ENSAYO SOBRE:

LA ARTICULACION ENTRE ENTIDADES DEL

GOBIERNO Y LA EFICACIA DEL SERVCIO PÚBLICO

CÁTEDRA: ORGANIZACIÓN, ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

LIMA – PERÚ

2019

INTRODUCCION

Una buena gestión pública es clave para el buen desempeño del Estado, para
ello, la articulación interinstitucional como eje de la nueva gestión pública es el medio
que tienen las instituciones públicas para reafirmar su compromiso con la sociedad,
en beneficio de su población. Puesto que como ya se sabe lo que más valora el
ciudadano hoy en día es el tiempo de tramitación, la diligencia de los funcionarios, la
ejecución de obras realmente necesarias y un trato imparcial.

La articulación se refiere a la acción de unir, enlazar entre varios actores.

Ésta, puede organizarse de diversas formas, para lo cual es fundamental la
cooperación, ya que de esta manera se puede perseguir los mismos objetivos.
Según el Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP, 2016) la
articulación interinstitucional hace alusión a la necesidad de asociar los niveles de
gobierno con las instituciones que lo constituyen con el fin de aumentar los recursos
y capacidades, así como a lograr objetivos y acciones. En resumen, el papel de la
Secretaría de gestión Pública es apoyar, promover, fomentar y participar en
cuestiones de coordinación interinstitucional.

Tratar de la gestión pública y la administración pública, al margen de su origen

y contenido político no permite tener una visión clara de su concepción, función,
relevancia y perspectiva. El Estado, reconocido como la organización política de una
población para establecer reglas de convivencia y oportunidades para el desarrollo
de la persona humana y la sociedad. En consecuencia, la finalidad del Estado es
lograr condiciones adecuadas de vida y bienestar para la población. Si a ello
añadimos que un elemento constitutivo del Estado es el poder que se ejerce a través
de un gobierno, quien actúa y acciona mediante un conjunto de instituciones que ha
originado el mismo Estado, en las cuales se sustenta, entonces surge la pregunta, de
qué se sirven las instituciones estatales, conducidos por un gobierno en la
representación del Estado, para actuar en función de los intereses de la población,
qué hace que su actuación sea ordenada, eficaz o no, y produzca resultados para los
ciudadanos. La repuesta es la administración o gestión pública, que viene a ser el
conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines,
objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales
establecidas por el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, el desempeño del Estado depende
de la calidad y eficiencia de las políticas y el desempeño de la gestión pública. Sin
políticas públicas responsables y sostenidas, o una gestión pública moderna, la
estabilidad macroeconómica y el desarrollo social terminan afectadas, haciendo poco
útiles los restantes esfuerzos para el desarrollo de la competitividad, el bienestar
colectivo y la reducción de la pobreza.

El presente ensayo muestra aspectos breves, a través de una serie de

reflexiones y hallazgos encontradas acerca de la articulación en la Gestión pública,
tales como; 1. la articulación como mecanismo de eficiencia del gobierno, 2. Tipos de
articulación en la administración pública; 3. Desafíos en la articulación de los
diferentes niveles de gobierno; 4. Experiencias exitosas de articulación
interinstitucional en el Estado Peruano.

1. La articulación como mecanismo de eficiencia del gobierno:

1.1. Arquitectura institucional para la articulación intersectorial e

intergubernamental:
Un análisis político–institucional del diseño y de la implementación es
necesario identificar los actores e instituciones que intervienen, y las
características de aquellos, identificando las instituciones relevantes, estos
estructuran los incentivos para los intercambios y el accionar de los actores.
La forma en que las distintas reglas interactúan estructura el conjunto de
opciones y probabilidades de éxito diferenciales que enfrentaron los actores
cuando planifican e intentan implementar estrategias (Acuña y Repetto 2006).
Los actores (privados, sociales o estatales) son sujetos individuales o
colectivos con capacidad de acción estratégica, esto implica la capacidad de
identificar intereses, diseñar un curso de acción, definir objetivos e
implementar cursos de acción (Acuña y Repetto 2006).

Los actores sociales y estatales manejan distintos recursos que definen su

nivel de incidencia sobre las decisiones de la política y cuentan con las
siguientes.

 Capacidad de negociación (posibilidad de influir en las instancias reales de

formulación y gestión de las políticas a partir de los recursos políticos y
económicos que se posean).
 Capacidad para descifrar el contexto (posibilidad de acceder a la mayor
cantidad y calidad de información esencial durante todo el proceso de la
política pública).
 Capacidad de representación ( actores sociales, con liderazgo capaz de
expresar con legitimidad quienes conforman su base de sustentación; en
cuanto a los actores estatales. refiere al respaldo legal y político que
ampara su accionar administrativo).
 La capacidad de movilización social (posibilidad de presionar a los otros
involucrados a través de la magnitud del número y sus formas de
expresión).
 La capacidad de acción colectiva (posibilidad de conjurar el problema del
free-rider) (Acuña y Repetto 2006).

Estos elementos pueden incorporarse en el análisis de la articulación de

políticas en su dimensión institucional, indagando acerca de: la existencia de
incentivos, exigencia de mecanismos de control, características de los
incentivos y características de los mecanismos de control definidos en los
arreglos institucionales que enmarcan la articulación (Leyton, Cortínez,
Fernandez, & Fernandez, 2017)
1.2. Descentralización y articulación entre niveles de gobierno:

La descentralización es una transferencia de poder de decisión a entes

legalmente constituidos, con reconocimiento jurisdiccional y social general; se
refiere también a la trasferencia de poder de decisión a cierto nivel y sector
específico, y la deslocalización como el traslado de acciones de tipo
administrativo sin poder de decisión (Leyton, Cortínez, Fernandez, &
Fernandez, 2017).

Los gobiernos locales se pueden clasificar según el nivel de poder que les es
trasferido y el grado de participación que tienen en el ciclo de la política.

 Gobierno local en el rol proactivo: Participación activa en la implementación

del programa, es autónomo en la utilización de los recursos económicos,
estructuras y procedimientos de gestión.
 Gobierno local en el rol gestor: Interviene solo como intermediario entre el
nivel gubernamental (diseño) y los beneficiarios. Centrándose en el
desarrollo de promoción de actividades, coordinación y actividades
administrativas.
 Gobierno local en el rol ejecutor: Realiza tareas administrativas de
ejecución de las actividades de un programa diseñado en otro nivel (Leyton,
Cortínez, Fernandez, & Fernandez, 2017).

Los programas del municipio son políticas asistenciales y sus acciones se

concentran básicamente en la entrega de bienes y/o servicios, de dinero. Las
decisiones que incurren en el nivel municipal siguen estando concentradas en
el estado nacional y provincial.

Cunill (2014) Modelo de articulación que caracteriza una determinada política

o programa:

 Grado de inclusividad en el ciclo de formulación y evaluación de las

políticas, cuya articulación de alta intensidad considera la elaboración de
 objetivos compartidos, planificación conjunta, metas concordadas,
presupuesto y evaluación continua entre las instituciones.
 Grado de mancomunidad en la ejecución de las acciones, son elementos
que comparten los sectores en la fase de implementación, es decir en una
articulación se reflejaría el intercambio de información y de recursos, y en la
responsabilidad en la ejecución de las acciones.
 El nivel de alteraciones en las dinámicas y en los procesos
organizacionales, previos a la articulación, (articulación de alta intensidad),
alteraciones profundas en las estructuras organizativas y metodológicas de
trabajo de cada sector involucrado, generando una nueva estructura
espacialmente para la implementación de la política articulada.

2. Tipos de articulación en la administración pública:

2.1. Articulación Vertical: Hace referencia a la articulación entre entidades de

los mismos niveles de gobierno: Nacional, regional y local.
Mecanismos de coordinación y cooperación vertical: El Consejo de
Coordinación Intergubernamental: Vincula los tres niveles de gobierno y se
enfoca en el diálogo y concertación de políticas nacionales. Los Consejos
nacionales o instancias directivas de organismos nacionales
especializados: Vincula los tres niveles de gobierno, a través de la
participación de representantes. Las Comisiones Intergubernamentales
sectoriales: Vinculan dos o más niveles de gobierno, en el marco de la
transferencia de funciones del proceso de descentralización. Los Consejos
de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL): Vincula al Gobierno
Regional con el Local y las Municipalidades Provinciales y Distritales,
respectivamente. Además, involucra la participación de la ciudadanía.
 2.2. Articulación Horizontal: Se refiere a la articulación entre entidades de un
mismo nivel de gobierno, esto es entre los distintos sectores a nivel nacional,
entre distintos gobiernos regionales y entre distintos gobiernos locales.

Se refiere a la articulación entre entidades de un mismo nivel de gobierno,

esto es entre los distintos sectores a nivel nacional, entre distintos gobiernos
regionales y entre distintos gobiernos locales.

Mecanismos de coordinación y cooperación horizontal: Las Comisiones

Interministeriales / Multisectoriales. Las Juntas de Coordinación Interregional.
Las Asociaciones de gobiernos descentralizados. Las mancomunidades de
gobiernos regionales y de municipalidades.

3. Desafíos en la articulación de los diferentes niveles de gobierno:

3.1. Articulación intergubernamental.

Esta dimensión del proceso está orientada a la promoción, organización y
desarrollo de aquellos espacios previstos en la Ley para hacer viable los
procesos de articulación intergubernamental que resultan necesarios para la
determinación de políticas, estrategias y acciones que contribuyan a la
cimentación de un gobierno unitario y descentralizado, además de asistir a la
mejora de la gestión descentralizada de los servicios públicos, producto de
las funciones transferidas a los gobiernos descentralizados.

En lo que respecta a los espacios para la articulación intergubernamental, en

primer término, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo crea en su artículo 19
numeral 13) al Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), como un
espacio de institucionalización de la articulación intergubernamental entre los
tres niveles de gobierno para consensuar políticas, programas, proyectos y
acciones para fortalecer el proceso de descentralización y darle seguimiento
en tanto política de Estado.
 Mediante Resolución Ministerial Nº 082-2013-PCM se ha conformado la
Comisión Sectorial integrada por representantes del Gobierno Nacional,
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, encargada de elaborar una
propuesta para un nuevo Reglamento de Funcionamiento del Consejo de
Coordinación Intergubernamental (CCI), la misma que presentó en Octubre de
2013 una nueva propuesta en la conformación de este colegiado que permite
dinamizar su funcionamiento.

Existen además otros niveles de articulación intergubernamental, a nivel de

los gobiernos descentralizados, expresados en los Consejos de Coordinación
Regional y los Consejos de Coordinación Local Provincial y Distrital, previstos
en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de
Municipalidades, respectivamente, que se constituyen en órganos de
concertación y coordinación entre autoridades regionales y locales, con
representantes de la sociedad civil, teniendo como principales funciones la de
formular y concertar el Plan Integral de Desarrollo y el Presupuesto
Participativo.

3.2. Desafíos de la Articulación del Sistema Administrativo Gubernamental

Según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Ley N° 29158 que tiene por
objeto establecer los principios y las normas básicas de organización,
competencias y funciones del Poder Ejecutivo, como parte del Gobierno
Nacional; las funciones, atribuciones y facultades legales del Presidente de la
República y del Consejo de Ministros; las relaciones entre el Poder Ejecutivo
y los Gobiernos Regionales y Locales; la naturaleza y requisitos de creación
de Entidades Públicas y los Sistemas Administrativos que orientan la función
pública, en el marco de la Constitución Política del Perú y la Ley de Bases de
la Descentralización. Por ello, es importante resaltar que el Poder Ejecutivo
tiene como desafío de articular todos los sistemas administrativos tales como
son la Gestión de Recursos Administrativos, Abastecimiento, Presupuesto
Público, Tesorería, Endeudamiento Público, Contabilidad, Inversión Pública,
 Planeamiento Estratégico, Defensa Judicial, Control y Modernización de la
Gestión Pública con la finalidad regular la utilización de los recursos en las
entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia
en su uso. Por otra parte, la importancia de los Sistemas Funcionales
permitirán asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la
participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder Ejecutivo es
responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas
del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema. Por
consiguiente, este es un gran desafío que el gobierno de turno puesto que
tiene que administrar y articular con los distintos niveles de gobierno
involucrando a las diferentes entidades e instituciones públicas los cuales se
encuentran implicados en los sistemas administrativos y funcionales a fin de
ser eficientes y eficaces en su función.

4. Experiencias exitosas de articulación interinstitucional en el Estado

Peruano:

Existen importantes logros en el ámbito de la articulación intergubernamental

implementada por los sectores, con la creación y funcionamiento de las
Comisiones Intergubernamentales establecidas para el desarrollo de la gestión
descentralizada de los servicios públicos, que se crearon con la dación del
RESOLUCIÓN SUPREMA Nº 026-2018-PCM.

4.1. Gore Ejecutivo

El  Gore Ejecutivo, representa una oportunidad para profundizar la relación
entre el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Regionales, teniendo como ejes
temáticos el Destrabe de inversión, Agilización normativa y Desarrollo de
Agendas territoriales regionales.

El Gore Ejecutivo, es un espacio en el cual los Ministros  dialogan de manera

bilateral con los Gobernadores Regionales y sus respectivos equipos
 técnicos, permitiendo así fortalecer las relaciones de confianza y mejorar el
conocimiento mutuo de las responsabilidades que tienen a cargo.

Es importante resaltar la importancia del trabajo articulado con los Gobiernos

Regionales como el mejor mecanismo para fortalecer la coordinación
intergubernamental e intersectorial.

GORE EJECUTIVO - 1 Y 2 DE JULIO DE 2019

Este GORE Ejecutivo se realizó en la Fortaleza del Real Felipe y contó con la
participación de 12 ministerios, quienes de manera multisectorial se
reunieron con los Gobernadores Regionales para tratar temas a NIVEL
MACRORREGIONAL. Esta nueva metodología, que incluye en su enfoque el
desarrollo territorial, permite abordar las problemáticas de manera más
integral.

4.2. Muni Ejecutivo

El MUNI Ejecutivo es un espacio de articulación que promueve, desarrolla y
fortalece la acción conjunta y coordinada de los Gobiernos Municipales y el
Gobierno Nacional, reforzando la descentralización, y mejorando las
condiciones para que los Gobiernos Municipales desarrollen la gestión de
sus iniciativas, proyectos y políticas en beneficio de sus representados. Este
espacio de articulación promueve las relaciones intergubernamentales y
logra reunir en un solo espacio a Viceministros, Directores Generales,
Gerentes de los Programas, Proyectos e intervenciones de los diferentes
Ministerios, con los Alcaldes de las Municipalidades Provinciales y Distritales.

A través del MUNI Ejecutivo se genera la oportunidad para que las

Municipalidades Provinciales y Distritales de las regiones tengan reuniones
de trabajo con la Alta Dirección de los Equipos Ministeriales, a fin de que a
través de este diálogo encuentren y concuerden soluciones a la problemática
 de los territorios acortando las brechas y asimetrías de información que tiene
el país.
La orientación estratégica del MUNI Ejecutivo es el de construir “Agendas de
Desarrollo Territorial”, en las que se alineen prioridades de políticas
nacionales y territoriales, y en cuya gestión e implementación, confluyan de
manera coordinada la intervención de los distintos niveles de gobierno y
sectores, de forma que se  mejore la calidad de los servicios a la ciudadanía.

4.3. En el Sector Educación: En los últimos tiempos, se evidencia la articulación

entre el Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales y Locales.
Apoyado por el proceso de descentralización con canales institucionales que
permitan avanzar en una gestión educativa descentralizada. En ese sentido,
los Lineamientos para la Relación Intergubernamental entre el Ministerio de
Educación (MINEDU), los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales
tienen como objetivo proponer mecanismos e instrumentos que permitan
desarrollar y sostener una relación intergubernamental entre dos o más
niveles de gobierno, con el fin de alcanzar los objetivos y metas establecidas
en el Proyecto Educativo Nacional, los Proyectos Educativos Regionales,
Proyectos Educativos Locales o políticas priorizadas que se expresan en la
Agenda Común, los Pactos de Compromisos firmados entre el MINEDU y los
gobiernos regionales u otro establecido entre niveles.

El MINEDU, como ente rector de la educación nacional, tiene el mandato de

establecer lineamientos que permitan desarrollar y fortalecer mecanismos de
relación intergubernamental orientados al logro de aprendizajes y desarrollo
de todos los estudiantes del país. Este proceso se da a partir del
reconocimiento de nuestro país como un Estado unitario a la vez que
descentralizado, que apuesta al fortalecimiento de las capacidades y donde
se asumen responsabilidades compartidas entre los tres niveles de gobierno,
con el objetivo de fortalecer a la institución educativa como la primera y
principal instancia de gestión.
En el Perú las competencias en materia educativa son compartidas, lo que
requiere de una estrategia de relación intergubernamental que permita
avanzar en el proceso de gestión educativa descentralizada, moderna,
transparente y participativa, fortaleciendo así las competencias de los tres
niveles de gobierno. Esto permitirá alcanzar metas y objetivos para proveer
un servicio educativo de calidad, que garantice el derecho a la educación de
todos los y las estudiantes peruanos.

Podemos apreciar la existencia del Plan Bicentenario hacia el 2021.que

aprueba seis ejes estratégicos, entre ellos el eje 3: Estado y Gobernabilidad,
establece como objetivo nacional, lograr un “Estado democrático y
descentralizado que funciona con eficacia, eficiencia y articuladamente entre
sus diferentes sectores y los tres niveles de gobierno al servicio de la
ciudadanía y el desarrollo, garantizando la seguridad nacional”. (Ministerio
de Educación 2014)

Hoy en día se observa la puesta en marcha de la gestión educativa

descentralizada como son la articulación intergubernamental en la gestión
descentralizada de la educación, los Proyectos Educativos Regionales
(PER), la modernización de la Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL),
la experiencia de la municipalización de la educación en el marco del
relanzamiento de la descentralización, y la participación ciudadana en la
gestión descentralizada de la educación. (ONU 2017)

A lo largo del periodo analizado, se plantearon respuestas a la situación

crítica encontrada, respecto a la yuxtaposición de funciones y competencias
intergubernamentales; a la falta de capacidades técnicas y condiciones de
gestión en las regiones; a la complejidad administrativa y en los
procedimientos; a la falta de coordinación entre los distintos niveles de
gobierno y la institución educativa, dificultada por la estructura
organizacional; y a la debilidad de las capacidades institucionales
involucradas en la implementación de las políticas públicas en educación.
 Puesto que anteriormente hubo ausencia de coordinación en los
procesos de articulación y descentralización educativa como para reactivar el
desarrollo de la descentralización. A partir del 2012, el MINEDU asumió un
liderazgo en promover espacios de coordinación a través de Comisiones
Intergubernamentales, en un contexto adverso, dado la débil
institucionalización de la coordinación intergubernamental por parte del
Gobierno Nacional (USAID PRODES, 2014, p.82).

A partir de este liderazgo, se crearon el Comité de Gestión

Intergubernamental en Educación (CGIE) y el Directorio Nacional de la Alta
Dirección del MINEDU.
 Conclusiones
1. Del análisis se concluye que, La articulación conocida como GORE Ejecutivo.
destaca como positivo y fortalece el centralismo, se aprecia como un espacio
plenamente válido para la coordinación entre el gobierno nacional y el gobierno
regional. Siendo un mecanismo práctico y de gran potencial para el diálogo y la
concertación permanente, y el reconocimiento de su importancia como un
mecanismo estratégico de coordinación intergubernamental.

2. La apertura de un espacio similar para la coordinación entre el gobierno nacional y

las municipalidades provinciales y distritales, con la debida intermediación del
gobierno regional. Según refiere la AMPE, en adelante está prevista la realización
de encuentros macrorregionales para la coordinación con los gobiernos locales.

3. Es fundamental avizorar participativamente otras estrategias de coordinación

intergubernamental, fortaleciendo los espacios, incentivos y las oportunidades de
las mancomunidades municipales y regionales. También se recomienda, crear los
Directorios Macrorregionales con autoridades de dos o más gobiernos regionales
que profundicen la interconexión y mejoren capacidades de negociación con el
empresariado privado y el gobierno nacional para la ejecución de megaproyectos
de beneficio multirregional.

4. La articulación es un reto, ya que desafía la rigidez administrativa de los estados

de la región; para ello se requiere compromiso, voluntad y flexibilidad de los
actores involucrados en los distintos niveles del gobierno.

5. Para promover la articulación intersectorial, se requiere el desarrollo de

mecanismos institucionales, esfuerzos orientados a la integralidad del desarrollo
para la reducción de brechas.

6. La articulación intersectorial e intergubernamental se debe realizar mediante un

análisis político – institucional, identificando las instituciones relevantes y actores
que interviene, estas distintas reglas interactúan y estructuran un conjunto de
opiniones y probabilidad de éxito al planifica e implementar estrategias.

7. La generación de condiciones para garantizar la participación activa de los

diferentes niveles de gobierno, actores y el funcionamiento de espacios
multilaterales, dan sostenibilidad al cumplimiento de las políticas de estado y los
acuerdos nacionales, el fortalecimiento del trabajo conjunto y articular las
prioridades establecidas por el MINEDU con las prioridades de políticas
educativas que son señaladas en los Proyectos Educativos Regionales a nivel del
Sector Educación.
Referencias

Acuña, & C. Repetto, F. (2006) La Institucionalidad de las Políticas y los Programas

de Reducción de pobreza en América Latina. Red para la Reducción de la
Pobreza y la Protección Social. Banco Interamericano de Desarrollo.

Cunill, N. (2014) La intersectorialidad en las nuevas políticas sociales: Un

acercamiento analítico-conceptual, Gestión y Política Pública, volumen XXIII,
número 1.

Leyton, C., Cortínez, V., Fernández, I., & Fernández, J. (agosto de 2017).
Documento Nº 229. Recuperado el 15 de noviembre de 2019, de Grupo de
Trabajo: Inclusión Social y Desarrollo:
https://rimisp.org/wp-content/files_mf/1516370794DT229DesafiosInstitucionale
sparalaArticulaciondePPPP.pdf

MINISTROS, E. D. (14 de Noviembre de 2019). POLÍTICA NACIONAL DE

MODERNIZACION DE LA GESTION PUBLICA 2021. Lima, Lima, Perú.
Obtenido de http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf

MINISTERIO DE EDUCACIÓN (julio de 2014) Lineamientos Para La Relación

Intergubernamental Entre El Ministerio De Educación, Los Gobiernos
Regionales Y Gobiernos Locales 2014. Lima, Lima, Perú.
Obtenido de
http://www.minedu.gob.pe/minedu/archivos/lineamientos_relacion_intergubern
amental.pdf

Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura

(2017)
Revisión de las políticas públicas del sector de educación en Perú. París
Francia
http://repositorio.minedu.gob.pe/handle/MINEDU/5706