Inversion Publica en La Rep Argentina

LA PROGRAMACION DE LA INVERSION PUBLICA
EN LA ARGENTINA
LA PROGRAMACION DE
LA INVERSION PUBLICA
EN LA ARGENTINA
F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
L ATINOAMERICANAS
INDICE
PREFACIO ......................................................................................... 11
INTRODUCCION .................................................................................. 13
I. LA INVERSION PUBLICA. ASPECTOS CONCEPTUALES ................. 15

I.1. Las tres etapas del proceso de inversión ................................ 15
I.2. El caso de la inversión privada............................................... 17
a. Evaluación y selección de proyectos................................... 18
b. Ejecución y control de proyectos ........................................ 19
c. Financiamiento de proyectos ............................................. 20
I.3. El caso de la inversión pública............................................... 21
a. Evaluación y selección de proyectos................................... 21
b. Ejecución y control de proyectos ........................................ 27
c. Financiamiento de proyectos ............................................. 36
d. Coordinación interjurisdiccional ........................................ 49
II. LA INVERSION PUBLICA EN LA ARGENTINA ................................. 59

II.l. La gestión de infraestructura en la Argentina......................... 59
a. Introducción...................................................................... 59
b. Aspectos institucionales .................................................... 64
Impreso en la Argentina c. Resultados de la inversión en infraestructura .................... 69
Hecho el depósito que marca la ley 11.723 d. Un análisis de caso............................................................ 78
II.2. La situación actual ................................................................ 83
© Fundación de Investigaciones a. El nuevo contexto institucional.......................................... 83
Económicas Latinoamericanas, 1996 b. La inversión pública en 1994 y proyecciones...................... 85
Córdoba 637, 4º piso c. Evaluación y selección de proyectos................................... 89
Buenos Aires, Argentina d. Naturaleza de la restricción financiera ............................... 93
Tel.: 314-1990/7178 e. Análisis de las posibilidades de financiamiento .................. 96
f. Coordinación interjurisdiccional: el caso de la provincia
I.S.B.N.: 987-99661-5-5 de Buenos Aires ................................................................ 105
II.3. Estadísticas de inversión pública ........................................... 108
Derechos reservados a. Información histórica sobre gastos de inversión pública ..... 108
Prohibida su reproducción total o parcial b. Metas de inversión 1995-1999 ........................................... 115
III. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL ............................................... 131 PREFACIO
III.1. Introducción.......................................................................... 131
a. Las dos etapas................................................................... 132
b. Aspectos no incluidos ........................................................ 135
III.2. El proceso presupuestario ..................................................... 136
a. Alemania ........................................................................... 137
b. Canadá ............................................................................. 138
c. Estados Unidos ................................................................. 141
d. Reino Unido ...................................................................... 144
e. Análisis comparado............................................................ 145
III.3. La selección de proyectos....................................................... 147
a. Recomendaciones de organismos internacionales............... 150
b. La experiencia británica..................................................... 155
c. Chile ................................................................................. 158
d. Estados Unidos ................................................................. 160
e. Conclusiones generales ..................................................... 167 La Cámara Argentina de la Construcción tiene la satisfacción de haber
APENDICE NORMATIVO AL CAPITULO III ...................................... 171 patrocinado este valioso trabajo realizado por FIEL.
1. Circular A-94 (OMB) .......................................................... 171 Ha sido una permanente preocupación de la Cámara llevar a la opinión
2. Memorándum M-94-14 (OMB) ........................................... 197 pública y en especial a sus sectores dirigentes, la imperiosa necesidad que
3. Principios para inversiones federales en infraestructura..... 200 tiene el país de realizar y mantener en buenas condiciones las obras de in-
fraestructura que le posibiliten acompañar el crecimiento de su economía.
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ...................................... 205 Sin adecuados servicios camineros, de ferrocarriles, sin correctas instala-
IV.1. Aspectos conceptuales de la inversión pública ....................... 205 ciones portuarias y accesos en buenas condiciones, sin aeropuertos capaces
a. Generales .......................................................................... 205 de operar con toda su capacidad, es prácticamente imposible generar el
b. Evaluación y selección de proyectos................................... 206 transporte de mercaderías y personas que integren el país y a su vez a éste
c. Ejecución y control de proyectos ........................................ 206 con el exterior. Con baja generación de energía y con ineficiente servicio de
d. Financiamiento de proyectos ............................................. 208 transporte de la misma, sin gasoductos-oleoductos que permitan el traslado
e. Coordinación interjurisdiccional ........................................ 210 de estas fuentes de energía a los centros de producción, sin acueductos, sin
IV.2. La gestión de infraestructura en la Argentina......................... 210 sistemas de distribución de agua ni sistemas cloacales que permitan a los
IV.3. La situación actual ................................................................ 212 ciudadanos alcanzar confortables niveles de vida y de salud, sin eficientes
a. Generales .......................................................................... 212 sistemas de comunicación, etcétera, no es posible hacer que el país disminu-
b. Evaluación y selección de proyectos................................... 213 ya sus costos de producción y transporte, entre en competencia con el exte-
c. Naturaleza de la restricción financiera ............................... 213 rior, intercambie su producción, lleguen divisas y se posibilite el bienestar
d. Posibilidades de financiamiento ......................................... 213 general de la población.
e. Coordinación interjurisdiccional: el caso de la provincia Mucho se ha avanzado en estos últimos años al haberse privatizado una
de Buenos Aires ................................................................ 214 gran cantidad de empresas del Estado y al haber incorporado capital privado
IV.4. La experiencia internacional .................................................. 215 para inversiones de infraestructura.
La Cámara ha apoyado esta política, pero también sostiene que el Estado
no puede desentenderse de la función que le corresponde en este terreno.
Esto es, debe llegar adonde el particular no llega, debe alentar las inversio-
nes, debe tener organismos que estudien las necesidades, las prevean y pla-
nifiquen las soluciones con tiempo, evaluando adecuadamente los proyectos
y priorizándolos. Debe tener un correcto sistema de elección de los mismos,
ya que las limitaciones para su financiación van a determinar su decisión.
Creemos que es una necesidad que la política de desarrollo de la infraes-
tructura trascienda el color político y sea asumida como una estrategia glo-
bal de desarrollo, que pase por encima de la cuestión político-partidaria.
Hemos acompañado el estudio de los economistas de FIEL. También en
12 FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS
algunos casos hemos discutido con ellos aspectos de la redacción e incluso INTRODUCCION
algunas cuestiones puntuales, tales como la asunción de la responsabilidad
del riesgo en las obras, la conveniencia o no de la existencia de fondos espe-
cíficos, el desarrollo de algunos sectores de la infraestructura a costa de
otros.
Obviamente, los puntos de coincidencia son más que aquellos en los que
ha habido enfoques diferentes. A pesar de estos últimos, algunos de los cua-
les hemos mencionado en el párrafo anterior, la Cámara ha apoyado la pu-
blicación de este trabajo en el convencimiento de que es un muy importante
aporte para la toma de conciencia del sector dirigente de la sociedad. Es un
trabajo serio, fundamentado, analítico y precursor en muchos aspectos. De
su lectura se pueden sacar numerosas conclusiones. Tal vez la más práctica
sea que se debe buscar el máximo de eficiencia y el mínimo de litigiosidad en
la evaluación, la ejecución y el control de los proyectos de inversión.
Para la Cámara existe, además, otra importante conclusión. Tanta impor-
tancia tiene el desarrollo de la infraestructura para el crecimiento del país, El propósito de este trabajo es analizar diferentes aspectos del proceso
que es absolutamente necesario que los gobiernos entiendan esta cuestión y de inversión pública en la Argentina. Originalmente, el objetivo fue algo más
jerarquicen los departamentos que deberían ocuparse de esta materia. Sería limitado, en cuanto se concentraba en detectar las principales dificultades
el deseo de la Cámara que tanto el Gobierno Nacional, como los Provinciales en materia de financiamiento de la inversión pública, dadas las condiciones
y Municipales, creasen, en el caso que no lo hubieran hecho ya, Departa- de restricción fiscal en que opera la Argentina hoy. Sin embargo, a medida
mentos con nivel de Ministerio en el caso del Gobierno Nacional y Secretarías que se abordó el estudio resultó natural que, sin perder de vista el objetivo
en el caso de los Gobiernos Provinciales y Municipales que entendiesen en inicial, se ampliara el enfoque hacia otros aspectos del proceso de inversión
todo lo relativo a los proyectos de inversión pública e infraestructura, y que pública.
las políticas instrumentadas mantengan una continuidad histórica que su- El trabajo se ha ordenado en cuatro capítulos. El primero trata aspectos
pere eventuales conflictos político-partidarios. conceptuales del proceso de inversión pública. Se presentan las tres etapas
De todas maneras, como termina diciendo FIEL en el presente estudio, y principales de este proceso, a saber, la de evaluación y selección de proyec-
refiriéndose a la experiencia internacional, aun aceptando “lo político” como tos, la de ejecución y control de proyectos, y la etapa de financiamiento de
rol decisivo final, deseamos que se intente homogeneizar los procesos de eva- los proyectos. Se trata brevemente el caso de la inversión privada, lo cual re-
luación de las inversiones para facilitar la comparación de los proyectos, los sulta interesante a efectos comparativos con el caso público, en especial, en
gastos de las distintas jurisdicciones y también el proceso de control. cuanto a observar cómo este último presenta un proceso de inversión mucho
Agradecemos a los economistas de FIEL la paciencia y buena disposición más complejo. La parte principal del capítulo es el análisis del proceso de la
que tuvieron durante todo el proceso de redacción del presente trabajo, la inversión pública.
atención que dispensaron a nuestras inquietudes en algunos puntos conflic- El capítulo segundo se dedica al proceso de la inversión pública en la Ar-
tivos y su permanente buena voluntad para escuchar nuestras experiencias gentina. Se comienza con un recorrido de la experiencia pasada en nuestro
de trato con el sector público, agravadas en esta última década por las difi- país sobre la cuestión, particularmente en cuanto a las limitaciones y defec-
cultades financieras por todos conocidas. tos que ha padecido ese proceso en el pasado reciente. Se analiza el “caso”
de un proyecto concreto de inversión que resulta un reflejo paradigmático de
Cámara Argentina de la Construcción esas dificultades. Se continúa con la presentación de la situación actual.
Existen hoy varios elementos nuevos diferentes al pasado. Por un lado, hay
un nuevo contexto institucional para el desenvolvimiento de la inversión pú-
blica. Por otro, se está intentando, a través de la Ley de Creación del Sistema
Nacional de Inversiones Públicas, ordenar y mejorar todo el proceso de eva-
luación y selección de proyectos de inversión. Con relación a la etapa de eje-
cución y control, se están analizando nuevos anteproyectos de Ley de Con-
trataciones del Estado. Además, se analiza en detalle la nueva naturaleza de
la restricción financiera para el programa de inversión pública que se asocia
al esquema de la Ley de Convertibilidad y al profundo cambio en la situación
fiscal que se ha producido en los últimos años. Como complemento de este
análisis sobre la restricción financiera, se consideran las diferentes posibili-

dades de financiamiento, tradicionales y nuevas, que tiene y puede tener la
inversión pública en el país. El capítulo se completa con aspectos ligados a
la coordinación interjurisdiccional y con una sección sobre las estadísticas
de inversión pública en la Argentina.
El capítulo tercero está dedicado a presentar aspectos comparados de la
experiencia internacional sobre el proceso presupuestario y la selección de
proyectos. Para lo primero se analiza la experiencia en cuatro países desarro-
llados: Alemania, Canadá, los Estados Unidos y el Reino Unido. Para lo se-
gundo, se analizan estos dos últimos casos, y se agrega el de Chile. Dada la
rica experiencia de los Estados Unidos, se transcriben algunos documentos
claves relacionados con el proceso de inversión pública en ese país.
El último capítulo presenta recomendaciones para tratar de mejorar el
proceso de inversión pública en nuestro país.
El presente estudio fue elaborado por los Dres. Adolfo Sturzenegger, Ma-
rio Salinardi y Federico Sturzenegger, con el apoyo del staff técnico de FIEL
coordinado por el Lic. Juan Luis Bour. La sección II.3. estuvo a cargo del
Lic. Enrique A. Bour.
Se agradece la colaboración de los Ings. Julio César Crivelli y José G. Ro-
dríguez Falcón, de la Cámara Argentina de la Construcción, entidad cuyo fi-
nanciamiento y soporte hizo posible la investigación y publicación del pre-
sente trabajo. Igualmente se agradecen los comentarios recibidos de diversas
personalidades del ámbito público y privado.
CAPITULO I
LA INVERSION PUBLICA. ASPECTOS CONCEPTUALES
I.1. LAS TRES ETAPAS DEL PROCESO DE INVERSION
El proceso de inversión1, tanto privado como público, es el medio más im-

portante que tiene una organización económica para decidir qué, cuánto y
cómo producir bienes y servicios. Significa utilizar recursos productivos es-
casos, y consecuentemente costosos, entre diferentes usos valiosos alterna-
tivos. Teniendo esto en cuenta, el proceso de inversión puede verse como
compuesto de tres partes principales.
La primera se identifica con lo que en economía se conoce como la eficien-
cia de asignación. Es importante que los recursos productivos sean utiliza-
dos eficientemente. Esto quiere decir al menos tres cosas: que el valor de lo
producido por la inversión permita cubrir todos los costos, o sea que se ob-
tenga un excedente económico; que ante un conjunto de alternativas de in-
versión para producir distintos bienes y servicios, donde cada una de ellas
genera un excedente económico pero que no se pueden llevar a cabo todas2,
se seleccionen las que, sumadas, generan el mayor excedente económico; y
que ante varias alternativas mutuamente excluyentes para producir un mis-
mo bien o servicio, se seleccione aquella que genera el máximo de tales exce-
dentes. Este objetivo de eficiencia de asignación es el que se trata de obtener
a través de lo que denominaremos la etapa de la evaluación y selección de los
proyectos de inversión.
La segunda parte se identifica con lo que en economía se conoce como la
eficiencia de gestión3. Los proyectos de inversión, una vez que son evaluados
y seleccionados, deben ser ejecutados. Es importante que esta ejecución de
los proyectos sea efectuada o gestionada con la mayor eficiencia, es decir,
básicamente que sean ejecutados al menor costo posible. Este segundo com-
ponente de un proceso de inversión, que es también un objetivo de eficien-
cia, se trataría de obtener a través de lo que denominaremos la etapa de una
adecuada ejecución y control de los proyectos de inversión.
La inversión significa un proceso de asignación de recursos de naturale-
za intertemporal. El perfil temporal típico del flujo de fondos de un proyecto
de inversión se caracteriza por incurrir en costos, o flujos negativos, al co-
mienzo del proceso, obteniendo beneficios, o flujos positivos, más adelante
16 FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS LA INVERSION PUBLICA. ASPECTOS CONCEPTUALES 17
en el tiempo. Por esta razón, el financiamiento de los proyectos es un tercer También existen relaciones claras entre la etapa de ejecución y el finan-
componente de un proceso de inversión. Existe, a su vez, una segunda razón ciamiento. Diferentes ritmos de ejecución de los proyectos presentarán di-
particularmente aplicable al caso de una parte importante de la inversión ferentes exigencias de financiamiento, así como, inversamente, un buen
pública, que es que los bienes y servicios que genera esta inversión pueden financiamiento posibilitará una mejor ejecución o, por el contrario, un finan-
ser consumidos o utilizados en forma no rival, o sea en forma conjunta o co- ciamiento irregular puede ser desastroso para la eficiencia de gestión en la
lectiva, o que en el caso de que el consumo sea rival o personal, los benefi- ejecución de los proyectos.
ciarios individuales no pueden ser excluidos. Por lo tanto, no se puede o no La mayoría de las anteriores relaciones entre las tres etapas indican
resulta conveniente financiar los bienes y servicios que genera la inversión a complementariedad entre las mismas, en el sentido de que un avance en al-
través de precios o cargas directas a los beneficiarios de los mismos, sino guna de ellas genera un efecto positivo sobre alguna de las otras. Sin em-
que deben ser financiados en forma indirecta a través de cargas colectivas bargo, existen también relaciones de conflicto en las cuales se produce un
(no individuales), que recaen sobre el conjunto de los contribuyentes cuando trade off, en el sentido de que un avance en una de ellas produce dificulta-
se sustentan en el principio de la capacidad contributiva, o bien sobre una des en otra. Veamos algunos ejemplos. Obtener un financiamiento de menor
parte de esos contribuyentes cuando se sustentan sobre el principio del be- costo puede significar menor fluidez y seguridad en los flujos de fondos de
neficio. Este tercer componente de un proceso de inversión, que no es un ob- financiamiento, y esto perjudicar la eficiencia de gestión en la ejecución de
jetivo como los dos anteriores sino el principal instrumento que la posibilita, los proyectos. Un financiamiento global del programa de inversión puede fa-
es lo que denominaremos la etapa del financiamiento del18 programa de in- cilitar la eficiencia de asignación a obtener en la etapa de evaluación y selec-
versión. ción, pero puede no ser lo mejor para la seguridad de fondos que requiere
Las tareas que deben llevarse a cabo en cada etapa son algo más amplias una adecuada ejecución, mientras que un financiamiento específico que
que lo que nuestras denominaciones abreviadas indican. Así, en cuanto a la puede facilitar la ejecución puede significar imperfecciones en la etapa de
etapa de evaluación y selección, quedan incluidas las tareas de identificación evaluación y selección de proyectos. Este es un punto importante que será
y preparación de proyectos, así como la propia selección de proyectos inclui- considerado en más de detalle en II.2.e., donde se analizan las posibilidades
rá no sólo una etapa técnica de selección sino también el proceso presupues- de financiamiento.
tario que puede determinar cuáles proyectos resultarán finalmente seleccio- También, obtener fondos de financiamiento de organismos internaciona-
nados. En relación con la ejecución y control, quedará incluida no sólo la les de crédito para el programa de inversión puede elevar el nivel de financia-
etapa de construcción del proyecto en sí, sino también la etapa de operación miento, ya que sólo hay que disponer domésticamente de los fondos de con-
del mismo y, dentro de ésta, la crucial tarea de mantenimiento del capital fí- trapartida, pero ello puede derivar en demoras en la etapa de evaluación y
sico creado por la inversión4. selección, ya que hay que cumplimentar dos procesos administrativos, el do-
Si bien hemos distinguido tres etapas separadas del proceso de inversión, méstico y el internacional, para llevarla a cabo. Por estas mismas razones,
es indudable que las mismas están fuertemente relacionadas entre sí. Así, también se puede dificultar la etapa de ejecución y control.
cuando se evalúan y seleccionan los proyectos se está suponiendo una co-
rrecta ejecución de los mismos. Si en los hechos tal ejecución se efectúa sin
lograr plena eficiencia de gestión, es posible que el proyecto en vez de gene- I.2. EL CASO DE LA INVERSION PRIVADA
rar un excedente económico origine una pérdida, y en tal caso lo mejor hu-
biera sido no seleccionarlo ni ejecutarlo. Antes de considerar los aspectos conceptuales ligados específicamente a
También, si en el proceso de evaluación y selección se han identificado la inversión pública, parece interesante tratar brevemente cómo se presenta
gran cantidad de proyectos que presentan, cada uno de ellos, un significativo el caso de la inversión que llevan a cabo las empresas privadas.
excedente económico, este hecho puede llevar a reconsiderar el nivel de finan- En el Informe del Banco Mundial ya citado (véase nota 4), se indica que
ciamiento tratando de elevarlo. O sea que la determinación de las restriccio- uno de los principales mensajes que se obtienen del estudio sobre infraes-
nes de financiamiento no deberían ser independientes del proceso de evalua- tructura económica es que, para superar la pobre performance detectada, se
ción y selección. Este es un punto muy importante al que volveremos cuando requiere “administrar la infraestructura como un negocio, y no como una
consideremos en el punto I.3.c. de este capítulo la naturaleza de la restricción burocracia”5. Y se agrega: “la provisión de infraestructura necesita ser conce-
financiera, cuando en el punto II.2.d. del próximo capítulo consideremos las bida y operada como una industria de servicios que responde a la demanda
restricciones de financiamiento que tiene hoy la inversión pública en nuestro de los clientes”.
país, y cuando en el capítulo final presentemos las recomendaciones. Presentaremos el caso de la inversión privada tratando separadamente
Existen otras relaciones entre las tres etapas. Así como trataremos en de- las tres etapas de un proceso de inversión.
talle en I.3.a. y I.3.c., el proceso de selección de proyectos resulta diferente
según que la restricción de financiamiento sea de cantidad de recursos o de
costo o precio del financiamiento.
A. EVALUACION Y SELECCION DE PROYECTOS B. EJECUCION Y CONTROL DE PROYECTOS
En el caso de la empresa privada resulta relativamente sencilla la identifi- La obtención de una elevada eficiencia de gestión a través de una adecua-
cación del conjunto de los proyectos de inversión. Se trata de proyectos para da ejecución de los proyectos de inversión es de alta prioridad para la empre-
renovar o ampliar la capacidad de producción de bienes o servicios que ya se sa privada. En estas unidades económicas resulta fácil percibir hasta qué
están produciendo, o para producir nuevos bienes o servicios, o para aplicar punto una ineficiente gestión en la ejecución de los proyectos puede trans-
nuevas tecnologías. Decimos que la identificación es relativamente sencilla formar cualquier VPN positivo detectado en la etapa anterior en uno even-
en cuanto, en la gran mayoría de los casos, se trata de producir bienes liga- tualmente negativo después de una mala ejecución. Básicamente, esta facili-
dos al mismo sector de la producción. dad de percepción se desprende del hecho de que el “dueño o principal” que
La evaluación de los proyectos se efectúa exclusivamente desde el punto seleccionó el proyecto es quien supervisará directamente los resultados de
de vista de la empresa, comparando los beneficios que la empresa puede ob- su ejecución.
tener del proyecto con los costos que debe afrontar por ejecutar el mismo, En el caso de la inversión privada resulta relativamente fácil obtener una
sin tener en cuenta si esos beneficios y costos para la empresa lo son o no adecuada eficiencia de gestión en la ejecución de los proyectos, en especial si
también para la economía en su conjunto. Así, por ejemplo, si por hacer un la comparamos con la inversión pública. La razón principal de esto es que en
proyecto de inversión la empresa va a recibir un subsidio, éste no es un be- el caso privado los “principales o dueños” de los proyectos, que son los em-
neficio para la economía en su conjunto pero sí para la empresa, y esto es lo presarios, no tienen necesariamente que recurrir a “agentes” externos a la
que interesa en la evaluación privada de proyectos. Además, puede haber empresa para ejecutar los proyectos de inversión (pueden ejecutarlos ellos
costos y beneficios reales para la economía en su conjunto pero que la em- mismos) y, de tener que hacerlo, existen débiles problemas de asimetría de
presa no paga o no cobra, y que, por lo tanto, no serán computados por ésta. información entre el principal y el agente, ya que aquél conoce bastante bien
Mediante la selección de proyectos la empresa privada aborda la cuestión el contenido técnico-económico del proyecto y puede supervisar la ejecución
de la eficiencia de asignación. El principio básico que utiliza es que se selec- en forma bastante directa y detallada. Sin embargo, a pesar de la informa-
cionarían todos los proyectos de inversión para los que, después de pagar to- ción y capacidad de supervisión sobre la ejecución del proyecto que tiene el
dos los costos, existe un excedente monetario positivo. Dentro de los costos empresario, éste se preocupará por seleccionar cuidadosamente al agente
quedarían naturalmente incluidos los costos de financiar el proyecto de in- que llevará a cabo el proyecto. En este sentido, prestará mucha atención a
versión, sea que el mismo se haya financiado con capital propio de la empre- las calificaciones del agente, las cuales, en general, prevalecerán sobre el ele-
sa o con endeudamiento. Este principio básico de selección de proyectos sig- mento precio (costo de realización del proyecto) para decidir esa selección.
nifica aplicar una técnica de beneficios-costos privados sin restricción de La circunstancia anterior, de que en el caso privado la relación de “agen-
financiamiento. O sea, significa llevar a cabo todos los proyectos que generan cia” no es estrictamente necesaria para ejecutar proyectos, o que si lo es no
un valor presente neto (VPN) privado positivo. es difícil de administrarla, se ve generalmente facilitada por tres diferencias
Dada esta técnica básica de selección de proyectos –beneficios-costos sin con el caso público: a) los proyectos a ejecutar no son muy numerosos; b) los
restricción de financiamiento–, si la empresa tiene varios departamentos o lí- plazos de ejecución de los proyectos de inversión privada suelen ser menos
neas de producción separadas, la selección de proyectos puede hacerse des- extensos, y c) los proyectos son esencialmente adquisición de equipos de
centralizadamente, esto es, cada departamento puede decidir con autonomía producción, donde las construcciones tienden a tener una importancia rela-
respecto de los otros departamentos qué proyectos seleccionar, excepto, na- tiva menor.
turalmente, el caso de que los proyectos no sean independientes en cuanto Como veremos más abajo al tratar el tema de la ejecución de proyectos en
existan relaciones de complementariedad o de sustitución entre proyectos de el caso público, las relaciones de agencia son prácticamente ineludibles en
diferentes departamentos6. este caso y, a su vez, esas relaciones presentan fuertes problemas de incom-
Sin embargo, en muchos casos de proyectos de las empresas privadas no patibilidad de incentivos y de asimetría de información.
se efectúan las mediciones del flujo de fondos de los beneficios porque esos Mientras en los párrafos anteriores nos hemos referido a la ejecución pro-
proyectos están dirigidos a cumplir cierto objetivo empresario predetermina- piamente dicha de los proyectos, las mismas observaciones se aplican a la
do, o bien se presupone que el proyecto generará un VPN positivo. Esto es etapa de operación de los proyectos.
frecuente cuando se trata de proyectos ligados a líneas de producción pree- En el caso de la inversión privada, y en función de lo que hemos observa-
xistentes, sea para renovar o para ampliar la capacidad productiva. En estos do de que una adecuada ejecución y operación de los proyectos estaría fuer-
casos, la selección se efectúa a través de lo que se denomina la aplicación de temente asegurada, el control ex-post de todo el proceso de inversión no tie-
la técnica de costo-efectividad, lo que significa seleccionar el proyecto que ne la relevancia que debería tener en el caso de la inversión pública.
satisface el objetivo predeterminado al menor costo posible7.
C. FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS I.3. EL CASO DE LA INVERSION PUBLICA
Hemos indicado que, en el caso de la inversión privada, la selección del Trataremos los aspectos conceptuales del caso de la inversión pública se-
programa de inversión se lleva a cabo sin restricción de financiamiento. Esto paradamente para cada una de las tres etapas del proceso de inversión,
básicamente significa que el programa de inversión no tiene una restricción agregando el tema de la coordinación interjurisdiccional, ya que en cada una
de cantidad de financiamiento. Mientras existan proyectos que puedan pagar de esas tres etapas existen relaciones entre los procesos de inversión públi-
el precio (costo) del financiamiento, todos esos proyectos se harán. Como diji- ca que se llevan a cabo en las jurisdicciones nacional, provincial y munici-
mos, se seleccionarán todos los proyectos que, pagando sus costos, incluidos pal.
los financieros, tengan un VPN positivo. La empresa es una unidad de natu- Al comparar en general el caso público con el privado, una conclusión es
raleza exclusivamente microeconómica, y por lo tanto resuelve la cuestión en que en cada una de las tres etapas el primer caso presenta problemas más
forma microeconómica: si cualquier proyecto identificado y evaluado aumen- difíciles de solucionar, y que, por lo tanto, hay mayores probabilidades de
ta los beneficios netos de la empresa, el mismo será seleccionado y ejecutado. significativas ineficiencias en el proceso de inversión pública.
Cabe aclarar que “sin restricción de financiamiento” no significa necesa-
riamente que la empresa está enfrentando una oferta de préstamos infinita-
mente elástica. Esto puede ser así o no. En este último caso, la empresa A. EVALUACION Y SELECCION DE PROYECTOS
debe financiar su programa de inversión a costos financieros medios y mar-
ginales crecientes. Sin embargo, seguirá no existiendo una restricción finan- Resulta conveniente tratar esta cuestión presentando separadamente los
ciera por cantidades. temas ligados a identificación, a evaluación y a selección.
El hecho de que la oferta de préstamos sea o no infinitamente elástica tie-
ne algunas implicaciones para el proceso de selección de proyectos. En el
primer caso, la selección de proyectos puede hacerse descentralizadamente i. Identificación
entre diferentes departamentos de la empresa, como hemos visto. A cada de-
partamento le será suficiente con conocer el costo –constante– de financia- El proceso de identificación de proyectos en el sector público es una tarea
miento, y con este dato seleccionará los proyectos con VPN positivo. No se delicada y difícil. Los programas y proyectos de inversión pública son, mu-
requiere la intervención de ninguna agencia central, salvo la de brindar el chas veces, de gran envergadura, de altos costos y de larga duración. Los
dato de aquel costo. En cambio, si la curva del costo del financiamiento tie- errores en la identificación de buenos proyectos tienen costos muy altos.
ne pendiente positiva, se requiere una coordinación central en el proceso de En los países desarrollados se le otorga gran importancia al proceso de
selección de proyectos, porque cuando cada departamento aprueba un pro- identificación de proyectos. Así, en los Estados Unidos, a través de la Circu-
yecto que requiere financiamiento adicional estaría modificando el costo fi- lar A-109 de la Oficina de Administración y Presupuesto, se determinan va-
nanciero de los restantes proyectos a seleccionar. Sin embargo, a pesar de rias etapas y acciones para llegar a una buena identificación de proyectos
este colapso de la posibilidad de selección descentralizada, el programa de cuando se trata de programas de construcción de envergadura. En primer
inversión estaría restringido vía precios y no vía cantidades. lugar, la agencia responsable debe justificar la necesidad del programa sobre
Al decidir sobre el financiamiento, no existe para la empresa una restric- la base de analizar los objetivos de la agencia dentro del contexto de sus po-
ción financiera externa a la misma, lo cual responde a su naturaleza microe- sibilidades y prioridades, demostrando que se está haciendo el mejor uso
conómica. Esto también puede verse a través del hecho de que, salvo algún posible de los recursos con que cuenta. Después debe analizar todas las po-
subsidio que puede recibir la empresa, el financiamiento último de la inver- sibles alternativas disponibles para satisfacer aquella necesidad, puesto que
sión privada son las cargas –o precios– al usuario de los bienes o servicios una nueva construcción es sólo una de ellas. Si se concluye que esta nueva
que genera esa inversión. O sea, el proyecto será seleccionado si alguien está construcción está justificada, se designa un jefe de programa, quien debe
dispuesto a pagarlo. Esto es así porque la inversión privada satisface la pro- explorar toda posibilidad de diseños alternativos con firmas privadas contra-
visión de bienes y servicios privados, que pueden ser ofrecidos en los merca- tadas competitivamente, tratando de que queden incorporadas las mejores
dos cobrando un precio por los mismos. Hemos indicado ya, y lo veremos en técnicas disponibles. Una vez efectuada la selección de los diseños y estable-
detalle después, en el punto I.3.c., que en el caso de la inversión pública, pa- cidas las demostraciones que se requieran en el caso de innovaciones todavía
ra una parte muy significativa de la misma, el financiamiento último serán no probadas, la firma (o firmas) privada seleccionada preparará el diseño y
los impuestos generales, y consecuentemente se presenta la posibilidad de las especificaciones contractuales preliminares. Recién en este momento se
que ciertos elementos de naturaleza fiscal o macroeconómica puedan estar puede considerar que existe un proyecto identificado.
restringiendo externamente el programa de inversión pública (PIP). En el caso público el conjunto de proyectos de inversión presenta una
amplia heterogeneidad, particularmente porque existen proyectos de múlti-
ples sectores diferentes. Así, en cuanto a la inversión pública hoy en el país,
y aun teniendo en cuenta la importante privatización de gran parte de las Una diferencia es en cuanto al número de objetivos a tener en cuenta en
responsabilidades de infraestructura económica que se ha producido en los el proceso de evaluación y selección. En el caso privado existe sólo el de efi-
últimos años, existen proyectos de puertos, de caminos, de ferrocarriles, de ciencia de asignación, que se concreta en maximizar los beneficios de la em-
agua potable, de saneamiento, de energía a nivel provincial y rural, hidráuli- presa. En el caso público, si bien la eficiencia de asignación es el objetivo
cos, de riego, de vivienda, de medio ambiente, de educación, de salud, de principal, que en este caso se concreta en maximizar el excedente económico
justicia, de seguridad, de vivienda, de ciencia y tecnología, de administración para la economía en su conjunto, cabe plantear si no deben incorporarse ob-
general y otros. jetivos adicionales. El que más consideración ha merecido es el objetivo de
La identificación de un conjunto tan diverso de proyectos se lleva a cabo distribución del ingreso. Así, se ha sugerido que en la evaluación de benefi-
a través de múltiples agencias públicas diferentes que, en cuanto a tal iden- cios y costos se incorporen ponderadores distributivos según el grupo de in-
tificación, actúan en general descentralizadamente. La participación de dife- greso que los reciba o pague. En general, la opinión prevaleciente es que se
rentes agencias puede ya generar un primer problema, puesto que general- prefiere que no sean considerados otros objetivos diferentes del de eficiencia
mente existe heterogeneidad en la capacidad técnica de cada agencia para de asignación. Esta es principalmente la experiencia internacional actual, en
identificar proyectos en su sector de inversión, con lo cual el proceso de eva- particular en los países desarrollados9, y además la teoría de la política eco-
luación y selección puede estar viciado desde su origen. nómica aconseja no utilizar un instrumento altamente especializado en la ór-
A los efectos de la evaluación y selección, el número de proyectos que hay bita de la asignación, como es la inversión física, para cumplir objetivos dis-
que tener en cuenta, o identificar, es mayor que el número de obras o inver- tributivos. Sin perjuicio de esto, aun en países desarrollados se solicita que
siones físicas que podrían realizarse. Esto se debe al hecho de que los pro- si, como consecuencia de la obra en cuestión, existen impactos distributivos
yectos de inversión pueden ser independientes, complementarios o sustitu- de gran significación, se adjunte la información correspondiente.
tos. Los proyectos serán independientes cuando la realización de cualquiera La diferencia más importante es la visión desde el punto de vista de la
de ellos no impacta sobre el valor económico de ninguno de los otros. Sólo en economía en su conjunto que se adopta en el caso de la inversión pública, a
este caso el número de proyectos a identificar coincide con el número de in- diferencia del caso privado. Esto lleva a que la evaluación debe hacerse a
versiones físicas8. Los proyectos serán complementarios cuando la realización precios sociales y no privados; en realidad, debe hacerse a los costos socia-
de uno de ellos mejora el valor económico de otro u otros. Un ejemplo es una les de oportunidad, corrigiendo los precios de mercado cuando ello resulte
inversión en un puerto y una inversión en un camino tributario de ese puer- necesario. Algunas correcciones están plenamente aceptadas en la experien-
to. En este caso hay dos obras físicas, pero se deben identificar (y evaluar) cia internacional y en la doctrina económica, como eliminar impuestos y
tres proyectos: el del puerto, el del camino y el de hacer ambas obras físicas. subsidios cuando distorsionan los precios y costos de oportunidad; reflejar
Los proyectos serán sustitutivos cuando la realización de uno de ellos desme- costos de oportunidad cuando existen precios no competitivos de insumos, y
jora el valor económico de otro u otros. Una inversión en ferrocarriles puede computar todo tipo de economías o deseconomías en forma de externalida-
ser sustitutiva de una en caminos. Sin embargo, el caso típico de rivalidad o des que pueda generar el proceso de inversión. Otras correcciones, que se
sustitución entre proyectos se da cuando para generar el mismo producto o utilizaban en general en el pasado, en particular en los casos de evaluación
servicio existen diferentes alternativas “técnicas”, por ejemplo, si para hacer de proyectos en países en desarrollo con funcionamiento muy imperfecto de
un aeropuerto en una ciudad existieran diferentes alternativas de localiza- los mercados de productos y de factores, eran utilizar precios sociales o
ción del mismo. En estos casos, la obra es una, pero los proyectos a identifi- “sombra” para medir el costo del insumo mano de obra, el costo de la utiliza-
car (y evaluar) son tantos como alternativas existan. ción de cambio externo y la tasa de descuento que se utiliza para calcular los
VPN. En general, estas correcciones no son efectuadas en las economías de-
sarrolladas y, dado el funcionamiento actual de nuestros mercados de capi-
ii. Evaluación tales, de divisas y aun de nuestro mercado laboral, creemos que sólo debe-
rían considerarse en circunstancias especiales.
En el caso público, al igual que en el privado, la evaluación de los proyec- Existen otros aspectos importantes en la evaluación beneficios-costos de
tos se intenta hacer aplicando la técnica de beneficios-costos, o sea, determi- la inversión pública, como proyectos no marginales, tratamiento de la infla-
nando los flujos monetarios esperados de beneficios y costos desde el co- ción, tasa de descuento a utilizar, tratamiento del riesgo en la evaluación y
mienzo de ejecución del proyecto hasta el final de su vida útil; calculando el otros, que están tratados en el punto III.3. y en el Apéndice Normativo al ca-
valor presente de cada uno de esos flujos, y sumándolos para estimar el VPN pítulo III.
de cada proyecto. Hemos dicho que en el caso privado muchas veces no se efectúa un cálculo
Si bien existen otras similitudes entre el cálculo beneficios-costos público beneficios-costos completo y explícito, recurriéndose en cambio a una técni-
y el privado, como, por ejemplo, que sólo se tienen en cuenta los flujos marca menos comprensiva, como es la de costo-efectividad. Cabe preguntarse si
ginales o futuros no considerándose los costos hundidos y los beneficios rea- esta experiencia en el campo privado debería extenderse al caso público.
lizados, hay importantes diferencias entre uno y otro. Creemos que existen tres razones para que en este caso sea recomendable
una aplicación más generalizada de la técnica de beneficios-costos que en el caso de la imposibilidad de su aplicación, hay que tener en cuenta que ello
caso privado. Ellas son las siguientes: no significaría de ninguna manera que no sería necesaria una exhaustiva
fundamentación de los proyectos en cuestión. Es más, la propia circunstan-
– El empresario privado tiene un alto nivel de información predeterminada cia de esa imposibilidad debería significar exigencias muy cuidadosas de
sobre los proyectos de inversión a concretar. Esto, en general, no es así por fundamentación a través de procedimientos alternativos al de beneficios-
parte de las agencias públicas que identifican los proyectos. Por lo tanto, costos.
hay más necesidad de generar información requerida para la evaluación, y Existen algunos casos en que la medición monetaria de los beneficios re-
aquella técnica es una forma adecuada de producirla. Tal precariedad rela- sulta impracticable, pero se puede identificar el cumplimiento de ciertos ob-
tiva de información preexistente se acentúa en virtud de la naturaleza bas- jetivos razonablemente homogéneos por medio de proyectos de inversión al-
tante más compleja que en general caracteriza a los proyectos de inversión ternativos. La técnica que se recomienda en estos casos es la ya citada de
pública, y de la necesidad de medir distintos efectos de los proyectos públi- costo-efectividad, que consiste en medir los costos de las distintas alternati-
cos en forma de externalidades y de otras repercusiones sobre la economía vas a lo largo de toda la vida del proyecto, y seleccionar la de menores cos-
en su conjunto. tos, o sea, seleccionar la alternativa con mayor costo-efectividad. Natural-
– En el caso privado el único test que tiene que pasar cada proyecto es si su mente, la medición de los costos se efectúa siguiendo los principios generales
VPN es positivo. Esto no es necesariamente así en el caso público. Aquí, co- de la evaluación social de proyectos. Los principios de evaluación costo-efec-
mo veremos más abajo, existirán restricciones financieras de cantidades y, tividad también pueden utilizarse en sentido inverso cuando se trata de al-
por lo tanto, aunque se piense predeterminadamente que un cierto proyecto ternativas de igual costo pero beneficios diferentes, en este caso tratando de
es rentable, no por ello resultará necesariamente seleccionado para integrar maximizar los beneficios por unidad de costo.
el programa de inversión, porque puede haber otros proyectos que generen
mayor excedente económico dadas las restricciones financieras.
– Como veremos más abajo al tratar la etapa de ejecución y control, en el ca- iii. Selección
so público existe la posibilidad de grandes ineficiencias de gestión en la eje-
cución de los proyectos. Dado esto, resulta muy importante intentar, a Al tratar en el apartado anterior el tema de la evaluación de proyectos, se
través del control ex-post, detectar precisamente las causas de esas inefi- han establecido en realidad tres conjuntos de proyectos: aquellos evaluados
ciencias, como primer paso para procurar corregirlas hacia el futuro. Este según el análisis beneficios-costos; aquellos evaluados según la aplicabilidad
control ex-post se ve ampliamente favorecido en cuanto a sus posibilidades del análisis costo-efectividad, y aquellos donde no se cuenta con ninguna de
cuando existen análisis beneficios-costos. las dos mediciones anteriores. Trataremos el tema de la selección de proyec-
tos separadamente para cada caso.
Aunque en el caso de la inversión pública resulta, entonces, fuertemente En el primero, existencia de evaluación según beneficios-costos, los prin-
recomendable la aplicación del análisis beneficios-costos, ello no siempre es cipios de la programación de inversiones indican dos casos diferentes: a) se-
posible. En realidad, si en el caso privado esa técnica a veces no se aplica no leccionar proyectos sin restricción de capital, o sea, sin restricciones finan-
es porque no se pueda hacerlo, sino porque se supone que antes de utilizarla cieras de cantidades, y b) hacerlo con restricción de capital, o sea, cuando
ya existe suficiente información predeterminada para tomar las decisiones de existe una cantidad limitada de financiamiento o, lo que es lo mismo, existe
inversión. En el caso público existe generalmente otra situación. Hay secto- un nivel predeterminado de inversión total.
res donde resulta muy difícil hacer una medición monetaria razonable de be- El caso de seleccionar sin restricción de capital, como hemos visto, es lo
neficios y/o de costos, en especial de los primeros. Sin duda se ha avanzado usual en la inversión privada. En este contexto:
mucho en períodos recientes para ampliar el alcance del análisis beneficios-
costos. Hoy hay métodos para intentar medir monetariamente los beneficios a) Si se trata de proyectos independientes, se seleccionan todos aquellos que
de salvar una vida humana en un programa de salud, los costos generados tienen un VPN positivo. Recordemos, sin embargo, que sólo en el caso de
para áreas urbanas por el ruido de los aviones al decidir la localización de que la curva de financiamiento sea horizontal se puede seleccionar descen-
un aeropuerto, o los costos ecológicos de una represa hídrica. Sin embargo, tralizadamente.
subsisten grandes dificultades en muchos programas de inversión en áreas b) Si se trata de proyectos complementarios, también se seleccionarán todas
como salud, educación, ciencia y tecnología, seguridad, justicia, administra- las alternativas de proyectos cuyos VPN sean positivos, pero en este caso
ción general y otras. puede llegar a seleccionarse un proyecto con VPN negativo cuando al hacer
A pesar de lo expresado en el párrafo anterior, es conveniente enfatizar este proyecto el impacto que tiene sobre un proyecto complementario es po-
que deben hacerse los mayores esfuerzos posibles para aplicar la técnica sitivo.
beneficios-costos, en especial porque las dificultades para hacerlo suelen c) Si se trata de proyectos sustitutivos, cuyo caso más típico es que sean
sólo ser el resultado de proyectos mal especificados. Sin embargo, llegado el mutuamente excluyentes, se aprobará el proyecto con mayor VPN. Esto sig-
nifica que pueden no ser seleccionados proyectos cuyos VPN sean positivos. B. EJECUCION Y CONTROL DE PROYECTOS
Además, al aprobar el proyecto con el mayor VPN esto no significa necesaria-
mente que también será el proyecto con mayor tasa interna de retorno entre Como ya hemos indicado, esta etapa de un proceso de inversión es de
las alternativas excluyentes10. enorme importancia, ya que una excelente evaluación y selección de proyec-
tos puede quedar fuertemente desvirtuada por una mala ejecución, o sea,
El segundo caso, seleccionar proyectos con restricción de capital, es me- por una falla en el cumplimiento del objetivo de eficiencia de gestión.
todológicamente más complejo. Aclaremos que el caso se presenta cuando el Además, es en esta etapa del proceso de inversión donde las “fallas del
conjunto de proyectos identificados, evaluados según beneficios-costos y con gobierno” pueden ser más acentuadas. Si bien la situación de ese proceso en
un VPN positivo, tiene un requerimiento de fondos que excede significativa- nuestro país será considerada en el capítulo siguiente, vale la pena citar aquí
mente las disponibilidades de financiamiento. varias de las deficiencias más importantes que han plagado la ejecución de
Naturalmente, bajo restricción de capital, la selección de proyectos y la proyectos: a) ha existido gran discontinuidad, con relación tanto a la ejecu-
determinación del PIP exigen una consideración centralizada, ya que todos ción de los proyectos como a los niveles de los PIP en el tiempo; esto se debió
los proyectos se están disputando fondos disponibles escasos. particularmente a la irregularidad en las disponibilidades de financiamiento,
En estos casos, para que un proyecto resulte seleccionado tiene, al me- ha significado altos costos para el Estado y para los contratistas de obra y
nos, que pasar dos pruebas. Primero, que su VPN sea positivo11, calculado el ha desalentado el perfeccionamiento productivo y tecnológico de este sector
mismo según una tasa de descuento predeterminada. Segundo, que resulte de actividad; b) ha existido un elevado nivel de litigiosidad entre las agencias
un proyecto eficiente en el uso de la restricción de financiamiento. En esta públicas y los contratistas; c) los períodos de ejecución de las obras han re-
situación pueden resultar rechazados proyectos con VPN positivos porque sultado excesivamente prolongados; d) los costos de las obras han sido muy
son relativamente ineficientes en el uso de esa restricción en relación con elevados, y e) en proyectos que fueron cofinanciados con recursos domésti-
otros proyectos. Además, puede ser aprobado un proyecto con un VPN me- cos e internacionales, se debió soportar los costos administrativos y de tiem-
nor al de otro proyecto independiente, por las mismas razones12. Ninguno de po de la intervención de dos instancias burocráticas13. En el punto II.1.d. se
estos dos últimos resultados podría haberse dado seleccionando proyectos presenta “un análisis de caso” que refleja dramáticamente las deficiencias
sin restricciones de capital. anteriores.
El método más indicado para definir la composición del PIP bajo restric- Además, también han resultado manifiestas las deficiencias que se expe-
ción de capital es el cálculo de un ejercicio de programación matemática, es- rimentaron en la operación de los proyectos, particularmente en virtud del
pecíficamente de programación lineal entera. Desarrollaremos este método inadecuado mantenimiento de la infraestructura y de inapropiadas formas or-
más abajo, después de tratar el tema del financiamiento de la inversión pú- ganizativas para operarla.
blica. Al analizar el caso de la inversión privada se había comentado que por
El segundo grupo de proyectos que habíamos considerado era el evalua- varias razones era esperable la obtención de una elevada eficiencia de ges-
do con la aplicación del análisis costo-efectividad. Para este grupo, si la se- tión en la ejecución y en la operación de los proyectos. La situación se com-
lección se efectúa en el contexto sin restricción de capital, la aplicación de plica en el caso público porque aquí los proyectos a ejecutar son mucho más
esa técnica de selección es directa y simple. Sin embargo, al igual que para numerosos, los plazos de ejecución son generalmente más largos y se trata
el caso del uso de la técnica beneficios-costos, es distinta la situación si se esencialmente de obras y no de adquisición de equipos. Pero, como hemos
selecciona con restricción de capital, porque en esta situación la simple esti- dicho, el problema principal se origina en que, en el caso público, las relacio-
mación del costo-efectividad de un proyecto debería ser corregida por la efi- nes de agencia son necesariamente más numerosas y los problemas de las
ciencia del mismo en el uso de las posibilidades de financiamiento. Este ca- mismas con relación a asimetría de información y a compatibilidad de incen-
so, según nuestro conocimiento, no está tratado en la literatura, pero una tivos, son mucho más marcados que en el caso privado.
aproximación al problema es tomar los precios sombra de las restricciones fi- En la ejecución de proyectos de inversión pública se establecen dos rela-
nancieras que calcula el ejercicio de programación matemática corrido para ciones principales de agencia. La primera, entre los “dueños o principales” de
el grupo de proyectos evaluados según beneficios-costos, y utilizar tales pre- las obras y las agencias gubernamentales que “controlan” la ejecución de las
cios para reestimar los costos de los distintos proyectos evaluados según la mismas. Los dueños son quienes financian o se benefician con las obras, y
técnica costo-efectividad. estarían representados básicamente por el Poder Legislativo, que es quien
El grupo de proyectos que no han podido ser evaluados por ninguna de aprueba los fondos para financiar los proyectos de inversión. Los agentes
las dos técnicas anteriores, como ya hemos indicado, deberían ser seleccio- son, en general, las agencias sectoriales que administran la ejecución de los
nados por rigurosos y exigentes procedimientos alternativos. proyectos. Como es conocido, los objetivos difieren entre las dos partes com-
ponentes de una relación de agencia. Mientras los principales están interesa-
dos en maximizar la eficiencia de gestión en la ejecución de los proyectos, los
agentes estarían principalmente interesados en conservar sus puestos, en
aumentar los ingresos ligados a sus funciones y en aumentar el tamaño de tallados informes de eficiencia de gestión, no representa un avance impor-
la agencia. Como los problemas de incentivos y de asimetría de información tante en relación con la situación pasada.
entre “principales y agentes” son muy fuertes en el caso de la obra pública, La segunda relación de agencia, la que se establece entre cada agencia
se hace difícil que los objetivos que concreten los agentes coincidan con los sectorial de gobierno que, actuando en este caso como principal, contrata la
objetivos de los principales. ejecución de proyectos con empresas contratistas, actuando éstas como
La segunda relación de agencia se establece entre los propios agentes gu- agentes, presenta cuestiones de administración altamente complicadas. En
bernamentales, que en este caso son los principales, y los contratistas de realidad, la mayoría de las deficiencias en el proceso de ejecución de la inver-
obra pública como agentes de la relación. También aquí hay diferencia de sión pública se desprenden de esta segunda relación de agencia.
objetivos. Ya conocemos los de las agencias del gobierno, a las cuales, ac- El tema en cuestión tiene gran amplitud, y en lo que sigue trataremos só-
tuando ahora como principales, también les interesa que la ejecución de los lo algunos aspectos del mismo. Al comienzo de este apartado citamos cinco
proyectos se concrete en forma razonablemente aceptable. Los objetivos de deficiencias importantes en el proceso de ejecución de proyectos. Dejando de
los contratistas son realizar una actividad adecuadamente rentable con la lado el hecho de los altos costos –que en realidad se desprende básicamente
construcción de obra pública. Si bien, en este segundo caso, los problemas de las tres deficiencias que consideraremos– y también las cuestiones ligadas
de incentivos y de asimetría de información no son tan agudos como en el a los proyectos cofinanciados por organismos internacionales –que parecen
primero, tienen una entidad suficiente como para generar la posibilidad de tener una entidad relativamente menor–, agruparemos las consideraciones
serias deficiencias en el proceso de ejecución de proyectos. que siguen en relación con las cuestiones de largos períodos de ejecución,
Dados los objetivos de las agencias gubernamentales que administran el discontinuidad y alta litigiosidad. Sin duda estas tres cuestiones están fuer-
proceso de ejecución de los proyectos, es previsible que sobrevengan diversas temente interrelacionadas. Discontinuidades en la ejecución generarán si-
conductas perversas: que para no tener problemas en relación con conservar tuaciones litigiosas y obviamente prolongarán plazos, así como la aparición
sus puestos aquéllas acentúen el control sobre aspectos burocráticos, forma- de una situación litigiosa probablemente desembocará en discontinuidades.
les o legales del proceso, descuidando los aspectos propios de eficiencia de Aunque interrelaciones tan fuertes, de las cuales las anteriores son sólo
gestión, ya que éstos generalmente no se controlan por el “principal o dueño” ejemplos, sugerirían tratar las tres cuestiones como un sólo conjunto de pro-
de las obras ni por su representante legislativo; que para aumentar sus in- blemas, en lo que sigue presentaremos separadamente cada una de ellas.
gresos caigan en prácticas reñidas con la ética administrativa, y que para La existencia de períodos de ejecución excesivamente prolongados es un
justificar la existencia de la agencia, para eventualmente aumentar su tama- problema importante. En primer término, se puede desvirtuar todo el esfuer-
ño o para bloquear la posibilidad de su reducción, estén motivadas a efec- zo de evaluación y selección que se haya hecho en esta etapa previa. Cual-
tuar acciones generalmente inútiles y de altos costos para el proceso de eje- quier proyecto que se prolonga inadecuadamente puede pasar rápidamente a
cución de proyectos. tener un VPN negativo. Es más, en ejercicios de optimización de programas
Dado este contexto de dificultades, las soluciones no son simples. En de inversión pública, se ha observado que, aunque los ritmos de ejecución de
cuanto a la primera relación de agencia, es conocido que la línea de solucio- todos los proyectos cambien uniformemente, se generan cambios en la com-
nes pasa por crear en el agente incentivos que lo estimulen a satisfacer los posición óptima del programa14. En segundo término, y como parte de las
objetivos del principal. Adecuada formación profesional y remuneración com- interrelaciones entre las tres cuestiones que estamos tratando, los dos pro-
petitiva de los agentes, unidas a una alta probabilidad de perder sus puestos blemas restantes que analizaremos, discontinuidad y litigiosidad, están di-
en los casos en los cuales no se satisfacen los objetivos del principal, es la rectamente relacionados con el plazo de ejecución, y éste es el problema más
aproximación correcta. En este sentido, el problema del control adecuado so- serio de los plazos prolongados.
bre los agentes resulta muy importante, en especial cuando se trata de un El problema debe abordarse tanto cuando se especifica la contratación
detallado control de la eficiencia de gestión en la ejecución de los proyectos. como en la propia ejecución. En cuanto a lo primero, los plazos especifica-
Este control debe llevarse a cabo internamente dentro del propio Poder Eje- dos deben en lo posible reducirse, forzando a los contratistas a ejecutar las
cutivo a través de los órganos de sindicatura, pero especialmente debe ejer- obras en plazos cortos. Esto puede tener costos económicos, pero los de ex-
cerse el control externo por parte del mejor representante del dueño de los tender los plazos serán probablemente mucho más altos. En cuanto a lo se-
proyectos, que es el Poder Legislativo, a través de los órganos de auditoría gundo, deben establecerse fuertes incentivos para que el contratista acorte
general de la Nación. En los Estados Unidos, el Congreso, en especial a tra- el período de ejecución. Todo programa de inversión pública debería contar
vés de la Oficina General de Contabilidad, participa activamente en el control con fondos presupuestarios flotantes para poder premiar económicamente la
de gestión elaborando informes de evaluación y control de los gastos públi- terminación rápida de los proyectos. Además, también se podría premiar a
cos. En nuestro país, la reciente Ley de Administración Financiera, si bien los contratistas mejorando su calificación en el registro de licitadores o
indica que una de las funciones de la Auditoría General de la Nación es la de constructores del sector público, según criterios que comentaremos más
“realizar auditorías…, de gestión…”, al no establecer fechas, periodicidad, abajo.
contenidos, evaluaciones, calificaciones, etcétera, para la presentación de de- El tema de la discontinuidad puede reflejar dos cuestiones: discontinui-
dad en cuanto a cambios significativos en los niveles de los programas de in- un costo que siempre paga la economía –y no el contratista–, con indepen-
versión pública, y en cuanto a la ejecución de los proyectos de inversión. dencia de que exista o no el mecanismo de sanciones y compensación; pero
La primera de ellas está generalmente relacionada con periódicas dificul- la eliminación del riesgo para el contratista de la eventualidad que estamos
tades fiscales, o con programaciones presupuestarias intertemporalmente analizando es un beneficio económico del que se apropia la economía en su
inadecuadas, o con erráticos procesos de identificación de proyectos. Esta conjunto.
discontinuidad tiene costos económicos visibles para el sector contratista de Un ejemplo de lo comentado en el párrafo anterior es el problema de las
obra pública (capacidad instalada ociosa, etcétera), y consecuentemente para demoras en que incurre el Estado en el pago de la ejecución de las obras. La
la economía, pero también tiene costos más dinámicos y menos visibles, en pregunta sería: ¿qué tasa de interés habría que reconocerle al contratista an-
cuanto la discontinuidad en el nivel de actividad de ese sector introduce inte la demora, la tasa pasiva o la activa? Creemos que la respuesta debe ser la
certidumbre en el sector empresario, lo que termina desalentando la intro- tasa activa15, por las siguientes cuatro razones:
ducción de innovaciones productivas que estarían económicamente justifica-
das en condiciones de menor discontinuidad. Naturalmente, las líneas – resultaría inequitativo que un problema que no ha sido responsabilidad del
principales de solución de este problema pasan por corregir las causas que contratista pueda terminar perjudicándolo, en particular teniendo en cuenta
lo originan, o sea, corregir las debilidades fiscales y los defectos en los proce- que los fondos no pagados serán generalmente sustituidos pidiendo prestado;
sos de programación presupuestaria y en la preparación de proyectos. – la demora en los pagos puede generar altos costos de discontinuidad, liti-
La segunda discontinuidad se da a nivel de la ejecución de los proyectos. giosidad y prolongación de plazos de ejecución, y por lo tanto debe sancio-
La responsabilidad de la misma puede ser del contratista o del sector públi- narse, y no beneficiarse, a la parte causante de esos costos, porque de lo
co. En este último caso, las causas más comunes suelen ser los atrasos en contrario los incentivos serían perversos;
los pagos en que incurre el sector público, o que este sector no da cumpli- – ante el problema, es importante que el contratista no detenga la ejecución
miento a ciertas acciones necesarias para la continuidad de los proyectos, del proyecto, y esto es más probable cuando el contratista sabe que, si pide
como, por ejemplo, que el Estado se demora en concretar las expropiaciones prestado para continuar gastando en la obra, no se verá con ello perjudicado
requeridas para la ejecución. adicionalmente;
Es indudable que deben existir mecanismos de sanciones, en especial – pero la razón más importante está dentro de la línea de argumentos que in-
económicas, para castigar a la parte responsable de la discontinuidad en la dicábamos al final del párrafo anterior, ya que, si sólo se reconociera la tasa
ejecución de proyectos y, simultáneamente, compensar a la otra parte por pasiva, la economía en su conjunto perdería la prima por aversión al riesgo,
los costos incurridos. Estos mecanismos deben ser contundentes, pero tam- en cuanto en este caso las ofertas de los contratistas elevarían sus precios
bién administrativamente transparentes y simples, porque de lo contrario ac- de cotización por dos costos en que estiman incurrir: el del valor esperado
túan negativamente sobre la cuestión de la litigiosidad. del perjuicio derivado de la posibilidad de atrasos y de ser recompensados
Cuando la parte responsable es el contratista, la existencia de las sancio- sólo por la tasa pasiva, y el de la prima por aversión al riesgo del contratista.
nes, por un lado, induce a esta parte a evitar discontinuidades en la ejecu- Como vimos, esto último constituye una pérdida neta para la economía en
ción y, por otro lado, restablece la equidad al compensar a la sociedad por su conjunto.
los costos que han ocasionado las acciones del contratista.
Cuando la parte responsable es el Estado, las sanciones económicas que Pasemos ahora a considerar la tercera fuente de problemas en la ejecu-
castigan a esta parte y “premian” al contratista, además de restablecer la ción de proyectos, que es la litigiosidad. Este problema ha estado muy pre-
equidad –en este caso compensando al contratista todos los costos directos e sente en la experiencia argentina de ejecución de contratos de obra pública.
indirectos que puede haberle ocasionado la discontinuidad en la ejecución de Como ya hemos dicho, los dos problemas anteriores, plazos excesivamen-
la obra–, permiten obtener un beneficio neto para el dueño de los proyectos, te prolongados y discontinuidad, son fuentes importantes de litigiosidad. No
o sea para la economía en su conjunto. Esto es así porque, al existir ese me- hay duda de que excesivas, y muchas veces inútiles, especificaciones con-
canismo de “premios” o compensaciones para los contratistas, éstos, al fijar tractuales, también lo son. Además, cuando la responsabilidad de la ejecu-
el precio (o costo) de ejecución de la obra en las ofertas licitatorias, reducen ción no está exclusivamente en manos del contratista, como sucede cuando
el mismo –en relación con el que hubieran fijado si ese mecanismo no exis- algunas acciones administrativas o físicas indispensables para la continui-
tiera–, por dos conceptos: i) por el valor esperado de aquellos costos directos dad de la ejecución dependen del Estado, la probabilidad de litigiosidad au-
e indirectos, porque, en el caso de que se ocasionaren, los mismos serán menta apreciablemente.
compensados, y ii) por el valor de la prima de aversión al riesgo, porque aho- Sin embargo, es probable que la cuestión más relevante en cuanto al pro-
ra no estarían incurriendo en ningún riesgo. Este último valor es el beneficio blema de la litigiosidad, esté radicada en el tratamiento del tema del riesgo
neto que se genera, y que lo recibe la economía en su conjunto a través del en el contrato de obra pública. En virtud de ello tratamos en un apartado se-
menor costo de la obra. El valor esperado de los costos por las discontinui- parado esta cuestión.
dades en la ejecución de los proyectos que son responsabilidad del Estado es
El tratamiento del riesgo en los contratos de obra pública ejerciendo su poder de compra, sustituyendo insumos caros, etcétera), lo que
no siempre ocurre si los mayores precios de los insumos pueden ser trasla-
La ejecución de contratos de obra pública, dada la envergadura de los dados mecánicamente al sector público. Dicho de otra manera, se trata de
mismos y sus períodos generalmente prolongados de ejecución, entraña la que la parte que pueda tener alguna responsabilidad en los cambios de las
posibilidad de riesgos significativos, los cuales pueden modificar sustancial- condiciones contractuales sea la que experimente los efectos de esos cam-
mente las condiciones económicas iniciales de las contrataciones. bios, y no que siempre exista un asegurador de última instancia.
Según Mata16 existirían en los contratos administrativos, entre los cuales Teniendo en cuenta la caracterización de riesgos y estos principios, sur-
se encuentra el de obra pública, tres categorías principales de riesgos o gen las siguientes situaciones.
áleas: Reuniendo los riesgos caracterizados por Mata como administrativos, con
los de fuerza mayor o caso fortuito, la experiencia en general y la ley 13.064
a) los de carácter administrativo, que se manifiestan a través de las modifica- en particular, reconocen adecuados resguardos resarcitorios para los contra-
ciones o alteraciones del contrato que la Administración Pública pueda intro- tistas. Estamos de acuerdo con este tratamiento de la cuestión. Por un lado,
ducir, atento a su potestad para hacerlo, o por derecho del “Príncipe”; satisface adecuadamente los principios primero y tercero, aunque en las si-
b) los de carácter empresario, que se derivan de riesgos comerciales o econó- tuaciones de fuerza mayor y caso fortuito la imputación de responsabilidad
micos internos o propios del negocio, como pueden ser errores de cálculo, en no quede definida. Por otro lado, si bien probablemente la menor litigiosidad
general, sobre distintos aspectos físicos de la obra, u otras dificultades ma- se obtendría cuando cualquier efecto sobreviniente a la celebración del con-
teriales imprevistas, y trato fuera por “cuenta y riesgo” del contratista, lo que Mata denomina la
c) los de carácter económico, más específicamente los riesgos comerciales de aplicación del principio de “riesgo y ventura”, resulta fuertemente inequitati-
carácter externo, entre los que se suelen encontrar básicamente los derivados vo e incentivo-incompatible que quien claramente no es responsable de una
de niveles de inflación imprevistos o no esperados y de los cambios en los acción (en el sentido de que no puede influir sobre el resultado final) no re-
precios relativos de diferentes insumos de la obra. sulte compensado por los efectos negativos ligados a la misma que recaen
sobre él. Además, en cuanto a la situación de fuerza mayor y caso fortuito, si
Existen también los riesgos que se derivan de los llamados “casos fortui- bien no resulta relevante el principio tercero –ya que, como dijimos, no que-
tos o de fuerza mayor”, como acontecimientos de origen natural extraordina- da definida la responsabilidad–, al ser situaciones en general de carácter ex-
rios o de características tales que impiden prevenir sus efectos. cepcional y con efectos significativos, parece claro que las razones del princi-
Dada esta caracterización de los principales riesgos ligados a la contrata- pio primero predominen sobre las del principio segundo17.
ción de obra pública, el paso siguiente es tratar de establecer principios u Una situación inversa a la anterior se presenta con relación a los riesgos
objetivos generales que orienten en cuanto a qué parte de la contratación denominados empresarios. En este caso la imputación de responsabilidad es
debería soportar los efectos –en general, perjuicios– de la efectivización de clara: es del contratista. Por otro lado, al ser hechos asociados al funciona-
esos riesgos. Estos principios, además de satisfacer criterios jurídicos de miento interno de la empresa, prácticamente sólo el contratista tiene infor-
equidad, deberían intentar lograr el máximo beneficio, o mínimo costo, para mación sobre los mismos y, por lo tanto, si no quedaran los efectos de tales
la economía en su conjunto a lo largo del proceso de ejecución de proyectos hechos empresarios bajo su cuenta y riesgo, habría incentivos ilimitados pa-
de inversión. ra la litigiosidad. Por ello, tanto el principio segundo como el tercero actúan
En tal sentido, creemos que existen tres principios importantes para te- fuertemente en el sentido de que tales riesgos sean plenamente afrontados
ner en cuenta. El primero ya lo hemos presentado cuando considerábamos por los contratistas, predominando en este caso con relación a las razones
cómo enfocar las situaciones donde el Estado introducía decisiones que po- del principio primero. Básicamente, éste es el tratamiento adoptado por la
dían comprometer la continuidad en la ejecución de las obras, como eran las ley 13.064.
demoras en los pagos. Este principio sugeriría que sería conveniente reducir El tratamiento del riesgo en el contrato de obra pública resulta menos de-
o evitar los riesgos para el contratista de obra porque, como ya indicamos finido, tanto conceptualmente como en la experiencia, en cuanto al tercer ti-
más arriba, nadie pierde con la absorción de riesgos por parte de la Adminis- po de riesgos, esto es, los riesgos comerciales externos. El principal riesgo de
tración Pública ya que esto se concretaría en menores precios de cotización, este carácter está asociado a cambios en los precios relativos ligados a insu-
y la economía en su conjunto gana al eliminar el costo de la prima por aver- mos significativos que requiere la construcción de las obras, que implícita-
sión al riesgo que pueda tener el contratista. mente absorbe los cambios macroeconómicos generales, como pueden ser
El segundo principio es que la forma de tratar la cuestión reduzca al mí- las modificaciones del tipo de cambio.
nimo las posibilidades de litigiosidad. Es interesante considerar esos riesgos a la luz de los tres principios indi-
El tercero indicaría que el tratamiento de la cuestión fuera “incentivo- cados. En relación con el primero, resultaría aconsejable que los riesgos que-
compatible”, principalmente en el sentido de que la distribución de riesgos daran a cargo de la Administración Pública. En relación con el segundo,
pueda actuar positivamente en la reducción de costos (con el contratista existe un riesgo de aumento de la litigiosidad en la medida en que el método
de ajuste en los precios del contrato para “mantener” la situación de inicio de los eventuales efectos negativos de la existencia de esos riesgos, pero no a
no sea fácilmente definible. En efecto, la elaboración de un índice puede expensas de mayor litigiosidad. En este sentido, sólo deberían cubrirse cam-
plantear algunas dificultades para definir con precisión el tipo y calidad del bios en precios de los insumos, en el entendimiento de que insumos como el
insumo –sobre todo con cambios rápidos de calidad–, el precio que debe uti- trabajo, el cemento y tal vez otros tienen precios y calidades razonablemente
lizarse según los mercados, las condiciones de la venta, la localización, et- definibles y sus calidades no cambian sustancialmente en plazos cortos. Es
cétera. De lo que se trata es de elegir un método de ajuste objetivo que mi- indudable que estas u otras especificaciones normativas pueden acotar las
nimice este riesgo. En cuanto al tercer principio, debe observarse que en posibilidades y costos de la litigiosidad.
ocasiones son riesgos derivados del funcionamiento general de la economía, Obsérvese que puede haber múltiples precios para un mismo producto
y por lo tanto no imputables al contratista (como en el caso de los riesgos por razones de calidad, condiciones de comercialización, etcétera. A su vez,
empresarios) ni a acciones del comitente, como eran los riesgos administra- los precios y calidades de los insumos cambian con mucha rapidez. Estas
tivos. Aquí pareciera que habría que adoptar un análisis caso por caso según circunstancias indican que los riesgos de litigiosidad, y los costos de dirimir-
el grado de responsabilidad de las partes. Poca responsabilidad puede atri- la, pueden ser muy altos. Cuanto más particular sea la solución, probable-
buirse al contratista cuando los mercados de insumos funcionan en condi- mente mayor sea la litigiosidad.
ciones de monopolio u oligopolio y no se vislumbra ninguna posibilidad de En consecuencia, la metodología de ajuste de estos contratos deberá ser
superar esa situación. Pero también es cierto que no siempre el contratista un índice sectorial general, que actúe simétricamente en el sentido de que
es un tomador de precios en los mercados de insumos, por lo cual una asun- capte los mayores costos de los insumos como una reducción eventual.
ción de estos riesgos puede actuar favoreciendo la reducción de costos. Los costos de la litigiosidad en el contrato de obra pública para la econo-
Teniendo en cuenta lo anterior, pareciera que el tratamiento adecuado mía en su conjunto son muy altos, y es sumamente necesario arbitrar meto-
del tipo de riesgos que estamos considerando debería surgir de un compro- dologías para atemperarlos.
miso, o trade off, básicamente entre los principios primero y tercero: el pri- Algunas últimas acotaciones con relación al tema del riesgo en el contra-
mero, porque sugiere cargar los riesgos en el contratista por el distinto grado to de obra pública. Primero, intentado establecer un marco conceptual para
de aversión al riesgo de las partes, y el tercero, en cuanto a que esa política el tratamiento del tema, y los casos específicos que hemos considerado –va-
libere de toda responsabilidad al contratista. Pero también debería tenerse riaciones de precios, etcétera– no cubren las eventualidades posibles que de-
en cuenta la necesidad de no producir un incremento en la litigiosidad. ben considerarse en una normatización sobre el contrato de obra pública.
Nuestra propuesta de tratamiento general es que, en contratos prolonga- Segundo, el marco conceptual presentado sólo tiene validez en cuanto
dos en el tiempo, las variaciones observadas en los precios de una canasta esté referido al tratamiento futuro del contrato de obra pública. Natural-
básica de insumos sea resarcida económicamente a los contratistas. El in- mente, no tiene validez alguna si se lo quisiera referenciar a una situación
cremento en la prima de riesgo del contratista aconseja esta solución; la del pasado.
incertidumbre que rodea las previsiones a más largo plazo y su significación Tercero, la solución propuesta está condicionada a un medio ambiente
en contratos a precio fijo seguramente llevan al contratista a cubrirse contra económico estable con una inflación anual no superior al 10%.
cualquier eventualidad18.
En los contratos de plazos menores, el contratista está en mejores condi-
ciones para prever razonablemente la evolución de los mercados incorporan- Una reflexión final sobre la ejecución y control de proyectos
do una prima de aversión al riesgo razonable, por lo cual es conveniente que
el contratista asuma un compromiso mayor. En este caso pueden predomi- Esta etapa del proceso de inversión pública tiene una enorme importan-
nar las razones del principio tercero. cia y generalmente está plagada de problemas e ineficiencias.
Entendemos que el plazo de los contratos “cortos” no debiera ser inferior La cuestión principal es entender que se trata de problemas de agencia
a un año ni superior a dos19. muy serios. Este tipo de problemas generalmente no se resuelve a través de
Pero en contratos de más largo plazo existe una mayor incertidumbre que mayores controles formales o de intentos por establecer mayor detalle y es-
(de acuerdo con lo establecido en el primer principio) aconsejan que tales pecificación normatizadora de la relación de agencia. Por el contrario, a veces
costos sean asumidos por el sector público. estos esfuerzos amplifican los problemas de asimetría de información. Los
No queremos pasar por alto el peligro de una mayor litigiosidad y la con- problemas de agencia tienden a resolverse a través de mejorar la selección de
veniencia de adoptar mecanismos de corrección de precios que lo eviten. los agentes, de aplicar incentivos –premios y castigos– compatibles con la
Cuando se trata de medir tasas de inflación, la información es única, es idea de acercar los objetivos de los agentes a los del principal y de reducir la
pública, es transparente. Pero cuando se trata de insumos específicos la si- asimetría de información. Las propuestas que hemos ido esbozando al tratar
tuación no siempre es así. Por eso es necesario definir situaciones en donde la ejecución y control de proyectos, que sintetizamos en el capítulo final, han
las posibilidades de litigio queden muy acotadas, y donde consecuentemente tenido básicamente tal sentido.
se pueda hacer predominar el principio primero, resarciendo al contratista Una propuesta final sobre el tema, que responde a la acción de seleccio-
nar mejor a los agentes y a la de disponer adecuados mecanismos de incen- i. La naturaleza de la restricción financiera de la inversión pública
tivos, está ligada al funcionamiento del Registro de Constructores de Obra
Pública. Habíamos visto que en el caso privado la restricción financiera a la inver-
En primer lugar, es importante reconocer que, dados los enormes proble- sión actuaba vía precios y no cantidades. También puede decirse que en ese
mas y costos que se presentan en la ejecución de proyectos de inversión pú- caso una cuestión microeconómica, o sea, llevar o no a cabo un proyecto de
blica –generalmente originados, como vimos, en plazos prolongados, discon- inversión, se resolvía microeconómicamente: si los beneficios del proyecto,
tinuidad y litigiosidad–, contar con agentes altamente calificados es una valuados de alguna forma, superaban los costos del mismo incluyendo el del
cuestión de primer orden para obtener una alta eficiencia de gestión en la financiamiento20, el proyecto se concretaba.
ejecución de proyectos. Esto es claramente reconocido en el caso de la inver- En general, en el sector público la situación es diferente, ya que, prácti-
sión privada, donde se dedica gran esfuerzo a seleccionar adecuadamente al camente sin excepciones, en este sector la restricción financiera actúa como
ejecutor de la inversión, otorgándole menor importancia al elemento precio una restricción de cantidad de financiamiento disponible para llevar a cabo
de la contratación. el programa de inversión pública. En otras palabras, mientras en el caso pri-
Lo anterior aconseja que, para ingresar a aquel Registro, los contratistas vado el programa de inversión se decide sin que exista una restricción de ca-
deberán aprobar un duro “examen de ingreso”, donde los antecedentes y la pital, en el caso público el programa de inversión pública se estructura bajo
responsabilidad patrimonial son “materias” importantes. Por supuesto que una restricción de capital.
las condiciones de ingreso deben ser transparentes y no poner en peligro un En el capítulo III, donde se analiza la experiencia internacional compara-
entorno de alta competencia para la contratación de la obra pública. Debería da, se indica que existen dos esquemas básicos de selección de proyectos. El
considerarse la posibilidad de que el ingreso en aquel Registro esté avalado primero, de carácter descendente (top-down), responde a la filosofía de la
por firmas privadas al estilo de las calificadoras de riesgos hoy existentes en asignación presupuestaria, y su punto de partida es la fijación por el proce-
nuestro país. so político del nivel agregado de inversión pública a concretarse en cada pe-
En segundo lugar, puede utilizarse la existencia del Registro para mejorar ríodo. La etapa siguiente es la desagregación de esa restricción financiera,
las estructuras de incentivos. En general, cuando existen comportamientos global y predeterminada, por áreas sectoriales, para finalmente seleccionar
incorrectos por parte de los contratistas se establecen sanciones a los mis- los proyectos específicos en cada área.
mos, entre ellas, inhabilitaciones cortas o prolongadas para su inclusión en El segundo es de carácter ascendente (bottom-up), con un ordenamiento
el Registro. Sin embargo, debería darse también importancia a premiar a de etapas casi al revés del anterior, ya que aquí el primer paso básico, que
aquellos contratistas que proceden con plena compatibilidad con el objetivo puede resultar más o menos descentralizado, es la selección de proyectos es-
de maximizar la eficiencia de gestión en la ejecución de proyectos. Si las pecíficos de inversión. En general, este proceso de selección se concreta en la
obras se ejecutan antes de lo previsto, si no existió ninguna discontinuidad aplicación de las técnicas de beneficios-costos, y excepcionalmente las de
ni litigiosidad o si existieran otros hechos positivos para el proceso de ejecu- costo-efectividad. Sólo en una etapa final de revisión y de agregación se de-
ción, se mejoraría la calificación del contratista, y esta calificación debería termina el nivel agregado de inversión pública y su distribución por áreas.
representar algún valor económico para el contratista en futuras licitaciones. Parece claro que en el esquema descendente están predominando las con-
Estos procedimientos se utilizan con gran éxito en los seguros privados, don- sideraciones macroeconómicas asociadas al PIP, mientras que en el esquema
de la no siniestralidad en un período determinado origina menores primas en alternativo tienen mayor injerencia consideraciones microeconómicas.
períodos futuros. Sin embargo, en el mismo capítulo III se indica que en la experiencia in-
ternacional analizada, si bien en la práctica se mezclan elementos de los dos
esquemas, en última instancia existe un predominio macroeconómico en la
C. FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS fijación del nivel agregado de inversión pública21.
Antes de indagar acerca de las razones por las cuales el sector público
El financiamiento de proyectos, como una etapa del proceso de inversión determina su PIP bajo restricción de capital, tratemos de precisar cómo exis-
pública, incluye dos cuestiones principales, en cada una de las cuales el ca- te una “tensión” entre los principios microeconómicos de la evaluación y se-
so público presenta varias características distintas a las del caso privado. La lección de proyectos y la imposición macroeconómica de una restricción de
primera se refiere a la definición de la naturaleza de la restricción financiera, capital. Partiendo del supuesto de que existe un número importante de pro-
y la segunda, a las fuentes de financiamiento de la inversión pública. En lo yectos evaluados según el análisis beneficios-costos, ¿como puede justificar-
que sigue consideraremos estas dos cuestiones. se que proyectos cuyos VPN son positivos no se lleven a cabo porque no se
puede utilizar financiamiento adicional? Recordemos que VPN positivo signi-
fica que todo el costo del financiamiento está cubierto y que existe para la
economía en su conjunto un excedente económico neto. Toda la teoría eco-
nómica sobre eficiencia de asignación considera que esos proyectos deben
llevarse a cabo, y es así como sucede en los mercados privados, siendo pre- externo. Teniendo proyecciones de la inversión privada, del ahorro privado y
cisamente ésta la razón principal de por qué se considera eficiente una eco- del ahorro público24, y determinado un objetivo intertemporal de solvencia
nomía de mercado. externa, la variable que cerraría las ecuaciones sería el nivel de inversión pú-
En realidad esa tensión es más fuerte aún porque está presente aunque blica, y por ello quedaría determinado el nivel intertemporal agregado desea-
se acepte que existe una restricción de capital. Tengamos en cuenta, por un ble de esta variable, o sea que la programación del PIP se haría bajo restric-
lado, que la inversión pública en última instancia es financiada por impues- ción de capital.
tos generales, o por impuestos más específicos basados en el principio del Hasta aquí hemos considerado la naturaleza de la restricción financiera a
beneficio, o por diferentes formas de cargas al usuario. Entonces, la pregun- nivel de la inversión pública agregada, pero lo cierto es que el mecanismo de
ta que surge es: ¿por qué no aumentar el nivel de estas fuentes de financia- restricciones financieras, según las prácticas de la programación de la inver-
miento, según la que corresponda, para poder realizar los proyectos con VPN sión pública, actúa a niveles más desagregados. Esta circunstancia genera
positivos?22 Pero, además, cabe preguntarse: ¿por qué no bajar el gasto de nuevas tensiones en ese proceso de programación que, en general, resultan
consumo del Estado para financiar esos proyectos, ya que éstos generan un mucho menos “explicables” que para la situación agregada.
excedente económico calculado, mientras que no se sabe si marginalmente Una primera cuestión ligada a estas restricciones financieras desagrega-
los gastos de consumo también lo hacen? das está relacionada con el hecho de que en el proceso de programación de
Por lo tanto, esa situación de tensión derivada de la existencia de una la inversión pública existen dos principales grupos de proyectos: aquellos
restricción de naturaleza macroeconómica que fija un nivel agregado de in- que han sido evaluados según la técnica beneficios-costos y aquellos que no
versión pública, a pesar de que puede haber proyectos con VPN positivos que ha sido posible evaluar aplicando esta técnica. Ya hemos dicho que existen
no pueden realizarse, tiene un carácter amplio y complejo, y amerita intentar áreas donde no resulta sencillo cuantificar monetariamente los beneficios
revisar las razones que intentan explicar por qué tal tensión no es adecuada- que generan los proyectos de inversión, y por ello no existe un mecanismo
mente resuelta. cuantitativo que permita una comparación adecuada con los proyectos eva-
Creemos que esas razones son básicamente de dos tipos: las presupues- luados. En estos casos, lo que generalmente se hace es dividir la restricción
tarias, ligadas en esencia a la idea de solvencia fiscal, y las macroeconómicas, financiera global en dos, asignando cierto nivel de recursos para llevar ade-
ligadas en esencia a la idea de solvencia externa23. lante proyectos que no han podido ser evaluados. Esta solución no es satis-
Las presupuestarias estarían significando posibilidades limitadas de fi- factoria, ya que, mientras en el caso de los proyectos evaluados se tiene una
nanciamiento del gasto público o, más concretamente, que el déficit fiscal precisión cuantitativa acerca de su conveniencia económica, en el otro caso
tiene costos para la economía en su conjunto. Una situación extrema sería se tiene sólo una aproximación cualitativa acerca de la misma. Como puede
que no se dispusiera de ninguna posibilidad de financiamiento, y por ello el observarse, se repite aquí el problema que se planteó con relación a la situa-
déficit tendría que ser financiado inflacionariamente, lo cual se considera le- ción que enfrentaba los proyectos adecuadamente evaluados con los gastos
galmente imposible o altamente costoso para la economía. Una situación de consumo del gobierno. Sin duda, detrás de estas tensiones están los pro-
menos extrema sería que el financiamiento esté disponible, pero a costos fi- blemas centrales para poder lograr un gasto público eficiente. No es el pro-
nancieros crecientes, o a costos para la economía –en términos de incerti- pósito de este trabajo proponer soluciones específicas para estos problemas,
dumbre, de crowding-out u otros– muy altos. Por lo tanto, se configuraría pero resulta importante plantear tales situaciones de inconsistencia en el
una explicación para ejecutar el PIP bajo restricción de capital. Sin duda, es- funcionamiento del Estado como una forma de reclamar un esfuerzo en gran
ta restricción puede estar planteada para el período corriente o más inter- escala para disponer de técnicas de evaluación y de comparación del nivel de
temporalmente, pero esta distinción no es aquí significativa. Además, recor- eficiencia de todo el gasto público.
demos que esta explicación de una restricción de capital está en realidad Una segunda cuestión es la que surge de asignar una parte de la restric-
implicando dos elementos. Primero, que no se está dispuesto a aumentar los ción agregada de inversión, generalmente muy significativa por los largos pe-
impuestos (o, eventualmente, las cargas a los usuarios), probablemente por- ríodos de ejecución, para atender la continuación de los proyectos en ejecu-
que el sistema tributario está determinado y se considera costoso introducir ción. En principio esto parece muy razonable, pero en realidad no lo es. Hay
nuevos impuestos o aumentar las tasas de los existentes. Debe reconocerse dos razones para esto: primera, que un proyecto en ejecución que se haya
que esta restricción es, en general, razonable. Segundo, que no se está dis- demorado puede hoy tener un VPN negativo por esa demora, a pesar de que
puesto a bajar los gastos de consumo de la Administración Pública, lo cual ya pueda tener inversiones realizadas que deben ser consideradas como cos-
en general aparece como una restricción mucho menos aceptable porque, co- tos hundidos, y segunda, que cuando existe restricción de capital pueden
mo ya dijimos, no se tienen evaluaciones precisas sobre la rentabilidad eco- aparecer proyectos mejores que no pueden llevarse a cabo por esa restricción
nómica de tales gastos. y porque hay que continuar proyectos en ejecución de menor rentabilidad a
Las razones macroeconómicas estarían más ligadas a la situación de sol- pesar de los costos hundidos ya realizados. Que estas dos razones pueden
vencia externa. Si la suma de la inversión privada y la inversión pública su- ser válidas se ha confirmado, por ejemplo25, en ejercicios de programación de
perara al ahorro doméstico, la diferencia debería cubrirse con financiamiento inversiones públicas bajo restricción de capital en Perú y Panamá. Así, por
ejemplo, en el primer caso se comprobó que si se forzaba al ejercicio de pro- cuestiones redistributivas –siempre presentes tratándose de sectores donde
gramación a continuar todos los proyectos en ejecución, el VPN del conjunto el sector público tiene un papel importante–, externalidades, indivisibilida-
del PIP se reducía en cerca del 60% con relación al valor del PIP óptimo, o des, etcétera, que completan o condicionan la aplicación estricta de aquel
sea que la optimización exigía cancelar la continuación de algunos proyectos principio. Pero las alternativas de financiamiento disponibles dependen de la
en ejecución, en el caso de Perú, un proyecto iniciado muy grande y de muy naturaleza económica de los bienes o servicios que conforman la oferta del
pobre rentabilidad. En la presentación de la técnica de programación mate- sector.
mática que hacemos más abajo damos otros detalles acerca del tratamiento En el amplio abanico de la oferta de bienes o servicios que genera la in-
del caso de los proyectos en ejecución. versión pública, nos encontramos con bienes “privados” y los llamados “bie-
Sin embargo, la cuestión más importante ligada a la desagregación de la nes públicos”.
restricción agregada en subrestricciones está relacionada con la distribución Un bien privado se reconoce en dos principios básicos: a) el de rivalidad,
por áreas sectoriales del monto global de inversión pública. En el proceso po- lo que significa que el consumo de ese bien por parte de un usuario reduce
lítico-presupuestario no sólo se determina el monto global de la inversión si- la oferta disponible, y b) el de exclusión, lo que significa que un usuario pue-
no que también ese monto se distribuye por áreas sectoriales. Esto significa de ser excluido de acceder, por algún mecanismo, a ese bien o servicio. Mu-
que a un proyecto con VPN positivo no sólo no se lo deja competir con finan- chos de los bienes o servicios del sector de infraestructura participan de la
ciamiento adicional, con aumentos de impuestos, con reducción de gastos de característica de exclusión: acceder a ciertos servicios –telecomunicaciones,
consumo público ni con reducciones de montos de inversión pública en pro- autopistas, por ejemplo– implica costos de entrada, lo que permite eliminar
yectos no evaluados o en ejecución, sino que también se le impide competir usuarios potenciales que son aquellos que no están dispuestos a pagar el
con otros proyectos de otras áreas de inversión pública. Esta tensión en el precio de entrada. Más difícil es encontrar totalmente la característica de ri-
proceso de programación de la inversión pública es aún menos aceptable validad, ya que una obra típica de infraestructura como una autopista, una
que las anteriores. En el caso de la restricción agregada de inversión, vimos vez obtenido el acceso, puede no estar congestionada, con lo cual el costo
cómo parecen existir razones que hemos denominado presupuestarias y ma- que impone ese usuario adicional es nulo. Pero, en general, cuando pueda
croeconómicas que le otorgan cierta aceptabilidad a esa restricción, y en el practicarse la exclusión, podrá obtenerse financiamiento vía cargos al usua-
caso de comparar con proyectos no evaluados cuantitativamente, pueden ha- rio por el uso o utilización del bien o servicio tal como cualquier actividad de
berse presentado razones no cuantitativas, pero importantes, que avalarían mercado, aun cuando la asimilación a un bien privado sólo será total si hay
la concreción de estos proyectos. Pero en la cuestión que estamos conside- rivalidad en el consumo.
rando se trataría de decidir entre proyectos evaluados, sin que ello tenga En el otro extremo está el caso de los bienes públicos puros. Aquí no hay
ninguna implicación presupuestaria o macroeconómica. Resulta muy difícil rivalidad en el consumo –utilizar una ruta no congestionada no reduce en
desconocer en este caso que las decisiones deben tomarse exclusivamente absoluto esa opción para otros usuarios–, el principio de exclusión es difícil
sobre bases microeconómicas, realizando aquellos proyectos que maximizan de aplicar y la presencia de externalidades puede ser generalizada. En estos
la utilización de la restricción de capital, con independencia de las áreas sec- casos el usuario no tendrá predisposición a pagar un precio por esos bienes
toriales a las cuales puedan pertenecer. Sólo cuestiones burocrático-políticas o servicios, y la única solución admisible de financiamiento es a través de
estarían justificando la existencia de subrestricciones de capital por áreas impuestos generales.
sectoriales para el conjunto de proyectos evaluados según beneficios-costos. El tránsito entre uno y otro esquema depende de la importancia con que
se den las características apuntadas, apareciendo algunos casos intermedios
con esquemas mixtos de financiamiento.
ii. Las fuentes de financiamiento de la inversión pública Buena parte de los bienes y servicios del sector de infraestructura son ca-
si bienes privados: las telecomunicaciones y la distribución de energía eléc-
Habíamos visto que en el caso privado la inversión tiene como única trica y agua son tal vez los casos más notorios. Sin embargo, esa caracterís-
fuente de financiamiento ulterior la venta en los mercados de los bienes o tica está matizada por circunstancias que condicionan la aplicación plena de
servicios que la misma genera. Tal financiamiento se presenta en el caso pú- principios de los bienes privados, tal como la presencia de economías de es-
blico con características que amplifican significativamente las fuentes del cala en la producción de esos bienes o servicios, por lo que un plan de finan-
mismo, sin que ello implique excluir el financiamiento a través de cargas al ciamiento basado en la aplicación de precios según el costo marginal, si bien
usuario, que se asimila al caso privado. En lo que sigue se comentan aspec- conduce a una solución de eficiencia, sería insuficiente para cubrir los cos-
tos generales de las diferentes fuentes, mientras que en el capítulo siguiente tos totales.
(II.2.e.) se trata el mismo tema en el contexto actual de nuestro país. En este caso se abre una importante alternativa: la concurrencia de im-
Varios principios o criterios concurren a la hora de establecer un buen puestos generales que financien el presupuesto de capital acoplados a precios
mecanismo de financiamiento de la inversión pública. Se puede citar a este que recuperen costos variables o, alternativamente, teniendo en cuenta las di-
respecto la idea directriz de recuperación de costos, a la que se agregan ficultades que implica la recaudación de impuestos generales, la aplicación de
tarifas en dos partes, compuestas de cargos fijos y costos de operación. Am- el campo de la inversión pública, esta metodología fue utilizada por J. M.
bas soluciones siempre tienen costos: en un caso, porque hay que recurrir al Dagnino Pastore y Adolfo C. Sturzenegger27 en casos de programación de in-
financiamiento del presupuesto general cuando recaudar impuestos tiene versiones públicas en Perú y Panamá. En lo que sigue comentaremos los as-
costos elevados y provoca distorsiones y, en el otro, porque es una alternativa pectos más importantes de esa metodología, remitiendo al lector a los traba-
de segundo mejor, ya que el cargo fijo puede desplazar del mercado a ciertos jos citados para mayores detalles.
consumos. La metodología se aplica sólo al caso de seleccionar proyectos que han si-
Los esquemas de financiamiento basados en el principio de cargas al do evaluados según la técnica beneficios-costos. Estos proyectos deben se-
usuario tienen la ventaja de la transparencia, en el sentido de que quienes leccionarse respetando una restricción de capital, lo cual naturalmente está
utilicen la infraestructura paguen por ella. Algunos segmentos de la infraes- exigiendo que la suma de los requerimientos de capital del conjunto de alter-
tructura admiten la aplicación del principio de exclusión, pero no comparten nativas de inversión supere los montos de esa restricción. Como ya sabemos,
las características de rivalidad en el consumo en el sentido ya indicado. si no existieran restricciones de capital o financieras, se deberían llevar a ca-
Cuando esto es posible se abren nuevas alternativas de financiamiento: sea bo todos los proyectos con VPN positivo. En el caso de que existan, la selec-
el peaje para la utilización de rutas –cuando éste puede operar eficientemen- ción de proyectos no es un ejercicio simple, sino que requiere métodos mate-
te, sin obstaculizar el flujo del tránsito–, o la aplicación de impuestos basa- máticos bastante sofisticados. Veamos por qué.
dos en el principio del beneficio –es decir, un criterio distinto de aquel en que Cuando existen restricciones de capital las medidas cuantitativas del
se basan los impuestos generales– y asignados al financiamiento específico VPN, o de la TIR, no son por sí mismas correctas para seleccionar los mejo-
de ciertas actividades. res proyectos. En realidad, lo que se requeriría para ordenar los proyectos
En estos casos se trata de actividades que claramente puedan discrimi- serían índices de la eficiencia financiera (IEF) de cada proyecto, o sea, la ca-
nar a los beneficiarios sin externalidades importantes. La aplicación de estas pacidad de cada proyecto para generar VPN por unidad de restricción finan-
alternativas de financiamiento pierde fuerza cuando el cobro de cargas impo- ciera. Veamos por qué razones puede haber ordenamientos de proyectos di-
ne severos costos, tal como puede ocurrir con el caso de rutas urbanas o en ferentes según se usen los VPN o las TIR por un lado, y los IEF por el otro.
los accesos, donde resulte difícil monitorear el grado de utilización de un de- En un proceso de programación de inversiones adecuado, las restricciones fi-
terminado servicio –como lo es controlar la extracción de agua de un curso nancieras están estimadas para cada uno de varios años futuros. En tal ca-
natural–, o donde hay externalidades importantes que exigen el concurso de so, según sean los proyectos seleccionados y según sus ritmos de ejecu-
fondos de fuentes externas a los usuarios directamente beneficiarios. Rentas ción28, las restricciones financieras de cada año pueden ser más o menos
generales será la alternativa inevitable de financiamiento. intensas o, en otras palabras, los precios sombra de las mismas serán dife-
Una cuestión final es que la inversión en infraestructura usualmente to- rentes; estos precios serán imprescindibles para el cálculo de los IEF, y sólo
ma la forma de grandes montos en períodos puntuales, cuyos beneficios se podrán ser calculados después de computar un ejercicio de optimización te-
extienden durante períodos prolongados. Desde el punto de vista de la efi- niendo en cuenta el conjunto de los proyectos. Dos proyectos pueden tener
ciencia y de la equidad intertemporal, tal incremento temporario en el gasto la misma TIR, pero si usan unidades de restricción de cada período en forma
debería ser financiado con préstamos, cuyos servicios deberían solventarse diferente pueden tener IEF muy distintos. Otra razón de las diferencias entre
en el futuro. De otra forma, se cargaría indebidamente sobre la generación los VPN y las TIR respecto de los IEF puede ejemplificarse asumiendo dos
presente los costos de una inversión cuyos beneficios se extenderán en el proyectos del mismo tamaño e igual VPN positivo, pero en los que, mientras
tiempo. en uno de ellos los costos se asimilan con utilizar unidades de la restricción
financiera –por ejemplo, fondos presupuestarios–, en el otro una proporción
significativa de los costos son externalidades negativas que recaen sobre el
La programación lineal entera como metodología de selección sector privado, por ejemplo, ruidos por la operación de un aeropuerto. Este
de proyectos bajo restricciones de capital segundo proyecto tendrá un IEF más alto que el primero, y por lo tanto será
preferible al optimizar bajo restricción de capital. Estos son sólo algunos
Al analizar la naturaleza de la restricción financiera en el caso de la in- ejemplos de cómo colapsan las medidas del VPN y de la TIR cuando existen
versión pública, hemos indicado que, prácticamente sin excepciones, la pro- restricciones de capital.
gramación de esa inversión se hace en un contexto de restricción de capital. La solución al problema planteado consiste en resolver un ejercicio de
Sorprendentemente, el tratamiento metodológico de seleccionar proyectos optimización cuya función objetivo es maximizar el valor presente neto del
dadas restricciones de capital se desarrolló en el campo de las finanzas pri- conjunto de proyectos (VPNC) sujeto a un conjunto de restricciones. Estas
vadas, cuando, como hemos indicado, en el ámbito privado lo predominante son, por un lado, las restricciones financieras, y por otro lado, las restriccio-
es hacer tal selección sin esas restricciones. El problema fue tratado en va- nes operativas que atienden a la situación de proyectos mutuamente exclu-
rios trabajos, hasta que el aporte de Weingartner26 lo resolvió adecuadamen- yentes. Además, se pueden diseñar restricciones adicionales que reflejen di-
te a través de la aplicación de la programación matemática lineal entera. En ferentes políticas de inversión, o simplemente restricciones políticas, como
que ciertos proyectos deben necesariamente ser ejecutados por decisión po- neficios-costos a valores sociales y utilizando una tasa social de descuento
lítica. que es el precio sombra del traslado intertemporal de recursos, pero que no
El método adecuado para el problema es el de la programación matemáti- es el precio sombra de las restricciones financieras del PIP, el cual sólo esta-
ca. A su vez, dado que tanto la función objetivo como las restricciones son rá disponible después de computar el ejercicio de optimización, mientras que
planteadas en forma lineal, y como los proyectos por su propia naturaleza los VPNi son un insumo de este ejercicio.
responden a valores enteros, o sea que el proyecto se hace o no se hace, el Hemos dicho que p es el número del conjunto de proyectos a ser seleccio-
método apropiado resulta ser el de la programación matemática lineal entera. nados. Debe aclararse que p resulta, en general, bastante mayor al número
En términos algebraicos el método consiste en: de alternativas de obras a ejecutar. Es importante que estos ejercicios de op-
timización sean amplios y flexibles, y ello se logra básicamente ampliando el
p conjunto de alternativas de proyectos a seleccionar. Tomemos el caso de los
1) Máx VPNC = ∑ VPNi Xi proyectos en ejecución. Para tratar de acomodar de la mejor manera posible
i=1 el uso de las restricciones financieras, pueden definirse distintos ritmos de
ejecución, por ejemplo, ritmo normal, lento o rápido, con lo cual para cada
sujeto a: obra surgen tres alternativas a evaluar. También es conveniente calcular
otro “proyecto” que sería cancelar los proyectos en ejecución29, para lo cual
p hay que computar los VPN de estas cancelaciones30, que usualmente darán
2) ∑ Fit Xi = F t0 (t = 1, 2, ..., T) valores negativos, pero que, a pesar de esto, pueden llegar a ser selecciona-
i=1 das porque, al liberar restricciones financieras permiten incorporar otros
proyectos. Las alternativas pueden ser más numerosas en el caso de proyec-
3) Xm + Xm+1 + ... + Xm+h = 1 (m = j....l) tos nuevos. Aquí puede haber alternativas en función de distintas localiza-
ciones, escalas, tecnologías, etcétera. Además, cada proyecto puede tener fe-
4) Xk + Xk+1 + ... + Xk+s ≤ 1 (k = n....q) chas de iniciación distintas y diferentes ritmos de ejecución. Por último,
también puede haber proyectos complementarios donde conviene definir co-
donde: mo alternativas diferentes los flujos de fondos de proyectos combinados.
Téngase en cuenta, sin embargo, que las distintas alternativas ligadas a ca-
VPNC = Valor presente neto del conjunto de proyectos. da obra básica son excluyentes entre sí.
VPNi = Valor presente neto del proyecto i. La variable operativa Xi es la variable endógena del ejercicio de optimiza-
p = Número del conjunto de proyectos a ser seleccionados. ción. La razón de este ejercicio es precisamente determinar el valor de esta
Xi = Variable operativa que adopta el valor de 1 o 0, según el proyecto sea variable. Como se ha indicado, toma sólo valores de 1 o de 0, ya que no exis-
aceptado o rechazado. ten las alternativas de hacer una mitad, por ejemplo, de un proyecto. En rea-
Fit = Requerimiento financiero del proyecto i en el año t. lidad, si hacer sólo una parte de una obra llegara a considerarse razonable,
Ft0 = Nivel global de la restricción financiera disponible para el conjunto de habría que evaluar esta alternativa y considerarla un proyecto adicional en-
proyectos a ser seleccionados, para el año t. tero a seleccionar.
Xm = Variable operativa ligada a los proyectos en ejecución con alternativas Las ecuaciones 2) representan el primer sistema de restricciones, las fi-
mutuamente excluyentes. nancieras o de capital. Son T ecuaciones, una para cada año para los cuales
Xk = Variable operativa ligada a los proyectos nuevos con alternativas mu- se han definido restricciones financieras. Un ejercicio adecuado de progra-
tuamente excluyentes. mación de inversiones públicas debería ser plurianual, definiendo para va-
rios años futuros las restricciones de capital. Si éstas quedaran sólo defini-
Para comprender mejor la naturaleza del ejercicio de optimización pre- das para el primer año del programa, la selección de los proyectos se
sentado, es conveniente incorporar breves comentarios sobre las variables sesgaría fuertemente hacia alternativas que usaran pocos fondos durante
anteriores. ese año.
Como puede observarse, el objetivo es maximizar el VPNC. Naturalmente, El plantear restricciones financieras anuales le da, sin duda, cierta rigi-
se trata del valor presente neto del conjunto de proyectos que se han seleccio- dez al ejercicio de optimización. Así, en las experiencias ya citadas, para al-
nado para integrar el PIP óptimo, o sea, el conjunto de proyectos que se van a gunos años existían fondos ociosos, o sea, para esos años el precio sombra
ejecutar. Debe tenerse en cuenta que los VPN de cada proyecto son adiciona- de las restricciones era nulo. Esto sugiere la idea de permitir el traslado in-
bles. En realidad, la variable a maximizar –el VPNC– refleja la contribución al teranual de fondos, o bien plantear una sola restricción financiera para todo
bienestar del conjunto de la economía de los proyectos seleccionados. el período plurianual de programación. Esto, sin embargo, no sería consis-
Los VPN de cada proyecto (los VPNi ) están calculados según la técnica be- tente con las razones “presupuestarias” para la existencia de las restriccio-
nes, aunque sería más aceptable si las razones fueran “macroeconómicas”. cuáles cancelar, mientras que, en relación con los proyectos nuevos, deter-
Pero habría otros inconvenientes al eliminar las restricciones anuales: la se- minaría cuáles serían ejecutados y cuáles no. En relación con cada uno de
lección probablemente se sesgaría hacia ritmos demasiado rápidos de ejecu- los proyectos, determinaría el ritmo de ejecución óptimo y, para los nuevos,
ción, a menos que los traslados de fondos tuvieran costos intertemporales. el año óptimo de iniciación del proyecto. Naturalmente, en el PIP óptimo pue-
Tales sesgos podrían llevar a discontinuidades en los programas de inver- den quedar incluidos proyectos con TIR más bajas que las que tienen pro-
sión, lo cual probablemente tendría costos económicos. Además, hay que te- yectos rechazados. Esto se debe a que esos proyectos incluidos utilizan las
ner en cuenta que, al definir para cada obra distintas alternativas seleccio- restricciones financieras en montos y momentos más propicios para maximi-
nables según distintos ritmos de ejecución o distintos años de iniciación, se zar el VPNC. Es más, excepcionalmente podría llegar a ser incluido en el PIP
logra flexibilizar la utilización intertemporal de las restricciones financieras. óptimo un proyecto con VPN negativo, si este proyecto, por ejemplo, generara
En cuanto al contenido de las restricciones financieras, creemos que, da- fondos que aliviaran las restricciones financieras en momentos en que éstas
das las razones presupuestarias o macroeconómicas que las justifican, son fueran muy agudas.
las asignaciones presupuestarias que requiera cada proyecto el contenido Obtenido el PIP óptimo, pueden calcularse los precios sombra de las res-
natural de las mismas. En los casos de Perú y Panamá fueron sólo los fon- tricciones financieras. Para esto se define un aumento pequeño en un nivel
dos presupuestarios financiados domésticamente el contenido de las restric- de restricción financiera anual, se vuelve a correr el programa, y se compu-
ciones financieras, pero no los fondos financiados con préstamos de entida- ta el aumento en el VPNC, y se repite esta operación para cada año. Esto
des financieras internacionales. permite estimar aquellos precios sombra. En general, y a pesar de la flexibi-
Existe una última cuestión con relación a las restricciones financieras. lidad que otorgan los distintos ritmos de ejecución o los distintos años de
Las variables Ft0 no son todos los fondos presupuestarios para inversión pú- iniciación para los proyectos nuevos, se obtienen precios sombras muy dife-
blica. Hemos dicho que hay proyectos que no pueden ser evaluados cuanti- rentes para cada uno de los años. Así se pudo comprobar en las experien-
tativamente por beneficios-costos. Por lo tanto, las Ft0 se obtienen deducien- cias comentadas, donde para algunos años esos precios eran nulos. Natu-
do, de los fondos presupuestarios totales, montos anuales de reserva para ralmente, esos precios sombra están expresados en unidades de VPN, y
llevar a cabo proyectos del grupo de los no evaluados (y también para pro- están representando el costo económico en términos de eficiencia de asigna-
yectos pequeños). En realidad, a medida que nos alejamos del año inicial, ción, o de bienestar, de la imposición de las restricciones financieras. Siem-
esos fondos de reserva deberían ir aumentando para permitir también la in- pre resultará interesante saber cuál es el costo económico de imponer las
corporación en el futuro de proyectos que hoy no estarían adecuadamente razones presupuestarias y/o macroeconómicas que dieron origen a aquellas
identificados. Estos principios se siguieron en los ejercicios de programación restricciones.
llevados a cabo en los dos países citados. El cálculo de los precios sombra de las restricciones financieras permite
Las ecuaciones 3) representan un segundo sistema de restricciones y es- computar para cada proyecto un índice de eficiencia financiera. Su expresión
tán referidas a alternativas mutuamente excluyentes ligadas a los proyectos algebraica es:
en ejecución. Hay entre j y l ecuaciones, número que puede ser igual o me-
nor que la cantidad de obras en ejecución. Como puede observarse, están VPNi
Ii = ————-
igualadas a uno, ya que una de las alternativas mutuamente excluyentes es T
el proyecto de cancelación de la obra31. Por lo tanto, incluida esa alternati- ∑ at Fit
va, el programa óptimo, para cada proyecto en ejecución, tiene que aceptar t=1
necesariamente una de las alternativas disponibles.
Las ecuaciones 4) representan un tercer sistema de restricciones y están donde las at son los precios sombra de las restricciones financieras anuales.
referidas a alternativas mutuamente excluyentes ligadas a los proyectos nue-
vos. Hay entre n y q ecuaciones, número que puede ser igual o menor que la La obtención de estos índices permitiría seleccionar proyectos adicionales
cantidad de proyectos nuevos. Como puede observarse, el valor de una de las ante aumentos no grandes en los niveles de restricciones financieras, sin ne-
variables operativas X ligadas a cada proyecto nuevo puede ser 1, en cuyo cesidad de recomputar todo el ejercicio de optimización.
caso, según la alternativa seleccionada, el proyecto nuevo se llevará a cabo, Los ejercicios de optimización como el indicado permiten analizar la cues-
o 0 en todas las alternativas, en cuyo caso, el proyecto nuevo, en todas sus tión de la programación de las inversiones públicas desde distintos ángulos.
alternativas, será rechazado y no se ejecutará. Como ya se ha señalado, permite computar el costo económico de la existen-
Si bien, como veremos más abajo, es interesante efectuar diferentes corri- cia de las restricciones de capital, además de saber cómo cambia la compo-
das con restricciones adicionales, la anterior es la estructura básica del ejer- sición del PIP óptimo ante cambios en los niveles de esas restricciones. Tam-
cicio de optimización de inversiones. Con ella se definiría el PIP óptimo al ma- bién permite computar la sensibilidad del PIP óptimo ante variaciones en
ximizar el VPNC sujeto a las restricciones financieras y operativas. Este PIP algunos precios claves como, por ejemplo, la tasa de descuento, el tipo de
óptimo determinaría los proyectos en ejecución que habría que continuar y cambio o el salario. Sobre esta cuestión es interesante comentar que en las
experiencias de los dos países el PIP óptimo prácticamente no se modificaba D. COORDINACION INTERJURISDICCIONAL
ante variaciones en el precio del salario, lo cual tenía la implicación de que
utilizar recursos para estudiar el precio sombra de la mano de obra no resul- Mientras en el caso privado el proceso de programación de la inversión se
taba muy justificado. Esa falta de sensibilidad se originaba principalmente lleva a cabo bajo una sola unidad de decisión, la empresa, en el caso público
en la baja intensidad de trabajo que denotaban las alternativas de inversión es diferente, ya que existen tres niveles de decisión independientes –nacio-
en esos países, lo cual es también llamativo dado que en los dos casos se ex- nal, provincial y municipal–, y cada una de estas tres jurisdicciones tiene su
perimentaban elevados niveles de desempleo. propio programa de inversión pública. Es por ello que en el caso público apa-
Los ejercicios de optimización como el que estamos tratando permiten rece una cuarta etapa del proceso de inversión a la cual hemos denominado
también analizar distintos impactos de diferentes políticas de inversión, tales de coordinación interjurisdiccional, que no encontrábamos en el caso privado.
como observar los cambios en la composición del PIP o computar el costo Trataremos los aspectos conceptuales de esta cuestión en dos apartados:
económico en unidades de VPN, al imponer a los ejercicios el cumplimiento el primero, planteando en un sentido general distintos aspectos del tema de
de esas políticas de inversión. El procedimiento es sencillo y se concreta en la descentralización en la gestión pública; y el segundo, considerando distin-
la imposición de restricciones adicionales en las corridas. Algunos de los tos problemas de coordinación interjurisdiccional que se plantean en las tres
ejemplos más importantes son los siguientes. Imponer al programa de inver- etapas básicas de la programación de inversiones. En el capítulo II se reto-
sión cierto ritmo de ejecución, por ejemplo, eliminando las alternativas de mará este tema con referencia particular a la situación actual del país.
ejecución lenta32. O eliminando alternativas ligadas a la flexibilización en las
fechas posibles de iniciación de los proyectos nuevos. O tal vez, lo que es
más importante, forzando al programa a aceptar una o varias de las alterna- i. Centralización y descentralización
tivas de inversión. Estas restricciones sobre el programa pueden estar “justi-
ficadas” en razones políticas, sociales u otras no económicas. Lo interesante Existe una importante discusión sobre el mejor diseño institucional que
en todos estos casos, y en particular en el último, es que se puede obtener permita atender eficientemente las funciones del sector público. Muy espe-
una estimación puramente cuantitativa, en unidades de una medida pura- cialmente en los países en desarrollo se ha dado una fuerte centralización de
mente económica como es el VPN, de los costos económicos de decisiones las responsabilidades que, si bien ha permitido salvar fuertes disparidades
políticas, sociales, etcétera. Esto es así porque primero se computa el VPNC en la dotación de recursos de las distintas regiones, ha tenido magros resul-
sin incorporar esas decisiones, o sea, se corre el ejercicio sin restricciones no tados en términos de manejo y mantenimiento de muchos proyectos de in-
económicas, y después se lo corre incorporando esas restricciones, obtenien- versión.
do un nuevo VPNC, que necesariamente resultará igual o menor al primero. En particular, ese esquema institucional ha modelado un esquema de
En este último caso la diferencia será la estimación del costo económico de gestión altamente burocrático que puede haber descuidado las necesidades
aquellas restricciones no económicas. locales y que no ha motivado la participación de los beneficiarios. En definiti-
Creemos que lo expresado hasta aquí sobre estos ejercicios matemáticos va, un modelo que ha alentado el fenómeno del free riding, separando a los
de optimización resulta suficiente para reconocer que se trata de una meto- beneficiarios del gasto de quienes lo financian, y que frecuentemente no ha
dología que pisa terreno muy firme y con alta operatividad para colaborar en respondido a la demanda.
la programación de inversiones públicas. Sin embargo, vale la pena concluir Los problemas que ha tenido este modo de gestión se pueden agrupar en
este apartado recordando qué condiciones deben cumplirse para que la mis- los siguientes puntos33:
ma pueda aplicarse.
En primer término, deben existir restricciones de cantidad de financia- a) La escasa intervención de los beneficiarios, que ha creado problemas en
miento sobre el programa de inversión pública. La no restricción de capital, cuanto al mantenimiento de los proyectos. En la medida en que la responsa-
o restricciones vía precio del financiamiento, requieren otras técnicas para bilidad en cuanto a la selección, diseño y manejo de proyectos esté centrali-
optimizar el PIP. En segundo lugar, debe existir un número significativo de zada, es altamente posible que muchos proyectos que se emprenden no se
proyectos adecuadamente evaluados según la técnica beneficios-costos. Por adapten a condiciones geográficas, recursos institucionales, realidades socia-
último, para el grupo de proyectos evaluados, la cobertura del ejercicio de les y necesidades económicas del medio local. No puede sorprender, enton-
optimización debería ser todo el PIP. La existencia de subrestricciones finan- ces, que inversiones con escasa articulación con la demanda sean subutili-
cieras por áreas prácticamente deja sin justificación el método, ya que en ca- zadas y exista una escasa predisposición para financiar su mantenimiento.
da área será muy reducido el número de proyectos nuevos a seleccionar. b) El mismo gerenciamiento local de esa inversión se ha visto también afec-
tado por la centralización institucional. Un manejo altamente burocrático en
donde los responsables deben responder no por resultados sino por el cum-
plimiento de reglas formales ha limitado la capacidad de los beneficiarios pa-
ra neutralizar usos destructivos de la infraestructura y sostener su financia-
miento. El conocimiento y las necesidades de los beneficiarios no han sido Algunas condiciones son necesarias para el éxito de un proceso de des-
bien articulados al gerenciamiento regular, cuando no fueron directamente centralización que permita la expresión de la diversidad local y que provea
ignorados. bienes y servicios en un nivel y de un modo eficiente:
c) A su vez, los responsables finales por la planificación y financiamiento de
estas inversiones han sido condicionados por demandas que alejan su aten- 1) Que se potencie la accountability del proceso de decisión de la inversión,
ción de estos proyectos. La lucha por recursos presupuestarios, por el poder tanto por parte de quienes pagan como de quienes se benefician con ese gas-
político dentro de estos organismos, por sobrevivir en un medio ambiente po- to. Ello depende de combinar adecuadamente información sobre el rendi-
lítico y económico normalmente riesgoso e incierto, por mantener una pacífi- miento del gasto con mecanismos de control que permitan resolver los pro-
ca relación con contratistas y empleados, etcétera, obstaculiza, neutraliza o blemas observados. Esta es la clave para mejorar la gestión del sector
dificulta la necesidad de responder a las necesidades de los beneficiarios de público y una de las razones en las cuales se fundamenta la descentraliza-
un proyecto de inversión. No es infrecuente, entonces, que la distancia física ción, pero la información es un elemento central en este camino. Sólo en la
y un medio ambiente donde deben atenderse problemas sustancialmente medida en que se conozca qué y cómo se hace, cuánto cuesta y quiénes pa-
distintos, traben la resolución de las dificultades concretas. gan, será posible instrumentar algún grado de control local. Después, el pro-
ceso político debe permitir la resolución de los problemas que se planteen en
El modelo puede, pues, generar grandes inversiones inflexibles, pobre- la gestión del gasto público, sea en el caso de un gasto financiado localmen-
mente articuladas a las necesidades locales, donde a menudo se alienta el te, o bien financiado por el nivel central. Pero disponer de información es
uso erosivo y con muy escaso incentivo para su mantenimiento y financia- fundamental para que funcionen estos mecanismos de control.
miento. En definitiva, es un problema de diseño institucional, ya que nadie 2) Que los costos de las decisiones que generan beneficios a nivel local sean
tiene incentivos para actuar de una manera distinta y seguramente su com- transparentes y soportados por quienes reciben esos beneficios. Esto requiere:
portamiento constituye una respuesta racional a esa realidad. a) Que los impuestos que financian esas decisiones no sean exportados a
Esto ha alertado crecientemente sobre las ventajas de la descentraliza- otras comunidades, sino que incidan sobre quienes allí se localicen36.
ción que, se dice, permitiría acercar el nivel de decisión a los beneficiarios. b) Que se enfrente una firme restricción presupuestaria en el sentido de
De esta forma el nivel local estaría comprometido en el diseño, construcción, que el costo de cada decisión no termine siendo financiada por un nivel
financiamiento, operación y mantenimiento de la infraestructura, siendo res- superior de gobierno. Esto conlleva a su vez, la aceptación por parte de
ponsable ante los beneficiarios. esos niveles superiores, de las decisiones de gasto de los gobiernos lo-
En toda la década del 80 se han visto esfuerzos de descentralización. Los cales.
resultados, sin embargo, no han sido frecuentemente los esperados, lo que 3) Un mecanismo transparente para la asistencia financiera de los niveles in-
seguramente se debe al poco conocimiento de los prerrequisitos para una feriores de gobierno. Esta se justifica en, al menos, las siguientes dos situa-
descentralización exitosa, cuando es apropiado utilizarla, y de los diseños al- ciones:
ternativos que se podrían emplear. Es decir, se conoce poco acerca de qué, a) Cuando los beneficios del gasto trascienden los límites políticos loca-
cómo y cuándo aplicar la descentralización. les. En este caso aparecen externalidades en el sentido de que no todos
Tres estrategias pueden citarse en el camino de descentralización. La ex- los beneficios del gasto local acrecen a los residentes, por lo cual el nivel
periencia indica que en gran medida se ha utilizado: a) la redistribución de de un determinado programa, si es planificado, diseñado y financiado con
carga de trabajo desde el nivel central hacia niveles inferiores –lo que puede recursos locales, no será el óptimo37.
denominarse desconcentración–, y a veces b) la delegación de autoridad a ni- b) Cuando existen ciertos objetivos redistributivos expresados en la loca-
veles inferiores, pero dentro de límites establecidos por el nivel central. No ha lización, diseño, financiamiento, etcétera, de la infraestructura, que el ni-
sido prácticamente considerada una tercera forma, que es c) la devolución, vel central considere valiosos.
que implica una reorganización institucional integral mediante la que se En estos casos hay que ser cuidadoso con el diseño de las transferencias, en
transfiere el poder real de decisión al nivel local. el sentido de que permitan la expresión de la diversidad local y que no desin-
Las primeras opciones, acopladas con entrenamiento, mayores recursos, centiven la buena gestión38.
etcétera, han dado lugar a cambios cosméticos y con escasos resultados. Si 4) Un cuarto elemento es la capacitación de los niveles inferiores, sobre todo
se quiere, se trata de aproximaciones más burocráticas al problema, lo que cuando se parte de una situación donde el nivel central se ha encargado de
no impide que en algunos casos se obtengan buenos resultados. las mayores responsabilidades. Sin embargo, con los incentivos adecuada-
La tercera forma constituye un cambio más significativo, pero exige la mente estructurados, se consigue seguramente lo que se propone; esto impli-
presencia de ciertas condiciones para el éxito34. No lo tiene garantizado sino ca que no necesariamente habrá que hacer una aproximación centralista y
sólo bajo una adecuada estructura de incentivos. burocrática sino que muchas veces será la propia iniciativa de los niveles in-
De lo que se trata es de una asignación de derechos, obligaciones, prerro- feriores la que resuelva las carencias en cuanto a capacidad de manejo de la
gativas y recursos que asegure el resultado más eficiente35. infraestructura.
Mecanismos de control, recursos, una fuerte restricción presupuestaria obra vial nacional puede verse influido por la selección de proyectos viales
que siempre se respeta, capacitación e información aparecen como los ele- que una provincia esté efectuando con relación a su red provincial. También,
mentos para asegurar el éxito de la descentralización de la gestión del Esta- por ejemplo, una decisión a nivel nacional entre inversión ferroviaria e inver-
do. Sin los mismos, es probable que la descentralización empeore la gestión sión en autopistas en el área metropolitana de Buenos Aires puede estar in-
del gasto público. fluida por los impuestos que la Municipalidad de Buenos Aires pueda aplicar
¿Cuál es el papel que en esa perspectiva queda reservado al gobierno a los lugares de estacionamiento automotor.
central? El propio proceso de preparación de proyectos a nivel de cada jurisdicción
debería ir abordando los problemas de coordinación que plantea la eventual
a) Facilitar la articulación del rol de las distintas jurisdicciones, promovien- no independencia entre decisiones, sean de proyectos o de políticas, tomadas
do acciones de cooperación cuando los beneficios de un determinado progra- a distintos niveles de gobierno. Así, al estudiar en un nivel la prefactibilidad
ma trascienden los límites locales y articulando los mecanismos de arbitraje de un proyecto que es interdependiente con otros de otros niveles, se incor-
que permitan resolver conflictos. porarían esas interdependencias al estimar los flujos de fondos del primero.
b) Recolectar y difundir información que permita el control de performance, Y también se analizaría el entorno de políticas más probable en los otros ni-
de forma que se puedan desplegar los mecanismos de control, sea de los veles, al evaluar el proyecto. Sin embargo, los requerimientos de coordinación
contribuyentes locales o del propio nivel central cuando éste financia deter- interjurisdiccional pueden subsistir; en tal caso, deberían ser abordados y re-
minado programa de inversión, condicionando la continuidad del financia- sueltos a través de la acción combinada de las áreas responsables de progra-
miento central a los resultados alcanzados. mación de las inversiones públicas de los tres niveles de gobierno.
c) Contribuir a la capacitación de los funcionarios locales, financiando pro- Una segunda cuestión de coordinación interjurisdiccional se presenta en
gramas específicos. la etapa de ejecución y control de proyectos. El tema aparece principalmente
d) Evaluar permanentemente el proceso, sobre todo en cuanto a las caracte- en las áreas metropolitanas, en especial ligado a la instalación de redes
rísticas del poder tributario local, que debiera restringirse a bases locales. (agua, saneamiento, desagües pluviales, electricidad, gas, telecomunicacio-
nes, viales, ferroviales y otras), a lo cual se adicionan obras de mejora del
paisaje urbano, de ampliación de espacios verdes y de mejora ambiental. La
ii. Coordinación interjurisdiccional ejecución eficiente de tal conjunto de proyectos exige, usualmente, secuen-
cias óptimas de ejecución y coordinación de ritmos de ejecución. Descuidar
Trataremos este tema con referencia a las etapas de selección y evalua- estas cuestiones tiende a aumentar significativamente el costo de las obras y
ción, de ejecución y control, y, en especial, a la de financiamiento de la inver- a crear altos costos para la comunidad.
sión pública. En el caso de las áreas metropolitanas es indudable que varios niveles de
Dada la existencia de las tres jurisdicciones, hay tres niveles que selec- decisión suelen estar ejecutando proyectos como los indicados: el nacional,
cionan proyectos de inversión. Con relación a la evaluación, debe reconocer- el provincial, el municipal y el de empresas privadas que prestan servicios
se que a medida que se desciende del nivel nacional al municipal se hace públicos. Ante estas situaciones deben funcionar entes interjurisdiccionales
más difícil, por la naturaleza de los proyectos y por las menores disponibili- específicos que analicen y coordinen la ejecución de proyectos que llevan a
dades técnicas de análisis, aplicar los procedimientos beneficios-costos. De cabo los diferentes niveles de decisión.
ahí la necesidad de invertir en capacitación de los niveles locales, tal como La tercera cuestión de coordinación interjurisdiccional está asociada a la
fue enfatizado en el punto anterior. etapa del financiamiento de la inversión pública. En el punto I.3.c. tratamos
De cualquier forma, con independencia de los procedimientos de evalua- esta etapa asumiendo que existía un sólo nivel de decisión; allí se observó
ción que utilice cada jurisdicción, pueden existir problemas de coordinación cómo, prácticamente sin excepción, los programas de inversión pública a ni-
en la etapa de evaluación y selección. En principio, estos problemas sólo no vel nacional se llevan a cabo dentro de un contexto financiero de restricción
existirían si se cumplieran dos condiciones: a) que los proyectos de jurisdic- de capital. Al incorporarse varios niveles de decisión independientes, la prin-
ciones diferentes fueran independientes entre sí, o sea, que hacer un proyec- cipal cuestión que se plantea es si las unidades locales deberían tener tam-
to de una jurisdicción no modificara significativamente los flujos de fondos bién independencia para fijar los niveles de endeudamiento que financien
de proyectos de otras jurisdicciones, y b) que los proyectos de cada jurisdic- sus obras públicas.
ción fueran también independientes de las políticas que aplican otros niveles Desde un punto de vista conceptual general se podría indicar que las ra-
de gobierno. Sólo en estas circunstancias, cada jurisdicción podría evaluar y zones que se esgrimen para justificar las ventajas de la descentralización,
seleccionar proyectos sin que existieran problemas de coordinación con otras que hemos analizado en el anterior apartado i., pueden extenderse a la cues-
áreas. tión que estamos tratando, y que, por lo tanto, debería reconocerse fuerte
Sin embargo, es posible encontrar algunos ejemplos donde las circuns- autonomía a los gobiernos locales para recurrir al endeudamiento para fi-
tancias del párrafo anterior no se cumplen. Así, el flujo de fondos de una nanciar sus proyectos de inversión.
Desde el punto de vista de la experiencia internacional comparada, esa propios recursos un endeudamiento eventualmente excesivo, un aumento de
autonomía está fuertemente restringida por los gobiernos centrales en los inversión local financiada con deuda, probablemente no incrementaría los
países en desarrollo39, mientras que existe mayor autonomía en el caso de costos “presupuestarios” o “macroeconómicos” relevantes al nivel nacional.
los países desarrollados. En estas circunstancias, las decisiones de endeudamiento local podrían que-
En realidad, los argumentos conceptuales en favor de la descentraliza- dar descentralizadas sin mayores inconvenientes.
ción y, consecuentemente, de la autonomía financiera de los gobiernos loca- Sin embargo, lo más probable es que las condiciones anteriores no se
les, tienden a debilitarse, en especial en el caso de los países en desarrollo, cumplan en los hechos o que, cumpliéndose potencialmente, no resulten
en virtud de las interdependencias financieras que existen entre los niveles creíbles por los mercados financieros, con lo cual debería descartarse la po-
de financiamiento de las diferentes jurisdicciones. sibilidad de la situación de primer mejor.
Tales interdependencias surgen esencialmente del hecho de que, de una La adopción de una alternativa extrema, como sería la de prohibir toda
u otra forma, los gobiernos locales no se verán enfrentados con una situa- posibilidad de endeudamiento por parte de los gobiernos locales, parecería
ción pura de “quiebra”, o sea, que eventualmente el resto del país terminará una solución no equitativa ni eficiente. No sería equitativa en el sentido in-
pagando parte de los costos de un endeudamiento excesivo por parte de un tertemporal porque una obra local que favorece a contribuyentes futuros no
gobierno local. En virtud de esto, el sistema financiero con el que se contrae debería ser financiada por los impuestos de hoy. Tampoco lo sería en un
la deuda considerará que los gobiernos locales no son finalmente indepen- sentido interjurisdiccional, en cuanto el nivel nacional aparecería como “pri-
dientes uno de otro, ni que tampoco al gobierno central se lo podrá tratar co- vilegiado”. A su vez, no sería eficiente, porque podría ocasionar que a nivel
mo una unidad financieramente independiente de las decisiones de endeu- local se tengan que postergar obras que pueden tener una alta rentabilidad.
damiento de los gobiernos locales. Si se quisiera moderar estas dificultades a través de préstamos que el nivel
Estos hechos originan relaciones financieras directas, no internalizables nacional haga a los gobiernos locales, esto podría acentuar la situación de
a través del funcionamiento de los mercados financieros, o sea originan ex- no posibilidad de “quiebra” de las unidades locales, con lo cual se acentua-
ternalidades financieras que debilitan los argumentos a favor de la descen- rían los problemas de oportunismo y de incompatibilidad de incentivos en el
tralización y la autonomía para endeudarse de los gobiernos locales. En un comportamiento de los gobiernos locales.
sentido más específico, se pueden indicar tres efectos de esas relaciones en Probablemente, lo mejor sería buscar alternativas intermedias dirigidas a
forma de externalidades: a) que los gobiernos locales tenderán a sobreendeu- tratar de internalizar las relaciones financieras entre las unidades y a tratar
darse, ya que eventualmente no pagarán todos los costos de la “quiebra” que de fortalecer las condiciones de posibilidad de “quiebra” a nivel local.
podría producirse por el exceso de deuda; b) que al aumentar el endeuda- Una alternativa es que las decisiones de endeudamiento de las unidades
miento de un gobierno local se produciría un efecto de congestión sobre otros locales se tomen conjuntamente entre todas estas unidades y el nivel nacio-
gobiernos locales u otras jurisdicciones, con lo cual aumentaría el costo del nal, presumiblemente dentro de ciertas restricciones globales de endeuda-
endeudamiento para las otras unidades40; en estas circunstancias, cada uni- miento. Esto tendería a internalizar las relaciones financieras entre distintas
dad local actuando descentralizadamente tendería también a sobreendeudar- unidades. En segundo lugar, el endeudamiento que cada gobierno local con-
se y a sobreejecutar proyectos, al no estar internalizado aquel efecto de con- trajera, que sería naturalmente sobre bases totalmente comerciales, debería
gestión financiera que se transmite sobre el resto de unidades del sector hacerse público en un informe anual sobre el estado de situación del mismo,
público, y c) al existir las interdependencias comentadas y tratarse a todas indicando cómo cada provincia procede a los pagos de intereses y del princi-
las unidades locales como integrando una sola unidad con el nivel nacional, pal, con lo cual el resto de las provincias, y en particular los contribuyentes
al aumentar los gobiernos locales su endeudamiento y sus niveles de inver- de éstas, estarían adecuadamente informados sobre los niveles de cumpli-
sión, estarían aumentando los costos “presupuestarios”, o “macroeconómi- miento de cada gobierno local. De esta forma los contribuyentes del resto de
cos”, que el nivel nacional tiene en cuenta para determinar una restricción los gobiernos locales, y sus representantes, sabrían si podrían verse obliga-
de cantidad en los niveles de inversión pública; si las unidades locales no tu- dos a afrontar costos impositivos en pago de beneficios que han recibido
vieran en cuenta esos costos, lo cual es lo más previsible41, nuevamente otras jurisdicciones, y con ello posiblemente estuvieran dispuestos a exigir
existirán incentivos para un sobreendeudamiento local. que cada jurisdicción asumiera plenamente los eventuales costos de sus de-
Presumiblemente, la situación de primer mejor sería que las unidades lo- cisiones de endeudamiento. Esta mayor transparencia de las situaciones de
cales pudieran “quebrar”, lo cual quiere decir que deberían afrontar en su to- endeudamiento local tendería a fortalecer la posibilidad de “quiebras” de los
talidad los beneficios y costos de sus propias decisiones42. Bajo estas condi- gobiernos locales que eventualmente se hubieran sobreendeudado, posibili-
ciones desaparecerían las relaciones financieras directas entre distintas dad que, como hemos indicado, estaba en el meollo de los problemas que se
unidades de gobierno que distorsionaban el funcionamiento autónomo de ca- planteaban con relación a la cuestión del endeudamiento local para financiar
da una de ellas en cuanto al endeudamiento. Cada unidad podría “quebrar”, inversiones públicas.
el efecto congestión sobre el resto de las unidades por un mayor endeuda-
miento de una de ellas no se manifestaría y, al tener que afrontar con sus
NOTAS 17. Podría quedar la duda, en estas situaciones de fuerza mayor y caso fortuito,
sobre cómo tratar el tema si se generan efectos positivos sobre el contratista en vez de
1. En principio el concepto “inversión” puede estar referido tanto a inversión en ca- negativos. Por razones de equidad parecería que en tales situaciones los contratistas
pital físico como en capital humano. Sin embargo, en el contexto de este trabajo esta- deberían “compensar” a la Administración Pública. Sin embargo, aquí hay que volver a
remos enfocando la inversión física, a saber, edificios, máquinas, carreteras, etcétera. las razones que fundamentan el principio primero, o sea, que, si no se le reconociera
2. Por ejemplo, por la existencia de una restricción de financiamiento. ese derecho al Estado, de cualquier forma éste se vería beneficiado por un menor pre-
3. Se denomina también eficiencia “X”. cio ligado al valor esperado por el contratista de ese eventual beneficio, que no se ve-
4. En el último Informe Mundial del Banco Mundial dedicado a la infraestructura ría obligado a compensar.
económica se indica como uno de los mayores problemas en el proceso de inversión en 18. Si las condiciones de mercado llevan a que los contratistas en el momento de
los países en desarrollo el inadecuado mantenimiento del capital de infraestructura. la compulsa de ofertas no computen los riesgos, es probable que ante circunstancias
Véase, World Development Report 1994. Infrastructure for Development, The World desfavorables los adjudicatarios no puedan cumplir con los compromisos pactados y,
Bank - Oxford University Press, Washington, 1994. seguramente, dada la naturaleza de los riesgos involucrados, todo termine con una
5. Ibídem, pág. 2. mayor litigiosidad antes que con la ejecución directa del contrato.
6. Sin embargo, cuando tratemos más abajo la cuestión del financiamiento del 19. Para un contrato cuya ejecución programada fuera inferior a ese plazo no exis-
programa de inversión, haremos una salvedad adicional a la posibilidad de una selec- tiría posibilidad de ajuste. Y esto, con independencia de que la ejecución efectiva de la
ción descentralizada de proyectos. obra se extienda más de un año, salvo que la culpa de la prolongación de los plazos
7. Aunque, de hecho, ya que las inversiones deben ser rentables, se estará apli- programados de ejecución sea del comitente.
cando un análisis beneficios-costos. 20. Con independencia de que las fuentes del financiamiento fuera capital propio
8. Sin embargo, como veremos más abajo (véase I.3.c.) al presentar una metodolo- o fondos pedidos prestados.
gía matemática de optimización bajo restricciones financieras, resulta aconsejable en 21. En el capítulo III se considera que el caso chileno es el que más puramente
estos ejercicios evaluar para cada proyecto alternativas que reflejen distintos ritmos de respetaría el esquema ascendente, pero aun en este caso la determinación final del ni-
ejecución o distintos períodos de iniciación, y obviamente estas alternativas no serán vel global de inversión pública se establece a través del proceso presupuestario y, por
independientes entre sí. ende, a través de consideraciones políticas.
9. Véase el capítulo III. 22. Deberíamos tener en cuenta que en el cálculo de los VPN puede estar descon-
10. Esta última consideración indica una de las limitaciones que tienen las tasas tada como costo la pérdida marginal por el “peso muerto” (dead-weight loss) de los im-
internas de retorno para seleccionar proyectos. Para otras limitaciones, véanse, La- puestos generales, y que la tasa de descuento utilizada para ese cálculo tuvo en cuen-
yard, Richard y Walters, Alan A., Microeconomic Theory, Mac Graw Hill, Nueva York, ta el costo de oportunidad social marginal para el sector privado de los ingresos a
1978, cap. 12. obtener para financiar la inversión pública.
11. Aunque puede existir una excepción a esta regla, que comentaremos al presen- 23. Si bien las presupuestarias también son de naturaleza macroeconómica, es
tar más abajo el ejercicio matemático de optimización. Subsiste, además, la excepción conveniente diferenciarlas conceptualmente.
ligada a dos proyectos complementarios que observamos en el caso de no restricciones 24. Algunas de estas proyecciones pueden ser estadísticas o derivadas de ejerci-
de capital. cios de programación del crecimiento económico. En cualquier caso, estarían impli-
12. Un ejemplo puede ser el siguiente. Supongamos que la restricción de financia- cando cierta tasa de interés doméstica deseable.
miento está planteada en términos de recursos presupuestarios domésticos, pero que 25. Véase, Dagnino Pastore, J. M., op. cit.
el proyecto con menor VPN utiliza pocos de estos recursos porque está financiado en 26. Weingartner, H. M., Mathematical Programming and the Analysis of Capital
una medida importante por fondos de organismos internacionales. En este caso puede Budgeting Problems, Englewoods Cliffs: Prentice Hall, 1963.
ser que el VPN del proyecto seleccionado por unidad de recursos domésticos sea ma- 27. Véase, Dagnino Pastore, J. M., op. cit., y Dagnino Pastore, J. M. y Sturze-
yor al rechazado, a pesar de que su VPN total sea menor. negger, A. C., Cooperación Técnica del Banco Interamericano de Desarrollo con el Go-
13. Esta observación no quiere decir que no deba utilizarse el cofinanciamiento de bierno del Perú, Banco Interamericano de Desarrollo, 1978.
organismos internacionales, pero sí que en cada caso habrá que considerar si es con- 28. Que, a su vez, para cada proyecto pueden definirse ritmos diferentes de ejecu-
veniente solicitarlo. A veces se lo hace para proyectos sin mayor importancia, que po- ción que aparecen como proyectos alternativos a seleccionar en los ejercicios de opti-
drían ser financiados de modo más eficiente exclusivamente con recursos domésticos. mización.
Sin embargo, siempre habrá que tener en cuenta en favor de solicitar ese cofinancia- 29. Como hemos visto en los ejercicios corridos en Perú y Panamá, el programa
miento posibles transferencias de tecnologías ligadas al mismo. óptimo cancelaba algunos proyectos en ejecución.
14. Véase, Dagnino Pastore, J. M., “Programas Optimos de Inversión Pública bajo 30. Para estas estimaciones recuérdese que los pagos de compensaciones a los
Racionamiento Financiero”, en Anales de la AAEP, 1983. contratistas por las cancelaciones pueden no ser costos de oportunidad sino pagos de
15. En realidad ésta es la solución que tiende a adoptar la ley 13.064 de Contrata- transferencias, aunque abandonar un campamento sí puede generar ese tipo de cos-
ción de Obras Públicas Nacionales cuando reconoce que los contratistas tendrán dere- tos. Además, puede haber ahorros y/o utilizaciones de restricciones financieras.
cho a reclamar “intereses a la tasa fijada por el Banco de la Nación Argentina, para los 31. En realidad, si la alternativa de cancelación no existe en el ejercicio, el signo
descuentos sobre certificados de obra”. pasa a ser igual o menor a 1, pero esto no sería correcto al no haberse evaluado los
16. Mata, I., “Riesgos en los Contratos Administrativos”, en RAP, Revista Argentina costos y beneficios de esa alternativa.
del Régimen de la Administración Pública, Edición Especial, Buenos Aires, 1994. 32. Algebraicamente esto se obtiene determinando a través de una ecuación que
todas las variables operativas Xi que corresponden a las alternativas de ejecución de

los proyectos a ritmo lento tomen forzadamente un valor igual a cero.
33. Wunsch, James, “Sustaining Third World Infrastructure Investments: Decen-
tralization and Alternative Strategies”, Public Administration and Development, Vol. II,
1991.
34. Desde el punto de vista de la distribución de poder político, la descentraliza-
ción –entendida en el sentido de delegación– debe ser bienvenida. Siempre son mejores
varios Leviathan que un solo Leviathan, en una época donde las preocupaciones por
limitar el poder político y potenciar a la sociedad civil tienen nueva fuerza. Pero si el
objetivo del diseño institucional es promover el crecimiento económico, es importante
examinar los supuestos para una eficiente gestión del Estado. En este sentido, varios
organismos públicos en la Argentina –Vialidad, Agua y Energía– fueron en el pasado
eficaces para hacer caminos, sistemas de riego, etcétera.
35. Bird, R., Decentralizing Infrastructure: for Good or for Ill?, World Bank, P. Re-
search, Working Paper 1258, Washington D.C., febrero de 1994.
36. Esto seguramente requiera devolución de facultades tributarias a los niveles
inferiores de gobierno, básicamente de aquellos impuestos con una base imponible
bien localizada.
37. Si las jurisdicciones involucradas son pocas, lo más conveniente será promo-
ver acuerdos voluntarios entre ellas para financiar determinado proyecto. Si son mu-
chas, tal vez inevitablemente se requiera la gestión centralizada.
38. Un sistema que no dañe la estructura de incentivos debería montar un meca-
nismo de transferencias condicionadas que no sólo financien el costo de capital sino
también el mantenimiento posterior, y para cuya concreción se requieran adecuados
diseños de los proyectos, planificación del mantenimiento y operación, y sus planes de
financiamiento.
39. Véase, Bird, R., op. cit.
40. Aquí hay que tener en cuenta que este efecto de congestión no se origina en el
hecho de que pueda resultar transmisible a través del mercado financiero por el au-
mento en la demanda de crédito, sino en que se transmite a través del aumento en el
propio nivel de endeudamiento de la unidad local que pide prestado. Esto surge, como
se ha comentado en el texto, porque existen interdependencias directas dentro del pro-
pio sector público y, se considera a todo este sector como una sola unidad prestataria.
41. Ni siquiera disponen de información para estimarlos. Además, como los even-
tuales costos se distribuirán entre todas las unidades locales y jurisdiccionales, cada
unidad en particular tendrá incentivos para el “oportunismo” (free-riding).
42. Recordemos en la experiencia internacional la “quiebra” del Estado de Nueva
York.
CAPITULO II
LA INVERSION PUBLICA EN LA ARGENTINA
II.1. LA GESTION DE INFRAESTRUCTURA EN LA ARGENTINA
A. INTRODUCCION
La gestión del gasto en infraestructura –o, más propiamente, del sector

proveedor de servicios de infraestructura– se ha asociado tradicionalmente a
una fuerte presencia del Estado. En ello han pesado varias características
que se relacionan con este tipo de bienes y servicios:
a) Las tecnológicas de la producción y provisión de estos bienes y servicios,

en donde el usuario debe engancharse a una única red.
b) Los elevados niveles de inversión requeridos.
c) Inversiones discontinuas y altamente específicas –en el sentido de que,
una vez efectuadas, no tienen usos alternativos–, lo que plantea problemas
en la elaboración de los contratos.
d) La característica de “bienes públicos” de la que participan algunos de es-
tos bienes, por lo que no son directamente aplicables los principios de exclu-
sión y rivalidad en el consumo que sustentan la aplicación de soluciones de
mercado.
e) La presencia de externalidades.
f) Las políticas distributivas.
Por ello en distintos países ha sido significativa la presencia del Estado

en estos sectores.
La Argentina siguió este modelo desde la segunda posguerra, por lo que,
hasta la reciente reforma económica, existió un monopolio absoluto del Esta-
do y, más precisamente, del gobierno central en esta materia. La alta centra-
lización permitió extender la cobertura, uniformar servicios en todo el país
supliendo carencias de los gobiernos locales y estructurar un amplio sistema
de subsidios cruzados.
En el período 1970-1988 el gasto de inversión pública se situó en un
6,6% del PBI. En ese mismo período, la inversión bruta interna fija represen-
tó en promedio un 22,2% del PBI.
60 FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS LA INVERSION PUBLICA EN LA ARGENTINA 61
En el cuadro 1 se acompaña información sobre cobertura y algunos indi-
total de
Diesels
en uso
diesel)
(% del
1990
cadores de eficacia del gasto de infraestructura (rutas pavimentadas, electri-
—
—
—
—
88
—
—
—
—
60
52
35
50
—
73
57
cidad, teléfonos, servicios sanitarios y ferrocarriles). En la clasificación del
Ferrocarriles
Banco Mundial, de donde se ha extraído la información1, la Argentina se ubi-
ca entre el grupo de países de ingreso per cápita medio, integrando un grupo
US$ PBI)
de ferro-
(km por
carriles
Tráfico
millón,
conformado por los países de América latina de mayores ingresos, Corea,
1990
—
—
22
141
—
—
62
—
—
5
—
—
123
—
69
48
Portugal y Grecia, entre otros.
Un elemento que surge de este trabajo, no sólo para la Argentina sino pa-
ra el conjunto de países analizados, es la alta correlación que existe entre ni-
Pérdidas
de agua)
total de
la pro-
(% del
vel de ingresos y cobertura, que no se mantiene cuando la comparación se
visión
1986
—
53
—
5
—
—
—
—
47
41
28
38
31
30
—
44
—
efectúa con el nivel de calidad de los servicios de ese gasto de infraestructura.
Dada la información incorporada en el cuadro, la Argentina presenta una
Agua
situación en general deficiente en cuanto a cobertura, lo cual se acentúa sig-
Población
con acce-
so a agua
nificativamente en cuanto a nivel de calidad de los servicios que presta la in-
potable
(% del
total)
1990
99
81
53
62
56
68
54
99
95
47
86
72
79
70
92
84
87
fraestructura.
En electricidad, la Argentina tenía a comienzos de esta década un 87% de
las familias atendidas con la red, un indicador relativamente bueno respecto
(% de cami-
condiciones
mentados)
en buenas
Caminos pavimentados
nos pavi-
Caminos
de países del mismo grupo, aunque inferior al de países de altos ingresos
1988
31
24
7
20
52
—
53
—
30
—
42
10
55
22
—
42
que tienen indicadores normalmente cercanos al 100%. Sin embargo, la Ar-
gentina registraba pérdidas de energía entregada del orden del 20%, un nivel
sólo superado en su grupo por Uruguay y, en general, mayor a los corres-
INFRAESTRUCTURA
personas)
Densidad
pondientes a países de ingresos medios-bajos.
de cami-
nos (km
por mi-
llón de
242
347
350
618
364
—
336
—
1.593
—
—
309
1.881
1.177
1.059
—
753
1988
CUADRO 1
En telecomunicaciones, hacia 1990 la Argentina disponía de menos de 10
teléfonos por cada 100 habitantes, un índice que es triplicado por los de Co-
rea, Grecia y Portugal y quintuplicado por los países de ingresos altos. Pero
(cada 100
el peor indicador surge respecto de la eficiencia del servicio, que registraba
por año)
líneas
Fallas
1990
Telecomunicaciones
7
—
52
101
—
—
100
102
—
50
6
7
—
130
—
1
97
78 fallas por cada 100 líneas. Hacia 1994 estos índices han experimentado
una notable mejora, elevándose el número de líneas a unas 15 por cada 100
habitantes.
Los datos proporcionados por el cuadro 1 en cuanto a densidad de rutas
telefónicas
personas)
Líneas
1.000
(cada
1990
10
26
21
16
48
47
75
102
24
—
75
45
26
38
93
123
65
pavimentadas aparecen como muy heterogéneos. De ser válidos, la cobertu-
ra para la Argentina aparece como bastante eficiente pero, en cuanto al
mantenimiento de las condiciones de los caminos, la situación es deplorable.
A su vez, posee una extensión de rutas ferroviarias propia de países de altos
producción
Pérdidas
(% de la
total)
1990
ingresos, pero sólo la mitad del material de tracción se encontraba en 1990
19
18
17
14
33
19
16
9
15
21
22
19
16
12
10
15
19
Energía eléctrica
en condiciones operativas.
En cuanto a provisión de agua potable, la proporción de población con
acceso a la misma (64%) era en 1990 la más baja de su grupo, y estaba bas-
con elec-
Hogares
tricidad
(% del
tante lejos de la de los países de altos ingresos, que alcanza prácticamente al
total)
1984
46
90
37
37
37
47
77
49
34
—
79
49
—
63
97
57
85
100%.
La resultante es una extensión de la red de servicios públicos que está
bastante lejos de los niveles de cobertura existentes en los países desarrolla-
República Dominicana
por tipo de ingresos
dos, y que registra muy baja performance en cuanto a los índices de nivel de
prestación de los servicios. En ello han pesado las dificultades que ha atra-
Medios-bajos
vesado la economía del país, pero esencialmente una organización institucio-
El Salvador
Marruecos
Costa Rica
Guatemala
Colombia
Paraguay
Rumania
nal que no ha sido capaz de responder con eficacia a las demandas de servi-
Jordania
Filipinas
Bulgaria
Ecuador
Jamaica
Turquía
Países
Túnez
cios de infraestructura. Exceso de capacidad instalada en algunos casos,
Chile
descuido de mantenimiento, ineficiencia en la programación y ejecución de Perú
CUADRO 1 (Cont.) 62
Energía eléctrica Telecomunicaciones Caminos pavimentados Agua Ferrocarriles
Hogares Pérdidas Líneas Fallas Densidad Caminos Población Pérdidas Tráfico Diesels
con elec- (% de la telefónicas (cada 100 de cami- en buenas con acce- (% del de ferro- en uso
tricidad producción (cada líneas nos (km condiciones so a agua total de carriles (% del
(% del total) 1.000 por año) por mi- (% de cami- potable la pro- (km por total de
total) personas) llón de nos pavi- (% del visión millón, diesel)
Países personas) mentados) total) de agua) US$ PBI)
por tipo de ingresos 1984 1990 1990 1990 1988 1988 1990 1986 1990 1990
Medios
Brasil 79 14 63 4 704 30 86 30 60 62
Malasia 64 16 89 7 — — 78 29 37 76
Venezuela 89 18 77 6 10.269 40 92 — — —
Hungría 96 11 96 55 5.804 — 98 — — 82
Uruguay 81 22 134 — 2.106 26 95 — 15 56
México 75 13 66 — 820 85 81 — 90 64
Trinidad y Tobago 83 9 141 6 1.724 72 96 — — —
Argentina 87 20 96 78 858 35 64 — 161 49
Corea 100 6 310 — 236 70 93 — — 89
Grecia 89 — 391 — — — 98 — 39 59
Portugal 78 11 241 — 1.740 50 92 — 105 89
Arabia Saudita — 13 78 2 — — 93 — — —
FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS
CUADRO 1 (Cont.)
Energía eléctrica Telecomunicaciones Caminos pavimentados Agua Ferrocarriles
Hogares Pérdidas Líneas Fallas Densidad Caminos Población Pérdidas Tráfico Diesels
con elec- (% de la telefónicas (cada 100 de cami- en buenas con acce- (% del de ferro- en uso
tricidad producción (cada líneas nos (km condiciones so a agua total de carriles (% del
(% del total) 1.000 por año) por mi- (% de cami- potable la pro- (km por total de
total) personas) llón de nos pavi- (% del visión millón, diesel)
Países personas) mentados) total) de agua) US$ PBI)
por tipo de ingresos 1984 1990 1990 1990 1988 1988 1990 1986 1990 1990
Altos
Irlanda 95 9 281 40 — — 100 — 57 71
España 95 9 323 10 — — 100 — 70 89
Australia 98 7 456 — 25.695 * 100 — 62 —
Reino Unido — 8 442 16 6.174 * 100 — 66 —
Italia 99 8 388 21 5.254 * 100 — 90 80
Holanda 95 4 464 4 6.875 * 100 — 73 83
Canadá 100 7 577 — — — 100 — 210 —
Bélgica 100 5 393 8 12.440 * 100 — 110 77
Francia 99 6 495 10 14.406 * 100 — 146 93
Austria — 6 418 35 14.101 * 100 — 209 90
LA INVERSION PUBLICA EN LA ARGENTINA
Alemania 100 5 483 — — — 100 — 117 —

Estados Unidos 100 9 545 — 14.172 * — 333 — —
Noruega — 6 503 21 — — 100 — — —
Japón — 4 441 2 6.007 * 96 — 144 87
Suiza — 7 587 45 10.817 * 100 — — —
* El 85% o más de los caminos está en buenas condiciones.

63
las obras, mal diseño de proyectos, falta de control de eficacia del gasto, son puestos fueron sancionados, simplemente pasaron a convalidar un nivel de
características que han abundado en la gestión del gasto de infraestructura gasto en curso de ejecución. En lugar de Presupuesto se giró hacia un mane-
en la Argentina. jo estrictamente de caja, lo cual le dio alta impredecibilidad e inestabilidad a
la política pública, sobre todo en el sector del gasto de inversión pública
–blanco habitual, por su mayor flexibilidad, de los recortes presupuestarios–.
B. ASPECTOS INSTITUCIONALES Esta situación de alta incertidumbre se reflejó en particular en la gestión de
la inversión pública, cuyos contratos tuvieron una inadecuada distribución
Hasta la reforma económica de 1990, en la Argentina el gasto de infraes- de riesgos, que finalmente afectó al sector público.
tructura estuvo a cargo del Estado y, dentro de éste, básicamente del gobier-
no central. El elemento crucial en la planificación de la inversión ha sido
pues el Presupuesto Nacional. ii. El enfoque globalizado sobre la inversión pública
En la gestión del gasto de inversión pública y su inserción en el proceso
presupuestario pueden plantearse los siguientes aspectos: En los sistemas presupuestarios bien establecidos, la técnica de la eva-
luación de proyectos está ampliamente generalizada. Ello puede observarse
i. La coordinación de la inversión pública. en el capítulo donde se revisa la experiencia internacional.
ii. El enfoque globalizado sobre la inversión pública. La variedad de programas, la distinta naturaleza de los proyectos de in-
iii. La ejecución del gasto de inversión pública y los mecanismos de finan- versión y el hecho de que el Presupuesto se conduce de un manera descen-
ciamiento. tralizada, hacen necesario establecer metodologías uniformes de evaluación.
iv. Los mecanismos de control. Estas metodologías hacen referencia a la tasa de descuento intertemporal de
los proyectos, a la eventual utilización de precios de cuenta, a la metodología
misma de evaluación y a otros aspectos relacionados, para asegurar la com-
i. La coordinación de la inversión pública parabilidad de las distintas propuestas de inversión para la conformación
posterior del programa global plurianual de inversiones del gobierno. La idea
El Presupuesto del gobierno central en la Argentina refleja, con distinta es que los proyectos que se incorporen sean efectivamente los que tienen me-
cobertura, el nivel de gasto de la Administración Nacional y de los denomina- jor test de rentabilidad social2.
dos organismos descentralizados y los resultados de la operación de las em- La función de suministrar una metodología de evaluación está a cargo, en
presas públicas. Estas agencias tienen objetivos distintos, atendiendo los va- algunos países, de la oficina central de presupuesto, pero otros recurren a
riados programas de gasto a cargo del Estado. órganos centrales de planificación que la elaboran, supervisan y controlan
El Presupuesto es la herramienta que coordina la misión y las funciones los proyectos individuales y programan, sobre una base plurianual, la inver-
de cada una de esas agencias, programa la política del Estado, delimita res- sión del sector público.
ponsabilidades y abre el camino para el control de gestión. La coordinación En la Argentina la experiencia no ha sido sistemática, con dos intentos
de los programas propios de cada organismo dentro de las cuentas globales que no pudieron consolidarse: el plan del CONADE y el del Instituto Nacional
del gobierno permite visualizar las consecuencias de cada decisión, dando de Planificación Económica.
una visión concreta de los costos de oportunidad. El elemento de planifica-
ción permite también que el sector privado programe su actividad; por eso es El Plan 1970-1974. El primero de esos intentos fue la experiencia del CONA-
que, habitualmente, para ampliar el horizonte temporal reforzando este ele- DE3, organismo creado en la década del 60, que formuló, en el marco del
mento anticipatorio de la política gubernamental, la planificación del Estado Plan de Desarrollo de 1970-1974, un plan quinquenal de inversión pública.
tiene un carácter plurianual. El asignar partidas a cada agencia para que és- El propósito general era brindar un marco general de referencia para las de-
tas ejecuten con autonomía sus programas de gasto, delimita responsabili- cisiones y opciones sobre gastos de capital del sector público durante el
dades y es el canal para un control de eficacia de los programas de gasto. quinquenio citado. En este sentido, se pretendía estabilizar el gasto de inver-
El Presupuesto, pues, debe hacer predecible y estable la política del Esta- sión de manera de facilitar la programación en la ejecución, programándose
do, a lo que contribuye la ampliación del horizonte temporal de planeamien- que el mismo se ubicaría anualmente entre 7,6 y 7,9 puntos porcentuales
to, de forma de eliminar las rigideces que se pueden presentar en el corto del PBI, frente a niveles que habían mostrado grandes fluctuaciones en la
plazo. No ha existido en la Argentina un Presupuesto plurianual con metas década del 60 –entre el 4,3% y el 8,1% del PBI–. Se intentaba dar mayor im-
que respeten la consistencia financiera. Apenas algunos intentos para for- portancia a la inversión en los sectores sociales, previéndose una suave pero
mular planes plurianuales de inversión pública, que no llegaron a consoli- persistente declinación en la inversión en los sectores económicos, cuya par-
darse. Pero lo más significativo ha sido la progresiva pérdida del Presupuesto ticipación declinaría, al final del período de planeamiento, a poco más del
como elemento planificador de la actividad del Estado; cuando los Presu- 70% de la inversión pública total, contra casi el 80% en 1970; por sectores
de actividad económica, conservaba su absoluta primacía –repitiendo una si- El programa decenal de inversiones de 1980. Dicho programa6 se dio en el
tuación que se mantiene a lo largo de los últimos veinticinco años– la inver- contexto de diversas modificaciones introducidas para mejorar la gestión del
sión en energía (entre el 36% y el 40% del total) y, en menor medida, trans- gasto de inversión pública, que había alcanzado niveles cercanos a los 12
porte (25%). puntos porcentuales del PBI en el año 1976, con grandes compromisos para
El Plan también procuraba iniciar un proceso de ordenamiento de las in- los años siguientes. Debe mencionarse que en el trienio 1973-1975, el gran
versiones programadas por los distintos organismos y empresas; la encues- desorden de las cuentas públicas había elevado el déficit del sector público
ta reveló amplias posibilidades para mejorar la previsión de las inversiones, en una magnitud que superaba incluso el gasto de inversión física.
así como problemas en la identificación y preparación de proyectos y, más El plan contemplaba una reducción en los niveles de la inversión pública
en general, en el planeamiento, en los sectores de transporte, educación y del conjunto del sector público, incluidas las provincias, desde los 9 puntos
salud. del año 1979 hasta llegar a 6,77 puntos en 1989. Para ello se asentaba en
No se observa la intención de avanzar en la elaboración de una metodolo- una mayor participación del sector privado –en autopistas mediante conce-
gía común para la evaluación de proyectos ni tampoco aparecen elementos sión, puertos, petróleo, captación y transporte de gas– que se verificaría a lo
que permitan presumir que el CONADE asumiría una tarea de control o largo del período, y la provincialización de actividades a cargo del Gobierno
supervisión sobre las distintas etapas de los proyectos de inversión –identifi- Nacional –la participación de las provincias se incrementaba desde el 34,5%
cación, preparación, diseño y ejecución–; su función parecía estar más bien de la inversión total que tenían en 1979 al 46% en 1989–. Por otra parte, la
encaminada a la agregación de proyecciones sectoriales, haciéndolas consis- meta era una sustancial reducción en el endeudamiento como fuente de fi-
tentes con la programación financiera del sector público. Fue el primer paso nanciación de la inversión, que caería desde los 4 puntos del PBI en 1979 a
en el proceso de ordenamiento de la gestión del gasto de inversión. poco más de 1 punto en el año 1989, a expensas de una sustancial mejora
El Plan era el producto de una encuesta a todos los organismos y empre- en el ahorro público.
sas estatales y paraestatales y a las oficinas sectoriales de desarrollo de los La prioridad se asignaba a la conclusión de obras ya iniciadas, principal-
distintos Ministerios y Secretarías del gobierno nacional, para obtener infor- mente a los proyectos del sector eléctrico, y al sector de comunicaciones por
mación sobre los proyectos de inversión en ejecución, el gasto comprometido la relativa postergación que había sufrido anteriormente. Por el peso de estas
a diciembre de 1969 y los proyectos previstos a partir de 1970. También se obras, el nivel de inversión pública de los primeros años del plan era relati-
esperaba incorporar proyectos a cargo de las provincias y una actualización vamente similar al del punto de partida.
anual del programa, teniendo en cuenta los ritmos de ejecución y el surgi- Junto con ese proceso de ajuste, se introducían modificaciones tendien-
miento de nuevas prioridades. tes a mejorar la gestión del gasto de inversión. En 1977 se incorporó a la Ley
La encuesta reveló que los organismos tenían un horizonte promedio de Permanente de Presupuesto el artículo 13, mediante el que se requería la in-
planeamiento de tres años, y una falta de proyectos bien definidos a partir tervención del Instituto Nacional de Planificación Económica en toda inver-
de esa fecha. Por otra parte, fue necesario extender el período de planea- sión que superara la suma de US$ 10 millones. Paralelamente, dicho orga-
miento a cinco años, ya que en los primeros años había una fuerte inciden- nismo elaboró una guía para la presentación de proyectos de inversión por
cia de decisiones del pasado –más de un 50% del volumen de la inversión parte de cada organismo, empresa o agencia sectorial del Estado. Estos me-
prevista– sobre proyectos en curso de ejecución o comprometidos4, disminu- canismos permitieron que en el programa se postulara que “la iniciación de
yendo así la rigidez derivada de esa circunstancia. obras de infraestructura responda a criterios de priorización apoyados en la
El documento del Plan pone de relieve una segunda rigidez, proveniente justificación técnico-económica de los proyectos”, luego de la asignación de
del lado financiero. En este caso se menciona la existencia de un sistema tri- fondos a programas sociales, al gasto en Defensa y a la culminación de obras
butario poco flexible, con importantes recursos con asignación específica, y comprometidas.
los superávits de empresas públicas que, se indica, debieran ser absorbidos
centralmente para ser trasladados a cubrir necesidades de inversión en otros Ninguno de estos esfuerzos por ordenar el proceso de inversión pública
organismos o empresas del sector público. Es la idea de un organismo cen- pudo consolidarse. El primero terminó en los mayores niveles de inversión
tral que fija prioridades y debe estar en condiciones de poder reasignar los pública de la historia; el segundo fue sacudido por la crisis fiscal de la déca-
recursos fácilmente dentro del sector público. Textualmente: “en tanto per- da del 80, en el transcurso de la cual fueron perdiéndose los elementos que
sistan empresas deficitarias y necesidades de inversión no satisfechas en el habían ido incorporándose para mejorar la presentación de proyectos de in-
resto de las actividades del sector público, estos superávits excedentes deben versión7, el plan global de inversiones y el mismo Presupuesto.
poder trasladarse con fluidez hacia donde sean necesarios, eliminando rigi-
deces en la asignación de fondos y creando los mecanismos que permitan lle-
var a cabo esos traslados”. Priva, pues, la idea de limitar la autonomía finan-
ciera5 de las agencias, con la intención de potenciar el planeamiento central
flexibilizando el manejo financiero del Presupuesto.
iii. La ejecución del gasto de inversión pública fondos específicos, que financiaron regularmente un 25% de la inversión del
y los mecanismos de financiamiento sector, tenían los siguientes efectos distorsivos: a) cuando se agregaban a pre-
cios que reflejaban costos de oportunidad, provocaban distorsiones en precios
La ejecución del gasto de inversión pública en la Argentina ha estado a relativos –nafta/gas oil, por ejemplo, y b) cuando los impuestos no se agrega-
cargo de oficinas sectoriales de ministerios de la Administración Nacional y ban al costo de oportunidad, como en el caso del gas o de la energía eléctrica,
de organismos descentralizados, y de empresas públicas8. La participación las finanzas de las empresas se veían seriamente afectadas, lo que influía de-
de estos sectores en la inversión del sector público nacional en el período cisivamente en su capacidad de generar ahorro para financiar su inversión.
1970-1988 fue la que indica el cuadro 2. En el período 1980-1988 las empresas tuvieron un nivel de desahorro prácti-
El cuadro muestra una relativa constancia en las participaciones de estos camente similar a la inversión del sector.
distintos sectores en la inversión pública del Gobierno Nacional9 hasta el año Lo más adecuado hubiera sido reforzar la autonomía financiera de estas
1983. El período de crisis fiscal coincide con la mayor importancia en la par- empresas, que habría conducido a una política de inversión que respondiera
ticipación del sector de empresas públicas, que prácticamente logra mante- al nivel de la demanda efectiva. Ello habría potenciado los recursos del Esta-
ner su nivel absoluto de inversión. do y permitido derivar recursos de ventas generales para atender las deman-
das de los sectores que producen un tipo de bienes en otros sectores de la ad-
ministración donde resulta dificultoso el financiamiento vía cargos al usuario.
CUADRO 2
PARTICIPACION EN EL GASTO DE INVERSION
(En %) iv. Los mecanismos de control
La etapa de evaluación y control está concebida para medir el impacto de

1970-1973 1974-1978 1979-1983 1984-1988
las distintas acciones ejecutadas en términos de los objetivos de cada pro-
Administración Nacional grama y controlar la ejecución del presupuesto.
y organismos descentralizados 36,2 34,4 33,5 24,1 Institucionalmente, en el período, los mecanismos de control fueron el
Tribunal de Cuentas y, en el caso de las empresas públicas, la Sindicatura.
Empresas públicas 63,8 65,6 66,5 75,9
Ambos organismos actuaban bajo dependencia del Poder Ejecutivo –sólo re-
Nota: Se han agregado los resultados del período 1974-1978 por el efecto de los cientemente se ha creado, como existe en otros países, un cuerpo de audito-
compromisos de inversión asumidos en los primeros años del mismo. ría que funciona en la órbita del Poder Legislativo–, y su función básicamen-
Fuente: Secretaría de Hacienda de la Nación. te se centraba en el control de legalidad. El control de ejecución de
presupuesto adolecía de graves problemas de disponibilidad de información
oportuna y confiable, y no se conoce que se hayan penalizado aquellos pro-
Pero dentro del sector de empresas públicas predominan las empresas del gramas de gasto en los que el organismo no ejecuta lo programado –que es
sector de energía eléctrica. Ello ha sido el resultado de que las inversiones eléc- una situación bastante frecuente.
tricas tienen largos períodos de gestación –se ha visto cómo esta circunstancia Pero más allá de estas dificultades, todo el esquema de funcionamiento
fue reconocida en los planes plurianuales de inversión de 1970-1974 y 1980- conspira contra el ejercicio de un control sistemático. La falta de autonomía
1989, que siempre priorizaron al sector–, de la existencia de fondos con desti- financiera en el caso de las empresas públicas, o de estabilidad y transpa-
no específico y de que el sector tuvo acceso al crédito bilateral y multilateral. rencia en las remesas presupuestarias en el caso de las agencias que no
El cuadro de la época es claro: en presencia de restricción fiscal, fueron cuentan con recursos propios, la multiplicidad de objetivos de las distintas
recortadas las inversiones de corto plazo y flexibles, no sólo en los sectores áreas y las interferencias de niveles superiores conspiran contra la fijación
que dependían de transferencias presupuestarias sino incluso en otros, co- de metas claras contra las cuales chequear la performance de una gestión.
mo los dedicados a la producción de hidrocarburos, que se vieron privados Esa situación disuelve responsabilidades, aun en el simple control de metas
de recursos a través de un complejo sistema de fondos específicos10. de cumplimiento físico.
Es que el sistema de financiamiento de la inversión, especialmente en el
sector de empresas públicas, no pudo consolidar el ahorro corriente como
principal fuente de financiamiento, de manera que el gasto de inversión de- C. RESULTADOS DE LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA
pendió esencialmente del endeudamiento, de las remesas de fondos específi-
cos y de las transferencias del gobierno central. En el cuadro 3 se muestra la evolución experimentada por el gasto de in-
El esquema, que respondía a la idea de fijar prioridades por organismos versión pública en los distintos sectores, incluidas las provincias, en el perío-
sectoriales, fue esencialmente perverso. Los impuestos con destino a estos do 1970-1992.
CUADRO 3 bles de los pobres resultados alcanzados en términos de cobertura, calidad y

EVOLUCION DE LA INVERSION PUBLICA seguridad de los servicios.
(En miles de $ de 1986 – en promedios anuales) ¿Qué hechos dan cuenta de los pobres resultados en la gestión de la in-
versión pública?
1970-1973 1974-1978 1979-1983 1984-1989 1992
Sector Público Nacional 293,0 452,1 514,7 401,2 56,4 i. Sobredimensionamiento de la demanda
– Administración Central 106,1 157,2 172,6 94,8 45,0
– Empresas 186,9 294,9 342,1 306,4 11,4 Este es un aspecto vinculado a la identificación y diseño de los proyectos,
y su impacto depende de una buena medición del desbalance entre oferta y
Provincias1 81,0 160,7 183,0 155,2 192,4
demanda, del timing y de la localización de capacidad adicional y de una co-
Total 374,0 612,8 697,7 556,4 248,8 rrecta evaluación de los riesgos involucrados.
La principal fuente de absorción de recursos en el período fue el sector
1. Incluido el FONAVI. eléctrico, de alta intensidad de capital y proyectos de larga maduración. Las
Fuente: Secretaría de Hacienda de la Nación. inversiones realizadas en el sector muestran un exceso de potencia instalada
respecto de la demanda. La potencia instalada era de 15.810 MW en 1991
frente a una demanda de 8.815 MW –en 1970 la potencia instalada era de
El nivel de inversión se comporta establemente a lo largo de la serie hasta 4.860 MW frente a una demanda de 3.360 MW–, lo que, se estima, implicó
la crisis de 1989, con picos en los años 1976-1978. un exceso de potencia de un 35%.
Se observa un fenómeno ya apuntado: la caída de la inversión en la crisis Tratándose de proyectos capital intensivos, el manejo de los factores de
fiscal de la década del 80 se concentra principalmente en el gasto de la Ad- riesgo y financieros resulta crítico para una buena ejecución de la inversión,
ministración Nacional, en tanto que el sector de empresas públicas mantie- y en particular en los casos en los que el pronóstico de una gran demanda
ne sus niveles de gasto de capital. La disponibilidad de fondos atados y la in- por atender induce a emprender grandes proyectos. La incertidumbre inhe-
flexibilidad de los proyectos son las explicaciones de este comportamiento. rente a estos proyectos de larga maduración, con dificultad para predecir las
No se ha realizado un estudio sistemático de los resultados de la inver- condiciones futuras, hace necesario cuidadosos análisis de sensibilidad. No
sión pública, a través de un análisis ex-post de cada proyecto que dé cuenta obstante, los efectos de una inadecuada evaluación y diseño de proyectos
de los problemas encontrados. Lo más serio es que no hay información dis- pueden ser en alguna medida neutralizados con una buena capacidad en la
ponible, por lo que debe recurrirse a datos parciales. Una aproximación en reprogramación de obras, corrigiendo permanentemente las predicciones e
dicho sentido es el trabajo de FIEL11 sobre el gasto de infraestructura a car- introduciendo las rectificaciones pertinentes. En el caso eléctrico, además de
go del Estado. El mismo trata los casos de gas, teléfonos, ferrocarriles, sector pronósticos erróneos, la falta de priorización de obras en presencia de pro-
vial y puertos, saneamiento y sector eléctrico, cuya gestión en la mayoría de blemas fiscales ha prolongado la construcción de ciertas centrales por perío-
los casos ha sido o está siendo trasladada al sector privado a partir de 1990. dos dos a cuatro veces mayores que los programados y necesarios.
Se destaca que el gasto de inversión de estos sectores ha representado en la No ha sido el único sector donde las inversiones no han seguido la de-
década del 60 el 80% del gasto de inversión del sector público nacional. manda efectiva. En el caso del transporte de subterráneos se nota una ten-
El trabajo estima, como un indicador del orden de magnitud de la baja dencia decreciente en la demanda a ser atendida, lo que responde al cambio
productividad del gasto público, que durante el período 1970-1990 en cuatro de configuración en la región servida y al desarrollo de medios sustitutivos
sectores (eléctrico, teléfonos, ferrocarriles y saneamiento) se registró un excede transporte. Las inversiones han sido destinadas a expandir la red donde
so de gastos superior a los US$ 35.000 millones, lo que representa un 45% no existía suficiente demanda (Premetro), lo que no ha permitido expandir la
del gasto de inversión en el conjunto de los sectores analizados. Esto involu- red en el área central o en las nuevas zonas secundarias. En el sector de
cró para el período una fuerte demanda de recursos fiscales, que osciló puertos –aquejado por varios problemas de coordinación de las agencias con
anualmente entre un 1,2% y un 1,5% del PBI. competencia en el tema–, en el período se registró una elevada inversión en
El estudio espera un considerable incremento en la productividad como equipo e infraestructura portuaria, pero gran cantidad del equipo adquirido
consecuencia de la gestión privada, fundamentalmente en el caso telefónico por AGP hace 10 años nunca se utilizó y los equipos de dragado de la Direc-
y eléctrico, pronosticándose una sustancial reducción en los montos anuales ción de Vías Portuarias tienen un bajo índice de utilización. La red nacional
de inversión en el período 1992-2000. La contribución de FIEL identifica el pavimentada –28.000 km– solamente en casos puntuales presenta situacio-
diseño institucional de la gestión de la inversión pública en aspectos tales nes de déficit de capacidad, y varios tramos de la red probablemente están
como la falta de competencia, la carencia de incentivos adecuados en el apa- subutilizados.
rato burocrático y la ausencia de criterios de rentabilidad, como responsa-
ii. Inadecuado mantenimiento En el sector portuario, las vías navegables por lo general poseen profun-
didades inferiores a las requeridas, pero las que fueron dragadas no han si-
Este es uno de los aspectos más sintomáticos de la mala gestión de la in- do mantenidas14. Se ha indicado en un punto anterior la escasa utilización
versión pública, en donde se ha privilegiado la construcción de obra nueva de los equipos de la Dirección de Vías Navegables. En el sector de sanea-
por sobre el gasto de conservación. miento –y con particular referencia a la situación de la ex Obras Sanitarias
Cuando no se efectúa un adecuado mantenimiento, es necesaria inver- de la Nación, aunque el diagnóstico es aplicable seguramente a los organis-
sión adicional para sostener los niveles de servicio12. En el sector vial, por mos del sector que funcionan en la órbita de las provincias–, la paralización
ejemplo, la falta de mantenimiento, teniendo en cuenta las características in- de la inversión sectorial por falta de recursos y un cuadro tarifario que no
genieriles y físicas de las rutas pavimentadas, acelera el deterioro. El Banco permitía la recuperación de costos y la ampliación de la red hicieron que en
Mundial13 indica, al respecto, que la tasa de retorno de los proyectos de el período se viviera de obras –naturalmente sobredimensionadas– construi-
mantenimiento de rutas duplica la de proyectos de rutas nuevas. Por otra das en las décadas anteriores, lo que impactó en los niveles de calidad y se-
parte, la misma fuente señala que en Latinoamérica por cada dólar no gasta- guridad de los servicios. En general, se produjo un abandono de las tareas
do en mantenimiento son necesarios de 3 a 4 dólares en una prematura re- de mantenimiento preventivo, el que se redujo a precarias reparaciones de
construcción posterior de la vía. equipos e instalaciones que quedaban fuera de uso, dando lugar a una ace-
En la Argentina, por falta de mantenimiento, hasta 1990 un 75% de la leración del cuadro de deterioro y a que muchos servicios funcionen en con-
red nacional pavimentada estaba en condiciones malas y regulares. A ello diciones crecientes de riesgo.
debe sumarse el estado discontinuo de una misma ruta, intercalándose tra-
mos en estado regular, malo y bueno, como muestra del cuadro de incohe-
rencia de la política de mantenimiento. En el sentido indicado, en el estudio iii. Ineficiencia operacional
de FIEL se muestra, utilizando costos estándar de pavimentación, repavi-
mentación y mantenimiento, que con un presupuesto de US$ 500 millones Esto se refiere al nivel de servicios provisto, pero también puede asimilár-
anuales se hubiera podido mantener la red nacional existente en óptimas sele el nivel de eficacia en la ejecución de cada proyecto de inversión.
condiciones; debe destacarse que, en promedio, en el período 1970-1991 la Respecto de este último, el costo unitario de la inversión en muchos sec-
inversión anual en este sector alcanzó los US$ 534 millones, no obstante lo tores ha sido excesivo. En energía eléctrica, por ejemplo, la inversión fue de
cual se asiste a un panorama extremadamente precario. US$ 6.620 por kW adicional agregado a la capacidad instalada; a modo com-
Un caso paradigmático es el sector eléctrico, en donde coexisten un exce- parativo, el costo internacional por kW incremental se encuentra en el orden
so de gasto de inversión con inapropiadas políticas de mantenimiento, lo que de los US$ 1.500-1.800 para equipamiento térmico, y de US$ 2.200-2.700
ha llevado a un elevado grado de indisponibilidad de los equipos. Se estima, cuando la generación es hidráulica15. En el sector de telecomunicaciones, el
en este sentido, que en 1990 sólo el 69% del parque térmico se encontraba costo de la línea instalada en el período 1970-1991 ha sido de US$ 4.600,
disponible respecto de la potencia instalada. muy superior al de las licenciatarias actuales, del orden de los US$ 2.80016.
En ferrocarriles, sobre una red total de más de 35.000 km de vías, el 54% En cuanto al nivel de servicios provisto se pueden identificar diversas y
se encontraba en estado regular a malo en 1990; el parque de locomotoras en variadas falencias.
ese mismo año –992 contra 1.121 en 1980– registraba una disponibilidad de En el sector de saneamiento un tema gravitante ha sido la falta de medi-
apenas el 49%. Ello se debe a un erróneo enfoque del negocio ferroviario, ca- ción del consumo de agua. En la Argentina existió un sistema de canilla libre
rente de prioridades y de análisis de rentabilidad. Una empresa orientada prin- que no promovió una racionalización del consumo y que, en el contexto de
cipalmente para atender una red de cargas de 16.000 km, servicios interurba- una política de ampliación de la cobertura, exacerbó la carencia de recursos
nos de pasajeros concentrados en un número limitado de corredores y una red y la pérdida de calidad del servicio en términos de menor caudal, presión y
de servicios urbanos y suburbanos de pasajeros en la región metropolitana, re- continuidad del agua entregada. En el caso de los desagües, se ha dejado de
quieren una inversión del orden de US$ 250 millones a US$ 300 millones operar la mayoría de las plantas depuradoras, con lo cual los efluentes se
anuales, que hubiera podido ser cubierta con los recursos de inversión dispo- derivan sin tratar a cursos naturales de agua, generando uno de los mayores
nibles en el período, del orden de los US$ 290 millones anuales promedio. problemas de la actual contaminación ambiental. En caminos, es conocido
En el sector de gas, la situación de los caños muestra un grado importan- que el camión no paga la rotura de la vía17.
te de corrosión externa, lo que requerirá inversiones de reemplazo en una En el sector eléctrico, las pérdidas de energía han sido importantes y cre-
magnitud del 2% anual de la red troncal existente en los próximos años; se cientes como consecuencia del fraude de los usuarios. Las pérdidas, que por
registraba falta de mantenimiento en las plantas compresoras de los dos sis- razones técnicas no deberían superar el 10% de la energía generada, trepa-
temas troncales, norte y sur, de transporte. Este es un sector que, por un ron en los últimos años al 22%. En el sector ferroviario ha sido norma la im-
inadecuado cuadro tarifario en todo el período, ha sufrido un significativo puntualidad, la suspensión de servicios programados y la lentitud del tráfi-
drenaje de recursos. co; al mismo tiempo ha crecido enormemente el nivel de evasión en la región
metropolitana, que algunas estimaciones han situado entre el 25% y el 40% ciones en donde la falta de tramos pequeños o la postergación de inversiones
de los boletos vendidos. En el sector de telecomunicaciones se han registra- de mejoramiento a los accesos viales a los principales puertos de exporta-
do históricamente gran cantidad de líneas fuera de servicio, alta congestión ción, que globalmente representan inversiones de menor magnitud, han es-
de tráfico, gran demora en las reparaciones y sistemas en operación que ex- terilizado los beneficios de determinadas obras (tal como ocurre con el Acce-
cedían los límites admisibles de seguridad. so Oeste a la Capital Federal).
Un segundo elemento que da cuenta del empeoramiento general de la
gestión del Estado es la debilidad del proceso de gestión de proyectos de in-
iv. Falta de autonomía financiera versión, que se manifiesta en la baja calidad de la identificación, preparación
y diseño de los proyectos de inversión, lo que ha culminado actualmente, ya
El financiamiento de la inversión pública revela falta de autonomía fi- no con malos proyectos de inversión, sino con lo difícil que resulta encontrar
nanciera. Ello es válido tanto para los organismos que manejan recursos proyectos de inversión evaluados18.
propios como para los que dependen de transferencias presupuestarias, ya Sobre este tema es interesante mostrar el resultado de la encuesta del
que la crisis de las finanzas públicas obligó a un manejo de caja que, de he- Banco Mundial19 que analiza los resultados de proyectos de inversión que,
cho, suprimió el Presupuesto como instrumento planificador de la actividad en el transcurso del período 1970-1990, han contado con asistencia de esa
del Estado. entidad. Anualmente, el Banco evalúa el resultado de sus operaciones de
El ahorro corriente de las empresas públicas financió en la década del 70 préstamo estudiando la performance de los proyectos.
apenas el 15% de la inversión del sector. En la década del 80, por su parte, el El cuadro 4 muestra el resultado del análisis practicado en 2.845 proyec-
desahorro fue una característica del sector de las empresas públicas. El grue- tos financiados por el Banco en los últimos veinticinco años. El cuadro infor-
so del financiamiento de la inversión provino, pues, de fuentes externas tales ma en porcentajes el número de proyectos satisfactorios20 relativos al total
como fondos específicos, aportes presupuestarios y crédito internacional. de proyectos, identificándose tres períodos según la fecha en que han sido
En el sector de energía eléctrica, por ejemplo, el 96% de la inversión pro- aprobados los proyectos por el Banco: anterior a 1974, período 1974-1979 y
vino, en el período 1963-1983, de fuentes externas a las empresas –contribu- posterior a 1980.
ciones del Tesoro y fondos específicos (44%), endeudamiento (39%) y atrasos El cuadro muestra globalmente un empeoramiento en los resultados de
con proveedores (13%). los proyectos de inversión. Para los aprobados antes del año 1974, el porcen-
La falta de autonomía financiera desvincula la gestión de la evolución de taje de proyectos satisfactorios se ubicaba en el 85%, produciéndose un de-
la demanda efectiva, debilita los incentivos y vuelve extremadamente dificul- terioro en los resultados obtenidos en los otros dos períodos21: en 1974-1979
toso el control de performance de las agencias descentralizadas. En su lugar la razón cae a 71% y en el período posterior a 1980 se ha estabilizado este
se requeriría una agencia central muy efectiva en la planificación y extrema- último indicador. El resultado global muestra que, en todo el período, el 74%
damente flexible, lo cual es muy difícil de estructurar. de los proyectos ha tenido resultados satisfactorios contra un 85% para los
proyectos aprobados antes de 1974.
En este resultado pesan el agravamiento de las condiciones económicas ge-
v. Pérdida de la capacidad de planificación del Estado nerales, pero lo más significativo de esta información es la diferente respuesta
de los países: mientras algunos mejoran su performance –notablemente los ca-
Se han indicado ya algunos elementos que denotan la pérdida de capaci- sos de Chile, Marruecos, Egipto y Corea–, otros relativamente consiguen man-
dad de planificación del Estado. tener sus ratios –como Colombia, Turquía y Yugoslavia– y finalmente aparece
Es innegable, en este sentido, la poca posibilidad de respuesta ante un un tercer grupo de países que tienen una performance declinante a lo largo de
cambio en las condiciones generales del desenvolvimiento de la economía y todo el período, como ocurre con Nigeria, México y Brasil.
del mercado de cada sector. Ya se ha indicado el sobredimensionamiento de La Argentina presenta resultados deplorables. No sólo forma parte de ese
la estimación de la demanda de energía eléctrica, sin que la agencia sectorial último grupo, sino que comparte con Haití y Nigeria los peores registros de la
reaccionara con la energía necesaria, reformulando los planes originales ante muestra. La tendencia declinante en el resultado de los proyectos es aguda:
una situación que claramente era distinta de la prevista en oportunidad de mientras que en 1974 el 83% de los proyectos eran juzgados satisfactoria-
proyectarse las grandes obras de expansión del sector. En ferrocarriles ha si- mente, esa relación cayó al 50% en el período 1974-1979 y profundizó su
do notoria la falta de adaptación a las nuevas condiciones del mercado de caída en el período posterior a 1980, donde el porcentaje de proyectos satis-
transporte, que exigía una empresa organizada sobre parámetros distintos factorios fue del 33%, apenas superado en cuanto a mala performance por
de como fuera originalmente concebida. En el sector de saneamiento se ha Nigeria y Haití.
visto la nula capacidad de articulación entre la política tarifaria, el servicio De esta diferente respuesta a un contexto internacional desfavorable
medido y el objetivo de atender a un número cada vez mayor de usuarios. En emerge un componente institucional, intrínseco a cada país, como el princi-
el sector vial, la falla en la coordinación de inversiones ha provocado situa- pal elemento explicativo de la pobre performance observada.
CUADRO 4 bal22. Una política consistente hubiera requerido la definición correcta de la

PROYECTOS CON RESULTADO SATISFACTORIO población objetivo del programa, mayor participación de los beneficiarios, me-
(En %) didas que premiaran a las jurisdicciones que hacen mayores esfuerzos para la
recuperación de la cartera y estrictos mecanismos de control.
El panorama de incoherencia de este programa puede apreciarse con la
Antes de 1974-1979 Después de Total
información del cuadro 5, donde aparece una distribución de recursos y un
Países 1974 1980
gasto por vivienda entre jurisdicciones difícil de explicar23.
Argentina 83 50 33 56 En 1992 se instrumentó una reforma tendiente a descentralizar este pro-
Brasil 85 69 44 66
Chile 80 80 100 89
China 100 — 100 100 CUADRO 5
Colombia 87 78 82 82 GASTO EN VIVIENDA SOCIAL, 1989-1992
Ecuador 80 69 67 74
Egipto 50 86 79 79 Viviendas Recursos Gasto por
Haití — 78 30 53 terminadas FONAVI vivienda
India 93 78 73 81 (unidades) (millones de $) ($)
Corea 88 91 94 91 Buenos Aires 14.778 366 24.766
Malasia 95 70 85 84 Capital Federal 2.372 76 32.040
México 93 67 59 69 Catamarca 2.511 77 30.665
Marruecos 85 92 86 88 Córdoba 6.420 128 19.937
Nigeria 75 78 29 60 Corrientes 4.176 225 53.879
Rumania — 74 70 73 Chaco 4.064 172 42.322
Tailandia 100 86 88 90 Chubut 3.364 98 29.132
Turquía 85 78 79 80 Entre Ríos 4.125 90 21.818
Yugoslavia 75 91 71 82 Formosa 3.731 116 31.090
Total 85 71 70 74 Jujuy 5.531 98 17.718
La Pampa 4.251 63 14.820
Fuente: Banco Mundial.
La Rioja 2.359 65 27.554
Mendoza 7.091 77 10.860
vi. La extrema politización: el FONAVI Misiones 5.863 148 25.243
Neuquén 7.957 156 19.605
El FONAVI es un programa de vivienda social, cuyo manejo hasta 1992
Río Negro 4.866 138 28.360
estaba fuertemente centralizado en la Secretaría de Vivienda de la Nación,
Salta 6.137 113 18.413
que diseñaba los programas y el tipo de construcción, asignaba los recursos
entre provincias y autorizaba las licitaciones para la contratación de las San Juan 3.908 83 21.238
obras que tenían a su cargo los Institutos Provinciales de Vivienda. San Luis 5.988 113 18.870
El manejo del programa revela una extrema discrecionalidad: a) en la dis- Santa Cruz 2.049 121 59.053
tribución de recursos para la construcción de viviendas entre las distintas ju- Santa Fe 8.966 178 19.852
risdicciones, donde no se contemplaban indicadores objetivos; b) en la políti- Sgo. del Estero 5.214 115 22.056
ca de recuperación de fondos de las provincias, que asumían el compromiso Tucumán 3.951 118 29.866
de devolver a la Secretaría de Vivienda los recursos invertidos; las provincias Tierra del Fuego 1.969 70 35.551
tenían un plazo de 10 años para reintegrar dichos préstamos, pero la recupe- Total 121.366 3.024 24.916
ración de recursos ha sido marginal, y c) en la selección de los beneficiarios
–que no siempre se circunscribió a la población objetivo de un programa de Fuente: Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental y Subsecretaría de Relacio-
este tipo– así como en la recuperación de préstamos, que, a pesar del elevado nes Provinciales, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación.
componente de subsidio –el 50%–, raramente llegó al 10% de la cartera glo-
grama, otorgando a las jurisdicciones autonomía en el manejo de los recur- según el presupuesto original, insumía más de US$ 30 millones y el plazo
sos distribuidos. Observaciones de funcionarios del gobierno central en el previsto de ejecución era de 36 meses24.
sentido de que algunas jurisdicciones provinciales estarían desviando trans- Sin embargo, cuando se intenta incorporar el proyecto en el presupuesto
ferencias de capital para el financiamiento del gasto corriente, aparentemen- de inversión pública para el año 1979, no estaba disponible el financiamien-
te harían referencia precisamente a este programa. to presupuestario originalmente previsto. En ese nuevo contexto, se decide
igualmente realizar la obra reformulando el proyecto, con una reducción en
el gasto previsto del 25%, concretada a expensas de recortes disfuncionales
D. UN ANALISIS DE CASO –como accesos vitales a la misma– en la obra proyectada. Una vez reformula-
do el proyecto, se inician nuevas gestiones ante el BID para la aprobación de
El examen de un caso puntual de un proyecto de inversión arroja luz adi- las modificaciones. La gestión ante el organismo financiero internacional de-
cional sobre la gestión del gasto y su efecto sobre la relación contractual con manda todo el año 1979, con resultado favorable. Finalmente, el proyecto se
el operador privado. incorpora en el plan de inversión del año 1980.
Se expone a continuación el caso de proyectos de inversión de una agen- ¿Qué revela esta etapa? Se puede afirmar que: 1) Se verifica la ausencia
cia científico-técnica del Estado que comenzó en el año 1977 a analizar la por parte de la agencia de una adecuada evaluación de la inserción del plan
factibilidad de construir edificios para las tareas a su cargo. El programa glo- de obras en las prioridades del organismo central –“una falta de compromiso
bal contemplaba una inversión de US$ 100 millones, disponiéndose de fi- del gobierno en la obra”, son los términos que utiliza para esta situación el
nanciamiento del BID. La situación que se expone corresponde a uno de los Banco Mundial–. Esta circunstancia debió ser objeto de análisis por parte de
tres proyectos encarados, aunque el panorama no varió sustancialmente en la agencia, sobre todo en un contexto en que el gasto de inversión estaba
el caso de los restantes. desbordado y donde el gobierno estaba preparando un plan plurianual de in-
Conviene separar las distintas etapas de un proyecto de inversión, tanto versión pública, que intentaba un ordenamiento de este gasto. 2) Revela una
en lo que se refiere al proyecto propiamente dicho como a la construcción falla central en el proceso presupuestario, el cual debe ser el marco para el
de la obra, de forma de identificar los problemas que pueden aparecer en cotejo de proyectos que preparan descentralizadamente las distintas agen-
cada una de ellas. De esta manera se pueden distinguir: a) Preparación y cias y para una discusión en donde debe entrar su viabilidad, la importancia
diseño del proyecto; b) Concurso; c) Implementación, y d) Evaluación y con- del proyecto en términos de la misión y funciones de cada agencia y sus
trol ex-post. efectos, en términos de costos de oportunidad, sobre otros gastos de inver-
sión y sore el gasto corriente, presente y futuro. 3) El proyecto fue modifica-
do de una manera disfuncional25. Se desconoce en qué medida fueron eva-
i. Preparación y diseño del proyecto luadas alternativas tales como a) no hacer la obra, b) demorar el inicio de la
obra, c) alargar la duración de la obra, y su comparación de una manera sis-
Un proyecto estará bien identificado cuando encuadre en la misión y temática con los objetivos perseguidos. En este sentido, hay problemas en la
funciones de la agencia, obtenga aval político y eventualmente –aunque no agencia, en el organismo central y en el BID, que aceptó una reformulación
necesariamente– encaje en los programas de financiamiento de alguna insti- disfuncional del proyecto. 4) El proyecto carecía de un buen estudio de sue-
tución internacional. Luego de la etapa de identificación sigue la de prepara- los, con lo cual no estaba bien medido el costo económico. Esto se comenta-
ción de la información y su análisis, de forma de precisar los requisitos ne- rá en el siguiente punto.
cesarios para una buena implementación del proyecto: especialmente,
evaluar el grado de compromiso del gobierno, la capacidad institucional de
la agencia y los requerimientos de implementación, y preparar la supervi- ii. Concurso
sión del proyecto, elaborando indicadores de performance que faciliten esta
etapa posterior. La obra se concursa a mediados de 1980, con una duración del proceso
Los proyectos –tres en total– comienzan a ser preparados en 1977, y en de adjudicación de más de un año, un plazo superior a los “normales” en esa
1978 estaba terminada la tarea de preparación de los proyectos ejecutivos, a época, que se estimaban en los cinco meses. Aquí aparece un elemento que
cargo de proyectistas independientes. Inmediatamente se obtiene la confor- va a complicar y demorar el proceso de ejecución posterior –aunque no la ad-
midad del BID para asistir con financiamiento, previéndose que esa institu- judicación– pero que, propiamente, es de esta etapa.
ción financiaría el 35% del programa y el Estado Nacional, con partidas pre- El llamado a concurso se efectúa con un muy deficiente estudio de sue-
supuestarias, el 65% restante. los, lo que es común en obras del sector público que requieran este tipo de
A partir de la obtención de financiamiento y la conformidad del nivel su- estudios –no así en el sector privado–. En este caso existía en el terreno don-
perior para contar con partidas presupuestarias, se avanza en la etapa de de se iba a localizar la obra un manto de tosca perfectamente identificable,
elaboración técnica del proyecto. La obra, aprobada por la instancia superior información que sin embargo el pliego no reportaba. Las consultas de algu-
nos oferentes –los que más conocían la zona en cuestión– fueron respondi- en cuanto a la aplicabilidad a la obra pública del desagio28, a fines de 1985,
das negativamente por la agencia, que recomendaba atenerse estrictamente cuando la obra recomienza.
a la información del pliego. En esta nueva instancia se pactan nuevos precios, se convienen plazos
La falta de un estudio de suelos que acompañe la información del pliego, adicionales, se reconoce una compensación por gastos del contratista por el
si bien incrementa el presupuesto del proyecto, tiene dos efectos: mantenimiento de la obra, se rediseña el proyecto incorporando obras supri-
midas en 1979 y, se reconvierte la obra al nuevo contexto, contemplándose
a) En primer lugar, sobre el concurso mismo, no asegurando información ho- un mayor aporte de insumos locales por los problemas de balance de pagos.
mogénea a todos los oferentes. En este sentido el adecuado proceso exige El proyecto continúa hasta el primer semestre de 1988, llegándose a una eje-
una buena especificación del pliego fundado en buenos estudios de suelos y cución del 75% de la obra, oportunidad en que se vuelve a suspender la mis-
en una amplia comunicación entre los oferentes de toda la información dis- ma por falta de pago. La obra se reinició en junio de 1993 y nuevamente ce-
ponible, de forma de hacer homogéneas las ofertas. La información asimétri- só sus actividades en mayo de 1994.
ca entre oferentes origina conductas oportunistas, ya que no está en el inte- Los contratos en el sector de la obra pública, tal cual se ha indicado en el
rés del oferente conocer aisladamente una circunstancia que incrementará el capítulo I, deben manejar tres factores de riesgo: a) el primero, asociado a
monto de la oferta económica. modificaciones en el contrato por parte del sector público; b) un riesgo que
b) Aumenta la incertidumbre del contrato por el mayor riesgo técnico. O el puede llamarse comercial, propio del negocio, en el que se pueden incluir
contratista confía en que el mayor gasto será finalmente trasladado al Esta- riesgos de cálculos de obra, costos, etcétera, y c) el riesgo comercial externo
do por una negociación posterior a la adjudicación o se incorpora esa mayor al negocio.
incertidumbre en la oferta y el contrato26. De todos modos, se introduce un Se trata principalmente de una distribución de riesgos que asegure el flu-
elemento de litigiosidad, que puede ser adecuadamente resuelto con un buen jo normal del negocio. En algunos casos es fácilmente asignable cada tipo de
proyecto. riesgo entre las partes, pero en otros la cuestión es opinable.
En la Argentina, los contratos en el período del caso que se analiza fueron
evolucionando para convertir al Estado en el gran asegurador de todos los con-
iii. Ejecución venios en que era parte. Esto ha merecido observaciones en cuanto a los des-
incentivos que ello implica sobre el sector privado en términos de una gestión
En mayo de 1981 comienza la ejecución de la obra. Aquí repercuten pro- más eficaz que permita reducir costos y no trasladarlos mecánicamente al Es-
blemas derivados de la falta del estudio de suelos, el conflicto de Malvinas, la tado. A partir de 1990, se ha pasado al otro extremo, intentando trasladar ries-
inflación, los problemas de recursos del Estado y el manejo presupuestario. gos al sector privado.
El contrato se ejecuta durante 1981, pero el contratista acumula prórro- Pero ¿qué nos muestra en particular la situación comentada con este ca-
gas por los problemas que surgen con el comitente a raíz de la deficiente in- so? Básicamente una alta incertidumbre, sin que se intente desplegar los
formación sobre suelos. elementos que la hagan manejable.
En 1982 aparecen el conflicto de Malvinas, una fuerte inflación y graves En este sentido puede señalarse:
problemas presupuestarios. En este contexto, la obra prosigue muy lenta-
mente su ejecución, con problemas en los desembolsos, en un marco de in- a) En el caso se introduce un factor de riesgo por la calidad del proyecto, que
certidumbre sobre plazos y con ajustes por inflación que, al practicarse cua- contaba con un deficiente estudio de suelos. En otros casos se trata de pro-
trimestralmente con una inflación alta y creciente, no resultaban totalmente yectos desactualizados. Un elemento central es contar con proyectos comple-
compensatorios. tos, exactos y recientes. La antigüedad y la inexactitud de los proyectos
En esta situación, la Ley de Obras Públicas habilita al Estado a suspen- conspiran contra la ejecución en término de las obras y acarrean modifica-
der la obra por razones de fuerza mayor y a hacerse cargo de los daños que ciones en los precios.
ello provoca al contratista, que puede haber acumulado materiales, compro- b) En este contrato ha sido evidente la mora y la falta de pago del Estado co-
misos, etcétera. Esta es una situación regulada por la Ley de Obras Públicas mo principal causa de la paralización. Es esencial una adecuada programa-
que acota los perjuicios27, habilitando una solución particular a una situa- ción de las obras, para lo cual hay que recuperar el presupuesto como ins-
ción particular. trumento planificador. Se dispone de varias alternativas para evitar la
Sin embargo, no es el procedimiento que se adoptó en este caso. La sus- paralización de las obras: 1) remesas de fondos que se cumplan conforme a
pensión se produjo de hecho en 1983 por parte del contratista. Asimismo, en lo programado, lo que requiere un presupuesto muy ajustado; 2) que el Es-
ese año comienza un proceso de discusión global sobre el problema de la tado tome un seguro de pago, y 3) que el contratista obtenga la financiación,
obra pública con las autoridades por la crisis de los sistemas de variación de lo cual lleva a reconocerle la tasa de interés del mercado –la alternativa pro-
costos, que continúa con el gobierno que se instala en 1984. Estas negocia- bablemente más costosa en términos de costo e incentivos. Frente a la ine-
ciones recién fructifican luego de superar algunos problemas interpretativos xistencia de estas alternativas, el Estado, en el caso que nos ocupa, pudo
haber suspendido la obra: el costo para el Estado hubiera estado conforma- los esfuerzos del contratista y de la Administración para resolver cuestiones
do por los daños que eventualmente deberían haberse abonado al contratis- técnicas por el mal diseño del proyecto, la resolución de reclamos por daños
ta. Se trata, en todos los casos, de una comparación de costos de oportuni- inadecuadamente regulados, las moras en los pagos –que reclamaron la in-
dad. Ninguna de estas cosas se hizo y la obra se suspendió de hecho, con tervención de funcionarios del más alto nivel–, etcétera.
una acumulación de costos de diversa naturaleza. c) Costos asociados al no cumplimiento de las necesidades a que estaba des-
c) No se encontraban reguladas las tarifas por el daño del atraso o suspen- tinada la obra, cuya disponibilidad se ha demorado en más de diez años.
sión de las obras. En los últimos treinta años se han ido vaciando los contra-
tos de estas cláusulas, que en los Estados Unidos están reguladas según ho- Ese análisis sistemático no tiene lugar, y es reemplazado por un análisis
ras estándar y valor del trabajo contratado. Nótese, en este sentido, que del formal relacionado con el cumplimiento de normativas de procedimiento.
mismo modo que hay que introducir incentivos para reducir costos, el mis-
mo papel lo desempeñan cláusulas estrictas de daño a cargo del Estado;
ellas deben permitir remover los obstáculos que impiden la delimitación de II.2. LA SITUACION ACTUAL
responsabilidades en el sector público. De otra forma, la vaguedad normati-
va aumenta la conflictividad e impide desplegar incentivos adecuados dentro A. EL NUEVO CONTEXTO INSTITUCIONAL
del sector público.
La producción de los servicios de infraestructura se ha caracterizado por
En otros países, notablemente los Estados Unidos, se ha desarrollado un el amplio predominio de organizaciones pertenecientes al sector público. En
mercado de seguros que asume el riesgo derivado de los contratos de obra ello entran en juego características del sector y el tipo de orientación de ca-
pública. Las compañías de seguros garantizan el pago de los contratos de da época acerca del funcionamiento de la organización económica. El interés
obra pública, con lo que desaparece la incertidumbre identificada en a) –ries- público ha estado a veces asociado al reconocimiento de la importancia polí-
go financiero–, pero en contrapartida el contratista debe tomar un seguro por tica y económica del desarrollo de una fuerte infraestructura, que requiere
el valor total de la obra para garantizar su realización, los contratos pactan inversiones altamente intensivas en capital, como los proyectos de sanea-
tarifas por daños que son resarcitorias y se prevén arbitrajes. Todo ello, pa- miento, transporte, energía, etcétera, y con procesos productivos que condu-
ra manejar la incertidumbre asociada a contratos que, por lo general, son cían a una alta integración vertical de todas sus operaciones.
complejos. Esto es posible porque el proceso presupuestario funciona razo- En la Argentina, siguiendo este modelo, el gobierno federal asumió el pa-
nablemente, porque existe un planeamiento financiero de mediano plazo, pel protagónico en la regulación, financiamiento y ejecución de obras viales,
porque los proyectos son bien diseñados y evaluados, porque existe respon- puertos, energía, saneamiento, agua, telecomunicaciones y vivienda social.
sabilidad en la agencia ejecutora y consecuentemente la necesaria autono- Esto permitía planificar inversiones a nivel nacional, instrumentar subsidios
mía para ejecutar su presupuesto y porque funcionan los mecanismos de cruzados desde las regiones más ricas y relevar a los gobiernos locales de la
control. necesidad de desarrollar capacidad de planificación y de financiamiento.
Ese modelo estatista y centralista paulatinamente se comienza a desar-
mar. Primero a partir de 1980, cuando se inicia un proceso de provincializa-
iv. Control ex-post ción en los servicios de saneamiento y energía eléctrica, apareciendo organis-
mos provinciales en dichas áreas, y la privatización periférica. Pero es a partir
Una obra proyectada en 1977 con un plazo de ejecución de treinta y seis de 1989 cuando la gestión del gasto de infraestructura sufre una amplia mo-
meses, hoy aún no está concluida. dificación en su esquema organizativo. La inoperancia del Estado en áreas
Un proceso de revisión de los costos asociados a la demora sería revelado críticas, la necesidad de recurrir a nuevos mecanismos de financiamiento y
por un examen ex-post sistemático de la performance de la ejecución del un mejor entendimiento de las condiciones de funcionamiento de los merca-
proyecto. Ello pondría de relieve los siguientes costos en que se ha incurrido dos abrieron el camino para una mayor participación del sector privado.
en este caso: En este último sentido, el cambio tecnológico y la innovación en el campo
de la regulación económica vuelven posible la competencia en varias formas,
a) Costos monetarios29, asociados a pagos a la contratista por mantenimien- debilitando la visión tradicional que concluía en la prestación monopólica de
to de la obra, compensación por daño y gastos para atender el deterioro de estos servicios. Son varias las alternativas disponibles:
una obra paralizada y abandonada. Por estos conceptos únicamente en este
caso, se incurrió en un gasto adicional del 30% del valor de obra original- a) la propia competencia de bienes o servicios sustitutos en los distintos me-
mente contratada. El gasto adicional seguramente es mayor teniendo en dios de transporte;
cuenta los mayores precios pactados. b) la competencia en los mercados de infraestructura, donde pueden compe-
b) Costos asociados a la alta litigiosidad y discrecionalidad. Aquí se incluyen tir directamente múltiples proveedores;
c) la competencia por el mercado, donde firmas privadas compiten por el de- cial32, que ve incrementada su esfera de acción por la provincialización de
recho de atenderlo, y ciertos sectores, pero también en los municipios, donde un tema importante
d) la privatización de monopolios, donde hay ganancias de eficiencia por la será el financiamiento de la infraestructura urbana.
regulación explícita que acompaña al proceso y la mayor eficacia de la ges- ¿Cuáles serían los sectores que pasarían a constituir el universo de la in-
tión privada. versión pública?
La privatización de áreas de servicios supone descentralizar la gestión, a) La red vial no concesionada. Esto abarca más de 50.000 km pavimenta-
con la aplicación de principios comerciales: claridad de objetivos vinculados dos, 41.000 km de calzadas de caminos mejorados y 100.000 km de calza-
a la rentabilidad del negocio, autonomía financiera y una bien establecida das de tierra. El tramado vial se completa con alrededor de 400.000 km de
responsabilidad por parte de quienes manejan dichas empresas. En definiti- calzadas no pavimentadas, cuyo mantenimiento está a cargo de las munici-
va, la infraestructura es concebida como una industria de servicios que palidades.
atiende las demandas de los consumidores. b) La atención de los servicios de saneamiento, exclusivamente manejados
El proceso estuvo restringido básicamente a nivel de gobierno central –no por los estados provinciales o las municipalidades, en tanto no se privaticen
ha habido experiencias de privatización en los gobiernos provinciales30, que o se entreguen en concesión a cooperativas.
manejan actividades de saneamiento, caminos, generación de electricidad y, c) La infraestructura para el agua. Esto se refiere a obras de riego, anterior-
más frecuentemente en este sector, el negocio de distribución de electrici- mente manejadas por Agua y Energía y cuya gestión hoy se ha trasladado a
dad–, y se inició con el sector de telecomunicaciones y algunos corredores las provincias, y drenajes hídricos.
viales, para prácticamente generalizarse al resto de las actividades de in- d) La inversión en infraestructura portuaria, esencialmente a cargo de las
fraestructura. provincias.
Normalmente, el traspaso al sector privado ha tomado la forma de conce- e) La inversión en infraestructura urbana.
siones. Este arreglo contractual permite a ese sector asumir el manejo del f) El sector eléctrico a cargo de las provincias33.
negocio durante el período concesionado, con los riesgos comerciales, finan- g) La inversión en sectores sociales.
cieros y tecnológicos propios del mismo.
De esta forma, el sector público nacional se ha desprendido de responsa- Las unidades menores de gobierno en este nuevo contexto adquieren el
bilidad en el sector eléctrico –quedan el gran emprendimiento de Yaciretá papel protagónico en la gestión de la inversión pública, siendo las que tienen
(aún no concluido), Salto Grande, probablemente Corpus y algunas usinas las mayores responsabilidades en la ejecución y el financiamiento. El gobier-
menores de Agua y Energía en curso de privatización–, en los servicios de sa- no federal deberá asumir un papel central en cuanto a la coordinación de
neamiento de la ex Obras Sanitarias de la Nación, en el sector de telecomu- obras cuyo ámbito de atracción trasciende los límites locales, a la planifica-
nicaciones, en la distribución de gas, en el servicio ferroviario y en un tercio ción global, a la asistencia financiera y a la asistencia técnica.
de la red vial nacional pavimentada.
Están pendientes una concesión adicional de alrededor de 5.000 km de
caminos –pero bajo una modalidad distinta, ya que por la densidad del tráfi- B. LA INVERSION PUBLICA EN 1994 Y PROYECCIONES
co el sector privado no puede asumir la gestión de la red– y una reorganiza-
ción del sistema portuario en curso parcial de ejecución31, y recientemente La amplia participación del sector privado en actividades que estaban
se ha anunciado la privatización de los aeropuertos que hoy dependen de la siendo prestadas por el sector público, muy especialmente en cuanto a las
Fuerza Aérea y de las usinas de la órbita de la CNEA. vinculadas a la infraestructura, ha reducido notablemente el gasto de inver-
El proceso de privatización por parte del gobierno nacional ha sido de sión del Estado.
una magnitud considerable, y el sector privado, con las nuevas reglas de jue- En el cuadro 6 se muestra la inversión pública que informa el Ministerio
go, asumirá la responsabilidad decisiva en el volumen y asignación de las in- de Economía de la Nación34 para los años 1994-1996, y la inversión realiza-
versiones. En el trabajo de FIEL sobre el gasto de infraestructura, se ha esti- da en 1993. La información comprende el gasto de inversión de la Adminis-
mado que, del volumen de inversiones previstas hasta el año 2000, del orden tración Nacional, de las empresas y entes binacionales y de las provincias y
de $ 35.000 millones, tres cuartas partes serán responsabilidad del sector municipalidades, financiado con recursos del gobierno central, pero no se in-
privado. La política pública en este ámbito debe modificar su papel tradicio- cluyen las inversiones previstas por los concesionarios de servicios transferi-
nal de ejecutor de las inversiones hacia el de controlar que las empresas dos al sector privado.
concesionadas cumplan los contratos de concesión y presten un servicio de La inversión para el conjunto del sector público asciende en 1994 a $
buena calidad. 6.777 millones, monto ligeramente superior al ejecutado en 1993 y que re-
Es en los niveles inferiores de gobierno donde descansa el mayor esfuer- presenta un 2,4% del PBI.
zo del gasto en infraestructura. Primordialmente en el sector público provin- Este monto es notoriamente inferior a los niveles en los que tradicional-
CUADRO 6 CUADRO 7
FORMACION BRUTA DE CAPITAL1 INVERSION PUBLICA
(En millones de $) (En %)
1993 1994 1995 1996 Participación de la inversión Participación de la inversión

pública en la inversión total pública en el PBI
Sector Público Nacional 2.618,0 2.077,9 2.061,3 2.507,7
Países 1970-1981 1984-1989 1994 1970-1981 1984-1989 1990 1994
–Administración Nacional 1.109,8 1.470,5 1.555,5 2.177,8
Argentina 25,8 33,2 10,5 6,6 5,4 3,2 1,8 2
–Empresas públicas y
entes binacionales 1.504,2 607,4 505,8 330,0 Chile 51,0 45,6 22,8 8,5 6,6 4,6
Provincias y municipios 3.978,2 4.699,3 5.553,0 6.479,9 Colombia 34,8 47,2 50,7 6,6 8,9 7,6
–Provincias y M.C.B.A. 3.105,0 3.684,0 4.360,0 5.069,1 Ecuador 39,7 43,4 44,8 8,5 8,4 8,2
–Resto de municipios 873,2 1.015,3 1.193,0 1.410,8 India 43,5 50,2 50,5 7,7 10,3 10,2
Total 6.596,2 6.777,3 7.614,2 8.987,6 Indonesia 44,2 1 44,5 37,0 10,7 1 9,7 8,4
Malasia 35,7 44,2 35,5 9,3 13,3 11,6

1. Incluye inversión financiera.
Fuente: Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. México 38,5 32,6 24,7 8,2 5,5 4,1
Pakistán 59,0 53,6 48,2 9,2 9,1 8,1

mente se ha ubicado la inversión pública en la Argentina, cercanos al 7% del
Perú 25,3 1 28,4 15,5 7,3 1 6,1 2,3
PBI. Así por ejemplo, representa tan sólo el 12% de la inversión bruta fija to-
tal, lo que en principio parece ser bajo, teniendo en cuenta que la participa- Turquía 46,9 53,9 43,4 10,3 11,5 9,9
ción de ese sector en el PBI total es del 27%. El propio sector público nacio- Uruguay 33,3 38,1 32,5 4,7 4,6 4,0
nal invertirá sólo $ 2.078 millones, que apenas constituyen el 0,7% del PBI y
el 3,56% de la inversión bruta fija total, debiendo tenerse en cuenta que el 1. Los datos son exclusivamente del año 1981. Fuente: Pfefferman, Guy y Madorassy,
gasto total de ese sector participa en el PBI con el 13,9% en 1994. Andrea, Trends in Private Investment in Developing Countries, International Finance
Los números indican, pues, que la inversión pública puede estar en nive- Corporation, edición de 1992.
les bajos. Sin embargo, el proceso de transformación del Estado, con la pri- 2. Fuente: Plan Argentina en Crecimiento. El porcentaje indicado no incluye FONAVI y
vatización de áreas tradicionalmente a su cargo, conduce a que los niveles computa la inversión a cargo de municipios.
históricos no sean un buen predictor del nivel de la inversión pública. En el
cuadro 7 se muestra la información sobre el nivel de inversión pública en un
grupo de países en desarrollo, algunos de los cuales han transitado por un Entre las razones que justifican la menor inversión observada, algunas se
proceso de reforma económica similar al argentino. encuentran indicadas en el mismo Plan Argentina en Crecimiento: hay una
La información no es estrictamente comparable por las diferencias en generalizada escasez de proyectos listos para ser ejecutados; no existen me-
cuanto a la inversión a cargo del Estado y, en el caso de los países con un todologías ni pautas que permitan comparar los proyectos; faltan estrategias
proceso de reforma del Estado, por la disimilitud en cuanto a la extensión y sectoriales y generales de inversión pública, y hay una gran debilidad insti-
ritmo del mismo. Pero de la comparación emerge que el nivel de inversión tucional en las unidades de planificación sectoriales. Es decir, faltan los mí-
pública en la Argentina de 1994 es el 40% de la inversión pública de un país nimos elementos para establecer una adecuada programación de la inversión
como Chile, en donde, como resultado de un proceso de reforma del Estado pública.
sólidamente establecido, la participación de la inversión pública en la inver- En cuanto a la composición de ese gasto de inversión, se observa que un
sión total cayó del 51% al 23%, pero la participación de ésta en el PBI es casi 31% corresponde a obras de gestión directa del gobierno nacional, en tanto
un 70% superior a la de la Argentina. De los casos analizados, los niveles de que un 69% corresponde a transferencias y préstamos del gobierno nacional
la Argentina son prácticamente similares a los de Perú, propios del proceso con ese destino35.
de ajuste de dicho país. Esta es, por otra parte, la participación relativa en la formación de capi-
Esta situación sin duda está relacionada con el esfuerzo por mejorar la tal bruto público de estas jurisdicciones: es que el gasto de inversión de las
solvencia fiscal que el sector público está llevando a cabo en los últimos años. provincias es financiado hoy, casi íntegramente, con transferencias del nivel
central. Esa participación refleja el proceso de privatización de servicios pú- de establecer criterios o arreglos institucionales que permitan la recupera-
blicos, que se ha concentrado básicamente en el gobierno central –no debe ción de costos. Esto, a través de acelerar el proceso de privatización de aque-
olvidarse que el gasto de inversión de las empresas públicas absorbía regu- llos servicios susceptibles de prestación privada y/u optimizando el aporte
larmente alrededor del 3,5% del PBI. de los beneficiarios de la obra pública.
Los datos proyectados hacia 1996 indican un modesto crecimiento en el
gasto de inversión de la Administración Nacional, principalmente por un ma- Se prevé un significativo incremento –casi un 70%– en el gasto de inver-
yor gasto afectado a programas viales, saneamiento y obras hídricas36, a ex- sión municipal, orientado a programas vinculados a la infraestructura urba-
pensas de la paulatina desaparición de los fondos asignados a empresas pú- na. No se acompaña información sobre las fuentes de financiamiento de un
blicas. sector que es bastante dependiente de transferencias de las provincias y que
Esta inversión en 1994 está concentrada en la CONEA y en la Dirección probablemente en el futuro vea aumentado su rol en materia de políticas
Nacional de Vialidad –ambas prevén un gasto cercano a los $ 400 millones–, públicas.
en el Poder Judicial, en la culminación de las obras de Yaciretá y en el gasto
residual en las ex empresas públicas. Sin embargo, existen algunos datos
que indican que no se cumplirían las metas proyectadas: se ha anunciado C. EVALUACION Y SELECCION DE PROYECTOS
un recorte del gasto de inversión del 20%; la CONEA aparentemente no ha
podido concretar el financiamiento externo previsto para este año, y el decre- El proceso de evaluación y selección de proyectos, con algunas pocas ex-
to 1940/94 anuncia un ulterior recorte en este programa de inversiones. cepciones sectoriales, ha resultado muy pobre y deficiente en nuestro país
Las previsiones prevén una fuerte recuperación en los niveles de inver- en la pasada década y media.
sión de las provincias –aproximadamente un 60% entre 1993 y 1996–. El ni- La situación es igual o peor en la actualidad. Para describirla transcribi-
vel de inversión pública de las provincias ha sufrido una drástica disminu- mos el diagnóstico que se hace del proceso de la inversión pública en Argen-
ción en la década del 80, y aún en 1993 es la mitad del nivel registrado en tina en Crecimiento, 199438. Se dice allí que la situación actual señala: “1) la
1987, esto último a pesar de que el gasto provincial se ubica por encima de escasez generalizada de proyectos listos para poder iniciar su ejecución; 2) la
los $ 25.000 millones anuales, contra un monto que en la década del 80 era ausencia de pautas generales, de metodologías particulares y de capacita-
del orden de los $ 15.000 millones anuales en promedio. ción para la evaluación de los proyectos que permitan garantizar la viabili-
El gasto de inversión de las provincias está concentrado en pocos progra- dad de los mismos y sobre todo una homogeneización en el análisis que haga
mas: vialidad, vivienda social y los gastos de inversión financiados con fon- posible su comparación y priorización correspondiente; 3) la falta de estrate-
dos del programa del “Conurbano Bonaerense”37 representan hoy casi el gias, generales y sectoriales de inversión; 4) la debilidad institucional de las
70% del mismo. Como se indicó, la inversión de las provincias surge funda- unidades de planificación en los diferentes sectores; 5) en general, la pobre
mentalmente del financiamiento federal, con escaso aporte del ahorro co- asignación de recursos de inversión, al no estar integrado un sistema racio-
rriente. Esto plantea algunas incógnitas sobre el gasto de inversión de las nal para la toma de decisiones de inversión pública, que seleccione los pro-
provincias, sobre todo teniendo en cuenta que en 1996 se prevé que cobren yectos por sus cualidades intrínsecas y no como resultado de la casualidad o
mayor importancia los recursos propios de las jurisdicciones inferiores como de la ausencia de proyectos alternativos bien estudiados”.
fuente de financiamiento. Esto es, la recuperación de los niveles de inversión Este diagnóstico del proceso de inversión pública en nuestro país es cla-
se adjudica a un mayor esfuerzo de las provincias, que hasta ahora se han ro, e identifica tres problemas preocupantes y arduos de resolver: escasez de
mostrado en extremo dependientes de los fondos nacionales para el financia- proyectos; debilidad institucional y técnica de las unidades administrativas
miento de sus programas de inversión. integrantes de ese proceso, y falta de un mecanismo racional para la toma de
Caben aquí algunas consideraciones: decisiones de inversión pública.
Para tratar de corregir la situación descripta, la Secretaría de Programa-
1) Se estima para el conjunto de provincias en 1995 un déficit del orden de ción Económica ha emprendido, entre otras, un conjunto de acciones como:
los $ 1.500 millones. Esto plantea serias dudas en cuanto a las posibilidades integrar la Dirección Nacional de Inversión Pública y Financiamiento de Pro-
de que las provincias en base a su propio esfuerzo puedan revertir la caída yectos, que es responsable directa de la implantación futura del sistema na-
de la inversión pública de los últimos años. cional de inversión pública; presentar al Congreso Nacional un proyecto de
2) Consecuentemente, es probable una mayor dependencia del financiamien- ley normatizador de tal sistema, que ha sido sancionado como ley 24.354; di-
to del gobierno central que, en general, está atado a programas específicos. señar el futuro banco de proyectos de inversión pública; impulsar la integra-
Esto plantea una segunda cuestión: que la inversión se emprenda por la dis- ción en los distintos organismos de gobierno de las unidades administrativas
ponibilidad de fondos antes que por la rentabilidad de los proyectos. responsables de la programación sectorial de las inversiones, e implementar
3) La necesidad de ampliar las posibilidades de financiamiento, sobre todo con financiamiento del BID un programa de preinversión.
en materia de saneamiento y recursos hídricos, deberá instalar la necesidad Parece interesante, para completar este apartado, comentar cómo se está
estructurando el sistema nacional de inversiones públicas, y para ello ten- término de precios de cuenta sólo estaría implicando correcciones por im-
dremos en cuenta la normatización establecida en la citada ley de creación puestos, subsidios, precios no competitivos y no mucho más.
de ese sistema. Incidentalmente, indicaremos algunos conceptos del proyecto Parece también sugerirse que en la evaluación se computen tanto los be-
de Ley de Presupuesto 199539, así como del ya citado trabajo Argentina en neficios y costos directos como los indirectos, en cuanto se recomienda una
Crecimiento, 1994. evaluación “integrada” (artículo 2) de los proyectos de inversión.
La ley de creación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas contiene Hasta aquí, la ley que estamos considerando parecería poner la evalua-
normas de estructuración del proceso de inversión pública que, en general, ción de proyectos, presumiblemente utilizando la técnica beneficios-costos,
deben considerarse adecuadas. Sin embargo, desde un punto de vista espe- como elemento decisivo para el proceso de selección de proyectos.
cífico, la ley resulta muy poco definida, por no decir ambigua. El principal Sin embargo, como hemos expresado más arriba, esa ley no es suficiente-
problema es que, si bien la evaluación de los proyectos parece ser el centro mente definida acerca de tal rol central de la evaluación de proyectos. Esta
del proceso de selección, ello no está expresado en forma suficientemente ex- indefinición y ambigüedad lamentablemente se consolidan cuando se tienen
plícita y definida, resultando además contradictorio con otras disposiciones en cuenta otras normas de la propia ley, del trabajo Argentina en Crecimien-
de la ley. to, 1994, y del proyecto de Ley de Presupuesto 1995.
Veamos con mayor detalle las normas más relevantes para el proceso de Al tratar los aspectos conceptuales del proceso de inversión pública, por
evaluación y selección de proyectos. ejemplo en I.3.a., quedó claro que la evaluación de proyectos según la técni-
Se percibe la preparación de los proyectos de inversión como una tarea ca beneficios-costos responde al objetivo de la eficiencia económica, y que, a
básicamente descentralizada a cargo de oficinas sectoriales ad-hoc, lo cual su vez, resultaba inadecuado utilizar un instrumento tan propio de la órbita
es correcto. Para ello, cada sector deberá integrar, como hemos indicado, ta- de la asignación de recursos para intentar cumplir otros objetivos. Ahora
les oficinas. Esa tarea de preparación no es un proceso totalmente descen- bien, en el artículo 2 de la ley, cuando se exige una evaluación “integrada”,
tralizado, porque deberá llevarse a cabo “según los principios, normas y me- se sugiere incluir aspectos sociales, ambientales e institucionales, además de
todologías establecidas por el órgano responsable del Sistema…” (artículo 7). los técnico-financieros. Estas normas comienzan a introducir dudas sobre el
Esas unidades sectoriales también deberán mantener actualizado el in- rol de la evaluación de proyectos según beneficios-costos, aunque podría in-
ventario de proyectos de su área, efectuar el control físico-financiero de eje- terpretarse que cuando se dice sociales se hace referencia a introducir even-
cución de las obras, y realizar el primer control ex-post de los proyectos. tualmente ponderadores distributivos que, aun no siendo aconsejables, no
Aunque no está explícito, lo cual llama la atención, parece inferirse que la desnaturalizarían seriamente esa técnica de evaluación; cuando se dice am-
evaluación de los proyectos se haría según la técnica beneficios-costos, ya bientales se hace referencia a computar efectos de externalidades ambienta-
que varios artículos tienden a insinuar esto, particularmente el artículo 9 les que la propia técnica sugiere y cuando se dice institucionales se está ha-
cuando dice que los proyectos serán seleccionados “…sobre la base de la ta- ciendo referencia a contemplar aspectos de coordinación interjurisdiccional
sa de retorno individual y social de cada proyecto”40. Dejando de lado la que, como vimos en I.3.d.ii., son un aspecto a tratar cuando varias jurisdic-
cuestión de que indicar para cada proyecto una tasa “individual” y otra “so- ciones seleccionan proyectos utilizando beneficios-costos.
cial” es bastante confuso, el criterio de selección que se sugiere adoptar es Aceptando las interpretaciones anteriores, parecería que, en la ley, el rol
técnicamente susceptible de observaciones. Como indicamos en I.3.a., el cri- decisivo en la selección de proyectos de la evaluación según la técnica bene-
terio del VPN es técnicamente superior al de la tasa de retorno, pero además, ficios-costos no estaría seriamente debilitado. El problema es que la situa-
como indicamos en el capítulo I, cuando desarrollamos la metodología de la ción se hace más confusa al tener en cuenta normas de los otros dos docu-
programación matemática para seleccionar proyectos, bajo restricción de ca- mentos citados.
pital aun el criterio del VPN es incorrecto para esa selección. En Argentina en Crecimiento, 1994 hay conceptos preocupantes. Así, se
La evaluación de los proyectos parece ser a precios sociales, visto lo indi- pretende en ese trabajo incorporar “prioridades” (las comillas son nuestras)
cado por ese artículo 9 y porque, dentro de los datos que se deben elaborar en el programa de inversión pública. Se enuncian numerosos objetivos o
centralmente para la preparación de los proyectos, se menciona la determi- “prioridades”, como la equidad distributiva, mejorar la calificación de la ma-
nación de los “precios de cuenta”. En relación con estos precios, en la redac- no de obra, mejorar la competitividad de la producción, disminuir los dese-
ción de la ley no se explicita a cuáles se está haciendo referencia. Sin embar- quilibrios regionales, ampliar la integración de la economía con otros países,
go, en el Mensaje del Poder Ejecutivo se está haciendo referencia concreta a para citar sólo algunos.
la retribución del factor trabajo, a la tasa de descuento y al precio de la divisa A su vez, en el proyecto de Ley de Presupuesto 1995, al tratar en el apar-
extranjera, aunque el propio proyecto del Ejecutivo no incorporó esta explici- tado 3.4. la Política de Inversiones Públicas, se indica que en lo sectorial se
tación. Hemos ya indicado (I.3.a.) que la experiencia internacional y el fun- dará primera importancia a la formación de capital humano, priorizando
cionamiento actual de nuestros mercados de trabajo, de cambios y de capi- consecuentemente los proyectos de inversión destinados a la “atención de
tales, tienden a sugerir la conveniencia de no modificar los valores de necesidades básicas insatisfechas, a la educación, a la prevención y atención
mercado de aquellas variables, lo cual, de ser aceptado, significaría que el de la salud, al mejoramiento sanitario y al desarrollo científico tecnológico”.
La segunda prioridad se dedica a “la reforma y fortalecimiento institucional luación de los programas y proyectos…”. Esta norma general daría lugar a la
del Estado, a la justicia y seguridad, a la preservación del medio ambiente y posibilidad de aplicar metodologías de selección de programación matemáti-
al sistema de información estadística”. Pero, aún más, este tipo de conside- ca como las sugeridas en el capítulo I.
raciones se extiende a lo regional. Aquí se indica que se debe buscar dismi-
nuir los desequilibrios socioeconómicos espaciales, y que las inversiones pú-
blicas deben dirigir su acción hacia un regionalismo activo, entre otras D. NATURALEZA DE LA RESTRICCION FINANCIERA
cosas, destinándolas en las provincias a “promover y viabilizar la reconver-
sión productiva de sus economías y de las regiones que conforman”. Ade- El propósito de este punto es tratar de definir si la programación de la in-
más, se agrega el nivel de integración supranacional, y en este sentido se “en- versión pública en nuestro país se está estructurando o no bajo condiciones
fatizan las inversiones en infraestructura para la integración física y todas financieras de restricción de capital. Para esto, al igual que en el punto ante-
aquellas orientadas a generar condiciones para la radicación de capitales rior, analizaremos la ley 24.354, de creación del Sistema Nacional de Inver-
productivos y a favorecer el intercambio comercial con países de la región”. siones Públicas, el proyecto de Ley de Presupuesto 1995, y el documento Ar-
Cómo compatibilizar un rol central en la selección de proyectos a la eva- gentina en Crecimiento, 1994.
luación según beneficios-costos con ese conjunto de múltiples “prioridades Como hemos indicado en I.3.c., en base a la experiencia internacional
predeterminadas”, es una cuestión difícil de resolver. analizada en el capítulo III, siempre existe alguna restricción de capital. Sin
Esta misma dificultad se manifiesta en la experiencia internacional com- embargo, también se observaba que en aquellos países donde se selecciona-
parada, tal como puede observarse en el capítulo III. ban proyectos básicamente por un proceso ascendente, tal restricción se ma-
Naturalmente, si se trata del conjunto de proyectos que no pueden ser nifestaba más débilmente que en aquellos donde esa selección tenía manifes-
evaluados según beneficios-costos, el establecimiento predeterminado de ese taciones más fuertemente descendentes. Además, habíamos indicado las
tipo de prioridades puede resultar aceptable. Pero la esencia del Sistema Na- tensiones entre lo microeconómico y lo macroeconómico, que se manifesta-
cional de Inversiones Públicas que tiende a estructurar la ley que lo norma- ban cuando existían restricciones de capital en la programación de la inver-
tiza, es evaluar proyectos según esa técnica. Y para este conjunto de proyec- sión pública. La existencia de aquellos distintos grados de intensidad en la
tos evaluados, ya hemos indicado que si no hay restricciones de capital restricción de capital así como de tales tensiones, hace interesante tratar de
deben ejecutarse todos los proyectos con VPN positivos, y si existe restric- dilucidar cómo se presenta la situación en nuestro país.
ción de capital deben aplicarse las técnicas matemáticas, que ya hemos co- Antes de pasar a analizar los tres documentos indicados, trataremos bre-
mentado, a todo el conjunto de esos proyectos. vemente la situación de hecho que parece haber existido en los dos o tres úl-
Un intento de compatibilización podría presentarse de la siguiente for- timos años, incluyendo el Presupuesto 1995.
ma. La evaluación según beneficios-costos responde al objetivo de eficiencia Se ha indicado ya en este capítulo, en particular en II.2.b., que la inver-
de asignación, mientras que la predeterminación de “prioridades” refleja po- sión pública en nuestro país en los últimos años ha sido muy baja. Se podría
líticas de inversiones públicas que responden a otros objetivos. Aceptemos pensar que esta situación ha estado básicamente relacionada con el esfuer-
los VPN o aceptemos utilizar las técnicas de programación matemática, para zo de solvencia fiscal que nuestro sector público está llevando a cabo, o sea,
evaluar los costos en términos de eficiencia de asignación de la fijación de que ha existido restricción de capital fundada en lo que hemos denominado
esas políticas de inversiones, y decidamos eventualmente, en función de razones “presupuestarias”. Independientemente de que esto pueda ser cier-
comparar sus costos y “beneficios”, si conviene o no aplicarlas. Es probable to, en el sentido de que no parecen existir por el momento márgenes para
que este intento sea el menos objetable pero, como ya lo hemos indicado en aumentar el gasto público aun en inversiones de alta rentabilidad, lo cierto
I.3.a., no es una estructuración aconsejable del proceso de inversión pú- es que existen otras razones muy decisivas que hacen que, aun cuando esos
blica. márgenes hubieran existido, no hubiera sido posible aumentar mucho la in-
Definir la cuestión que venimos planteando en los párrafos anteriores es versión pública, a menos que se hubiera querido dilapidar los recursos pú-
una importante tarea futura en la programación de las inversiones públicas blicos. La principal de esas razones es la total precariedad, observada en el
en nuestro país. punto anterior, que ha prevalecido en estos años en el sistema de programa-
La ley tampoco aborda la situación de aquellos proyectos para los cuales ción de inversiones públicas, en particular en cuanto a la escasez de proyec-
la evaluación monetaria de beneficios y/o costos no pudiera implementarse. tos listos para ser ejecutados.
Consecuentemente, tampoco existe ninguna referencia explícita a la técnica Puede decirse que, ante esa precariedad, se puede llegar a dos conclusio-
costo-efectividad. nes: primero, que dada esa escasez de proyectos no es mayormente relevante
Tampoco existen referencias a los procedimientos de selección que debe- plantearse la cuestión de la naturaleza de la restricción financiera, y segun-
rían utilizarse para situaciones de restricción de capital. La ley, en sentido do, que el proceso de programación, por sus propias carencias, ha asumido
muy general, indica que una de las funciones del órgano responsable del sis- características de ascendente, ya que los montos de inversión pública, tanto
tema es establecer los “criterios de decisión a utilizar en la formulación y eva- globales como sectoriales, han sido meramente la consecuencia de continuar
la ejecución de proyectos ya iniciados (esencialmente Yaciretá y otros proyec- … a las nuevas condiciones de financiamiento del sector público nacional”. Es-
tos eléctricos) y de agregar algunos pocos proyectos nuevos (esencialmente tas dos proposiciones tienden a indicar que la selección de proyectos debe
viales y con financiamiento internacional). efectuarse bajo condiciones de restricción de capital, tanto global como por
Dejando de lado esa situación de hecho de los últimos años, pasemos a áreas sectoriales.
analizar cada uno de los tres documentos citados al comenzar este punto, Si tomamos ahora en cuenta el Proyecto de Ley de Presupuesto 1995, de-
para tratar de dilucidar cómo se está estructurando el contexto financiero de bemos primero recordar lo expresado al comienzo de este punto, donde indi-
la programación de inversiones públicas para los próximos años. camos que en los últimos años, incluyendo 1995, ha existido una situación
Comenzando con el contenido de la ley 24.354, la situación resulta confu- de hecho, originada en la enorme precariedad del sistema de programación
sa. Los elementos principales de esta confusión son los siguientes. Por un la- de inversiones públicas, que hacía poco relevante discutir sobre la naturale-
do, en el artículo 9 se dice: “La propuesta de selección de los proyectos…, la za de la restricción financiera del PIP. Esa precariedad es explícitamente re-
realizará el órgano responsable…, sobre la base de la tasa de retorno indivi- conocida en el Mensaje que acompaña a ese proyecto de ley, cuando se reco-
dual y social de cada proyecto”. Este enfoque estaría descartando la existen- noce que se está creando un nuevo Sistema Nacional de Inversión Pública a
cia de restricciones de capital a nivel de áreas sectoriales, aunque no sería través de la ley 24.354.
tan contundente en cuanto a si también descarta una restricción de capital Dejando de lado la circunstancia del párrafo anterior, resulta claro que,
para todo el PIP, porque si bien parecería estar implicando que serían selec- al confeccionar el Proyecto de Presupuesto 1995, se lo hizo como si existiera
cionados todos aquellos proyectos cuyas tasas de retorno fueran superiores a restricción de capital, tanto global como por áreas.
la tasa social de descuento, lo que supone no restricción de capital, también Con respecto a la restricción global, basta indicar que se determina que
podría estar implicando que esa tasa de retorno sólo cumple la función de or- el monto de inversión pública para 1995 será igual al de 1994. En realidad,
denar los proyectos hasta el monto de la restricción financiera global. es como si existiera una restricción no sólo para esa inversión, sino para to-
El segundo elemento que parecería jugar a favor de pensar que no existido el gasto público, ya que se citan explícitamente tres causas ineludibles
rían estrictas restricciones de capital, ni globales ni por áreas, es que la ley que exigen cierto aumento de ese gasto. Es más, está explicitada una restric-
tiende a estructurar un mecanismo de tipo ascendente en cuanto a la fija- ción de financiamiento global, cuando en el Mensaje citado (pág. 62) se dice
ción de los montos de inversión global y por áreas y, como vimos en I.3.c., tal que la presencia del país en los mercados de capitales “se hará sin expandir
mecanismo es más consistente con situaciones sin estrictas restricciones de el endeudamiento neto de la Administración Nacional”. Resultaría difícil en-
capital. Las tres etapas de un esquema ascendente típico están presentes. La contrar ejemplos más claros de la fuerza de las razones que definimos como
primera, de carácter global, estaría a cargo del organismo responsable del “presupuestarias” para determinar restricciones de capital sobre el PIP.
Sistema Nacional de Inversiones Públicas. Este organismo, en base a políti- Con respecto a restricciones por áreas, las mismas han estado claramen-
cas nacionales y sectoriales y según criterios “generales e internacionalmente te presentes, en particular por la situación de hecho que comentábamos más
aceptados”, elaboraría las metodologías y parámetros para formular y eva- arriba.
luar los programas y proyectos de inversión pública. La segunda, donde Nos resta por considerar el documento Argentina en Crecimiento, 1994.
intervienen decisivamente las jurisdicciones sectoriales para identificar, for- Este trabajo está dirigido a la programación económica de mediano plazo y
mular y evaluar los proyectos de inversión, también está claramente determi- no a la programación presupuestaria. Por ello, el análisis se orienta en este
nada, aunque en esta etapa se introducen elementos fuertes de centraliza- caso a tratar de dilucidar cómo se estaría estructurando la naturaleza de la
ción, ya que la propuesta de los proyectos seleccionados se efectúa en restricción financiera del PIP en plazos más largos, o sea, si estarían o no vi-
coordinación entre las jurisdicciones y el órgano responsable del sistema en gentes en esa estructuración las razones que hemos denominado “macroeco-
su conjunto. La tercera etapa, de aproximaciones sucesivas y eventual revi- nómicas” como justificativos de restricción de capital en el PIP. Por su propia
sión de los parámetros iniciales, está mucho menos clara, y todo parece limi- naturaleza, el análisis está dirigido a restricciones globales y no por áreas.
tarse a un trabajo de coordinación entre el órgano responsable del sistema El esquema global de programación macroeconómica que se ha adoptado
con la Dirección Nacional de Presupuesto. en ese documento consiste más en un ejercicio de consistencia que de pro-
Sin embargo, otras normas del proyecto de ley indican una estructura- gramación. Se comienza estableciendo lo que se consideran metas “razona-
ción de restricción de capital, tanto global como por áreas. El mismo art. 9 bles” de crecimiento, inflación y solvencia externa. En base al crecimiento se
ya citado concluye expresando que “…el órgano responsable del Sistema Na- determinan anualmente, a través de la utilización de los ICOR (incremental
cional de Inversiones Públicas con la Dirección Nacional de Presupuesto capital-output ratios) y de la depreciación del stock de capital, los montos de
compatibilizarán los proyectos seleccionados, de acuerdo a lo establecido en inversión requeridos para sostener ese crecimiento. Dados tales montos de
el párrafo anterior, con los créditos presupuestarios asignados a cada juris- inversión y las restricciones que plantea la solvencia externa, se determina el
dicción”. Además, en el artículo 12, cuando se hace referencia a que el plan nivel de ahorro interno que se requiere para asegurar el cumplimiento del
de inversiones públicas deberá tener una proyección plurianual, se dice que objetivo de inflación, por un lado, y para obtener un nivel de tasa de interés
cada año se lo reformulará “…con las correcciones necesarias para adaptarlo que no comprometa el objetivo de crecimiento, por el otro. Finalmente, se
analiza si la evolución probable del ahorro nacional, dados sus factores de- mo en el de los bienes públicos, los beneficios son esencialmente subjetivos,
terminantes, lo cual incluye las políticas económicas, resulta consistente con en el sentido de que el individuo tiene incentivos para no revelar sus prefe-
el nivel requerido del mismo. rencias por este tipo de bienes ya que así podrá trasladar el costo de dispo-
El elemento más importante de ese análisis macroeconómico para deter- ner de ese bien o servicio. Para los primeros será posible aplicar mecanismos
minar la naturaleza de la restricción financiera del PIP está ligado a la idea de precios, teniendo en cuenta las características tecnológicas de este tipo de
de solvencia externa. En principio, de acuerdo con ese análisis de consisten- bienes; en el otro caso aparece la facultad del Estado para imponer cargas
cia, parecería que existe restricción de financiamiento detrás de la inversión sobre el sector privado, uno de cuyos aspectos es la política tributaria.
bruta fija total y, consecuentemente, detrás de la inversión pública. Sin em-
bargo, esto no es estrictamente así. En la página 155 del trabajo, queda en
claro que se desechan las situaciones típicas de “restricción externa”, ya que i. Precios
las mismas presentan una inconsistencia manifiesta, como es la de que, si la
misma existiera, ello denotaría en realidad una crisis de confianza sobre to- Algunos bienes y servicios del sector de infraestructura tienen las carac-
do el programa económico, crisis que se trasladaría a la propia inversión y terísticas de exclusión y rivalidad que son condiciones necesarias para el de-
ahorro domésticos, con lo cual toda la programación efectuada resultaría sarrollo de los mercados. Para dichos bienes puede aplicarse el sistema de
ampliamente incorrecta. Asumiendo la credibilidad y consistencia del progra- precios como mecanismo de financiamiento y de asignación de recursos.
ma económico, el trabajo expresa que “el capital fluye normalmente”. Sin Desde el punto de vista de la asignación de recursos, un adecuado siste-
embargo, existe, como ya lo expresamos, una restricción de solvencia exter- ma de precios inducirá un uso óptimo de las facilidades disponibles, posibili-
na. Pero ésta es una restricción de largo plazo, que específicamente está defi- tando que la oferta se adapte a la demanda. Para ello, la demanda deberá
nida en el trabajo como que “el saldo en la balanza en cuenta corriente se hacerse cargo de la extensión e intensidad del uso que se haga del bien o
vuelve positivo en el año 2000”. Si a esto le agregamos que el ahorro interno servicio disponible. En segundo término, como estrategia de financiamiento,
resulta sensible a las políticas económicas y que los niveles de partida de la se abren alternativas de soluciones institucionales descentralizadas en la
inversión pública resultan, absoluta y relativamente, muy bajos, cabría con- prestación del servicio, una de la cuales naturalmente es la prestación priva-
cluir que, dejando de lado razones de tipo “presupuestario”, para los próxi- da. Un corolario de esto último es que puede haber un mejor control del uso
mos años el PIP de la Argentina se podría desenvolver sin una restricción de los fondos.
fuerte de financiamiento. La principal función de la política de precios es promover un uso óptimo
Habiendo completado la consideración de los tres documentos, cabe re- de la facilidades disponibles de infraestructura. Esto requiere que los precios
sumir las conclusiones con relación al punto que estamos tratando. Parece o tarifas sean iguales al costo marginal de corto plazo, recuperando así el
que la programación de los PIP en la circunstancia actual del país se lleva a costo variable de producción de un servicio a partir de la inversión disponi-
cabo bajo restricción de capital, y que las razones que pretenden justificar ble. Con rendimientos constantes a escala, el costo marginal de corto plazo
esa restricción son las que hemos denominado “presupuestarias”. Esto, que sería igual al de largo plazo, con lo cual se estaría recuperando el capital in-
se desprende de la mecánica de preparación de los presupuestos públicos, se vertido y obteniendo un beneficio “normal” por el mismo.
ve reforzado, a pesar de cierta ambigüedad, por la ley 24.354. Es más, esta Sin embargo éste no es habitualmente el caso de la producción de servi-
norma parece también reconocer restricciones de capital a nivel de áreas cios de infraestructura. Por lo general se trata de sectores como comuni-
sectoriales. Sin embargo, en una visión de más largo plazo y teniendo en caciones, electricidad y agua, que periódicamente requieren grandes inver-
cuenta los documentos de programación económica de mediano plazo, pare- siones que no pueden adaptarse marginalmente a la demanda, con la
cería que, en la eventualidad de no vigencia de aquellas razones “presupues- consecuencia de que el costo medio tiende a declinar a medida que aumenta
tarias”, no existirían razones “macroeconómicas” fuertes para justificar aque- la producción o el nivel de provisión del servicio. Una política de precios que,
llas restricciones. conforme a la recomendación usual, siga el costo marginal de corto plazo
–que asegura el uso óptimo– tiende a provocar de este modo pérdidas perma-
nentes, en la medida en que no permite cubrir el costo medio41 de operación
E. ANALISIS DE LAS POSIBILIDADES DE FINANCIAMIENTO del sector.
El objetivo de asignación de recursos colisiona pues con la conveniente
Se ha señalado en I.3.c.i. la distinta tipología de los bienes y servicios que autonomía financiera de dichos entes. Esto ha limitado la factibilidad de solu-
se engloban bajo el amplio concepto de inversión pública. ciones descentralizadas, explicando la presencia de los entes públicos como
De esa tipología emergen distintas posibilidades de financiamiento. Algu- proveedores de servicios de infraestructura. Cuando esto último ha ocurrido,
nos de los bienes y servicios tienen las características de los bienes y servi- el diseño de las tarifas ha incorporado asimismo cuestiones redistributivas,
cios privados, en el sentido de que son aplicables los principios de exclusión con lo cual se ha alejado más la posibilidad de recuperar los costos de provi-
y rivalidad que sustentan el desarrollo de los mercados. En otros casos, co- sión y expansión de los servicios de infraestructura.
En la Argentina, buena parte del financiamiento del gasto de inversión El método opuesto es el financiamiento con fondos generales, en el cual los
bajo la gestión estatal provino de fuentes externas a las empresas, básica- distintos impuestos y otros recursos tributarios se integran a un pool de recur-
mente, de transferencias del gobierno central –o de las administraciones cen- sos que se asignan, vía presupuesto, a los distintos programas de gobierno.
trales en el caso de los gobiernos provinciales– y de los denominados fondos La metodología de financiamiento vía fondos específicos ha sido tradicio-
específicos. Más que hablar en abstracto en un tema donde colisionan obje- nalmente cuestionada en razón de que establece una rigidez del proceso pre-
tivos económicos, financieros y de equidad, se pueden indicar las consecuen- supuestario, limitando la flexibilidad para reorientar partidas según las prio-
cias que ello ha tenido en la Argentina: ridades de cada momento, congela la estructura tributaria y afecta el control
presupuestario. Los fondos afectados a programas específicos están aislados
a) Ha habido una fuerte exigencia sobre los recursos del gobierno central, de las disponibilidades de recursos de cada momento: en tiempos de ajuste,
donde los costos de recaudación seguramente han sido mucho mayores que es probable que demasiados recursos sean asignados a tales programas, en
los de los entes proveedores de estos servicios. En realidad, habría que refor- tanto los recortes se concentren en sectores que no están protegidos por esta
mular el costo marginal de cada peso de financiamiento, para computar de- valla de seguridad.
bidamente la dificultad mayor de obtener recursos vía rentas generales ver- Este cuestionamiento está sustentado en dos características centrales
sus precios o tarifas. que se atribuyen al proceso presupuestario:
b) Los efectos de la pérdida de autonomía financiera de los organismos han
sido considerables, al aislar la oferta de la evolución de la demanda, y a su 1) La primera es que se supone que quienes elaboran el presupuesto están
vez han impedido la conformación de elementos objetivos de control de per- plenamente informados de los beneficios y costos de programas alternativos
formance de las administraciones. de gasto.
c) Los efectos distributivos no siempre han sido los esperados42. Por ejemplo, 2) La segunda es que las decisiones que se adopten por parte de los funcio-
la carencia de un servicio medido de agua favorece a los sectores de mayores narios procuren la mayor ventaja neta para la sociedad. Existiría un gobier-
recursos, en tanto que se priva de un servicio confiable a los sectores más no que actuaría como una sola entidad; cuyas decisiones serían una perfecta
carenciados43. réplica de los deseos de la población, maximizando alguna función de bie-
nestar social, y que llevaría los programas hasta el punto donde los benefi-
La política de precios debe, pues, conciliar una serie de objetivos a veces cios marginales sociales igualen a los costos marginales sociales.
contradictorios. Tratándose de entes públicos, es necesario compatibilizar au-
tonomía financiera, precios que aseguren una adecuada utilización de la capa- En este particular contexto, es necesaria absoluta libertad para manejar
cidad disponible y, eventualmente, consideraciones distributivas. Para ello se la política pública. Cualquier restricción que se establezca, como asignar
puede utilizar coordinadamente la posibilidad de cargar al usuario los distin- predeterminadamente partidas, afectará el óptimo manejo46 del presupuesto.
tos costos involucrados: de conexión, de uso y de capacidad de pico o de con- Pero en el mundo real las decisiones de gasto público están teñidas de cues-
gestión. De esta forma se pueden compatibilizar tarifas que aseguren autono- tiones distributivas, la diversidad de preferencias no siempre permite que se
mía financiera –imprescindible en un contexto donde los costos de recaudación concreten en decisiones políticas estables y los funcionarios públicos pueden
de la fuente alternativa de financiamiento (los tributos de rentas generales) son tener su propio concepto sobre el bienestar público.
más elevados–, sin que ello signifique desviar la demanda hacia ofertas alter- En esta situación adquieren alguna justificación los fondos específicos.
nativas –o, al menos, donde el efecto del potencial desvío se minimice44, 45. Las consideraciones se pueden agrupar en tres aspectos: la asignación de re-
cursos, la descentralización y el proceso político.
ii. Impuestos: fondos específicos y rentas generales Los fondos específicos y la asignación de recursos
La discusión tradicional sobre el financiamiento con impuestos de la in- El principal argumento para la existencia de fondos específicos se refiere
versión pública básicamente para los “bienes públicos” o “cuasi públicos” es- a que es un mecanismo que permite separar los objetivos de asignación de
tá centrada en las ventajas e inconvenientes de los recursos específicos con- los de distribución. Con esto no se quiere decir que un programa redistribu-
tra los provenientes de fondos generales. tivo sea inherentemente indeseable, sino que estos objetivos deben ser aten-
Los fondos específicos son la práctica de destinar una fuente de recursos didos con programas específicamente redistributivos, evitando que se conta-
al financiamiento de un programa particular de gasto. Una tradición en la minen los programas típicos de asignación de recursos. Al asignar un
Argentina, en este sentido, son los impuestos a los combustibles afectados a impuesto a un programa específico de gasto vinculando la decisión de finan-
la construcción y mantenimiento de caminos. Implícitamente, también se da ciamiento con el beneficio a obtener de ese gasto, la decisión de impulsar un
esta práctica cuando se constituye una agencia especial del gobierno que, programa de ese tipo debe, al menos en teoría, surgir de una comparación de
con determinados recursos, debe proveer un servicio particular. beneficios y costos47.
Una solución en tal sentido es, pues, que las decisiones sobre un progra- desde las empresas públicas, hasta los distritos especiales –una figura im-
ma de gasto sean simultáneas con la decisión sobre el financiamiento. El es- portante en los Estados Unidos– y la descentralización de muchas funciones
quema facilita, pues, la recuperación de costos. Las virtudes de este tipo de del sector público hacia niveles inferiores de gobierno teniendo en cuenta su
arreglo serían similares a las del mecanismo de precios: suministra las seña- ámbito de beneficios51.
les apropiadas para la eficiente asignación de recursos, provee financiamien-
to y atenúa las presiones para la expansión de servicios. La falla política
Existe una larga tradición en cuanto a las ventajas de esta forma de
imposición: los contribuyentes pagarían de acuerdo con los beneficios reci- Un tercer gran justificativo del financiamiento específico es que permite
bidos, y el nivel de gasto y su financiación serían determinados simultá- corregir fallas que se adjudican al proceso político, en donde las institucio-
neamente. Un problema que plantea dificultades es cómo trasladar esta nes políticas lucirían incapaces de reflejar el “interés público”. Se pueden
proposición a la práctica; pero lo importante es el vínculo entre la decisión identificar tres aspectos:
de gasto con las cuestiones de financiamiento y la percepción de que esta li-
gazón es esencial para llegar a una decisión colectiva sobre cualquier ex- 1) El primero es que el fondo específico opera como una suerte de “piloto au-
pansión de una actividad gubernamental. Esta operación conjunta puede tomático”, canalizando recursos hacia aquellas áreas que tienen un alto in-
superar cierta impasse política para formar una mayoría que vote un pro- terés social, como la infraestructura, reemplazando las carencias del apara-
grama de gasto48: es lógico esperar que los votantes y los representantes es- to estatal para apreciar esa necesidad.
tén predispuestos a aceptar mayores impuestos si conocen y tienen seguri- 2) Una segunda causa puede atribuirse al corto horizonte temporal con el
dad sobre el destino de los mismos. Sin contar con esta certidumbre, sobre que se mueven los funcionarios públicos. Un ejemplo es el descuido que fre-
todo con la firme idea de que los compromisos al tiempo de proponer el pro- cuentemente se encuentra en el sector público con el gasto de mantenimien-
grama serán cumplidos, tal vez sea difícil obtener una mayoría que apruebe to, cuyo impacto favorable se encuentra en el más largo plazo. Dentro de es-
el programa49. ta misma línea argumentativa, ningún funcionario con un horizonte de largo
Esa mayor disposición de los beneficiarios a financiar esos programas plazo dejaría de cumplir los compromisos asumidos con los acreedores, ya
probablemente también se vea acompañada por incentivos para mejorar la que ello se traduciría en un mayor costo del crédito para el futuro o lisa y
performance de las agencias públicas. Los funcionarios involucrados en la llanamente en la imposibilidad de acceder a tal financiamiento. Otro elemen-
recaudación estarán más predispuestos a extremar los controles para una to en el mismo sentido es la inestabilidad de las políticas de gasto, con sus
eficaz recaudación, una mejor utilización de los recursos –dado el interés di- efectos nocivos sobre el proceso de planeamiento del sector público, pero
recto de los usuarios– y la mayor autonomía financiera y claridad de objeti- esencialmente en cuanto impide que el sector privado planifique su actividad
vos que facilitan la supervisión. y desarrolle métodos que mejoren la productividad.
Se afirma, pues, que los fondos específicos mejorarían la efectividad de la
La descentralización gestión pública, aislando los gastos de mayor productividad reconocida –co-
mo los de mantenimiento–, que ciertos programas tendrían mayor estabili-
Pero no todos los programas de gobierno pueden ser encuadrados en la dad y que se podría acceder a condiciones crediticias más ventajosas en la
perspectiva antes indicada. El diseño de impuesto al beneficio no es posible medida en que estuviera asegurado su repago.
cuando se trata de los “bienes públicos”, ya que en estos casos los contribu-
yentes están incentivados a ocultar sus preferencias. En ausencia de una Las dificultades con estas dos líneas de argumentos es que la estabilidad
medida objetiva de los beneficios recibidos, el uso de fondos específicos para en los programas de gobierno puede mejorar la efectividad de cualquier área
financiar tales bienes inevitablemente introducirá consideraciones distributi- del sector público. Si se trata de establecer un fondo específico en un área de
vas en la decisión política. Los bienes que se adaptan a los requerimientos gobierno con este fundamento, habría que demostrar que sus efectos favora-
son básicamente aquellos cuyos beneficiarios son claramente identificables, bles en los términos antes indicados compensan la inestabilidad que de este
donde se revelen preferencias y resulte difícil trasladar el costo. modo se provoca al resto del gasto público, análisis que conduce de lleno al
Por eso es que hay una conexión entre fondos específicos y la descentrali- proceso de presupuesto. En estos casos, la alternativa más apropiada son
zación funcional y geográfica. Mientras que, por un lado, la descentralización programas presupuestarios plurianuales, en cuyo marco operen fondos de
reduce la diversidad de preferencias –lo que tiene una trascendente implica- estabilización para el presupuesto en su conjunto52. Por otra parte –y la ex-
ción para el proceso de toma de decisiones en el ámbito del presupuesto pú- periencia con la agencia vial en la Argentina es un buen ejemplo, con un evi-
blico–, también facilita la identificación de los beneficiarios, con lo cual se dente descuido en el mantenimiento de la red–, la existencia de fondos espe-
potencia la articulación de la preferencia del votante acerca del tipo y nivel cíficos no compensa las debilidades de capacidad de gestión del sector
de gasto y su financiamiento50. Con la descentralización, es posible encon- protegido por el fondo específico.
trar numerosos ejemplos de esquemas de recuperación de costos, que van
3) Una tercera línea de argumentos en torno a la falla política se refiere a Un buen ejemplo en este sentido es el financiamiento del sistema de
cuando existen externalidades. En algunos casos hay beneficios para las ge- transporte del Area Metropolitana. Un sistema de impuestos “específicos” so-
neraciones futuras, en otros, para ciudadanos de otras jurisdicciones. En es- bre el medio automotor, que permita recuperar costos de la infraestructura
tos casos, lo habitualmente aconsejable son transferencias externas de re- vial y procure internalizar costos de congestión, podría afectarse al financia-
cursos atadas a fondos específicos de la propia jurisdicción o agencia miento de obras viales en el área y de medios de transporte colectivos alter-
descentralizada53. Sin embargo, en la medida en que determinados gastos se nativos, que no congestionan ni contaminan. Esta alternativa podría igual-
caractericen por la presencia de externalidades, la ventaja principal del fi- mente estudiarse para otros centros urbanos del país.
nanciamiento vía fondos específicos comienza a diluirse: es que la decisión Los fondos específicos, sin embargo, no pueden compensar la debilidad
en cuanto al nivel global de un determinado programa de gasto pasa más institucional del sector público ni constituyen un mecanismo útil para la es-
bien a depender del presupuesto general, en el cual el financiamiento del re- tabilidad de los programas ni para allegar al presupuesto público recursos
curso específico es sólo una parte del gasto del programa. que de otra manera no se conseguirían. Ambas cuestiones deben ser aborda-
das en la consideración global que plantea la problemática de la gestión del
presupuesto público. Mayores recursos afectados a un programa que goce de
iii. El caso para los fondos específicos cierta popularidad54 significan menor posibilidad para recaudar recursos pa-
ra otros programas; mayor estabilidad en el gasto de una jurisdicción funcio-
La opinión académica y de las instituciones internacionales no es favora- nal tiene la misma dificultad. La debilidad institucional es un proceso que no
ble al financiamiento mediante impuestos afectados a determinados progra- puede ser solucionado de esta manera y que, por su propio peso, correspon-
mas de gasto, habiéndose aceptado la tesis convencional de que esta prácti- de que sea abordado directamente; por el contrario, la capacidad institucio-
ca impone restricciones inadecuadas para el manejo de los fondos públicos. nal es probablemente un requisito para la administración de los fondos espe-
Sin embargo, no hay un caso general en contra de este tipo de financiamien- cíficos.
to, que bajo ciertas y determinadas condiciones –ciertamente bastante estric-
tas e infrecuentemente presentes en la vida real–, puede constituir un meca-
nismo útil. iv. Otros mecanismos de financiamiento
En primer lugar, el financiamiento con fondos específicos debería cir-
cunscribirse a aquellos casos en que pueden aplicarse impuestos asentados Las restricciones para el financiamiento de la infraestructura urbana han
en el principio del beneficio. El vínculo entre gasto y financiamiento tiende a llevado a desarrollar métodos alternativos, principalmente a través de una
facilitar el cumplimiento tributario, a imponer disciplina en el uso de los fon- mayor participación del sector privado. Contribuciones de capital, exacciones
dos y a dar una adecuada señal para fijar el nivel del programa. contributivas y, más recientemente, joint ventures dan cuenta de estos mo-
El tema es que el impuesto sea central a la hora de determinar la ampli- dos innovativos de financiamiento.
tud del programa. Consiguientemente, no puede estar atado a financiar bie-
nes públicos –porque el beneficiario oculta las preferencias–, ni programas Las contribuciones de capital
redistributivos –destinados a individuos que, por definición, no pueden fi-
nanciar los mismos–, ni a programas con fuertes externalidades –que reque- Las contribuciones de capital de los promotores privados de proyectos de
rirán la asistencia de fondos externos para un nivel óptimo del gasto. desarrollo urbano tienen una larga tradición en los países desarrollados. Las
soluciones más audaces se han encontrado en los Estados Unidos, donde ha
En segundo lugar, por sus propias características, su factibilidad aumen- existido un medio ambiente más liberal en cuanto a las facultades de las
ta ante la descentralización funcional y regional del presupuesto público. El unidades administrativas inferiores de gobierno, concretadas básicamente en
proceso de decisión que permite articular los intereses de los ciudadanos y limitaciones al ejercicio del poder tributario en el caso de impuestos genera-
concretarlo en un programa de gasto opera cuando se trabaja sobre unos po- les –pero no de impuestos específicos–. En otros países, como los europeos,
cos ámbitos de acción; si las decisiones implican muchos aspectos de la polí- se observa una mayor preocupación por limitar el gasto global de las unida-
tica pública, inevitablemente no se puede saltear el proceso presupuestario. des inferiores de gobierno y en particular el recurso del endeudamiento, lo
La descentralización de funciones de gobierno, con la mayor importancia que cual ha limitado el desarrollo de mecanismos financieros más innovativos.
están adquiriendo los niveles inferiores en la Argentina, indudablemente am- En un continuo, las contribuciones de capital por parte del sector priva-
plía la posibilidad de aplicar estos mecanismos, sobre todo en la esfera mu- do transitan desde las puramente voluntarias hasta las mandatorias, deriva-
nicipal, lo cual puede modelar el presupuesto público según las preferencias das del ejercicio de facultades del poder del Estado.
de los contribuyentes. La reformulación de las relaciones entre los distintos Las contribuciones voluntarias “en especie” tienen una larga tradición. Van
niveles de gobiernos debería contemplar expresamente la posibilidad de apli- desde el aporte de tierra para la construcción de rutas locales hasta la cons-
car, por citar el caso de las municipalidades, este tipo de impuestos. trucción, equipamiento y financiamiento, desde rutas urbanas hasta la in-
fraestructura de saneamiento. En ningún lado se ha ido tan lejos en la utiliza- F. COORDINACION INTERJURISDICCIONAL:
ción de estos mecanismos como en los Estados Unidos, donde hay estados co- EL CASO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
mo Columbia y Maryland en los cuales la infraestructura fue parte de una
concepción integral de desarrollo por parte del sector privado. Las contribucio- En I.3.d.i. se han indicado las grandes líneas o requisitos para que fun-
nes voluntarias de este tipo surgen probablemente de limitaciones del presu- cione adecuadamente la descentralización de funciones de gobierno. En la
puesto público, pero esencialmente del hecho de que contribuyen al retorno de Argentina, como en todos los países de América latina, su historia es la cen-
la inversión del sector privado55. tralización, con un poder central que distribuía recursos entre las regiones
Pasando por las soluciones negociadas, en el otro extremo se encuentran del país supliendo el papel –y las limitaciones– de los gobiernos locales.
las contribuciones de capital que son impuestas a los promotores privados del Ese esquema se estructuró básicamente con los siguientes elementos: a)
desarrollo urbano56 por el poder del Estado. El medio más permisivo en esta un significativo papel del gobierno central en el planeamiento, financiamien-
materia son los Estados Unidos, donde este tipo de contribuciones se mencio- to y ejecución de gran parte del gasto público, aun en aquellos casos de bie-
nan como los instrumentos centrales que han financiado los procesos de ace- nes de naturaleza estrictamente local; b) una concentración de potestades
lerada urbanización de los estados de California y Florida. Pero, como en tributarias en el gobierno central a expensas de los gobiernos provinciales y,
otros países, la Justicia sólo ha aceptado estos mecanismos si observaba un en última instancia, de los municipios; c) un monopolio de facultades regu-
nexo entre el empleo de los fondos obtenidos de la contribución así obtenida latorias en el gobierno central, y d) una política de transferencias desde los
y el desarrollo sobre el cual aquélla se establecía. En los Estados Unidos, el niveles superiores que no tenía en cuenta la eficacia con la que se utilizaban
caso más liberal, se exigían los siguientes requisitos para no cuestionar di- los fondos públicos sino que, más bien, operaba como devolviendo recursos
chas contribuciones: costos de infraestructura cuidadosamente documenta- a los niveles menores de gobierno en razón de que las mayores fuentes ha-
dos; una fórmula transparente para repartir tales costos entre las propieda- bían sido concentradas en el nivel nacional.
des; la afectación de los recursos –tipo fondo específico–; la localización Así, las empresas o agencias del gobierno nacional planeaban inversiones
geográfica del gasto, y un límite temporal a la contribución reclamada57, 58. y prestaban servicios aun en el caso de bienes y servicios de naturaleza es-
trictamente local: es conocido el caso de Agua y Energía, que tuvo a su car-
Exacciones contributivas go la provisión de electricidad y el financiamiento y administración de los
sistemas de riego; de Obras Sanitarias de la Nación, que tenía a su cargo el
En cierto modo, son una variante de lo señalado en último término. La servicio de saneamiento, y de la Dirección Nacional de Puertos, que concen-
característica de estos tributos es que están concebidos como una manera traba el manejo de la infraestructura portuaria.
de apropiarse de algunos de los beneficios de un exitoso desarrollo urbano, La política de transferencias debería haber jugado un papel central en
más que como un modo de distribuir el costo de cierta infraestructura. Esto cuanto a la coordinación de acciones por parte de los distintos niveles de go-
se ha desarrollado típicamente en los Estados Unidos, donde se procuran re- bierno. Sin embargo, descansaba, en su mayor proporción, en transferencias
cursos para financiar transporte urbano y alojamiento para los grupos de de naturaleza incondicionada y automática –como el régimen de coparticipa-
bajos ingresos59, por oposición a otras exacciones que financian gastos de ción de impuestos–, y cuando las transferencias estaban vinculadas a pro-
infraestructura vinculados directamente al proyecto. En todos los casos se gramas específicos de gasto, como ha ocurrido con las transferencias de
trata de contribuciones que se desarrollan ante los problemas para instru- capital –coparticipación vial, fondos eléctricos, FONAVI–, no hubo preocupa-
mentar una adecuada imposición sobre la valorización de las mejoras como ción por la eficacia con la que se utilizaban dichos recursos y ni siquiera, po-
resultado del desarrollo urbano. siblemente, por si los usos se correspondían con los legalmente establecidos.
Sin embargo, aun en ciertos casos donde se ha litigado, algunas contri- Su diseño, por su parte, no tuvo en cuenta la naturaleza económica del bien
buciones han sido declaradas ilegales sobre la base de que el Estado no ha- cuya provisión debería financiarse60, y algunas de ellas validaron comporta-
bía hecho ningún esfuerzo para identificar la mayor demanda por servicios mientos irresponsables de las autoridades locales.
públicos. La distribución de potestades tributarias, a su vez, concentró en el go-
bierno central tributos con bases imponibles localmente bien definidas, neu-
Asociación entre el sector público y el sector privado tralizando la posibilidad de que los niveles inferiores de gobierno accedieran
a la autonomía financiera.
Aquí hay una variedad de formas por las que se puede atraer el capital A partir de comienzos de la década del 80, se produce cierto avance en el
privado para asociarse con el sector público en el desarrollo de infraes- sentido de que se transfieren a las provincias servicios de naturaleza local,
tructura. con una lógica en general de acuerdo con las prescripciones de lo señalado
en I.3.d.i. Este proceso recién está culminando pero, así como es dable ad-
vertir este progreso, no hay ninguna mejora, ni siquiera un planteo, en la po-
lítica de transferencias –y de atribución de facultades tributarias de la que es
un subproducto– que, creemos, está en el centro del problema de la coordi- cuyo gasto de inversión, con algunas pocas excepciones, ha venido cayendo
nación de la política de inversiones. en toda la década del 80 y no logra aún recuperarse a pesar del importante
¿Qué implicaciones ha tenido la experiencia argentina? crecimiento de los recursos.
Las mayores inversiones de la provincia son las obras de drenaje ($ 192
1) En primer término, una neutralización del concepto de restricción presu- millones), caminos ($ 110 millones, de los cuales los recursos provenientes
puestaria por parte de los niveles menores de gobierno, donde ha prospera- de transferencias nacionales financian $ 79 millones), vivienda ($ 164 millo-
do la idea de que el poder central, en definitiva, concurrirá para evitar la nes) y el Fondo del Conurbano, en el que no se pueden desagregar los distin-
quiebra del poder público local. La falta de transparencia de algunas trans- tos destinos62 pero que financia saneamiento, pavimento y otras obras de in-
ferencias ha agravado el problema. Este comentario tiene implicaciones fraestructura urbana.
cuando se habla de la facultad de endeudamiento de los gobiernos locales, El papel central en el proceso de inversión pública en la provincia lo de-
un aspecto que se citó en I.3.d.ii. sempeña el Ministerio de Obras Públicas, que centraliza el diseño y ejecución
2) En segundo término, una pérdida general de la idea de accountability de de la obra pública provincial. Es decir, el Ministerio opera –o podría operar–
los responsables locales. No se produce información para controlar resulta- como una Secretaría de Planeamiento, pero también con injerencia en la eje-
dos, sea por los ciudadanos, sea por el poder central, ni tampoco mecanis- cución de los proyectos. Los problemas de gestión son comunes a los encon-
mos que permitan abordar los problemas observados. Es que es muy débil, trados en el gobierno nacional: 1) hay una carencia de planificación sectorial
por no decir inexistente, la idea de control. y los planes maestros recién comienzan a desarrollarse en el caso de algunos
3) Los elementos antes indicados han inhibido la capacitación de los niveles sectores; 2) no hay evaluación de proyectos del tipo de los análisis de benefi-
inferiores de gobierno. Es el diseño de las instituciones lo que condiciona el cio-costos o costo-efectividad; 3) hay problemas en la ejecución de los pro-
desarrollo de los cuadros administrativos, y en este sentido la concentración yectos de inversión; 4) se registra, al parecer, una alta litigiosidad en los con-
de recursos, gastos y facultades regulatorias en el poder central neutraliza la tratos, y 5) no hay un control de resultados de las distintas agencias
aptitud de gobierno local como competidor por recursos humanos. ejecutoras últimas del gasto de inversión (Vialidad, Hidráulica, Obras Sani-
tarias, entre otras), pero se nos ha indicado que incipientemente también co-
La provincialización de algunos servicios ha traído algunos elementos in- mienza a desarrollarse.
teresantes, como ocurre con el Comité creado entre la provincias de Buenos El financiamiento del gasto de inversión proviene excluyentemente de im-
Aires y Río Negro, con la participación del gobierno central, para administrar puestos generales, o del endeudamiento, que aquéllos terminan solventando.
los sistemas de riego cuando las cuencas involucran a más de una jurisdic- El Fondo del Conurbano Bonaerense es el gran financista de los programas
ción. A su vez, en el caso de Río Negro se han formado consorcios de usua- de inversión, ya que no ejecuta directamente sino que lo hace a través de
rios para administrar el sistema de riesgo. He ahí, pues, los incipientes ele- agencias provinciales o municipios. No hemos podido recopilar demasiados
mentos de la evolución futura de la administración de la infraestructura: elementos sobre el funcionamiento del proceso de inversión, pero en princi-
responsabilidad primaria de los niveles locales si el gasto es de esa naturale- pio puede afirmarse: 1) No se recurre al financiamiento vía cargos al usuario
za; acuerdo con otras provincias en donde existen obras comunes; participa- en los casos en que ello es posible, como los servicios de saneamiento, en
ción de la Nación arbitrando conflictos, promoviendo estos acuerdos y vigi- donde el gasto de capital de Obras Sanitarias de la provincia aparece solven-
lando el proceso global, y en lo posible participación de los usuarios finales. tándose con transferencias desde el Fondo del Conurbano o desde la propia
El proceso también debería avanzar hacia los municipios. Al gasto de in- Tesorería. 2) De los elementos reunidos parecería que el Fondo del Conurba-
fraestructura urbana, que debería estar totalmente a su cargo, habría que no preferentemente financia obras de menor cuantía, que podrían –y debe-
agregar seguramente la atención de la infraestructura de la educación pri- rían– sustentarse con aportes directos de los beneficiarios. Los elementos
maria y secundaria y la hospitalaria, con los gobiernos provinciales replican- aportados en 1) y 2) tienen varios efectos perversos, el más importante de los
do el rol del gobierno nacional. cuales es no cargar sobre la población las deseconomías de localización, con
lo cual se incentiva la formación de grandes aglomerados urbanos, con ser-
El caso de la provincia de Buenos Aires vicios de infraestructura crecientemente demandados, caros y difíciles de
mantener. 3) No existen acuerdos con los municipios, como ocurre en algu-
La inversión en la provincia de Buenos Aires ha experimentado en los úl- nas provincias, para que éstos se hagan cargo del mantenimiento de los edi-
timos tres años un significativo repunte como consecuencia del Programa del ficios escolares, lo cual los compromete incluso financieramente, a pesar del
Conurbano Bonaerense, cuyos recursos provienen de la recaudación del im- aporte provincial, en esa tarea. Esta sería una manera de avanzar en el pro-
puesto a las ganancias. La inversión en 1994, de acuerdo a cifras presu- ceso de descentralización, comprometiendo a las comunidades locales en
puestarias, se sitúa cerca de los $ 1.100 millones, que es más del 14% del ciertos aspectos del sistema educativo. 4) Finalmente, entendemos que la
gasto total provincial, en tanto que en 1992 no llegaba a los $ 400 millones. coordinación del proceso de inversión entre los distintos niveles de gobierno
Es una situación excepcional en el campo de los gobiernos provinciales61, aparece subsumida por los distintos mecanismos de distribución de recursos
a los municipios y por el activismo de las agencias de la provincia. El plan so, hierro redondo para hormigón, vidrio, etcétera)67. Los gastos del sector
propuesto por las leyes 11.376 y 11.423 es una muestra de ello, puesto que privado son obtenidos como la diferencia entre el valor de la inversión bruta
la provincia aparece asumiendo la responsabilidad en muchas obras que de- interna fija y la inversión pública.
berían corresponder –en su financiamiento y ejecución– exclusivamente a los Debe observarse que, contablemente, la adquisición de un activo usado
municipios. privado por el sector público se computa como la compra de un bien preexis-
tente, y por consiguiente no integra el concepto de inversión fija (excepto por
el cómputo de los costos de transferencia)68. Simétricamente, la venta de un
II.3. ESTADISTICAS DE INVERSION PUBLICA activo fijo del Estado al sector privado (privatización) tampoco incrementa la
inversión fija de la economía.
En esta sección se incluyen series estadísticas de inversión pública de la Los cambios de base realizados por el Ministerio de Economía no permi-
Argentina para el período 1970-1994 y una actualización de las metas de in- ten disponer de series oficiales de inversión, ni de los precios implícitos co-
versión para el período 1995-1999. rrespondientes69, para una muestra histórica suficientemente larga. Tampo-
co es posible disponer de la apertura de los gastos de construcción y en
equipos durables de producción según destino (sector público o privado)70.
A. INFORMACION HISTORICA SOBRE GASTOS DE INVERSION PUBLICA Existe, sin embargo, una apertura de los gastos en equipo durable según
sean de origen nacional o importado.
En la Argentina, por regla general los componentes de la demanda final A los efectos de disponer de una aproximación a la importancia de la in-
en las cuentas nacionales son estimados a partir del análisis de su oferta y versión pública en la economía, se han elaborado nuevas cifras de la partici-
tipos de utilización intermedia o final63. Sin embargo, los gastos de inversión pación del gasto público de inversión, congruentes con la información del
pública son obtenidos a partir de datos del propio sector inversionista (Admi- producto a precios constantes de 1986 elaborada por el Ministerio de Econo-
nistración Nacional, provincias, municipios y empresas públicas), lo que per- mía y Obras y Servicios Públicos.
mite una precisa asignación del gasto. En los cuadros 8 a 10 se ha tabulado la inversión pública, discriminando
En las cuentas nacionales, la formación bruta de capital fijo incluye las la que está a cargo de la Administración Nacional, las empresas públicas, las
erogaciones de las administraciones públicas para aumentar o reponer sus provincias y los municipios, para el período 1970-1994. Para el subperíodo
activos fijos, menos sus ventas de bienes similares de segunda mano y dese- 1970-1988, estos datos coinciden con los elaborados previamente por FIEL71.
cho. Este agregado no comprende ítems que pueden contribuir al stock pro- En el subperíodo 1989-1994 se utilizaron datos proporcionados por la Subse-
ductivo, como la investigación y el desarrollo, los recursos naturales o los cretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda y datos compilados en
descubrimientos, ni tradicionalmente las erogaciones con fines de defensa, una publicación de 199572. La información correspondiente al nivel municipal
computadas usualmente como consumo colectivo. fue estimada para este subperíodo en base a la evolución de las transferen-
La inversión del sector público, tanto en construcciones como en equipo cias recibidas por este nivel de gobierno. En cuanto a los datos de producto
durable de producción, es obtenida usualmente en base al gasto capitalizado bruto interno a precios corrientes, para el lapso 1980-1994 fueron utilizados
en cada período, según balances contables o estados de ejecución presu- los datos oficiales; para el subperíodo 1970-1979, esta variable fue reestima-
puestaria, no incluyendo por consiguiente las obras o equipos construidos da en base a la evolución de las cuentas a precios constantes de la antigua
con fondos públicos pero que constituyen activos fijos del sector privado (por base (1970) y de sus precios implícitos correspondientes73. (Véase también el
ejemplo, viviendas financiadas por el presupuesto público del tipo Fondo Na- gráfico 174.)
cional de la Vivienda)64. Esto ejemplifica un principio general: el monto de la Cabe observar que, para el caso de las provincias, también fue calculado
inversión originada en el sector público, financiada con el presupuesto, no el monto de inversión excluyendo los gastos del FONAVI, a efectos de aproxi-
coincide con la información proporcionada por las cuentas nacionales, as- mar la medición de la inversión pública a las convenciones de la contabilidad
pecto que debe ser tenido en cuenta al interpretar los programas de gobierno nacional. El importe de este concepto representó en promedio medio punto
en materia de formación de capital65. del PBI.
A diferencia de las erogaciones públicas, los gastos de inversión totales Puede observarse que:
(inversión bruta interna fija) son obtenidos, para los bienes de equipo dura-
ble, a partir del cálculo del consumo aparente (producción nacional más im- a) La inversión pública se comportó hasta el año 1990 en forma similar a la
portaciones menos exportaciones)66. Para las construcciones, el Ministerio de inversión total (conducta procíclica); en cambio, desde 1991 ha tenido lugar
Economía y Obras y Servicios Públicos ha venido utilizando un procedimien- una fuerte recomposición de la inversión total, con caídas de la inversión pú-
to simplificado a partir del nuevo sistema de cuentas con base en el año blica y aumento de la inversión total.
1986, dado a conocer en 1993, consistente en actualizar un valor base a b) La inversión pública ha registrado un nivel promedio del 5,8% (en térmi-
partir de la evolución de los insumos principales del sector (cemento, cal, ye- nos de PBI para todo el período 1970-1994, incluyendo los gastos del FONA-
CUADRO 8 CUADRO 9
INVERSION PUBLICA POR NIVEL DE GOBIERNO INVERSION PUBLICA POR NIVEL DE GOBIERNO
(En % del PBIpm) (En miles de $ de 19861)
Administración Empresas Provincias Municipios Total Sector Público Administración Empresas Provincias Municipios Total Sector Público
Nacional públicas Con FONAVI Sin FONAVI Con FONAVI Sin FONAVI Nacional públicas Con FONAVI Sin FONAVI Con FONAVI Sin FONAVI
1970 1,2 2,0 1,1 NA 0,3 4,6 NA 1970 91,9 153,0 80,6 NA 21,6 347,0 NA
1971 1,2 2,0 1,0 NA 0,3 4,4 NA 1971 102,4 172,6 82,5 NA 22,4 379,9 NA
1972 1,3 2,3 0,9 NA 0,3 4,8 NA 1972 116,0 198,7 83,7 NA 22,9 421,2 NA
1973 1,3 2,5 0,9 NA 0,2 4,9 NA 1973 114,3 223,5 77,2 NA 20,9 435,8 NA
1974 1,3 2,8 1,2 NA 0,4 5,7 NA 1974 115,3 237,3 106,1 NA 34,4 493,1 NA
1975 1,4 3,6 1,5 NA 0,3 6,8 NA 1975 86,6 218,5 88,7 NA 17,5 411,2 NA
1976 2,2 3,9 1,9 NA 0,3 8,2 NA 1976 143,3 257,5 123,6 NA 17,4 541,8 NA
1977 2,4 4,1 2,5 2,3 0,3 9,4 9,2 1977 219,0 371,1 225,7 204,3 29,7 845,6 824,2
1978 2,4 4,1 2,7 2,3 0,4 9,7 9,2 1978 221,7 390,1 259,2 217,5 39,8 910,7 869,1
1979 2,0 3,3 2,4 1,7 0,4 8,1 7,4 1979 208,3 350,6 248,5 182,1 42,6 849,9 783,5
1980 1,6 4,0 1,8 1,2 0,6 7,9 7,3 1980 169,4 436,5 190,6 127,2 60,3 856,8 793,4
1981 1,8 3,2 2,0 1,3 0,5 7,6 6,9 1981 189,9 333,2 202,8 134,1 52,9 778,8 710,1
1982 1,6 3,3 1,4 0,9 0,3 6,6 6,1 1982 153,3 307,6 134,8 88,3 24,2 619,7 573,3
1983 1,5 3,1 1,5 1,0 0,2 6,4 5,8 1983 142,0 282,8 138,5 91,7 21,4 584,8 537,9
1984 1,0 3,1 1,7 1,2 0,2 5,9 5,4 1984 90,8 288,9 157,0 114,9 18,4 555,1 512,9
1985 1,0 2,9 1,3 0,9 0,3 5,5 5,1 1985 86,3 247,5 115,4 77,2 29,2 478,4 440,2
1986 1,0 2,9 1,7 1,1 0,4 5,9 5,4 1986 102,6 284,8 167,7 110,2 38,5 593,6 536,1
1987 1,2 3,6 2,0 1,2 0,4 7,2 6,3 1987 122,2 378,9 212,3 125,2 42,7 756,1 669,0
1988 1,0 3,9 1,5 1,0 0,3 6,7 6,2 1988 101,8 410,5 161,8 106,5 31,2 705,3 650,0
1989 0,7 2,4 1,2 0,8 0,3 4,6 4,2 1989 65,1 227,8 116,8 75,4 29,7 439,6 398,1
1990 0,4 1,9 1,1 0,7 0,3 3,7 3,2 1990 35,4 177,4 109,6 62,4 28,8 351,3 304,0
1991 0,3 0,8 1,1 0,6 0,4 2,6 2,2 1991 35,5 96,4 122,8 72,7 43,9 298,6 248,5
1992 0,3 0,5 0,9 0,7 0,4 2,2 2,0 1992 44,9 68,1 122,5 86,5 56,7 292,3 256,3
1993 0,3 0,6 1,1 0,7 0,5 2,4 2,1 1993 40,2 80,7 142,8 100,5 63,6 327,3 285,1
1994 0,3 0,1 1,3 1,0 0,5 2,2 1,9 1994 45,0 11,4 192,4 141,8 77,3 326,1 275,5
1970-1994 1,4 3,1 1,6 0,8 0,3 6,4 6,3 1. Ajustado por índice de precios implícitos de la inversión.
1991-1994 0,3 0,5 1,1 0,7 0,5 2,4 2,0 Fuentes: FIEL en base a FIEL-CEA, El gasto público en Argentina. 1960-1988, Buenos
Aires, 1991; Secretaría de Hacienda y Gutiérrez, Ricardo, Consideraciones generales
Fuentes: FIEL en base a FIEL-CEA, El gasto público en Argentina. 1960-1988, Buenos sobre el gasto público nacional, Buenos Aires, abril de 1995.
sobre el gasto público nacional, Buenos Aires, abril de 1995.
CUADRO 10 GRAFICO 1
INVERSION PUBLICA POR NIVEL DE GOBIERNO INVERSION PUBLICA
(En millones de $ de 1994)
10
9
Administración Empresas Provincias Municipios Total Sector Público
8
% Del PBI a P. Mercado

Nacional públicas Con FONAVI Sin FONAVI Con FONAVI Sin FONAVI 7
1970 1.901,7 3.167,8 1.668,4 NA 446,3 7.184,3 NA 6
1971 1.890,2 3.185,3 1.523,1 NA 412,6 7.011,3 NA 5
1972 1.963,7 3.362,5 1.416,2 NA 387,1 7.129,5 NA 4

3
1973 2.028,3 3.967,1 1.370,8 NA 370,3 7.736,5 NA
2
1974 2.257,8 4.648,7 2.077,5 NA 673,9 9.657,9 NA
1
1975 2.270,9 5.731,8 2.327,1 NA 459,7 10.789,4 NA
0
1976 3.031,1 5.445,9 2.614,5 NA 368,0 11.459,4 NA 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
1977 3.578,7 6.064,4 3.688,3 3.338,3 485,9 13.817,3 13.467,4
1978 3.408,9 5.998,6 3.985,7 3.344,9 612,4 14.005,6 13.364,8
GRAFICO 2
1979 3.121,1 5.252,0 3.722,9 2.727,9 637,9 12.733,9 11.738,9 PRECIO DE LOS BIENES DE CAPITAL RELATIVOS AL DEFLACTOR DEL PBIPM
1980 2.742,3 7.063,6 3.084,5 2.058,7 976,3 13.866,7 12.840,9
1,60
1981 3.011,9 5.285,6 3.216,7 2.127,4 838,5 12.352,7 11.263,5
1,50
1982 2.191,8 4.398,2 1.927,0 1.263,2 345,4 8.862,5 8.198,7
1,40
1983 2.240,7 4.461,2 2.185,5 1.446,1 337,2 9.224,5 8.485,2
Indice 1986 = 1
1984 1.491,9 4.743,8 2.578,4 1.886,1 301,8 9.115,9 8.423,6 1,30
1985 1.362,9 3.909,8 1.822,6 1.219,8 461,8 7.557,1 6.954,3 1,20
1986 1.612,2 4.475,3 2.635,5 1.731,3 605,5 9.328,5 8.424,3 1,10

1987 1.903,9 5.905,7 3.308,5 1.951,0 665,2 11.783,2 10.425,7 1,00
1988 1.481,8 5.977,0 2.356,6 1.550,1 454,8 10.270,3 9.463,8
0,90
1989 860,7 3.010,5 1.543,8 996,2 392,8 5.807,8 5.260,2
0,80
1990 583,6 2.923,0 1.806,0 1.028,2 474,1 5.786,7 5.008,9 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
1991 609,1 1.655,0 2.107,6 1.247,9 754,3 5.126,0 4.266,3
1992 794,9 1.204,1 2.167,2 1.530,7 1.003,4 5.169,5 4.533,1
VI). En contraste, en los últimos tres años este nivel ha sido levemente supe-
1993 764,2 1.532,5 2.712,7 1.909,9 1.208,8 6.218,1 5.415,4
rior al 2%.
1994 852,8 215,3 3.643,0 2.685,0 1.464,4 6.175,5 5.217,5 c) La caída de la inversión pública puede examinarse mejor a través del cua-
dro 11 y del gráfico 3, en términos de participación en la inversión bruta fija
Fuentes: FIEL en base a FIEL-CEA, El gasto público en Argentina. 1960-1988, Buenos total, que de un 30% en 1989 pasó a representar sólo un 11% en 1994. Este
Aires, 1991; Secretaría de Hacienda y Gutiérrez, Ricardo, Consideraciones generales comportamiento está asociado con la caída de la inversión pública en las em-
presas privatizadas y concesionadas y en la Administración Nacional (trans-
ferencias de funciones a las provincias), aspecto este último que se refleja en
una relativa estabilidad de la inversión en provincias y municipios.
d) En virtud de la reasignación de funciones entre el Estado Nacional, las
provincias y el sector privado, se ha producido una considerable recomposi-
CUADRO 11 ción de las inversiones por nivel jurisdiccional (gráfico 4), duplicándose prác-
INVERSION BRUTA INTERNA FIJA POR SECTOR ticamente la participación de las provincias, más que triplicándose la del ni-
vel municipal a expensas de la inversión empresaria y, en menor medida, de
Inversión total Precio Inversión
la Administración Nacional.
implícito Pública Privada
PIBF/PPBIPM
% PBI miles de $ 1986 % de inv. total % de inv. total GRAFICO 3
1986 = 1 INVERSION PUBLICA COMO % DE LA IBF
1970 23,4 1.969,8 1,124 17,6 82,4
40
1971 24,5 2.129,0 1,011 17,8 82,2
35
1972 24,4 2.153,2 1,002 19,6 80,4
30
1973 22,1 1.997,6 1,010 21,8 78,2
1974 22,0 2.078,0 1,097 23,7 76,3 25
1975 22,0 2.081,5 1,562 19,8 80,2 20
1976 24,3 2.298,7 1,439 23,6 76,4 15

1977 27,9 2.779,1 1,109 30,4 69,6 10
1978 25,1 2.423,3 1,023 37,6 62,4
5
1979 25,4 2.587,7 0,969 32,8 67,2
0
1980 26,4 2.726,0 0,954 31,4 68,6 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
1981 23,9 2.323,0 0,949 33,5 66,5
1982 19,7 1.862,4 1,010 33,3 66,7
GRAFICO 4
1983 19,1 1.869,0 1,063 31,3 68,7 ESTRUCTURA DE LA INVERSION PUBLICA
1984 18,3 1.820,6 1,053 30,5 69,5 INVERSION PUBLICA 1970-1990 INVERSION PUBLICA 1991-1994
1985 16,8 1.560,2 1,076 30,7 69,3
Administración
1986 17,4 1.738,7 1,000 34,1 65,9
Provincias Municipios 13%
1987 19,4 1.989,6 0,970 38,0 62,0 25% 19%
1988 19,5 1.956,1 0,958 36,1 63,9

Empresas
1989 15,7 1.483,5 0,986 29,6 70,4 Empresas 21%
48%
1990 14,2 1.336,1 0,988 26,3 73,7
1991 16,3 1.671,9 0,899 17,9 82,1
1992 19,6 2.188,8 0,851 13,4 86,6 Administración
22% Provincias
1993 21,1 2.493,9 0,874 13,1 86,9
Municipios 46%
1994 23,3 2.967,7 0,858 11,0 89,0
5%
Fuentes: FIEL en base a FIEL-CEA, El gasto público en Argentina. 1960-1988, Buenos

B. METAS DE INVERSION 1995-1999
El Poder Ejecutivo Nacional incluyó en el documento Argentina en Creci-

miento, 1995-1999 información sobre las metas a ser alcanzadas en materia
de inversión pública. Este documento contempla una proyección macroeco-
nómica explícita, dentro de la cual se ubican los programas de inversión “en CUADRO 12
bienes y servicios públicos y en recursos humanos”. PROYECCIONES OFICIALES, 1995-1999
Este trabajo permite disponer de información sobre la estructura espera-
da de la inversión pública. Descansa en una metodología de proyección sim- PBI IBF IBFG PBI IBF IBFG Relación Inversión/PBI1
plificada de las cuentas macroeconómicas, y en general intenta evitar la im-
(millones (millones (millones (millones (millones (millones IBF/PBI IBFG/PBI
presión de voluntarismo que ha sido frecuente en esta área. Sin embargo,
de $ de $ de $ de $ de $ de $
presenta numerosos defectos, entre los cuales cabe citar, la inclusión de (%) (%)
metas de inversión de empresas que no forman parte de la inversión públi- corrient.) corrient.) corrient.) 1986) 1986) 1986)
ca, como las energéticas (YPF S.A.) y otras empresas privatizadas y empren- 1994 279.400 55.809 5.217,5 12.671,1 2.947,3 275,5 23,3 2,2
dimientos privados (como el programa de financiamiento de exportaciones 1995 296.366 59.248 4.988,2 13.049,1 3.034,8 255,5 23,3 2,0
del BIRF); la contradicción entre la información macroeconómica (vol. I) y la
información sectorial y regional (vols. II a V); la pobreza descriptiva de las 1996 319.799 65.508 5.112,0 14.475,1 3.436,0 268,1 23,7 1,9
“fichas técnicas” de los grandes proyectos de inversión (especialmente en 1997 346.358 72.192 5.678,8 15.205,8 3.676,3 289,2 24,2 1,9
sus metas cuantitativas)75; la falta de operacionalidad de muchos programas 1998 375.411 79.565 6.342,0 15.970,3 3.933,8 313,6 24,6 2,0
(en términos de carencia de financiamiento definido, alcance, etcétera)76, y
1999 406.277 87.589 7.278,0 16.763,7 4.208,4 349,7 25,1 2,1
la carencia de datos acerca de la articulación entre sí de los distintos pro-
gramas y proyectos en un plan sectorial consistente77. Argentina en Creci- 1. A precios constantes.
miento, 1995-1999 no es, propiamente, un plan de acción gubernamental, IBF = Inversión Bruta Interna Fija.
ya que las “metas” de inversión desempeñan más bien el rol de proyeccio- IBFG = Inversión Bruta Interna Fija del Gobierno.
nes sobre el funcionamiento de un sector público que carece de la eficacia Fuente: FIEL, en base a Argentina en Crecimiento, 1995-1999.
y la eficiencia para llevar adelante, en forma programada y con definidos
mecanismos de control de gestión, un proceso de planeamiento a mediano
plazo78. y un 50% de los programas de inversión79. Cabe señalar que los organismos
En esta sección se presenta la información incluida en el documento ofi- internacionales exigen en general una evaluación de los proyectos para los
cial, depurada y reclasificada en el presente estudio a efectos de permitir que se solicita financiación, en base a metodologías que no siempre son con-
empalmar con la serie histórica. Los principales ajustes consisten en: a) de- sistentes con las empleadas en otros proyectos públicos.
purar la información de doble contabilización; b) depurar los datos de inver- En el cuadro 16 se detallan algunos proyectos o programas de inversión
sión de las erogaciones que no satisfacen la definición usual del presu- pública significativos.
puesto y de la contabilidad nacional de “inversión real” (como el gasto en Finalmente, en el cuadro 17 se incluyen los montos que el Poder Ejecu-
programas de reentrenamiento), y c) clasificar la inversión según el sector tivo Nacional ha estimado como inversión privada en servicios públicos
de destino (público o privado), hasta donde fue posible en base a informa- (empresas privatizadas) y como financiamiento público de la inversión en
ción publicada y no publicada. Claramente, donde existen mayores dificul- vivienda a través del FONAVI y de los planes de crédito del Banco Hipoteca-
tades es en la información sobre proyectos de jurisdicción provincial y mu- rio Nacional. No se incluye la financiación del resto de la actividad produc-
nicipal. tiva.
En el cuadro 12 se incluye la evolución global de las metas de inversión Hasta aquí las proyecciones. El año 1995 fue un año complicado para
pública, en relación con las proyecciones oficiales de producto bruto interno, las cuentas fiscales, y de profunda caída de la formación de capital. Infor-
inversión bruta interna fija y sus deflactores correspondientes. De este cua- mación preliminar de la actividad global indica que el PBI registró una dis-
dro surge que la meta de inversión se mantendría aproximadamente en dos minución en torno del 4,5 % para todo el año, como consecuencia de los
puntos del PBI y representando de un 8% a un 9% de la inversión total pro- problemas fiscales y de la grave crisis financiera iniciada a fines de 1994
yectada. Las provincias y municipios serían responsables de administrar por la devaluación del peso mexicano (efecto tequila), en lugar de la tasa es-
más del 80 % de la inversión. perada de crecimiento (+3%).
La asignación de la inversión pública por finalidad del gasto se incluye en Por otra parte, datos de ejecución presupuestaria de la Administración
los cuadros 13 y 14. Transporte, Educación y Cultura y Promoción y Asis- Nacional (incluyendo las transferencias para erogaciones de capital a las pro-
tencia Social representan las funciones donde se concentra la mayor propor- vincias y municipios) mostrarían una caída de la inversión pública del orden
ción de las inversiones. del 25% respecto del año 1994, con un retraso importante de obras.
Se ha estimado en el cuadro 15 la composición del financiamiento de la A su vez, el inventario de proyectos ha tenido algunas modificaciones a la
inversión pública. Para el período 1995-1999, la participación de los organis- fecha (por ejemplo, el anuncio de un “tercer Camino de Cintura”, del plan de
mos internacionales (BID y BIRF principalmente) representaría entre un 40% privatización de los aeropuertos y los cambios introducidos por la Ley de Im-
CUADRO 13 CUADRO 14
INVERSION PUBLICA INVERSION PUBLICA: PARTICIPACION POR FINALIDAD Y FUNCION
(En millones de $ corrientes) (En %)
Ejecución Metas Ejecución Metas
Finalidad y función 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Finalidad y función 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Administración Gubernamental 857,3 413,6 520,8 544,1 497,8 422,3 Administración Gubernamental 16,4 8,3 10,2 9,6 7,8 5,8
– Legislativa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Legislativa 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Judicial 0,0 0,0 20,0 20,0 20,0 20,0 – Judicial 0,0 0,0 0,4 0,4 0,3 0,3
– Dirección Superior Ejecutiva 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Dirección Superior Ejecutiva 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Relaciones Exteriores 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Relaciones Exteriores 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Relaciones Interiores 744,8 333,3 409,5 439,7 393,0 334,2 – Relaciones Interiores 14,3 6,7 8,0 7,7 6,2 4,6
– Administración Fiscal 27,0 36,0 47,2 46,3 46,4 41,3 – Administración Fiscal 0,5 0,7 0,9 0,8 0,7 0,6
– Control de la Gestión Pública 17,9 18,2 17,6 18,2 19,1 16,5 – Control de la Gestión Pública 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2
– Información y Estadística Básica 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Información y Estadística Básica 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Otros 67,6 26,1 26,5 19,9 19,3 10,3 – Otros 1,3 0,5 0,5 0,4 0,3 0,1
Servicios de Defensa y Seguridad 129,4 46,9 125,2 119,4 156,3 168,4 Servicios de Defensa y Seguridad 2,5 0,9 2,4 2,1 2,5 2,3
– Defensa 3,8 7,9 85,4 40,4 18,1 19,7 – Defensa 0,1 0,2 1,7 0,7 0,3 0,3
– Seguridad Interior 16,5 17,1 24,4 27,7 32,2 28,7 – Seguridad Interior 0,3 0,3 0,5 0,5 0,5 0,4
– Sistema Penal 13,6 21,9 15,4 51,3 106,0 120,0 – Sistema Penal 0,3 0,4 0,3 0,9 1,7 1,6
– Otros 95,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Otros 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Servicios Sociales 1.155,0 1.864,1 2.284,2 2.756,6 2.995,1 3.171,1 Servicios Sociales 22,1 37,4 44,7 48,5 47,2 43,6
– Salud 115,4 110,7 123,3 268,4 296,9 300,6 – Salud 2,2 2,2 2,4 4,7 4,7 4,1
– Promoción y Asistencia Social 583,1 767,1 879,3 1.001,3 1.145,7 1.309,8 – Promoción y Asistencia Social 11,2 15,4 17,2 17,6 18,1 18,0
– Seguridad Social 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Seguridad Social 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Educación y Cultura 152,0 662,0 763,7 885,5 896,2 877,1 – Educación y Cultura 2,9 13,3 14,9 15,6 14,1 12,1
– Ciencia y Técnica 149,0 58,0 86,0 108,2 147,6 189,1 – Ciencia y Técnica 2,9 1,2 1,7 1,9 2,3 2,6
– Trabajo 15,0 26,8 13,8 22,5 28,0 28,0 – Trabajo 0,3 0,5 0,3 0,4 0,4 0,4
– Vivienda y Urbanismo 91,6 77,0 100,2 100,0 110,0 110,0 – Vivienda y Urbanismo 1,8 1,5 2,0 1,8 1,7 1,5
– Agua Potable y Saneamiento 48,9 162,5 317,9 370,7 370,7 356,5 – Agua Potable y Saneamiento 0,9 3,3 6,2 6,5 5,8 4,9
Servicios Económicos 2.242,4 2.063,6 2.181,8 2.258,7 2.532,8 2.916,2 Servicios Económicos 43,0 41,4 42,7 39,8 39,9 40,1
– Energía, Combustible y Minería 776,7 523,3 300,3 184,3 162,3 160,1 – Energía, Combustible y Minería 14,9 10,5 5,9 3,2 2,6 2,2
– Comunicaciones 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 – Comunicaciones 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Transporte 1.307,3 1.276,9 1.624,8 1.741,4 1.992,5 2.156,6
– Transporte 25,1 25,6 31,8 30,7 31,4 29,6
– Ecología y Medio Ambiente 134,4 218,4 174,7 245,8 295,0 454,5
– Ecología y Medio Ambiente 2,6 4,4 3,4 4,3 4,7 6,2
– Agricultura 24,0 45,0 82,0 87,2 83,0 145,0
– Agricultura 0,5 0,9 1,6 1,5 1,3 2,0
– Industria 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Industria 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Comercio, Turismo y Otros Servicios 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Comercio, Turismo y Otros Servicios 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Seguros y Finanzas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
– Seguros y Finanzas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Inversiones con fondos
provinciales y municipales 833,4 600,0 0,0 0,0 160,0 600,0 Inversiones con fondos
provinciales y municipales 16,0 12,0 0,0 0,0 2,5 8,2
Total inversión pública 5.217,5 4.988,2 5.112,0 5.678,8 6.342,0 7.278,0
Total inversión pública 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Nota: El concepto “Otros” y las “Inversiones con fondos provinciales y municipales” no
pudieron ser asignadas por función en base a los datos oficiales. Fuente: FIEL, en base a Argentina en Crecimiento, 1995-1999.
Fuente: FIEL, en base a Argentina en Crecimiento, 1995-1999.
CUADRO 15 CUADRO 16 (Cont.)

INVERSION PUBLICA CON FINANCIAMIENTO EXTERNO
Programas y proyectos Metas de inversión 1995-1999

Total Con financiamiento Participación
– Educación universitaria (BIRF) 273,0
externo
– Educación superior no universitaria (BID) 150,0
(millones de $ corrientes) (millones de $ corrientes) % – Modernización del Sistema de Apoyo Tecnológico 54,1
1994 5.217,5 1.427,4 27,4 – Plan de Inversiones Educativas 2.500,0
– Edificios culturales 75,4
1995 4.988,2 2.306,4 46,2
3.5. Ciencia y Técnica
1996 5.112,0 2.585,3 50,6
– Programa de Investigación y Desarrollo Nuclear 160,3
1997 5.678,8 2.876,2 50,6 – Plan Espacial Nacional 160,7
1998 6.342,0 2.781,6 43,9 3.7. Vivienda y Urbanismo
1999 7.278,0 2.856,4 39,2 – Desarrollo municipal (BIRF) 127,0
– Inversiones sociales municipales (BID) 115,0
Fuente: FIEL, en base a Argentina en Crecimiento, 1995-1999. – Programa Global de Desarrollo Urbano 65,2
3.8. Agua Potable y Saneamiento
– Plan Nacional de Agua Potable y Saneamiento 643,1
CUADRO 16 – Grandes acueductos centrales – Canal Federal 227,5
GRANDES PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSION PUBLICA – Agua Potable y Saneamiento (BIRF-BID) 423,1
POR FINALIDAD Y FUNCION – Cuenca Río Limay-Negro y Río Bermejo 169,2
(En millones de $ corrientes) – Lotes con servicios (BID) 200,0
4. Servicios Económicos
Programas y proyectos Metas de inversión 1995-1999 4.1. Energía, Combustibles y Minería
1. Administración Gubernamental – Central hidroeléctrica Yaciretá (BID, BIRF, otros) 212,9
– Reforma Administrativa del Estado (BID) 59,0 – Central hidroeléctrica Pichi-Picún Leufú 275,0
– Infraestructura en edificios públicos 102,1 – Represa de Corpus S/D
– Apoyo al sector minero (BIRF) y Desarrollo minero 99,4
2. Servicios de Defensa y Seguridad – Empresas provinciales 710,0
– Reequipamiento red radioeléctrica de Gendarmería 101,2 4.3. Transporte
– Reequipamiento Policía Federal 130,1 – Corredores de exportación (Norte, Central, Patagonia Sur) 826,6
– Infraestructura de cárceles 314,6 – Corredor de integración 1.075,0
3. Servicios Sociales – Puente Rosario-Victoria 60,0
3.1. Salud – Puentes integración países limítrofes 113,7
– Hospitales de alta complejidad (BID) 145,9 – Ampliación red de subterráneos S/D
– Salud Gran Buenos Aires (BIRF) 127,0 – Túnel Mendoza-Chile S/D
– Inversión y reformas en salud (BID) 300,0 – Puente Colonia-Buenos Aires S/D
– Atención primaria de la salud 180,0 – Vías multimodales RMBA S/D
– Nutrición materno-infantil (BIRF) 147,0 – Ruta Nacional 40 122,0
– Desarrollo vial 512,9
3.2. Pomoción y Asistencia Social
– Plan de Vialidades Provinciales (BIRF) 400,0
– Fondo Conurbano Bonaerense 4.943,1
– Infraestructura vial (Fondo Vial) 2.996,9
– Programas de desarrollo social (áreas fronterizas,
– Obras de desagües – Red de accesos a Buenos Aires 132,0
niños con riesgo social, pobreza rural) 160,1
– Programa de Concesión Vial sin Peaje 360,0
3.4. Educación y Cultura
– Ferrocarriles Metropolitanos y Subterráneos 1.047,4
– Educación primaria (BID) 537,4
– Ferrocarril Belgrano S.A. 205,0
– Educación secundaria (BIRF) 263,5
CUADRO 16 (Cont.) puesto a las Ganancias a los montos máximos a ser transferidos con destino
al Fondo del Conurbano Bonaerense).
Programas y proyectos Metas de inversión 1995-1999
A partir de ello es de esperar una redefinición y reprogramación de las
metas de inversión pública para los próximos años.
– Modernización portuaria (BID) 365,3
– Infraestructura de aeropuertos 158,7
NOTAS
– Dragado Santa Fé al Océano y Martín García 354,0
4.4. Ecología y Medio Ambiente 1. World Development Report, op. cit.

– Ecológicos MCBA (BID) 80,0 2. La necesidad de un marco general para la evaluación de proyectos es menor si
– Saneamiento Río Matanza-Riachuelo (BID) 433,0 se cuenta con un servicio civil de calidad muy homogéneo, como ocurre en Inglaterra.
– Protección y rehabilitación contra inundaciones 758,0 3. Consejo Nacional de Desarrollo, Plan de Inversión Pública Nacional, Plan Nacio-
– Promoción industrial y manejo de desperdicios 80,0 nal de Desarrollo 1970-74, Buenos Aires, 1970.
4. En el período 1967-1970 se produjo una extraordinaria recuperación en los nive-
4.5. Agricultura les de inversión pública, que duplicaron los registrados en la primera parte de esa dé-
– Modernización de servicios agropecuarios nacionales 63,2 cada. En el documento del CONADE se adjudica el crecimiento de la inversión en ese
– Servicios agrícolas provinciales (BID-BIRF) 200,0 período a la utilización del gasto de inversión pública como instrumento contracíclico.
– Desarrollo forestal (BID) 120,0 5. Se indica que la utilización por parte de las propias empresas de montos que ex-
cedan ciertos niveles “puede representar una asignación incorrecta de recursos, sobre
5. Programas con fondos provinciales y municipales todo teniendo en cuenta que pueden deberse a que las tarifas aplicadas por las empre-
– Programas de desarrollo regional y municipal 670,0 sas exceden los valores correspondientes a un sistema óptimo de precios o a que exis-
– Saneamiento económico de las provincias tan subsidios implícitos en forma de costos no computados en las mismas”. He aquí
(administración fiscal, salud, educación, vialidad) 691,5 racionalizada la idea de limitar la autonomía financiera de las agencias, especialmente
las empresas públicas, uno de los problemas que posiblemente explique la pobre per-
Fuente: FIEL, en base a Argentina en Crecimiento, 1995-1999. formance de las mismas en los años siguientes. No se conoce, por otra parte, estudio
sistemático de esa época sobre el nivel tarifario, pero es muy probable que las tarifas
no reflejaran los costos marginales de largo plazo; por ejemplo, tradicionalmente no in-
CUADRO 17 cluían amortización.
FINANCIAMIENTO PUBLICO DE LA INVERSION EN VIVIENDA1 E INVERSION 6. Instituto de Planificación Económica, Ministerio de Economía, Presupuesto De-
PRIVADA EN SERVICIOS PUBLICOS cenal de Inversión Pública, Buenos Aires, marzo de 1980.
(En millones de $ corrientes) 7. La crisis fiscal explica que los niveles registrados de inversión pública “acompa-
ñaron” relativamente las pautas previstas en el Plan Decenal: la inversión pública ha-
bía caído sistemáticamente desde 1980, con un pequeño corte en la tendencia en
Finalidad y función 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1984, y en 1988 era menor al 6% del PBI. Ello, a pesar de la impasse que sufrió el pro-
grama de privatizaciones que acompañaba a aquél.
Administración Gubernamental 0,0 0,0 117,6 95,3 70,1 70,8
8. En las provincias se reproduce este esquema organizativo, pero resulta menor la
– Judicial 0,0 0,0 117,6 95,3 70,1 70,8 importancia del sector de empresas del Estado, restringido a saneamiento y electrici-
Servicios Sociales 1.101,0 1.464,9 1.658,0 2.328,5 2.382,0 2.524,9 dad, esta última normalmente en la etapa de distribución.
9. El sector “Administración Nacional” comprende inversiones en programas socia-
– Vivienda y Urbanismo 958,0 1.215,9 1.448,0 2.030,2 2.129,7 2.247,4
les, educación, defensa y seguridad. En “organismos descentralizados” se incluye la
– Agua Potable y Alcantarillado 143,0 249,0 210,0 298,3 252,3 277,5 Comisión de Energía Atómica y la Dirección de Vialidad.
Servicios Económicos 5.936,3 6.707,1 6.551,3 5.622,4 5.119,9 5.045,3 10. En todo el período existió un complejo sistema de fondos específicos. El im-
puesto al petróleo crudo, hoy eliminado, se destinaba a los fondos El Chocón-Cerros
– Energía, Combustible y Minería 3.043,7 3.399,4 3.653,7 3.437,3 3.174,7 2.976,5
Colorados y de la energía eléctrica, al igual que los impuestos sobre la electricidad. El
– Comunicaciones 2.136,4 2.433,3 2.317,5 1.710,2 1.514,5 1.690,3 impuesto a los combustibles, a fondos viales, pero también, en importante proporción,
– Transporte 756,2 874,4 578,1 464,9 420,7 368,5 al sector eléctrico un 35% del fondo de combustibles. El impuesto al gas, a su vez, se
– Ecología y Medio Ambiente 0,0 0,0 2,0 10,0 10,0 10,0 derivaba al sector eléctrico.
11. FIEL, Capital de Infraestructura en Argentina: Gestión Pública, Privatización y
Total inversión privada 7.037,3 8.172,0 8.326,9 8.046,2 7.572,0 7.641,0
Productividad, Buenos Aires, 1992. Esta sección se basa en los resultados de ese tra-
bajo.
1. Incluye FONAVI y préstamos del BHN.
12. El Banco Mundial ha incorporado en su metodología de evaluación de resulta-
Fuente: FIEL, en base a Argentina en Crecimiento, 1995-1999.
dos de los proyectos, el grado de compromiso de las agencias gubernamentales para
sostener en estándares razonables los niveles de servicio de cualquier proyecto de in- bablemente fijaría un plazo menor a la mitad de aquél para construir y montar un la-
versión. En ello cuenta el diseño del proyecto, donde se pueden privilegiar los proyec- boratorio de investigación.
tos en los que, por disponibilidad de factores o insumos, esté asegurado el manteni- 25. A punto tal que, en 1986, se resolvió reintroducir partes de la obra que habían
miento posterior, pero también un diseño institucional, contratos, etcétera, que sido suprimidas en 1979.
presten adecuada atención al tema del mantenimiento. 26. Es interesante destacar cómo a mediados de la década del 70, para tratar el
13. World Development Report, op. cit. riesgo económico derivado de la inflación, se pautó que en los contratos de obra públi-
14. Salvo los puertos de Bahía Blanca y Quequén, las vías navegables tienen en ca no se incorporaran las expectativas inflacionarias. La oferta debía ser el precio puro
1991 profundidades menores a las registradas en 1970. al momento de la licitación, estableciéndose un sistema posterior de ajuste por el fenó-
15. El costo de kW implícito en la inversión de Hidronor fue hasta 1984 del orden meno inflacionario. Obsérvese que éste es un factor de riesgo imputable al Estado que,
de los US$ 1.600, mientras que incorporando datos hasta 1991 no supera los US$ en consecuencia, debe asumirlo; no todos los factores de riesgo están en esta situa-
2.600. ción. La calidad del proyecto es también central para asegurar un equilibrio entre las
16. La productividad del capital es muy baja aun teniendo en cuenta que el costo prestaciones, evitando introducir un nuevo factor de riesgo como en este caso. Lo con-
de la línea instalada en el caso de la ex ENTel incorporaba gastos de inversión asigna- tradictorio es que, mientras por un lado se aborda un elemento del riesgo que es exter-
dos a reposición de líneas. no al negocio como el aspecto inflacionario, por otro lado el Estado genera un elemen-
17. Aquí operan también otros factores, como la inadecuada potencia y antigüedad to adicional en tal sentido.
de parque de camiones, que incrementa el desgaste de la ruta. 27. Así como un error en el cálculo de la obra debe recaer en el contratista, un he-
18. Ello se reconoce puntualmente en Secretaría de Programación Económica, Plan cho externo vinculado a una dificultad financiera del Estado o a modificaciones intro-
Argentina en Crecimiento, 1994-96, Buenos Aires,1994. ducidas por la Administración Pública debe estar a cargo de ésta. Muy opinable es, sin
19. World Bank Operations Evaluations Department, Evaluation Results, Washing- embargo, quién debe asumir el riesgo vinculado a modificaciones en los costos, no na-
ton D.C.,1992. turalmente el de situaciones extremas de la naturaleza o de un crónico proceso infla-
20. El Banco evalúa ex-post los proyectos de inversión, calculando costos y bene- cionario. Al argumento de que debe mantenerse la ecuación económico-financiera del
ficios. En el caso de los proyectos cuyos costos y beneficios son cuantificables, se cal- contrato originalmente pactado, concentrando dicho riesgo en el Estado, se oponen ra-
cula la tasa de retorno y se la compara con el costo de oportunidad del capital. El zones no menos importantes en cuanto a las posibilidades de litigiosidad y de incenti-
Banco también toma en cuenta ciertos beneficios no cuantificables, como relevancia vos. Se han tratado en detalle estos temas en el capítulo I al considerar el tratamiento
del proyecto para el país y las prioridades sectoriales. En el caso de los proyectos don- del riesgo en los contratos de obra pública.
de no resulta posible medir costos y beneficios, los evaluadores recurren a indicadores 28. El desagio estaba concebido para capturar el elemento de expectativa inflacio-
de costo-efectividad, comparando los beneficios obtenidos en relación con los costos naria en los contratos y su efecto arrastre a futuro. En el caso de la obra pública, dis-
incurridos. Ultimamente en los análisis se han incorporado otras dimensiones, tales posiciones de 1974 habían contemplado criterios de actualización de costos más o me-
como el desarrollo institucional promovido por el proyecto y la medida en la cual un nos estrictos, de forma que los contratistas no se vieran obligados a anticipar, en los
proyecto mantiene sus beneficios a lo largo de la vida útil del capital. precios de las licitaciones, sus expectativas inflacionarias.
21. El Banco atribuye estos resultados al empeoramiento de las condiciones eco- 29. Estos reflejan en parte costos para la economía y en parte son pagos de trans-
nómicas globales que no fueron anticipadas en los proyectos; a la creciente compleji- ferencia al contratista.
dad de los proyectos seleccionados por el Banco que incorporaron otros objetivos ade- 30. La excepción está en los servicios de provisión de agua y saneamiento en la
más de metas físicas, y a la enorme ampliación en los niveles de préstamo del Banco, provincia de Corrientes, en el servicio eléctrico en San Luis y en un corredor vial en
que relajó los controles de entrada para acceder a financiamiento. la provincia de Buenos Aires.
22. Se estima que actualmente el FONAVI dispondría de una cartera hipotecaria te- 31. El programa prevé sistemas portuarios independientes, incorporando la com-
niendo en cuenta el subsidio previsto en el programa, de $ 4.000-5.000 millones. Una petencia entre terminales. En ese sentido, los puertos medianos y menores se transfe-
buena recuperación de la cartera de préstamos habría potenciado enormemente el pro- rirán a las provincias y en los cuatro puertos mayores se constituirán autoridades por-
grama, incluso sin contar con el flujo anual de recursos de que dispone el FONAVI. tuarias de tipo autónomo, con una fuerte participación del sector privado. Los puertos
23. Como dato complementario cabe citar que trabajos econométricos de FIEL du- públicos no serán, pues, privatizados globalmente. Se prevé la privatización de la ope-
rante 1995 abonan la siguiente idea: por cada peso invertido vía FONAVI se sustituyó ratoria de movimiento y almacenaje y del dragado, y el mantenimiento de las vías na-
algo más de un peso de gasto privado en vivienda. Meltzer encontró algo similar para vegables troncales por el sistema de concesión de peaje.
los Estados Unidos: un incremento de la financiación asistida no necesariamente im- 32. La posibilidad de una mayor gestión privada en los sectores de saneamiento y
plica que se verifique un aumento del gasto total en el rubro, por cuanto el efecto del de energía eléctrica no ha prosperado, más allá de la privatización de la empresa de
método utilizado para financiar la transferencia puede compensar la mayor “disponi- aguas sanitarias de Corrientes. El panorama no permite pronosticar mayores avances
bilidad” de crédito. En el caso argentino, además, las erogaciones del FONAVI no siem- en este campo, no siempre por falta de voluntad sino porque la privatización no es una
pre se han traducido en vivienda, sino en gasto público corriente por malversación de alternativa disponible: en Santa Cruz, según se señala en el “Programa Argentina en
fondos. Este es un buen ejemplo de la necesidad de imputar en los costos de un progra- Crecimiento”, se realizaron estudios para la privatización de la Empresa Provincial de
ma de inversión pública los costos de oportunidad del capital utilizado, según se insiste Servicios Públicos, pero se detectó la imposibilidad de avanzar en esa alternativa por
en el capítulo I del presente estudio. falta de rentabilidad; seguramente, ésta no es la única provincia en donde se enfrenta
24. Este plazo de tres años para el proyecto está indicando ya plazos contractuales este problema.
demasiado largos. Ya se ha señalado que deben reducirse. Una empresa privada pro- 33. Las cifras consignadas en esta sección surgen del Plan Argentina en Crecimien-
to, 1994-1996; posteriormente fueron actualizadas por el Poder Ejecutivo Nacional me- dos específicos se acumulan. Si hay un proceso de estabilidad macroeconómica, donde
diante la publicación de Argentina en Crecimiento, 1995-1999. En la sección II.3. se es necesario cortar el déficit del gobierno, expandir el crxdito al sector privado, reducir
encontrará información actualizada sobre el particular. la absorción interna y restaurar el equilibrio fiscal, tiene poco sentido tener un sector
34. Plan Argentina en Crecimiento, 1994-1996, op. cit. aislado de las limitaciones impuestas al resto del sector público. Esta observación es
35. No necesariamente el monto transferido es destinado a inversión. En este sen- tanto más importante cuando se tiene en cuenta la rigidez de otras partidas del presu-
tido, funcionarios del gobierno nacional han advertido que algunas provincias estaban puesto.
destinando transferencias de capital para financiar gasto corriente. 47. El argumento implica que los mismos que se benefician del programa de gasto
36. Las previsiones para 1995 y 1996 informan un gasto en caminos de la Direc- sean quienes lo financian. Esto limita el campo de argumentación en favor de los fon-
ción Nacional de Vialidad de $ 844 millones, destinado a la rehabilitación y mejorados específicos, dejando fuera aquellos programas que toman una parte de renta de
miento de rutas existentes. En materia de recursos hídricos, se incluyen inversiones cualquier impuesto y la asignan a un gasto predeterminado.
previstas en el programa de modernización de puertos y vías navegables, saneamiento 48. Buchanan, J. M., “The Economics of Earmarked Taxes”, Journal of Political
y agua potable, por un monto que supera los $ 600 millones en el período 1994-1996. Economy, octubre de 1963, y Goetz, C.J., “Earmarked Taxes and the Majority Rule
37. La provincia de Buenos Aires registra una significativa recuperación de los ni- Budgetary Process”, American Economic Review, marzo de 1968.
veles de inversión financiados con recursos de este programa. La inversión prevista en 49. En un sistema de fondo general de recursos, los impuestos y los gastos son
1994 será de casi $ 1.100 millones, más de cuatro veces el nivel registrado en 1991. considerados separadamente, con el nivel planeado de gasto determinado anualmente
38. Ministerio de Obras y Servicios Públicos, Argentina en Crecimiento, La Reforma en el Presupuesto, y la estructura de los recursos probablemente adoptada en el pasa-
Económica y sus Resultados: 1989-1993, El Programa “Argentina en Crecimiento, do. Estas características, básicamente la percepción por parte de un grupo sobre có-
1994-1996”, Buenos Aires, 1994. mo debe financiarse un programa de gasto, con la posibilidad de trasladar su costo
39. República Argentina, 1995. Proyecto de Ley de Presupuesto General de Gastos hacia otros grupos, junto con una inestable composición de las mayorías políticas,
y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional. Mensaje y Disposiciones Genera- pueden complicar la obtención de recursos adicionales.
les, Buenos Aires, 1995. 50. Oakland arguye incluso que la descentralización es, de por sí, un tipo de asig-
40. En realidad es en el proyecto de Ley de Presupuesto 1995, pág. 56, donde exis- nación específica. Los fondos recaudados por el gobierno local son restringidos al fi-
te la mención más explícita de la técnica beneficios-costos cuando se dice: “la selec- nanciamiento de los servicios que ellos proveen. Es que los argumentos en favor de los
ción de proyectos de inversión se realiza según criterios generales, internacionalmente fondos específicos son mucho más sólidos en aquellos ambientes institucionales de-
aceptados, para analizar sus costos y beneficios sociales”. mocráticos, donde las decisiones se refieren a pocos servicios públicos, más bien que
41. El problema se agrava si el sector también opera con rendimientos a escala en a numerosos, en donde resulta difícil eludir un proceso presupuestario global. Oa-
el largo plazo, como puede ocurrir en el sector vial: por ejemplo, la expansión de un kland, “Earmarking and Decentralization”, NTA-TIA Proceedings, 1984, y “Earmarked
camino desde dos a cuatro carriles duplica la capacidad, pero ello no implica que el State Taxes”, Tax Fundation, 1965.
costo de construcción también se duplique. 51. En la práctica, sin embargo, hay numerosos métodos de financiamiento del go-
42. Esta es, por otra parte, tal vez la regla y no la excepción. Es que la efectividad bierno en sistemas descentralizados a través de rentas generales. Las razones descan-
de estas medidas depende de que sus efectos efectivamente lleguen a la población se- san básicamente, en la presencia de beneficios que exceden la demanda servida, por lo
leccionada y de que la pérdida de recursos presupuestarios no signifique sacrificar cual una solución puramente descentralizada daría un nivel de inversión subóptimo.
otros objetivos redistributivos. 52. La posibilidad de mantener a un sector aislado de una situación comprometi-
43. El Banco Mundial, en el World Development Report de 1994, da cuenta de que da en las cuentas públicas es relativa. El caso de la Argentina es ilustrativo de cómo
en la ciudad de Gran Victoria, en el Estado de Spiritu Santo, Brasil, un estudio reveló las dificultades financieras globales fueron lentamente erosionando distintos fondos
que la disposición a pagar por nuevas conexiones de agua era de 4 veces el costo de específicos, aun antes del proceso de reforma de las instituciones del Estado. Por otra
proveer el servicio y de 2,3 veces en lo referido al tratamiento y disposición de residuos parte, la buena gestión de un sector o proyecto, aislado de las circunstancias económi-
cloacales. cas generales, es muy dudoso que tenga los efectos esperados sobre el proceso de cre-
44. En la red vial se considera aceptable un nivel de tarifas de peaje que no provo- cimiento. De poco ayudará una bien conservada infraestructura vial en medio de un
que un desvío de tráfico superior al 15%. Véase Revis, Joseph, “Toll Road Pricing, Fi- contexto de desorden macroeconómico y con muy pobre performance del sistema eco-
nancing, Investment, and Design Criteria for Developing Countries”, en Earmarking, nómico.
Road Funds and Toll Roads, A World Bank Symposium, Washington D.C., junio de 53. El Banco Mundial, por ejemplo, puede requerir fondos específicos para el man-
1989. tenimiento de la infraestructura cuya construcción financia.
45. Kirwan menciona otro aspecto significativo en cuanto a una política de precios 54. Con esto se quiere significar un impuesto que puede estar asignado a un pro-
que tienda a la recuperación de los costos de la infraestructura. En tal sentido, pone grama de gasto pero que no responde al principio del beneficio.
de relieve los efectos favorables en cuanto a inducir al sector privado a acometer por sí 55. Naturalmente, aquí aparecen problemas de escala. Aquellos proyectos de me-
mismo dichas inversiones, lo que no ocurre si las tarifas que el Estado percibe por los nor dimensión probablemente no están en condiciones de internalizar todos los benefi-
servicios de la inversión en infraestructura están por debajo del costo marginal pleno. cios de emprender la inversión de la infraestructura. Algo similar puede ocurrir con la
Es que, en este último caso, un inversor racional esperará una ganancia de capital del política de precios de los servicios de infraestructura, como ya se comentó.
gasto de infraestructura de que se hace cargo el sector público. Kirwan, “Finance for 56. Una cuestión distinta es la incidencia de estas contribuciones.
Urban Public Infrastructure”, Urban Studies, junio de 1989. 57. En Gran Bretaña y Australia se ha limitado el poder del Estado para establecer
46. En el contexto de los programas de ajuste los argumentos en contra de los fon- este tipo de exacciones, aun cuando están bien establecidas, y las condiciones son
más estrictas que en los Estados Unidos. En Australia, por ejemplo, las Cortes han 70. Cabe resaltar que el Ministerio de Economía solamente viene publicando las ta-
obligado al Estado a establecer un aparato administrativo separado para manejar este sas de variación trimestrales y anuales, lo que resulta insuficiente para reconstruir la
tipo de recursos. evolución de los agregados en forma trimestral, sea a precios constantes o corrientes.
58. De la práctica en dichos países emerge la siguiente distinción: la prueba de la 71. FIEL-CEA, El Gasto Público en la Argentina, 1960-1988, Buenos Aires, 1991.
falta de razonabilidad de aquellas contribuciones destinadas a financiar gastos locales Esta información incluye los gastos de inversión en equipamiento militar (a diferencia
(por ejemplo, calles urbanas) parece descansar en quien recae el tributo, mientras que de las cuentas nacionales, que lo computan como consumo), en la medida en que los
la carga de la prueba se traslada al Estado cuando los trabajos a financiar no tienen mismos han sido contabilizados (especialmente en el período 1977-1980). Debe seña-
una relación tan directa con el proyecto urbano. Sin embargo, se menciona que la le- larse que a partir de 1980 las cuentas públicas sustituyeron la medición financiera de
galidad de muchos de estos arreglos no ha sido testeada en las Cortes, en razón de la inversión pública (monto de las erogaciones realizadas en el ejercicio) por la medi-
que el costo de litigar y de las demoras en la construcción puede ser mayor que la con- ción real (incorporación efectiva de activo físico en el ejercicio), lo que puede dar lugar
tribución exigida. a dificultades en la asignación del gasto de inversión en un determinado año en el pe-
59. En Francia en 1970 se estableció un impuesto sobre el desarrollo urbano, cuyo ríodo anterior a 1980.
producido debía financiar programas de vivienda. En los Estados Unidos los ejemplos 72. Gutiérrez, Ricardo, Consideraciones generales sobre el gasto público nacional,
más conocidos son los de San Francisco y Boston, que han instituido una contribu- Buenos Aires, abril de 1995.
ción del 2% para financiar programas del mismo tipo. 73. Los cambios en los precios relativos (gráfico 2) son responsables en buena par-
60. En un esquema ideal ya se ha indicado que las transferencias desde niveles te de las oscilaciones del gasto en inversión, particularmente durante los años en que
superiores de gobierno deberían financiar, en el margen, aquellos programas cuya se registraron distorsiones por controles de precios (1975, 1976) y modificaciones de
área de beneficiarios trasciende los límites del municipio o provincia. De lo contrario, los aranceles de los bienes de equipo de producción importados (por ejemplo, en 1991
el nivel de servicios establecido por los gobiernos locales sería subóptimo, ya que sólo y 1992).
tendría en cuenta a los grupos locales. 74. Estas series resultan algo distintas de las incluidas en otras estimaciones (por
61. La provincia ha sancionado recientemente las leyes 11.376 y 11.423, por las ejemplo, FIEL, Capital de Infraestructura en la Argentina, Buenos Aires, 1992) por las
cuales se autoriza al Poder Ejecutivo a endeudarse por US$ 600 millones para la fi- diferencias en cobertura del sector público y valuación del producto.
nanciación de un plan de obras en los municipios no alcanzados por el Programa del 75. Por ejemplo, la ficha técnica del proyecto “Fondo Nacional de la Vivienda” tiene
Conurbano Bonaerense. el objetivo de “cubrir el déficit habitacional del país teniendo en cuenta el crecimiento
62. Fue difícil obtener buenos datos estadísticos, dadas las dificultades encontra- vegetativo de la población atendiendo especialmente a los sectores más carenciados”,
das en el Ministerio de Obras Públicas de la provincia. y su único componente es la “construcción de viviendas e infraestructura urbana se-
63. Esta es una severa limitación de las estadísticas económicas de la Argentina, gún proyectos de los Institutos Provinciales de Vivienda”. En general, cuando se expli-
puesto que no permite una verificación independiente de los datos de la demanda y de citan metas cuantificadas, éstas se refieren a las erogaciones y sus fuentes de finan-
la oferta global. ciamiento.
64. CEPAL, Proyecto de Revisión de las Cuentas Nacionales y de la Distribución del 76. Es deseable que el Poder Ejecutivo publique regularmente el seguimiento de
Ingreso, 1991; Poder Ejecutivo Nacional, Argentina en Crecimiento, 1995-1999, I-Pro- las obras previstas, en cuyo caso estos problemas deberían ir subsanándose.
yecciones Macroeconómicas, Buenos Aires, 1995. 77. Subsisten dudas sobre el alcance del gasto público en varios casos. Por ejem-
65. Lo que se denomina inversión pública tampoco incluye obviamente la inversión plo, ¿representan inversiones las erogaciones del Instituto Nacional de Vitivinicultura
privada originada en regulaciones o programas públicos (por ejemplo, inversión privada o del programa de “desarrollo minero”, o simplemente transferencias o préstamos al
subsidiada fiscalmente). sector privado? ¿Son inversión real las erogaciones destinadas al “fortalecimiento” de
66. La metodología de la CEPAL ajusta por variación de existencias solamente en la gestión en diversas áreas de gobierno? En estos casos dudosos se siguió el criterio
los casos de automotores y tractores, ya que no se dispone de datos para el resto de los de considerarlos como inversión pública. El PEN debería clarificar en el futuro estas
bienes. situaciones.
67. Entre otras limitaciones, este procedimiento no permite establecer el destino 78. Esto se refleja en el mismo documento, que pone énfasis en “racionalizar” el
de la obra ni la productividad del sector de la construcción. El uso de ponderadores fi- gasto público en inversión y en “subsanar la escasez generalizada de proyectos estu-
jos también es objetable. Este procedimiento alteró el esquema usual incorporado en diados y en condiciones de ser ejecutados” (vol. II, págs. 9-13).
las estadísticas con base 1970, elaboradas en función de estadísticas de permisos y 79. Esta participación no refleja el monto de los aportes de los préstamos externos,
tiempos estimados de desarrollo de las obras, acaso por los problemas existentes con sino el monto total de los proyectos. La Nación y las provincias deben realizar aportes
esta información. de contrapartida para su ejecución.
68. Un ejemplo de este caso es la adquisición anticipada del Gasoducto Centro-
Oeste por Gas del Estado en 1985, como resultado de una renegociación de la deuda
externa con los bancos y el Club de París, que implicó la transferencia de un activo fijo
del sector privado, financiado hasta entonces por un mecanismo de peaje.
69. El precio implícito de la inversión es, en general, un índice del tipo Paasche,
que traduce el índice de gasto en inversión a precios constantes de un año base a un
índice a precios corrientes. En la Argentina la carencia de información a precios co-
rrientes es proverbial.
CAPITULO III
LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
III.1. INTRODUCCION
El propósito de este capítulo es analizar la experiencia internacional en lo

que concierne a la selección e implementación de proyectos de inversión físi-
ca. El tipo de proyectos que componen esta categoría, para la Argentina, ha
sido detallado en los capítulos anteriores. A título comparativo se menciona
que, en la clasificación estadounidense por ejemplo, se incluyen en este ru-
bro proyectos de carreteras y puentes, transporte público, tratamiento de
aguas (obras sanitarias), proyectos de navegación e hidroeléctricos, control
de tráfico aéreo y aeropuertos.
Cuando un gobierno se encuentra ante la disyuntiva de qué proyectos
encarar, necesita responder al mismo tiempo a una serie de preguntas inter-
relacionadas: ¿cuál es el nivel óptimo global de gasto en infraestructura?,
¿cuáles son los efectos de incrementos en gastos de infraestructura sobre
gastos en otras dimensiones?, ¿qué proyectos deberían ser seleccionados?,
¿qué mecanismos de control deberían ser implementados para controlar que
el gasto sea eficientemente utilizado?, ¿cómo asegurarse de que los mecanis-
mos de selección sean comparables a través de distintas áreas? Este capítulo
pretende proveer una síntesis de cuáles son las respuestas que diferentes
países han encontrado a éstas y otras preguntas que aparecen durante el
proceso decisorio.
Existe una extensa literatura teórica sobre cómo debería ser estructura-
do un programa de gasto público. Esta literatura está sintetizada en las re-
comendaciones clásicas de la ONUDI1 y de la OCDE2, así como en una serie
de “manuales de trabajo” como el de Squire y Van der Tak3, y Harberger y
Jenkins4. Los lineamientos generales de estas recomendaciones, que unáni-
memente sugieren el uso de una metodología universal de costo-beneficio,
han sido discutidos en capítulos anteriores y serán sólo brevemente revisa-
dos aquí.
132 FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL 133
A. LAS DOS ETAPAS GRAFICO 5

ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA
En este capítulo se inquiere sobre este proceso en el mundo real. En la
práctica, éste se compone de dos partes. Una, que se llama “evaluación de
proyectos”, intenta obtener una medición de la rentabilidad de un proyecto Congreso
dado. Como es de esperar, ésta no es la única variable que determina la via-
bilidad política del proyecto y, por ende, es necesario estudiar todo el proceso
de selección, que llamamos “proceso presupuestario”. Como se verá, el pro-
ceso presupuestario tiene el papel de incorporar al proceso decisorio varia- Propuesta Autorización
bles y consideraciones sobre las que es difícil obtener medidas cuantificables
en términos económicos. Ejecutivo:
Oficina de
Presupuesto
i. El proceso presupuestario
Respecto del proceso presupuestario, interesa contestar las siguientes

preguntas: Propuesta Implementación
1) ¿Quién identifica proyectos potencialmente rentables? Organos ejecutores

2) ¿Quién genera un enfoque globalizado que permita la comparación de pro-
yectos correspondientes a distintas jurisdicciones?
3) ¿Qué mecanismos de control existen?
4) ¿Quién determina el nivel total de gasto y, más específicamente, del gasto 2) ¿Qué metodología se aplica a la evaluación de un proyecto?
en infraestructura? 3) ¿Cómo se miden los beneficios, especialmente cuando algunos de ellos no
son directamente cuantificables en términos monetarios?
Para responder a estas preguntas se analiza en este capítulo la experien- 4) ¿Cómo se toma en cuenta la naturaleza intertemporal de los proyectos?
cia comparada de los Estados Unidos, el Reino Unido, Canadá y Alemania. 5) ¿Qué estructura debe implementarse para asegurar la comparabilidad de
Se puede, no obstante, sintetizar aquí las características comunes que en- las propuestas?
contramos en los procesos presupuestarios de estos países5. En general, la 6) ¿Cómo se miden los costos cuando existen distorsiones o divergencias en-
preparación del presupuesto corre a cargo del Poder Ejecutivo, que toma in- tre el precio en el mercado y el verdadero precio social?
formación de las agencias gubernamentales y hace una primera síntesis glo- 7) ¿Cómo se tratan aquellos proyectos no marginales?
bal. El Poder Ejecutivo, generalmente a través de una oficina específicamente 8) ¿Cómo se toman en cuenta aspectos distributivos y de empleo u otros ob-
diseñada para ese propósito, exige pautas comunes para la evaluación de re- jetivos no económicos?
querimientos de gastos por parte de los organismos descentralizados. Este 9) ¿Cómo se incorporan evaluaciones de riesgo en los proyectos?
proyecto, en bloque, se envía al Congreso, que enmienda, agrega y elimina. 10) ¿Cómo se asegura una apropiada coordinación de proyectos a través de
Generalmente, el Poder Legislativo tiene una comisión para el estudio del jurisdicciones y áreas para evitar la duplicación de esfuerzos?
presupuesto, y también, en general, cumple el papel de contralor del gasto.
En otros casos el contralor del gasto público depende del Ejecutivo. El gráfi- Para responder a estas preguntas se compara la experiencia de tres paí-
co 5 presenta un resumen del proceso presupuestario, dentro del cual se in- ses: los Estados Unidos, el Reino Unido y Chile. Esta selección se basa, no
sertan todas las decisiones acerca del gasto. sólo en la existencia de información accesible, sino también en la necesidad
de estudiar el proceso en países desarrollados, así como también en algún
país en vías de desarrollo que haya sido relativamente exitoso en la organiza-
ii. La evaluación de proyectos ción de su sistema de evaluación.
Nuevamente se pueden distinguir los aspectos generales que aprendemos
El segundo punto concierne a la evaluación de proyectos específicos. de la experiencia internacional sobre los diez puntos arriba mencionados.
Aquí la literatura indica los siguientes temas a resolver6:
1) y 5) En general, los proyectos se evalúan de acuerdo con su contribución
1) ¿Qué esquema global de selección se implementa? a la economía, medida en términos de su valor presente neto. Esto no indi-
ca que todo aquel proyecto con un VPN positivo sea aprobado. Por el contra- 10) La coordinación de proyectos se asegura a través del proceso presu-
rio, el conjunto de proyectos con VPN positivo pasa a componer un paquete puestario.
de proyectos admisibles que debe pasar por el filtro del proceso presupues-
tario antes de ser aprobado. Incluso proyectos con VPN negativos son pre- Los puntos mencionados se hallan resumidos en el cuadro 18, que contie-
sentados, aunque en dichos casos deben ser justificados en términos de ne las pautas generales que pueden extraerse de la experiencia internacional.
otros objetivos. Es entonces, cuando ya se ha identificado un universo de
proyectos factibles, cuando el proceso presupuestario empieza a jugar un rol
decisivo. CUADRO 18
2) La metodología utilizada para evaluar los proyectos es, en general, el aná- EVALUACION DE PROYECTOS: EXPERIENCIA INTERNACIONAL
lisis costo-beneficio. Las pautas utilizadas para realizar dicho cómputo son
provistas por un nivel superior, que intenta homogeneizar la metodología pa-
Problema Lo que se usa
ra distintas agencias. Este nivel superior, por ejemplo, determina la tasa de
descuento que se debe utilizar para descontar los beneficios y costos futuros. Metodología VPN obtenido del análisis costo-beneficio (CB).
Aun así, hay una gran variedad de agencias, por lo que existen pautas para
Beneficios no monetarios Se incorpora al análisis CB de proyectos importantes.
distintos tipos de proyectos. Por ejemplo, el gobierno norteamericano estable-
ce pautas para la evaluación de inversiones en carreteras y otras pautas di- Aspecto intertemporal Se descuentan los flujos a una tasa uniforme.
ferentes para la evaluación de inversiones en aeropuertos.
Comparabilidad Una agencia central se encarga de fijar lineamientos.
3) Los beneficios se miden en términos monetarios. Cuando esto no es facti-
ble, se realiza un estudio que convierte estos costos a un equivalente mone- Precios sombra Países desarrollados sólo en condiciones excepcionales.
tario. La metodología utilizada para ello depende muchas veces de la natura- Proyectos no marginales Parte del análisis CB para proyectos importantes.
leza del proyecto.
4) Los proyectos se descuentan a una tasa única. Esta tasa es tal que captu- Aspectos distributivos No se incorporan explícitamente.
ra el costo (marginal) de los recursos en el mercado de crédito. Objetivos extraeconómicos No se incorporan explícitamente.
6) Los países desarrollados no utilizan precios sombra, esto es, no introdu-
cen correcciones al costo de los insumos o costos del proyecto, excepto en Ajuste por riesgo No existe, excepto en algunos análisis de sensibilidad.
casos muy específicos donde una regulación gubernamental distorsiona el Coordinación La realiza el proceso presupuestario.
precio de mercado (impuestos, subsidios o precios regulados). El modelo chi-
leno, por el contrario, intenta proveer un esquema más global, donde existen
estimaciones de precio sombra o precio social que son entregadas a los dis-
tintos organismos para la evaluación de proyectos (o utilizadas para la eva- B. ASPECTOS NO INCLUIDOS
luación de las propuestas). En algunos casos, como la mano de obra, el orga-
nismo de planificación social provee distintos precios sombra dependiendo En este análisis no se discute la distinción de ejecución y evaluación exis-
de la localidad geográfica donde se realiza el proyecto. tente en diferentes niveles de gobierno, y consideramos únicamente la es-
7) Los proyectos no marginales incorporan la complicación de que sus bene- tructura federal o nacional8. En general, los procedimientos de unidades más
ficios no pueden medirse en términos de precios del mercado, por el simple descentralizadas son similares, aunque el tipo de gasto suele diferir por juris-
motivo de que este proyecto alterará dichos precios. En general, para inver- dicción. Tampoco se hace hincapié en la forma de financiamiento, un tema
siones pequeñas o marginales esto no es un problema. Para proyectos gran- tratado en los capítulos anteriores. En general, la decisión de proyectos de-
des este problema está resuelto y considerado, generalmente, en el análisis pende en parte de los recursos accesibles para financiar determinado gasto.
costo-beneficio que necesariamente los acompaña. Por ejemplo, en los Estados Unidos la mayor parte del gasto federal en cami-
8) Los objetivos distributivos y extraeconómicos no son incorporados a la nos y puentes se financia con recursos del llamado Highway Trust Fund, que
evaluación del proyecto. En general, se pretende que el proceso presupuesta- se forma con lo recaudado por un impuesto de US$ 0,09 sobre el galón de
rio identifique cuánto se está dispuesto a sacrificar en términos económicos nafta, y que sólo puede ser utilizado para gastos viales. Similarmente, la
para satisfacer estos otros objetivos. Agencia Federal de Aviación, que controla los gastos de aeropuertos y de con-
9) En general, el riesgo no es incorporado para ajustar el costo del capital7. trol aéreo (aunque estos proyectos, a su vez, reciben hoy en día importantes
No encontramos ninguna evidencia de corrección al costo del capital para recursos locales), se financia con un impuesto sobre los vuelos internos. En
distinguir entre proyectos con diferente variabilidad. En muchos casos, no Chile, por su parte, existen partidas presupuestarias específicas, como los
obstante, el flujo de beneficios es una variable esencialmente aleatoria, y en fondos sectoriales, los fondos propios de las empresas del Estado, el fondo
estos casos se computa el valor esperado de los beneficios y costos. nacional de desarrollo regional y el fondo social Presidente de la República,
que implican un procedimiento ligeramente diferente para la aprobación de transferencias, etcétera). Estas dos tipologías son las más antiguas y son uti-
los proyectos (por ejemplo, otros organismos deben visar la aprobación o al- lizadas en la generalidad de los países, pero en los últimos treinta años se ha
gunos proyectos son automáticamente financiados en tanto existan recursos hecho cada vez más frecuente la utilización simultánea de una tercera clasi-
en el fondo). El motivo por el cual esta omisión no es esencial es que el presu- ficación (por finalidades, funciones y programas), que apunta a dividir los
puesto general hace aportes a dichos gastos y, por lo tanto, debe estimar la gastos de acuerdo con los objetivos que los mismos tengan. En varias de las
contribución marginal de los proyectos en todos los sectores, aun cuando experiencias nacionales que analizaremos, además, el uso de esta última cla-
gran parte de la inversión en determinado sector tenga asegurado el financia- sificación (también llamada “clasificación funcional”) se encuentra ligado con
miento. la existencia de organismos que tienen, al mismo tiempo, la responsabilidad
A continuación se presenta un resumen del proceso presupuestario para de evaluar las medidas de política que van a tomarse y de controlar la efecti-
algunos países. El lector interesado únicamente en la metodología de evalua- va ejecución de dichas medidas.
ción de proyectos puede saltear la próxima sección. A continuación se revisa la experiencia de cuatro países desarrollados.
Cabe recordar que se describe aquí el marco presupuestario dentro del cual
el gasto en infraestructura está inmerso. Esto nos permitirá evaluar las res-
III.2. EL PROCESO PRESUPUESTARIO tricciones a las cuales dicho gasto está sujeto, así como conocer los canales
por los cuales la aprobación del gasto en infraestructura debe transitar. Las
Todo presupuesto pasa por un ciclo común que consta de las siguientes fuentes básicas que hemos utilizado para nuestro análisis son un informe de
etapas: la OCDE10 y dos estudios independientes, cuyos autores son respectivamen-
te A. Permchand11 y Ray Rist12.
1) Elaboración: Es la creación del presupuesto en sí, en la cual se halla im-
plicado algún tipo de organismo que dirige y coordina las tareas, y un gran
número de otros órganos (posiblemente todos los que integran la Administra- A. ALEMANIA
ción Pública, así como grupos de interés privados) que realizan propuestas y
proveen información. El proceso presupuestario en Alemania13 se inserta en un sistema de pla-
2) Análisis y modificación: Una vez que el presupuesto se eleva al Poder Legis- nificación económica más amplio. Es así que existen en el país una serie de
lativo (o al órgano responsable de aprobar el presupuesto), este organismo es- estimaciones plurianuales integradas, dentro de las cuales se insertan los dis-
tudia el proyecto presentado y realiza los cambios que considera necesarios. tintos presupuestos anuales. Estas estimaciones plurianuales reflejan los re-
3) Aprobación: Es la sanción del presupuesto como norma jurídica. cursos, gastos y déficit estimados, y son parte de un plan financiero de me-
4) Ejecución: Es la etapa en la cual se efectúan las transacciones previstas en diano plazo (elaborado por el Ministerio de Finanzas), que cubre un período
el presupuesto (ejecución física y financiera) y se documentan las mismas quinquenal y que es actualizado cada año. El presupuesto anual en sí se basa
(ejecución contable). en dicho plan financiero y especifica los límites máximos de gasto dentro de
5) Evaluación y control: Aquí se intenta medir el impacto real de las distintas los cuales los distintos organismos de la Administración Pública pueden ope-
acciones ejecutadas, así como controlar la apropiada ejecución del presu- rar. Dichos límites se encuentran, asimismo, ligados con revisiones periódicas
puesto9. de efectividad, que pueden conducir a recortes presupuestarios posteriores di-
rigidos a áreas específicas o al conjunto de partidas presupuestarias.
En lo que sigue se intenta identificar cómo estas etapas se implementan El gráfico 6 sintetiza el proceso presupuestario alemán. Como se observa,
en nuestros casos de estudio. Antes es quizás relevante distinguir –ya que el centro del proceso es el Ministerio de Finanzas. Dicho organismo es, por
tienen muchas veces implicaciones respecto de la forma en la cual las distin- ejemplo, el que se encarga de la mayor parte de la elaboración y ejecución
tas etapas del proceso presupuestario tienen lugar– las distintas clasificacio- del presupuesto. Es también el que aprueba las ampliaciones de las partidas
nes de las erogaciones que aparecen en el presupuesto. Las alternativas son (procedimiento éste cuyo carácter es relativamente excepcional). Aun cuando
tres: la clasificación institucional, la clasificación por objeto del gasto y la el Parlamento alemán aprueba y modifica el presupuesto, no cuenta con una
clasificación por finalidades, funciones y programas. agencia para la evaluación de proyectos. No obstante, el Parlamento ejerce
La primera de dichas clasificaciones divide los gastos según el organismo funciones de contralor a través de la Oficina Federal de Contabilidad (BRH),
encargado de realizar la correspondiente transacción física, con lo cual reque es la encargada de efectuar el control ex-post de la ejecución presupues-
presenta una división que depende de la organización institucional del sector taria. También tiene ciertas funciones excepcionales de control en algunos
público a la que se aplique. La clasificación por objeto, en cambio, distingue programas específicos, cuya implementación tuvo lugar a través de leyes
los distintos tipos de bienes y servicios que se adquieren (personal, bienes de propias. Ejemplos de este tipo de mecanismo son el programa de inversión
consumo, bienes de capital, construcciones, etcétera), y los agrupa según su pública en hospitales (1971) y el programa conjunto federal-provincial de
impacto en las cuentas nacionales (consumo del gobierno, inversión física, mejoramiento de la infraestructura económica regional (1977).
GRAFICO 6 Una característica singular que presenta el presupuesto anual canadien-

ALEMANIA se es que no es un documento único, sino que está formado por tres elemen-
tos que son aprobados en momentos distintos por el Poder Legislativo. El
Elevación primero de tales elementos es el plan fiscal, cuya función es la de estimar los
Canciller Parlamento montos globales de ingresos y egresos y la necesidad de financiamiento que
afectarán el ejercicio fiscal a iniciarse. Dicho plan se incorpora luego al pre-
Aprobación
supuesto en sí, cuya estructura sigue una clasificación institucional, y que
Análisis y es el documento que establece las autorizaciones para gastar por parte de los
modificación distintos organismos gubernamentales. El tercer documento está formado
por las llamadas “estimaciones”, cuya parte principal consiste en una espe-
Oficina Federal cie de presupuesto detallado clasificado por finalidades, funciones y progra-
Ministerio de Control de Contabilidad mas15. Desde 1981, el documento de estimaciones ha dejado de ser sólo un
Finanzas (BHR) elemento de presupuestación y ha pasado a incluir también información so-
bre la ejecución y los resultados obtenidos en distintos programas. Final-
mente, desde 1979 el gobierno canadiense prepara planes fiscales quinque-
Ejecución
Elaboración Relación jerárquica nales que son elevados junto con el plan fiscal anual para su consideración
previa al presupuesto.
Relación funcional La importancia relativa de cada organismo está resumida en el gráfico 7.
Organos Dentro del Ejecutivo cabe destacar la distinción entre el Ministerio de Finan-
Evaluación
ejecutores zas y el Ministerio de Servicios y Suministros. El primero es el encargado de
la elaboración de los tres documentos presupuestarios, a través de su De-
partamento de Finanzas (plan fiscal, presupuesto anual) y de su Departa-
mento del Tesoro (estimaciones). El Ministerio de Servicios y Suministros, en
cambio, tiene la responsabilidad conductiva de la etapa de ejecución del pre-
En lo que se refiere a la evaluación de los gastos incluidos en el presu- supuesto. Dicha responsabilidad se manifiesta tanto en la ejecución contable
puesto, no sólo el BRH tiene un rol importante. Existen unidades de evalua- del presupuesto como en la función de remisión de los fondos y autorización
ción dentro de los distintos ministerios, así como un mecanismo de control de los pagos de todas las erogaciones del gobierno central.
especial dependiente del Ejecutivo, el cual se aplica a los llamados “progra- Dentro del Poder Legislativo, que tiene la misión de aprobar el presupues-
mas experimentales”14. De hecho, a nivel cuantitativo, las unidades de con- to y autorizar las partidas de gasto, se ubica la Oficina del Auditor General,
trol de los distintos organismos tienen mayor importancia. Su aparición ge- encargada básicamente del control ex-post de la ejecución presupuestaria.
neralizada fue, en parte, consecuencia de la reforma presupuestaria de 1969, No existen órganos legislativos específicos encargados del análisis del proyec-
en la cual se estableció que el Ministerio de Finanzas podía requerir de los or- to de presupuesto remitido por el Ejecutivo.
ganismos ejecutores la realización de análisis costo-beneficio para los pro- Como indicamos al principio, el gobierno canadiense ha modificado su
yectos de inversión a ser incluidos en el presupuesto. Esto generó que los estructura presupuestaria significativamente en las últimas dos décadas.
propios ministerios encargados del gasto fueran creando unidades de evalua- El cuadro 19 muestra los distintos cambios ocurridos desde 1975.
ción, tanto para encarar análisis por ellos mismos como para monitorear y El Sistema de Políticas y Gestión del Gasto (SPGG) se implementó en
controlar las evaluaciones contratadas a terceros. 1979 como una manera de racionalizar el gasto, aumentando la comparabi-
lidad de proyectos y asegurando de esa manera que un buen proyecto no
fuera desplazado por uno inferior. En este sistema, el gasto gubernamental
B. CANADA era determinado por una serie de comités en acuerdo con el Ministerio de Fi-
nanzas. El monto total era dividido en “sobres”, que asignaban el gasto a ca-
El proceso presupuestario canadiense es, en buena medida, el resultado da actividad. Para determinar el gasto dentro de cada actividad se crearon
de una evolución histórica que ha tomado elementos de las tradiciones britá- una serie de comités de política, que asignaban el gasto dentro de los límites
nica y estadounidense. En los últimos veinte años, sin embargo, ha sufrido del “sobre”.
importantes modificaciones. El gobierno canadiense trató de descentralizar a En febrero de 1986 se implementó el proceso conocido como Aumento de
mediados de la década de los 70 la decisión de gasto en sus agencias, en un la Autoridad y Responsabilidad Ministerial (Increased Ministerial Authority
intento de racionalizar y flexibilizar el gasto. Recientemente ha centralizado and Accountability – IMAA), que tenía como objetivos dar mayor flexibilidad
nuevamente el poder decisorio en el Ejecutivo. en el gasto a las agencias descentralizadas y hacerlas más responsables por
GRAFICO 7 CUADRO 19
CANADA CANADA - INICIATIVAS EN EL MANEJO FINANCIERO Y DE CONTROL
Elevación 1978 Se establece la Oficina General de Contralor (OGC).

Gabinete de
Parlamento
Ministros 1978 La OGC emite estándares para la auditoría interna.
Aprobación
Análisis y 1979 Se introduce el Sistema de Políticas y Gestión del Gasto (SPGG).
modificación 1981 Se publican las guías del SPGG.
Ministerio de
Oficina de 1981 El documento de estimaciones comienza a tener evaluación del gasto.
Finanzas Ministerio de Control
Servicios y Auditor 1985 Se sistematiza el manejo de caja.
Suministros General
1986 Se implementa el IMAA.
1989 Se centraliza la decisión de gasto. Se discontinúa el SPGG.
Dept. de Oficina General

diversos emprendimientos gubernamentales, y proporciona también pautas
Finanzas/ de Contralor
para la evaluación y apoyo técnico a los distintos organismos ejecutores de
Tesoro (OGC)
Ejecución los programas de gobierno.
Evaluación
C. ESTADOS UNIDOS
Elaboración
Al igual que en la mayoría de los otros países desarrollados, en los Esta-
Organos
dos Unidos el presupuesto anual se encuentra enmarcado dentro de un con-
ejecutores
junto de proyecciones de tipo plurianual (en este caso, cuatrienal). Dichas
proyecciones, sin embargo, tienen un carácter informal en comparación con
Relación jerárquica el presupuesto, cuya elaboración está sujeta a pautas notablemente detalla-
Relación funcional das que emanan de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB). Esta
repartición –que depende directamente de la Oficina del Presidente– es la en-
cargada de llevar a cabo todo el proceso de elaboración del proyecto de pre-
supuesto, que incluye no sólo el “ensamblado” de la información que llega de
dicho gasto. El IMAA se implementaba con la suscripción de tres documen- las distintas agencias descentralizadas sino además toda una etapa de eva-
tos. Uno, que establecía los objetivos de gastos y programas a considerar; un luación ex-ante de las distintas actividades a encararse. Es también función
Memorándum de Entendimiento, que se pactaba con el Ministerio de Finan- de la OMB liderar todo el proceso de negociación entre el gobierno central y
zas, y un Reporte Anual de Gestión (Annual Management Report), que espe- sus órganos ejecutores que la presupuestación por programas implica, así
cificaba la performance y cumplimiento de los objetivos propuestos. Este úl- como diseñar mejoras en la organización gubernamental y en los sistemas de
timo era enviado a los organismos de control y servía para actualizar las información y sugerir cambios en los procedimientos administrativos y con-
decisiones de gasto durante el período siguiente. tables.
Finalmente, en 1989 se decidió una vez más centralizar las decisiones de La ejecución contable y financiera del presupuesto, por su parte, está su-
gasto en un Comité de Prioridades y Planeamiento (presidido por el primer pervisada por la Secretaría del Tesoro norteamericana. Dicha ejecución tiene
ministro) en conjunción con el Treasury Board, ya que se concluyó que el un funcionamiento fuertemente descentralizado, a través de un sistema de
IMAA había deteriorado la coordinación global así como incentivado impor- envíos cuatrimestrales de fondos que son administrados por cada organismo.
tantes incrementos en el gasto total. La contrapartida de esto es que los límites de gasto fijados en el presupuesto
En 1978 se creó la Oficina General de Contralor (OCG), que depende del son muy estrictos en el caso norteamericano, admitiéndose transferencias
Ministerio de Finanzas. A través de su Departamento de Evaluación de Pro- solamente entre algunos programas. La ejecución contable recoge, además,
gramas, esta oficina centraliza la información sobre evaluación ex-post de los información sobre las distintas etapas por las cuales las erogaciones transi-
tan (compromiso previo, compromiso definitivo, devengamiento y pago). Esto GRAFICO 9

permite ligar de manera coherente el sistema de contabilidad presupuestaria EL PROCESO PRESUPUESTARIO FEDERAL
con el sistema de contabilidad patrimonial, si bien los momentos en los cua-
les se imputan los gastos en ambas contabilidades son diferentes16. Es así
que las agencias son responsables de remitir un informe mensual a la OMB Formulación del Ejecutivo
reportando la apropiación de partidas presupuestarias. También la Secreta-
1) Agencias estudian propuestas
ría del Tesoro exige un informe mensual indicando el manejo de caja. Un in-
2) Estimaciones
forme final sobre la ejecución total durante el año también es requerido.
3) Propuesta inicial
La estructura del presupuesto norteamericano está contenida en los grá-
4) Propuesta detallada
ficos 8 y 9. El primero identifica los actores importantes. El segundo mues-
5) OMB
tra el proceso legislativo en una dimensión temporal. Como se observa en el
6) Revisión del Presidente
gráfico 4 el Parlamento desempeña un papel preponderante. De hecho, el
7) Envío al Congreso
Ejecutivo no puede gastar en partidas no aprobadas por el Congreso17. En
1970 se creó la Oficina Presupuestaria del Congreso (CBO), encargada de
evaluar la propuesta elevada por el Poder Ejecutivo y de proponer modifica-
ciones a la misma18. Esta oficina tiene lazos fuertes con la Oficina General
de Contabilidad (GAO) (que también depende del Poder Legislativo), que es la
encargada de llevar a cabo las etapas de evaluación y control del gasto públi- Reporte y evaluación Proceso legislativo
co. Para ello identifica programas y los evalúa en detalle, remitiendo un in-
forme evaluativo al Congreso. La GAO también exige información de las Reporte: OMB 1) Autorización
agencias en forma de cuatro informes anuales. Estos informes, no obstante, Congreso 2) Apropiación
son en general entregados con muy baja regularidad, ya que no afectan la Tesorería 3) Tratamiento en Cámara
elaboración presupuestaria. Evaluación: GAO 4) Firma del Presidente
GRAFICO 8
ESTADOS UNIDOS
Elevación Ejecución y control

Presidente Congreso
Análisis y 1) Asignación de la OMB
Aprobación 2) Control de las agencias
modificación
3) Desembolsos de la Tesorería
Oficina de
Administración Oficina General Oficina
Tesoro
y Presupuesto de Contabilidad Presupuestaria del
Otros mecanismos de control incluyen la Oficina General de Inspectores,
(GAO) Congreso (CBO)
que se creó en cada repartición importante a fin de evaluar y auditar el gas-
to. En 1982 se dictó una Ley de Responsabilidad Financiera, que obliga a los
jefes de departamento a presentar un informe anual sobre sus sistemas con-
tables y su gasto.
En los Estados Unidos, la tradición y el desarrollo del análisis de políticas
y de la evaluación de proyectos, tema al que nos dedicaremos extensamente
Organos ejecutores
Relación jerárquica en la segunda parte de este capítulo, es considerablemente mayor que en el
resto de los países desarrollados. Su primer intento de implementación masi-
Relación funcional
va coincidió con la introducción del llamado “presupuesto por programas” a
inicios de la década del 60, y su responsable principal es desde 1967 la GAO.
D. REINO UNIDO GRAFICO 10

REINO UNIDO
Como en la casi totalidad de los países, la base del planeamiento finan-
ciero en el Reino Unido es el presupuesto anual, que se encuentra no obs- Gabinete de
Elevación
tante enmarcado dentro de un plan trienal actualizable del gasto público. Di- Parlamento
Ministros
cho plan trienal, elaborado por el Tesoro, es presentado al Parlamento Aprobación Análisis y
británico junto con el llamado “Informe de Otoño”, que es una especie de modificación
proyección previa del presupuesto anual19. Este informe, que se publica a
partir de 1982, ha ido creciendo en importancia a lo largo de los años. El se-
gundo documento que se elabora desde fines de los 60 es el “Documento Unidad
Administrativa Oficina Comité
Blanco sobre Gasto Público”, que es una especie de desagregación analítica Tesoro
Conjunta Nacional de de Cuentas
del gasto público por objeto del gasto y por finalidades, funciones y progra- Auditoría (NAO) Públicas
mas. Este documento es la base de la discusión del presupuesto que tiene
lugar en el Congreso. Elaboración
La estructura presupuestaria británica está esquematizada en el gráfico Ejecución
10. Cabe destacar que en el caso británico el proceso está fuertemente con-
centrado en el Tesoro. Este departamento es el encargado de las etapas de
elaboración y ejecución del presupuesto, las cuales involucran la confección Organos ejecutores
de los tres documentos remitidos al Parlamento (informe de otoño, proyecto Relación jerárquica
de presupuesto y documento blanco), el mantenimiento de los registros con- Relación funcional
tables y la autorización y el envío de los pagos.
El Poder Legislativo tiene un poder limitado20. Al considerar el presu-
puesto puede rechazar propuestas pero no puede proponer nuevos gastos.
No obstante, el Poder Legislativo juega un papel de control a través del Comi-
té de Cuentas Públicas, que asesora al Parlamento en aspectos de presu-
puesto, así como a través de la Oficina Nacional de Auditoría (NAO). Ambas los 80 se implementó un nuevo esquema global conocido como Iniciativa para
dependencias tienen un papel importante en el control y la evaluación del la Administración Financiera (FMI), cuya ejecución quedó a cargo de una
gasto público. Unidad Administrativa Conjunta dependiente del gabinete de ministros. Este
El presupuesto británico estaba históricamente presentado en términos emprendimiento continuó con la obra de su antecesor (el PAR), aunque puso
de volumen de servicios, esto es, definía el nivel de provisión en lugar de los mucho más énfasis en la homogeneización de las prácticas evaluativas y en
montos a gastar. Durante los 70, con el incremento en la tasa de inflación, la difusión de los resultados de las evaluaciones fuera de los ministerios.
esto dio origen a un proceso presupuestario fuera de control. Es por ello que
en 1976 se introdujeron límites de caja y en 1982 se modificó el sistema, pa-
sando a uno basado en cifras monetarias. Por cierto, los límites al gasto ge- E. ANALISIS COMPARADO
neraron problemas, ya que inducen rigidez en el manejo del gasto. Por ejem-
plo, hacia fines del período las reparticiones trataban de gastar el saldo no Las decisiones de inversión física se determinan como parte de las parti-
comprometido. Por ello se permitió a las reparticiones transferir un monto das presupuestarias de cada año. Es por ello importante entender cómo se
predeterminado de dicho saldo al período siguiente. Adicionalmente, el Comi- llega a las decisiones de gasto globales, ya que todos los proyectos deben ser
té de Cuentas Públicas puede autorizar incrementos (que son otorgados con considerados y contrastados contra el costo de los recursos. Los gastos co-
relativa excepcionalidad) y revisar los motivos por los cuales se superaron los rrientes podrían ser evaluados como proyectos de inversión, pero esto rara
límites prefijados. Esto puede provocar una reducción equivalente en los vez ocurre, excepto en la implementación del llamado “presupuesto base ce-
montos asignados a la repartición en el período siguiente. ro”, donde todos los gastos deben ser justificados considerando sus poten-
Para la evaluación de programas se implementó en 1970 el llamado Pro- ciales beneficios y costos21. Pero más limitadamente el poder político acumu-
grama de Análisis y Revisión (PAR). Si bien su éxito fue escaso como iniciati- la la mayor cantidad de información posible sobre proyectos y gastos y,
va administrativa, este programa sirvió para introducir la “cultura de la eva- considerando sus preferencias, la transforma en un programa de gasto.
luación” en casi todas las ramas del gobierno británico, estableciendo Justamente porque las preferencias políticas son críticas al establecer el
procedimientos que luego las mismas fueron adoptando separadamente como gasto y los recursos, los procesos presupuestarios considerados tienen varias
elementos de evaluación interna de su propio desempeño. En la década de etapas y organismos de control. Al mismo tiempo, se realizan importantes
esfuerzos para aumentar la comparabilidad de los proyectos y los gastos de – Evaluación y Control: El control formal ex-post de la ejecución presupuesta-
distintas jurisdicciones. Se puede concluir, antes de hacer un análisis más ria está, en los cuatro países, a cargo de la correspondiente oficina de conta-
detallado, que existen tres lecciones básicas sobre el proceso presupuestario: bilidad y auditoría dependiente del Poder Legislativo. En los Estados Unidos
ese organismo es también el que centraliza todo el proceso de evaluación de
1) El proceso político es, en última instancia, el mecanismo decisorio. Este se programas, que en Canadá y Gran Bretaña está a cargo de órganos ubicados
basa en información económica objetiva, pero considera una cantidad adicio- en la esfera del Poder Ejecutivo. Existen, además, organismos en cada depen-
nal de factores a los que podemos denominar “preferencia política”. dencia que suministran información a estos cuerpos generales de control.
2) Dado que la preferencia política es importante en la decisión del gasto, se
establecen una serie de mecanismos de control y evaluación. En general, es-
tos mecanismos dependen de distintas jurisdicciones. III.3. LA SELECCION DE PROYECTOS
3) Hay un intento generalizado por homogeneizar las cuentas fiscales y los
procesos de evaluación. Esto, se espera, debería mejorar la asignación de En esta sección se considera la metodología que se utiliza para analizar
proyectos y facilitar el proceso de control. los proyectos de inversión. Esta metodología genera la materia prima que
permite evaluar estos proyectos dentro del proceso presupuestario global.
A un nivel más detallado la experiencia internacional permite obtener las La idea implícita en las distintas metodologías de evaluación es que todo
siguientes conclusiones: proyecto de inversión apunta a cumplir con un cierto objetivo deseable para
la sociedad, pero que su implementación implica también costos para la mis-
– Planeamiento plurianual: Está presente en los cuatro países analizados ma en términos de recursos y de posibilidades de desarrollar otras activida-
aunque con distintos horizontes temporales y distinto grado de importancia. des alternativas. La obtención de tales objetivos y la erogación de dichos cos-
Su función básica es anticipar el efecto de las distintas políticas y, por ende, tos se produce, además, en distintos momentos. Esto trae adicionalmente
evaluar mejor las partidas correspondientes al año en curso. aparejada la necesidad de evaluar el perfil temporal de los distintos proyectos,
lo cual representa una característica diferencial de las actividades de inver-
– Papel del Poder Ejecutivo: El Ejecutivo prepara el presupuesto y se encarga sión respecto de los programas que involucran solamente gastos corrientes.
de su implementación, aunque su importancia relativa varía. En Alemania y La metodología más general y más utilizada en la selección de proyectos
el Reino Unido tiene un papel preponderante a nivel decisorio. En Canadá y de inversión pública por la literatura económica es el análisis costo-benefi-
los Estados Unidos esta función recae mucho más en el Legislativo. Cierta- cio. Esta metodología consiste, esencialmente, en definir los costos y los be-
mente el Ejecutivo armoniza los proyectos presentados por las agencias y en neficios de cada proyecto en términos monetarios, a través de valuaciones
algunos casos cumple el rol de contralor del gasto. sociales (precios sombra) de los insumos y productos generados por el pro-
yecto en cuestión. La idea implícita es que el objetivo básico de los proyectos
– Papel del Poder Legislativo: El Legislativo aprueba el presupuesto pero tie- de inversión es la maximización de los beneficios sociales netos a lo largo del
ne diferente importancia en cuanto a la decisión sobre gasto. En los Estados tiempo, y que el aporte del proyecto a dicho objetivo puede medirse a través
Unidos, donde el papel del Legislativo sobre el presupuesto es más importan- de algún tipo de función de bienestar social medida en dinero. Dicha función
te, el Congreso cuenta con una oficina especialmente dedicada a un análisis puede o no tener en cuenta la presencia de distintos grupos a los cuales
del presupuesto. En los cuatro casos estudiados el Congreso tiene un papel afecta el proyecto de inversión, y la existencia de más de un objetivo de polí-
importante en el control del gasto público. tica pública en su implementación. Adicionalmente, el análisis debería defi-
nir una tasa de descuento que mida el costo de oportunidad del capital, así
– Flexibilidad del gasto: En casi todos los casos los sistemas presupuestarios como ajustar dicho costo por el riesgo del proyecto. Finalmente, se debe re-
parecen ser bastantes rígidos en cuanto a la posibilidad de modificar los to- solver el problema de valuación de aquellos proyectos cuya magnitud afecta
pes de gasto previstos en el presupuesto una vez que éste ha sido aprobado. los precios de mercado (proyectos no marginales), así como coordinar la in-
Dicha rigidez se complementa, en algunos casos, con una flexibilidad muy versión de todos los sectores. En las secciones que siguen trataremos de in-
grande para reasignar gastos dentro de las distintas partidas incluidas en formar al lector sobre cómo cada uno de los problemas enunciados es resuel-
una misma clasificación funcional. Tal es, por ejemplo, la filosofía presente to en la práctica.
en el caso norteamericano, que también puede hallarse parcialmente en la Una metodología menos comprensiva pero ampliamente utilizada en la
implementación de la IMAA en Canadá y del FMI en el Reino Unido. Como vi- práctica es el llamado análisis costo-efectividad. Dicho análisis consiste en
mos, la rigidez de los montos asignados se flexibiliza, sea con cláusulas de evaluar solamente los costos sociales de los proyectos, y compararlos con su
escape o con la posibilidad de reasignar partidas a períodos subsiguientes. resultado en términos de un indicador de provisión de servicios (o un indica-
Estos mecanismos existen a nivel institucional en Gran Bretaña y en los Es- dor físico de beneficios). Esta metodología resulta aplicable cuando la evalua-
tados Unidos. ción de proyectos se realiza en un entorno cerrado, es decir, cuando los pro-
yectos que se comparan tienen todos un objetivo único e identificable que no GRAFICO 11
puede asimilarse al de los proyectos de otra área de gobierno. Este sistema ESQUEMA DE SELECCION DESCENDENTE
es el que se usa para evaluar las distintas propuestas una vez que el análisis
costo-beneficio (y el proceso político a través del presupuesto) identificó a un ACTIVIDADES RESULTADOS
proyecto como rentable. El análisis costo-efectividad es, por ejemplo, una
práctica antigua en el Departamento de Defensa estadounidense, donde re-
Proceso político/ Nivel agregado de
sulta relativamente fácil identificar objetivos a satisfacer.
Evaluación financiera la inversión pública
Una tercera alternativa de selección de proyectos consiste simplemente
en realizar un análisis financiero de los mismos, en términos sólo de sus be-
neficios y costos directos medidos en dinero a precios de mercado. Este tipo
de análisis –que es usual en la evaluación de proyectos de inversión por par-
te de agentes privados– elimina todas las consideraciones acerca de precios
sombra, objetivos múltiples y ponderaciones distributivas que caracterizan al
análisis costo-beneficio, pero tiene la ventaja de que utiliza información más Proceso político/ Desagregación
fácilmente disponible y menos sujeta a apreciaciones subjetivas. Desde ya Análisis costo-beneficio por área
que esto representa una metodología inferior al análisis costo-beneficio, y en
algunos casos es imposible de implementar, por ejemplo, en la evaluación de
un marco regulatorio (donde no existen mercados en los que observar, por
ejemplo, el costo de la contaminación ambiental).
El proceso de toma de decisiones acerca de los distintos proyectos de in-
versión pública puede ser visualizado como formando parte de cierto esque- Análisis costo-beneficio Selección de
ma de selección cuya naturaleza difiere según los casos. Dicho esquema de Análisis costo-efectividad proyectos específicos
selección puede tomar una de dos características: un carácter descendente
(top-down) o un carácter ascendente (bottom-up). El esquema de selección
descendente es el que se encuentra más ligado con la filosofía implícita en la
asignación presupuestaria y está representado en el gráfico 11. En él, el da generan cierto plan nacional de desarrollo en el cual la inversión pública
punto de partida es el proceso político, cuyo objetivo es determinar el nivel se halla inmersa. Es dicho plan el que determina los parámetros que van a
agregado de inversión pública a encarar en determinado período. Para ello, ser utilizados en el análisis costo-beneficio de los distintos proyectos de in-
los poderes encargados de la decisión suelen contar también con el asesora- versión, el cual puede ser encarado tanto en forma centralizada como des-
miento de otros organismos especializados que dependen de ellos, y que son centralizada. Tal análisis costo-beneficio es, en esencia, el que determina la
básicamente las oficinas de planeamiento, presupuesto y evaluación finan- segunda etapa del proceso, cuyo resultado es la selección de proyectos espe-
ciera. Dichas oficinas tienen a cargo la segunda etapa del proceso, cuyo ob- cíficos. La tercera etapa consiste en la realización de actividades de revisión
jetivo es la desagregación de la inversión pública por área. En esta segunda y agregación de la evaluación efectuada en la segunda etapa, y su resultado
etapa las actividades principales son también el conducir cierto proceso po- es la determinación del nivel de inversión pública por área y del nivel de in-
lítico de negociación –con las distintas reparticiones públicas, así como con versión pública agregado. Estas actividades sirven también como elementos
ciertos grupos de interés– y el encarar una evaluación global de la inversión de retroalimentación de todo el esquema de selección, ya que el nivel de in-
en cada área, para la cual la metodología más típica es el análisis costo-be- versión determinado debe incorporarse a las bases del plan nacional de de-
neficio. La tercera etapa de este esquema de selección se encara de manera sarrollo y generar modificaciones en los parámetros a utilizar en las nuevas
más descentralizada, ya que en ciertos casos su responsabilidad recae sobre evaluaciones de proyectos. El flujo de las decisiones, por lo tanto, es de na-
las agencias gubernamentales. Dicha etapa es la de selección de los proyec- turaleza circular, ya que, por un lado, el plan es el que genera las pautas pa-
tos específicos, para la cual suelen utilizarse metodologías de análisis costo- ra incorporar proyectos, y, por otro lado, los proyectos sirven para modificar
beneficio y de análisis costo-efectividad. Nótese que, en este esquema, la las decisiones contenidas en el plan.
identificación de proyectos se encara luego de definir las restricciones presu- Como es de esperar, en la realidad los esquemas de selección son una
puestarias22. mezcla de las dos alternativas. El gobierno emite pautas comunes para la
El esquema alternativo es el esquema ascendente, en el cual el orden de evaluación de proyectos, pero también impone límites presupuestarios que
las etapas en cierto modo, es inverso al del caso anterior. Este esquema, re- acotan el universo de proyectos posibles. Finalmente, la aparición de proyec-
presentado en el gráfico 12, presupone la existencia de una primera etapa, tos rentables puede modificar aquellas restricciones presupuestarias origi-
más global, en la que el proceso político y la planificación económica agrega- nales.
GRAFICO 12 metodología comprensiva de análisis costo-beneficio24. En sus Pautas para la

ESQUEMA DE SELECCION ASCENDENTE evaluación de proyectos se puede hallar una buena descripción teórica de lo
que hemos denominado esquema de selección ascendente para la inversión
ACTIVIDADES RESULTADOS pública. La idea es que los países deben contar con una oficina central de
planificación encargada de fijar los parámetros de la evaluación (ponderado-
res distributivos, precios sombra, etcétera) que deben ser utilizados por las
Proceso político/ Plan nacional agencias descentralizadas en la actividad específica de evaluación. Dicha ofi-
Planificación económica de desarrollo cina central es también la que debe elaborar el plan nacional de desarrollo,
en el cual se evalúan y proyectan distintas alternativas de crecimiento de la
economía.
Una vez definido el plan nacional, la evaluación de los proyectos específi-
cos debe ser realizada por los organismos ejecutores, los cuales deben operar
en forma descentralizada –es decir, sin interactuar unos con otros– pero utili-
Agregación y Nivel de inversión por zando como datos los parámetros determinados por la oficina central de pla-
revisión área y agregado nificación. El mecanismo propuesto, en líneas generales, implica por lo tanto
una especie de réplica del mecanismo de mercado utilizado por los agentes
privados cuando operan en un contexto competitivo, con la no desdeñable di-
ferencia de que aquí no sólo el conjunto de precios (sombra) representa un
dato para el decisor, sino que también el objetivo de las decisiones (maximi-
zar el VPN) está impuesto por la autoridad nacional de planeamiento.
Selección de La implementación de una estrategia de este tipo no está exenta de pro-
Análisis costo-beneficio
proyectos específicos blemas, y el propio trabajo de la ONUDI reconoce la necesidad de que el es-
quema se complemente con una asignación de fondos a través del presu-
puesto, que limite el monto de la inversión pública ligada con las distintas
ramas del gobierno y sirva para la coordinación de las decisiones. Esta inser-
En lo que sigue se analizará la experiencia de Chile, del Reino Unido y de ción de la asignación presupuestaria en el proceso de evaluación está justifi-
los Estados Unidos. Estos países tienen un sistema de evaluación relativa- cada por la existencia de ciertos sectores en los cuales la medición de los be-
mente estructurado y consistente, y por consiguiente son un buen ejemplo neficios en términos monetarios resulta altamente problemática.
para obtener lecciones de política. Antes, no obstante, se hará una breve di- Más específicamente, la propuesta de la ONUDI propone las siguientes
gresión sobre los marcos conceptuales sugeridos por los organismos interna- respuestas a las preguntas sobre evaluación de proyectos:
cionales que, aunque tratados en capítulos anteriores, permitirán focalizar
las consideraciones que evaluaremos en la práctica. 1) Se sugiere el esquema de selección ascendente, aunque se reconoce que
en ciertos casos puede resultar indispensable complementarlo con algunos
elementos del esquema descendente (por ejemplo, asignaciones presupues-
A. RECOMENDACIONES DE ORGANISMOS INTERNACIONALES tarias).
2) Se recomienda la utilización casi única del análisis costo-beneficio, sugi-
Se consideran aquí las recomendaciones de dos organismos internaciona- riéndose que sean aprobados todos aquellos proyectos con VPN positivo, des-
les que durante las décadas de los 60 y 70 (en el auge de la planificación contados a la tasa social de descuento e incorporando todos los beneficios y
económica) intentaron proveer manuales de decisión para el proceso de in- costos sociales del proyecto.
versión pública. Se revisa la estructura de selección, así como los problemas 3) La medición de los beneficios se realiza tomando como patrón de medida el
identificados como relevantes, para luego abordar los estudios de casos23. objetivo del consumo agregado, que es adoptado como una primera aproxi-
mación a una medida del bienestar social. Las contribuciones al resto de los
objetivos de los proyectos (redistribución del ingreso, empleo, mejoramiento
i. La Organización de las Naciones Unidas de la balanza de pagos, etcétera) se calculan a través de la definición de cier-
para el Desarrollo Industrial tos ponderadores distributivos. Se propone también la consideración de una
serie de beneficios indirectos de los proyectos, como el mejoramiento de la
La Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial eficiencia productiva que se obtiene como consecuencia de la realización de
(ONUDI) fue uno de los primeros organismos internacionales en publicar una obras de infraestructura, el valor del capital humano acumulado por la mano
de obra que participa en un proyecto de incorporación de nueva tecnología, organismos ejecutores de los proyectos, los cuales deben tomar las decisio-
etcétera. nes que maximicen el valor presente de los fondos utilizados (pero utilizando
4) La naturaleza intertemporal de los proyectos aparece específicamente con- precios sociales en vez de precios privados).
siderada al elegir la tasa social de descuento que debe utilizarse para calcu-
lar el valor presente de los proyectos. La propuesta de la ONUDI es que dicha
tasa se calcule teniendo en cuenta básicamente la tasa de preferencia inter- ii. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
temporal de la sociedad, medida a través del producto de la tasa de creci-
miento del consumo por habitante y de la elasticidad de la utilidad marginal El otro manual clásico sobre evaluación de proyectos elaborado por un
de dicho consumo. organismo internacional está formado por las recomendaciones de la Organi-
5) En la metodología de la ONUDI, la comparabilidad de las propuestas es- zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a través de
tá asegurada por la naturaleza del análisis costo-beneficio propuesto. Los los ya citados trabajos de Little y Mirrlees25. Basados también en la idea im-
propios autores reconocen, sin embargo, que en ciertos contextos resulta plícita de un esquema de selección ascendente, estos textos hacen principal
necesario efectuar primero una división de los fondos a través de mecanis- hincapié en la retroalimentación que debería existir entre los planes globales
mos de asignación presupuestaria, en especial para los proyectos relaciona- y los proyectos individuales. Dicha interacción está así captada como un
dos con sectores en los cuales la medición de los beneficios en términos mo- proceso de continuo cambio, en el cual los planes y proyecciones se modifi-
netarios resulta altamente problemática (por ejemplo, salud, educación, can al ir variando las decisiones sobre los proyectos y las decisiones sobre
defensa). los proyectos cambian al modificarse los planes y proyecciones.
6) Al igual que los beneficios, los costos de los proyectos pueden presentar En el esquema propuesto por la OCDE juega un papel crucial un organis-
distorsiones en cuanto a su valuación a precios de mercado y su correspon- mo denominado Oficina Central de Evaluación de Proyectos, cuya misión
diente impacto social. La propuesta del trabajo de Dasgupta, Marglin y Sen consiste en definir el sistema de evaluación a ser utilizado por todos los órga-
es, también en este caso, considerar el verdadero costo social de los recursos nos gubernamentales, aprobar los proyectos individuales a ser encarados,
utilizados a través del empleo de ciertos parámetros clave (tasa social de des- monitorear la ejecución de la inversión y comparar –una vez que los proyec-
cuento, precio sombra del trabajo, precio sombra de la divisa). tos se hallan en funcionamiento– los resultados obtenidos con los esperados.
7) En el caso de proyectos que por su tamaño puedan afectar los precios Dicha comparación presenta una faceta adicional, dada por las posibles dife-
(privados o sociales) de determinados bienes o recursos, las pautas de la rencias entre precios privados y sociales utilizados en la evaluación ex-ante
ONUDI aconsejan la consideración plena de los efectos de dichos proyectos de los proyectos. La sugerencia es, entonces, que en la evaluación ex-post se
sobre los excedentes del consumidor y del productor como medida de sus utilice también el procedimiento de conversión de los valores a términos so-
costos y beneficios. En rigor, ésa es la pauta general de evaluación que se ciales, obligando además, en ciertos casos, a que en la elección de técnicas
propone, la cual en el caso de proyectos marginales implica simplemente va- productivas y de operación sea la autoridad central –y no el organismo ejecu-
luar los costos y beneficios a los precios sociales vigentes. tor– el que decida el modo socialmente más adecuado de asignación de los
8) Los aspectos distributivos y de empleo, así como los objetivos no económi- recursos.
cos de los proyectos son captados en la metodología de la ONUDI a través de Las respuestas que los trabajos de la OCDE dan a las preguntas sobre
los ya mencionados ponderadores distributivos, y agregados junto con los procedimientos de evaluación y selección de proyectos pueden resumirse del
beneficios y costos ligados con el objetivo del consumo agregado, tal como se siguiente modo:
ha visto en párrafos anteriores.
9) La evaluación de proyectos en contextos de incertidumbre o riesgo es tra- 1) El esquema global de selección que se sugiere es una versión práctica-
tada por las pautas de la ONUDI de la misma manera que en caso de certe- mente pura del esquema ascendente, aunque se reconocen dificultades para
za. La sugerencia es utilizar, en estos casos, los valores esperados de los be- su aplicación en ciertos sectores específicos (salud, educación, defensa, se-
neficios y costos, y no reconocer premios por riesgo en la tasa de descuento guridad).
utilizada, entendiendo que en general el sector público tiene una capacidad 2) Se recomienda la aplicación de la metodología del análisis costo-beneficio
de neutralizar el riesgo privado por el mayor volumen de transacciones que para la generalidad de los proyectos, tomándose como pauta básica de deci-
realiza. Solamente en casos excepcionales (proyectos extremadamente gran- sión el criterio del valor presente neto positivo en términos sociales.
des, gran incertidumbre agregada acerca de la evolución de la economía del 3) Se sugiere medir los beneficios en términos monetarios, utilizando como
país) se considera apropiado incluir algún tipo de costo o beneficio ligado con patrón de valuación básico los precios internacionales (precios de frontera)
el valor social del aumento o reducción de la incertidumbre. de los distintos bienes. Al revés de las pautas de la ONUDI –que asignan un
10) La coordinación de los proyectos en el esquema propuesto por Dasgupta, gran peso a otros objetivos además de la eficiencia económica y al uso de
Marglin y Sen es básicamente responsabilidad de la Oficina Central de Plani- ponderadores distributivos–, la propuesta de la OCDE se centra más bien so-
ficación. La evaluación en sí, en cambio, queda como responsabilidad de los bre la medición de los beneficios de eficiencia que un proyecto puede tener,
sean éstos de tipo directo (apropiables por el sector público o por los benefi- yecto estén sujetos a fenómenos aleatorios, y no aparece ninguna recomen-
ciarios inmediatos del proyecto) o indirectos (externalidades). dación de ajuste de la tasa de descuento utilizada. Se recomienda, en cam-
4) La naturaleza intertemporal de los proyectos se tiene en cuenta al definir bio, el empleo de análisis de sensibilidad ante cambios en los beneficios y
la “tasa de interés de cuenta” de la economía. Dicha tasa de interés es la que costos de los proyectos, así como el uso de diferentes “escenarios de planea-
se usa para calcular el respectivo valor presente neto de los proyectos. Al re- miento” cuando la situación lo justifique.
vés de la ONUDI (para la cual la tasa social de descuento debería calcularse 10) La coordinación de los proyectos queda a cargo de la Oficina Central de
teniendo en cuenta básicamente la preferencia intertemporal por el consumo Evaluación de Proyectos, la cual tiene además la responsabilidad de compa-
de los agentes económicos), la OCDE propone un cálculo basado principal- tibilizar los mismos con las pautas del plan nacional de desarrollo vigente, y
mente en el rendimiento del capital en la economía. de proponer modificaciones a dicho plan conforme van apareciendo nuevos
5) La comparabilidad de las propuestas es evaluada a través del accionar de proyectos socialmente rentables.
la Oficina Central de Evaluación de Proyectos, que tiene un papel centrali-
zador más activo que la oficina central de planificación del esquema de la
ONUDI. La idea es que dicha oficina no sólo tiene el papel de establecer pau- B. LA EXPERIENCIA BRITANICA
tas de evaluación y parámetros sociales, sino que debe encarar la evaluación
de los proyectos importantes y controlar la actividad que en ese sentido reali- En el Reino Unido la evaluación de proyectos es básicamente aplicada
cen los distintos órganos ejecutores. por organismos descentralizados (excepto para proyectos grandes que supe-
6) Al igual que en las pautas de la ONUDI, los manuales de la OCDE propo- ran la dimensión de organismos individuales). El papel de las agencias cen-
nen ajustar la medición de los costos a través del empleo de precios sombra trales de planificación y fijación de parámetros sociales se halla prácticamen-
para los recursos utilizados. Como en esta metodología la unidad de cuenta te ausente de la experiencia británica. Esto no implica, sin embargo, que el
está medida en términos de divisas, los ajustes requeridos están básicamen- gobierno no tenga ningún órgano dedicado al tema de la coordinación de los
te relacionados con la reexpresión de los precios internos en términos de criterios de evaluación (esta función le corresponde a una división de evalua-
precios internacionales y con el empleo de las precios sombra para el trabajo ción de servicios públicos del Tesoro), sino más bien que la organización y
(tasa salarial sombra) y para el capital (tasa de interés de cuenta). los procedimientos evaluatorios son en general determinados por los propios
7) Los proyectos no marginales son tratados separadamente bajo el rótulo de organismos ejecutores de los proyectos. La tradición que sobre este tema tie-
“producción en gran escala”. La idea es que para el caso de proyectos desti- ne el sector público inglés está también asociada a la calidad de sus estruc-
nados a la producción de bienes comerciables internacionalmente debe te- turas burocráticas. Una institución que tiene un rol preponderante en la
nerse en cuenta el impacto de los proyectos sobre el saldo de la balanza co- preparación de este personal es el Colegio del Servicio Civil, institución que
mercial en el sector específico, a fin de valuar en forma diferente las provee una serie de cursos sobre evaluación de proyectos especialmente pre-
unidades producidas para sustituir importaciones de las que se destinarán a parados para el gobierno británico y que tiene una hot-line o servicio de ase-
exportar (esto sólo tiene incidencia en proyectos cuyo tamaño sea tan gran- soría que puede ser consultado por cualquier repartición gubernamental. Fi-
de que haga que la economía pase a ser exportadora neta de un bien del cual nalmente, las agencias centrales mantienen su rol de control de las
antes era importadora neta). En el caso de proyectos destinados a la produc- decisiones descentralizadas como fue explicado en la sección de presupues-
ción de bienes y servicios no comerciables internacionalmente, en cambio, la tación. La Unidad de Administración Conjunta, el Tesoro y la Oficina Nacio-
propuesta es similar a la de la ONUDI (es decir, tener en cuenta el impacto nal de Auditoría regularmente supervisan las decisiones implementadas por
del proyecto sobre los excedentes del consumidor y del productor). los organismos descentralizados.
8) A diferencia del trabajo de Dasgupta, Marglin y Sen, las propuestas de Lit- Lo expuesto permite afirmar que –dentro de la clasificación de los esque-
tle y Mirrlees no incorporan, claramente, objetivos distintos a la maximización mas de selección utilizada– el caso británico entra como un exponente casi
del valor social de los beneficios netos generados por los proyectos. Es por ello puro del esquema de selección descendente. Por la propia tradición parla-
que no se incluye dentro de la metodología propuesta el uso de ponderadores mentaria del sistema británico, el proceso político surge aquí claramente co-
distributivos para objetivos tales como empleo y distribución del ingreso. Di- mo el determinante del nivel agregado de la inversión pública, el cual queda
chos objetivos sólo entran en forma indirecta en la evaluación, a través del definido en la negociación parlamentaria que tiene lugar entre la presenta-
impacto que pueden tener sobre el precio sombra de los recursos (una situa- ción del “Informe de Otoño” y la aprobación definitiva del presupuesto. La
ción de desempleo, por ejemplo, puede traer aparejada el uso de una tasa sa- desagregación de la inversión por áreas y la selección de los proyectos espe-
larial sombra baja, e incrementar de ese modo el VPN de proyectos intensivos cíficos están también ligadas con la marcha del proceso presupuestario, pe-
en mano de obra respecto de otros proyectos intensivos en capital). ro aquí el canal de negociación más importante es el que se establece entre
9) La evaluación del riesgo en los proyectos de inversión no entra dentro de el Tesoro y los órganos ejecutores de las inversiones. Si bien aquí el proceso
la metodología básica de evaluación propuesta. La recomendación general es político tiene su incidencia26, la propia tradición británica incluye en este
utilizar valores esperados cuando los flujos de beneficios y costos de un pro- punto un abundante uso de las metodologías de evaluación económica.
Nótese que, dado que la selección de proyectos se realiza una vez asigna- luaciones, a veces con la ayuda de consultores externos. Una vez elaboradas,
do el monto a gastar para una determinada repartición, la mayoría de las eva- son remitidas al Departamento para su revisión por un comité que incluye
luaciones en el gobierno británico tienen el carácter de análisis costo-efectivi- economistas e ingenieros que evalúan la propuesta. Si se aprueba a un nivel
dad. Es decir, se busca la forma más económica de generar un resultado técnico, se remite el proyecto al Departamento Financiero para obtener la
predeterminado. De hecho, la Oficina Nacional de Desarrollo Económico27 co- apropiación de los recursos correspondientes.
menta que el análisis costo-beneficio (en contraste con el de costo efectividad) 4) Todos los proyectos con valor presente positivo pueden ser encarados por el
es raramente usado excepto para aquellos proyectos cuya dimensión implica Departamento de Transporte sin autorización del Tesoro (siempre y cuando el
una decisión global y que por ello son analizados directamente por el Tesoro. gasto del Departamento esté dentro del cupo global asignado a éste). Si el pro-
En los lineamientos de la NEDO se establece que en la práctica británica yecto tiene valor presente negativo se requiere la aprobación del Tesoro.
se deben satisfacer las siguientes recomendaciones: 5) El Tesoro puede elegir controlar cualquier proyecto. El Departamento
constantemente actualiza los procedimientos de evaluación.
i) Para los análisis de costo-efectividad, si los productos difieren de manera
no cuantificable, estas diferencias deben ser claramente detalladas en las
propuestas de evaluación presentadas. ii. Otros proyectos
ii) Para el análisis de costo-beneficio, se ajustan los precios de los insumos
en aquellos casos de divergencia entre el precio efectivo y el valor de merca- La NEDO tiene procedimientos de evaluación estandarizados que son uti-
do28. lizados por el sector público inglés para evaluar las inversiones en empresas
iii) Para el análisis de costo-beneficio se evalúa un producto para el que no públicas industriales, equipos de computación, sistemas sanitarios y de dre-
existen mercados sólo si existen métodos generalmente aceptados de va- naje, hospitales y regulaciones.
luación. Por ejemplo, para el drenaje y control de los ríos, cuya evaluación corre
iv) Los costos de oportunidad deben ser considerados (por ejemplo, el uso de por cuenta de oficinas regionales de obras sanitarias (que luego elevan sus
las dependencias gubernamentales). análisis al Ministerio de Planificación), existe una metodología que se usa
v) Los factores para los que no existen mercados no deben ser ignorados. Si uniformemente en todo el país. Esta se basa en un detallado manual publi-
una cuantificación física (decibeles de ruido, calidad del aire) no es factible, cado por el Ministerio de Planificación en el cual se incluyen –entre otros te-
debe ser incluida en las propuestas una descripción detallada de costos y mas– pautas para la valuación de los beneficios de las obras de drenaje en el
beneficios adicionales. sector agropecuario, en el medio ambiente y sobre la protección de la propie-
vi) No existe una metodología uniforme para ajustar por riesgo, y cada depar- dad en su papel de moderadores de los efectos de las inundaciones. Todo
tamento debe emitir sus lineamientos particulares. proyecto menor a cierto valor es automáticamente aprobado (siempre que su
valor social presente sea positivo), en tanto que los que requieren un monto
de inversión mayor necesitan la intervención de una segunda evaluación téc-
i. Rutas troncales nica y, eventualmente, la aprobación del Tesoro.
Otro organismo cuya actividad en la tarea de coordinación de criterios de
Se presenta un resumen de la evaluación de los proyectos de rutas, los selección de inversiones es importante en Gran Bretaña es la Administración
cuales deberían proveer una visión general del proceso de selección. Los pro- del Desarrollo de Ultramar (ODA). Entre otras publicaciones, este organismo
yectos de rutas son evaluados por el Departamento de Transporte (y los pro- tiene editado un manual de evaluación de proyectos29 cuya característica más
yectos son aleatoriamente evaluados por el Tesoro). importante es que provee de metodologías especializadas de análisis costo-be-
neficio para distintos sectores de actividad. Los proyectos de infraestructura
1) Los proyectos de rutas por valor superior a un monto prefijado son anali- económica (electricidad, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, caminos), infraes-
zados con un modelo computarizado basado en el análisis costo-beneficio co- tructura social (educación, salud, vivienda, agua, servicios cloacales), sectores
nocido como COBA. Los proyectos menores se analizan también con el siste- productivos (industria, agricultura, ganadería, turismo) e instituciones finan-
ma costo-beneficio pero sin acceder al COBA. cieras son analizados separadamente en cuanto a sus procedimientos de me-
2) El COBA fue desarrollado por un grupo de economistas e ingenieros en el dición de costos y beneficios, pero bajo un criterio mucho más uniforme de
Departamento de Transporte y se provee con un voluminoso manual de ope- evaluación. En líneas generales, el trabajo propone procedimientos de selec-
raciones. Los beneficios principales de una nueva ruta, tales como tiempo y ción basados en criterios de eficiencia, relegando los restantes objetivos y el
reducción del número de accidentes, son valuados y comparados contra los efecto de los proyectos sobre diferentes grupos económicos y sociales a una
costos de construcción y mantenimiento para obtener un valor presente ne- etapa posterior de estudio (que se efectúa conjuntamente con el análisis de
to. Se incluyen efectos de medio ambiente, ruido y otros intangibles. riesgo y de sensibilidad). La idea implícita en esta visión es que el criterio bá-
3) Las oficinas regionales del Departamento de Transporte conducen las eva- sico de eficiencia es el que define primero la aceptabilidad o no de los proyec-
tos (a través de la observación de su valor presente neto o de su tasa interna los proyectos de inversión del sector público chileno. El rol de la ODEPLAN
de retorno), y que luego los restantes criterios sirven para evaluar la conve- comienza a fortalecerse con la creación del Sistema Nacional de Inversiones
niencia o no de llevar el proyecto a la práctica en determinado momento o de en 1974, donde se establece que la ODEPLAN debería encargarse de homo-
encararlo de manera conjunta o separada con otros emprendimientos. geneizar el análisis de los proyectos y proveer una evaluación técnico-econó-
mica de los mismos. Para ello se creó el Sistema de Estadísticas Básicas de
Inversión (SEBI), que era un marco informativo que todo proyecto debía pro-
iii. Conclusiones veer para ser considerado. Hacia 1978 se reconoció que debía imponerse una
estructura más formal para forzar una implementación de las pautas de la
En síntesis, se concluye: ODEPLAN31. Es por ello que se exigió que:
1) El sistema británico es un caso puro de esquema descendente. i) Todos los proyectos de monto mayor a US$ 100.000 debían estar acompa-
2) El sistema británico combina el análisis costo-beneficio con el de costo- ñados de un estudio de factibilidad técnico-económica.
efectividad. Dado que el análisis en la mayoría de los casos intenta identifi- ii) Todos los estudios de proyectos de más de US$ 2 millones debían ser revi-
car la opción más barata para obtener un resultado, el análisis de costo-efec- sados por la ODEPLAN antes de poder ser considerados para financiamiento.
tividad es el más popular. iii) Todas las instituciones debían nombrar un representante ante la ODE-
3) Los beneficios no cuantificables son medidos de acuerdo con pautas de- PLAN y el Ministerio de Hacienda.
terminadas por los propios organismos descentralizados. iv) Se elaboraran metodologías de evaluación específicas a las que se debía
4) La naturaleza intertemporal se toma en cuenta al estimar el VPN30. dar amplia difusión y que entrarían en vigor desde 1980.
5) No existe coordinación a través de distintas agencias para asegurar la
comparabilidad de las propuestas. Se diseñaron también las fichas EBI, que eran una síntesis de la informa-
6) Los costos se ajustan cuando los precios (por ejemplo, de un servicio pú- ción relevante al proyecto en cuestión. A partir de 1982 esta información se
blico) difieren de los precios de mercado. No hay ajuste para el precio de la agrupa en el SEBI, que se consolida en el Banco Integrado de Proyectos (BIP)
divisa, del trabajo o el costo del capital. y permite acceder a información sobre cualquier proyecto de inversión pro-
7) Los proyectos no marginales son encarados por el Tesoro y por consi- puesto, en proceso o finalizado por el gobierno chileno. Dicho banco de datos
guiente, son objeto de un cuidadoso análisis de costo-beneficio que intenta juega un papel preponderante al facilitar la tarea de evaluación por parte de
computar e internalizar los efectos sobre precios. la ODEPLAN.
8) Los efectos distributivos u otros objetivos no económicos no son considera- Consistente con el esquema de evaluación ascendente, la ODEPLAN de-
dos explícitamente en la evaluación. Son considerados en el proceso político. termina los parámetros y metodologías con las que se evalúan los proyectos.
9) No hay metodología uniforme en lo que se refiere al riesgo. Cada departa- En particular, el Departamento de Inversiones de la ODEPLAN confecciona
mento dicta las normas que considera apropiadas a este efecto. las metodologías de preparación y evaluación de proyectos32, calcula los pre-
10) La coordinación de proyectos se implementa a través del proceso presu- cios sociales de los factores básicos e insumos33, opera el BIP y capacita y
puestario. No existe otro mecanismo de coordinación, excepto el de transfe- asesora a los funcionarios públicos de otras reparticiones.
rir al Tesoro la resolución de los proyectos que superan la jurisdicción de un Cada año, entonces, la ODEPLAN, en forma conjunta con la Dirección de
departamento. Presupuesto (DIPRES), envía a todas las reparticiones un documento llama-
do “Procedimientos y Formularios para el Sistema de Estadísticas Básicas de
Inversión”, que contiene los valores a utilizar para la evaluación de los facto-
C. CHILE res durante ese año, la información requerida y la versión actualizada de las
metodologías de evaluación. La agencias presentan más tarde una serie de
El caso chileno es interesante porque representa un intento explícito por proyectos, los cuales son evaluados por la ODEPLAN. Todos aquellos proyec-
implementar un sistema racional como el sugerido por los organismos inter- tos aprobados son remitidos al Ministerio de Hacienda en el informe “Resul-
nacionales. En claro contraste con el caso británico, se puede considerar el tados de Análisis Técnico-Económico de Proyectos”. Hacienda conforma el
caso chileno como una implementación casi pura del esquema ascendente. proyecto de presupuesto en base a esta información. A partir de allí, será el
proceso presupuestario y, por ende, consideraciones políticas, las que defini-
rán los proyectos específicos que se implementarán.
i. Aspectos generales
El modelo chileno se basa en el rol prioritario jugado por la ODEPLAN

(Oficina de Planificación Nacional), creada en 1967 con el objeto de evaluar
ii. Conclusiones claramente en la actividad que al respecto desarrolla la Oficina de Adminis-

tración y Presupuesto (OMB), la cual actúa como una oficina central de pla-
En síntesis, el modelo chileno presenta las siguientes características: neamiento que emite las pautas de evaluación, recibe proyectos de inversión
evaluados en base a dichas pautas, y luego agrega y revisa dichos proyectos
1) Es una aplicación casi pura del esquema ascendente. a ser incluidos en el presupuesto.
2) Considera los proyectos con mayor VPN. Estos se identifican por medio de La relación entre el presupuesto por programas usado en los Estados Uni-
una comparación conjunta de todos los proyectos de inversión existentes. dos y las metodologías de evaluación de proyectos es prácticamente directa,
3) Los beneficios no monetarios se miden siguiendo las recomendaciones de la en el sentido de que aquél es una generalización a todas las actividades del
ODEPLAN, que determina las condiciones y la metodología para evaluarlos. gobierno de las ideas implícitas en el análisis costo-efectividad. De este modo,
4) Los proyectos se descuentan a una tasa social de descuento que es indica- lo que el presupuesto por programas le exige a los organismos cuya función
da cada año por la ODEPLAN y que se computa como un promedio pondera- es implementar inversiones públicas es, en esencia, que apliquen los criterios
do de tasas de retorno del capital (tasa implícita en las cuentas nacionales y de costo-efectividad (y, si es posible, el análisis costo-beneficio) y que luego
tasa de rendimiento promedio del sector manufacturero) y de tasas de inte- evalúen su desempeño ex-post, utilizando las mismas pautas.
rés vigentes en el mercado financiero (tasa de interés internacional, tasa in- A nivel institucional, la relación entre selección de proyectos y presu-
terna de retorno de los títulos públicos y tasa de interés por depósitos a me- puestación tuvo su primera aplicación importante en los Estados Unidos en
diano plazo en el sistema bancario). la época de Robert McNamara como secretario de Defensa (1961), quien im-
5) La comparabilidad se asegura por la uniformidad impuesta por la ODE- puso el análisis de costo-efectividad como requisito para la aprobación de to-
PLAN a la preparación de las propuestas. dos los proyectos relacionados con la inversión en armamentos. A un nivel
6) El costo de los factores se computa usando los precios sombra calculados más global pero menos extensivo, un requisito similar fue introducido por la
por la ODEPLAN, que son básicamente la ya mencionada tasa social de des- Oficina de Administración y Presupuesto en las pautas para la elaboración
cuento, el precio social de la mano de obra y el costo social de la divisa. del Presupuesto de 1967, requisito éste que tuvo fuerza legal con la aproba-
7) Los proyectos no marginales se insertan dentro del mismo esquema, aun- ción de la Ley de Presupuesto y Control de Gasto de 1974. Es de notar que la
que por supuesto su evaluación es más compleja, al inducir cambios en los implementación del Programa de Planeamiento y Presupuesto (PPB) –como
precios relativos. se conoció este enfoque– fue recibida con frialdad, especialmente por el Con-
8) No se toman en cuenta los aspectos de empleo o distributivos, a menos greso, que la consideraba un recorte a sus funciones al priorizar los objetivos
que tengan efectos sobre los precios sombra (por ejemplo, la ODEPLAN emite económicos para la selección de proyectos34.
precios sombra para la mano de obra que difieren por región geográfica). Las La emisión de normas y estándares para la evaluación de los proyectos
consideraciones económicas son decididas por el proceso presupuestario pa- que van a ser incluidos en el presupuesto federal estadounidense representa
ra aquellos proyectos que hayan obtenido el visto bueno técnico-económico una facultad propia de la OMB. Siguiendo estas normas, cada organismo en-
de la ODEPLAN. cargado de un rubro específico confecciona sus propias evaluaciones, que
9) El riesgo intrínseco de los proyectos como tales no es considerado en la de- son a su vez remitidas a la OMB para su consideración presupuestaria.
terminación de los beneficios y costos de los mismos ni en la tasa de descuen- Aquí, la diversidad de organismos encargados de encarar tareas evaluativas
to utilizada. Sí se tiene en cuenta –al determinar dicha tasa social de des- y, por ende, los procedimientos empleados, son muy diversos. De hecho, a
cuento– el “riesgo país” existente, por lo cual la tasa a la que se descuentan mediados de la década del 80 había 100 agencias federales, cientos de agen-
los fondos puede variar de año a año (aun dentro de una misma evaluación). cias estaduales y 209 agencias poliestaduales que estaban encargadas de
10) La coordinación es llevada a cabo por la ODEPLAN (o por sus servicios coordinar los planes de gasto para el gobierno norteamericano35. Ejemplo de
regionales, SERPLAC), al evaluar conjuntamente la totalidad de los proyectos las superposiciones existentes al respecto son las siguientes autoridades, en-
(lo que incluye nuevos y en ejecución). cargadas de efectuar análisis de proyectos de inversión física:
– Caminos y rutas: Federal Highway Authority (FHA) junto con los gobiernos
D. ESTADOS UNIDOS federal, estaduales y municipales.
– Transporte público: Autoridades locales bajo supervisión de la Urban Mass
Si bien el esquema de selección de la inversión pública en los Estados Transit.
Unidos no se encuentra ligado con ningún tipo de “plan nacional de desarro- – Administración de aeropuertos: Federal Aviation Administration (FAA), aun-
llo” explícito, la interrelación de la selección de proyectos con la elaboración que los gobiernos municipales y las aerolíneas participan del proceso de se-
del presupuesto tiene en muchos aspectos una semejanza con la idea de re- lección y evaluación.
troalimentación presente en los esquemas de selección ascendente que no es – Obras sanitarias: US Army Corps of Engineers y los gobiernos estaduales y
común en otros países desarrollados. Dicha retroalimentación se visualiza municipales.
– Tratamiento de aguas: Environmental Protection Agency con ayuda de los dicciones estaduales luchan por incorporar nuevas carreteras (de interés bá-
gobiernos estaduales y municipales. sicamente local) a la red, y así aprovechar el financiamiento federal. Existen,
– Vivienda pública: Housing and Urban Development Agency (HUD) y los go- además, una red llamada primaria, que financia el gobierno federal en un
biernos municipales. 70%, y una red secundaria y urbana a la que el Estado Federal contribuye
tan sólo con un 20%. b) El 95% de los recursos federales provienen de un
Esta proliferación de autoridades superpuestas obliga a considerar más fondo que se origina en un impuesto al galón de nafta. El 5% restante co-
sistemáticamente el problema de la división de responsabilidades entre los rresponde a recursos presupuestarios. c) La selección de proyectos corre por
distintos niveles de gobierno. cuenta de autoridades locales y estaduales, bajo supervisión de la autoridad
federal de carreteras (FHWA). Para el sistema interestadual, los proyectos
son seleccionados por el gobierno federal en consulta con los estados (aun-
i. La cuestión federal que en la práctica sucede exactamente lo contrario). d) En general, los esta-
dos y municipios son encargados de construir y mantener la red vial, aunque
La filosofía de gobierno norteamericana, tal como se expresa en su Cons- algunos tramos son asignados a concesionarios privados.
titución, considera a la jurisdicción estadual (y no al gobierno federal) el eje – Transporte público: a) Un 75% de los recursos provienen del gobierno fede-
central del gobierno. Tanto es así que, aún en 1929, de un gasto total del go- ral. b) Un 25% se origina en un fondo específico. El restante 25% proviene de
bierno del 10% del producto, el gobierno federal representaba tan sólo una rentas generales. c) Las autoridades locales de tránsito eligen los proyectos
tercera parte del gasto administrado por los estados y municipios. Después bajo supervisión federal. d) Las autoridades locales se encargan de la ejecu-
de la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, se produjo una expan- ción y mantenimiento.
sión del gasto público, especialmente concentrada en el rol del gobierno fede- – Tráfico aéreo: Está totalmente bajo jurisdicción nacional. En los aeropuer-
ral. Hacia mediados de los años 80, la contribución del Estado era de un tos, la torre de control es propiedad (y territorio) del gobierno federal.
35% del producto, de los cuales el 22% correspondía al gobierno federal. – Aeropuertos: a) Los aeropuertos comerciales reciben un 20% de aportes fe-
Conjuntamente creció el rol del Estado Federal en programas que, en mu- derales. Los aeropuertos no comerciales (para uso privado) reciben un 85%.
chos casos, eran de interés local. Consecuentemente, hacia mediados de los b) Los recursos provienen de fuentes diversas y están sujetos a variadas nor-
80 las transferencias del gobierno federal a los estados y municipios eran del mas de discrecionalidad. c) y d) Las autoridades locales se encargan del dise-
orden del 3% del producto. ño, construcción y mantenimiento, con ayuda y en coordinación con las ae-
En principio, la responsabilidad para el gasto (incluyendo aquellos de in- rolíneas.
fraestructura) recaía en la jurisdicción a la que el proyecto beneficiaba. Una – Recursos hídricos: a) El gobierno federal financia el 75% de los diques pú-
participación federal se justificaba, entonces, únicamente: a) si existían efec- blicos y un 100% de los costos de dragado de puertos y construcción de vías
tos externos (spillovers) para los cuales los beneficios y costos cruzaban los acuáticas interiores. b) Los recursos provienen de rentas generales y son, en
límites jurisdiccionales; b) existían ganancias de coordinación, o c) cuando general, asignados a proyectos específicos. c) Los tres niveles de gobierno: fe-
había objetivos de redistribución interjurisdiccional. Los efectos externos, deral, estadual y local, coordinan el programa de proyectos. d) La ejecución
por ejemplo, son comunes en problemas de control ambiental o en el uso de corre por cuenta del gobierno federal.
recursos hídricos. La coordinación central es considerada importante para – Tratamiento de aguas: a) Un 70% son recursos federales. b) Los recursos
un eficiente diseño del programa de autopistas interestaduales o para una provienen de rentas generales y, en general, son asignados a proyectos espe-
apropiada organización del tráfico aéreo. Finalmente, los objetivos redistribu- cíficos. c) Las agencias locales junto con la agencia federal para la protección
tivos orientan a satisfacer una preferencia política. del medio ambiente (EPA) determinan los proyectos a ejecutar. d) Son ejecu-
En gastos de infraestructura, el problema jurisdiccional se reduce a defi- tados por los gobiernos locales.
nir los siguientes puntos: a) qué porcentaje del gasto se financia con recur- – Obras sanitarias locales: Totalmente a cargo de los gobiernos locales.
sos federales; b) qué tipo de recurso se asigna (esto es, específico a un pro- – Desarrollo comunal: a) Los gobiernos locales y el federal financian en esta
yecto dado, con discrecionalidad para el gobierno ejecutor, etcétera); c) cómo área proyectos que tienen el propósito de mejorar la infraestructura local.
se seleccionan los proyectos (es decir, qué autoridad los confecciona y tiene Aquellos programas financiados por el gobierno federal lo son en un 100%.
el poder de decisión), y d) qué jurisdicción es encargada de la ejecución. Re- b) Los recursos provienen de rentas generales. A veces son asignados a pro-
visamos a continuación estos cuatro puntos para los rubros más importan- yectos específicos. En otros casos se proveen recursos en bloque a los gobier-
tes en el área de infraestructura. nos locales. c) y d) Los gobiernos locales seleccionan los proyectos y adminis-
tran los recursos.
– Carreteras: a) Existe en los Estados Unidos un sistema de carreteras lla-
mado interestadual que financia el Estado Federal en un 90%. Este sistema
está en un 95% completo, pero se expande constantemente, ya que las juris-
ii. La Circular A-94 Finalmente, la circular exige multiplicar los costos por 1,25, lo cual in-
tenta capturar el costo de eficiencia que implica recaudar los recursos fede-
Las recomendaciones de la OMB están contenidas en la Circular A-94, pu- rales y sugiere que los beneficios y costos estén ajustados por el efecto de los
blicada con periodicidad por la OMB. La circular establece los procedimientos impuestos y subsidios. También exige que con cada proyecto se incluya una
para hacer análisis costo-beneficio. Las normas son en algunos puntos muy evaluación de las alternativas: a) no hacer nada, b) mejorar versus renovar,
amplias, dando al órgano encargado de realizar la evaluación de un proyecto c) comprar versus arrendar.
bastante libertad para elegir los métodos para evaluar los beneficios y costos.
Es por ello que, más adelante, se muestran algunos procedimientos utilizados.
La Circular A-94 se aplica a todos los programas federales, al análisis del iii. Ejemplos de evaluación de proyectos
impacto de ciertas regulaciones y a las decisiones de compra o arriendo, co-
mo también a la valuación de activos. El principio general de la circular es Porque existe una diversidad tan amplia en lo que concierne a los secto-
que el valor presente neto (VPN) es el criterio a utilizar para evaluar determi- res o porque las metodologías son relativamente disímiles para diferentes
nado gasto. Dicho VPN, a su vez, debe ser obtenido de un análisis costo-be- sectores, se provee a continuación ejemplos de cómo se toman en considera-
neficio o, en algunas instancias, por un estudio de costo-efectividad. ción las decisiones de inversión física en distintos contextos del gobierno
La circular acepta que los costos y beneficios pueden diferir de sus valo- norteamericano36:
res de mercado por la existencia de externalidades, economías de escala, po-
der monopólico (que induce una divergencia entre el precio de mercado y el – Para muchas inversiones y regulaciones hay que estimar el valor asignado
costo marginal) o existencia de subsidios e impuestos. La circular exige un a una vida. Para ello el Departamento de Trabajo utiliza un método de “ana-
ajuste por dichos factores, aunque los procedimientos para tales correccio- logía de mercado”, en el cual se deduce un valor que se deriva de observar,
nes son especificados de manera relativamente amplia. Por ejemplo, la circu- por ejemplo, la conducta individual de la gente. Por ejemplo, se utiliza la di-
lar sugiere que el excedente del consumidor puede ser calculado usando una ferencia salarial para dos trabajos con diferente riesgo (ajustando por otros
estimación econométrica de la curva de demanda, o que los beneficios o cos- factores que pueden afectar esta diferencia). A principios de los 80, el Depar-
tos pueden ser calculados por el concepto de “voluntad de pago”, el cual se tamento de Trabajo había obtenido con esta metodología estimaciones sobre
puede inferir de encuestas, cambios en el valor de las propiedades, etcétera. el valor de una vida que oscilaban entre US$ 300.000 y US$ 3,5 millones.
Al mismo tiempo, la circular indica que no pueden computarse efectos Este procedimiento ejemplifica el uso de esquemas de medición de costos y
multiplicadores (por ejemplo, sobre el empleo), transferencias, efectos sobre beneficios indirectos presentes en algunos proyectos de inversión. El Depar-
extranjeros ni costos hundidos (sunk costs). tamento de Salud, Educación y Bienestar (1966) y el Departamento de
La circular también establece las tasas de descuento a utilizar en el cóm- Transporte, en cambio, evalúan el valor asignado a una vida computando la
puto del VPN. Para ello provee tasas reales y nominales que difieren según el pérdida de ingreso que una muerte implica. Diferentes estudios ubican estos
horizonte temporal del proyecto. No obstante, para proyectos de inversión se guarismos entre US$ 200.000 y US$ 2 millones37.
sugiere una tasa uniforme del 7% real, que surge de un promedio de los re- – El Cuerpo de Ingenieros (1980), encargado de los proyectos de control flu-
tornos (pre-impuesto) del capital en el sector privado. No obstante, la circu- vial, calcula los beneficios usando el método del “ahorro de costos”, es decir,
lar sugiere la presentación de análisis de sensibilidad (es decir, un recómpu- se estiman los daños potenciales provocados por una inundación, y eso se
to del VPN con diferentes tasas). También permite el uso del precio sombra imputa como beneficio. El Departamento de Salud, Educación y Bienestar
del capital, pero para ello se necesita la supervisión técnica de la OMB. Fi- (1966) utiliza un procedimiento similar para evaluar el costo de accidentes
nalmente, para el análisis costo-efectividad, se sugiere el uso de la tasa real (el cual se evalúa como el ahorro de los costos médicos).
a la cual la Tesorería coloca sus bonos. Se debe usar la tasa para aquellos – El Departamento de Parques y Recursos Hídricos, así como el Cuerpo de
bonos de madurez similar a la del proyecto en cuestión. Ingenieros del Ejército, utilizan frecuentemente un método conocido como
Respecto del ajuste por riesgo, la circular considera la posibilidad teórica “costo-cantidad de acceso demandado”, en el cual se imputa una demanda
de ajustar los valores esperados para obtener el equivalente-cierto (certainty- observando cómo ésta cambia al modificarse el costo de acceso a determina-
equivalent). Pero no sugiere ninguna metodología para realizar este ajuste. do servicio. De hecho, el Consejo de Recursos Hídricos publicó en 1979 un
Esto implica, entonces, que la OMB está dispuesta a aceptar (siempre que lo manual de procedimientos en el que se consigna el valor asignado a cada vi-
encuentre técnicamente apropiado) un ajuste de esta naturaleza practicado sitante y tipo de recreación acuática a la que accede.
por una agencia en la evaluación de un proyecto específico. – El gobierno de Alaska ha usado el método “voluntad de pago” para evaluar
La circular también sugiere que los proyectos contengan un análisis de el retorno a la inversión en la limpieza del Estuario de Valdez. Para ello se
los efectos distributivos netos de un proyecto. Esto, se supone, permite eva- confeccionan entrevistas que intentan captar el verdadero monto que los
luar mejor el proyecto. No está autorizado, sin embargo, a ajustar el VPN a agentes asignan, en este caso, a la preservación del medio ambiente.
través del empleo de ponderadores distributivos. – La naturaleza intertemporal de los proyectos se visualiza a través del em-
pleo de distintos criterios de tasa de descuento. El Departamento de Recur- 5) La comparabilidad se implementa por respeto a las normas emanadas de
sos Hídricos, por ejemplo, impulsó la utilización de la tasa de los bonos del la OMB. Pero, como se ha visto, existen una serie de normas yuxtapuestas
tesoro a quince años como criterio más adecuado. Como el Congreso era ad- que divergen ampliamente.
verso a permitir un incremento importante en las tasas de descuento, forzó a 6) En general, no hay ajuste para el precio de los insumos (es decir, no se
que la tasa de descuento no pudiera ajustarse más del 0,25% por año, con lo computan precios sombra). Las excepciones son un factor correctivo por im-
cual neutralizó la propuesta original del Departamento. La Agencia de Pro- puestos y el empleo de “precios normalizados” (cuando se trata de bienes cu-
tección del Medio Ambiente (EPA), en cambio, se ha negado a descontar el yos precios se encuentran sujetos a fluctuaciones estacionales).
valor de vidas futuras, aun cuando la OMB insistía en que esto se hiciera. 7) Los proyectos no marginales son, en general, evaluados del mismo modo
– La consideración del riesgo no es práctica habitual en las evaluaciones de que el resto de los proyectos. Varias reglamentaciones prevén la considera-
proyectos en el sector público estadounidense, pero algunas agencias utili- ción explícita del excedente del consumidor dentro de los beneficios y costos
zan como práctica normal el empleo de valores esperados para los costos y de este tipo de proyectos, pero su implementación práctica resulta escasa.
beneficios. El Cuerpo de Ingenieros, por ejemplo, introduce rutinariamente 8) Los aspectos que difieren del objetivo de eficiencia son raramente tenidos en
en sus estudios provisiones por contingencias en el costo de los proyectos, cuenta en la etapa de evaluación de los proyectos de inversión, aunque suelen
como también estimaciones del valor esperado de los beneficios, basadas en tener gran importancia en la etapa de discusión presupuestaria de los mis-
datos tales como las frecuencias históricas de inundaciones y terremotos. La mos, ligada más con el proceso político. El objetivo de empleo, sin embargo,
Administración de Alimentos y Drogas y la Agencia para la Protección del aparece explícitamente considerado en algunas disposiciones particulares38.
Medio Ambiente, por su parte, han extendido este análisis de riesgo para in- 9) El riesgo como tal no es considerado a través de ningún ajuste de la tasa
cluir también los proyectos relacionados con la regulación sanitaria y am- a la que se descuentan los proyectos. En los proyectos con retorno incierto
biental, en términos de probabilidades de contraer enfermedades, grados de se efectúa un cómputo del valor esperado, pero no se han encontrado refe-
exposición a la contaminación e intervalos de confianza dentro de los cuales rencias a ningún tipo de medición del costo de la incertidumbre de distintos
cierta cantidad de alimentos o medicamentos resulta segura. Referencias a proyectos.
dichos procedimientos aparecen en la Ley de Insecticidas y Pesticidas y en la 10) El proceso presupuestario es el que actúa como coordinador básico del
Ley de Seguridad y Salubridad en el Empleo, entre otras disposiciones. gasto en los distintos proyectos de inversión, a través del proyecto de presu-
puesto preparado por el Poder Ejecutivo.
iv. Conclusiones
E. CONCLUSIONES GENERALES
Los puntos básicos en lo que concierne a la selección de los proyectos en
el esquema vigente en los Estados Unidos pueden resumirse del siguiente Se han identificado dos procedimientos alternativos para la evaluación de
modo: proyectos: un esquema descendente que establece los montos de gasto y a
posteriori selecciona proyectos, y un esquema ascendente donde todos los
1) El esquema de selección es mixto, con elementos del esquema ascendente proyectos compiten por recursos para eventualmente definir por su rentabi-
y elementos del esquema descendente. El motivo de esto es el conflicto entre lidad el total de gasto de inversión. La experiencia de los tres países conside-
el importante papel del Congreso y las funciones de planificación de la OMB. rados se ubica en un plano intermedio, donde el proceso político impone una
2) Se eligen los proyectos que proveen un VPN mayor luego de realizar un cota al nivel de gasto, pero donde los proyectos son evaluados en lo posible
análisis costo-beneficio. Como el presupuesto asigna partidas por funciones con metodologías similares.
(esto es, por objetivos a satisfacer), en muchos casos el problema de selec- En todos los casos, hay un intento para que el análisis costo-beneficio
ción se resuelve con un análisis costo-efectividad. provea un marco donde se puedan evaluar, en términos económicos, los cos-
3) Existen lineamientos de la OMB para medir los beneficios no cuantifica- tos de implementar determinados proyectos. Es necesario reconocer, sin em-
bles directamente en términos económicos. Por lo general, éstos son determi- bargo, que el proceso político siempre desempeña un rol preponderante en
nados por las agencias descentralizadas según el problema en cuestión. las decisiones. Por ello es importante enfatizar la transparencia del mismo.
4) La naturaleza intertemporal de los proyectos se incorpora descontando los
proyectos a la tasa de descuento identificada por la OMB. Esto no implica
que organismos descentralizados no utilicen metodologías propias, ya que NOTAS
–de hecho– el Congreso puede aprobar todo tipo de metodologías de evalua-
ción aunque difieran de las de la OMB. Según las épocas, sin embargo, la 1. Dasgupta, Partha; Marglin, Stephen y Sen, Amartya (1972), Guidelines for Pro-
OMB ha optado por utilizar tasas de descuento fijas o tasas ligadas con el ject Evaluation, ONUDI, Nueva York, 1972. (Hay versión en castellano: Pautas para la
rendimiento de los títulos públicos del Tesoro estadounidense. evaluación de proyectos.)
2. OCDE, Manual of Industrial Project Analysis for Developing Countries, París, dujo porque el Poder Ejecutivo había gastado recursos en partidas específicamente re-
1968. Little, Ian y Mirrlees, James, Project Appraisal and Planning for Development chazadas por el Congreso.
Countries, Basic Books, Nueva York, 1974. Hay versión en castellano: Estudio Social 18. Las relaciones entre la OMB y la CBO han distado de ser cooperativas.
del Costo Beneficio en la Industria de Países en Desarrollo, CEMLA, México, 1973. 19. La elaboración del plan trienal es implementada por el Tesoro a partir de las
3. Squire, Lynn y van der Tak, Herman, Economic Analysis of Projects, John Hop- propuestas remitidas por las agencias. Si hay discrepancias, en el sentido de que una
kins/Banco Mundial, Baltimore, 1975. (Hay versión en castellano: Análisis económico agencia pretende un nivel de gasto considerado demasiado alto, hay una serie de dis-
de proyectos.) cusiones bilaterales para llegar a un acuerdo. Las cuestiones no resueltas por este me-
4. Harberger, Arnold y Jenkins, Glenn, Cost Benefit Analysis of Investment Deci- canismo quedan a cargo de un “Comité de Estrellas”, que arbitra entre el Tesoro y las
sions, 1980. distintas agencias.
5. Cuando nos referimos al proceso presupuestario, nos referimos a la decisión to- 20. Nos referimos a la Cámara de los Comunes, ya que la Cámara de los Lores no
tal de gasto. Esto es, no sólo al referente a la inversión en infraestructura sino al gasto tiene autoridad en aspectos presupuestarios.
global que, por supuesto, incluye el primero. No hacemos distinción en esta etapa por- 21. Jimmy Carter pretendió implementar el presupuesto base cero en los Estados
que estas inversiones transitan los mismos canales que los gastos corrientes. Cuando Unidos durante su período presidencial (1976-1980). En la realidad, esto no llegó a
nos referimos a la evaluación de proyectos, nos concentramos específicamente en materializarse.
aquellos gastos de inversión en infraestructura. 22. La evaluación de proyectos en presencia de restricciones presupuestarias es
6. Hemos asignado un número a cada uno de estos interrogantes. En el estudio de un tema escasamente tratado en la literatura teórica sobre análisis costo-beneficio. La
los casos nos referiremos al número correspondiente al problema enunciado aquí. literatura financiera, en cambio, le ha dedicado cierta atención. La regla normativa bá-
7. El procedimiento correcto desde el punto de vista de la teoría financiera sería sica que se propone en estos casos es descontar los flujos de fondos erogados en dis-
estimar el riesgo del proyecto a través del cociente entre la covarianza de su rendi- tintos períodos utilizando tasas de descuento diferentes, las cuales suelen surgir como
miento respecto de la tasa de mercado libre de riesgo y la varianza de esta última tasa resultado de un proceso de optimización lineal en el que cada período de tiempo pre-
(coeficiente ß), y descontar los flujos a la tasa de retorno que el mercado exige para senta cierto “multiplicador” o precio sombra de su respectiva restricción financiera.
proyectos de riesgo similar. Sobre el tema, véase Weingartner, H. M., “Capital Rationing: N Authors in Search of a
8. Una excepción es nuestra descripción de la responsabilidad jurisdiccional, para Plot”, Journal of Finance, diciembre de 1977, págs. 1403-1432.
proyectos de inversión, en los Estados Unidos. 23. Aparte de los dos enfoques aquí analizados (ONUDI y Little-Mirrlees), existe
9. En el caso norteamericano una gran polémica surgió en torno del concepto de otro enfoque que ha sido bastante aplicado en países africanos: el “método de los efec-
“bloqueo” (impounding) de gastos aprobados en el presupuesto. Aunque hay consen- tos” de Prou y Chervel. B. Balassa hizo una crítica demoledora de este enfoque en “The
so claro de que el Poder Ejecutivo no puede gastar recursos no aprobados por el ‘effects method’ of project evaluation”, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, no-
Congreso, no es tan claro que pueda decidir no gastar o no ejecutar gastos apro- viembre de 1976.
bados. 24. Dasgupta, Partha; Marglin, Stephen y Sen, Amartya; op. cit.
10. OCDE, The Control and Management of Government Expenditure, París, 1988. 25. Little, Ian y Mirrlees, James; op. cit.
11. Permchand, A., Government Financial Management: Issues and Country Stu- 26. Recuérdese el papel desempeñado por el “Comité de Estrellas”.
dies, FMI, Washington DC, 1990. 27. NEDO (National Economic Development Office), Investment Appraisal, HMSO,
12. Rist, Ray, Program Evaluation and the Management of Government, Transac- Londres, 1971.
tion, Nueva Jersey, 1990. 28. Por consiguiente, no hay consideraciones de precio sombra para el salario, la
13. Alemania amplió sin cambios la estructura de gobierno de la República Fede- generación de divisas o el costo del capital.
ral Alemana. 29. Bridger, Gordon y Winpenny, James, Planning Development Projects, Overseas
14. Los programas experimentales involucran generalmente acciones ligadas con Development Administration (ODA), Londres, 1983.
la instrumentación de nuevas alternativas de política en actividades que no son de ex- 30. El gobierno británico, por ejemplo, sugirió en 1967 el empleo de una tasa uni-
clusiva incumbencia del gobierno federal. En dicho campo han entrado experimentos forme del 10% para todas las evaluaciones de proyectos encaradas por las empresas
de política educacional y de inversión en vivienda (que en Alemania son responsabili- públicas bajo su jurisdicción. No hemos encontrado referencias más recientes sobre el
dad de los gobiernos locales) y de política laboral y tecnológica (muy ligados con la ac- tema. Véase HMSO, Nationalized Industries: A Review of Economic and Financial Objec-
tividad del sector industrial privado). tives, Cmnd 3437, Londres, 1967.
15. Esto último representa una característica introducida a partir de 1969, ya que 31. Hasta ese momento el poder judicial, por ejemplo, no había presentado ningu-
hasta esa fecha las estimaciones se efectuaban utilizando una clasificación presupues- na evaluación asociada a sus proyectos de inversión.
taria que sólo apuntaba a definir el objeto del gasto y no su utilización. 32. La ODEPLAN tiene metodologías específicas preparadas para: aeropuertos,
16. En el sistema de ejecución presupuestaria, los gastos se imputan al ejercicio agua potable rural, agua potable urbana, alcantarillado, defensas fluviales, edificación
en el cual se haya producido el correspondiente compromiso definitivo, definido en la pública, educación, electrificación residencial, justicia, mantenimiento vial urbano,
mayoría de los casos por la emisión de la orden de compra o del certificado de obra. muelles y caletas pesqueras, pavimentación en poblaciones, reemplazo de equipos, rie-
En el sistema contable patrimonial, en cambio, los gastos se imputan de acuerdo con go, salud, saneamiento de títulos rurales, telefonía rural y vialidad rural y urbana.
su devengamiento, definido en general por el momento en el cual se realiza la corres- 33. Para ello la ODEPLAN contrató la realización de estudios sobre el precio som-
pondiente transacción física. bra para la divisa, la mano de obra y la tasa social de descuento. Véase para ello: Wi-
17. Cabe recordar la experiencia del Irán-Contra gate, cuyo conflicto central se pro- secarver, Daniel, “Introducción: El Cálculo de los Precios Sociales en Chile”, Cuader-
nos de Economía, Año 25, Nº 74, Santiago de Chile, 1988, págs. 29-38. García, Ricar-
do, “El costo social de la divisa”, Cuadernos de Economía, Año 25, Nº 74, Santiago de
Chile, 1988, Santiago de Chile, págs. 39-80. Bustamante, Blanca; Coloma, Fernando y
Williamson, Carlos, “El Precio Social de la Mano de Obra”, Cuadernos de Economía,
Año 25, Nº 74, Santiago de Chile, 1988, págs. 81-124. Desormeaux, Jorge; Díaz, Patri-
cio y Wagner, Gert, “La Tasa Social de Descuento”, Cuadernos de Economía, Año 25,
Nº 74, Santiago de Chile, 1988, págs. 125-191.
34. Schmid (1989) discute una aplicación del PPB para programas recreacionales,
indicando que no había uso sustancial de los lineamientos del PPB en la mayoría de
las agencias y que el Congreso mantenía una posición antagónica al sistema.
35. Vaughan, Robert y Pollard, Robert, Rebuilding America, Vol. 1, The Council of
State Planning Agencies, Washington, DC, 1984.
36. En este tema, la fuente básica es un estudio relativamente reciente sobre la
metodología y las prácticas utilizadas más frecuentemente en la evaluación de los pro-
yectos de inversión en el sector público norteamericano: Schmid, Allan; Benefit-Cost
Analysis, Westview, Boulder, 1989.
37. El Departamento de Trabajo usaba este método para evaluar sus regulaciones
sobre condiciones de salubridad en el trabajo. El dictamen de la Corte Suprema en el
caso American Textile Manufacturers Institute versus Donovan (1981) indicó que eso
no era necesario ni conveniente. Esto, lamentablemente, ha reducido la racionalidad
en el proceso de selección de las regulaciones más apropiadas en esta área.
38. Ejemplos de dicha consideración pueden hallarse, por ejemplo, en Economic
Development Administration, Guidelines for Local Public Works Capital Development
and Investment Program, 1976.
APENDICE NORMATIVO AL CAPITULO III
CIRCULAR A-94 (OMB)
EXECUTIVE OFFICE OF THE PRESIDENT

OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET
Washington, D.C. 20503
October 29, 1992
THE DIRECTOR
CIRCULAR Nº A-94
Revised
Transmittal Memorandum Nº 64
TO THE HEADS OF EXECUTIVE DEPARTMENTS AND ESTABLISHMENTS
SUBJECT: Guidelines and Discount Rates for Benefit-Cost Analysis

of Federal Programs
Circular A-94 provides guidance on benefit-cost, cost-effectiveness, and

lease-purchase analysis to be used by agencies in evaluating Federal activi-
ties. It includes updated guidance on the discount rates to be used in evalu-
ating activities whose benefits and costs are distributed over time. It also
contains expanded guidance on the measurement of benefits and costs,
treatment of uncertainty, and related issues. This guidance must be followed
in all analyses submitted to OMB in support of legislative and budget pro-
grams.
This Circular replaces and rescinds OMB Circular Nº A-94, “Discount
Rates to be Used in Evaluating Time-Distributed Costs and Benefits,” dated
March 27, 1972. It also replaces Circular Nº A-104, “Evaluating Leases of
Capital Assets,” dated June 1, 1986, which was rescinded previously.
Richard Darman
Director
Attachment
CIRCULAR Nº A-94 b. Required Justification for Leases

Revised c. Analytical Requirements and Definitions
(Transmittal Memo Nº 64) 14. Related Guidance
15. Implementation
16. Effective Date
17 Interpretation
MEMORANDUM FOR HEADS OF EXECUTIVE DEPARTMENTS
AND ESTABLISHMENTS Appendix A: Definitions of Terms
Appendix B: Additional Guidance for Discounting
SUBJECT: Guidelines and Discount Rates for Benefit-Cost Analysis Appendix C: Discount Rates for Cost-Effectiveness, Lease-Purchase, and
of Federal Programs Related Analyses
Table of Contents
1. Purpose. The goal of this Circular is to promote efficient resource alloca-
1. Purpose tion through well-informed decisionmaking by the Federal Government.
2. Rescission It provides general guidance for conducting benefit-cost and cost-effec-
3. Authority tiveness analyses. It also provides specific guidance on the discount
4. Scope rates to be used in evaluating Federal programs whose benefits and
5. General Principles costs are distributed over time. The general guidance will serve as a
a. Net Present Value and Related Outcome Measures checklist of whether an agency has considered and properly dealt with
b. Cost-Effectiveness Analysis all the elements for sound benefit-cost and cost-effectiveness analyses.
c. Elements of Benefit-Cost or Cost-Effectiveness Analysis
6. Identifying and Measuring Benefits and Costs
a. Identifying Benefits and Costs 2. Rescission. This Circular replaces and rescinds Office of Management
b. Measuring Benefits and Costs and Budget (OMB) Circular Nº A-94, “Discount Rates to Be Used in
7. Treatment of Inflation Evaluating Time-Distributed Costs and Benefits,” dated March 27, 1972,
a. Real or Nominal Values and Circular Nº A-104, “Evaluating Leases of Capital Assets,” dated
b. Recommended Inflation Assumption June 1, 1986, which has been rescinded. Lease-purchase analysis is
8. Discount Rate Policy only appropriate after a decision has been made to acquire the services
a. Real versus Nominal Discount Rates of an asset. Guidance for lease-purchase analysis is provided in Section
b. Public Investment and Regulatory Analyses 8.c. (2) and Section 13.
c. Cost-Effectiveness, Lease-Purchase, Internal Government
Investment, and Asset Sale Analyses
9. Treatment of Uncertainty 3. Authority. This Circular is issued under the authority of 31 U.S.C. Sec-
a. Characterizing Uncertainty tion 1111 and the Budget and Accounting Act of 1921, as amended.
b. Expected Values
c. Sensitivity Analysis
d. Other Adjustments for Uncertainty 4. Scope. This Circular does not surpersede agency practices which are
10. Incidence and Distributional Effects prescribed by or pursuant to law, Executive Order, or other relevant Cir-
a. Alternative Classifications culars. The Circular’s guidelines are suggested for use in the internal
b. Economic Incidence planning of Executive Branch agencies. The guidelines must be followed
11. Special Guidance for Public Investment Analysis in all analyses submitted to OMB in support of legislative and budget
a. Analysis of Excess Burdens programs in compliance with OMB Circular Nº A-11, “Preparation and
b. Exceptions Submission of Annual Budget Estimates,” and Nº A-19, “Legislative
12. Special Guidance for Regulatory Impact Analysis Coordination and Clearance.” These guidelines must also be followed in
13. Special Guidance for Lease-Purchase Analysis providing estimates submitted to OMB in compliance with Executive
a. Coverage Order Nº 12291, “Federal Regulation,” and the President’s April 29,
1992 memorandum requiring benefit-cost analysis for certain legislative a. Net Present Value and Related Outcome Measures. The standard cri-
proposals. terion for deciding whether a Government program can be justified
on economic principles is net present value –the discounted mone-
a. Aside from the exceptions listed below, the guidelines in this Circu- tized value of expected net benefits (i.e., benefits minus costs). Net
lar apply to any analysis used to support Government decisions to present value is computed by assigning monetary values to benefits
initiate, renew, or expand programs or projects which would result and costs, discounting future benefits and costs using an appropri-
in a series of measurable benefits or costs extending for three or ate discount rate, and subtracting the sum total of discounted costs
more years into the future. The Circular applies specifically to: from the sum total of discounted benefits. Discounting benefits and
costs transforms gains and losses occurring in different time peri-
(1) Benefit-cost or cost-effectiveness analysis of Federal programs
ods to a common unit of measurement. Programs with positive net
or policies.
present value increase social resources and are generally preferred.
(2) Regulatory impact analysis. Programs with negative net present value should generally be avoid-
ed. (Section 8 considers discounting issues in more detail.)
(3) Analysis of decisions whether to lease or purchase.
Although net present value is not always computable (and it does
(4) Asset valuation and sale analysis. not usually reflect effects on income distribution), efforts to measure
it can produce useful insights even when the monetary values of
b. Specifically exempted from the scope of this Circular are decisions some benefits or costs cannot be determined. In these cases:
concerning:
(1) A comprehensive enumeration of the different types of benefits
(1) Water resource projects (guidance for which is the approved and costs, monetized or not, can be helpful in identifying the
Economic and Environmental Principles and Guidelines for Water full range of program effects.
and Related Land Resources Implementation Studies).
(2) Quantifying benefits and costs is worthwhile, even when it is
(2) The acquisition of commercial-type services by Government or not feasible to assign monetary values; physical measurements
contractor operation (guidance for which is OMB Circular Nº A- may be possible and useful.
76).
Other summary effectiveness measures can provide useful supple-
(3) Federal energy management programs (guidance for which can mentary information to net present value, and analysts are encour-
be found in the Federal Register of January 25, 1990, and aged to report them also. Examples include the number of injuries
November 20, 1990). prevented per dollar of cost (both measured in present value terms)
or a project’s internal rate of return.
c. This Circular applies to all agencies of the Executive Branch of the
Federal Government. It does not apply to the Government of the Dis-
b. Cost-effectiveness Analysis. A program is cost-effective if, on the
trict of Columbia or to non-Federal recipients of loans, contracts or
basis of life cycle cost analysis of competing alternatives, it is deter-
grants. Recipients are encouraged, however, to follow the guidelines
mined to have the lowest costs expressed in present value terms for
provided here when preparing analyses in support of Federal activi-
a given amount of benefits. Cost-effectiveness analysis is appropri-
ties.
ate whenever it is unnecessary or impractical to consider the dollar
value of the benefits provided by the alternatives under considera-
d. For small projects which share similar characteristics, agencies are
tion. This is the case whenever (i) each alternative has the same
encouraged to conduct generic studies and to avoid duplication of
annual benefits expressed in monetary terms; or (ii) each alternative
effort in carrying out economic analysis.
has the same annual effects, but dollar values cannot be assigned
to their benefits. Analysis of alternative defense systems often falls
5. General Principles. Benefit-cost analysis is recommended as the tech- in this category.
nique to use in a formal economic analysis of Government programs or Cost-effectiveness analysis can also be used to compare programs
projects. Cost-effectiveness analysis is a less comprehensive technique, with identical costs but differing benefits. In this case, the decision
but it can be appropriate when the benefits from competing alternatives criterion is the discounted present value of benefits. The alternative
are the same or where a policy decision has been made that the benefits program with the largest benefits would normally be favored.
must be provided. (Appendix A provides a glossary of technical terms
used in this Circular; technical terms are bolded when they first appear.)
c. Elements of Benefit-Cost or Cost-Effectiveness Analysis. ing from: (i) external economies or diseconomies where actions by one
party impose benefits or costs on other groups that are not compensated
(1) Policy Rationale. The rationale for the Government program in the market place; (ii) monopoly power that distorts the relationship
being examined should be clearly stated in the analysis. Pro- between marginal costs and market prices; and (iii) taxes or subsidies.
grams may be justified on efficiency grounds where they
address market failure, such as public goods and externalities. a. Identifying Benefits and Costs. Both intangible and tangible benefits
They may also be justified where they improve the efficiency of and costs should be recognized. The relevant cost concept is broad-
the Government’s internal operations, such as cost-saving er than private-sector production and compliance costs or Govern-
investments. ment cash expenditures. Costs should reflect the opportunity cost
(2) Explicit Assumptions. Analyses should be explicit about the of any resources used, measured by the return to those resources in
underlying assumptions used to arrive at estimates of future their most productive application elsewhere. Below are some guide-
benefits and costs. In the case of public health programs, for lines to consider when identifying benefits and costs.
example, it may be necessary to make assumptions about the (1) Incremental Benefits and Costs. Calculation of net present value
number of future beneficiaries, the intensity of service, and the should be based on incremental benefits and costs. Sunk costs
rate of increase in medical prices. The analysis should include and realized benefits should be ignored. Past experience is rele-
a statement of the assumptions, the rationale behind them, and vant only in helping to estimate what the value of future bene-
a review of their strengths and weaknesses. Key data and fits and costs might be. Analyses should take particular care to
results, such as year-by-year estimates of benefits and costs, identify the extent to which a policy such as a subsidy program
should be reported to promote independent analysis and promotes substitutes for activities of a similar nature that
review. would occur without the policy. Either displaced activities
should be explicitly recorded as costs or only incremental gains
(3) Evaluation of Alternatives. Analyses should also consider alter-
should be recorded as benefits of the policy.
native means of achieving program objectives by examining dif-
ferent program scales, different methods of provision, and dif- (2) Interactive Effects. Possible interactions between the benefits
ferent degrees of Government involvement. For example, in and costs being analyzed and other Government activities
evaluating a decision to acquire a capital asset, the analysis should be considered. For example, policies affecting agricultur-
should generally consider: (i) doing nothing; (ii) direct purchase; al output should reflect real economic values, as opposed to
(iii) upgrading, renovating, sharing, or converting existing Gov- subsidized prices.
ernment property; or (iv) leasing or contracting for services.
(3) International Effects. Analyses should focus on benefits and
(4) Verification. Retrospective studies to determine whether antici- costs accruing to the citizens of the United States in determin-
pated benefits and costs have been realized are potentially valuing net present value. Where programs or projects have effects
able. Such studies can be used to determine necessary correc- outside the United States, these effects should be reported sep-
tions in existing programs, and to improve future estimates of arately.
benefits and costs in these programs or related ones.
(4) Transfers. There are no economic gains from a pure transfer
Agencies should have a plan for periodic, results-oriented eval-
payment because the benefits to those who receive such a
uation of program effectiveness. They should also discuss the
transfer are matched by the costs borne by those who pay for it.
results of relevant evaluation studies when proposing reautho-
Therefore, transfers should be excluded from the calculation of
rizations or increased program funding.
net present value. Transfers that arise as a result of the pro-
gram or project being analyzed should be identified as such,
6. Identifying and Measuring Benefits and Costs. Analyses should include however, and their distributional effects discussed. It should
comprehensive estimates of the expected benefits and costs to society also be recognized that a transfer program may have benefits
based on established definitions and practices for program and policy that are less than the program’s real economic costs due to
evaluation. Social net benefits, and not the benefits and costs to the Fed- inefficiencies that can arise in the program’s delivery of benefits
eral Government, should be the basis for evaluating Government pro- and financing.
grams or policies that have effects on private citizens or other levels of
Government. Social benefits and costs can differ from private benefits b. Measuring Benefits and Costs. The principle of willingness-to-pay
and costs as measured in the market place because of imperfections aris- provides an aggregate measure of what individuals are willing to
forgo to obtain a given benefit. Market prices provide an invaluable dollar, the analysis should use these values rather than convert
starting point for measuring willingness-to-pay, but prices some- them to constant dollars as, for example, in the case of lease-pur-
times do not adequately reflect the true value of a good to society. chase analysis.
Externalities, monopoly power, and taxes or subsidies can distort Nominal and real values must not be combined in the same analy-
market prices. sis. Logical consistency requires that analysis be conducted either
Taxes, for example, usually create an excess burden that represents in constant dollars or in terms of nominal values. This may require
a net loss to society. (The appropriate method for recognizing this converting some nominal values to real values, or vice versa.
excess burden in public investment analyses is discussed in Section
11.) In other cases, market prices do not exist for a relevant benefit b. Recommended Inflation Assumption. When a general inflation
or cost. When market prices are distorted or unavailable, other assumption is needed, the rate of increase in the Gross Domestic
methods of valuing benefits may have to be employed. Measures Product deflator from the Administration’s economic assumptions
derived from actual market behavior are preferred when they are for the period of the analysis is recommended. For projects or pro-
available. grams that extend beyond the six-year budget horizon, the inflation
assumption can be extended by using the inflation rate for the sixth
(1) Inframarginal Benefits and Costs. Consumers would generally
year of the budget forecast. The Administration’s economic forecast
be willing to pay more than the market price rather than go
is updated twice annually, at the time the budget is published in
entirely without a good they consume. The economist’s concept
January or February and at the time of the Mid-Session Review of
of consumer surplus measures the extra value consumers
the Budget in July. Alternative inflation estimates, based on credi-
derive from their consumption compared with the value mea-
ble private sector forecasts, may be used for sensitivity analysis.
sured at market prices. When it can be determined, consumer
surplus provides the best measure of the total benefit to society
from a Government program or project. Consumer surplus can
8. Discount Rate Policy. In order to compute net present value, it is neces-
sometimes be calculated by using econometric methods to esti-
sary to discount future benefits and costs. This discounting reflects the
mate consumer demand.
time value of money. Benefits and costs are worth more if they are expe-
(2) Indirect Measures of Benefits and Costs. Willingness-to-pay can rienced sooner. All future benefits and costs, including nonmonetized
sometimes be estimated indirectly through changes in land val- benefits and costs, should be discounted. The higher the discount rate,
ues, variations in wage rates, or other methods. Such methods the lower is the present value of future cash flows. For typical invest-
are most reliable when they are based on actual market trans- ments, with costs concentrated in early periods and benefits following in
actions. Measures should be consistent with basic economic later periods, raising the discount rate tends to reduce the net present
principles and should be replicable. value. (Technical guidance on discounting and a table of discount fac-
tors are provided in Appendix B.)
(3) Multiplier Effects. Generally, analyses should treat resources as
if they were likely to be fully employed. Employment or output
a. Real versus Nominal Discount Rates. The proper discount rate to use
multipliers that purport to measure the secondary effects of
depends on whether the benefits and costs are measured in real or
government expenditures on employment and output should
nominal terms.
not be included in measured social benefits or costs.
(1) A real discount rate that has been adjusted to eliminate the
effect of expected inflation should be used to discount constant-
7. Treatment of Inflation. Future inflation is highly uncertain. Analysts
dollar or real benefits and costs. A real discount rate can be
should avoid having to make an assumption about the general rate of
approximated by subtracting expected inflation from a nominal
inflation whenever possible.
interest rate.
a. Real or Nominal Values. Economic analyses are often most readily (2) A nominal discount rate that reflects expected inflation should
accomplished using real or constant-dollar values, i.e., by measur- be used to discount nominal benefits and costs. Market interest
ing benefits and costs in units of stable purchasing power. (Such rates are nominal interest rates in this sense.
estimates may reflect expected future changes in relative prices,
however, where there is a reasonable basis for estimating such b. Public Investment and Regulatory Analyses. The guidance in this
changes.) However, where future benefits and costs are given in section applies to benefit-cost analyses of public investments and
nominal terms, i.e., in terms of the future purchasing power of the regulatory programs that provide benefits and costs to the general
public. Guidance related to cost-effectiveness analysis of internal assumptions for the budget, which are published in January of
planning decisions of the Federal Government is provided in Section each year. A table of discount rates based on the expected
8.c. interst rates for the first year of the budget forecast is present-
In general, public investments and regulations displace both private ed in Appendix C of this Circular. Appendix C is updated annu-
investment and consumption. To account for this displacement and ally and is available upon request from OMB. Real Treasury
to promote efficient investment and regulatory policies, the following rates are obtained by removing expected inflation over the peri-
guidance should be observed: od of analysis from nominal Treasury interest rates. (Analyses
that involve nominal costs should use nominal Treasury rates
(1) Base-Case Analysis. Constant-dollar benefit-cost analyses of
for discounting, as described in the following paragraph.)
proposed investments and regulations should report net pre-
sent value and other outcomes determined using a real dis- (2) Lease-Purchase Analysis. Analyses of nominal lease payments
count rate of 7 percent. This rate approximates the marginal should use the nominal Treasury borrowing rate on marketable
pretax rate of return on an average investment in the private securities of comparable maturity to the period of analysis.
sector in recent years. Significant changes in this rate will be Nominal Treasury borrowing rates should be taken from the
reflected in future updates of this Circular. economic assumptions for the budget. A table of discount rates
based on these assumptions is presented in Appendix C of this
(2) Other Discount Rates. Analyses should show the sensitivity of
Circular, which is updated annually. (Constant dollar lease-
the discounted net present value and other outcomes to varia-
purchase analyses should use the real Treasury borrowing rate,
tions in the discount rate. The importance of these alternative
described in the preceding paragraph.)
calculations will depend on the specific economic characteris-
(3) Internal Government Investments. Some Federal investments
tics of the program under analysis. For example, in analyzing a
provide “internal” benefits which take the form of increased
regulatory proposal whose main cost is to reduce business
Federal revenues or decreased Federal costs. An example would
investment, net present value should also be calculated using a
be an investment in an energy-efficient building system that
higher discount rate than 7 percent.
reduces Federal operating costs. Unlike the case of a Federally
Analyses may include among the reported outcomes the inter-
funded highway (which provides “external” benefits to society as
nal rate of return implied by the stream of benefits and costs.
a whole), it is appropriate to calculate such a project’s net pre-
The internal rate of return is the discount rate that sets the net
sent value using a comparable-maturity Treasury rate as a
present value of the program or project to zero. While the inter-
dicount rate. The rate used may be either nominal or real,
nal rate of return does not generally provide an acceptable deci-
depending on how benefits and costs are measured.
sion criterion, it does provide useful information, particularly
when budgets are constrained or there is uncertainty about the Some Federal activities provide a mix of both Federal cost sav-
appropriate discount rate. ings and external social benefits. For example, Federal invest-
ments in information technology can produce Federal savings
(3) Using the shadow price of capital to value benefits and costs is
in the form of lower administrative costs and external social
the analytically preferred means of capturing the effects of Gov-
benefits in the form of faster claims processing. The net present
ernment projects on resource allocation in the private sector. To
value of such investments should be evaluated with the 7 per-
use this method accurately, the analyst must be able to com-
cent real discount rate discussed in Section 8.b. unless the
pute how the benefits and costs of a program or project affect
analysis is able to allocate the investment’s costs between pro-
the allocation of private consumption and investment. OMB
vision of Federal cost savings and external social benefits.
concurrence is required if this method is used in place of the
Where such an allocation is possible, Federal cost savings and
base case discount rate.
their associated investment costs may be discounted at the
Treasury rate, while the external social benefits and their asso-
c. Cost-Effectiveness, Lease-Purchase, Internal Government Investment,
ciated investment costs should be discounted at the 7 percent
and Asset Sale Analyses. The Treasury’s borrowing rates should be
real rate.
used as discount rates in the following cases:
(1) Cost-Effectiveness Analysis. Analyses that involve constant-dol- (4) Asset Sale Analysis. Analysis of possible asset sales should
lar costs should use the real Treasury borrowing rate on mar- reflect the following:
ketable securities of comparable maturity to the period of anal- (a) The net present value to the Federal Government of holding
ysis. This rate is computed using the Administration’s economic an asset is best measured by discounting its future earnings
stream using a Treasury rate. The rate used may be either b. Expected Values. The expected values of the distributions of bene-
nominal or real, depending on how earnings are measured. fits, costs, and net benefits can be obtained by weighting each out-
(b) Analyses of Government asset values should explicitly come by its probability of occurrence, and then summing across all
deduct the cost of expected defaults or delays in payment potential outcomes. If estimated benefits, costs, and net benefits are
from projected cash flows, along with Government adminis- characterized by point estimates rather than as probability distribu-
trative costs. Such analyses should also consider explicitly tions, the expected value (an unbiased estimate) is the appropriate
the probabilities of events that would cause the asset to estimate for use.
become nonfunctional, impaired or obsolete, as well as Estimates that differ from expected values (such as worst-case esti-
probabilities of events that would increase asset value. mates) may be provided in addition to expected values, but the
rationale for such estimates must be clearly presented. For any
(c) Analyses of possible asset sales should assess the gain in such estimate, the analysis should identify the nature and magni-
social efficiency that can result when a Government asset tude of any bias. For example, studies of past activities have docu-
is subject to market discipline and private incentives. Even mented tendencies for cost growth beyond initial expectations; anal-
though a Government asset may be used more efficiently in yses should consider whether past experience suggests that initial
the private sector, potential private-sector purchasers will estimates of benefits or costs are optimistic.
generally discount such an asset’s earnings at a rate in
excess of the Treasury rate, in part, due to the cost of bear- c. Sensitivity Analysis. Major assumptions should be varied and net
ing risk. When there is evidence that Government assets present value and other outcomes recomputed to determine how
can be used more efficiently in the private sector, valuation sensitive outcomes are to changes in the assumptions. The assump-
analyses for these assets should include sensitivity com- tions that deserve the most attention will depend on the dominant
parisons that discount the returns from such assets with benefit and cost elements and the areas of greatest uncertainty of
the rate of interest earned by assets of similar riskiness in the program being analyzed. For example, in analyzing a retirement
the private sector. program, one would consider changes in the number of beneficia-
ries, future wage growth, inflation, and the discount rate. In gener-
al, sensitivity analysis should be considered for estimates of: (i) ben-
9. Treatment of Uncertainty. Estimates of benefits and costs are typically efits and costs; (ii) the discount rate; (iii) the general inflation rate;
uncertain because of imprecision in both underlying data and modeling and (iv) distributional assumptions. Models used in the analysis
assumptions. Because such uncertainty is basic to many analyses, its should be well documented and, where possible, available to facili-
effects should be analyzed and reported. Useful information in such a tate independent review.
report would include the key sources of uncertainty; expected value esti-
mates of outcomes; the sensitivity of results to important sources of d. Other Adjustments for Uncertainty. The absolute variability of a risky
uncertainty; and, where possible, the probability distributions of bene- outcome can be much less significant than its correlation with other
fits, costs, and net benefits. significant determinants of social welfare, such as real national
income. In general, variations in the discount rate are not the
a. Characterizing Uncertainty. Analyses should attempt to characterize appropriate method of adjusting net present value for the special
the sources and nature of uncertainty. Ideally, probability distribu- risks of particular projects. In some cases, it may be possible to
tions of potential benefits, costs, and net benefits should be pre- estimate certainty-equivalents which involve adjusting uncertain
sented. It should be recognized that many phenomena that are expected values to account for risk.
treated as deterministic or certain are, in fact, uncertain. In analyz-
ing uncertain data, objective estimates of probabilities should be
used whenever possible. Market data, such as private insurance 10. Incidence and Distributional Effects. The principle of maximizing net pre-
payments or interest rate differentials, may be useful in identifying sent value of benefits is based on the premise that gainers could fully
and estimating relevant risks. Stochastic simulation methods can compensate the losers and still be better off. The presence or absence of
be useful for analyzing such phenomena and developing insights such compensation should be indicated in the analysis. When benefits
into the relevant probability distributions. In any case, the basis for and costs have significant distributional effects, these effects should be
the probability distribution assumptions should be reported. Any analyzed and discussed, along with the analysis of net present value.
limitations of the analysis because of uncertainty or biases sur- (This will not usually be the case for cost-effectiveness analysis where
rounding data or assumptions should be discussed. the scope of Government activity is not changing.)
a. Alternative classifications. Distributional effects may be analyzed by in this case the excess burden would be zero. Another example
grouping individuals or households according to income class (e.g., would be a project that provides both cost savings to the Federal
income quintiles), geographical region, or demographic group (e.g., Government and external social benefits. If it is possible to make a
age). Other classifications, such as by industry or occupation, may quantitative determination of the portion of this project’s costs that
be appropriate in some circumstances. give rise to Federal savings, that portion of the costs may be
Analysis should aim at identifying the relevant gainers and losers exempted from multiplication by the factor of 1.25.
from policy decisions. Effects on the preexisting assignment of prop-
erty rights by the program under analysis should be reported.
Where a policy is intended to benefit a specified subgroup of the 12. Special Guidance for Regulatory Impact Analysis. Additional guidance for
population, such as the poor, the analysis should consider how anlysis of regulatory policies is provided in Regulatory Progress of the
effective the policy is in reaching its targeted group. United States Government which is published annually by OMB. (See
“Regulatory Impact Analysis Guidance,” Appendix V of Regulatory Pro-
b. Economic Incidence. Individuals or households are the ultimate gram of the United States Government for April 1, 1991 to March 31,
recipients of income; business enterprises are merely intermedi- 1992.)
aries. Analyses of distribution should identify economic incidence,
or how costs and benefits are ultimately borne by households or
individuals.
Determining economic incidence can be difficult because benefits 13. Special Guidance for Lease-Purchase Analysis. The special guidance in
and costs are often redistributed in unintended and unexpected this section does not apply to the decision to acquire the use of an asset.
ways. For example, a subsidy for the production of a commodity will In deciding that, the agency should conduct a benefit-cost analysis, if
usually raise the incomes of the commodity’s suppliers, but it can possible. Only after the decision to acquire the services of an asset has
also benefit consumers of the commodity through lower prices and been made is there a need to analyze the decision whether to lease or
reduce the incomes for suppliers of competing products. A subsidy purchase.
also raises the value of specialized resources used in the production
of the subsidized commodity. As the subsidy is incorporated in a. Coverage. The Circular applies only when both of the following tests
asset values, its distributional effects can change. of applicability are satisfied:
(1) The lease-purchase analysis concerns a capital asset, (includ-
ing durable goods, equipment, buildings, facilities, installations,
11. Special Guidance for Public Investment Analysis. This guidance applies or land) which:
only to public investments with social benefits apart from decreased
(a) Is leased to the Federal Government for a term of three or
Federal costs. It is not required for cost-effectiveness or lease-purchase
more years; or,
analyses. Because taxes generally distort relative prices, they impose a
burden in excess of the revenues they raise. Recent studies of the U.S. (b) Is new, with an economic life of less than three years, and
tax system suggest a range of values for the marginal excess burden, of leased to the Federal Government for a term of 75 percent
which a reasonable estimate is 25 cents per dollar of revenue. or more of the economic life of the asset; or,
(c) Is built for the express purpose of being leased to the Fed-
a. Analysis of Excess Burdens. The presentation of results for public eral Government; or,
investments that are not justified on cost-saving grounds should (d) Is leased to the Federal Government and clearly has no
include a supplementary analysis with a 25 percent excess burden. alternative commercial use (e.g., a special-purpose govern-
Thus, in such analyses, costs in the form of public expenditures ment installation).
should be multiplied by a factor of 1.25 and net present value
recomputed. (2) The lease-purchase analysis concerns a capital asset or a group
of related assets whose total fair market value exceeds $ 1 mil-
b. Exceptions. Where specific information clearly suggests that the lion.
excess burden is lower (or higher) than 25 percent, analyses may
use a different figure. When a different figure is used an explanation b. Required Justification for Leases. All leases of capital assets must be
should be provided for it. An example of such an exception is an justified as preferable to direct government purchase and owner-
investment funded by user charges that function like market prices; ship. This can be done in one of three ways:
(1) By conducting a separate lease-purchase analysis. This is the (3) Purchase Price. The purchase price of the asset for purposes of
only acceptable method for major acquisitions. A lease repre- lease-purchase analysis is its fair market value, defined as the
sents a major acquisition if: price a willing buyer could reasonable expect to pay a willing
(a) The acquisition represents a separate line-item in the agen- seller in a competitive market to acquire the asset.
cy’s budget; (a) In the case of property that is already owned by the Federal
(b) The agency or OMB determines the acquisition is a major Government or that has been donated or acquired by con-
one; or demnation, an imputed purchase price should be estimat-
ed. (Guidance on making imputations is provided in Sec-
(c) The total purchase price of the asset or group of assets to
tion 13.c. (6).)
be leased would exceed $ 500 million.
(b) If public land is used for the site of the asset, the imputed
(2) By conducting periodic lease-purchase analyses of recurrent market value of the land should be added to the purchase
decisions to lease similar assets used for the same general pur- price.
pose. Such analyses would apply to the entire class of assets.
(c) The asset’s estimated residual value, as of the end of the
OMB approval should be sought in determining the scope of
period of analysis, should be subtracted from its purchase
any such generic analysis.
price. (Guidance on estimating residual value is provided in
(3) By adopting a formal policy for smaller leases and submitting Section 13.c. (7).)
that policy to the OMB for approval. Following such a policy
should generally result in the same lease-purchase decisions as (4) Taxes. In analyzing the cost of a lease, the normal payment of
would conducting separate lease-purchase analyses. Before taxes on the lessor’s income from the lease should not be sub-
adopting the policy, it should be demonstrated that: tracted from the lease costs since the normal payment of taxes
will also be reflected in the purchase cost. The cost to the Trea-
(a) The leases in question would generally result in substantial sury of special tax benefits, if any, associated with the lease
savings to the Government that could not be realized on a should be added to the cost of the lease. Examples of such tax
purchase; benefits might include highly accelerated depreciation allowances
(b) The leases are so small or so short-term as to make sepa- or tax-free financing.
rate lease-purchase analysis impractical; and
(5) Ancillary Services. If the terms of the lease include ancillary ser-
(c) Leases of different types are scored consistently with the
vices provided by the lessor, the present value of the cost of
instructions in Appendices B and C of OMB Circular Nº A-
obtaining these services separately should be added to the pur-
11.
chase price. Such costs may be excluded if they are estimated
to be the same for both lease and purchase alternatives or too
c. Analytical Requirements and Definitions. Whenever a Federal agency small to affect the comparison. Examples of ancillary services
needs to acquire the use of a capital asset, it should do so in the include:
way that is least expensive for the Government as a whole.
(a) All costs associated with acquiring the property and
(1) Life Cycle Cost. Lease-purchase analyses should compare the preparing it for use, including construction, installation,
net discounted present value of the life-cycle cost of leasing site, design, and management costs.
with the full costs of buying or constructing an identical asset.
(b) Repair and improvement costs (if included in lease pay-
The full costs of buying include the asset’s purchase price plus
ments).
the net discounted present value of any relevant ancillary ser-
vices connected with the purchase. (Guidance on the discount (c) Operation and maintenance costs (if included in lease pay-
rate to use for lease-purchase analysis is provided in Section ments).
8.c.) (d) Imputed property taxes (excluding foreign property taxes
on overseas acquisitions except where actually paid). The
(2) Economic Life. For purposes of lease-purchase analysis, the eco-
imputed taxes approximate the costs of providing munici-
nomic life of an asset is its remaining physical or productive
pal services such as water, sewage, and police and fire pro-
lifetime. It begins when the asset is acquired and ends when
tection. (See Section (6) below.)
the asset is retired from service. The economic life is frequently
not the same as the useful life for tax purposes. (e) Imputed insurance premiums. (See Section (6) below.)
(6) Estimating Imputed Costs. Certain costs associated with the Fed- 14. Related Guidance.
eral purchase of an asset may not involve a direct monetary pay-
ment. Some of these imputed costs may be estimated as follows: a. OMB Circular Nº A-11, “Preparation and Submission of Annual
(a) Purchase Price. An imputed purchase price for an asset Budget Estimates.”
that is already owned by the Federal Government or which
has been acquired by donation or condemnation should be b. OMB Circular Nº A-19, “Legislative Coordination and Clearance.”
based on the fair market value of similar properties that
have been traded on commercial markets in the same or c. OMB Circular Nº A-70, “Federal Credit Policy.”
similar localities. The same method should be followed in
estimating the imputed value of any Federal land used as a d. OMB Circular Nº A-76, “Performance of Commercial Activities.”
site for the asset.
e. OMB Circular Nº A-109, “Policies to Be Followed in the Acquisition
(b) Property Taxes. Imputed property taxes may be estimated of Major Systems.”
in two ways.
(i) Determine the property tax rate and assessed (taxable) f. OMB Circular Nº A-130, “Management of Federal Information
value for comparable property in the intended locality. Resources.”
If there is no basis on which to estimate future changes
in tax rates or assessed values, the first-year tax rate g. “Joint OMB and Treasury Guidelines to the Department of Defense
and assessed value (inflation adjusted for each subse- Covering Lease or Charter Arrangements for Aircraft and Naval Ves-
quent year) can be applied to all years. Multiply the sels.”
assessed value by the tax rate to determine the annual
imputation for property taxes. h. Executive Order 12291, “Federal Regulation.”
(ii) As an alternative to step (i) above, obtain an estimate
of the current local effective property tax rate from the i. “Regulatory Impact Analysis Guidance,” in Regulatory Program of
Building Owners and Managers Association’s Regional the United States Government.
Exchange Reports. Multiply the fair market value of
the Government-owned property (inflation adjusted for j. “Federal Energy Management and Planning Programs; Life Cycle
each year) by the effective tax rate. Cost Methodology and Procedures,” Federal Register, Vol. 55, Nº 17,
(c) Insurance Premiums. Determine local estimates of standard January 25, 1990, and Vol. 55, Nº 224, November 20, 1990.
commercial coverage for similar property from the Building
Owners and managers Association’s Regional Exchange k. Presidential Memorandum of April 29, 1992, “Benefits and Costs of
Reports. Legislative Proposals.”
(7) Residual Value. A property’s residual value is an estimate of the
price that the property could be sold for at the end of the period
15. Implementation. Economic analyses submitted to OMB will be reviewed
of the lease-purchase analysis, measured in discounted present
for conformity with items 5 to 13 in this Circular through the Circular
value terms.
Nº A-11, budget justification and submission process, and Circular Nº
(a) The recommended way to estimate residual value is to A-19, legislative review process.
determine what similar, comparably aged property is cur-
rently selling for in commercial markets.
(b) Alternatively, book estimates of the resale value of used 16. Effective Date. This Circular is effective immediately.
property may be available from industry or Government
sources.
17. Interpretation. Questions concerning interpretation of this Circular
(c) Assessed values of similar, comparably aged properties
should be addressed to the Office of Economic Policy, Office of Manage-
determined for property tax purposes may also be used.
ment and Budget (202-395-5873) or, in the case of regulatory issues
(8) Renewal Options. In determining the term of a lease, all renewal and analysis, to the Office of Information and Regulatory Affairs (202-
options shall be added to the initial lease period. 395-4852).
APPENDIX A Incidence – The ultimate distributional effect of a tax, expenditure, or regula-

DEFINITION OF TERMS tory program.
Inflation – The proportionate rate of change in the general price level, as

Benefit-Cost Analysis – A systematic quantitative method of assessing the opposed to the proportionate increase in a specific price. Inflation is usually
desirability of Government projects or policies when it is important to take a measured by a broad-based price index, such as the implicit deflator for
long view of future effects and a broad view of possible side-effects. Gross Domestic Product or the Consumer Price Index.
Capital Asset – Tangible property, including durable goods, equipment, Internal Rate of Return – The discount rate that sets the net present value of
buildings, installations, and land. the stream of net benefits equal to zero. The internal rate of return may have
multiple values when the stream of net benefits alternates from negative to
Certainty-equivalent – A certain (i.e., nonrandom) outcome that an individual positive more than once.
values equally to an uncertain outcome. For a risk-averse individual, the cer-
tainty-equivalent for an uncertain set of benefits may be less than the math- Life Cycle Cost – The overall estimated cost for a particular program alterna-
ematical expectation of the outcome; for example, an individual may value a tive over the time period corresponding to the life of the program including
50-50 chance of winning $ 100 or $ 0 as only $ 45. Analogously, a risk- direct and indirect initial costs plus any periodic or continuing costs of oper-
averse individual may have a certainty equivalent for an uncertain set of ation and maintenance.
costs that is larger in magnitude than the mathematical expectation of costs.
Multiplier – The ratio between the direct effect on output or employment and the
Cost-Effectiveness Analysis – A systematic quantitative method for compar- full effect, including the effects of second order rounds or spending. Multiplier
ing the costs of alternative means of achieving the same stream of benefits or effects greater than 1.0 require the existence of involuntary unemployment.
a given objective.
Net Present Value – The difference between the discounted present value of
Consumer Surplus – The maximun sum of money a consumer would be will- benefits and the discounted present value of costs.
ing to pay to consume a given amount of a good, less the amount actually
paid. It is represented graphically by the area between the demand curve Nominal Values – Economic units measured in terms of purchasing power of
and the price line in a diagram representing the consumer’s demand for the the data in question. A nominal value reflects the effects of general price
good as a function of its price. inflation.
Discount Rate – The interest rate used in calculating the present value of Nominal Interest Rate – An interest rate that is not adjusted to remove the
expected yearly benefits and costs. effects of actual or expected inflation. Market interest rates are generally
nominal interest rates.
Discount Factor – The factor that translates expected benefits or costs in any
given future year into present value terms. The discount factor is equal to Opportunity Cost – The maximum worth of a good or input among possible
1/(1 + i)’ where i is the interest rate and t is the number of years from the alternative uses.
date of initiation for the program or policy until the given future year.
Real or Constant Dollar Values – Economic units measured in terms of con-
Excess Burden – Unless a tax is imposed in the form of a lump-sum unrelat- stant purchasing power. A real value is not affected by general price infla-
ed to economic activity, such as a head tax, it will affect economic decisions tion. Real values can be estimated by deflating nominal values with a general
on the margin. Departures from economic efficiency resulting from the dis- price index, such as the implicit deflator for Gross Domestic Product or the
torting effect of taxes are called excess burdens, because they disadvantage Consumer Price Index.
society without adding to Treasury receipts. This concept is also sometimes
referred to as deadweight loss. Real Interest Rate – An interest rate that has been adjusted to remove the
effect of expected or actual inflation. Real interest rates can be approximated
External Economy or Diseconomy – A direct effect, either positive or negative, by subtracting the expected or actual inflation rate from a nominal interest
on someone’s profit or welfare arising as a by-product of some other person’s rate. (A precise estimate can be obtained by dividing one plus the nominal
or firm’s activity. Also referred to as neighborhood or spillover effects, or interest rate by one plus the expected or actual inflation rate, and subtract-
externalities for short. ing one from the resulting quotient.)
Relative Price – A price ratio between two goods as, for example, the ratio of
Present Present
the price of energy to the price of equipment.
Year since value of value of
Shadow Price – An estimate of what the price of a good or input would be in initiation, Expected Expected Discount costs benefits
the absence of market distortions, such as externalities or taxes. For exam- renewal or yearly yearly factors Col. 2 x Col. 3 x
ple, the shadow price of capital is the present value of the social returns to expansion cost benefit for 7% Col. 4 Col. 4
capital (before corporate income taxes) measured in units of consumption. $ $ $ $
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Sunk Cost – A cost incurred in the past that will not be affected by any pre-
1 10.00 0.00 0.9346 9.35 0.00
sent or future decision. Sunk costs should be ignored in determining
whether a new investment is worthwhile. 2 20.00 0.00 0.8734 17.47 0.00
3 30.00 5.00 0.8163 24.49 4.08

Transfer Payment – A payment of money or goods. A pure transfer is unrelat-
ed to the provision of any goods or services in exchange. Such payments 4 30.00 10.00 0.7629 22.89 7.63
alter the distribution of income, but do not directly affect the allocation of 5 20.00 30.00 0.7130 14.26 21.39
resources on the margin.
6 10.00 40.00 0.6663 6.66 26.65
Treasury Rates – Rates of interest on marketable Treasury debt. Such debt is 7 5.00 40.00 0.6227 3.11 24.91
issued in maturities ranging from 91 days to 30 years.
8 5.00 40.00 0.5820 2.91 23.28
Willingness to Pay – The maximum amount an individual would be willing to 9 5.00 40.00 0.5439 2.72 21.76
give up in order to secure a change in the provision of a good or service.
10 5.00 25.00 0.5083 2.54 12.71
Total 106.40 142.41
APPENDIX B Note: The discount factor is calculated as 1/(1 + i) t where i is the interest rate (.07)
ADDITIONAL GUIDANCE FOR DISCOUNTING and t is the year.
2. End-of-Year and Mid-Year Discount Factors

1. Sample Format for Discounting Deferred Costs and Benefits
The discount factors presented in the table above are calculated on the
Assume a 10-year program which will commit the Government to the stream implicit assumption that costs and benefits occur as lump-sums at year-end.
of real (or constant-dollar) expenditures appearing in column (2) of the table When costs and benefits occur in a steady stream, applying mid-year dis-
below and which will result in a series of real benefits appearing in column count factors is more appropriate. For instance, the first cost in the table
(3). The discount factor for a 7 percent discount rate is shown in column (4). may be estimated to occur after six months, rather than at the end of one
The present value cost for each of the 10 years is calculated by multiplying year to approximate better a steady stream of costs and benefits occurring
column (2) by column (4); the present value benefit for each of the 10 years over the first year. Similarly, it may be assumed that all other costs and ben-
is calculated by multiplying column (3) by column (4). The present values of efits are advanced six months to approximate better a continuing steady
costs and benefits are presented in columns (5) and (6) respectively. flow.
The sum of column (5) is the total present value of costs and the sum of col- The present values of costs and benefits computed from the table above can
umn (6) is the total present value of benefits. Net present value is $ 36.01, be converted to a mid-year discounting basis by multiplying them by 1.0344
the difference between the sum of discounted benefits and the sum of dis- (the square root of 1.07). Thus, if the above example were converted to a
counted costs. mid-year basis, the present value of costs would be $ 110.06, the present
value of benefits would be $ 147.31, and the net present value would be
$ 37.25.
3. Illustrative Discount Factors for a Discount Rate of 7 Percent APPENDIX C

DISCOUNT RATES FOR COST-EFFECTIVENESS, LEASE PURCHASE,
AND RELATED ANALYSES
Year since Beginning-
Initiation, Year-end Mid-year of-year
Renewal or Discount Discount Discount Effective Dates. This appendix is updated annually at the time of the Presi-
Expansion Factors Factors Factors dent’s budget submission to Congress. This version of the appendix is valid
1 0.9346 0.9667 1.0000 only through Frebruary, 1993. Updates of this appendix will be available
upon request from the Office of Economic Policy in OMB (202-395-3381).
2 0.8734 0.9035 0.9346
Copies of the appendix and the Circular may also be obtained from the OMB
3 0.8163 0.8444 0.8734 Publications Office (202-395-7332).
4 0.7629 0.7891 0.8163
5 0.7130 0.7375 0.7629 Nominal Discount Rates. Nominal interest rates based on the economic
assumptions from the Fiscal Year 1993 Budget are presented in the table
6 0.6663 0.6893 0.7130
below. These nominal rates are to be used for discounting nominal flows, as
7 0.6227 0.6442 0.6663 in lease-purchase analysis.
8 0.5820 0.6020 0.6227
9 0.5439 0.5626 0.5820
Nominal Interest Rates on Treasury Notes and Bonds
10 0.5083 0.5258 0.5439 of Specified Maturities (in percent)
11 0.4751 0.4914 0.5083
12 0.4440 0.4593 0.4751
13 0.4150 0.4292 0.4440 3-Year 5-Year 7-Year 10-Year 30-Year
14 0.3878 0.4012 0.4150 6.1 6.5 6.7 7.0 7.1
15 0.3624 0.3749 0.3878
16 0.3387 0.3504 0.3624
Analyses of programs with terms different from those presented above may
17 0.3166 0.3275 0.3387 use a linear interpolation. For example, a four-year project can be evaluated
18 0.2959 0.3060 0.3166 with a 6.3 percent nominal rate. Programs with durations longer than 30
19 0.2765 0.2860 0.2959 years may use the 30-year interest rate.
20 0.2584 0.2673 0.2765
Real Discount Rates. Real interest rates based on the economic assumptions
21 0.2415 0.2498 0.2584 from the Fiscal Year 1993 Budget are presented below. These real rates are
22 0.2257 0.2335 0.2415 to be used for discounting real (constant-dollar) flows, as in cost-effective-
23 0.2109 0.2182 0.2257 ness analysis.
24 0.1971 0.2039 0.2109
25 0.1842 0.1906 0.1971 Real Interest Rates on Treasury Notes and Bonds
26 0.1722 0.1781 0.1842 of Specified Maturities (in percent)
27 0.1609 0.1665 0.1722
28 0.1504 0.1556 0.1609
3-Year 5-Year 7-Year 10-Year 30-Year
29 0.1406 0.1454 0.1504
30 0.1314 0.1359 0.1406 2.7 3.1 3.3 3.6 3.8
use a linear interpolation. For example, a four-year project can be evaluated
with a 2.9 percent real rate. Programs with durations longer than 30 years
may use the 30-year interest rate.
MEMORANDUM M-94-14 (OMB)
EXECUTIVE OFFICE OF THE PRESIDENT

OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET
Washington, D.C. 20503
February 10, 1994
THE DIRECTOR
M-94-14
MEMORANDUM FOR THE HEADS OF DEPARTMENTS AND AGENCIES
FROM: Leon E. Panetta

Director
SUBJECT: 1994 Discount Rates for OMB Circular Nº A-94
On October 29, 1992, OMB issued a revision to OMB Circular Nº A-94,

“Guidelines and Discount Rates for Benefit-Cost Analysis of Federal Pro-
grams.” The revision established new discount rate guidelines for use in ben-
efit-cost and other types of economic analysis.
The revised Circular specifies certain discount rates that will be updated
annually when the interest rate and inflation assumptions in the budget are
changed. These discount rates are found in Appendix C of the revised Circu-
lar. The attachment to this memorandum is an update of Appendix C. It pro-
vides discount rates that will be in effect for the period March, 1994, through
February, 1995.
The rates presented in Appendix C do not apply to regulatory analysis.
They are to be used for lease-purchase and cost-effectiveness analysis, as
specified in the Circular.
Attachment
APPENDIX C Analyses of programs with terms different from those presented above may
DISCOUNT RATES FOR COST-EFFECTIVENESS, LEASE PURCHASE, use a linear interpolation. For example, a four-year project can be evaluated
AND RELATED ANALYSES with a rate equal to the average of the three-year and five-year rates. Pro-
grams with durations longer than 30 years may use the 30-year interest
rate.
Effective Dates. This appendix is updated annually around the time of the
President’s budget submission to Congress. This version of the appendix is
valid through the end of February, 1995. Updates of this appendix will be
available upon request from the Office of Economic Policy in OMB (202-395-
3381). Copies of the appendix and the Circular may also be obtained from
the OMB Publications Office (202-395-7332).
Nominal Discount Rates. Nominal interest rates based on the economic

assumptions from the budget are presented in the table below. These nomi-
nal rates are to be used for discounting nominal flows, as in lease-purchase
analysis.
Nominal Interest Rates on Treasury Notes and Bonds

of Specified Maturities (in percent)
5.0 5.3 5.5 5.7 5.8
use a linear interpolation. For example, a four-year project can be evaluated
with a rate equal to the average of the three-year and five-year rates. Pro-
grams with durations longer than 30 years may use the 30-year interest
rate.
Real Discount Rates. Real interest rates based on the economic assumptions
from the budget are presented below. These real rates are to be used for dis-
counting real (constant-dollar) flows, as in cost-effectiveness analysis.
Real Interest Rates on Treasury Notes and Bonds

of Specified Maturities (in percent)
2.1 2.3 2.5 2.7 2.8

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL 201
collectively as “agencies”) shall develop and implement plans for infrastruc-

ture investment and management consistent with the following principles:
(a) Systematic Analysis of Expected Benefits and Costs. Infrastructure

investments shall be based on systematic analysis of expected benefits
and costs, including both quantitative and qualitative measures, in
accordance with the following:
(1) Benefits and costs should be quantified and monetized to the maxi-
mum extent practicable. All types of benefits and costs, both market
and nonmarket, should be considered. To the extent that environ-
PRINCIPIOS PARA INVERSIONES mental and other nonmarket benefits and costs can be quantified,
FEDERALES EN INFRAESTRUCTURA they shall be given the same weight as quantifiable market benefits
and costs.
(2) Benefits and costs should be measured and appropriately discount-
THE WHITE HOUSE ed over the full life cycle of each project. Such analysis will enable
Office of the Press Secretary informed tradeoffs among capital outlays, operating and mainte-
nance costs, and nonmonetary costs borne by the public.
For Immediate Release January 28, 1994
(3) When the amount and timing of important benefits and costs are
uncertain, analyses shall recognize the uncertainty and address it
through appropriate quantitative and qualitative assessments.
EXECUTIVE ORDER
(4) Analyses shall compare a comprehensive set of options that include,
PRINCIPLES FOR FEDERAL among other things, managing demand, repairing facilities, and
INFRASTRUCTURE INVESTMENTS expanding facilities.
(5) Analyses should consider not only quantifiable measures of benefits
and costs, but also qualitative measures reflecting values that are
A well-functioning infrastructure is vital to sustained economic growth,
not readily quantified.
to the quality of life in our communities, and to the protection of our envi-
ronment and natural resources. To develop and maintain its infrastructure
(b) Efficient Management. Infrastructure shall be managed efficiently in
facilities, our Nation relies heavily on investments by the Federal Govern-
accordance with the following:
ment.
Our Nation will achieve the greatest benefits from its infrastructure facil- (1) The efficient use of infrastructure depends not only on physical
ities if it invests wisely and continually improves the quality and perfor- design features, but also on operational practices. To improve these
mance of its infrastructure programs. Therefore, by the authority vested in practices, agencies should conduct periodic reviews of the operation
me as President by the Constitution and the laws of the United States of and maintenance of existing facilities.
America, it is hereby ordered as follows:
(2) Agencies should use these reviews to consider a variety of manage-
ment practices that can improve the return from infrastructure
investments. Examples include contracting practices that reward
Section 1. Scope. The principles and plans referred to in this order shall
quality and innovation, and design standards that incorporate new
apply to Federal spending for infrastructure programs. For the purposes of
technologies and construction techniques.
this order, Federal spending for infrastructure programs shall include direct
spending and grants for transportation, water resources, energy, and envi- (3) Agencies also should use these reviews to identify the demand for
ronmental protection. different levels of infrastructure services. Since efficient levels of ser-
vice can often best be achieved by properly pricing infrastructure,
the Federal Government –through its direct investments, grants,
Sec. 2. Principles of Federal Infrastructure Investment. Each executive depart- and regulations– should promote consideration of market-based
ment and agency with infrastructure responsibilities (hereinafter referred to mechanisms for managing infrastructure.
(c) Private Sector Participation. Agencies shall seek private sector participa- Sec. 7. Judicial Review. This order is intended only to improve the internal
tion in infrastructure investment and management. Innovative public- management of the executive branch and does not create any right or bene-
private initiatives can bring about greater private sector participation in fit, substantive or procedural, enforceable by a party against the United
the ownership, financing, construction, and operation of the infrastruc- States, its agencies or instrumentalities, its officers or employees, or any
ture programs referred to in section 1 of this order. Consistent with the other person.
public interest, agencies should work with State and local entities to
minimize legal and regulatory barriers to private sector participation in WILLIAM J. CLINTON
the provision of infrastructure facilities and services.
THE WHITE HOUSE,
(d) Encouragement of More Effective State and Local Programs. To promote January 26, 1994.
the efficient use of Federal infrastructure funds, agencies should
encourage the State and local recipients of Federal grants to implement
planning and information management systems that support the princi-
ples set forth in section 2(a) through (c) of this order. In turn, the Feder-
al Government should use the information from the State and local
recipients’ management systems to conduct the system-level reviews of
the Federal Government’s infrastructure programs that are required by
this order.
Sec. 3. Submission of Plans. Agencies shall submit initial plans to implement

these principles to the Director of the Office of Management and Budget
(“OMB”) by March 15, 1994. Agency plans shall list the actions that will be
taken to provide the data and analysis necessary for supporting infrastruc-
ture-related proposals in future budget submissions. Agency implementation
plans should be consistent with OMB Circular A-94 that outlines the analyt-
ical methods required under the principles set forth in section 2 of this
order.
Sec. 4. Application to Budget Submissions. Beginning with the fiscal year

1996 budget submission to OMB, each agency should use these principles to
justify major infrastructure investment and grant programs. Major programs
are defined as those programs with annual budgetary resources in excess of
$ 50 million.
Sec. 5. Application to Legislative Proposals. Beginning March 15, 1994, agen-

cies shall employ the principles set forth in section 2 of this order and, at the
request of OMB, shall provide supporting analyses when requesting OMB
clearance for legislative proposals that would authorize or reauthorize infras-
tructure programs.
Sec. 6. Guidance. The Office of Management and Budget shall provide guid-
ance to the agencies on the implementation of this order.
CAPITULO IV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
IV.1. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA INVERSION PUBLICA
A. GENERALES
– El citado Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994. Infraestructura y Desa-

rrollo dentro de sus mensajes fundamentales indica que se debe: “Adminis-
trar la infraestructura como una empresa comercial, no como una burocra-
cia. La provisión de infraestructura debe concebirse y llevarse a cabo como
una industria de servicios que responda a la demanda de los clientes”.
– Las más importantes lecciones que brinda el análisis del caso privado del
proceso de inversión son: a) salvo algunas excepciones circunstanciales, un
proyecto rentable se llevará a cabo ya que estos proyectos, por ser rentables,
cubren adecuadamente el costo del financiamiento que se requiera; b) al se-
leccionar el agente ejecutor se le dará más importancia a la calidad del agen-
te que al precio monetario de cada oferta de ejecución; c) se tratará de que
los proyectos se ejecuten en el menor plazo posible; d) se asegurará un fi-
nanciamiento fluido y cierto de la ejecución de los proyectos, y e) no se des-
cuidará en nada el adecuado mantenimiento y operación de las inversiones.
– El proceso de la inversión pública presenta problemas más difíciles de so-
lucionar que el proceso de la inversión privada. Probablemente, la mayor
ventaja que presenta el caso de la inversión privada en relación con la públi-
ca es que no se establece necesariamente una relación de agencia para eje-
cutar los proyectos o, cuando tal relación se establece, el problema de asime-
tría de información es de menor significación.
– Evaluación y selección, ejecución y control, y financiamiento de los proyec-
tos de inversión, son tres etapas decisivas en el proceso de inversión. La efi-
ciencia de este proceso requiere necesariamente obtener eficiencia en cada
una de las tres etapas. Por ejemplo, una mala ejecución de los proyectos dis-
torsiona una buena selección de los mismos, o un financiamiento carente de
seguridad y fluidez destruye cualquier posibilidad de una ejecución adecua-
da de los proyectos.
206 FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 207
– Sin embargo, además de obtener eficiencia en esas tres etapas, propias del – Es necesario delegar autoridad en los agentes, la que inevitablemente
proceso de programación y ejecución de la inversión pública, también se re- viene acompañada de mayor responsabilidad. Los funcionarios deben ser
quiere eficiencia en las etapas subsiguientes de “mantenimiento y operación” responsables por su gestión cuando ellos ejercen autoridad, pero ese ejer-
de las inversiones. Programar y ejecutar buenas obras para después mante- cicio de autoridad-responsabilidad es posible si hay metas bien identifica-
nerlas y administrarlas inadecuadamente es probablemente más costoso pa- das y definidas y no hay elementos que rompan esa cadena. Para desarro-
ra la economía que no haberlas realizado. llar esta línea de acción, las pautas mínimas son: a) la clarificación de los
objetivos de los programas; b) que cada departamento de gobierno desa-
rrolle objetivos cuantificables, los utilice y reporte resultados; c) desarro-
B. EVALUACION Y SELECCION DE PROYECTOS llar acuerdos escritos de performance e incluso de modalidades de contra-
tación, con cada departamento, en los que la permanencia de quienes
– El proceso de identificación de proyectos es complejo, y generalmente muy conduzcan esos departamentos dependa de los resultados obtenidos de
deficiente en el sector público. Al igual que en los países más avanzados, de- esos acuerdos, y d) que, dados esos elementos, la gestión descentralizada
ben destinarse importantes esfuerzos y recursos para la adecuada identifica- se autonomice.
ción de proyectos de inversión.
– En este sentido, algunos proyectos de centralización del Ejecutivo en mate-
– Mientras, en el caso privado, la evaluación de proyectos a través de utilizar ria de compras y de contrataciones del Estado son discutibles y hasta con-
la técnica beneficios-costos es a veces sustituida por la de utilizar la de cos- tradictorios en un momento de apertura y liberación de la economía.
tos-efectividad, en el caso público, por diversas e importantes razones, se de- – El segundo problema de agencia, que es el que se establece entre las uni-
be acentuar el uso de aquella técnica. dades administrativas que controlan la ejecución de los proyectos como prin-
– En la evaluación y selección de proyectos en el caso público, la opinión cipales y los contratistas de obras como agentes, en cuanto no se resuelva
prevaleciente hoy es que el único objetivo a tener en cuenta debe ser el de adecuadamente genera tres resultados altamente perniciosos: plazos excesi-
eficiencia de asignación. Además, excepto en alguna situación especial, de- vamente prolongados de ejecución, discontinuidades tanto en los niveles de
ben utilizarse los precios de mercado para la valorización de la mano de los programas de inversión como en la ejecución de los proyectos y alta liti-
obra, de las divisas y de la tasa de descuento. giosidad entre la Administración y los contratistas.
– La selección de proyectos presenta dos casos típicos: sin y con restricción – Para reducir los plazos de ejecución se deben especificar plazos cortos y
de capital. En el primer caso, el dato de los VPN domina la selección de pro- premiar fuertemente la ejecución anticipada, tanto monetariamente como en
yectos. En el segundo, los VPN deben ser complementados con datos sobre cuanto a la calificación asignable a los contratistas de obras. Deberían exis-
la eficiencia financiera de los proyectos. tir en los presupuestos públicos fondos flotantes para poder concretar estos
premios monetarios.
– Para seleccionar proyectos bajo restricción de capital –el caso público más
frecuente– la metodología recomendada es la optimización por procedimien- – Para eliminar la discontinuidad en los niveles de los programas de inver-
tos de programación matemática, usualmente programación lineal entera. sión pública, se debe asegurar la solvencia fiscal intertemporal, programar
presupuestariamente con adecuado alcance plurianual y asegurar continui-
dad en el proceso de identificación de proyectos. El presupuesto debe recu-
perar su papel central como elemento planificador efectivo de las actividades
C. EJECUCION Y CONTROL DE PROYECTOS
del Estado, contando con un planeamiento plurianual que permita revisar
permanentemente la consistencia económico-financiera del Estado.
– En el proceso de inversión pública, la etapa de ejecución y control de los
proyectos es de enorme importancia, y la más difícil, porque es en ella donde – Para eliminar la discontinuidad en la ejecución de los proyectos, deben im-
las “fallas del gobierno” son más acentuadas. Estas “fallas” se originan bási- ponerse fuertes sanciones a la parte responsable de la misma, sea ésta el
camente en dos complejos problemas de agencia. contratista o la Administración Pública. Un caso usual lo constituye el de
responsabilidad de esta última por atraso en los pagos. En estos casos debe,
– Para resolver el primero de ellos, el que se establece entre la economía en
como mínimo, sancionarse a esa parte responsable pagando la tasa de inte-
su conjunto como principal y las unidades administrativas que controlan la
rés activa sobre el monto de los atrasos.
ejecución de los proyectos como agentes, se requiere mejorar sustancialmen-
te el mecanismo de incentivos de estos últimos y mejorar el control de efi- – La posibilidad de litigiosidad está íntimamente ligada a una inadecuada es-
ciencia de gestión de los mismos, a través tanto del propio Poder Ejecutivo, pecificación de los proyectos y al tratamiento del riesgo en los contratos de
como del Poder Legislativo. En este sentido, leyes como la reciente de Admi- obra pública. Existen tres tipos de riesgos en estos contratos: los “adminis-
nistración Financiera no avanzan lo suficiente. trativos”, los “empresarios”, y los “comerciales externos”. Los primeros deben
ser responsabilidad de la Administración; los segundos de los contratistas; ra tensiones entre objetivos microeconómicos y macroeconómicos. ¿Por qué
mientras que para los terceros la situación es más compleja. no obtener financiamiento adicional, subir impuestos y/o bajar gastos de
consumo público, para poder ejecutar proyectos de inversión pública con al-
– Se ha tratado en particular el principal riesgo comercial externo, que es el
tos VPN?
de cambios en los precios relativos. Se ha considerado que para contratos
mayores a un año los riesgos deberán quedar a cargo del Estado, mientras – Tales tensiones se intentan explicar indicando que existen justificaciones
que para los menores a ese plazo, deberán quedar a cargo de los contratis- “presupuestarias” y/o “macroeconómicas” para la existencia de esas restric-
tas. Esta solución surge de compatibilizar la necesidad de establecer meca- ciones de capital. Pero estos intentos no son convincentes, en particular
nismos “incentivo compatibles” y el distinto grado de aversión al riesgo de las cuando no se pueden concretar inversiones físicas de probada rentabilidad
partes. económica al mismo tiempo que sí se concretan elevados niveles de gasto de
consumo público de dudosa y desconocida rentabilidad. Sólo un replanteo
– El tratamiento de los riesgos “comerciales externos” en la ley 13.064 debe-
profundo del sector público (una evaluación exhaustiva de todo el gasto pú-
ría modificarse.
blico) permitiría eliminar esas tensiones.
– En materia de control, el mismo está usualmente sesgado hacia el control
– Cuando las restricciones de capital se extienden desde el nivel global de in-
burocrático. Generalmente, en el sector público no se analizan resultados si-
versión pública hacia subrestricciones desagregadas por áreas sectoriales
no el cumplimiento de regulaciones. Si se analizaran resultados el funciona-
y/o tipos de proyectos, es difícil encontrar alguna justificación aceptable pa-
rio estaría motivado a respuestas positivas, que solucionan problemas, antes
ra la determinación de tales subrestricciones de capital.
que a aquellas que sólo se dirigen a cumplir regulaciones frecuentemente de-
sactualizadas y poco operativas. – En última instancia, existiendo una restricción global y subrestricciones
de capital, a un proyecto de inversión evaluado, con VPN positivo, se le im-
– Para controlar resultados, el sector público debe invertir en la producción de
pide competir con: a) financiamiento adicional; b) un aumento de impuestos;
información. Es una información de la que hoy se carece, ya que se trata de
c) una reducción de gastos de consumo público; d) otros proyectos de inver-
procesar elementos de rendimiento y eficacia de los programas de gobierno.
sión que no pudieron ser evaluados; e) proyectos en ejecución, y, finalmen-
– En este sentido, un elemento importante sería elaborar un documento cen- te, f) proyectos evaluados de otras áreas sectoriales. Esta situación es inad-
tral que establezca un acta de resultados y performance para todas las agen- misible en términos de la eficiencia de asignación de los recursos en el
cias y departamentos del gobierno, que cada uno de estos organismos debería sector público.
traducir en objetivos concretos y, en lo posible, cuantificables. Anualmente, el
– La estructura del financiamiento de la inversión pública es altamente com-
gobierno debería informar públicamente sobre los resultados, en términos de
pleja, y las alternativas de financiamiento dependen de la naturaleza econó-
aquellos objetivos de las distintas agencias del sector público. El informe so-
mica de los bienes y servicios que conforman la oferta del sector. Estos bie-
bre la gestión del gasto de inversión, a partir de indicadores de performance
nes y servicios no son generalmente bienes privados puros, sino que existen,
–como el estado de preparación de proyectos de inversión, programación, eje-
en mezclas diversas, elementos de no rivalidad y/o no exclusión, de externa-
cución, etcétera–, podría ser un buen punto de partida para iniciar un progra-
lidades y de rendimientos crecientes a escala. Distintos tipos de cargas al
ma de este tipo.
usuario, de impuestos específicos y de impuestos generales, deben utilizarse
– La clave para solucionar los problemas de ejecución y control de proyectos de para cada caso, para disponer de una estructura eficiente de financiamiento.
inversión es, como se ha dicho, entenderlos como problemas de agencia. Estos Dada la naturaleza fuertemente intertemporal del proceso de inversión públi-
problemas sólo se resuelven en base a una adecuada selección de los agentes, ca, el uso de préstamos para financiar los incrementos de capital público re-
otorgando mayor importancia a las calificaciones de éstos que a los precios de sulta intertemporalmente eficiente y equitativo.
contratación, en base a fijar incentivos compatibles, y en base a reducir la asi-
– La programación de la inversión pública bajo condiciones de restricción de
metría de información. Como un medio para seleccionar mejor a los agentes,
capital debe abordarse con metodologías que superen las limitaciones que
los registros de contratistas deben ser utilizados para calificar a los mismos, y
presentan las TIR y los VPN para seleccionar proyectos bajo esas condicio-
para registrar mejoras en tales calificaciones en el caso de correctas ejecucio-
nes. Dentro de ellas, la más recomendable es la optimización a través de pro-
nes de obras.
cedimientos de programación matemática lineal entera.
– Tales metodologías, aparte de optimizar la selección de proyectos bajo restric-
D. FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS ciones globales de capital, permiten computar el costo económico de la existen-
cia de estas restricciones. También permiten computar el costo de la imposi-
– La programación de la inversión pública se efectúa, prácticamente sin ex- ción de otro tipo de restricciones, como aquellas ligadas a distintas políticas de
cepciones, bajo condiciones financieras de restricción de capital. Esto gene- inversión pública.
E. COORDINACION INTERJURISDICCIONAL cuanto a la incapacidad de control de los propios órganos del Poder Ejecuti-
vo (Tribunal de Cuentas y Sindicatura), y e) la extrema politización en algu-
– En la gestión del gasto en inversión pública, al igual que en el resto de la nas áreas de gestión de infraestructura, notablemente en el caso de inver-
gestión del sector público, existen importantes razones para una estructura- sión en vivienda social.
ción fuertemente descentralizada de tal gestión. Bajo adecuadas condiciones
de mecanismos de control, recursos, absoluto respeto por la restricción pre- – Las principales fallas administrativas fueron: a) sobredimensionamiento del
supuestaria, capacitación e información, la gestión descentralizada debería crecimiento de la demanda en algunas áreas, lo que originó excesos de capa-
ser exitosa. cidad instalada en algunos sectores y subsectores de infraestructura; b) ina-
decuado mantenimiento, lo que derivó en baja calidad del nivel de prestación
– La existencia de distintos niveles jurisdiccionales plantea diferentes reque- de los servicios; c) ineficiencia de gestión en la ejecución y operación de los
rimientos de coordinación entre esos niveles. Los mismos se plantean con re- proyectos, concretada en alta litigiosidad, discontinuidad en la ejecución de
lación a las etapas de evaluación y selección, y de ejecución y control. La so- los proyectos, plazos prolongados de ejecución, altos costos de la inversión y
lución exige la acción de entes interjurisdiccionales específicos. baja productividad del capital, inadecuados regímenes tarifarios y mala ges-
– A nivel de la etapa de financiamiento, la principal cuestión que se plantea tión administrativa en la prestación de los servicios, y d) falta de autonomía
está ligada al grado de autonomía de los gobiernos locales de endeudarse pa- financiera en las unidades responsables de la inversión, por insuficiencia de
ra realizar obras públicas. Si bien los principios generales de descentra- recursos propios y por el colapso del presupuesto como fuente segura y pro-
lización aconsejarían la autonomía, la existencia de interdependencias fi- gramable hacia el mediano plazo de recursos para invertir.
nancieras directas, o sea, en forma de externalidades, entre las distintas – La deficiente gestión de la inversión pública a lo largo de los 70 y los 80 se
jurisdicciones, no hace aconsejable una autonomía plena. Tales interdepen- corrobora con dos referencias adicionales. La primera es una evaluación de
dencias se originan básicamente en la situación de hecho de imposibilidad resultados efectuada por el Banco Mundial para dieciocho países en desarro-
de “quiebra” de las administraciones locales. llo para un período que comprende esas dos décadas, donde se calcula, para
– Lo recomendable en tales situaciones es recrear soluciones intermedias en- cada país y para tres subperíodos, el porcentaje de “proyectos con resultado
tre una autonomía plena y una nula. Esas soluciones deben dirigirse a in- satisfactorio”, dentro del grupo de proyectos que cofinanció esa institución.
tentar internalizar aquellas interdependencias directas, y a fortalecer la posi- Los datos para la Argentina son muy malos. En el tiempo, mientras antes de
bilidad de “quiebra” de las administraciones locales. 1974 esa proporción era del 83%, después de 1980 fue de sólo del 33%,
mientras que, por ejemplo, para Chile era 100%. Entre países, para este úl-
timo subperíodo, sólo Haití y Nigeria tenían porcentajes más bajos, mientras
IV.2. LA GESTION DE INFRAESTRUCTURA EN LA ARGENTINA que para todo el período sólo Haití estaba peor.
– La segunda es el análisis de un caso de inversión pública: la gestión de un

– Según datos del Banco Mundial, para importantes sectores de infraestruc-
proyecto de construcción de una agencia científico-técnica del Estado. La
tura (electricidad, telecomunicaciones, caminos, ferrocarriles y agua), la Ar-
preparación del proyecto ejecutivo se inició en 1977 y se completó en el año
gentina aparecía a comienzos de esta década, entre los países incluidos en el
siguiente. Dos años después se concursó la construcción, y la obra se co-
Informe Mundial de Desarrollo, 1994, con deficientes niveles de cobertura y
menzó a ejecutar en 1981. A la fecha de este estudio todavía está en ejecu-
con deplorables indicadores de calidad de los servicios prestados. Si bien los
ción. Las deficiencias y problemas fueron múltiples: la ejecución se suspen-
problemas económicos, en especial los de los 80, son una explicación de ta-
dió varias veces por falta de pagos, constituyendo éste el más importante de
les deficiencias, los bajos niveles de inversión en los últimos quince años en
los problemas; el proyecto fue mal especificado, careciendo de estudios y
algunos sectores y una inadecuada gestión pública en el sector de infraes-
análisis previos, lo cual restaba transparencia a la preparación de las ofer-
tructura son razones no menos relevantes.
tas, siendo esto también, junto a otros factores, fuente de litigiosidad; el pro-
– Las principales fallas de la gestión pública en el sector de infraestructura yecto fue reducido disfuncionalmente al comienzo, haciendo necesario, va-
tuvieron bases institucionales y bases administrativas. Entre las primeras rios años después, ampliarlo para volver al alcance original, y, naturalmente,
estuvieron: a) la inexistencia de presupuestos plurianuales, que impidió una con plazos de ejecución tan prolongados, con tantas deficiencias y tantas
adecuada programación financiera intertemporal; b) la pérdida del carácter controversias, el sobrecosto del proyecto resultará muy alto. Dentro de estos
del presupuesto como elemento planificador de la actividad del Estado; c) la sobrecostos están: el mantenimiento de la obra durante el larguísimo perío-
pérdida de la capacidad de planificación del Estado y, como consecuencia, la do de ejecución; la inversión adicional requerida por el deterioro al reiniciar
inexistencia de un enfoque globalizado de la inversión pública; d) el fracaso sucesivamente una obra abandonada; la compensación al contratista por
de los mecanismos de control de gestión, tanto en cuanto a la inexistencia de sus pérdidas ligadas a la discontinuidad de los cobros y de la ejecución del
cuerpos de auditoría funcionando en la órbita del Poder Legislativo, como en proyecto; los costos, tanto en el sector privado como en el público, asociados
a la alta litigiosidad, y, finalmente, los costos asociados a la no disponibili- B. EVALUACION Y SELECCION DE PROYECTOS
dad de una obra que se identificó en 1977 y que en 1995 todavía está en eje-
cución. – La situación actual en la Argentina en términos de la evaluación y selec-
ción de proyectos de inversión pública muestra notorias deficiencias. Se está
– La gestión pasada de la infraestructura ha sido altamente deficiente. Supe-
intentando cambiar esto, y el principal esfuerzo ha sido la aprobación legis-
rar esto exige desplegar acciones en varios sentidos. El presupuesto debe re-
lativa de la ley 24.354, que normatiza el Sistema Nacional de Inversión Pú-
tomar plenamente su rol planificador, particularmente como instrumento de
blica.
programación financiera de mediano plazo, asegurando inviolablemente la
disposición de fondos destinados a los programas de inversión pública. Los – Si bien la estructura general de la ley es correcta, existen en ella ambigüe-
proyectos de inversión deben ser bien diseñados, contando con proyectos dades y confusiones. Estas se amplifican cuando se consideran otros docu-
completos, exactos y actualizados. Las agencias ejecutoras de proyectos de- mentos recientes, como Argentina en Crecimiento, 1994 y el proyecto de Ley
ben tener altos niveles de autonomía, y consecuentemente de responsabili- de Presupuesto 1995. La confusión central está referida al rol que debe cum-
dad. Los mecanismos de control, pero esencialmente de control de gestión, plir la evaluación según beneficios-costos en el proceso de selección de pro-
tanto en la órbita del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo, deben fun- yectos de inversión pública. La eliminación de esta confusión es de gran im-
cionar. portancia para el sistema de programación de la inversión pública en el país.
– Pero, en consonancia con la experiencia internacional, es necesario hacer
algo más para tratar de reducir al mínimo las posibilidades de litigiosidad y
C. NATURALEZA DE LA RESTRICCION FINANCIERA
de controversia en el proceso de ejecución de los proyectos. El Estado debería
tomar seguros por el valor total de las obras, para garantizar los pagos. Si la
– Con relación a la naturaleza de la restricción financiera del PIP, las normas
gestión de la infraestructura se ordena adecuadamente, tal cual se indica en
de la ley 24.354, aunque con cierta ambigüedad, sugieren la existencia de
el párrafo anterior, no habría dificultades para el desarrollo de un mercado de
restricciones de capital, tanto global como por áreas sectoriales. La prepara-
seguros que cubra los riesgos indicados. A su vez, los contratos deberían in-
ción del presupuesto 1995 es un ejemplo puro de la existencia de estas res-
cluir acuerdos de tarificación de daños resarcitorios, y se debería prever la
tricciones, fundadas claramente en las razones “presupuestarias”.
utilización generosa de mecanismos de arbitraje. En este sentido, debería
considerarse la posibilidad de crear una instancia jurídico-administrativa – El documento Argentina en Crecimiento, 1994 tiende a desechar la existen-
orientada a resolver, mediante la utilización de procesos de arbitraje y en for- cia de restricciones de capital fuertes para el mediano plazo, o sea, tiende a
ma sumaria, cualquier situación litigiosa entre contratistas y gobierno. rechazar las fundamentaciones “macroeconómicas” como justificación de
esas restricciones.
– El aspecto más preocupante en esta cuestión es el reconocimiento por la
IV.3. LA SITUACION ACTUAL
ley 24.354 de restricciones de capital a nivel de áreas sectoriales, lo cual, co-
mo se ha indicado en el análisis conceptual, es una situación inadmisible en
A. GENERALES
términos de la eficiencia de asignación de los recursos en el sector público.
– El fuerte proceso de privatizaciones a nivel de gobierno nacional ha reduci-
do considerablemente el papel ejecutor de inversiones de ese nivel, reforzan-
D. POSIBILIDADES DE FINANCIAMIENTO
do a su vez el papel de control de contratos de privatización y de protección
al usuario y supervisando la calidad de los servicios prestados por las em-
– En materia de financiamiento es necesario aplicar, en su máxima ampli-
presas privadas. Sin embargo, subsiste un amplio universo de inversiones
tud, las cargas al usuario. En este sentido las provincias tienen hoy la mayor
públicas, en particular en los niveles provincial y municipal.
responsabilidad, ya que aún retienen bajo su control organismos como los de
– La inversión pública programada para el período 1994-1996 denota niveles saneamiento, riego, energía eléctrica, y últimamente puertos, en donde es
muy bajos, tanto en comparación con décadas pasadas como en compara- posible la aplicación de este mecanismo.
ción con otros países de similar estructura económica. Esa inversión se con-
– Sin embargo, en el caso de los organismos de saneamiento, las provincias,
centra fuertemente en los niveles locales de gobierno, aunque resulta casi
por perseguir objetivos redistributivos, se han mostrado incapaces de solven-
exclusivamente financiada a través de transferencias y préstamos del gobier-
tar mediante cargas al usuario los gastos de expansión de la red, cuando no
no nacional, lo cual, al restar autonomía a aquellos niveles de gobierno, in-
directamente de los gastos operativos. Dada esta evidente dificultad, el mejor
troduce ineficiencias en el proceso de inversión pública local.
camino disponible es avanzar en la privatización de estos servicios.
– No existe un argumento general en contra del financiamiento de la infraes- mos provinciales. Determinar costos estándar por parte de la agencia nacio-
tructura vía impuestos específicos. La conveniencia o no de utilizarlos de- nal, establecer sistemas para medir resultados, comparar performances en-
pende de las circunstancias del caso. A favor de su utilización hay razones li- tre todos los organismos viales, incluido el nacional, y hasta de las mismas
gadas a la eficiencia en la asignación de recursos. Por un lado, permite concesionarias que operan por sistema de peaje, y coordinar el gasto de in-
separar los objetivos distributivos de los asignativos. Por otro lado, al vincu- versión puede arrojar excelentes resultados. Algo similar podría establecerse
lar el beneficio del gasto con su financiamiento, se introducen señales bene- hacia el interior de las provincias en su relación con los municipios.
ficios-costos apropiadas, que ayudan a dimensionar eficientemente el nivel
– El análisis del proceso de inversión pública en el caso de la provincia de
de los servicios. También hay razones a favor, ligadas a fallas políticas. Los
Buenos Aires indicó la existencia de falencias análogas a las encontradas a
fondos específicos actúan como un piloto automático que reemplaza posibles
nivel nacional: carencia de planificación global y sectorial; carencia de eva-
carencias en el aparato estatal, permitiendo también estar por encima del
luación beneficios-costos de proyectos de inversión; problemas en la ejecu-
excesivo cortoplacismo en que se mueven los funcionarios públicos. Sin em-
ción de los contratos, en especial alta litigiosidad; carencia de control de ges-
bargo, hay también argumentos en contra. Los impuestos específicos intro-
tión ex-post. En términos del financiamiento, se utilizan excesivamente
ducen rigideces en el proceso presupuestario, restando flexibilidad para rees-
impuestos o fondos generales y se subutilizan marcadamente cargas al
tructurar gastos y recursos según las condiciones de cada momento, y
usuario para áreas de infraestructura en que estaría justificado hacerlo. Por
dificultan el control presupuestario.
último, hay insuficiente descentralización en el proceso de inversión pública.
– El financiamiento vía fondos específicos debe limitarse a los casos donde es
posible establecer una exacción basada en el principio del beneficio. Sin de-
jar de lado la posibilidad de utilizar financiación específica al nivel nacional IV.4. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
o provincial, en razón de las características de tal criterio, es en la esfera de
los gobiernos municipales donde este sistema debería gozar del mayor predi- – El análisis de la experiencia internacional se centró en cinco países: los Es-
camento. El caso más típico es la contribución de mejoras para financiar pa- tados Unidos, el Reino Unido, Alemania, Canadá y Chile.
vimentos u obras de saneamiento. Aquí se observan resultados contradicto- – En esos países el proceso político resulta, en última instancia, el mecanis-
rios, ya que, mientras el municipio de Cinco Saltos en la provincia de Río mo decisorio sobre los programas de inversión pública. Si bien el poder polí-
Negro ha financiado la expansión de su infraestructura urbana en los últi- tico acumula la mayor cantidad de información económica objetiva posible
mos años con este mecanismo con un índice de cobrabilidad superior al sobre proyectos y gastos, una cantidad adicional de factores a los que se
70%, la provincia de Buenos Aires financia con Fondos del Conurbano obras puede denominar “preferencia política” juega un rol decisorio final.
que típicamente deberían financiar los beneficiarios directos.
– De cualquier manera, aun aceptando lo “político” como rol decisorio final,
– Otro elemento que puede atenuar la carga sobre los fondos públicos es la en todos los países analizados hay un intento generalizado de homogeneizar
alternativa de las contribuciones de capital y las exacciones contributivas del los procesos de evaluación de las inversiones para facilitar la comparabilidad
sector privado en el caso del desarrollo de proyectos de urbanización. En al- de los proyectos y los gastos de las distintas jurisdicciones, y para facilitar
gunos municipios que han tenido un fuerte crecimiento en los últimos años, también el proceso de control.
el sector privado exige algunas obras, pero creemos que existen oportunida-
des para ampliar su contribución en el financiamiento de la infraestructura – El planeamiento presupuestario plurianual está presente en los cuatro paí-
urbana. Por lo demás, la misma privatización de servicios de saneamiento, ses más desarrollados, aunque con distintos horizontes temporales y grados
por ejemplo, tendrá esa implicación. de importancia.
E. COORDINACION INTERJURISDICCIONAL:
EL CASO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
– Deberían revisarse las políticas de transferencias mediante las cuales las

provincias ejecutan programas nacionales y/o financian su gasto de inver-
sión, tales como FONAVI, Coparticipación Vial, energía eléctrica, Conurbano
Bonaerense, entre otras.
– Un buen comienzo podría ser el caso de las transferencias a provincias en

el sistema de fondos viales, donde se han indicado falencias de los organis-
FUNDACION DE INVESTIGACIONES
ECONOMICAS LATINOAMERICANAS
Presidente Honorario: Arnaldo T. Musich
CONSEJO DIRECTIVO
Presidente: Ing. Víctor L. Savanti
Vicepresidentes: Dr. Juan P. Munro
Sr. Federico J. L. Zorraquín
Dr. Fernando de Santibañes
Secretario: Sr. Carlos R. de la Vega
Prosecretario: Ing. Manuel Sacerdote
Tesorero: Dr. Mario E. Vázquez
Protesorero: Dr. Luis M. Otero Monsegur
Vocales: Dr. Guillermo E. Alchourón, Sr. Alberto Alvarez Gaiani, Sr. Luis Ar-
zeno, Ing. Jorge Brea, Dr. Salvador Carbo, Dr. Eduardo Casabal, Sr. Luis M.
Castro, Dr. Enrique C. Crotto (Presidente de la Sociedad Rural Argentina),
Sr. Carlos de Jesús, Dr. Jorge L. Di Fiori (Presidente de la Cámara Argentina
de Comercio), Dr. Carlos C. Helbling, Dr. Adalbert Krieger Vasena, Sr. Pedro
Lella, Ing. Nells León, Sr. Carlos A. Leone, Ing. Franco Livini, Sr. Julio Mac-
chi (Presidente de la Bolsa de Comercio de Buenos Aires), Ing. Norberto Mo-
rita, Ing. Angel Perversi, Dr. Santiago Soldati, Ing. Juan Pedro Thibaud, Dr.
David Vázquez, Ing. Esteban Takacs.
CONSEJO CONSULTIVO
Sr. Jorge Rubén Aguado, Sr. Eugenio L. Bagg, Sr. Philippe de Boissieu, Dr.
Carlos A. Bulgheroni, Sr. Alberto Cárdenas, Sr. José Gerardo Cartellone, Sr.
Jorge R. Cermesoni, Sr. Michael Contie, Ing. Luis Crosta, Sr. Javier D’Orne-
llas, Sr. José M. Eliçabe, Sr. Eduardo Eurnekian, Lic. Jorge Ferioli, Sr. Luis
A. Galli, Sr. André de Ganay, Sr. Julio Gómez, Sr. Ricardo A. Grüneisen (h),
Sr. Egidio Ianella, Ing. Oscar Imbellone, Sra. Amalia Lacroze de Fortabat,
Ing. Edgardo Lijtmaer, Ing. Juan C. Masjoan, Sr. José Mc Loughlin, Sr.
Flemming M. Morgan, Sr. Javier Nadal, Sr. Francisco de Narváez Steuer, Sr.
Carlos A. Popik, Sr. Scott Portnoy, Sr. Karl Ostenrieder, Sr. Pedro L. Querio,
Sr. Aldo B. Roggio, Sr. Roberto S. Sánchez, Sr. Walter Schaffer, Sr. Luis
Schirado, Sr. Guillermo Stanley, Dr. Amadeo Vázquez, Lic. Mauricio Wior.
CONSEJO ACADEMICO
Ing. Manuel Solanet, Lic. Mario Teijeiro.
CUERPO TECNICO
Economistas Jefes: Daniel A. Artana, Juan Luis Bour, Ricardo López Murphy.
Economista Asociado: Fernando Navajas.
Economista Principal Dpto. Economía de la Educación: María Echart. ESTAS EMPRESAS CREEN EN LA IMPORTANCIA DE
Economistas Senior: Nora Marcela Cristini, Oscar Libonatti, Patricia M. Pa- LA INVESTIGACION ECONOMICA PRIVADA EN LA ARGENTINA
nadeiros, Abel Viglione.
Economistas: Nora P. Balzarotti, Cynthia Moskovits, Nuria Susmel. Acindar Industria Arg. de Aceros S.A. Bertora y Asociados S.A.
Economista Junior: Ramiro A. Moya. AGA S.A. Blaisten S.A.C.I.F. y M.
Agfa Gevaert Arg. S.A. Bodegas Chandon S.A.
Investigadores Visitantes: Jorge Bogo, Enrique Bour, Alfonso Martínez, Car- Aguas Argentinas S.A. Bodegas Trapiche S.A.
los Rivas, Mario Salinardi, Santiago Urbiztondo. Alpargatas S.A.I.C. Bolsa de Cereales de Buenos Aires
Asistente de Investigación: M. Nakas. Amoco Argentina Oil Co. Bolsa de Comercio de Buenos Aires
Asistentes de Estadísticas: S. Auguste, L. Braverman, S. Costa, W. Chiarne- A.N. Amro Bank Booz Allen & Hamilton de Arg. S.A.
sio, N. Fichelson, M. Iaryczower, L. Laporte, R. Sacca. Aseg. de Cauciones S.A. Cía. Seg. Bridas S.A.P.I.C.
Centro de Cómputos: M. Carnevale, M. Flores, R. I. Montaño. Aseg. de Créditos y Garantías Bunge y Born S.A.
Asoc. Arg. de Agencias de Viajes y
Turismo Cadbury Stani S.A.
Entidad independiente, apolítica sin fines de lucro, consagrada al análisis de Asoc. Argentina de Seguros Cámara Argentina de Comercio
los problemas económicos y latinoamericanos. Fue creada el 7 de febrero de Asoc. de Bancos Argentinos Cám. Arg. de Fondos Comunes de
1964. FIEL está asociada al IFO Institut Für Wirtschaftsforschung München Asoc. de Bancos de la Rep. Arg. Inversión
e integra la red de institutos corresponsales del CINDE, Centro Internacional Astra Cía. Arg. de Petróleo S.A. Cámara Argentina de Supermercados
Autolatina Arg. S.A. Camuzi Gas Del Sur
para el Desarrollo Económico. Constituye además la Secretaría Permanente
Automóvil Club Argentino Caspian Securities Incorporated
de la Asociación Argentina de Economía Política. Autopistas Del Sol S.A. Cargill S.A.C.I.
CB Capitales Argentina (en formación)
Bac S.A. Central Costanera
Bagley S.A. Central Puerto S.A.
Banca Nazionale del Lavoro S.A. Cervecería y Maltería Quilmes
Banco Caja de Ahorro y Seguro Chemical Bank
Banco COMAFI Cía. Elaboradora de Productos
Banco Credit Lyonnais Alimenticios S.A.
Banco de Boston Ciba Geigy Argentina S.A.
Banco de Crédito Argentino Cielos del Sur S.A.
Banco de Galicia y Buenos Aires Citibank, N.A.
Banco de la Ciudad de Buenos Aires Citicorp Equity Investments
Banco de la Provincia del Chubut Coca Cola de Argentina S.A.
Banco del Buen Ayre Cohen S.A. Soc. de Bolsa
Banco del Sud Compañía Naviera Pérez Companc
Banco de Valores S.A. Compañía de Radio Comunicaciones
Banco Europeo para América Latina Móviles
Banco Exterior S.A. Consultora Lavalle S.A.
Banco Florencia COPAL
Banco General de Negocios Corporación Multimedios América
Banco Israelita de Córdoba S.A. Corsiglia y Cía. Soc. de Bolsa S.A.
Banco Mildesa Cosméticos Avon S.A.C.I.
Banco Morgan C y K Aluminio
Banco Quilmes S.A.
Banco Río de la Plata Deutsche Bank
Banco Roberts S.A. Deloitte and Touche
Banco Sáenz S.A. Diners Club Argentina
Banco Santander S.A. Disco S.A.
Banco Shaw S.A. Dow Química Argentina S.A.
Banco Sudameris Droguería Del Sud
Banco Supervielle Société Generale Du Pont Argentina S.A.
Banco Velox S.A.
Banque Nationale de Paris Edenor S.A.
Banque Paribas Editorial Atlántida S.A.
Bayer Argentina S.A. Empresa Nacional de Correos y
Benito Roggio e Hijos Telégrafos (ENCOTESA)
Erario Bursátil Nobleza Piccardo S.A.I.C.F.
Esso S.A. Petrolera Argentina OCASA
Est. Vitivinícolas Escorihuela Organización Techint
F.V. S.A. Orígenes AFJP S.A.
Federación del Citrus de Entre Ríos
Ferrosur Roca S.A. Pepsi Cola Argentina S.A.
Ferrosider S.A. Perkins, Patricio C.
Fratelli Branca Dest. S.A. Petrolera Arg. San Jorge S.A.
Fund. Banco Francés del Río de la Plata Petroquímica Bahía Blanca S.A.I.C.
Pfizer S.A.C.I.
Grace Argentina S.A. Pirelli Argentina S.A.
Price Waterhouse & Co.
Hewlett Packard Argentina S.A.
Hoechst Arg. S.A. Quaker Elaboradora de Cereales
Quickfood Alimentos Rápidos S.A.
IBM Argentina S.A. Quitral-Co S.A.I.C.
Industrias Metalúrgicas Pescarmona
ING Bank Refinerías de Maíz S.A.I.C.F.
Ipako S.A. Río Chico S.A.
Isaura S.A.
S.A. Garovaglio y Zorraquín
José Cartellone Const. Civiles S.A. SC Johnson & Son de Arg. S.A.
Juan Minetti S.A. SanCor Coop. Unidas Ltda.
Sandoz Argentina S.A.I.C.
Laboratorios Glaxo (Argentina) S.A.C.eI. Shell C.A.P.S.A.
Laboratorios Rontag S.A. Siemens S.A.
Lactona S.A.I.C. Sociedad Comercial del Plata S.A.
La Plata Cereal S.A. Sociedad Rural Argentina
La Previsión Coop. de Seguros Ltda. Socma Americana S.A.
Liquid Carbonic S.A. Sol Petróleo S.A.
Loma Negra C.I.A.S.A. Startel S.A.
Lloyds Bank (BLSA) Limited Sulzer Hnos. S.A.C.I.
Luncheon Tickets Sun Microsystems S.A.
Surrey S.A.C.I.F.I.A.
MAPFRE Aconcagua Compañía de Swift Armour S.A. Argentina Editado por Manantial SRL, para
Seguros S.A. la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas
Massalin Particulares S.A. Telecom Argentina
Mastellone Hnos. S.A. Telefónica de Argentina Impreso en junio de 1996 en Leograf,
Máxima S.A. AFJP Telintar S.A. Rucci 408, Valentín Alsina, Argentina
Mc Donald’s The Chase Manhattan Bank NA.
Medicus A. de Asistencia Médica y The Exxel Group S.A.
Científica Tía S.A.
Mercado de Valores de Buenos Aires Total Austral Editado por Manantial SRL, para
Mercedes Benz Arg. S.A.C.I.F.I.M.
la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas
Merchant Bankers Asociados Unicenter Shopping
Merrill Lynch Unilever de Argentina S.A.
Merrill Lynch International Impreso en junio de 1996 en Color Efe,
Molinos Río de la Plata S.A. Vidriería Argentina S.A. Paso 192, Avellaneda, Argentina
Monsanto Argentina S.A.I.C. VISA
Morixe Hermanos S.A.C.I.
Murchison S.A. Estib. y Cargas Xerox Argentina I.C.S.A.
Nestlé Argentina S.A. YPF S.A.

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Energía eléctrica Telecomunicaciones Caminos pavimentados Agua Ferrocarriles

Alemania 100 5 483 — — — 100 — 117 —

* El 85% o más de los caminos está en buenas condiciones.

La etapa de evaluación y control está concebida para medir el impacto de

CUADRO 3 bles de los pobres resultados alcanzados en términos de cobertura, calidad y

CUADRO 4 bal22. Una política consistente hubiera requerido la definición correcta de la

1993 1994 1995 1996 Participación de la inversión Participación de la inversión

Malasia 35,7 44,2 35,5 9,3 13,3 11,6

Pakistán 59,0 53,6 48,2 9,2 9,1 8,1

% Del PBI a P. Mercado

1971 1.890,2 3.185,3 1.523,1 NA 412,6 7.011,3 NA 5

1972 1.963,7 3.362,5 1.416,2 NA 387,1 7.129,5 NA 4

1985 1.362,9 3.909,8 1.822,6 1.219,8 461,8 7.557,1 6.954,3 1,20

1986 1.612,2 4.475,3 2.635,5 1.731,3 605,5 9.328,5 8.424,3 1,10

1975 22,0 2.081,5 1,562 19,8 80,2 20

1976 24,3 2.298,7 1,439 23,6 76,4 15

1988 19,5 1.956,1 0,958 36,1 63,9

Fuentes: FIEL en base a FIEL-CEA, El gasto público en Argentina. 1960-1988, Buenos

El Poder Ejecutivo Nacional incluyó en el documento Argentina en Creci-

Ejecución Metas Ejecución Metas

CUADRO 15 CUADRO 16 (Cont.)

Programas y proyectos Metas de inversión 1995-1999

4.4. Ecología y Medio Ambiente 1. World Development Report, op. cit.

El propósito de este capítulo es analizar la experiencia internacional en lo

A. LAS DOS ETAPAS GRAFICO 5

Respecto del proceso presupuestario, interesa contestar las siguientes

1) ¿Quién identifica proyectos potencialmente rentables? Organos ejecutores

GRAFICO 6 Una característica singular que presenta el presupuesto anual canadien-

Elevación 1978 Se establece la Oficina General de Contralor (OGC).

1989 Se centraliza la decisión de gasto. Se discontinúa el SPGG.

Dept. de Oficina General

tan (compromiso previo, compromiso definitivo, devengamiento y pago). Esto GRAFICO 9

Elevación Ejecución y control

D. REINO UNIDO GRAFICO 10

GRAFICO 12 metodología comprensiva de análisis costo-beneficio24. En sus Pautas para la

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ii. Conclusiones claramente en la actividad que al respecto desarrolla la Oficina de Adminis-

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