nuevas
políticas públicas acorde a transformaciones urbanas y la reglamentación y planifica-
ción del uso del suelo en equilibrio, contemplando los barrios existentes, los espacios
verdes y las nuevas construcciones (OECD, 2015)
Resulta de interés recuperar el caso de la Ciudad de México, en tanto su estrategia de

resiliencia incorpora un enfoque metropolitano, de acuerdo a las problemáticas espe-
cíficas que exceden la jurisdicción de la ciudad autónoma, y se extienden hacia su
periferia. Construida sobre el lago Texcoco, e históricamente sede de poder, la ciudad
principal de los mexicas es hoy capital de México. Se ubica en el Valle de México y es
hogar de más de 9 millones de habitantes. Su zona metropolitana agrupa a casi 22 mi-
llones de habitantes. Con este registro, la Ciudad de México (CDMX) no sólo es el
37
núcleo urbano más grande del país, sino una de las ciudades más grandes en Latinoa-
mérica y con más hispanohablantes en el mundo. Con una mediana de edad
poblacional de 35 años, los datos del Censo de Población y Vivienda del 2020 (INEGI,
2021) revelan que entre 2010 y 2020 la tasa de crecimiento de la ciudad ha descendido
de manera progresiva. También es una de las ciudades latinoamericanas más densa-
mente pobladas, con 6,163.3 habitantes por kilómetro cuadrado.
En su Estrategia de Resiliencia (2016), la Ciudad de México presenta una serie de ele-

mentos que resultan interesantes. En primer lugar, manifiesta la necesidad
fundamental de incorporar en su desarrollo la promoción y creación de una sociedad
equitativa, respetando a los actores, sectores y grupos vulnerables y buscando promo-
ver transformaciones que logren reducir las inequidades a la vez que da lugar a los
principales retos sociales, económicos y ambientales del siglo XXI. Esto resulta intere-
sante ya que implícitamente reconoce que las vulnerabilidades sociales e inequidades
sociales constituyen factores que agravan la vulnerabilidad y aumentan la exposición
de la ciudad ante los riesgos.
Además, identifica los principales retos y riesgos que enfrenta la ciudad. La preocupa-
ción por la existencia de grupos socio-económicamente vulnerables se mantiene, al
mencionar dentro de sus retos aquel vinculado a lo social y económico, y reconocer el
reto de la construcción de resiliencia a nivel ambiental. CDMX hace especial mención
al cambio climático como el gran evento disruptivo.
El análisis de las condiciones de vulnerabilidad es lo suficientemente amplio y claro, y

no sólo se vincula a cuestiones geográficas o sociales, sino que ahonda en el reconoci-
miento de dificultades de orden institucional o político, o bien generadas a partir de
ellas. Estos últimos elementos no resultan comunes, en tanto son los gobiernos quienes
deben hacer su propio análisis. En este caso, la Estrategia reconoce varias fuentes de
presiones. Por un lado, el emplazamiento geográfico, específicamente en una zona la-
custre susceptible a las presiones demográficas como a la acelerada expansión urbana
y el crecimiento poblacional. Por otro lado, se añade la insuficiente planeación urbana
en el largo plazo y escasa coordinación entre los niveles de gobierno metropolitano y
megalopolitano. Estos elementos se ubican en el origen de la crisis de gestión de la
cuenca hidrológica y el manejo del agua en la ciudad.
Los riesgos de CDMX se ubican predominantemente en aquellos con origen hidrome-

tereológico, geológicos como terremotos, cambios en los parámetros de las
precipitaciones, sequías y olas de calor, entre otros. Se deben mencionar, además, los
que devienen de la acumulación de tensiones con origen en la inequidad social. Estos
últimos se vinculan principalmente con la provisión de servicios públicos ineficientes
en su alcance y de calidad diferencial para los ciudadanos de la metrópolis.
De manera positiva, la Estrategia de Resiliencia no piensa solo a la Ciudad de México

en sus límites administrativos y políticos, sino que expande la conceptualización de la
misma a partir de las interacciones que suceden con áreas circundantes, la llamada
Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM). De esta manera, la estrategia gana
robustez al encontrarse situada en espacio y circunstancias. En este caso, el reconoci-
miento y la toma en consideración de un área contigua a la ciudad agregan valor a la
estrategia. Si bien las estrategias de resiliencia son gestionadas por administraciones
particulares, la gran cantidad de los riesgos, impactos ambientales o problemáticas,
cuando se materializan en desastres, nunca impactan sólo dentro de los límites de una
administración en particular, sobre todo cuando las comunidades poseen ligazones e
intercambios profundos.
En este caso, además, el diagnóstico del riesgo recupera una dimensión participativa
fundamental. En la fase de diagnóstico de tensiones, se recuperan las percepciones de
la sociedad, recogidas por medio de metodologías participativas e incorporadas como
punto de partida para construir la estrategia. De acuerdo al relevamiento social, la
38
inequidad, la pobreza y la concentración de la riqueza son las principales tensiones, en

niveles de tensión medio-alto para la ciudad.
Finalmente, los cinco ejes que estructuran la estrategia 2coinciden con el diagnóstico
descrito y definido en un inicio. Resulta central destacar que la CDMX presenta una
clara institucionalización de las políticas en materia de resiliencia, contando con una
estructura institucional definida organizacionalmente (el Comité Directivo de Resi-
liencia), que agrupa en su estructura a numerosos y diversos actores. Posee además
leyes y marcos regulatorios que son recuperados a lo largo del documento. Las acciones
incluyen la coordinación de gran cantidad de actores públicos y privados, nacionales e
internacionales, lo cual refuerza y otorga robustez a la estrategia.
Equidad y cohesión social: el caso de Montevideo

América Latina es una región que, por sus características biofísicas, económicas, polí-
ticas, sociales y culturales, es altamente vulnerable a los efectos del cambio climático.
La falta de planificación urbana, la pobreza, la informalidad, entre otros factores, au-
mentan considerablemente la vulnerabilidad y la exposición de las poblaciones y sus
activos. Trabajar sobre las condiciones de fondo de la configuración del riesgo es fun-
damental para fortalecer la resiliencia de las ciudades (Bartels, Suárez Vásquez,
Gamarra Tong, & Mansilla, 2020).
El crecimiento acelerado de las ciudades en la región, ha estado acompañado por un

proceso informal de desarrollo urbano, con dinámicas particulares y complejas, carac-
terizadas por la ocupación de terrenos y creación de asentamientos informales. En
estos asentamientos existen múltiples condiciones de riesgo ante los desastres, donde
destacan la inequidad y la inseguridad. La inequidad en el acceso al suelo, a los servi-
cios y a oportunidades laborales es una de las principales causas de fondo de las
condiciones de inseguridad. Estas condiciones se manifiestan en baja capacidad de res-
puesta y de recuperación ante desastres de la población, viviendas con un significativo
déficit cualitativo, carencias o debilidades de la infraestructura de servicios y activida-
des económicas que se desarrollan en condiciones de vulnerabilidad (Bartels, Suárez
Vásquez, Gamarra Tong, & Mansilla, 2020).
Todos estos factores que atraviesan los asentamientos informales tienen importantes
impactos en la configuración del riesgo. Para transformar esa configuración y fortale-
cer la resiliencia urbana y la gestión del riesgo, es fundamental contar con estrategias
que atiendan las causas de fondo. También es indispensable disponer de otras que mo-
difiquen y mejoren las intervenciones de los actores comunitarios y estatales de todos
los niveles, y con estrategias que tengan por objetivo generar condiciones seguras para
los asentamientos.
Además, con frecuencia no se contemplan los factores que generan mayor vulnerabili-
dad para mujeres y personas del colectivo lgbtiq+, personas con discapacidad o que
sufren otras vulneraciones específicas. Es necesario que las estrategias que promuevan
la igualdad territorial incorporen una comprensión de esa desigualdad de vulnerabili-
dades, observando, por ejemplo, cómo el diseño de los asentamientos podría
minimizar situaciones de violencia de género o generar accesibilidad para mayor segu-
ridad de todas las personas. En este sentido, es interesante analizar el caso de la
construcción de la estrategia de resiliencia de la ciudad de Montevideo.
La ciudad de Montevideo es la capital de la República Oriental del Uruguay y cuenta

con una superficie de 530 kilómetros cuadrados. Ubicada en la costa del Río de la Plata,
__________________________________________________________________________
2(1) Fomentar la coordinación regional; (2) Impulsar la resiliencia hídrica como nuevo paradigma para el manejo del agua en la cuenca de México; (3)
Planear para la Resiliencia Urbana y territorial; (4) Mejorar la movilidad a través de un sistema integrado, seguro y sustentable; (5)Desarrollar la innovación
y la capacidad adaptativa.
39
es además la ciudad principal del país. El último Censo de 2011 señala que 1.319.108
habitantes viven en la ciudad, mientras que casi 2 millones de habitantes lo hacen en
el área metropolitana. En el año 2016 fue elegida para integrar la Red de 100 Ciudades
Resilientes de la Fundación Rockefeller, lo que impulsó la construcción de la estrategia
de resiliencia de la ciudad(Intendencia de Montevideo, 2018).
Para el armado de la estrategia se creó una Unidad Ejecutora en la Intendencia de

Montevideo, quien durante el 2017 identificó, colectiva y participativamente los prin-
cipales desafíos de la ciudad: la expansión del área urbana y modelo de desarrollo
territorial; la inequidad social, económica y territorial; la movilidad y transporte; la
sostenibilidad ambiental y la gestión de residuos; el cambio climático, los territorios
costeros y la gestión del riesgo.
El involucramiento de la comunidad enriqueció la estrategia, generando consensos de

base. Además, este diagnóstico participativo fue fundamental para el diseño de las lí-
neas de acción de la estrategia. La estrategia se organizó en cuatro pilares, que buscan
atender las tensiones y desafíos detectados, en términos de conectividad, inclusión so-
cial, innovación y preparación. Al igual que el programa de la Ciudad de México ya
expuesto, Montevideo identifica como uno de sus desafíos la expansión del área urbana
y las presiones poblacionales que afectan su modelo de desarrollo territorial con la par-
ticularidad que la presión demográfica es baja y la expulsión territorial acentuada.
En las últimas décadas, los procesos de expansión urbana han estado acompañados
por fragmentación territorial y segmentación social. Esta segregación socio-territorial
se ve reflejada en localizaciones con homogeneidad interna y muy poca interacción so-
cial entre ellas, donde lo que destaca es la desigualdad social. Un 6% de las viviendas
de la ciudad están ubicadas en asentamientos informales, mayormente en terrenos no
aptos para uso residencial y sin cobertura de servicios básicos. De manera contraria, el
sur de la ciudad y el casco histórico, han sido ocupados por clases medias. El asenta-
miento irregular ha impulsado disputas por el acceso a la tierra, particularmente con
sectores productivos rurales ubicados en zonas linderas a la ciudad.
Al desafío de atenderlas asimetrías en el acceso a tierra y vivienda digna, materializado

en una territorialización de la desigualdad, se suma la falta de cohesión social en rela-
ción a la diversidad de los habitantes de la ciudad. Para revertir la segregación socio-
territorial y potenciar la integración y participación social, la estrategia presenta accio-
nes entre las que destacan el mejoramiento integral del hábitat en asentamientos
informales, el desarrollo de un plan de ordenamiento territorial para una de las zonas
donde las tensiones descriptas se ven más reflejadas, la creación de espacios comuni-
tarios que buscan fomentar la participación ciudadana, el acondicionamiento de los
espacios públicos como ámbitos ideales para la integración social, la transversalización
de la perspectiva de género y de derechos humanos en las políticas públicas de la ciu-
dad, intervenciones culturales con protagonismo de las y los vecinos, y el desarrollo de
herramientas de co-creación para que los ciudadanos diseñen iniciativas que mejoren
su vida.
Además, Montevideo agrega valor a su estrategia al desarrollar Laboratorios de Resi-

liencia, una propuesta innovadora que busca generar un espacio de experimentación
integral donde construir confianza y acuerdos entre actores. En estos laboratorios se
proponen desarrollar propuestas por medio de mecanismos transversales y participa-
tivos que incorporan la resiliencia en la gestión y aportan a la gobernanza de la
resiliencia. Los laboratorios ofrecen propuestas específicas, debates y resultados a la
vez que permiten evaluar los impactos y monitorear el desarrollo de las acciones.
Por último, un aspecto destacable de la estrategia “Montevideo resiliente”, es que iden-

tifica las acciones propuestas en articulación con otras políticas nacionales ya en
funcionamiento, a la vez que reconoce acciones de soporte, para complementar su con-
creción.
40
Participación multiactoral para la estrategia de resiliencia: el

caso de Salvador de Bahía
Los gobiernos locales son los actores principales en la conducción de la gestión de
riesgo, pero esta no puede ser realizada sin articulación con otros actores gubernamen-
tales y de la sociedad civil. Los gobiernos locales deben ser quienes inicien diálogos y
quienes construyan la confianza y credibilidad necesaria para que los actores identifi-
cados en los mapeos iniciales, aquellos que por sus funciones o su accionar se vinculan
con la gestión de riesgos, participen activamente en el corto, mediano y largo plazo y
se apropien del proceso(Gobierno de la Ciudad de Santa Fe, 2013).
La participación multiactoral efectiva robustece los procesos de planificación de la es-

trategia de resiliencia de una ciudad, al mismo tiempo que promueve que los consensos
alcanzados se sostengan en el tiempo. También facilita la implementación de acciones
y, en definitiva, fortalece la capacidad de adaptación de una ciudad. Desde luego, esto
presenta un desafío muy importante en términos de coordinación, pero sin lugar a du-
das el intercambio de conocimientos, intereses, recursos y experiencias resulta por
demás beneficioso. Una ciudad que supo aprovechar esto es la ciudad de Salvador.
Capital del estado de Bahía, en Brasil, la ciudad de Salvador se encuentra ubicada al

noroeste de Brasil. Es una gran ciudad, con casi 3 millones de habitantes y una densi-
dad poblacional de 4,171 habitantes por km², similar a la de ciudades como Caracas o
Lima. Es la tercera ciudad brasileña más poblada y el centro económico del noroeste
del país.
Salvador ingresó a la iniciativa 100 Ciudades Resilientes en 2016 y a partir de allí desa-
rrolló su estrategia de resiliencia(Prefeitura Municipal de Salvador, 2019), la cual parte
del reconocimiento de tensiones profundas, devenidas en problemáticas crónicas,
siendo su diagnóstico más relevante la desigualdad socioeconómica que atraviesa a su
sociedad.
La ciudad abordó el armado de su estrategia en dos etapas. En la primera, se realizó

una evaluación y un balance del estado de situación, que permitió reconsiderar planes
existentes a partir del reconocimiento de sus aportes a la construcción de resiliencia.
Esta fase también incorporó debates públicos, con un enfoque amplio sobre discusio-
nes acerca del medio ambiente, los ciudadanos, las políticas públicas eficientes y las
formas de consumo. La segunda etapa se centró en la obtención de datos para sostener
y construir la estrategia, procediendo a discutir, analizar y planificar la misma desde la
opinión de múltiples actores.
Salvador se presenta como una ciudad que busca preservar y promover su patrimonio
humano y cultural. Recupera el valor y el significado que el mar tiene para su gente,
como representación de una apertura al mundo que ha enriquecido a la ciudad. Esta
apertura aparece como fuente de múltiples identidades, innovación y creatividad en su
población.
La estrategia de resiliencia del Salvador propone al desarrollo sostenible y tecnológico

como las vías primarias para la promoción de la resiliencia por lo que, a lo largo de la
estrategia, las dimensiones aparecen vinculadas estrechamente entre sí. Los pilares
elegidos para la elaboración de la estrategia dan cuenta de esta visión, siendo:
• Cultura e identidades múltiples.
• Una comunidad saludable y comprometida.
• Una economía diversa e inclusiva.

• Una ciudad informada y una gobernanza innovadora.
• Transformación Urbana Sostenible.
41
Entre las acciones cabe destacar aquellas vinculadas al acceso a la educación pública,
gestión sanitaria y servicios sociales de calidad; el fomento a la corresponsabilidad ciu-
dadana a través de procesos de planificación integradores y colaborativos; la
construcción de indicadores de género y etnicidad; el fortalecimiento y la diversifica-
ción de la economía local con base en principios de economía circular,
emprendedurismo, turismo e innovación pública; el robustecimiento de servicios tec-
nológicos que promuevan acciones públicas asertivas y aporten a la gobernanza; la
preparación de la ciudad para el cambio climático incluyendo herramientas de adap-
tación y mitigación; y la transformación sostenible.
Además, la estrategia posee una serie de características a destacar:
• La inclusión y la búsqueda de generación de valor de los servicios públicos como

un elemento transversal.
• El desarrollo de alianzas público-privadas.
• Una visión participativa, inclusiva y colectiva en el diseño y el desarrollo.
• El respeto y la preservación del patrimonio cultural.
• Los principios de economía popular y economía local.
De manera novedosa, el abordaje de la estrategia en Salvador incluye la participación

activa no solo de las y los ciudadanos, sino también de actores como niños y niñas,
estudiantes, docentes, formadores de opinión, empresarios y líderes comunitarios de
la ciudad. La característica participativa de la estrategia de resiliencia de Salvador se
encuentra en su génesis ya que las iniciativas primarias surgen a partir de alianzas en-
tre fundaciones, fondos de inversión y asociaciones privadas y del tercer sector. Se
espera que, en el desarrollo de la estrategia, el plan para Salvador incluya la participa-
ción de actores internacionales de relevancia que aparecen como socios de la propia
iniciativa.
La comunicación en la gestión de la resiliencia: el caso de Los

Ángeles
Gestionar de forma efectiva el riesgo de desastres requiere de un equipo de gobierno
preparado y de una comunidad sensibilizada e informada. Esto requiere de un sustan-
cial trabajo en etapas previas, para asegurar que la comunidad y las organizaciones de
base social, arraigadas en el territorio, comprendan la importancia de la preparación y
que sepan cómo actuar en caso de ocurrencia de un evento de este tipo. Se deben ge-
nerar instancias de diálogo y discusión a nivel comunitario, de modo tal que el abordaje
y la gestión de la resiliencia sean cercanas, integrales, y garanticen que no quede nadie
afuera, invocando la reciprocidad y el compromiso colectivo como factores clave.
Es importante que los distintos actores puedan tener conocimiento sobre los riesgos
de desastres a los que están expuestos, así como qué deben hacer en caso de ocurrencia
de un desastre. También deben estar al corriente de las acciones que está impulsando
el gobierno local, tanto para reducir la exposición, como para la salida y recuperación
posterior ante un eventual desastre.
Para lograr esta concientización, se destaca la realización de planes de comunicación

efectiva que incorporen tanto canales formales como informales. Entre los canales for-
males, se destaca la divulgación de campañas de comunicación, educativas e
informativas, así como el establecimiento de instituciones y organismos referentes cla-
ros. Entre los informales, prima la comunicación abierta, frecuente y fluida con
referentes, lo que a su vez fomenta el compromiso comunitario. Para ambos casos es
necesario establecer una estrategia situada, que reconozca las características específi-
cas de la comunidad y cada grupo social que la compone, y así se pueda apoyar y
42
potenciar los canales que existen y mejor funcionan, como también identificar los desa-
fíos y los asuntos pendientes de resolver. En este sentido, la segmentación es
fundamental, tanto en términos de la caracterización de la vulnerabilidad como en la
comunicación de la información, ya que distintos sectores de la sociedad presentan
características y necesidades diversas y específicas.
Se debe tener en cuenta cómo los distintos sectores y actores comunican y transmiten
información, cuáles son los canales, los formatos, los contenidos que más interpelan
según género, franja etaria y clase social, para poder potenciar el intercambio en las
comunicaciones, integrando la información vinculada a la gestión del riesgo y la resi-
liencia a esas redes de comunicación (GFDRR, 2017). Contar con organizaciones y
referentes que representen distintos sectores es fundamental para un alcance más ca-
pilar. A su vez, la comunicación y la relación comunitaria que se establezca
previamente permite construir confianza de modo tal que, ante la ocurrencia de un
desastre, haya más predisposición y colaboración y se dinamice la reacción ante situa-
ciones de desastres. Sobre este tema, resulta interesante analizar lo realizado por el
gobierno de la ciudad de Los Ángeles.
La ciudad de los Ángeles está situada en el Estado de California, en Estados Unidos. Su

población es de 3.979.576 habitantes3, posicionándose como la segunda ciudad más
poblada de Estados Unidos detrás de Nueva York. En cuanto a los principales proble-
mas ambientales que enfrenta, la ciudad ha sufrido un aumento en la frecuencia e
intensidad de sequías y calor extremo, al igual que de inundaciones. Además, la ciudad
debe afrontar los problemas de la preparación y recuperación de desastres (como in-
cendios, inundaciones y sismos), mejorar la seguridad económica, la adaptación al
cambio climático y la modernización de la infraestructura.
La comunicación de la resiliencia tiene un lugar privilegiado en la estrategia de la ciu-

dad. Cuenta con una página web (http://www.laresilience.org) destinada a la
comunicación de la resiliencia. Allí presenta los principios guía para la estrategia de
resiliencia comunitaria: compañerismo, compromiso, educación y autosuficiencia. En
otras palabras, la acción está orientada hacia la cooperación ciudadana y el compro-
miso de la comunidad. Para lograr este objetivo, la ciudad llevó a cabo numerosas
encuestas y estudios, para definir mejor cuáles son las preocupaciones de los ciudada-
nos (o “Angelinos”) y orientar la acción hacia los asuntos principales. Bajo la premisa
de Building Community Resilience (construyendo resiliencia comunitaria), fomentan
la elaboración de proyectos orientados a fortalecer los lazos de la comunidad y generar
un mayor compromiso a nivel local con la sustentabilidad y la resiliencia ante desas-
tres. Para ello, han desarrollado un archivo con herramientas de construcción de
resiliencia (Resilience Builder Toolkit), donde se presentan los principios guía para la
estrategia de resiliencia comunitaria: compañerismo, compromiso, educación y auto-
suficiencia. En otras palabras, la acción está orientada hacia la cooperación ciudadana
y el compromiso de la comunidad. Para lograr este objetivo, la ciudad llevó a cabo nu-
merosas encuestas y estudios que le permitieron definir mejor cuáles son las
preocupaciones de los ciudadanos (o “angelinos”) y orientar la acción hacia los asuntos
principales. Bajo la premisa de Building Community Resilience (construyendo resi-
liencia comunitaria), fomentan la elaboración de proyectos orientados a fortalecer los
lazos de la comunidad y generar un mayor compromiso a nivel local con la sustentabi-
lidad y la resiliencia ante desastres. Para ello, han desarrollado un archivo con
herramientas de construcción de resiliencia (Resilience Builder Toolkit)4.
Los Ángeles es una ciudad comprometida con los Objetivos de Desarrollo Sostenible,
los que guían su estrategia de resiliencia. La misma se encuentra detallada en el docu-
mento Los Ángeles Resiliente (2018), el cual consta de 96 acciones orientadas hacia 15
__________________________________________________________________________
3A julio de 2021, tomado del U.S Census Bureau.
4
http://www.laresilience.org/documents/resilience-builder.pdf.
43
ODS, con el objetivo de mejorar en las siguientes materias: liderazgo e involucra-

miento; preparación y recuperación en casos de desastre; seguridad económica;
adaptación climática; y, modernización de la infraestructura.
La estrategia de resiliencia de Los Ángeles hace mucho énfasis en cerrar la brecha de
desigualdad entre los barrios, diseñando políticas orientadas a los más vulnerables y
promoviendo la cooperación vecinal. Así, las políticas tienen un fuerte foco en los ve-
cindarios particulares, teniendo en cuenta especificidades como la vulnerabilidad
social y, por ejemplo, la existencia de islas de calor.
En lo que respecta a la seguridad económica, algunos esfuerzos de la ciudad han sido
orientados hacia la creación de empleos para jóvenes y de mayores oportunidades eco-
nómicas para ellos. El objetivo central es reducir la cantidad de personas que se
encuentran en condiciones de vulnerabilidad, y que, por ejemplo, no cuentan con una
vivienda adecuada. Esto es acompañado de campañas de educación y contención para
reducir la violencia en la comunidad.
Innovación en el uso de datos y tecnología: el caso de Buenos

Aires
Un atributo clave para fortalecer la resiliencia urbana es la incorporación del uso de
datos y de tecnología para tomar decisiones. Los datos son un insumo clave, ya que
permiten entender qué funciona y qué no, y por lo tanto facilitan la toma de decisiones
informadas y basadas en evidencia. Esto se puede aplicar tanto a los diferentes progra-
mas e iniciativas del gobierno, así como a la caracterización de posibles amenazas, sean
procesos sociales o fenómenos meteorológicos. Al analizar la evolución de potenciales
riesgos, es posible obtener información anticipada de probabilidad de impactos y así
prepararse para futuros escenarios, reduciendo la posibilidad de pérdida de vidas, da-
ños materiales y otros impactos evitables. Un ejemplo son los sistemas de alerta
temprana, que monitorean la evolución de variables de interés (ej. lluvias) y cuando el
riesgo de ocurrencia de un desastre (inundación) aumenta por sobre un determinado
umbral, permiten anticipar acciones precautorias (advertencia a la población).
La innovación digital puede también potenciar la comunicación y divulgación de men-
sajes informativos o de alertas tempranas para la actuación en situaciones de
emergencia. La información debe estar disponible para toda la comunidad, tanto para
que los y las habitantes estén preparados ante situaciones de riesgo, como para que
distintos organismos e instituciones puedan contar con insumos actualizados para
aportar a estrategias más focalizadas.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) es la capital de Argentina, y su ciudad

más poblada. Su población es de aproximadamente 3 millones de habitantes y cuenta
con la condición de Ciudad Federal. La CABA es una gran ciudad, y como tal enfrenta
los mismos desafíos que otras grandes ciudades: islas de calor, déficit de espacios ver-
des, gestión de residuos, destacándose la provisión de infraestructura y servicios a los
barrios populares, el acceso a la vivienda y a espacios verdes, inundaciones, olas de
calor y cortes energéticos.
En su estrategia Buenos Aires Resiliente(Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,

2018), la ciudad identifica cinco pilares principales: diversidad, género y convivencia;
innovación, talento y oportunidades; ambiente y sustentabilidad; integración social y
urbana; y seguridad y gestión de riesgos. Estos se encuentran atravesados por tres ejes
transversales: visión metropolitana, participación ciudadana y uso de datos y tecnolo-
gía. En base a estos pilares, está elaborando un plan estratégico de resiliencia,
operacionalizado en distintos proyectos a mediano y largo plazo, los cuales se relacio-
nan a su vez con múltiples Objetivos de Desarrollo Sostenible. Además, la ciudad
cuenta con un Plan de Acción Climática, cuyos ejes principales son energía, transporte,
olas de calor, residuos e inundaciones5. En esta estrategia, la Ciudad de Buenos Aires
__________________________________________________________________________
5
https://www.buenosaires.gob.ar/cambioclimatico/plan-de-accion-climatica
44
describe diferentes iniciativas, vinculadas a diferentes pilares y ejes, que promueven el

uso de datos y la información para la gestión de la resiliencia y del riesgo.
Relacionado al pilar de innovación, talento y oportunidades, la CABA está implemen-

tando políticas de participación ciudadana y gobierno abierto, que tienen incidencia en
la resiliencia y el cuidado ambiental. Para avanzar en sus objetivos de gobierno abierto,
la ciudad ha empezado a implementar TICs (Tecnologías de Información y Comunica-
ción), que permiten la generación, la publicación y el uso de datos para informar el
proceso de toma de decisiones en el fortalecimiento de la resiliencia urbana. Al estar
basadas en evidencia, esto redunda en mejores políticas públicas. La ciudad cuenta con
una Subsecretaría de Gobierno Abierto y Rendición de Cuentas que promueve un go-
bierno abierto, responsable e inteligente, área responsable de facilitar el acceso a
información a la ciudadanía, y de hacer pública la base de datos del gobierno.
El gobierno abierto se cristaliza en Buenos Aires Data6, el portal del Gobierno de la

Ciudad a través del cual se puede acceder a datos públicos. Algunos recursos de datos
facilitados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires son: un inventario de Gases
de Efecto Invernadero, mediciones sobre la calidad del aire, espacios verdes y registros
de temperatura, entre otros. Además, se está llevando a cabo una estrategia a corto-
mediano plazo de implementación de un plan de educación digital comprehensiva,
para facilitar la inserción laboral de los jóvenes y mantenerse al día con las innovacio-
nes tecnológicas. El Plan Integral de Educación Digital tiene como objetivo la
formación de ciudadanos digitales, a través de la implementación de dispositivos que
enriquezcan los procesos de enseñanza y aprendizaje. La incorporación de la tecnolo-
gía a los niveles de enseñanza inferiores contribuye a una mayor resiliencia y
adaptabilidad de la ciudadanía ante los cambios en el empleo.
En lo que respecta a la infraestructura, se destaca el esfuerzo de la ciudad y el área

metropolitana por implementar un Plan Hidráulico. Éste, junto con el programa de
Gestión de Riesgo Hídrico, son un conjunto de obras y medidas cuyo objetivo es reducir
la amenaza de riesgo hídrico en CABA7. Esto será complementado con planes de acceso
a información y participación ciudadana.
__________________________________________________________________________
6
https://data.buenosaires.gob.ar/dataset/?groups=medio-ambiente&tags=cambio+clim%C3%A1tico
7
https://www.buenosaires.gob.ar/desarrollourbano/desarrollo/planes/plan-hidraulico
45
Conclusiones
Gestionar el riesgo y fortalecer la resiliencia debe ser, sin duda, una prioridad de la
gestión local en las ciudades de Argentina. Reducir la vulnerabilidad frente a desastres
salva vidas, reduce costos evitables y beneficia de forma directa a las comunidades lo-
cales, especialmente a las que están más expuestas. En concreto, hace que las ciudades
sean más prósperas. Lograrlo supone reducir el stock de vulnerabilidad, lo que re-
quiere de diagnóstico, método, comunidad, capacidad y compromiso.
Gobernar el riesgo y evitar desastres necesita un diagnóstico que dé cuenta de las pre-
siones a las que las ciudades están expuestas. Saber qué desafíos, tensiones y amenazas
enfrentan las ciudades constituye el primer paso. Puede resultar tentador centrarse
solo en la dimensión física del riesgo, o en alguna amenaza puntual. Sin embargo, el
análisis diagnóstico debe ser lo más completo y detallado posible.
La gestión del riesgo también necesita un método que se sostenga en el tiempo y sea
sustancialmente más transversal, entre sectores, escalas y jurisdicciones. Este segundo
elemento, que incorpore formas y temporalidades, debe ser claro para los actores que
participan y debe construirse con una mirada de largo aliento. Naturalmente, debe
proponer también acciones a corto y mediano plazo, coherentes entre sí y alineadas
con el objetivo de largo plazo.
En cuanto a los actores intervinientes, es fundamental que los esfuerzos sean compar-
tidos y las miradas, plurales. Tiene que estar representada la mayor diversidad y
cantidad posible de voces. La comunidad debe tener un lugar privilegiado en cada una
de las etapas del proceso, comenzando por la identificación de amenazas hasta la cola-
boración en una emergencia y la recuperación posterior. Sin la mirada de la
comunidad, el proceso resulta parcial, incompleto y falible.
Un factor crucial es contar con las capacidades y recursos necesarios. Se trata de un

objetivo muy complejo al observar los desafíos institucionales, metodológicos y de re-
cursos presentes en el nivel municipal que suele depender fuertemente de recursos
económicos nacionales o provinciales y de su asistencia técnica. La reducción del riesgo
está fuertemente condicionada al fortalecimiento de las capacidades de los municipios.
Finalmente, aflora la responsabilidad política y el esfuerzo de intendentes y funciona-

rios ya que, sin estos, la gestión de riesgo y la construcción de resiliencia no lograrán
consolidarse. Sólo con el compromiso político de decisores locales se podrá convertirla
gestión del riesgo en una política pública efectiva y duradera.
Contar con cada uno de estos elementos es condición necesaria pero no suficiente. Es
preciso que toda acción de gobierno actúe directamente sobre las causas fundamenta-
les y los factores de riesgo. Sólo si se fortalece la gobernanza del riesgo será posible
garantizar un futuro urbano sostenible e inclusivo. En este sentido, la planificación ur-
bana no puede ni debe estar escindida de la reducción sostenida de vulnerabilidad.
46
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Acerca del autor y las autoras

(!) Alejandro Sáez Reale
Coordinador del Programa de Ciudades
Las opiniones expresadas Ingeniero en Producción Agropecuaria (Pontificia Universidad Católica Argen-
en este documento no reflejan tina), magíster en Políticas Públicas (Universidad Torcuato Di Tella) y candidato
necesariamente la posición a magíster en Planificación y Gestión de Ciudades (Universidad de Buenos Aires).
institucional de CIPPEC en Policy Leader Fellow del Instituto Universitario Europeo.
el tema analizado.
María Clara Esteban
Coordinadora de Proyecto
Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires). Diplomatura Supe-
rior en Organizaciones de la Sociedad Civil (Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales). Candidata a magíster en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desa-
rrollo (Universidad Nacional de San Martín y Universidad de
Georgetown). Diplomatura en Ciudades y Políticas Urbanas (Universidad Tor-
cuato Di Tella).
Milena Acosta
Voluntaria
Licenciada en Relaciones Internacionales y Ciencia Política (UCC - Universidad
Católica de Córdoba) y candidata a Magíster en Políticas Públicas (Universidad
Austral).
El autor y las autoras agradecen a Jorgelina Hardoy por su revisión y comentarios

de enorme valor, los cuales han permitido mejorar la calidad de este documento,
así como también a María Micaela Oroz, quien participó en la revisión y sistema-
tización bibliográfica y colaboró en la selección de casos.
Para citar este documento:

Sáez Reale, A., Esteban, M.C. y Acosta, M. La gestión local del riesgo. Bases y
herramientas para la construcción de ciudades más resilientes. Documento de
Trabajo N° 213. Buenos Aires: CIPPEC.
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PROGRAMA DE CIUDADES DT#213

Eventos tan disímiles como inundaciones, sismos o pandemias, presentan un denomi-

En la actualidad, existen cuatro herramientas de probada efectividad que permiten in-

Afortunadamente, existen experiencias de buenas prácticas que acercan evidencia y

cohesión social; Salvador de Bahía y el involucramiento comunitario y la participación

¿A qué desafíos se enfrentan las ciudades? ¿Qué es el riesgo de desastres? ¿Cuál es la

Además, se propone acercar conceptos y herramientas a líderes locales y tomadores de

Gestión integral del riesgo y resiliencia ...........................................................................8

Diversidad de enfoques ................................................................................................... 8

La implementación a nivel local ....................................................................................22

La importancia del nivel municipal en la gestión integral del riesgo........... 22

Herramientas y estrategias para la gestión del riesgo .................................................. 31

Mapeo de riesgos ............................................................................................. 31

Buenas prácticas en la gestión de la resiliencia urbana y la gestión integral del riesgo

Perspectiva metropolitana y resiliencia: el caso de Ciudad de México .........37

Acerca del autor y las autoras ........................................................................................ 52

En América Latina, el riesgo de desastres representa un serio desafío para el desarrollo

Un desafío sanitario, reciente y de alcance global es la aparición del virus SARS-CoV-2

Otro desafío es el crecimiento de la población urbana. Este crecimiento es impulsado

Este crecimiento poblacional genera efectos en el funcionamiento urbano: está aso-

El calentamiento global acelerado trae consigo una serie de modificaciones en el clima,

Gestión integral del riesgo y resilien-

En la década siguiente, se comenzaron a medir y cuantificar los daños físicos, sociales

sociedad y su situación como factores activos en la formación del riesgo (Rosales-

Los cambios en el paradigma continuaron, constituyéndose como hito el Marco de Ac-

El segundo enfoque es el de la resiliencia urbana. Este concepto se refiere a la capaci-

una amenaza de manera oportuna y eficaz, incluyendo la preservación y la restauración

La bibliografía sobre el tema destaca la importancia de impulsar un abordaje de modo

Como se mencionó, la resiliencia supone la capacidad de afrontar un suceso, y gene-

a. Reducir o evitar los peligros actuales y futuros;

b. Reducir la vulnerabilidad social actual y futura a los peligros;

c. Establecer mecanismos y estructuras funcionales para la respuesta durante y

d. Establecer mecanismos y estructuras funcionales para la recuperación des-

Fenómenos como el cambio climático, la urbanización sostenida y la globalización ha-

Riesgo, amenaza, exposición y vulnerabilidad

Los riesgos, y en particular los riesgos de desastres, refieren a la posibilidad que se

Es importante destacar que el impacto de los desastres no afecta de igual manera a

Los esfuerzos en reducir la pobreza y en mejorar la gestión de desastres guardan tal

Debido a desigualdades de género con causas históricas, culturales y socioeconómicas,

La vulnerabilidad de mujeres y niñas en situaciones de riesgo es, por estas caracterís-

En este sentido, es fundamental incorporar el concepto de vulnerabilidad social, que

El análisis integral de las vulnerabilidades sociales emergente, estructural e institucio-

desarrollado en el marco de la Tercera Comunicación Nacional frente al Cambio Cli-

TABLA 1. Índice de vulnerabilidad social frente a desastres

Indica la cantidad de personas sin ingreso fijo proveniente de trabajo formal,

En el mismo sentido, Birkmann et al. (2021) utilizan el concepto de vulnerabilidad so-

El porqué de la gestión del riesgo desde una perspectiva eco-

Un elemento sobresaliente sobre los impactos es que a las pérdidas económicas y de

Si bien los impactos afectan marcadamente la economía doméstica y el funcionamiento

La preparación frente a los riesgos urbanos no solo es costo-efectiva en términos eco-

Acuerdos internacionales y marcos de acción

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Asamblea General Naciones Unidas,

De igual manera, la Nueva Agenda Urbana(Naciones Unindas, 2017), aprobada en la

Asimismo, ONU-Hábitat con el objetivo de incrementar la resiliencia de las ciudades,

Sumado a estos marcos, la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia

En suma, todas estas agendas y esfuerzos internacionales buscan promover la adop-

En términos de adaptación al cambio climático, ha habido avances, pero dispares y

Gestión del riesgo en América Latina

El riesgo de desastres en América Latina se concentra especialmente en las áreas ur-

Un elemento que dificulta la adopción de estrategias efectivas e integrales es la falta de