Unesco

ANÁLISIS COMPARATIVOS
DE POLÍTICAS EDUCATIVAS
Lo no Formal en la
Atención y Educación
de la Primera Infancia
Adrián Rozengardt
Septiembre 2020
CON EL APOYO DE
ANÁLISIS COMPARATIVOS DE POLÍTICAS DE PRIMERA INFANCIA
La serie Análisis comparativos de políticas de educación se inscribe en el marco de

las actividades del área de Investigación y Desarrollo de la Oficina para América
Latina del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) de la
UNESCO, cuya misión institucional consiste en fortalecer las capacidades de los
Estados Miembros de la UNESCO en la región para planificar y gestionar sus
sistemas educativos.
La producción de estos documentos se articula específicamente dentro del
proyecto Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina
(SITEAL). SITEAL es un observatorio en línea que ofrece una base de políticas,
normativas, investigaciones y estadísticas sobre la situación educativa en la región
latinoamericana, a partir de las cuales se producen documentos de análisis
relacionados con los siguientes ejes: Primera infancia, Educación básica,
Educación y formación técnica y profesional, Educación superior, Educación y TIC,
Inclusión y equidad educativa, Educación y género, y Docentes.
Los documentos de Análisis comparativos de políticas de educación tienen el
propósito de ofrecer una mirada comprehensiva sobre las acciones que los
distintos Estados nacionales realizan para garantizar el derecho a la educación, y
sobre las decisiones y capacidades que demuestran para reducir las brechas
educativas. Al mismo tiempo, buscan trazar un panorama sobre las tendencias de
la región, los logros y los desafíos respecto de las políticas analizadas.
El objetivo de esta serie es facilitar a los equipos técnicos de gobierno,
investigadores, docentes y capacitadores documentos que problematicen,
indaguen y analicen las distintas estrategias e intervenciones que los países
orientan en torno a dimensiones particulares de la política educativa en América
Latina.
Advertencia
El uso de un lenguaje no discriminador en función del género de las personas es una de las prioridades de la Oficina
para América Latina del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO. Sin embargo, su
aplicación en la lengua española plantea soluciones muy distintas, sobre las que aún no se ha logrado ningún
acuerdo.
En tal sentido, evitamos usar en nuestros textos expresiones tradicionales que ya han sido abandonadas en el
español académico y profesional contemporáneo, tales como la palabra “hombres” para referirse a varones y
mujeres. Además, siempre que sea posible, procuramos emplear palabras de género neutro en reemplazo de
palabras en género masculino.
Sin embargo, con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar desdoblamientos léxicos en
artículos, sustantivos y adjetivos para subrayar la existencia de ambos sexos, hemos optado por el uso genérico
del masculino, en el entendimiento de que todas sus menciones representan siempre a personas de ambos sexos.
2
Los términos empleados en esta publicación y la presentación de los datos que en ella aparecen no implican toma de
posición alguna de parte de la UNESCO o del IIPE en cuanto al estatuto jurídico de los países, territorios, ciudades o
regiones ni respecto de sus autoridades, fronteras o límites.
Publicado en 2020 por la Oficina para América Latina del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de
la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
Agüero 2071, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.
© UNESCO 2020
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Esta publicación está disponible en acceso abierto bajo la licencia Attribution-ShareAlike 3.0 IGO
(CC- BY- SA 3.0 IGO) (http://creativecommons.org/licenses/by- sa/3.0/igo/). Al utilizar el contenido de la presente
publicación, los usuarios aceptan las condiciones de utilización del Repositorio UNESCO de acceso abierto
(www.unesco.org/open- access/terms-use-ccbysa- sp).
3
Contenido
1.
1. Introducción .......................................................................................................... 6
2. Lo “no formal” ....................................................................................................... 7
2.1 Primera aproximación ...................................................................................... 7
La perspectiva técnica............................................................................................. 8
La perspectiva sociohistórica ............................................................................... 10
La perspectiva del contexto .................................................................................. 14
2.2 Las fronteras y los puentes ............................................................................ 16
La tensión entre cuidar/atender y educar ........................................................... 16
Diálogos y controversias..................................................................................... 17
2.3 Dimensiones de análisis ................................................................................. 21
Heterogeneidad .................................................................................................... 21
Fragmentación ...................................................................................................... 23
Desigualdad........................................................................................................... 25
Entonces: ¿cómo definimos lo “no formal”? ................................................... 30
3. Análisis comparativo ..........................................................................................30
3.1 Crece desde el pie ............................................................................................ 30
3.2 Países con sistemas de protección limitados y brechas severas de
desigualdad .............................................................................................................. 33
3.2.1 El Salvador .................................................................................................... 33
3.2.2 Paraguay ....................................................................................................... 38
3.3 Países con sistemas de protección intermedios y brechas moderadas
de desigualdad ........................................................................................................ 45
3.3.1 Colombia ....................................................................................................... 45
3.3.2 México ........................................................................................................... 52
3.4 Países con sistemas de protección integrados y brechas modestas de
desigualdad .............................................................................................................. 56
3.4.1 Argentina....................................................................................................... 56
4
3.4.2 Chile ............................................................................................................... 61

4.Conclusiones y recomendaciones ....................................................................67
Pandemia e incertidumbre ................................................................................... 72
5. Bibliografía ...........................................................................................................75
“Antes era válido acusar a quienes historiaban el pasado en

consignar únicamente las ‘gestas de los reyes’. Hoy día ya no lo es,
pues cada vez se investiga más sobre lo que ellos callaron,
expurgaron o simplemente ignoraron. ‘¿Quién construyó Tebas de
las siete puertas?’, pregunta el lector obrero de Brecht. Las fuentes
nada nos dicen de aquellos albañiles anónimos, pero la pregunta
conserva toda su carga.”
Carlo Ginzburg. El queso y los gusanos.
“Nuestro norte son los niños. Acá hacemos todo para que se sientan
bien. Decoramos los salones para que estén en un lugar agradable,
nos fijamos mucho en el menú, en la comida, claro. Nunca le vamos
a fallar, el (centro) de apoyo siempre va a estar, todos los días del
año, para todos ellos, para cada cual, cada uno con sus
necesidades”.
Entrevista a Marta, coordinadora en un

centro de apoyo escolar, Tigre, junio de
2005 (Santillán, 2019)
5
1. Introducción
El mapa de la atención y educación de la primera infancia, AEPI, es un territorio
dinámico que se va modificando y transformando permanentemente. Un
segmento de ese mapa lo conforman las instituciones que se constituyeron
como el primer nivel dentro de la estructura de los sistemas educativos. Sin
embrago, este mapa no estaría completo si no se incluyera entre sus pliegues a
las miles de novedosas experiencias organizadas, reconocidas y valoradas, que
en las últimas décadas se han multiplicado por las grandes ciudades
latinoamericanas y sus periferias; en zonas rurales, montañosas e islas; que se
han instalado donde viven o circulan los niños y niñas más pobres, los que
migran o quieren migrar; los desplazados, los excluidos, los olvidados, los que
quedaron solos, los que no llegan; donde dicen presente los que más necesitan
ser cuidados, incluidos, protegidos y tenidos en cuenta.
La intención de este documento es identificar, delimitar y comparar dentro del

universo de la AEPI aquellas instituciones y programas que suelen reconocerse
bajo la denominación de “no formales”. Se trata de un campo que asume
dinámicas, sentidos y controversias que le son propias y, a la vez, compartidas
con el resto de las instituciones que se integran en este mapa.
Describir y definir lo “no formal” resulta un desafío conceptual y metodológico.

En primer lugar, porque su propia identidad es cuestionada o al menos debatida
por pedagogos, académicos, gestores de la política pública, legisladores,
organizaciones sociales y comunitarias, y representantes de organismos
internacionales públicos y privados. En segundo lugar, porque bajo esta
identidad se agrupa una amplia variedad de instituciones, programas y políticas
que dirigen sus intervenciones a niñas y niños desde su nacimiento y durante los
primeros años de vida, a sus familias y comunidades; servicios y programas que
expresan heterogeneidad, fragmentación institucional y profunda desigualdad.
Será un esfuerzo sostenido a lo largo de este trabajo explicar que lo “no formal”
está planteado como una “proposición compuesta”, y no como la “negación de
la formalidad”. No se está observando la distancia con otras formas de organizar
la experiencia de atención y educación en los primeros años; sino que se lo hace
reconociendo su propia agencia, constituida en momentos históricos
determinados y como consecuencia de múltiples variables y procesos que le
dieron vida y consistencia con el correr del tiempo.
El texto pretende desafiar la falsa antinomia entre lo pedagógico y lo asistencial;

entre atender o cuidar y educar; o el cuidado visto como asistencia y resumido
como obstáculo para lo pedagógico. Pueden encontrarse en la literatura sobre el
tema algunos sinónimos o conceptos semejantes con lo “no formal”:
6
“alternativos”, “no escolarizados”, entre otros, respuestas que día a día validan
su existencia y su impronta a lo largo y ancho de nuestro continente.
De acuerdo a determinados criterios metodológicos que se explicarán

oportunamente, se han elegido seis países para describir y comparar los
recorridos y la situación actual de los servicios y programas “no formales” de
AEPI: Argentina, Colombia, Chile, El Salvador, México y Paraguay.
---------------
Este documento fue encargado antes de que el planeta entero debiera

enfrentarse, como el rey desnudo del cuento de Andersen, a la pandemia del
Covid-19, pero escrito en tiempos de confinamiento e incertidumbre. Durante el
trabajo de redacción y búsqueda de datos e información, se pudo constatar que
esta crisis puso a todos los formatos e instituciones en un mismo lugar: frente a
la obligatoriedad y necesidad de replegar el contacto directo con los niños y
niñas, y responder (de manera desigual y diferenciada en cada país), al escenario
epidemiológico. Esto no quiere decir que la crisis iguale, todo lo contrario, ha
profundizado enormemente las brechas ya existentes. La estrategia de
protección en estos tiempos de emergencia se apoyó en todos los formatos,
formales y no formales, conformando una primera barrera de contención. Fue
así, pandemia mediante, que la política, la economía, los estados, tuvieron que
reconocer que las instituciones “no formales” formaban parte indisoluble del
universo de la educación inicial, y que es necesario regular, de alguna manera,
sobre ellas. Este reconocimiento es el argumento central del trabajo que
estamos presentando.
2. Lo “no formal”
2.1 Primera aproximación
Las cuestiones terminológicas son importantes. En ese sentido resulta
necesario detenerse, inicialmente, a reflexionar sobre las representaciones y los
límites del término “no formal” como una de las galaxias que conforman el
universo de la atención y educación de la primera infancia (AEPI).
Lo “no formal” puede interpretarse y explicarse desde diversas perspectivas, que

le otorgan al término un perfil multidisciplinario y multidimensional. En su interior
podrán observarse diálogos, dinámicas y controversias que le son particulares y
específicas.
7
Reconocer esta identidad y especificidad permite completar el amplio mapa de

la intervención institucional pública y privada de atención y educación dirigida a
las niñas y los niños en sus primeros años de vida. El ejercicio comparado puede
ayudar a identificar los principales hitos del recorrido histórico del campo en
nuestro continente: dónde, por quiénes y con qué fines se ha ido configurando; y
de qué manera se expresa en la actualidad en algunos de los países de la región.
El debate que genera lo “no formal” sigue presente, es contemporáneo, y resulta

trascendente en tiempos donde vuelven a emerger y ponerse en tensión muchas
de las preguntas que las familias, la academia y la política estatal se hacen sobre
la forma en que se establecen las relaciones entre las generaciones.
Bajo la identificación y configuración “no formal” se cobija un conjunto

heterogéneo, fragmentado y desigual de instituciones y/o programas
constituidas a partir de múltiples recorridos históricos, surgidas en diversos
contextos y a partir de la organización e implementación de discursos,
identidades, políticas públicas, leyes, medidas administrativas, pujas en la
distribución de recursos humanos y financieros; pero también de enunciados
científicos, pedagógicos y curriculares; proposiciones filosóficas, políticas,
morales, filantrópicas; lo dicho y también lo no dicho.
Waldman y Cardarelli (2010) señalan que es evidente y constatable que la

atención educativa dirigida a los niños y niñas de menos de seis años es llevada
a cabo tanto en ámbitos de la educación formal (dentro del sistema educativo
reglado jurídicamente por el Estado) como en otro tipo de espacios, que se
constituyen por fuera del sistema educativo estatal.
La perspectiva técnica
Desde la tecnología pedagógica, el término remite a la clásica división entre

educación “formal”, “no formal” e “informal” surgida a fines de los sesenta,
impulsada por la UNESCO 1, y llevada al texto por Coombs (1978) en su libro La
crisis mundial de la educación. Allí se define la educación “no formal” como
“…toda actividad organizada, sistemática, educativa, realizada fuera del marco
1
Conferencia Internacional sobre la Crisis Mundial de la Educación (1967).
8
del sistema oficial, para facilitar determinadas clases de aprendizaje a

subgrupos particulares de la población, tanto adultos como niños”.
La dinámica asumida por el sector en las últimas décadas del siglo XX y las
primeras del XXI ha complejizando la definición de Coombs; particularmente
cuando nos acercamos al mundo de los más pequeños y pequeñas, los servicios
dirigidos a la primera infancia. Para Trilla (1993), realidades educativas como
las que refiere la expresión educación “no formal” han existido desde mucho
antes que se popularizase este significante. Pero no es hasta finales de los
sesenta cuando tal etiqueta empieza a acomodarse en (y a desacomodar) el
lenguaje pedagógico.
Según Colom Cañellas (2005), la diferencia más determinante que se reconoce

entre educación formal y “no formal” es, sorprendentemente, el carácter jurídico
y no pedagógico. Se entiende a la educación “formal” como aquella que
concluye con titulaciones reconocidas y otorgadas según las leyes educativas
promulgadas por los Estados y, en ese sentido, es la propia de los sistemas
educativos reglados jurídicamente por el Estado. En consecuencia, la educación
“no formal” sería, por el contrario, aquella cuya responsabilidad no recae
directamente en los ordenamientos jurídicos tradicionales del “sector”
educación. Quizás por este motivo resulta común referirse a la educación
“formal” como un “sistema” y a la “no formal” como a “un conjunto de
experiencias”, sin alcanzar la identidad de “sistema”. Para la política pública
estatal, dividida en parcelas especializadas, la dependencia institucional resulta
un ordenador, una primera variable para identificar responsabilidades políticas,
programáticas y presupuestarias.
Una clásica interpretación, y de la cual este trabajo se distancia, es la que

identifica a la denominación “no formal” como término negativo, de oposición al
sistema “formal”.
Como va a poder observarse en el estudio comparado, en países como El

Salvador, Paraguay, Chile o México, la oferta “no formal” la asumen, en parte, los
ministerios de educación, pero se trata de subsistemas claramente
diferenciados, destinados a poblaciones pobres o vulnerables, dirigidos allí a
donde no alcanzan a llegar los servicios “formales”.
Es el “sentido” y la “identidad” lo que permite que florezcan múltiples

expresiones de diálogos entre las generaciones. En ese camino, los orígenes, los
9
formatos, las especificidades de cada intervención definen agencia y, por lo

tanto, diferentes formas de atender y educar. Los argumentos a favor de esta
posición permiten enfocar el campo desde una gama amplia de perspectivas,
entre las que se incluye tanto lo local como lo global, la cultura, la etnicidad, el
género y la sexualidad; lo histórico y lo político; e incluso frente a los discursos
científicos dominantes (Grieshaber y Cannela, 2005). Así como lo “formal” no es
un conjunto uniforme y homogéneo (grandes debates se desarrollan dentro del
mundo de la pedagogía y las escuelas), tampoco lo es lo “no formal”.
Entonces, lo “no formal” no es una negación sino una proposición compuesta.

Este encuadramiento resulta un punto de partida, porque más allá de las
particularidades mencionadas, tanto lo “formal” como lo “no formal” reconocen
en común que ofrecen actividades “organizadas”; es decir, que se diseñan,
planifican, instrumentan, evalúan. Hasta aquí la AEPI “no formal” resulta:
El conjunto organizado de servicios dirigidos a la atención y cuidado de la

primera infancia que suceden, fundamentalmente, fuera del sistema escolar
formal 2.
Este enfoque nos ofrece aún una visión limitada del fenómeno que estamos
tratando de describir, y será necesario seguir profundizando desde otras
perspectivas.
La perspectiva sociohistórica
La acción estatal es el escenario central donde se dirimen las miradas y las

respuestas sobre los problemas públicos 3. La intervención se refleja tanto en la
“acción” como en la “omisión” estatal. El Estado produce infancia: “…genera
respuestas o vacancias sobre las necesidades vinculadas a la niñez, entre ellas,
la atención y la educación temprana. Las políticas sociales no son un mero
2
Como citan Mayol Lassalle, Marzonetto y Quiroz, en el trabajo que forma parte de esta misma
colección, “La educación inicial en los sistemas educativos latinoamericanos para los niños y niñas de 3,
4 y 5 años”, los programas del nivel CINE 0 están dirigidos a niños menores que la edad oficial de
ingreso al nivel CINE 1. En este nivel, existen dos categorías de programas: desarrollo educacional de la
primera infancia y educación preprimaria. En la primera categoría, el contenido está destinado a niños de
entre 0 y 2 años, en tanto que en la segunda se orienta a niños desde los tres años de edad, hasta el inicio
de la educación primaria (UIS/UNESCO, 2011).
3
Aquello que para las ciencias sociales define el carácter público de un problema social es, justamente, la
consideración de que alguien debe hacer algo al respecto (Gusfield, 1981). El sentido de lo público se
refiere entonces al carácter general (versus lo particular) y a la movilización o interpelación de entidades
colectivas (privadas, públicas, estatales, internacionales) que están involucradas como parte de la causa o
de la solución del problema (Rozengardt, 2019).
10
efecto de las formas dominantes de concebir la condición infantil, sino también

son constructoras de imágenes y discursos sobre tales grupos sociales (Pontes
y Corrochano, 2010), son capaces de influir en sus condiciones de existencia
mediante tales universos simbólicos (James y James, 2004) y se constituyen en
un laboratorio en el que se disputan distintos proyectos sobre la sociedad (Carli,
2012)” (Llobet, 2012).
Lo “no formal” es un fenómeno reciente si se lo compara con el origen de la

educación inicial o parvularia “formal”, y mucho más distante de aquellas
primeras respuestas institucionales organizadas por las iglesias y las damas de
las clases altas de la sociedad durante la conquista y la lucha por la
independencia. Y, si bien pueden encontrarse ejemplos de este tipo de iniciativas
desde los albores del siglo XX, las primeras experiencias “no formales”, en los
términos planteados, se consolidan en la región en la segunda mitad del siglo
XX, cuando se originaron una serie de prácticas no escolarizadas, novedosas,
impulsadas básicamente por mujeres organizadas, comunidades, movimientos
sociales, estados nacionales y locales, organismos internacionales y
organizaciones no gubernamentales locales y globales, iglesias, organizaciones
de base, partidos políticos, movimientos guerrilleros, empresas privadas y otros
diversos actores. La expansión de la oferta “no formal” se puede observar en el
marco de una serie de acontecimientos políticos, sociales, económicos y
culturales más amplios, que confluyeron en la consolidación de la “primera
infancia” como campo diferenciado de lo social.
Procesos constitutivos del campo de la primera infancia
Se pueden identificar algunos procesos que han sido determinantes en la

conformación de discursos, prácticas y normas que han tenido y tienen a los
niños y niñas de hasta seis, siete u ocho años 4, como destinatarios. Los más
destacados son:
i. El reconocimiento de la ciudadanía de las mujeres y el incremento de su

participación en la vida social, cultural, política, económica, y los
avances en la disputa de la perspectiva de género y de la distribución de
las responsabilidades del cuidado, que fue permeando en la trama
social contemporánea, impulsando dinámicos procesos
emancipatorios. Los cambios en la estructura y organización
4
Según las diferentes definiciones asumidas por cada país
11
económica de las unidades familiares y el surgimiento de nuevas

conformaciones y formas de agrupamiento humano.
ii. Los escenarios de debate y tensión entre lo público y lo privado en

materia de crianza, cuidado y educación en los primeros años de vida, y
la discusión sobre el rol del Estado y de la relación entre este, las
familias y el mercado.
iii. La influencia de la CDN 5 y del sistema de las Naciones Unidas de

protección de derechos 6, que posicionó a las nuevas generaciones
como dignatarios individuales y colectivos de una serie de derechos de
cuyo cumplimiento se corresponsabiliza a los Estados y las familias.
Este acontecimiento impactó no solo en la aprobación de normas y
acuerdos internacionales, regionales, nacionales y locales, sino que
modificó la identidad y el sentido de las políticas públicas, transformó
estructuras y metodologías, permitió el reconocimiento de múltiples
infancias, y generó cuestionamientos y transformaciones en las
instituciones.
iv. Como sucede en la mayoría de los procesos de reconocimiento, el de

los niños y niñas más pequeños también se ha ido configurando entre
pujas reivindicativas y distributivas, y un contexto contradictorio, donde
la obligatoriedad estatal de garantizar el acceso a los derechos
confrontó con una descomunal concentración de la riqueza,
desigualdad e infantilización de la pobreza. Los años noventa fueron
testigos de la expansión del modelo neoliberal, la globalización y la
especulación financiera. Comenzado el siglo XXI, las economías de los
países de la región alternaron ciclos de crecimiento y disminución de la
pobreza y la desigualdad con otros donde millones de niños, niñas
fueron condenados a una inédita condición de exclusión.
v. El involucramiento y aporte de corrientes científicas vinculadas al

embarazo, el nacimiento, el desarrollo infantil, la crianza y los primeros
años de vida también resultaron determinantes. Las ciencias médicas y
de la nutrición, la pedagogía, la psicología y las teorías del desarrollo, la
sociología, la antropología, la historia, el derecho, la economía y las
5
Convención sobre los Derechos del Niño. Naciones Unidas (1989).
6
UNICEF, UNESCO, Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, etc.
12
neurociencias han aportado miradas significativas a lo largo de todo el

siglo XX y del actual, y han consolidado un corpus de saber y experiencia
de enorme trascendencia, que pone en evidencia la importancia de los
primeros años de vida para la condición humana.
La combinación resultante del reconocimiento y ampliación de derechos de

mujeres y de niños y niñas, la disputa entre lo público y lo privado, las demandas
del acceso a los derechos frente al crecimiento de la pobreza y la desigualdad,
y la comprobación científica de la importancia de los primeros años de vida, han
ido instalando una serie de discursos, miradas y formas de problematizar la
percepción sobre un nuevo sujeto social: los niños y niñas pequeños, y las
formas de intervenir en su cuidado, atención y educación.
Según De Grande y Remorini (2019), se pueden identificar dos enfoques

particulares para la etapa inicial de la primera infancia (los bebés):
a) el anticipatorio: la concepción del bebé como proyecto, como futuro “a

proteger”; y
b) el vivencial: el interés en dar cuenta de las realidades y conflictos de
los bebés en el entramado cotidiano entre sus familias, comunidades
e instituciones. En términos de presente.
Estas configuraciones encuentran continuidad en dos de las configuraciones

predominantes que sustentan las intervenciones dirigidas a los servicios de
cuidado, atención y educación de la primera infancia “no formales”:
a) La utilitaria: que justifica la intervención en términos instrumentales, de

resultados a ser alcanzados posteriormente, la identificación de los
niños y niñas como futuros adultos en proceso de formación 7, donde
prevalecen intereses adultocéntricos, definidos en términos de la
estructura social y económica en donde se ubica, en representación, a
las niñas y niños y sus familias en el presente y en el futuro.
b) La de derechos y de trayectoria de vida de los sujetos: pone el acento
en la etapa particular de la experiencia infantil que viven los niños y
niñas en sus primeros años, y el derecho al acceso a bienes y servicios
7
Se pueden incluir entre estos argumentos a los vinculados con la inversión y el cálculo de la tasa de
retorno (Heckman, 2006), la teoría de la igualdad de oportunidades, la meritocracia, la teoría de las
variables tóxicas del contexto infantil y la centralidad otorgada a las neurociencias (Araujo y López-Boo,
2010), y a la importancia del desarrollo cerebral en los primeros mil días de vida. Falta referencia de
Heckman en la bibliografía.
13
de igual calidad, más allá de su condición económica, social,

geográfica, racial, cultural, religiosa, de género, y del lugar que vayan a
ocupar en la estructura social y laboral a lo largo de su vida (Bustelo,
2005).
Esta segmentación de discursos y percepciones sobre el mundo de la primera

infancia alcanza un lugar analítico; en la trama institucional se expresa de
manera más compleja, entrelazándose y tensionándose a lo largo de la práctica
cotidiana.
La perspectiva del contexto
Una de las características particulares de las iniciativas y experiencias “no

formales” es que la gran mayoría de ellas se conforman como políticas públicas,
estatales o privadas, diseñadas, legisladas e instrumentadas para intervenir
sobre niños, niñas, familias y comunidades que anidan los pliegues de la
pobreza, los bajos ingresos y los contextos geográficos menos habitables
(urbanos o rurales); los que padecen por diversos motivos la imposibilidad de
acceder a servicios y bienes de calidad; los desplazados por conflictos armados,
políticos, o por la movilidad humana nacional e internacional; los que forman
parte de los pueblos originarios; los niños y niñas que suman discapacidad y
pobreza; los hijos e hijas de madres adolescentes pobres.
Una de las interpretaciones a este fenómeno se puede encontrar en los textos

de Revilla Blanco (2010), y en la explicación que la autora ofrece sobre las
dinámicas de la “acción colectiva” impulsada por organizaciones y movimientos
organizados en relación a determinadas demandas sociales 8.
Encadenadamente o como resultado de la acción de los movimientos sociales,
los estados nacionales, estaduales o provinciales y (de manera cada vez más
asertiva) los locales o municipales fueron asumiendo un rol activo en la
expansión de los servicios de atención y educación infantil: en algunos casos
para controlar, coordinar, articular, acompañar y fortalecer; y, en otros, como
proveedores directos de servicios.
Parecería que allí donde hay ingresos suficientes o cobertura estatal extendida,
la oferta del nivel inicial se reconoce como “educativa” y es relacionada con el
8
Los movimientos sociales producen demandas de reconocimiento por parte de otros actores y del
sistema político, así como nuevas concepciones alternativas de ciudadanía, disputando sentido a la
exclusión sociocultural, de género, étnica y económica (y no solo política).
14
sistema formal; pero, cuando los destinatarios son niños y niñas de bajos
recursos, se las denomina como ofertas de “atención” o “cuidado”, y se las
inscribe en el universo de lo “no formal”, “alternativo” o “no escolarizado”.
Santillán (2019) señala la existencia de estudios que dan cuenta de las
condiciones en que esta fragmentación se ha ido actualizando en diferentes
momentos, conforme con las modalidades asumidas por las políticas públicas
y las intervenciones sociales en la mayoría de los países de la región.
Estas reflexiones nos permiten proponer una nueva aproximación a la definición

de lo “no formal” en la atención y educación de la primera infancia en el siguiente
párrafo:
Conjunto organizado de servicios dirigidos a la atención y educación de la

primera infancia que suceden, fundamentalmente, fuera del ámbito escolar
formal, y que están orientados a la población de niños, niñas y familias con
derechos vulnerados.
15
2.2 Las fronteras y los puentes

La tensión entre cuidar/atender y educar
Podría considerarse, ilusoriamente, que el conjunto de experiencias “no

formales” conforma un “sistema” coordinado, organizado, más o menos
regulado u orgánico. Pero, como ya se ha mencionado, nada más alejado de ello:
hacia su interior se observa infinidad de dinámicas y formatos.
Sobre la frontera existente entre lo “formal” y lo “no formal” se teje una tensión
que atraviesa los debates en el mundo de la primera infancia: la falsa dicotomía
entre lo pedagógico y lo asistencial; o entre atender o cuidar y educar; o el
cuidado visto como asistencia y resumido como obstáculo para lo pedagógico
(Brailovsky, 2019). Esta tensión entre la función asistencial y educativa se
encuentra presente desde los tiempos de la conformación del nivel y continúa,
con otros condimentos, hasta nuestros días (Diker, 2002).
Es un debate ideológico, que se aloja y despliega entre los argumentos teóricos

y metodológicos desarrollados en páginas anteriores. Frente a esta forzada
antinomia cabe recuperar lo señalado por Redondo y Antelo (2017):
“…el cuidar y el educar se presentan de manera excluyente y binaria. Esta

concepción anula la posibilidad de confluencia de la historia de la educación
inicial, su constitución y desarrollo con la riqueza de matices y experiencias
culturales que ofrece el trabajo educativo comunitario en la primera infancia,
reduciendo el debate político y pedagógico…” (p. 10).
Como toda práctica social, la educación, señala Puiggrós (2016) 9, es productora

de una pluralidad de sentidos y susceptible de ser producida y leída en ángulos
diferentes (ideológico, político, económico, psicológico), a partir de procesos
históricos y sociales.
Se asume esta postura ética y política a partir del reconocimiento de los niños y
las niñas como centro del proceso de crianza, atención, cuidado y educación; y
se reivindica la frontera entre lo “formal” y lo “no formal” como lugar de
9
Introducción a la tesis de doctorado en Pedagogía de la UNAM “Proyecto político y educación en
América Latina. Polémicas y tendencias en el origen de la educación popular”. Si es la referencia de
Puigross presente en la bibliografía, esta nota no tiene sentido dentro del sistema APA (excepto que
quiera destacarse, por algún motivo, que se trata de una tesis).
16
“encuentro” e “intercambio”, una línea permeable y hasta invisible que acerca,

más que separa 10. En muchos casos esa relación se representa en espejo,
donde unos miran a otros, retroalimentándose, alcanzando síntesis
superadoras. Y otras veces no, generándose una disputa anidada en miradas
corporativas o pragmáticas.
Reconocer que cuidar y educar van de la mano, pero de la mano de los niños y
las niñas, interpela a quienes sostienen que lo “no formal” “cuida” y lo formal
“educa”. Como señala Brailovsky (2019):
“…la idea de un cuidado como ‘mero cuidado’ (dar de comer, ver que los
chicos estén limpios, que no se enfermen, etc.) aparece contrastando con un
modo de intervención ‘de mayor jerarquía’ que el cuidado, caracterizado
como enseñanza. La crítica a esta distinción invita a considerar la cuestión
desde una valoración pedagógica del cuidar, como gesto propiamente
educativo…” (p. 7).
El análisis comparado dará cuenta de que esta “no-frontera” se expresa de

manera diferenciada en cada país, que está imbricada con la historia, la
capacidad de las instituciones estatales y el nivel de desarrollo económico
alcanzado.
Diálogos y controversias
En 1992, Bob Myers escribió Los doce que sobreviven. En esta publicación se daba
cuenta de la existencia de un vasto universo de experiencias novedosas que se
proponían enfrentar el problema del desarrollo de los más pequeños en el tercer
mundo. No habían pasado dos años desde la aprobación en Nueva York de la
Convención, y el discurso de derechos comenzaba a impregnarse de contenidos
y a desencadenar transformaciones normativas e institucionales. Como señalan
López y D’Alessandre (2015), el potencial transformador de la Convención radica,
en gran parte, en su interpelación a la mirada adultocéntrica y a las políticas que
esta mirada genera.
10
Reveco Vergara (2009) advertía que “si lo formal o convencional corresponde a aquello que sigue una
convención o una norma (algo que en educación infantil equivaldría a hablar de un paradigma o un
enfoque), toda la educación latinoamericana sería formal o convencional, ya que sigue los principios que
sustentan la escuela activa, los cuales se han ido enriqueciendo, perfeccionando y especificando en su
desarrollo”.
17
En ese marco, la educación inicial “formal” (con orígenes que se remontan a

Orbelin, Owen, Pestalozzi y Froebel) y la “no formal” (de posterior surgimiento y
vinculada fundamentalmente a la búsqueda de la equidad y la inclusión social)
establecen un diálogo sustantivo y enriquecedor. Los niños y niñas, como
actores sociales, sostienen el puente entre la AEPI y los derechos humanos en
un sentido amplio y universal.
La Declaración de Dakar (2000) sobre Educación para Todos ratificó y asumió el

compromiso de “Expandir y mejorar el cuidado y educación de la primera
infancia”. La observación general Nº 7: “Realización de los derechos del niño en
la primera infancia” del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas
(2005) 11 dio otro impulso sustantivo en esta dirección. En nuestro continente el
área de educación de la OEA reivindicó, a fines del siglo pasado, prácticas y
experiencias de la oferta “no formal” y su relación con los derechos humanos de
la primera infancia. Entre 1994 y 1996 se realizaron una serie de encuentros
internacionales 12, donde confluyeron actores gubernamentales, organizaciones
internacionales, organizaciones comunitarias, educadores y académicos, que
empujaron la instalación del tema en la agenda pública y sentaron las bases de
un proceso de debate e intercambio que continúa hasta la actualidad (Fujimoto
Gómez, 2000). La Xª Conferencia Iberoamericana de Educación (Panamá, 2000)
se convocó bajo el lema “La Educación Inicial en el Siglo XXI”, identificando la
educación inicial como derecho. Sin embargo, fue durante la Quinta Reunión de
ministros de Educación de la OEA, “Aprendizajes y Compromisos Hemisféricos
por la Educación Inicial” (Cartagena, Colombia, 2007), que educación inicial,
derechos y primera infancia se unieron en un documento regional: el
“Compromiso Hemisférico por la Educación de la Primera Infancia” 13.
En otra línea de trabajo, el Banco Interamericano de Desarrollo impulsó y

financió contemporáneamente a la aprobación de la CDN, programas y
experiencias identificadas bajo las denominaciones de “Aprendizaje Temprano”
(Harris-Van Keuren y Rodríguez Gómez, 2013), “Desarrollo Infantil Temprano-
DIT” (Araujo, López-Boo, Puyana, 2013) o, simplemente, “Desarrollo Infantil”. Una
amplia cantidad de documentos y estudios comparados permiten reconocer
esta parte destacada de la historia de los servicios “no formales” en la región. El
Banco Mundial fue otro de los organismos internacionales de crédito que se
11
https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2010/8019.pdf
12
Chile (1993), Lima (1994), San José de Costa Rica (1995) y Brasilia (1996), entre otros.
13
https://www.mineducacion.gov.co/primerainfancia/1739/article-192478.html
18
involucró con el discurso del desarrollo en la primera infancia, en línea

complementaria a la del BID 14.
Se suman también, las voces de quienes desde la misma práctica pedagógica

se relacionaron con los movimientos sociales. Durante las últimas décadas del
siglo XX y los primeros años del XXI en distintos países de América Latina se
conformaron y desplegaron diversas praxis pedagógicas que lograron involucrar
la movilización académica, política y gremial. El resultado de esta alquimia ha
sido la irrupción de innovadoras prácticas y discursos pedagógicos tendientes
a interpelar muchas de las formulaciones más consolidadas de la racionalidad
político-pedagógica dominante (Suárez et al., 2015). Estas prácticas se
involucran con los espacios “no formales”, y en muchos casos los constituyeron
y sustentaron desde su origen, tomando cuerpo modalidades surgidas desde los
márgenes del campo social y pedagógico, autoorganizadas, cogestionadas y
proclamadas como alternativas, con modelos de intervención político-
pedagógicos que se inclinaron a disputar sentidos y significados. Sin duda la
experiencia de Paulo Freire y la corriente de la educación popular
latinoamericana ha ofrecido una fuerte inscripción y peso en estos entramados
y colectivos.
El resultado de tanta diversidad de textos y contextos generó el surgimiento de

contrapuntos que se encuentran en la raíz de la significativa heterogeneidad de
modelos y formatos en los que se organizó la atención, el cuidado y la educación
“no formal” en nuestro continente. Prácticas que fueron mutando en las últimas
décadas desde un enfoque basado en la focalización y la demanda, a uno
sostenido en los derechos humanos de niños y niñas (Rozengardt, 2017).
Las voces en tensión
En la actualidad, cuando parecía consolidado un corpus terminológico (que

incluía atención, cuidado, educación, primera infancia, Estado y derechos del
niño), irrumpen nuevas tensiones discursivas que vuelven a poner en tensión la
relación entre lo público y lo privado y, por lo tanto, los vínculos entre familia,
Estado y mercado. Esta tirantez ha regresado a partir de la avanzada de
corrientes antiderechos, que cierran el diálogo sobre la educación sexual
integral, los debates sobre género y patriarcado, y hasta provocan
Berlinski y Schady (2015); Araujo, López-Boo, Puyana (2013); Harris-Van Keuren y Rodríguez
14
Gómez (2013); Vegas y Santibáñez (2010).
19
cuestionamientos a la vacunación de los niños y niñas, y a las políticas públicas

sanitarias y educativas 15. Es una nueva fuerza social que confronta con el
discurso de derechos, tan consolidado como incumplido, donde se suman
ciertas vetas de religiosidad, movimientos políticos reaccionarios y
conservadores que disputan bancas en los parlamentos y poder en los Estados
de la región. Estos sectores se involucran cada vez más en el campo de las
instituciones de la primera infancia, con programas de asistencia a los hogares,
la instalación de espacios de servicios para los más pequeños y la propagación
de estas ideas en los medios de comunicación.
En simultáneo con este brote discursivo antiderechos, se ha instalado en la

región el reconocimiento del “cuidado” 16 como componente y vector de las
política pública. Allí se inscriben, naturalmente, las instituciones y programas “no
formales”. Para Marzonetto (2019) entre las medidas que se implementan en
esta dirección se encuentran aquellas referidas a garantizar tiempos para cuidar
(licencias por nacimiento, de cuidados), dinero para cuidar (transferencias de
dinero a las familias) y servicios para cuidar (establecimientos de cuidado para
niños y niñas pequeños, estancias de cuidados de larga duración para adultos
mayores, subsidios para contratación de cuidadores).
La palabra cuidar proviene del término latino cogitare, que significa pensar. Y
aunque las pistas etimológicas no siempre esconden verdades, en este caso es
sugerente que de allí derive en “prestar atención”, y de allí en “asistir, poner
solicitud” según cita Brailovsky a Coraminas, agregando: “…vale la pena
detenerse a identificar el parentesco entre el cuidado y la atención, donde estar
atento es ser cuidadoso…”. En la región, señala un estudio de PNUD, UNICEF, OIT
y CIPPEC (2018), “el cuidado” pasó a ocupar un lugar destacado durante la
última década gracias a su posicionamiento en la agenda política regional y
mediante la proliferación de investigaciones académicas. Las preguntas giran
alrededor del déficit y la inestabilidad de la organización social del cuidado, y la
consiguiente necesidad de un nuevo contrato de corresponsabilidad en torno a
este. Se lo reconoce como derecho, lo que demanda un papel más activo del
15
Estas corrientes han tenido, durante la pandemia del Covid-19, expresiones cuasi violentas de oposición
a las medidas de confinamiento y aislamiento social, contra el reconocimiento de la crisis sanitaria, la
negación de la existencia del virus, la generación de falsas antinomias entre salud y economía, entre otras
expresiones provocadoras y disruptivas.
16
El cuidado puede definirse como el conjunto de actividades que permiten la reproducción de la vida
cotidiana de las personas (Razavi 2007; Faur 2014; Rodríguez Enríquez y Pautassi 2014). Ninguno
aparece en la bibliografía.
20
Estado y de los mercados, promoviendo la participación de las mujeres en el

mercado laboral, la distribución equitativa entre hombres y mujeres en las tareas
de cuidado, y la protección social para cuidadoras y trabajadoras del cuidado
institucional y domésticas (Rico, 2014).
Según afirma Faur (2017), existen cuatro pilares centrales en la provisión del
cuidado: el Estado, las familias, los mercados y las organizaciones de la
comunidad, que se articulan y, eventualmente, compensan entre sí. Estos pilares
se intersectan, complementan, distinguen y, también, compiten; generándose
ofertas múltiples y segmentación de programas y servicios según el sector
social al que estén dirigidos.
Si se aplicara la perspectiva de derechos, y se concibieran el cuidar y el educar

como un todo integrado y no como la representación simbólica de los
destinatarios de una política pública en particular, parte del entramado de esta
tensión desaparecería.
2.3 Dimensiones de análisis

Heterogeneidad
La primera de las dimensiones reconoce la característica original, constitutiva,

vinculada al origen de las experiencias, de agencia. Lo “no formal” resulta de la
creatividad, de la intervención sobre la realidad, de transformación y
compromiso de diversos actores involucrados con las nuevas generaciones, con
la primera infancia, y se expresa en los diferentes contextos históricos, sociales,
políticos, culturales, geográficos e institucionales que se fueron transitando en
el tiempo.
La heterogeneidad ofrece un caleidoscopio de miradas y perspectivas que

enriquece la construcción de ciudadanía desde el nacimiento. Lo heterogéneo
es fruto de la necesidad y la demanda convertidas en prácticas institucionales;
es lo opuesto a la respuesta única y estandarizada, y uno de los mayores aportes
21
que tienen para ofrecer las experiencias y programas “no formales” al mundo de
la educación y al encuentro entre generaciones.
En América Latina se ha logrado comprender que, en el contexto de su múltiple

y plural identidad cultural, con entornos familiares y comunitarios diversos y
novedosos, donde conviven infancias diferenciadas, no alcanzan las propuestas
uniformadas para todos los niños y niñas. Los servicios, programas y políticas
muestran heterogeneidad desde su denominación, identidad, organización y
servicios que se ofrecen. Representan y asumen diversos sentidos e identidades
simbólicas y de corrientes pedagógicas, organizacionales y de gestión; currícula,
objetivos, modalidades de concebir los servicios (cantidad de días, horarios,
actividades, en instituciones, en hogares, en espacios compartidos por la
comunidad, etc.); y, por supuesto, distintos formatos para plantear el vínculo de
los niños y niñas con los adultos, con la institución, el medio ambiente, así como
con las familias y el entorno social, influidos por la distribución geográfica y
territorial.
Una importante parte de estas experiencias se conforma en espejo a la

educación inicial formal, ofreciéndose como opción allí donde la oferta pública
no llega. Otras experiencias no asumen un rol alternativo frente a la ausencia de
la oferta estatal, sino que se proponen como complemento de la experiencia
infantil con otros atributos: propuestas multiedad, arraigo territorial,
recuperación de la cultura local, acompañamiento extramuros a las
problemáticas familiares que involucran a niños y niñas (violencia de género,
intrafamiliar, riesgo nutricional, acceso a programas sociales, etc.). Y también
se encuentran, como señala Sverdlick (2010), aquellas que resignifican las
concepciones sobre el derecho a la educación, que desarrollan prácticas
pedagógicas que interpelan el formato escolar tradicional y los vínculos entre el
Estado y la sociedad, que disputan sobre el sentido de lo público, sosteniendo
prácticas anti hegemónicas, que expresan propósitos de superación de las
desigualdades que produce la pobreza, resignificando el carácter educativo de
esta tarea. Waldman (2009) se pregunta: “…¿será que en este tipo de instituciones
las actividades deben inscribirse en un marco con sentido más abarcativo? ¿qué
atender a otras cuestiones más allá de lo ‘meramente educativo’ para los niños y
las niñas, será un valor agregado y no una falta?...”.
En el primero de los estudios de esta serie, Mattioli (2019) identifica seis tipos
de servicios de atención y educación para la primera infancia en la región: los
22
centrados en las familias, los que se ofrecen en los hogares comunitarios, los
centros de desarrollo infantil (con sus diversas denominaciones), los ubicados
en el entorno laboral, los dirigidos a los niños y niñas institucionalizados sin
cuidados parentales y los centros educativos de nivel inicial. Los primeros
cuatro se encuadran, claramente, en la idea de lo “no formal” que se viene
sosteniendo.
En otro de los trabajos del IIPE (Mayol Lassalle, Marzonetto y Quiroz, 2020), se identifica
que “…si nos centramos en el sector educativo resulta imperioso considerar y
reconocer otras institucionales y programáticas que, no dependen de los sistemas
educativos, pero que tienen una presencia importante en el campo de la atención y
educación de la primera infancia” (p. 5).
Dice Fujimoto Gómez (1998, 2000): “…La flexibilidad de estas modalidades

permite adecuar sus servicios a las características, requerimientos, intereses y
prioridades de los niños, condiciones geográficas, socioculturales y económicas del
medio, así como de los recursos con que se cuenta. Dentro del principio de
flexibilidad también la duración, frecuencia, horarios de funcionamiento, ambientes
educativos, locales, metodología de trabajo, contenidos (salud, higiene,
alimentación, estimulación, afecto, comunicación, etc.) y materiales educativos se
adecuan a las prioridades de los niños y la realidad del contexto social”. La
especialista peruana señala que la educación “no escolarizada”, “no
convencional” o “no formal” resulta aquella que abarca todos los procesos
educativos y formas de autoaprendizaje realizados fuera de los centros
educativos “formales”.
Fragmentación
Lo heterogéneo puede ser reivindicado como un aporte a la cultura del cuidado,

la atención y la educación preescolar, más allá de la amplia gama de
modalidades. La fragmentación, en cambio, devela más crudamente los
obstáculos, la dificultad en la remoción de estos, la compleja identificación de
responsables y de capacidades en la interlocución entre los actores vinculados,
la distribución presupuestaria, la rendición de cuentas, las formas de
participación democráticas y el reconocimiento de las múltiples voces, entre
ellas la de los niños y niñas. No puede soslayarse que la fragmentación es una
23
de las características de los modelos de políticas sociales que se implementan

en los países de la región.
En la mayoría de los países visitados se observa que la autoridad de aplicación

de las políticas “no formales” de AEPI se encuentra fragmentada. No solo se
diferencia de la educación formal o dentro de la educación formal, cuyas
políticas dependen de Ministerios o áreas educativas, sino estas que se hayan
dispersas bajo la responsabilidad de un amplío abanico de áreas
gubernamentales como desarrollo o promoción social; de la mujer, mujeres o
familia; de niñez y adolescencia; trabajo, agencias especializadas de bienestar;
y hasta de fuerzas armadas. Las hay dependientes de gobiernos nacionales,
provinciales o estatales, y municipales o locales, y en muchos casos con
dependencias múltiples. Algunas anidan en universidades, industrias y
agrupaciones de trabajadores, organizaciones no gubernamentales locales e
internacionales, organizaciones sociales y políticas, de las iglesias, fundaciones
empresarias, obras de caridad o de emprendimientos solidarios personales.
Esto implica múltiples responsables, superposición de políticas y programas,
lagunas normativas y leyes contradictorias entre sí; falta de precisión en las
intervenciones territoriales, y debilidad en la eficacia y eficiencia de las políticas
públicas.
Otra cara de la fragmentación está relacionada con los recursos humanos que
se vinculan a los niños y niñas. Es común encontrar en la oferta “formal” del nivel
inicial la aplicación por parte de los ministerios de educación de un conjunto
uniforme de normas y requisitos para calificar y organizar los escalafones a los
docentes/educadores, aunque con diferentes asignaciones salariales y de
seguridad social dentro de un mismo país. En este sentido, el campo “no formal”
es un catálogo de inequidades, ya que conviven todo tipo de modalidades de
contratación y condiciones laborales, perfiles y tipos de formación y función,
trayectoria profesional, ingresos, cobertura en salud, posibilidades de retiro a
determinada edad, etc.
Si bien en ambos universos predomina significativamente la presencia de

mujeres a cargo de la atención y educación de los niños, es mayor la
informalidad y precarización laboral de quienes cumplen roles de cuidadoras o
educadoras en las instituciones “no formales”. También se observa
fragmentación territorial, quiebres en la continuidad de los programas cuando
hay cambios de gestión y en la regulación de los contextos educacionales,
24
donde las leyes constituyen la única herramienta con que la sociedad cuenta
para garantizar resultados colectivos toda vez que el interés privado no coincide
con el público.
Estas tensiones y condiciones atentan singularmente en cuanto a la

participación de las niñas, los niños, sus familias, educadores, técnicos,
instituciones, agentes y áreas gubernamentales en los diferentes niveles de
definición y debate sobre las prácticas y sus resultados.
Desigualdad
La desigualdad es un fenómeno multidimensional, complejo y estructural del

capitalismo y no se refiere solo a cuestiones económicas, sino que atañe a todos
los aspectos de la vida, afectando al conjunto de la experiencia social: clase,
género, edad, etnia, condición migrante y otras formas de clasificación. El
acceso a los recursos productivos no depende solo de las características
individuales, también de las historias, trayectorias y los dispositivos
institucionales que operan en función de diversas dimensiones sociales. La
distribución de los bienes ocurre en el marco de configuraciones estructurales y
de interacciones entre diversos agentes, en las que se disputa su apropiación.
Y, si bien, como señalan los estudios de la CEPAL (2019), se ha registrado en las
últimas décadas en la región un descenso de la desigualdad, Latinoamérica y el
Caribe sigue encabezando el ranking de la región más desigual del planeta
(Lustig, 2020) 17.
Dentro del universo de la infancia se producen diferenciaciones que conducen a

desigualdades horizontales. La pobreza podría pensarse como una de las
consecuencias de la desigualdad, y cuando se aborda la pobreza infantil se
asume un sentido de urgencia, por el riesgo de que el daño producido se vuelva
permanente, y sus consecuencias irreversibles.
Vivir la pobreza durante la infancia significa no asistir a los servicios de atención

y educación, no aprender; saltear comidas o ir a dormir con hambre; no tener
zapatillas o vestimenta digna; estar privado de atención médica y quedar
17
Según la especialista de la CAF, dos de los factores determinantes para que haya descendido la
desigualdd en la región han sido la extensión de la cobertura educativa iniciada en los años noventa, y el
incremento del salario mínimo en la mayoría de los países de Latinoamérica y el Caribe.
https://www.youtube.com/watch?v=_QxiMrvvfiU&feature=youtu.be
25
expuesto a enfermedades; vivir en un hogar sin agua potable, electricidad, en

espacios inseguros y en condiciones de hacinamiento y otras muchas
carencias. Estas condiciones tienden a reproducirse de generación en
generación, comprometiendo el presente y futuro de las niñas y los niños, así
como el desarrollo económico y bienestar de un país (UNICEF, 2018).
La desigualdad atraviesa tanto el sistema “formal” como las instituciones y

programas “no formales”, es transversal en todos los países y se estaciona en
donde los derechos de los niños y niñas han sido vulnerados. La desigualdad se
expresa, al menos, en tres formas que interactúan y se entrelazan: la calidad, la
cobertura y el financiamiento.
Calidad
En esta tríada de la desigualdad, o de la igualdad como su opuesto deseable, la

calidad se lleva el galardón entre las preocupaciones de la política pública,
porque de alguna manera representa el espejo en el que mirar el resultado de la
interacción entre niños, niñas y adultos. Según un estudio de la Universidad de
Utrecht (Holanda), la calidad de los servicios de atención y educación de la
primera infancia es un factor crítico para que los efectos de las prestaciones
sean positivos (van Huizen y Plantenga, 2018). Para la Oficina Regional de
Educación para América Latina y el Caribe de la Unesco (2007), la calidad es un
constructo en el que se entrelazan cinco dimensiones: equidad, relevancia,
pertinencia, eficacia y eficiencia 18.
La calidad es lo esperable y abarca tanto las condiciones estructurales de la

oferta, los procesos que experimentan niñas, niños, familias y/o educadores,
como los resultados de estos procesos. Es un concepto dinámico, subjetivo y
basado en valores (Dahlberg, Moss, Pence, 1999). Es contextual, ya que requiere
superar definiciones generales y permitir que se reconozcan determinados
18
Equidad implica combinar principios de igualdad y diferenciación en las políticas para garantizar el
acceso, permanencia y egreso, considerando acciones particulares que atienden los desiguales puntos de
partida, con el fin de no reproducir las desigualdades sociales. Relevancia atañe al qué y para qué de la
educación, y es particular en cada sociedad. De allí se desprenden saberes y capacidades que orientan la
enseñanza y que un país considera fundamentales para propiciar un aprendizaje a lo largo de la vida.
Pertinencia alude a una educación ﬂexible que se adapta a necesidades y características de estudiantes y
contextos sociales y culturales. Eficacia remite al logro de metas a las que un país se compromete, supone
el seguimiento de indicadores a partir de fuentes de información, que permitan ratificar o rectificar
políticas y evaluar el nivel de alcance de dichas metas. Eficiencia conlleva prestar atención al uso de
recursos, como instrumentos de justicia educativa, indagando cuánto del financiamiento se podría
potenciar, mejorando las asignaciones y calculando cuál es el presupuesto necesario para alcanzar los
objetivos propuestos.
26
niveles de especificidad y particularidades que se expresan a nivel local. En este

sentido, una definición de calidad siempre será relativa, pues variará de acuerdo
a la época histórica, el contexto donde se formule y las características de los
actores involucrados. Tiene un carácter transitorio porque mutará cada cierto
tiempo y es dinámica porque puede ser, y suele ser, modificada.
La calidad está íntimamente ligada a la creación de sentido, a la comprensión

del tipo de política y de institución, y resulta una tarea compleja que requiere
tiempo de reflexión y construcción colectiva. Las instituciones (Grieshaber y
Cannella, 2005) se encuentran en permanente proceso de transformación de sus
prácticas, aunque suelen estar aquejadas por la escasa cantidad de tiempo para
incorporar el resultado de esas reflexiones, y de recursos básicos para sostener
los procesos, desarticuladas a nivel local y con limitado soporte técnico y
financiero de instancias nacionales e internacionales.
Cobertura
La cobertura supone explorar un concepto de ciudadanía que incorpora, como

nota esencial, la participación activa y protagónica de los sujetos en los ámbitos
constitutivos de la vida social. Desde la perspectiva de derechos, supone
inclusión de carácter multidimensional: civil, político y social (Nun, 1989). La
inclusión tiene que ver con la intención de sumar, de incorporar, de meter
adentro lo que está afuera, sacar de la “intemperie”, modificar la “ausencia de
abrigo” que genera la exclusión resultante de la desigualdad.
Se vincula con las políticas estatales y privadas: a quiénes se dirigen, a cuántos

involucran, en dónde se ofrecen los servicios, quiénes los ofrecen, cómo se
distribuyen territorialmente, cómo son las posibilidades de acceso. Y se
compone por factores relacionados tanto con la oferta como con la demanda
de servicios.
La oferta se refiere a la provisión, la disponibilidad de espacios físicos,

materiales y mobiliario que faciliten el espacio de interacción entre los niños y
niñas y los adultos, más allá de los contextos culturales particulares. Los
servicios están expuestos a los avatares climáticos y resulta determinante la
cercanía a las viviendas de las familias o de los lugares donde trabajan los
adultos referentes. Se debe considerar los contextos urbano o rural, montañoso
o fluvial, y los obstáculos particulares para el acceso. La demanda se refiere al
rol y visión de las familias y comunidades usuarias de los servicios; la edad en
27
que las familias definen el ingreso de las niñas o niños a la vida institucional; si
los servicios son gratuitos o deben ser financiados; las creencias y prácticas
socioculturales que pueden impedir o favorecer a ciertos grupos de la población;
la relación entre oferta y necesidades familiares, laborales o de estudio y
participación de las cuidadoras y cuidadores.
La cobertura “no formal” no es uniforme: las tasas varían significativamente con

la edad de los niños y las niñas, siendo mayor en las edades más bajas. En
algunos países los servicios y programas están más extendidos, y alcanzan a
una mayor cantidad de población que en otros. La comparación estadística es
técnicamente muy compleja de establecer. De la misma manera se observan
diferencias regionales hacia el interior de cada país: los niños de los quintiles
más bajos, o con discapacidad, que viven en áreas rurales y/o son parte de
comunidades indígenas, migrantes, desplazados por conflictos, desastres
naturales o que padecen situaciones de violencia, se enfrentan a desventajas
particularmente altas para acceder a servicios “formales” o “no formales” de
AEPI.
Financiamiento
La tercera esfera de la desigualdad se vincula con la disposición de recursos

financieros: federales, provinciales, locales y municipales; muchas veces
alimentados con créditos o préstamos de organismos internacionales; y se
muestran en los modos y modelos del financiamiento. El dato sobresaliente es
la representación del gasto en el presupuesto, la definición o no de la
intangibilidad de los fondos para la infancia, así como la planificación y la
definición de estrategias a corto, mediano y largo plazo. El Gasto Público Social
(GPS) representa el esfuerzo que realizan los Estados para garantizar los
derechos económicos, sociales y culturales, mejorar las condiciones de vida de
la población y promover su bienestar colectivo.
El Gasto Público Social dirigido a la primera infancia es la suma de todas las

erogaciones con fines sociales que tienen algún grado de impacto en la primera
infancia, ya sea a través de políticas diseñadas para atender las necesidades o
situaciones específicas de esta franja etaria, o de aquellas que se dirigen a
grupos poblacionales más amplios, de los cuales los niños y niñas en la primera
infancia forman parte. Constituye un indicador claro del esfuerzo que realizan
28
los Estados en su rol de garantes del cumplimiento efectivo de los derechos del
niño 19.
19
Según “Un mundo listo para aprender: Dar prioridad a la educación de calidad en la primera infancia”
(UNICEF, 2019), las prioridades actuales de los gobiernos en materia presupuestaria no reflejan la
importancia de la educación preescolar, cuya financiación es insuficiente frente a otros niveles
educativos, particularmente en países de bajos y medianos ingresos. Mientras que en la mayoría de los
países de ingresos altos el gasto en educación por cada niño en edad preescolar (matriculado o no) es más
o menos la mitad del gasto por cada niño en edad de asistir a la escuela primaria y secundaria, la situación
es bastante distinta en los países de bajos ingresos. El país de bajos ingresos promedio gasta alrededor de
125 veces más por niño (matriculado y no matriculado) en la enseñanza primaria que en la enseñanza
preescolar, y más de 70 veces más en la enseñanza secundaria básica y superior. En efecto, el gasto en
educación preescolar representa solo el 2% del presupuesto para la educación, una cifra muy inferior al
8% y el 9% que invierten en promedio los países de ingresos medianos altos y los países de ingresos
altos, respectivamente.
29
Figura 1. Esferas del cuidado y la educación en la primera infancia, y

componentes de análisis
Entonces: ¿cómo definimos lo “no formal”?
A partir del recorrido realizado, y antes de zambullirnos en la rica historia del

campo y de la descripción de la actualidad de los servicios y programas de la
AEPI “no formal” en los países de la región, se propone una nueva escala en la
definición, que incorpora la mayoría de los argumentos expuestos:
Conjunto organizado de servicios heterogéneos, fragmentados y desiguales,

dirigidos a la atención y educación de la primera infancia que suceden,
fundamentalmente, fuera del ámbito escolar formal, y están orientados a la
población de niños, niñas y familias con derechos vulnerados.
3. Análisis comparativo
3.1 Crece desde el pie
Todo movimiento social se explica desde su historia y, en materia de
instituciones de la niñez, la explicación e interpretación del presente se puede
sostener como resultado de un discurso inaugurado en el siglo XIX e instaurado
30
en el XX como parte de una trama de ideas y principios sedimentada por las

creencias sociales (Carli, 2011).
Si bien el relato sobre la historia del nivel inicial suma una importante cantidad
de aportes académicos desde donde se permite identificar procesos, hitos,
normas y actores que facilitan el ordenamiento de continuidades y rupturas
epistemológicas e institucionales; la historia de la educación “no formal” en
Latinoamérica aún no ha sido lo suficientemente escrita. Para Peralta (2018) es
curioso que, después de un periodo de gran valoración, se haya ido
abandonando su estudio teórico, su extensión a nuevos grupos poblacionales y
su mayor difusión y apoyo en todos los planos.
Se puede observar, en la actualidad, una tendencia a restar historicidad al

discurso institucional y técnico vinculado a las políticas destinadas a AEPI “no
formal”. Si bien una destacada usina de cientistas sociales, historiadores,
antropólogos, economistas y politólogos ha realizado aportes en este sentido,
la recuperación del trayecto histórico suele estar ausente al momento de la
definición de las políticas públicas. En la mayoría de los documentos de los
organismos internacionales o no gubernamentales globales se observa un gran
esfuerzo por la justificación de la intervención, la sistematización, la estadística,
los estudios comparados y el intercambio de experiencias, pero es extendida la
falta de revisión de la historia de su constitución.
Pareciera como si de pronto hubiesen surgido, por generación espontánea,

dispersos por geografías urbanas y rurales, entre montañas, islas y en los barrios
populares de todo el continente, espacios dedicados a brindar servicios para los
más pequeños y sus familias. Y que la explicación de este fenómeno es,
simplemente, la falta de cobertura de servicios educativos formales 20. Sin
embargo, la historia es uno de los componentes centrales del sentido y la razón
de ser de las instituciones “no formales”, que explica sus comienzos, define su
presente y compromete su futuro.
Este conjunto de instituciones reconoce su origen en demandas individuales y

colectivas, y en escenarios de confluencias y divergencias. Las instituciones
son, a la vez, protagonistas de momentos trascedentes, acontecimientos y
acciones plurales altamente significativas. No surgieron, en general, de la
20
Son muchos los especialistas en educación que relacionan la proliferación de experiencias “no
formales” al déficit de cobertura estatal de oferta de educación inicial formal.
31
planificación estatal, o como política pública estratégicamente; por el contrario,

son hijas de la necesidad, de la demanda y de la organización colectiva, con
mujeres como protagonistas centrales y determinantes. Responden, como ya se
ha sostenido, a distintas formas de concebir el lugar que ocupa la primera
infancia en la cultura humana, en la sociedad en la que se desarrolla y en la
perspectiva de la inserción de esos niños y niñas en la estructura productiva que
les tocará habitar en el futuro.
La descripción de cómo se implementan en los países de la región los servicios

“no formales” de AEPI, en qué contexto se desenvuelven y cuál es su capacidad
para ofrecer opciones inclusivas a millones de niños y niñas, abre la posibilidad
de identificar similitudes y diferencias que se expresan en un continente cuyos
pueblos tienen tanto en común como de diferente; pero que conservan, como
estigma compartido, los más altos niveles de desigualdad planetarios,
distribuida a lo largo y ancho de una maravillosa geografía.
Para este trabajo se presenta información sobre seis países de la región, donde
se podrán identificar las características heterogéneas, fragmentadas y
desiguales de los servicios, instituciones y programas. Para consolidar una
muestra que resulte significativa se acude a las categorías que proponen
Ocampo y Gómez-Arteaga (2017), y Cecchini. El primer estudio 21 clasifica los
países de la región de acuerdo al desarrollo de sus sistemas de protección social
(SPS), diferenciándolos en países con SPS: i) “limitados”, ii) “intermedios”, o iii)
“integrales”. Cecchini clasifica a las brechas de bienestar estatales (BBE) en: i)
“severas”, ii) “moderadas”, y iii) “modestas” 22.
21
Los sistemas de protección social, para estos autores, resultan de en un conjunto integrado de políticas,
diseñadas para garantizar la seguridad del ingreso y el apoyo a las personas a lo largo de su ciclo de vida,
con atención especial a los pobres y vulnerables. La protección básica comprendida en los pisos de
protección social incluye: i) el acceso a la atención esencial en salud, incluido el cuidado materno; ii) la
seguridad básica del ingreso para los niños, acceso a la alimentación, educación, cuidados y cualesquiera
otros bienes y servicios necesarios; iii) la seguridad básica del ingreso para las personas en edad activa
que no puedan obtener ingresos suficientes (enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez); iv) la
seguridad básica del ingreso para los adultos mayores y la recomendación sobre los pisos de protección
social. En este sentido, los SPS son la principal herramienta con la cual los Estados pueden garantizar el
derecho fundamental a la seguridad social contemplado en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, reducir la pobreza y la desigualdad, y sostener un crecimiento incluyente.
22
Para Cecchini, la capacidad de consolidar estados de bienestar en los países de la región desempeña
funciones muy claras como: i) desmercantilizar el acceso de la población al bienestar mediante la
provisión de bienes, servicios y transferencias que no dependen de la posición que la persona ocupa en el
mercado laboral, ni de su capacidad de compra en el mercado; ii) desfamiliarizar el acceso al bienestar al
otorgar beneficios, servicios y transferencias que no dependen de la pertenencia a una familia; iii) regular
y afectar ciertos aspectos del comportamiento de los agentes de mercado y de los integrantes familiares,
modificando así el orden “espontáneo” en estas esferas; y iv) redistribuir recursos, pues al recaudarlos y
distribuirlos en la forma de bienes, servicios y transferencias, no ajusta las prestaciones en forma exacta al
32
Para la comparación se identificaron dos países con SPS limitados y BB severas:

El Salvador y Paraguay; dos con SPS intermedios y BB moderadas: México y
Colombia; y otros dos con SPS integrales y BB modestas: Argentina y Chile. La
siguiente tabla ofrece una discriminación regional en base a las variables
desarrolladas por los investigadores de la CEPAL.
Países Según sistema de protección Según brechas de bienestar

social (Ocampo) (Cecchini)
Honduras Limitados Severas
Guatemala Limitados Severas
Nicaragua Limitados Severas
Bolivia Limitados Severas
Paraguay Limitados Severas
El Salvador Limitados Severas
Panamá Intermedios Modestas
R. Dominicana Intermedios Moderadas
Ecuador Intermedios Moderadas
México Intermedios Moderadas
Perú Intermedios Moderadas
Colombia Intermedios Moderadas
Venezuela Intermedios Modestas
Uruguay Integral Modestas
Chile Integral Modestas
Costa Rica Integral Modestas
Argentina Integral Modestas
Brasil Integral Modestas
3.2 Países con sistemas de protección

limitados y brechas severas de desigualdad
3.2.1 El Salvador
La Encuesta de Hogares con Propósitos Múltiples (EHPM) de 2017 reportaba para El

Salvador una población total de 6.581.860 personas. Cerca de un millón de niñas
y niños tenían entre 0 y 8 años, 23 (el 15% de la población total) (DIGESTYC24),
mientras que de 0 a 4 superaba el 8% del total, con 530 mil niños y niñas. Según
la misma fuente, el indicador de pobreza monetaria (que se clasifica en extrema
y relativa, y que emplea como parámetro el valor de la Canasta Básica
Alimentaria -CBA) alcanzaba a un 29,2% de los hogares; el 6,2% en pobreza
aporte individual, sino que opera en diversas modalidades de solidaridad, ancladas en fuentes de
financiamiento y criterios de elegibilidad.
23
De acuerdo a la legislación salvadoreña, la primera infancia abarca a las niñas y niños desde el
nacimiento hasta los ocho años de edad.
24
Dirección General de estadísticas y censos.
33
extrema y el 23% en pobreza relativa. El 51,8% de niñas y niños de 0 a 5 años

vivían en hogares pobres multidimensionales (STPP y MINEC-DIGESTYC). En el
área rural, el 32,1% de los hogares era pobre: el 7,7% en pobreza extrema y el
24,4% en pobreza relativa. En el área urbana, el 27,4% de los hogares vivía en
esta condición; el 5,3% en pobreza extrema y el 22,2% en relativa.
La asignación de recursos al sector educativo ha sido históricamente baja. En la

última década se mantuvo en un promedio del 3,14% del Producto Interno Bruto
y del 16,61% en relación al gasto público. Cifras de la Oficina de Información y
Respuesta del Ministerio de Educación indican que, en 2016, la cobertura neta
educativa en niñas y niños de 0 a 3 años era de 1,9%, y de 4 a 6 años de 56,5%.
En el caso de educación básica y media, las coberturas netas educativas se
ubican en 83,4% y 35,6%, respectivamente (OIR, MINED 2017 citados por
UNICEF) 25.
El de El Salvador es uno de los casos donde la línea que divide la educación

inicial y parvularia “formal”, de la “no formal” o familiar y comunitaria, no resulta
claramente identificable, cruzándose, superponiéndose y complementándose,
en diferentes momentos de la historia. La educación inicial salvadoreña se inicia
a fines del siglo XIX, y se consolida en los años cuarenta del XX, a partir de la
creación de la División de Higiene del Niño en la Dirección General de Salud y la
puesta en marcha de la primera reforma educativa, marco en el que se formulan
los primeros programas para la educación inicial. En 1950, en el texto del decreto
que reforma la Constitución de la República, se establece que el Estado se
encargará de proteger la salud física, mental y moral de las niñas y niños, y
garantizará el derecho a la educación y a la asistencia.
Avanzado el pasado siglo, en 1992, con posterioridad a la sanción y adhesión a

la CDN, se promulgan leyes que regulan la atención a la niñez como el Código
de Familia, y se crean nuevos formatos institucionales, como el Instituto
Salvadoreño de Protección al Menor (ISPM). Este Instituto se transforma en el
ente encargado de coordinar los Centros de Bienestar Infantil (CBI) de educación
preescolar, bajo la responsabilidad ejecutiva de grupos de mujeres identificadas
como “madres cuidadoras”. La Ley General de Educación de 1996, actualizada
en 2005, dispuso que la educación inicial comienza con el nacimiento, se
25
UNICEF. https://www.unicef.org/elsalvador/educaci%C3%B3n-inclusiva
34
extiende hasta los 4 años de edad, y centra sus acciones en la familia y la

comunidad.
En 2009, la nueva Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia

(LEPINA) introduce en su articulado el derecho a la educación gratuita y
obligatoria, donde se incluye la educación inicial, parvularia, básica, media y
especial. Esta Ley establece algunos condicionantes que acompañarán el
derecho a la educación inicial y parvularia, entre ellos la calidad, la progresiva
igualdad y la equidad, así como la asistencia alimentaria gratuita en los centros
públicos de educación inicial y parvularia.
Con la implementación del Plan Social “Vamos a la escuela”, se instaura el

Programa de Educación Inicial y Parvularia (PNDINA), y se define la Política
Nacional de Educación y Desarrollo Integral para la Primera Infancia. El Plan
Social Educativo califica la educación inicial de “pivote” para el desarrollo
integral de la niñez. “Una de las prioridades del Plan Social Educativo es el
fortalecimiento de la atención a la niñez salvadoreña desde la concepción hasta
los siete años” (MINED, 2010).
Llegado el año 2010, el Ministerio de Educación definió la implementación de la

“Política Nacional de Educación y Desarrollo Integral para la Primera Infancia”.
En su formulación se reconoce el papel del Estado como garante del derecho a
la educación y el desarrollo integral, que es concebido como “el conjunto de
derechos que tienen las niñas y los niños a la supervivencia, el desarrollo, la
participación y la protección” 26. Se reconoce que la atención a este grupo etario
debe realizarse a partir de la implementación de una política articulada y
consensuada, que debe materializarse a partir de la participación intersectorial
e interinstitucional, incorporar a la sociedad civil, y reforzar el rol de la familia y
la comunidad. La Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la
Adolescencia 27 agrupó las normativas legales vigentes y se consolidó como un
instrumento técnico con reconocimiento político, que definió las directrices y
responsabilidades del Estado en materia de niñez y adolescencia.
En 2018 el Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONNA) instaló y

lideró el Comité Técnico Nacional de la Primera Infancia, instancia responsable
de la formulación de la “Estrategia Nacional para el Desarrollo Integral de la
26
En ese momento la etapa definida como primera infancia para el Estado salvadoreño se extendía desde
la concepción hasta los 7 años. En el año 2018 se amplió hasta los 8 años y 11 meses.
27
http://asp.salud.gob.sv/regulacion/pdf/politicas/politica_nacional_pnpna.pdf
35
Primera Infancia” (ENDIPI), con el objetivo de promover y garantizar las

oportunidades para el desarrollo integral de niñas y niños desde su gestación
hasta los 9 años. La Estrategia propuso una fuerte adhesión al enfoque de
derechos, la multidimensionalidad del desarrollo y la responsabilidad
compartida entre el Estado y los sectores no gubernamentales en la provisión
de los servicios de cuidado, estimulación, educación, salud, nutrición y entornos
protectores.
La coyuntura social y de prevalencia de condiciones de violencia han tenido un

alto impacto en la formulación de estrategias político/educativas que
involucraron en los últimos años al Ministerio de Educación, a las áreas de
protección de derechos de las niñas, niños y adolescentes y a las instituciones
vinculadas a la seguridad ciudadana. Estas construcciones dieron como
resultado el establecimiento de estrategias coordinadas que se fueron
implementado en las comunidades en el marco de los comités municipales de
prevención de la violencia 28. Una de las más importantes, en términos de
construcción técnica y política fue “la estrategia de territorialización de la
atención integral a la primera infancia con enfoque de inclusión social” 29, en
cuya implementación se involucraron las áreas de Educación y el Instituto
Salvadoreño Para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA) con
el apoyo de UNICEF.
La estrategia de territorialización permitió el establecimiento de colaboraciones

y alianzas con otras instituciones gubernamentales y de la sociedad civil a partir
de la articulación de actores locales que trabajan con la familia en el marco de
“comités municipales de prevención de la violencia” 30. Estas articulaciones
facilitaron el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales en
conocimientos y metodologías de orientación a las familias sobre prácticas de
crianza, estimulación, cuidados en salud y nutrición, e indicadores de desarrollo.
En un intento por superar la fragmentación histórica de las políticas dirigidas a

la primera infancia se involucró a las alcaldías municipales, que aportaron
logística, transporte, espacios para las actividades e “incentivos” para el
28
Establecidos a partir de la aprobación del plan El Salvador Seguro.
file:///Users/adrianrozengardt/Desktop/SIPI/Informe%20de%20Monitoreo%202016-2017.pdf
29
Elaborado por la consultora Global Society, el documento contiene dos estudios. El primero es una
evaluación intermedia de la estrategia en los municipios de Ciudad Delgado, Mejicanos, Soyapango,
Sonsonate y Santa Ana, y el segundo es una línea de base de los municipios de Santa Cruz Michapa, San
Luis Talpa y Conchagua, donde la estrategia aún no ha sido implementada.
30
Establecidos a partir de la aprobación del plan El Salvador Seguro.
36
voluntariado; el Ministerio de Salud garantizó la vacunación y el control de niño

sano, los controles a las mujeres embarazadas y a las mamás, la sensibilización
en salud sexual y reproductiva, salud y nutrición; el Instituto Salvadoreño para el
Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia implementó políticas de
protección de derechos, capacitación de recursos humanos y la articulación con
las instituciones de su dependencia, como los Centros de Desarrollo Infantil.
También participaron el Ministerio de Gobernación, responsable del programa
“Círculos de familia”; la Policía Nacional Civil; el Consejo Nacional de Niñez y
Adolescencia; el Instituto de la Juventud; universidades y centros educativos; así
como líderes religiosos y comunitarios, y grupos de voluntarios.
En El Salvador, el acceso a la educación pública de las niñas y niños en la primera

infancia 31 se puede alcanzar por medio de dos vías: la institucional 32,
implementada en espacios dependientes del Ministerio de Educación
(educación inicial y parvularia 33), y la “no formal”, familiar comunitaria 34, que
incluye modalidades que se desarrollan en espacios públicos facilitados por el
Estado nacional, municipalidades, iglesias, organizaciones no gubernamentales
o círculos de familia, donde facilitadoras trabajan con grupos de familias para
fortalecer las capacidades de crianza. Otras modalidades “no formales” son los
Centros de Bienestar Infantil (CBI) y los Centros de Desarrollo Infantil (CDI),
coordinados por el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez
y la Adolescencia.
La educación institucional (formal) inicial (de 0 a 3 años completos) en 2018

alcanzaba una cobertura del 7,6% de ese grupo de edad; mientras que el
31
Según el Consejo Directivo del Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia, se define como
rango etario para primera infancia “al periodo comprendido desde el momento de la gestación de toda
niña o niño hasta cumplir los nueve años” (CONNA, 2017, citado por UNICEF).
https://www.unicef.org/elsalvador/informes/estrategia-nacional-para-desarrollo-integral-de-primera-
infancia
32
La modalidad institucional contaba en 2017 con 4.491 centros educativos públicos de educación
parvularia (MINED, 2016); 12 centros privados de atención denominados guarderías infantiles, hogares
infantiles y centros de cuidado diario (ISNA, 2014-2015); 33 centros de desarrollo Infantil privados (ISNA,
2014-2015); 15 centros de desarrollo integral del ISNA (ISNA, 2017); 25 centros de desarrollo integral
coordinados por las alcaldías; 7 centros de desarrollo integral o “Centros Ternura”, destinados a hijas e
hijos de empleados públicos; 1 centro de desarrollo infantil coordinado por la Dirección de Centros Penales;
176 centros de desarrollo infantil coordinados por iglesias; 2 kínder y guarderías municipales; y 4 centros
de estimulación temprana (ISNA, 2014-2015). Faltan todas las referencias en la bibliografía.
33
Término que en nuestro continente se utiliza en Chile y en El Salvador.
34
Dentro de esta modalidad se identificaron 1.929 círculos de familia implementados articuladamente por
el Ministerio de Educación, instituciones no gubernamentales que colaboran en la atención de niñas y niños
por la Vía Familiar Comunitaria, unidades ejecutoras del Fondo Concursable para Organizaciones de la
Sociedad Civil y por el Ministerio de Gobernación; 233 Centros de Bienestar Infantil implementados por
el Instituto Salvadoreño del Niño y el Adolescente; y 41 Centros Rurales de Salud y Nutrición bajo la
coordinación del MINSAL.
37
parvulario (de 4 a 6 años) al 68,5% de la población 35. No se han podido encontrar

series de estadísticas de la modalidad familiar comunitaria. El cambio de
gestión y orientación política ocurrido en las últimas elecciones presidenciales
(2019) puso en tensión la aplicación de esta modalidad.
3.2.2 Paraguay
El último censo realizado en Paraguay en 2010 reportó una población
conformada por 6.209.849 habitantes. El 1,8% de la población se autopercibió
como indígena y menos del 1%, como afrodescendiente (3,8 mil personas).
CEPAL estima que hacia 2018 la población paraguaya ascendía a 6,8 millones
de personas 36, y que al mediar la década de 2010, la primera infancia (1,2
millones de niños y niñas de 0 a 8 años) representaba el 18,2% del total de la
población. El 41,4% de los hogares estaba integrado por al menos un niño o niña
pequeño. El 76,8% de la primera infancia residía en hogares encabezados por una
pareja (SITEAL en línea). En 2015, se reportaban 163,7 mil nacimientos anuales.
La tasa de mortalidad infantil a 2015 fue de 17,5 por cada mil nacidos vivos (BM
en línea).
Como se describe en el documento de la CERLAC (Narodowski y Snaider, 2017)

el sistema educativo de Paraguay se estructura en tres niveles: la educación
inicial y la educación escolar básica; la educación media y la superior (Art. 27, Ley
General de Educación Nº 1264). La Educación Inicial se desarrolla en las modalidades
formal y no formal 37.
La modalidad formal comprende tres etapas: a) jardín maternal, que atiende a

niños de 0 a 2 años, a quienes se brinda atención y estimulación integral durante
el día, en media jornada o en jornada completa, y también ofrece servicios
complementarios de salud y alimentación; b) el jardín de infantes, dirigido a
niños de 3 a 4 años (Art. 6, Resolución Nº 2249/06); y c) el preescolar, que atiende a
niños de 5 años, obligatorio y gratuito en los establecimientos de gestión pública
35
Fuente: Ministerio de Educación https://www.mined.gob.sv/estadisticas-educativas/item/10086-
estadisticas-e-indicadores.html
36
https://www.siteal.iiep.unesco.org/sites/default/files/sit_informe_pdfs/dppi_paraguay_11_10_19_0.pdf
37
El reglamento de educación inicial y preescolar de Paraguay reconoce también la modalidad informal,
en referencia a acciones no institucionalizados ni sistemáticas (medios de comunicación, familias).
38
desde 2010 (Ley Nº 4088, 2010). El nivel preescolar es el primer año de los nueve
que forman la educación escolar básica.
La matrícula para todo el nivel de educación inicial formal en Paraguay medida

en el año 2016 (último año con información publicada) 38 alcanzaba a un total de
183.308 niños y niñas, de los cuales el 67% lo hacían en instituciones públicas,
el 16% en privadas no subvencionadas y el 17% restante en escuelas privadas
subvencionadas 39. Si bien en los primeros años del siglo XX se observó una
caída significativa de la matrícula en las escuelas públicas y un aumento en la
educación privada (perdiendo unos 5 puntos porcentuales lo público frente a un
incremento del 23% y 16% del sector privado no subvencionado y
subvencionado), a partir del año 2012 se contuvo esta migración,
manteniéndose desde entonces estables los porcentajes de matriculación.
La modalidad “no formal” se ocupa de atender a los niños de 3 a 5 años que no

tienen acceso a la Educación Inicial formal. Se implementa en los Mitâ Róga
(Casa del Niño), que funcionan en casas de familia, escuelas, iglesias,
municipalidades, clubes y otras instituciones que garanticen condiciones
básicas necesarias de seguridad para el desarrollo de las niñas y niños 40.
En el año 2011 Paraguay lanzó el Plan Nacional de Desarrollo Integral de la

Primera Infancia (PNDIPI) 41, elaborado conjuntamente por los ministerios de
Educación, Salud Pública y Bienestar Social, y la Secretaría Nacional de la Niñez
y la Adolescencia, con el apoyo de UNICEF-Paraguay. El PNDIPI es un
documento que organiza los ejes, las áreas y líneas estratégicas, y se propone
como guía del proceso de implementación de la política sobre la primera
infancia en el Paraguay, al visualizar un horizonte a largo plazo y definir los
compromisos y objetivos nacionales, que se espera lograr en los próximos diez
años 42. Dentro de los objetivos planteados se establece el aumento gradual de
la cobertura de sala de 3 y 4 años, y la universalización del acceso a preescolar.
38
http://intramec.mec.gov.py/estadisticas/servlet/com.dwmecpy.desplegarconsulta?Query213,MATR%C3
%8DCULA+POR+ETAPA+Y+SEXO%2C+SEG%C3%9AN+DEPARTAMENTO%2C+SECTOR+Y+E
DAD,EDUCACION+INICIAL+-+FORMAL
39
Elaboración propia con datos de la Sistema de Estadísticas del Ministerio de Educación y Ciencias.
40
Resolución Nº 22449/06 https://www.mec.gov.py/cms/
41
https://www.unicef.org/paraguay/media/1756/file/resumen-primera-infancia.pdf
42
El conjunto de normativas que fundamenta el PNDIPI está compuesto por: (1) la Constitución Nacional
(1992), (2) la Convención sobre los Derechos de los Niños (1989) y (3) el Código de la Niñez y la
Adolescencia (2001), que posicionó el enfoque hacia los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos
de derechos.
39
En relación a la educación no formal, el Plan Nacional se propuso la

implementación de estrategias de mejoramiento de la atención integral en la
modalidad no formal en servicios existentes como los Cebinfa, Mitâ Róga, y
otras denominaciones.
Paraguay ofrece, al igual que El Salvador, la particularidad de que la atención y

educación de la primera infancia “no formal” está regulada desde el Ministerio
de Educación. Si bien durante muchos años lo formal y lo “no formal” corrieron
por canales paralelos, más o menos distanciados, a partir de una decisión
político institucional, convergen en un determinado momento bajo una
estrategia común que, de todos modos, no alteró la población destinataria que
cada uno de los modelos atendía. Así, la educación inicial “no formal” sigue
sosteniendo un sesgo poblacional de vulnerabilidad social o territorial.
Garcete (2013) señala que después de la Guerra del Chaco, en 1940, se funda el
“Hogar Infantil Santa Teresita”, cuya finalidad era albergar a niños hijos
enfermos de lepra. En esa misma época, un grupo de mujeres voluntarias instala
un jardín de infantes destinado a la atención de hijos de madres trabajadoras del
Mercado Nº 4, con el nombre de “Jardín de las Américas”. Durante los 35 años
que dura la dictadura militar de Alfredo Stroessner, la más larga de la historia de
Latinoamérica, se limitan las garantías constitucionales, los derechos humanos
y el Estado se conforma como estructura sobre la que se sostiene la dictadura.
La propuesta educativa para la primera infancia estaba impregnada de rasgos
autoritarios, formatos militaristas y relaciones adultocéntricas y violentas. El
control sobre los contenidos curriculares y de formación docente fue extremo y
sin fisuras para la confrontación de ideas. El daño que se produce adquiere
formas de aislamiento, sostenido en formatos sexistas, racistas, elitistas,
homofógicas y estigmatizantes con la discapacidad. “Se habla actualmente de
condiciones culturales basadas en el lugar central que ocupa la figura adulta
masculina; la inequidad de género; la visión del niño como ser incompleto, ‘objeto’
de los padres; la reproducción de las pautas de crianza, en las que las niñas y los
niños pequeños no tienen identidad propia y se ignoran o postergan sus
necesidades y potencialidades de desarrollo; el autoritarismo / ‘militarismo’ que
permea las prácticas de crianza y educativas escolares, y la actitud fatalista,
resignada, factor clave para la reproducción de la exclusión social de las familias”
(Sottoli y Crine, 2000: 31).
40
En 1990, en los comienzos de la transición democrática, Paraguay adhiere a la

Convención sobre los Derechos del Niño. Sectores vinculados a las iglesias
católicas, metodistas y ecuménicas, y otro conjunto de organizaciones
relacionadas a los derechos humanos comienzan a influir sobre nuevos
formatos de educación y atención de la infancia en general, y de la primera
infancia en particular. Una serie de planes, programas y normas acompañaron
este proceso: se aprueba en 1995 el primer Reglamento de Educación Inicial; en
1997 se realiza el Primer Foro Nacional de Educación Inicial organizado por el
Ministerio de Educación y Culto, con el apoyo de la OEA y de UNICEF; y, en la Ley
1624/98 General de Educación, se incorpora un apartado para la Educación
Inicial. En 2000 se lanza el Plan Nacional de Educación Inicial (2002-2012), que
propuso tres objetivos fundamentales: mejorar la calidad de la educación inicial,
garantizar la cobertura con equidad para niños y niñas menores de 6 años, y
desarrollar una estrategia de fortalecimiento del nivel inicial. En 2004, se avanzó
hacia el Programa de Mejoramiento de la Educación Inicial y Preescolar 2004-
2008.
Entre 2008 y 2010 se pone en marcha el proceso de elaboración del ya

mencionado PNDIPI, que continúa en proceso de implementación. Bajo la
gestión del presidente Cartes (2013) se firman con UNICEF y el Frente por la
Niñez y la Adolescencia los "20 compromisos para mejorar la situación de la
niñez y la adolescencia", donde la educación formal y “no formal” de la primera
infancia asumen un lugar destacado.
La iglesia católica jugó un rol predominante en la institucionalización de las

experiencias “no formales”. En 1995 se inicia el Programa de Pastoral del Niño
en Paraguay, dependiente de la Pastoral Social con el apoyo de la Conferencia
Episcopal Paraguaya. Su influencia alcanza a la actualidad, ya que asiste en todo
el país a más de 3.000 niños y niñas. A partir del modelo de la Pastoral Social
brasilera, enfocó su trabajo en embarazadas y primera infancia. También puede
destacarse la intervención del Banco Interamericano de Desarrollo para la
implementación de programas en la línea del desarrollo infantil temprano 43.
Este breve recorrido nos permite comprender un modelo de construcción de

políticas educativas dirigidas a la primera infancia, marcadas por las
circunstancias históricas, donde confluyen procesos dictatoriales autoritarios,
43
La Ley Nº 4849/2013 aprueba la implementación de un préstamo del BID para la implementación del
Programa de Desarrollo Infantil Temprano.
41
transiciones democráticas débiles y condiciones de desigualdad profunda; se

necesitaron respuestas articuladas, de consenso, con economía institucional y
aprovechamiento intensivo de los pocos recursos existentes, con apoyo de los
organismos internacionales de crédito y defensa de los derechos de los niños y
niñas.
De esta manera puede arriesgarse un posible “porqué” de la integración en la

ejecución de los sistemas “formales” y “no formales”. Sin embargo, no debe
perderse de vista que los segundos, los “no formales”, están claramente
dirigidos, como ya se ha sustentado en la primera parte de este documento, a
los sectores que no alcanzan a acceder a las instituciones formales, sean
públicas, privadas subvencionadas o no subvencionadas, especialmente a
poblaciones rurales, indígenas y en condiciones de extrema pobreza.
La modalidad “no formal” más extendida hasta los primeros años del siglo XX
fueron los Mitâ Rogá, donde participan fuertemente las iglesias, las ONG, las
comunidades y hasta familias. La otra forma de organización de los servicios “no
formales” son los CEBINFA 44, que resultan del programa nacional del Ministerio
de Salud Pública y Bienestar Social que ofrece “servicios sociales alternativos,
de atención integral a los niños menores de seis años, hijos de madres que
trabajan”. Hoy han extendido su proyección territorial con los Centros de
protección del Programa Abrazo (desde el 2009) PAINF, programas radiales, etc.
En 2016, último año con cifras oficiales, participaban de esta propuesta de

atención y educación un poco más de 1.100 niños y niñas, menos de la mitad de
los que lo hacían en el año 2007, ocupando un lugar marginal en la estadística
general de la educación inicial. Se ha podido observar una caída significativa de
la matrícula del 48,29% entre 2007 y 2013. Esa tendencia ha continuado y se ha
profundizado.
Desde el año 1995 funciona el Programa Nacional de Educación Inicial No

Escolarizada Mitâ Róga. Los Mitâ Rogá ofrecen servicios educativos en hogares
comunitarios para niños de 0 a 2 años y en centros educativos comunitarios para
niños de 3 a 5 años.
a) Los Mitâ Rogá, si bien están regulados por el Ministerio de Educación y

Ciencia, son gestionados por organizaciones vecinales, municipales y de
44
https://www.mspbs.gov.py/bienestarsocial/centro-bienestar.html
42
la sociedad civil. Son servicios sin fines de lucro, aunque en algunos casos
se solicita a la familia una colaboración o donaciones mínimas. En
algunos casos, reciben subvenciones de instituciones del Estado (Art. 26,
Resolución Nº 22449/06). Los espacios funcionan en horarios adaptados a las
necesidades de la comunidad. El reglamento también indica que “para la
modalidad no formal, en la etapa de tres y cuatro años, los horarios y
frecuencia de clases podrán adaptarse a la disponibilidad de tiempo de
los voluntarios encargados y a la disponibilidad del espacio”. Los
educadores podrán ser voluntarios, padres y madres de familia, jóvenes
estudiantes de formación docente, de enfermería o medicina, pedagogía,
psicología o trabajo social. Para las salas de 3 a 5 años, además, se
especifica que debe contar con estudios de educación media concluidos.
b) Los CEBINFA son espacios de desarrollo infantil dependientes del
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, donde se brinda atención y
educación “no formal” a niños y niñas de 2 a 5 años que integran familias
de bajos ingresos, mientras sus padres, madres y/o cuidadores trabajan.
Los niños y niñas son atendidos por educadoras, de lunes a viernes
de 06:30 a 18:00 hs. Los servicios son totalmente gratuitos. Se ofrece
alimentación complementaria. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar
Social reporta que en 2017 los 29 centros CBINFA atendieron a 1,3 mil
niños y niñas. Son espacios comunitarios abiertos para la participación de
las familias, entidades e instituciones con una mirada a la atención de los
niños y niñas.
c) Los Centros de Atención a la Primera Infancia dependen del Ministerio de
Educación y Ciencias. Atienden a niños y niñas de 1 a 3 años. Cuentan con
equipos interdisciplinarios (psicólogo, nutricionista, docentes, enfermero,
cocinero y personal de apoyo). Se ofrece alimentación complementaria,
vigilancia del calendario de vacunación y control de salud. En la modalidad
“maestra itinerante”, el servicio educativo se brinda en las viviendas
familiares. En la modalidad “aulas móviles”, se recrea el espacio
educativo.
d) Los Centros de Protección del Programa Abrazo funcionan desde el año
2009 y atienden a niños y niñas de 0 a 6 años. Surgen como estrategia
para reducir la presencia en calle y luego se vinculan con la búesqueda de
la disminución de las peores formas del trabajo infantil, según la
definición que Paraguay realiza en el marco del convenio 182 con OIT. Son
centros ubicados cerca de vertederos de basura (Encarnación, Cateura),
43
olerías (Tobati, Caacupe). Actualmente están ubicados en 11

departamentos, y ofrecen prestaciones específicas para familias con
hijos de 0 a 8 años. La atención directa en los centros alcanza a 1311
niños y niñas de 0 a 6 años. Otros 2800 reciben otras prestaciones de
apoyo social. En total 4108 niños y niñas de 0 a 8 años son incluidos en el
programa 45. Es el programa social más emblemático que atiende a la
primera infancia en situación de pobreza y pobreza extrema en el país
hace ya más de 10 años.
e) Otras iniciativas. Talleres para madres gestantes: servicio educativo
comunitario, de interacción y reflexión, destinado a las madres gestantes
y sus familias, que apunta a propiciar espacios de formación y de
estimulación prenatal. Talleres para familias: servicio educativo
comunitario de intercambio de experiencias y de formación sistemática
en pautas de crianza y estimulación oportuna, dirigido a las familias con
hijos de 0 a 3 años, abordando temas referidos a los mil primeros días en
la vida del niño. Maestras mochileras: servicio educativo comunitario
implementado por docentes del nivel inicial quienes realizan una atención
individualizada a los niños y niñas en sus domicilios, incluyendo a los
referentes familiares en la dinámica. Programa de difusión radial:
espacios utilizados en las radios comunitarias para la difusión de
programas con temas de interés educativo, promoviendo la atención
integral y oportuna de niños y niñas de primera infancia, apuntando a
garantizar el desarrollo pleno como personas y una buena calidad de vida.
Espacios de desarrollo infantil, EDI: servicios de atención integral a niños
y niñas de 4 meses a 3 años que se encuentran en situación de
vulnerabilidad, cuyas familias precisan un espacio de atención para ellos,
que sea seguro, adecuado y gratuito, promoviendo la atención integral y
oportuna para el desarrollo de capacidades. Se destaca la articulación de
acciones para la instalación y sostenibilidad de este servicio con el
municipio beneficiado.
En los últimos años se ha venido privilegiando la modalidad formal obligatoria

por sobre la “no formal”. La cobertura sigue siendo baja, incluyendo ambas
modalidades y, sin bien las leyes lo definen como obligatorio, no alcanza niveles
destacados de universalidad.
45
Datos del ONNAP. Observatorio Nacional de Niñez y Adolescencia Paraguay www.onnap.gov.py
44
La evidencia ofrecida en diversos trabajos académicos señala una alta inequidad

en el sistema, donde los centros “no formales” (que justamente atienden
poblaciones de mayor vulnerabilidad socioeconómica) son de menor calidad.
Los Mitâ Rogá no cuentan con fuentes de financiamiento sostenibles (en
algunos casos, por ejemplo, se solicita a la familia una colaboración o
“donaciones mínimas para cubrir necesidades básicas” y en otros casos reciben
subvenciones de instituciones del Estado), los educadores son voluntarios sin
necesariamente tener formación profesional y la intensidad del servicio está
sujeta a la disponibilidad de tiempo y espacio.

intermedios y brechas moderadas de
desigualdad
3.3.1 Colombia
En Colombia habitan más de seis millones de niñas y niños de hasta 6 años de
edad, que conforman el 12% de la población total (DANE, 2019) 46. Este grupo
poblacional se redujo alrededor de un 11% durante el período 1990- 2015 47. El
9% de esos niños y niñas son víctimas del conflicto armado, el 14% son
indígenas, gitanos, raizales, palenqueros o afrodescendientes, y más de 23 mil
niños entre los 0 y 4 años presentan alguna discapacidad. El 41% de los hogares
está conformado por al menos un niño o niña de entre 0 y 8 años. El 75% de la
primera infancia reside en hogares encabezados por una pareja 48. En 2015,
nacieron aproximadamente 898,6 mil niños y niñas. La tasa de mortalidad
infantil a 2015 fue de 13,6 por cada mil nacidos vivos 49. Un análisis del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) reveló que el
46
Dirección Nacional de Estadísticas de Colombia.
47
Datos extraídos de la página de SITEAL, https://www.siteal.iiep.unesco.org/
48
https://www.siteal.iiep.unesco.org/
49
Datos extraídos del https://datos.bancomundial.org/
45
20,2% de los niños y niñas colombianos se encontraba en 2015 condiciones de

pobreza multidimensional.
Los diferentes modelos de atención y educación de la primera infancia

colombianos lucen una larga y rica historia. Habiendo atravesado los primeros
conflictos armados internos (la guerra entre liberales y conservadores que dejó
más de medio millón de muertos a mediados del siglo XX) y luego de abrazar el
modelo desarrollista impulsado por CEPAL, se crea en 1968 el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como agencia especializada en la
atención a la familia. El ICBF surge de fusionar un instituto de nutrición que
dirigía el doctor Rueda Williamson y el departamento del Ministerio de Justicia
que es ocupaba de los infractores.
Sin haberse podido establecer hasta ese momento un sistema de educación

inicial de amplia cobertura, se van promoviendo desde el mismo ICBF, en
coordinación con los gobiernos departamentales 50 y ciertas alcaldías de
grandes ciudades, diferentes formatos de intervención desarrollados por
organizaciones sociales, de mujeres, iglesias. Una de las formas de
organización que inicialmente gana protagonismo son los Hogares
Comunitarios que, desde casas particulares, eran sostenidos por “madres
cuidadoras” que atendían a grupos de niñas y niños de menos de 6 años. En esa
misma época las alcaldías de las ciudades más grandes de Colombia
comienzan a experimentar nuevas modalidades, identificadas como jardines
públicos, centros comunitarios o centros de atención de atención integral, que
tendrán un amplio desarrollo a fines del siglo XX y principios del XXI.
A fines de los setenta comienza a multiplicarse la formación de los “Hogares

Infantiles”, que en 1986 el ICBF adopta como programa nacional denominado
“Hogares Comunitarios de Bienestar” (HCB), estrategia que se transforma en la
principal apuesta para la atención de los menores de 6 años en todo el país. En
los momentos de su máxima expansión llegaron a estar en funcionamiento más
de 80 mil HCB. En 2018, y a partir de la aparición de otras formas de organizar
los servicios, el número de Hogares ha disminuido a menos de 60 mil, donde
participan 790 mil niños y niñas, a cargo de 60 mil mujeres que han conformado,
en la actualidad, un fuerte sindicato.
50
La Constitución de 1991 establece que Colombia es una República unitaria y descentralizada, que se
divide administrativa y políticamente en 33 divisiones: 32 departamentos, los cuales son gobernados
desde sus respectivas ciudades capitales, y un distrito capital, Bogotá.
46
Otra de las raíces de la atención y educación “no formal” de la primera infancia

en Colombia se puede observar en las alcaldías de sus principales ciudades. A
lo largo de la primera década del siglo XXI comienza a estudiarse la experiencia
de Bogotá, donde funcionaban, además de los HCB del ICBF, otras instituciones
que identificaban a las mujeres a cargo del trabajo con los niños como madres
educadoras. Estas prácticas fueron transitando hacia esquemas de atención
integral, con alto impacto en el panorama nacional. En base a la experiencia de
Bogotá, comienzan a incorporarse nuevos conceptos como el de “jardines
sociales” (Alarcón, 2016). Esta heterogeneidad fue gestando un proceso político
significativo, inédito en la región: la definición de la estrategia nacional De Cero
a Siempre.
Es reconocida la implementación de la Política de Estado para el Desarrollo

Integral de la Primera Infancia “De Cero a Siempre” (DCAS) 51, que se ha
convertido en una herramienta de articulación intersectorial y, a la vez,
coordinadora de un plan sistemático para su ejecución. El liderazgo lo ejerce
directamente la Presidencia de la República, lo que ha permitido la articulación
de acciones estatales, canalizando recursos, prácticas y metodologías. La
definición estratégica de una “Ruta Integral de Atenciones a la Primera Infancia”
ofreció una herramienta organizadora de las acciones en territorio,
contemplando el cuidado y la crianza como un estructurante básico para
favorecer el desarrollo de los niños y el fortalecimiento de los lazos afectivos de
las niñas y niños con su familia y con las personas responsables de su cuidado,
a través de acciones de formación y acompañamiento al grupo familiar.
Diversas instituciones de gobierno realizan acciones de manera articulada e
intersectorial para promover el fortalecimiento de las capacidades de las
familias para cumplir con su rol protector, de afecto y socialización. La Comisión
Intersectorial de Primera Infancia (CIPI) 52 coordina y define las modalidades de
atención para lograr coherencia al organizar los servicios y unificar criterios en
la educación inicial 53.
51
Ley 1804.
http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%201804%20DEL%2002%20DE%20AGOSTO%
20DE%202016.pdf
52
Con el fin de lograr una gestión eficiente y efectiva de la Política, se creó la Comisión Intersectorial
para la Atención Integral de la Primera Infancia - CIPI, a través del Decreto 4875 de 2011, posteriormente
modificado por el Decreto 1416 de 2018. La Comisión tiene como objetivo: coordinar y armonizar las
políticas, planes, programas y acciones necesarias para la ejecución de la atención integral a la primera
infancia, siendo ésta la instancia de concertación entre los diferentes sectores involucrados.
53
La CIPI está conformada por representantes de la Presidencia de la República; los Ministerios de Salud
y Protección Social; Educación; Cultura; Vivienda, Ciudad y Territorio; así como Planeación Nacional;
47
Tanto el Ministerio de Educación como el ICBF cumplen funciones destacadas

en la implementación de la estrategia De Cero a Siempre. El Ministerio de
Educación es responsable de formular e implementar políticas, planes,
programas y proyectos; definir líneas técnicas para la educación inicial; liderar
la implementación de la política pública para favorecer la transición de los niños
y niñas de primera infancia en el sistema educativo; orientar los procesos de
cualificación y formación del talento humano; estructurar y poner en marcha el
sistema de seguimiento al desarrollo integral y el sistema de gestión de la
calidad.
El ICBF interviene por su naturaleza institucional y por el doble papel que le

asigna la Ley 1098/2006 54: articular y coordinar el Sistema Nacional de
Bienestar Familiar, liderando la implementación territorial de la Política Estatal
de Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre, promoviendo la
participación y la movilización social en torno a la protección integral de la
primera infancia. Como entidad encargada de generar línea técnica y prestar
servicios directos a la población, le corresponde armonizar los servicios
dirigidos a la primera infancia; organizar su implementación; y fiscalizar la
operación de las modalidades de atención.
Son cuatro las modalidades de la educación inicial de los niños y niñas

implementadas por el ICBF, desde la gestación hasta su ingreso al sistema
educativo en el grado de preescolar, que se integran y coordinan en la estrategia
De Cero a Siempre.
Los servicios que ofrece el ICBF, que atienden a niñas y niños de 0 a 5 años y a
madres gestantes, se encuentran dirigidos a un conjunto determinado de la
población, focalizando en grupos humanos específicos. Entre ellos se destacan
niños y niñas víctimas de hechos violentos asociados al conflicto armado que
vive Colombia desde hace varias décadas; aquellos vinculados a acciones de
recuperación nutricional; con derechos vulnerados o en procesos de
restablecimiento de derechos; familias vinculadas a determinados programas
sociales como el Red-Unidos (de superación de la pobreza), 100 mil viviendas y
viviendas de interés prioritario (VIP); comunidades étnicas (indígenas,
comunidades negras, afrocolombianas, etc.); una parte de la población de niños
Prosperidad Social; el ICBF; la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas;
Coldeportes; y la Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
54
https://www.oas.org/dil/esp/Codigo_de_la_Infancia_y_la_Adolescencia_Colombia.pdf
48
y niñas con discapacidad; y a grupos familiares pertenecientes a hogares

identificados por el Sistema de Información de Potenciales Usuarios (SISBEN).
Las cuatro modalidades que funcionan en la actualidad son:
a) La modalidad institucional está dirigida a niñas y niños desde el

nacimiento hasta los 5 años, y hasta los 6 cuando no haya oferta de
educación preescolar. Se implementa a través de:
i) Centros de Desarrollo Infantil (CDI), que son espacios que
atienden entre 100 y 600 niños y niñas. Es un servicio donde los
padres de familia y cuidadores pueden llevar a niñas y niños
durante 220 días al año, de lunes a viernes, con un horario de
ocho horas. La atención se presta de manera gratuita y se
brinda refrigerio en la mañana, almuerzo y refrigerio en la tarde
para cumplir con el 70% de los requerimientos nutricionales.
ii) hogares infantiles, que funcionan en instalaciones del ICBF,
alcaldías, gobernaciones u operadores privados, denominados
Entidades Administradoras del Servicio (EAS). La cobertura se
adecúa al espacio físico, las condiciones del territorio y los
acuerdos financieros con los operadores. Funcionan 210 días
al año, de lunes a viernes, ocho horas diarias. Las familias
hacen un aporte económico al hogar, adecuado a los ingresos
familiares, y se ofrece apoyo nutricional.
iii) hogares empresariales, para niñas y niños de 6 meses a 5 años,
hijas e hijos de empleados con bajos ingresos. Funcionan 200
días al año, de lunes a viernes, ocho horas por día. Son
cofinanciados por el ICBF y la empresa.
iv) hogares múltiples, conjunto de al menos seis Hogares
Comunitarios de Bienestar Familiar. Funcionan 200 días al año,
de lunes a viernes, durante ocho horas. El cupo para niños y
niñas depende del tamaño de la instalación y la cantidad de
profesionales. Para que funcionen, se requiere del apoyo de
autoridades locales como alcaldía, gobernación u otra entidad
privada o pública. Las familias hacen un aporte económico de
acuerdo a sus ingresos. Los jardines sociales funcionan de la
misma manera, pero con un conjunto de al menos 32 Hogares
Comunitarios, tienen el apoyo de alcaldías o gobernaciones, y
49
son administrados y cofinanciados por las cajas de

compensación familiar.
v) También se instrumentan servicios dentro de los
establecimientos de reclusión de mujeres. Trabajan los 365
días del año y cubren el 100% del requerimiento nutricional de
niños y niñas menores de 3 años y de mujeres gestantes.
b) Modalidad familiar. Dada la configuración territorial la estrategia De
Cero a Siempre ha definido esta modalidad de atención no convencional,
que posibilita el abordaje integral del niño y la niña en entornos familiares
y comunitarios. Se reconocen las particularidades culturales y
geográficas de la población que habita zonas rurales dispersas, y
atienden a niños y niñas menores de 2 años y sus familias. Esta
modalidad privilegia los entornos más cercanos y propios a las
condiciones de los niños y niñas, como lo son su familia y comunidad. Se
implementa a partir de dos esquemas de intervención:
i) Desarrollo infantil en medio familiar (DIMF), que atiende en
zonas rurales y rurales dispersas a mujeres gestantes, niñas,
niños de 5 y 6 años de edad, siempre y cuando no haya oferta
de educación preescolar (grado de transición). En zonas
urbanas vulnerables el servicio atiende exclusivamente a niñas
y niños menores de 2 años y mujeres gestantes. Se organiza a
partir de cuatro encuentros semanales durante 11 meses al
año en espacios comunitarios, y se complementa con
actividades en el hogar de los niños y niñas, coordinadas por
especialistas en nutrición o salud, docentes, auxiliares
pedagógicos, coordinador y auxiliar administrativo.
ii) Hogares comunitarios de Bienestar Familiar, modalidad
dirigida a niños y niñas desde la gestación hasta los 2 años y
mujeres gestantes. El grupo familiar participa y acompaña el
proceso de desarrollo a través de la cualificación de las
relaciones intrafamiliares y el fortalecimiento de vínculos
afectivos desde la gestación. La atención se realiza 11 meses
al año, 96 horas al mes, de las cuales 40 son para encuentros
educativos grupales, 18 para encuentros educativos en el
hogar, 12 de cualificación del padre o madre comunitaria y 26
de planeación pedagógica.
50
c) Modalidad propia e intercultural. Funciona en los territorios étnicos,

zonas rurales y rurales dispersas del país. Su particularidad se basa
en la participación de las autoridades tradicionales y de la comunidad
en general, integrando en sus prácticas las identidades del cuidado
propias de cada grupo étnico o rural, destacándose el fortalecimiento
y la pervivencia cultural; la particular comprensión del territorio y la
estructura social y política en la que se desarrolla la vida de los niños
y niñas. Se implementa a través de las Unidades Comunitarias de
Atención: espacios concertados con la comunidad para la atención de
los niños y niñas, y mujeres gestantes. Funciona en base a encuentros
con el entorno y prácticas tradicionales, encuentros en el hogar,
encuentros comunitarios y de mujeres gestantes o con niños y niñas
de menos de 18 meses de edad. Y se organiza en diferentes formas
de gestión de acuerdo al contexto geográfico, distancias de traslado
de las familias, cantidad de niños, niñas o mujeres, duración de la
actividad y cantidad de encuentros mensuales.
d) Modalidad comunitaria. Ofrece atención a niñas y niños desde los 18
meses hasta los 5 años que habitan en zonas urbanas o rurales,
pertenecientes a familias identificadas de acuerdo a criterios
definidos por el ICBF. La Modalidad Comunitaria tiene como finalidad
promover el desarrollo de niñas y niños, con la participación de
recurso humano idóneo. Las niñas y niños son atendidos por una
madre o padre comunitario, líder de su hogar comunitario,
fuertemente vinculado a las familias de la comunidad, donde se
desarrolla una estrategia de corresponsabilidad con las familias y se
coordinan acciones relacionadas con nutrición, salud, formación y
acompañamiento a familias y cuidadores. Los servicios se realizan a
través de entidades administradoras privadas en corresponsabilidad
con el Estado (nacional, departamental y municipal). Los distintos
formatos que asumen pueden identificarse como:
i) Los HCB Familiares (HCBF) operan bajo una estructura básica
compuesta por 10 a 14 niños y niñas, y una madre o padre
comunitario, en cuyo domicilio se desarrollan las actividades
durante 200 días al año, ocho horas diarias, de lunes a viernes.
Se ofrece servicio nutricional.
ii) Los HCB agrupados reúnen a varios hogares comunitarios
(hasta siete) en una misma planta física, la misma cantidad de
51
días y horas que los HCBF. En estos casos de se requiere el

apoyo de las alcaldías u otras entidades públicas o privadas,
los centros zonales y la participación de la comunidad para
ubicar y adecuar un espacio para que funcione la UDS. A las
madres o padres comunitarios se suma un coordinador
pedagógico y un auxiliar de servicios generales. Son gratuitos
y reciben apoyo nutricional.
iii) Las Unidades Básicas de Atención (UBA) pude ser fijas o
itinerantes. Surgen como respuestas extraordinarias o no
previsibles cuando se interrumpe algún servicio regular.
También existen propuestas integradoras de diverso tipo en los
HCB cualificados o integrales.
En Colombia, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en alianza

con las entidades territoriales con las que tiene convenios, alcanzaba una
cobertura de los servicios de educación no formal de 1.197.634 niños, niñas,
mujeres gestantes y lactantes en 2017. En los últimos años se han ampliado en
un 115% los servicios de la modalidad familiar y en un 48% el acceso para
población rural.
La modalidad institucional incrementó su cobertura en un 67% entre 2011 y

2017, año en que se creó la modalidad propia e intercultural, en la cual se
atendieron 50.433 niños, niñas, mujeres gestantes y madres lactantes
pertenecientes a grupos étnicos y habitantes de zonas rurales. Más de 250 mil
niños y niñas que asistían a Hogares Comunitarios de Bienestar han migrado a
modalidades de educación inicial en el marco de la atención integral 55.
3.3.2 México
El último censo de población (2010) 56 reportó un total de 112.336.538
habitantes, con una proyección a 2019 de casi 126 millones. De acuerdo con la
encuesta intercensal 2015, el 6,6% de los habitantes habla lengua indígena y el
1,2% se reconoce como afrodescendiente. En 2015 vivían en México 12,7
millones de niñas y niños de hasta 6 años, y hasta los 8 años alcanzaban un total
55
Datos del Departamento Nacional de Planeación de Colombia:
https://www.dnp.gov.co/DNPN/Paginas/default.aspx
56
INEGI
52
de 20,5 millones, representando el 16,5% del total de la población. El 40,1% de

los hogares estaba conformado por al menos un niño o niña pequeño. El 82,2%
de la primera infancia reside en hogares encabezados por una pareja 57. Según
la encuesta ya mencionada, el 26,7% de la población en la primera infancia
habitaba en zonas rurales (localidades con menos de 2.500 habitantes), y el
73,3% restante en zonas urbanas o semiurbanas, y se identificaban 1,3 millones
de niños y niñas menores de 5 años de población indígena 58.
La primera infancia en México es uno de los grupos etarios más postergados: el

54,1% de los niños que alcanzan el primer año de vida y el 55,2% de los que
tienen entre 2 y 5 viven en la pobreza, mientras que más del 10% de todos ellos
se encuentran en situación de pobreza extrema. Después de los 5 años de edad,
el 20% de las niñas y niños muestran rezago educativo y no pueden acceder a
servicios de salud. Un 25% no logra garantizar condiciones básicas de
alimentación 59.
Como señala Emily Vargas-Barón (2009), en México se reconoce un histórico

abordaje múltiple del desarrollo de la primera infancia, que incluye tanto
transferencias condicionadas como servicios programáticos sectoriales
semiintegrales y de salud. Con origen en los tiempos de la Colonia, se observa
una histórica prevalencia de la noción tradicional de corte asistencialista,
irregularmente provista de la perspectiva de derechos, y una fuerte tendencia a
la feminización del cuidado infantil. En los últimos años esta orientación ha
virado hacia estrategias educativas vistas de forma holista, que garanticen los
derechos de la infancia, salvaguarden su seguridad y favorezcan el desarrollo
integral (Liddiard Cárdenas y Pérez Piñón, 2019).
En 1959, se promulgó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado (ISSSTE), en donde se establecen las Estancias
Infantiles como una prestación para las madres derechohabientes (Jaramillo y
Belío, 2002), y en 1963 se definió la obligación de este Instituto de otorgar el
servicio de guardería a las madres trabajadoras del sector público. En el caso de
las madres derechohabientes adscritas a la Ley del Seguro Social, fue hasta 1971
que se hizo oficial el servicio de guardería infantil como una prestación también
obligatoria. Las estancias infantiles funcionarán hasta comienzos de la
57
SITEAL en línea
58
En base al criterio de hogares indígenas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas. Datos extraídos del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE).
59
CONEVAL. Consejo Nacional de evaluación de la política de desarrollo social/UNICEF, 2014.
53
presidencia de López Obrador, y la transformación del sistema provocará una

serie de debates significativos en torno a la política de AEPI. A mediados de la
década del setenta se creó la Dirección General de Centros de Bienestar Social
para la Infancia “con la finalidad de coordinar y normar, no sólo las Guarderías
de la Secretaría de Educación Pública (SEP), sino también aquellas que brindan
atención a los hijos e hijas de las madres trabajadoras en otras dependencias”
(Jaramillo y Belío, 2002, p. 2) y “se conforma como la Unidad de Educación Inicial,
se crea en el Distrito Federal la modalidad semiescolarizada, como una nueva
alternativa de atención a hijos e hijas de madres que no cuentan con
prestaciones laborales”. En 1979 se estableció la educación inicial indígena, con
un enfoque centrado en la atención y el fortalecimiento de la lengua materna, y
de los usos y costumbres en la crianza.
En el año 1982 se conformó el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la

Familia (DIF) y, luego de la aprobación de la CDN, se lanzó el Programa de
Educación Inicial dependiente de la Secretaría de Educación Pública,
reconociéndose el valor de la educación “no formal”, y surgieron en algunos
estados, como Chihuahua, programas de madres cuidadoras, orientados al
ámbito comunitario. Esas experiencias se vieron avaladas por la Ley General de
Educación (1993), donde se señalan como modalidades oficiales de la
educación inicial, la escolarizada, no escolarizada y mixta. En 2002, a partir de la
reforma constitucional, el preescolar pasó a ser considerado obligatorio. Señalan
Liddiard Cárdenas y Pérez Piñón (2019, p. 59) que a partir de la implementación
del Programa de Fortalecimiento a la Educación Temprana y el Desarrollo Infantil
(PFETyDI) de 2008 se pudieron detectar una serie de servicios fragmentados y
dispersos entre el ISSSTE, la SEP y la SEP-Indígena, el IMSS, los programas de la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Consejo Nacional de Fomento
Educativo (CONAFE), que atendían en total a más de un millón de niños y niñas
de menos de tres años (Cázares, 2011).
La educación inicial en México recibe un bajo porcentaje de recursos financieros

en comparación a otros niveles del sistema educativo. El 60% de los niños y niñas
de 0 a 3 son cuidados por sus madres; tres de diez por otros cuidadores; solo
uno de cada diez asiste a algún servicio educativo. Los programas como el que
ofrece el CONAFE alcanzan a cubrir, aún, una pequeña porción de la población
infantil.
54
En la mayoría de los estudios diagnósticos sobre la educación inicial se

menciona como problemática la condición “no obligatoria” de los servicios “no
formales”. Esta situación redunda en una lenta respuesta estatal, en cuanto a la
oferta, y de las familias en cuanto a la demanda. Estas características
obstaculizan un paso ordenado y equitativo del nivel inicial al preescolar, y de
este a la escuela primaria. Las precarias condiciones de los recursos humanos,
sea cual fuera su nivel de formación, generan alto nivel de rotación e
inestabilidad en los vínculos de los adultos con los niños y niñas.
En México, casi un 30% de la población de 3 a 5 años no asistía al nivel

preescolar en 2018, con mayor proporción entre las niñas y niños de 3 años de
edad (58%). Según UNICEF, la inversión social en la primera infancia a nivel
nacional representó en 2013 el 3,97% del Gasto Público Total (GPT) y el 7,62%
Gasto Público Social (GPS) 60.
En el informe “Mapeo de servicios de Desarrollo Infantil Temprano” de UNICEF

(2015), se identificaron, al menos, 35 programas federales cuyos beneficiarios
eran niños y niñas entre 0 y 5 años de edad, y que son operados por diversos
organismos como la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud,
SEDESOL, PROSPERA y el Sistema Nacional de Protección Social en Salud
(Seguro Popular).
Actualmente, existen dos niveles educativos que atienden a la primera infancia:

el inicial y el preescolar. La educación inicial atiende a niñas y niños desde los 43
días de vida hasta los 3 años de edad, y el preescolar de 3 a 5. La administración
de los servicios de educación inicial y preescolar es descentralizada, y está a
cargo de los gobiernos estatales. La Secretaría de Educación Pública (SEP) es
responsable de la normatividad federal, el desarrollo curricular y una buena parte
del financiamiento.
Los dos modelos predominantes de la educación inicial son:
a) Centros de Atención Infantil (CAI): servicios “escolarizados”, públicos,

subrogados o privados. Se reconocen en esta modalidad los centros
de atención infantil, dependientes de la Secretaría de Educación
Pública; las guarderías infantiles ordinarias y subrogadas, del IMSS; las
60
Inversión social en primera infancia (ISPI) en México, como porcentaje del gasto público social (GPS) y del
gasto público total (GPT). SI ES EL TÍTULO DE UN INFORME DE UNICEF, debería ir a la bibliografía y
arriba (en el cuerpo del texto) incluir el año según APA.
55
estancias de bienestar infantil, del ISSSTE; las estancias infantiles, de

la Secretaría de Bienestar; los CADI y los CAIC, del DIF; los centros de
atención infantil, sostenidos por PEMEX; los centros dependientes de
la Secretaría de la Marina; los CENDIS, dependientes del gobierno de
Ciudad de México y los CENDIS del movimiento Tierra y Libertad; y los
centros comunitarios, dependientes de ONG u otras organizaciones.
b) Modalidad de atención “no escolarizada”, que sostiene como
vertientes destacadas los servicios comunitarios y los domiciliarios.
Se despliegan una serie de programas, entre ellos el de orientación a
padres de familia, del CONAFE, la educación general indígena; los
programas de visitas de hogares; y otros como los semi escolarizados,
los de atención a niñas y niños con madres privadas de libertad,
aquellos para niños y niñas migrantes. También se destaca el
Programa de visitas a los hogares “Un Buen Comienzo”, dependiente
de la SEP.

integrados y brechas modestas de
desigualdad
3.4.1 Argentina
En Argentina, la población de niños y niñas de hasta 5 años proyectada para el
año 2019 era de aproximadamente 4.500.000 61, cerca del 10 % de la población
total del país. Casi el 90% de los niños y niñas habitan en ámbitos urbanos, el
3,4% en zona rural agrupada y el 7% en rural disperso. Este grupo etario ha ido
perdiendo representación relativa en la pirámide poblacional, ya que ha crecido
a un ritmo inferior al resto. Entre 2001 y 2015 la población total ha aumentado
un 17%, mientras que la de 0 a 5 años se incrementó solo un 5%. La pobreza
afecta al 42% de los niños, niñas y adolescentes (5,5 millones) y un 8,6% vive en
hogares que no alcanzan a cubrir la canasta básica de alimentos. Por su parte,
INDEC. Proyección en base al Censo Nacional de Población 2010. SUGIERO completar información y
61
mover a la bibliografía según APA.
56
el 48% de los niños, niñas y adolescentes sufren al menos una privación en sus
derechos básicos y fundamentales (UNICEF, 2019).
En Argentina, a fines del siglo XIX se conformó el sistema escolar como espacio
de formación de los futuros ciudadanos (Carli, 2002). Una serie de agencias
funcionaban desde la época colonial, configurando un campo de intervención
hacia la niñez que veló por su cuidado a partir de la imposición de regulaciones
sobre la crianza familiar y sobre las instituciones de amparo.
Y, si bien la representación acerca de la atención y el cuidado de las infancias se

condensarían en dos instituciones: la familia y la escuela, señala Santillán (2019,
p. 61), a lo largo del siglo XX irían surgiendo en la periferia de los centros urbanos
experiencias colectivas “no formales”, que rebasaron las fronteras del mundo
doméstico y la escuela formal. Algunos de estos espacios sobreviven desde
antes de los años cuarenta, siendo la mayoría de ellos de origen religioso y
vinculados a instituciones de beneficencia. Otros pocos perduran desde
tiempos del primer peronismo, como “hogares” y “casas cuna” provinciales. Más
de 150 se crearon durante la etapa de inestabilidad política que alternó
gobiernos civiles débiles con los sostenidos por las fuerzas armadas (1955 a
1976), y otras tantas durante la última etapa de la sangrienta dictadura cívico
militar iniciada en 1976. En los setenta, antes de la noche más oscura que vivió
Argentina, Hebe San Martín de Duprat, reconocida pedagoga, impulsó, en su
carácter de directora del Centro de formación de educación inicial “Eccleston”,
la transformación de las tradicionales “guarderías” en “jardines maternales”, con
supervisión docente y financiamiento conjunto del Ministerio de Educación y del
entonces Ministerio de Bienestar Social 62. La dictadura abortó este movimiento
democratizador.
Durante el gobierno del Dr. Alfonsín nacieron al menos 300 instituciones, y

comenzó a consolidarse la experiencia sostenida por las “mamás cuidadoras”
en distintos lugares del país; en muchos casos, acompañando a los programas
alimentarios del momento, como el Plan Alimentario Nacional (PAN). Durante
los noventa, en plena expansión neoliberal, se triplicaron las instituciones,
impulsadas por organizaciones sociales y comunitarias, surgidas de funciones
de apoyo nutricional y contención social. Esa tendencia se mantuvo durante el
gobierno de la Alianza (1999 a 2001), y se multiplicó exponencialmente durante
62
Se llegó, incluso, a la sanción, en 1975, de una norma en la Ciudad de Buenos Aires que no se alcanzó
a reglamentar antes de la ruptura institucional provocada por la Dictadura cívico militar de 1976.
57
la crisis de fin de siglo, cuando surgieron cientos de nuevas organizaciones de

atención a la primera infancia (Rozengardt, 2014).
Svampa (2005) señala cómo en los noventa se fueron generando redes de

supervivencia dentro del empobrecido mundo popular, que fueron configurando
un nuevo tejido social, caracterizado por la expansión de organizaciones de
carácter territorial que “…siendo parte del espacio de control y dominación
neoliberal a través de las políticas sociales compensatorias, al mismo tiempo se
convirtieron en el lugar de producción de movimientos sociales innovadores…”.
Frente a la desprotección social, el barrio funcionó como articulador de la
movilización social, lugar privilegiado en el que la solidaridad y la cooperación
se intensificaron, y espacio de construcción de identidades y reconstrucción del
lazo social. Estos procesos dejaron inscripta una impronta fundacional que aún
hoy se puede observar en los pliegues de la vida institucional de los espacios no
formales. Será localmente donde se insertarán las cientos de nuevas
instituciones que irán transformándose en espacios de cuidado y educación que
darán amparo a las nuevas generaciones en la salida de la gran crisis social y
económica de fines del siglo XX.
Tras la ola neoliberal, que demandó un gran ajuste fiscal y presión sobre las
políticas sociales, con el resultado de un fuerte aumento en las desigualdades,
el nuevo siglo despertó debatiendo un papel diferente para el Estado. La política
pública dirigida a la primera infancia fue mutando de la noción de riesgo y
respuesta focalizada hacia un paradigma centrado en el enfoque de derechos.
En materia de la AEPI “no formal” se pudo observar la multiplicación de
instituciones que fueron asumiendo cada vez más protagonismo, organización
en red y articulación con los diferentes niveles del Estado nacional, provincial y
municipal. En 2004 se contabilizaban más de 1200 en todo el país 63, y más de
3600 a fines de 2015 64.
Este crecimiento se sostuvo no solo por la persistencia y la participación de las

organizaciones sociales, sino por el fuerte involucramiento de los gobiernos
provinciales y municipales que fueron asumiendo mayor protagonismo frente a
la demanda de servicios.
63
Dirección de estadística de la COCEDIC/SENAF (2013)
64
RENEPI, Registro nacional de espacios de primera infancia (2015), SENAF/MDS-BID.
58
El marco normativo que se relaciona con la regulación de las instituciones y

programas “no formales” padece de significativos déficits, vacíos e
incumplimientos, tanto de fondo (nivel regulatorio general) como de forma (nivel
de gestión local). La regulación, surgida en las últimas décadas, no logra
relacionar y articular los distintos actores involucrados, dejando al descubierto
contradicciones, ambigüedades y ausencias, que exponen la gestión de los
cuidados de la primera infancia a improvisaciones, incertidumbres o
arbitrariedades de la autoridad de turno (UNIPE/IDELCOOP, 2019)
La Ley Federal de Educación N° 24.195 (1993), ya derogada, mencionaba los

“jardines maternales” para niños y niñas menores de 3 años, sin mayores
obligaciones para las jurisdicciones que la de establecerlos “cuando sea
necesario” (art.10 inc. a). La vigente Ley de Educación Nacional Nº 26.206
(2006) regula los servicios de la franja comprendida entre los 45 días y los 5
años de edad, identificada como educación inicial, siendo las salas de cuatro y
cinco obligatorias 65.
En 2007 se sanciona la Ley Nº 26.233, de Promoción y Regulación de los Centros

de Desarrollo Infantil Comunitarios 66, que aparece como la primera norma
nacional vinculada al campo de lo “no formal”. La Secretaría de Niñez,
Adolescencia y Familia dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación es la responsable de su aplicación a nivel nacional, para lo cual se creó
la Comisión de Promoción y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil
Comunitarios 67. En 2015 se aprueban, en el Consejo Federal de Niñez,
Adolescencia y Familia, los Estándares de Inclusión para los CDI, que no fueron
implementados con el cambio de gestión nacional de fines de 2015.
A fines del año 2014 se sanciona también la Ley Nacional N° 27.064, de

Regulación y Supervisión de Instituciones de Educación no Incluidas en la
Enseñanza Oficial, con el objeto de regular “las condiciones de funcionamiento
y supervisar pedagógicamente las instituciones no incluidas en la enseñanza
65
Son objetivos de la Educación Inicial: a) Promover el aprendizaje y desarrollo de los niños y niñas de
CUARENTA Y CINCO (45) días a CINCO (5) años de edad inclusive, como sujetos de derechos y
partícipes activos de un proceso de formación integral, miembros de una familia y de una comunidad.
66
La ley define a los Centros como: “espacios de atención integral de niños y niñas de hasta CUATRO
(4) años de edad, que además realicen acciones para instalar, en los ámbitos familiar y comunitario,
capacidades que favorezcan la promoción y protección de los derechos de niños y niñas”, asignándoles
funciones múltiples con eje en la promoción y protección de sus derechos.
67
Se le asigna expresamente la responsabilidad de “Entender en la elaboración y ejecución de programas
que contemplen los Centros de Desarrollo Infantil, tanto en el ámbito nacional como interregional,
tendientes al desarrollo de la población en sus primeros años”. Decreto N° 801/2018.
59
oficial que brindan educación y cuidado de la primera infancia desde los

cuarenta y cinco (45) días hasta los cinco (5) años de edad” (art. 1) 68. Esta ley
no fue reglamentada y, por lo tanto, no se ha implementado hasta la fecha.
A comienzos de 2016 se aprueba por decreto presidencial el Plan Nacional de

Primera Infancia 69 y, a fines de 2019, se aprueba la estrategia nacional Primera
Infancia Primero 70.
En Argentina existen tres circuitos diferenciados de AEPI:
a) Los jardines maternales y jardines de infantes dependientes de las

áreas educativas de los gobiernos provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, tanto de gestión estatal como privada 71.
En 2017 la cobertura alcanzaba a 1,799 millones de niñas y niños, en
casi cinco mil instituciones educativas bajo la responsabilidad de 148
mil adultos con cargos de planta y fuera de planta 72, con una cobertura
del 53,7% en la sala de 3 años, 81,5% en la de 4, y 96,3% en la de 5 73.
b) Las instituciones y programas “no formales” son los Centros de

Desarrollo Infantil, Espacios de Primera Infancia, y sus múltiples y
diversas denominaciones, que pueden depender de organismos
públicos o de organizaciones sociales, no gubernamentales o
comunitarias. El primer grupo está vinculado a las áreas sociales de
las provincias y los municipios: desarrollo social, salud, trabajo y, en
algunos casos, educación. La mayoría depende de los gobiernos
municipales (77%) y un 23% de los provinciales. Las “comunitarias”
68
Esta ley abarca a todas las instituciones “de gestión estatal, privada, cooperativa y social”, que
pertenezcan a “organizaciones con y sin fines de lucro, sociedades civiles, gremios, sindicatos,
cooperativas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones barriales, universidades, comunitarias y
a otras similares”(art. 1), sin excepción.
69
PEN N° 574/2016. https://www.siteal.iiep.unesco.org/bdnp/33/decreto-5742016-plan-nacional-primera-
infancia
70
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 750/2019 http://www.saij.gob.ar/750-nacional-estrategia-
nacional-primera-infancia-denominada-primera-infancia-primero-dn20190000750-2019-10-
30/123456789-0abc-057-0000-
9102soterced?&o=8&f=Total%7CFecha%7CEstado%20de%20Vigencia/Vigente%2C%20de%20alcance
%20general%7CTema%5B5%2C1%5D%7COrganismo%5B5%2C1%5D%7CAutor%5B5%2C1%5D%7
CJurisdicci%F3n/Nacional%7CTribunal%5B5%2C1%5D%7CPublicaci%F3n%5B5%2C1%5D%7CCole
cci%F3n%20tem%E1tica%5B5%2C1%5D%7CTipo%20de%20Documento/Legislaci%F3n/Decreto&t=9
274
71
https://www.siteal.iiep.unesco.org/bdnp/12/ley-26206-ley-educacion-nacional
72
Relevamiento Anual 2017. DiEE. Ministerio de Educación.
73
UNICEF.CIPPEC (2019). En base a datos de la DINIESE, Ministerio de Educación (2015) sobre datos
del Censo Nacional 2010.
60
son implementadas por ONG, organizaciones sociales, comunitarias,

iglesias, fundaciones empresarias, entre otras. Según el RENEPI 74, en
el año 2015 más de 250 mil niños y niñas desde el nacimiento hasta
los 5 años, asistían a 3.745 instituciones, de las cuales el 55% eran
públicas y el 45% comunitarias. La distribución geográfica es
fundamentalmente urbana, y se concentran en los cordones y
periferias de las principales ciudades del país. Son cerca de 80 mil los
adultos que, con diferente nivel de formación y experiencia, se
relacionan con los niños y niñas cotidianamente; el 61% de ellos ha
alcanzado formación terciaria o universitaria. Programas como
“Primeros años” 75 y “Jugando construimos ciudadanía” 76, a nivel
nacional, y muchos otros que son implementados por los gobiernos
provinciales, acompañan a las familias en los procesos de crianza, a
través de múltiples formatos organizativos.
c) También se puede observar la presencia de una indeterminada

cantidad de instituciones no oficiales: servicios organizados de
manera privada, no regulada por el sistema educativo formal, que
suelen encuadrarse como actividades comerciales en ciertos
municipios que los registran; en otros casos, se asimilan a
emprendimientos de la economía social.
3.4.2 Chile
La población proyectada a 2017 era de 18.419.192 personas (CASEN 77). La
primera infancia representaba el 12,3% del total y estaba conformada por 2,2
millones de niños y niñas de 0 a 8 años (INE en línea 78). En el 31,3% de los
hogares vivía al menos un niño o niña de entre 0 y 8 años. El 71,7% de la primera
infancia residía en hogares encabezados por una pareja (SITEAL en línea). Solo
74
Registro Nacional de Espacios de Primera Infancia. (2015). SENNAF/MDS
75
https://www.siteal.iiep.unesco.org/bdnp/53/acompanamiento-sosten-crianza-juntos-primeros-anos
76
https://www.argentina.gob.ar/desarrollosocial/primerainfancia
77
Ministerio de Desarrollo Social, Observatorio social, 2017.
http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen-
multidimensional/casen/docs/Resultados_nna_casen_2017.pdf
78
https://www.ine.cl/
61
en el 43,5% del total de los hogares chilenos habitaban niños o niñas de menos
de 17 años, donde se observa una significativa caída en los últimos años 79.
La pobreza por ingresos en la infancia (0 a 17 años) alcanzaba al 13,9%, mientras

que la pobreza medida multidimensionalmente ascendía al 22,9% (CASEN). El
8,6% de la población era pobre por ingresos, y 20,7% medido por pobreza
multidimensional. El mayor porcentaje de pobreza se concentra en los niños y
niñas en la primera infancia: de 0 a 3 años, 15% medida por ingresos y 25,6 % de
medida multidimensional; y para los de 4 y 5, 14,1% por ingresos y 28,9% por
pobreza multidimensional.
Chile recibió los setenta en un ambiente social y político con profundas

conmociones. Los procesos que se desencadenarían en esos tiempos dejarían
consecuencias cuyas huellas pueden seguir observándose en la actualidad. En
tiempos previos a las elecciones que llevaron al poder a Salvador Allende, se
impulsó una serie de programas alimentarios dirigidos a la niñez en general y a
la primera infancia en particular. El gobierno de Frei, apegado al desarrollismo
predominante de la época, dictó en 1970 la Ley de Guarderías Infantiles. Esta dio
origen a la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI), institución referente
de la educación parvularia, organizada como sistema no obligatorio, que atendía
a niños y niñas en etapa preescolar. Años antes, entre los cuarenta y sesenta, la
Escuela de Educadoras de Párvulos de la Universidad de Chile había organizado
o facilitado la organización de jardines infantiles en poblaciones marginales,
salitreras, fábricas y hospitales. En 1966 nació el Comando Nacional por
Jardines Infantiles, que se constituyó como plataforma de lucha por la ley de
jardines infantiles.
En esos tiempos, la educación ya tenía identidad propia y se dio inicio a una

etapa de universalización de los jardines infantiles. La sanción de la ley fue
lograda gracias a una destacada movilización social, que culminó en un
acontecimiento identificado como el “Caupolicanazo”. En el Teatro Caupolicán
de Santiago, se reunieron más de 5 mil mujeres, luego de una serie de marchas
y concentraciones previas; participaron dirigentes políticas, trabajadoras,
estudiantes, académicas y pobladoras en general para levantar la voz sobre la
necesidad de contar con una institucionalidad para los jardines infantiles. La
JUNJI es reconocida como el producto de la lucha de las mujeres pertenecientes
a distintos partidos políticos que colocaron, por sobre sus diferencias
79
De 59,5% en 2006 a 43,5% en 2017.
62
ideológicas, el problema del niño y la necesidad de las madres de contar con una
legislación como la obtenida.
Durante el período dictatorial, los programas no formales contaron con apoyo

solidario y financiero de ONG internacionales. Al regreso de la democracia se
fortalecieron programas e instituciones públicas, como la JUNJI, Fundación
Integra y el Ministerio de Educación (Peralta, 2019). Ejemplo de ello fueron los
CADEL, que se convirtieron en “Jardines Familiares”, así como otras políticas
dirigidas a pueblos originarios, que emplearon radio y televisión, y ludotecas.
Más de 20 programas “no formales” se incluyeron en el financiamiento público
y recibieron el respaldo de instituciones como UNICEF, Fundación Bernard van
Leer y OEA, entre otras.
La Ley General de Educación N° 20.370 (2009) señala que la educación

parvularia es el nivel educativo que atiende integralmente a niños y niñas desde
su nacimiento hasta su ingreso a la educación básica, siendo obligatoria desde
el segundo nivel de transición o kínder 80. El Decreto Nº 315, promulgado en
2012 81, establece que la educación parvularia se divide en tres niveles de
atención: sala cuna (niños y niñas de 0 a 2 años), nivel medio (niños y niñas de
2 a 4 años) y nivel de transición (niños y niñas de 4 a 6 años) 82. La Ley Nº 20.710,
sancionada en 2013, establece la obligatoriedad de la sala de 5 años
correspondiente al nivel de transición, e insta a garantizar el acceso y ampliar la
cobertura de la educación parvularia a partir de los 2 años.
El ingreso de Chile a la OCDE, en 2010 83, implicó un profundo debate sobre las
premisas que organizaban el sistema de educación parvularia, generando
tensiones entre las diversas miradas sobre las exigencias planteadas por el
organismo internacional en relación, entre otras cosas, al acceso, la calidad,
equidad, inclusión, participación y otros. Las experiencias “alternativas” o “no
convencionales” quedaron en el centro de ese debate. Peralta (2019) señala que:
“…mientras todos estos cambios y exigencias ocurrían, los programas
80
La reforma introducida en el numeral 10º del artículo 19 de la Constitución Política de la República,
que establece la obligatoriedad del segundo nivel de transición, entrará en vigencia gradualmente, en la
forma que disponga la ley.
81
El Decreto N° 241 (2018), del Ministerio de Educación, modifica los coeficientes técnicos del Decreto
N° 315 para los años 2022 y 2024.
82
Dado que la normativa así lo permite y las características del nivel lo requieren, actualmente hay niños
y niñas asistentes a educación parvularia que lo hacen en grupos mixtos, compartiendo aula, docentes y
actividades con niños y niñas de diferentes edades.
83
El 7 de mayo de 2010 Chile se transformó en el primer país sudamericano en ingresar a la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
63
“alternativos” seguían dando respuestas a las familias (…) pero la brecha en los
estándares de calidad, relacionados con la infraestructura y equipamiento
mobiliario, comenzó cada vez a hacerse más evidente (…) a primera vista era
fácil confundirse y adjudicar dicha precariedad a la esencia del programa (…) Por
el contrario, aun en esas condiciones más desfavorables, el trabajo pedagógico
real da cuenta permanentemente de la riqueza propia de una educación
comunitaria (…) los resultados de aprendizaje alcanzados son iguales o mejores
que los que alcanzan quienes asisten a programas clásicos…” (p. 76).
La implementación de la política pública “Chile Crece Contigo” se ha terminado

instalando como subsistema del sistema de protección social nacional 84,
destinado a la protección integral a la infancia, y tiene como misión acompañar,
proteger y apoyar integralmente a los niños, niñas y sus familias, a través de
acciones y servicios de carácter universal, así como focalizando apoyos
especiales a aquellos que presentan alguna vulnerabilidad mayor. Se ancla en
tres pilares: un componente de salud a través del programa de apoyo al
desarrollo biopsicosocial; uno denominado “red social” de acceso preferente a
beneficios y programas sociales, entre ellos el Subsidio Único Familiar; y otro de
educación que se cumple mediante el acceso gratuito a salas cunas y jardines
para niños y niñas pertenecientes al 60% de los hogares más pobres
(accediendo sobre todo a los jardines de la JUNJI y a los de la Fundación Integra
dependiente de Presidencia) (Bedregal, Torres y Carvallo, 2014). Actualmente, la
implementación de Chile Crece Contigo alcanza a niños y niñas de hasta 9 años
de edad y sus familias.
Los servicios de educación parvulario “alternativos” o “no convencionales” 85

están dirigidos en su amplia mayoría a los niños y niñas desde el nacimiento
hasta cumplir los 4 años. A partir de esa edad se encuadran en la educación
formal.
Cuatro son las reparticiones oficiales que abordan los servicios de la educación
inicial en Chile: i) la Subsecretaría de Educación Parvularia, organismo rector y
financiador del sistema; ii) la Superintendencia de Educación, con funciones de
fiscalización; iii) la Agencia de la Calidad de la Educación, responsable de la
evaluación de la calidad de los servicios, y; iv) el Consejo Nacional de Educación,
84
Ministerio de Desarrollo Social y la Familia. http://www.crececontigo.gob.cl/acerca-de-chcc/
85
En Chile, los términos más reconocidos con los que se puede identificar lo “no formal” en el sentido en
que se viene desarrollando este estudio son “alternativos” o “no convencionales”.
64
que en su capítulo parvulario aprueba los dispositivos y servicios. La provisión

del servicio público de educación parvularia 86 está en manos de
establecimientos públicos y privados sin fines de lucro con financiamiento
estatal 87. Las instituciones involucradas en la distribución y ejecución de los
servicios son el Ministerio de Educación en un gran porcentaje (62%), la JUNJI y
JUNJI Vía Transferencia de Fondos (27%) 88, y la Fundación Integra (11%) 89.
El sistema de educación inicial parvulario 90, que alcanza una cobertura de

816.801 niños y niñas en 12.069 instituciones 91, está distribuido en una
compleja trama de instituciones que ofrecen sus servicios:
a) salas cuna y jardines exclusivos de educación parvularia bajo la de
administración de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI);
b) escuelas municipales, que son establecimientos de educación general

básica y/o media que también brindan educación parvularia
(administrados por las municipalidades o por corporaciones
municipales de educación) 92;
c) salas cuna y jardines VTF municipales, establecimientos dedicados

exclusivamente a la educación parvularia (administrados por las
municipalidades a través de un convenio de transferencia de fondos
con la JUNJI);
d) escuelas administradas por los Servicios Locales de Educación

Pública (SLEP), instituciones que ofrecen educación general básica
y/o media, con oferta de educación parvularia;
86
INFORME DE CARACTERIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN PARVULARIO. (2019) Descripción
estadística del sistema educativo asociado al nivel de Educación Parvularia en Chile. Subsecretaría de
Educación Parvulario. Chile. SUGIERO COMPLETAR y mover a la bibliografía según
APA.
87
Estadística del sistema educativo asociado al nivel de Educación Parvularia en Chile. Subsecretaría de
Educación Parvulario. Chile. (2019) SUGIERO COMPLETAR y mover a la bibliografía
según APA.
88
https://www.junji.gob.cl/
89
https://www.integra.cl/
90
Ministerio de Educación, agosto de 2019
91
https://sdep.maps.arcgis.com/apps/opsdashboard/index.html#/b8f2bd2942fa4e3fa0a547501d3b61f1
92
En los últimos años se ha promovido una política que ha ido disminuyendo la ejecución de servicios
educativos por parte de los municipios en coincidencia con un mayor empoderamiento de los Servicios
Locales de Educación Pública.
65
e) salas cunas y jardines VTF de los SLEP, establecimientos exclusivos

de educación parvularia (administrados por los SLEP, a través de un
convenio de transferencia de fondos con JUNJI);
f) jardines de la Fundación Integra, establecimientos de educación

parvularia (administrados por la fundación o en convenio de
administración delegada -CAD- con otras fundaciones o
municipalidades);
g) escuelas particulares subvencionadas, establecimientos de educación

general básica y/o media, donde se brindan servicios de educación
parvularia (son administrados por privados y reciben financiamiento
del Estado a través de subvenciones);
h) jardines Infantiles VTF privados, establecimientos de educación

parvularia (convenios de transferencia de fondos con JUNJI -VTF-,
administrados por fundaciones, universidades u ONG) 93. Los servicios
privados son ofrecidos por colegios privados certificados que
imparten el nivel de educación parvularia, y salas cuna y jardines
infantiles, pueden contar o no con certificación.
Las instituciones que ofrecen servicios de educación “alternativa” son los 595
jardines alternativos de la JUNJI (con una población de casi 9 mil niños y niñas),
y los programas alternativos (donde en 286 instituciones participan 3800 niños
y niñas, y son administradas tanto por la JUNJI -2425 niños y niñas en 189
instituciones-, y la Fundación Integra -1298 y 97 respectivamente-). Las
modalidades que implementa la JUNJI se denominan: Jardín Familiar, Jardín
Laboral, Comunidades Indígenas, Programa Mejoramiento de la Infancia (PMI) y
Centros Educativos Culturales de la Infancia (CECI).
El Ministerio de Desarrollo Social y Familia implementa una serie de programas

“no formales” dirigidos a la primera infancia. Entre ellos se destacan Conozca a
su hijo (de capacitación a madres, padres y/o adultos a cargo de niños y niñas
menores de 6 años de sectores rurales), centros para hijos e hijas de cuidadores
temporeros (apoyo a las familias en el cuidado de niños y niñas en temporada
93
En 2012, eran 4.089 los establecimientos vinculados a la JUNJI y Fundación Integra, y 6.092 los
reconocidos por el Ministerio de Educación; el 47,9% correspondía a particulares subvencionados, 44,1%
a municipales y el 8% a particulares pagos (MINEDUC, 2012). VERIFICAR CON EL AUTOR si los
verbos incluidos son correctos. REFERENCIA faltante en la bibliografía.
66
de cosecha), Programa de Mejoramiento de Atención a la Infancia, centros

educativos culturales de la infancia, jardín sobre ruedas 94.
4.Conclusiones y recomendaciones
La heterogeneidad de las experiencias “no formales” de atención y educación de
la primera infancia ha resultado uno de las más importantes aportes del campo
a la educación inicial y a la educación en general. La diversidad demuestra la
existencia de una dinámica que agencia las experiencias sociales y las
transforma en nuevos formatos y sentidos.
En todos los países analizados se ha podido observar cómo se fue generando,

con el paso del tiempo, el encuentro y la imbricación de las experiencias no
formales con diversas políticas públicas estatales. Se dictaron nuevas leyes y
se reconocieron derechos en materia de educación inicial (formal y no formal).
Las políticas de primera infancia, entre ellas las de educación inicial formal y no
formal, establecieron vínculos con políticas públicas, como los programas de
transferencias condicionadas, de apoyo a la crianza, de lucha contra el hambre,
entre otras. Directa o indirectamente, las nuevas normas y programas
reconocieron la existencia de lo “no formal”, incluyéndolo, cooptándolo o
señalándole un rol particular en la política pública educativa y asistencial.
Ese descubrimiento fue mutuo, ya que las organizaciones sociales y

comunitarias que sostuvieron durante décadas los servicios dirigidos a la
primera infancia con el apoyo internacional, de las iglesias o la filantropía,
necesitaron recostar sus prácticas sobre el cuerpo estatal para poder
sostenerse; y, al mismo tiempo, los Estados encontraron en estas experiencias
formatos de extensión territorial, reconocimiento de parte de las familias y las
comunidades, y fuerte arraigo cultural.
Esta relación no siempre ha resultado equitativamente recíproca y se canalizó

en múltiples formatos: algunos más democráticos, otros más corporativos;
algunos implicaron procesos de privatización de los espacios públicos,
tercerización y hasta cartelización de los servicios. En otros casos se facilitó la
creación de mecanismos de acceso a servicios de calidad en geografías donde
94
http://www.desarrollosocialyfamilia.gob.cl/programas-sociales/ninez
67
nunca antes había llegado intervención alguna sobre la primera infancia.
En los noventa, las prácticas “no formales” se integraron a las estrategias de

lucha contra la pobreza surgidas durante la ola neoliberal. Chile, Argentina,
Colombia, México y Brasil fueron testigos de estos formatos focalizados.
Cuando comenzaron a implementarse políticas con mayor cercanía al
paradigma de los derechos del niño, esas mismas instituciones fueron
fortalecidas y sumadas a programas integrales y de amplio alcance, como Chile
Crece Contigo; de Cero a Siempre en Colombia; Bolsa Familia en Brasil; el Plan
Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Paraguay; Creciendo
Juntos, Primeros Años y el Plan Nacional de Primera Infancia en Argentina. En
El Salvador, estas instituciones fueron actores involucrados en las políticas de
disminución de la violencia. En México, el CONAFE expandió su cobertura a
miles de poblaciones rurales sin alternativas para los más pequeños.
Para abordar las políticas públicas para la primera infancia, los Estados utilizan
la combinación de al menos cuatro tecnologías básicas (D’Alessandre, 2018): i)
la atención institucionalizada, ii) la visita domiciliaria, iii) la entrega de bienes y/o
transferencia de recursos financieros, y iv) las regulaciones. Las dos primeras
se relacionan directamente con los formatos institucionales y programáticos de
la AEPI “no formal” y se pueden encontrar en los seis países comparados. Es
posible reconocer que, donde priman los sistemas de protección social
limitados y las brechas de desigualdad más severas, se observan más
extendidos los programas basados en las visitas domiciliarias, conviviendo con
las instituciones que brindan servicios en espacios físicos. Mientras que, en
aquellos países con sistemas de protección más integrados y modestas
brechas de desigualdad, predominan los servicios institucionalizados, en
edificios que cumplen ciertos estándares de calidad y seguridad, distribuidos en
los territorios habitados por los grupos más postergados de la sociedad.
En todos los países estudiados son los Estados los que asumen el rol central en
la regulación, implementación y el financiamiento de la política de atención y
educación de la primera infancia. Si bien el sector educación se responsabiliza
de la centralidad en la política educativa del nivel inicial, es el área de desarrollo
o promoción social la que asume más jerarquía en la instrumentación de la
política pública en la AEPI “no formal”. Se observa, también, un componente de
participación no estatal, a través de las organizaciones comunitarias, ONG,
iglesias, fundaciones empresarias, etc. Otros sectores como salud, cultura,
68
seguridad, infraestructura, ciencia y tecnología, las universidades, etc., asumen

roles secundarios
La fragmentación, si bien es una característica que se reproduce en la mayoría

de los sectores en los que se divide la gestión estatal y en la implementación de
todas las políticas sociales, se constituye en un obstáculo significativo para la
AEPI. Resultaría de suma importancia generar procesos de coordinación,
articulación y diálogo entre los diversos actores gubernamentales y no
gubernamentales para garantizar una mejor organización de los servicios;
mayor coherencia en la normativa, de regulación y control; equitativa
distribución presupuestaria; y superadora implementación de estrategias,
planes, políticas y programas.
La niñez es una experiencia, y esa experiencia se atraviesa en un contexto

histórico, social, cultural, geográfico, político, económico e institucional
determinado: “el contexto”. En palabras de Bronfenbrenner (1979) son los
“ambientes del aprendizaje infantil” donde las niñas y los niños transcurren la
niñez. Lo local involucra aspectos económicos y culturales (Arocena, 1995). El
territorio es portador de identidades colectivas que se expresan en valores y
normas interiorizadas por sus miembros. Dicho de otra forma, una sociedad
local es un sistema de acción sobre un territorio limitado, capaz de producir
valores comunes y bienes localmente gestionados. El trabajo con la población
infantil con derechos vulnerados (que habita en hogares con los más bajos
percentiles de ingreso familiar, que debe migrar por cuestiones económicas o
de violencia, los niños con discapacidad, sin cuidados parentales, hijos de
madres niñas, de pueblos originarios, poblaciones rurales, entre otras) demanda
respuestas inclusivas, que garanticen equidad en el acceso a bienes y servicios
de igual calidad, que no profundicen las desigualdades a partir de circuitos y
servicios diferenciados y de menor calidad.
Si la línea que divide los servicios y programas formales y “no formales” resulta
una marca difusa, de cercanía más que de distanciamiento, es determinante
rodear la experiencia infantil de continuidades, y no de rupturas o abruptos
saltos programáticos e institucionales. Esto implica considerar y organizar
programas y servicios de educación inicial universales, que dialoguen
fuertemente con las políticas de cuidado en los primeros años, y con las salas
obligatorias de preescolar, de acuerdo a la normativa de cada país. Continuidad
de acceso a los derechos no implica escolarización de las salas maternales o
69
de programas de cuidado familiar. Dentro de un sistema universal, se pueden y

deben destinar recursos según necesidades específicas (universalismo
progresivo).
La posibilidad de crear sistemas de coordinación transversal entre áreas y

sectores permite alcanzar una mayor cobertura, mejorar la calidad de los
servicios, comprometer a diversos actores en una práctica común y colectiva,
llenar vacíos en el conocimiento y sostener de manera más eficiente el
financiamiento de las políticas públicas.
Desde una mirada sistémica, la experiencia educativa es el resultado de una

serie de procesos interdependientes. La confluencia de un conjunto de
componentes cruciales e interrelacionados permitirá que la AEPI pueda ofrecer
condiciones básicas y respetuosas de las características de las niñas, los niños,
las familias, el contexto, la historia, el lenguaje y la cultura.
La cuestión de los recursos humanos que se hallan al frente de las experiencias

“no formales” es un tema de amplio debate en el mundo de la educación
temprana, donde conviven educadores sin terminalidad terciaria o universitaria,
docentes titulados, adultos referentes, cuidadores y profesionales de distintas
áreas como la salud, el trabajo social, etc. La convivencia de estos múltiples
formatos suele generar controversias y tensiones, aunque también es motivo de
ricos intercambios de saberes y experiencias.
Uno de los obstáculos más reiterados en la implementación de las políticas

sociales en general, donde se incluye la educación de la primera infancia, son
los cortes y postergaciones que se producen cuando una gestión nacional o
local culmina y es reemplazada por otra, a veces de signo político diferente o
con una concepción distinta de la política pública. Frente a estas situaciones es
muy importante desarrollar estrategias y marcos que permitan construir más
allá de los ciclos electorales y las políticas de un gobierno particular. Para ser
sostenibles, los marcos necesitan ser lo suficientemente fuertes, a fin de resistir
los cambios de gobierno y administración.
El acceso a bienes y servicios de atención y educación para todos los niños y

niñas disminuye la desigualdad. Acceder o no hacerlo se transformará en una
marca de origen, será un facilitador o un obstáculo en los próximos pasos a dar
70
en la trayectoria de cada vida.
Como ya se ha planteado, en parte del campo de la educación inicial se reconoce

tensión entre calidad e inclusión, entre cantidad y calidad, entre masividad y
excelencia, como si se aceptara que la ampliación del derecho a la educación
fuese un limitante a la calidad. Aunque se acuerde cómo se define, qué compone
y cómo se mide la calidad, si esta no llega transformada de derechos para todos
los niños y niñas, no hay balance positivo. La ampliación de la cobertura sin
calidad se transforma en incorporación de más niños y niñas a sistemas
desiguales, que generarán más fragmentación social, estratificación, inequidad.
La perspectiva de derechos cobra en este sentido una centralidad justificada,
porque el derecho a la educación y el acceso a servicios de calidad encuentran
una relación de mutua determinación y necesidad recíproca.
En la medida en que se reconocen la atención y educación de calidad como

derecho (los derechos son universales o no son derechos), crece la
responsabilidad de los Estados y las instituciones de garantizar que esa oferta
alcance a todos los niños niñas. No hay calidad si no es para todos, y no alcanza
a todos el enfoque de derechos si no es con la más alta calidad.
Una mirada al statu quo revela que, en la actualidad, el acceso a la atención y la

educación en la primera infancia es desigual en la mayoría de los países, y que
las tasas de asistencia de los niños y niñas pertenecientes al quintil más rico
son mucho más elevadas que las de los quintiles más bajos. En los países de
bajos ingresos, los niños y niñas de las familias más ricas tienen ocho veces
más probabilidades de participar en programas previos al ingreso al primer nivel
de la educación primaria formal que los niños de las familias del quintil más
pobre 95.
En los países con bajos niveles de acceso, la diferencia entre los más ricos y los
más pobres tiende a ampliarse a medida que aumenta el número de los niños y
niñas que se matriculan. Sin un esfuerzo concertado para llegar a los más
vulnerados en sus derechos, limitarse a ampliar el acceso sin garantizar equidad
en la calidad y democracia en la distribución de la inversión, se promueve el
crecimiento de la desigualdad.
En esta relación compleja juega un papel determinante la inversión, ya que si hay
95
Cálculos de UNICEF basados en los conjuntos de datos más recientes de la Encuesta Agrupada de
Indicadores Múltiples (MICS) (2010-2015), en 64 países sobre los que se dispone de datos. ¿FUENTE?
71
calidad con bajo financiamiento es porque se están concentrando los mejores

servicios en sectores que pueden pagar por ellos. Tampoco habrá equilibrio si
hay financiamiento para ampliar la cobertura pero sin calidad, profundizándose
la desigualdad.
Pandemia e incertidumbre
Ante la crisis sanitaria desconocida y sorpresiva planteada por el COVID-19, lo
primero que hizo el mundo adulto fue proteger a los niños y las niñas: se limitó
su circulación y se los distanció de los espacios donde pudieran contagiarse o
contagiar a otros. Después se ordenó el resto, en cada país de una manera
distinta, con estrategias particulares. Todos los espacios educativos, de cuidado
y atención, de todo tipo, mutaron su forma de funcionar y ocuparon un lugar
diferente al cotidiano. Millones de niños y niñas, educadores y educadoras,
madres y padres comenzaron a preguntarse cómo se iría configurando esa
nueva forma de comunicarse (suspendidos el tiempo y el espacio del lugar del
juego y el aprendizaje) y cómo funcionarían los programas de apoyo a las
familias cuando circular se convertía en un riesgo de contagio y hasta de vida.
Los espacios y programas “no formales” fueron reconocidos por los Estados
como “lugares” y fueron necesariamente incluidos en las políticas de
prevención, atención y contención de niños, niñas y familias. Una contingencia
extraordinaria del contexto los colocó en la misma jerarquía que el resto de las
instituciones educativas.
Con el correr del tiempo, se iniciaron los debates sobre el lugar de los niños y
niñas en la emergencia, sobre las formas de sostener el vínculo con las escuelas,
jardines y centros infantiles; sobre la carga del trabajo del cuidado que recayó
desequilibradamente sobre las mujeres, reproduciendo respuestas propias del
patriarcado. También se abrió la discusión sobre los tiempos y condiciones para
la vuelta a la presencialidad. Y todos se rindieron ante la evidencia que desnudó
la crisis sobre las marcas de la desigualdad de origen, que no solo se
mantuvieron sino que se profundizaron descarnadamente.
En la región, el apoyo al cuidado se ha sostenido mayoritariamente de dos

maneras: desde el soporte virtual y a través de la transferencia de recursos
monetarios y apoyo nutricional.
Los Estados Partes son garantes del cumplimiento de los Derechos de los niños
72
y niñas y tienen la responsabilidad de aplicar las políticas necesarias para

proteger y apoyar a los niños, niñas y sus familias, en colaboración con las
autoridades y organizaciones locales. La AEPI desempeña un papel
fundamental en este apoyo.
En este sentido, recuperando la historia de los espacios “no formales”, su

surgimiento a partir de la búsqueda de respuestas a diversas crisis sociales,
económicas y humanitarias, su presencia en los territorios más golpeados por
la desigualdad, su demostrada capacidad de producir modelos de intervención
fuertemente vinculados a la realidad social y al contexto en que se desenvuelven,
deberían ser considerados eslabones indispensables en los tiempos en que dure
la emergencia sanitaria y en la organización del regreso a la presencialidad.
En ese sentido se hace indispensable incluir las perspectivas de los niños y

niñas, sus familias y comunidades. Sus ideas, emociones, intereses y
necesidades deben ser tomadas en cuenta en el marco de las políticas públicas
y las medidas desarrolladas durante la pandemia y la pospandemia, superando
los puntos de vista tradicionales centrados en los adultos. Es un exceso de
soberbia adultocéntrica perder la oportunidad de escuchar a los niños y niñas
en estos tiempos de emergencia, para comprender y aprender su mirada del
mundo, de lo que están y estamos viviendo.
Las tareas de cuidado, pedagógicas, sanitarias, preventivas, de apoyo a los

hogares, de acompañamiento a las mujeres, de aporte nutricional, las
transferencias monetarias de todo tipo, no deberían seguir pensándose desde
la sectorialidad y la fragmentación. Hoy más que nunca, todos los actores
vinculados a la atención y educación de la primera infancia deberían provocar
mecanismos y estrategias de ensamblaje y articulación. La frontera, las
fronteras, los espacios cotidianos han sido literalmente atravesados por un virus
que ha puesto a la sociedad en tensión y al futuro entre signos de interrogación.
Esta novedad debe tener respuestas novedosas: nuevos discursos, nuevas

prácticas y formatos deberán identificarse y ponerse en movimiento. Las
experiencias comunitarias, las organizaciones sociales, los hogares
comunitarios, los comedores y centros de cuidado, junto al resto de la
comunidad educativa, debidamente sostenidos por la intervención estatal en su
máxima y comprometida expresión, deberán responder no solo ante las
urgencias del momento sino, ante todo, a los desafíos que quedarán
73
explicitados en los tiempos que están por llegar.
74
ANÁLISIS COMPARATIVOS DE POLÍTICAS DE EDUCACIÓN | SECUNDARIA
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ANÁLISIS COMPARATIVOS

La serie Análisis comparativos de políticas de educación se inscribe en el marco de

3.4.2 Chile ............................................................................................................... 61

“Antes era válido acusar a quienes historiaban el pasado en

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Entrevista a Marta, coordinadora en un

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Describir y definir lo “no formal” resulta un desafío conceptual y metodológico.

El texto pretende desafiar la falsa antinomia entre lo pedagógico y lo asistencial;

De acuerdo a determinados criterios metodológicos que se explicarán

Este documento fue encargado antes de que el planeta entero debiera

Lo “no formal” puede interpretarse y explicarse desde diversas perspectivas, que

Reconocer esta identidad y especificidad permite completar el amplio mapa de

El debate que genera lo “no formal” sigue presente, es contemporáneo, y resulta

Bajo la identificación y configuración “no formal” se cobija un conjunto

Waldman y Cardarelli (2010) señalan que es evidente y constatable que la

Desde la tecnología pedagógica, el término remite a la clásica división entre

del sistema oficial, para facilitar determinadas clases de aprendizaje a

Según Colom Cañellas (2005), la diferencia más determinante que se reconoce

Una clásica interpretación, y de la cual este trabajo se distancia, es la que

Como va a poder observarse en el estudio comparado, en países como El

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formatos, las especificidades de cada intervención definen agencia y, por lo

Entonces, lo “no formal” no es una negación sino una proposición compuesta.

El conjunto organizado de servicios dirigidos a la atención y cuidado de la

La acción estatal es el escenario central donde se dirimen las miradas y las

efecto de las formas dominantes de concebir la condición infantil, sino también

Lo “no formal” es un fenómeno reciente si se lo compara con el origen de la

Procesos constitutivos del campo de la primera infancia

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ii. Los escenarios de debate y tensión entre lo público y lo privado en

iii. La influencia de la CDN 5 y del sistema de las Naciones Unidas de

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v. El involucramiento y aporte de corrientes científicas vinculadas al

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Estas configuraciones encuentran continuidad en dos de las configuraciones

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de igual calidad, más allá de su condición económica, social,

Esta segmentación de discursos y percepciones sobre el mundo de la primera

La perspectiva del contexto

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Conjunto organizado de servicios dirigidos a la atención y educación de la

2.2 Las fronteras y los puentes

Podría considerarse, ilusoriamente, que el conjunto de experiencias “no

Es un debate ideológico, que se aloja y despliega entre los argumentos teóricos

“…el cuidar y el educar se presentan de manera excluyente y binaria. Esta

Como toda práctica social, la educación, señala Puiggrós (2016) 9, es productora

“encuentro” e “intercambio”, una línea permeable y hasta invisible que acerca,

El análisis comparado dará cuenta de que esta “no-frontera” se expresa de

En ese marco, la educación inicial “formal” (con orígenes que se remontan a

La Declaración de Dakar (2000) sobre Educación para Todos ratificó y asumió el

En otra línea de trabajo, el Banco Interamericano de Desarrollo impulsó y

involucró con el discurso del desarrollo en la primera infancia, en línea