Artículo 54

El territorio nacional
El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el
subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre.
El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así
como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas marinas
medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio
marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las
libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los
tratados ratificados por el Estado.
El Estado ejerce soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre su
territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin
perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad con la
ley y con los tratados ratificados por el Estado.
I. Introducción
El territorio del Estado peruano está definido en el artículo 54 de la Constitución
de 1993, este artículo reúne en un solo cuerpo los artículos 97, 98 y 99 de la
Constitución de 1979, en cuya Asamblea se debatió cual sería el tenor del texto
constitucional con el que se definieron y establecieron los espacios terrestres,
marinos y aéreos del territorio nacional”.
La redacción del mencionado artículo trae consigo la comprensión del territorio
del Estado incluyendo el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio
aéreo que los cubre. Asimismo, el artículo menciona la conformación de este
espacio y las potestades estatales sobre el dominio marítimo.
Desde una interpretación literal, su lectura podría significar la existencia de un
mar territorial?” de 200 millas marinas, sin embargo, como será materia de
desarrollo en los siguientes acápites, la noción de dominio marítimo, en donde
el Estado ribereño ejerce soberanía y jurisdicción sobre el mar adyacente a sus
costas, se encuentra relacionada al régimen de la zona económica exclusiva?
contemplado en la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de
1982.
En este sentido, es importante iniciar el análisis de este artículo, tomando en
cuenta las nociones de territorio y soberanía a la luz del Derecho internacional
público para, de esta manera, analizar nuestro artículo constitucional y
esclarecer los alcances del dominio marítimo. Asimismo, se estudiarán los
instrumentos jurídicos que le dieron origen y la participación del Perú en la
tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre derecho delMar. Finalmente, y
tomando en cuenta en análisis previamente realizado, se propondrá
lainterpretación de la noción de dominio marítimo.
II. El territorio como elemento constitutivo del Estado
El territorio, como elemento esencial del Estado, es el espacio geográfico sobre
el que se ejercen las competencias del Estado”. Este espacio físico debe estar
delimitado por las fronteras, sin embargo, no es absolutamente imprescindible
que las fronteras del Estado estén perfectamente delimitadas.
Cuando se habla de territorio del Estado se hace referencia a una triple
realidad: por territorio se entiende tanto el espacio terrestre como el espacio
marítimo adyacente a las costas del Estado, así como finalmente, el espacio
aéreo o masa de aire superpuesta a los dos espacios anteriores.
En su territorio, el Estado proyecta su soberanía y el derecho exclusivo de
ejercer sus funciones. En cuanto a su fisonomía, no todos los Estado cuentan
con un espacio marino, es el caso de los Estados sin litoral o mediterráneos.
Tal condición no afecta su estatalidad, lo esencial radica en la existencia de un
territorio cierto y básicamente estable, aunque sea reducido o no cuente con
espacio marino”.
En el territorio, el Estado ejerce un conjunto de competencias regladas y
discrecionales que el Derecho internacional le ha atribuido; las potestades
soberanas se manifiestan en un plano de independencia e igualdad respecto
de los otros Estados. De esta manera, la distribución de las facultades se
realiza en concordancia con los elementos característicos del Estado (territorio,
población y gobierno).
III. La evolución de la noción de soberanía
Si bien, la soberanía es la función de regir al Estado, ejercida por el poder
público dentro de su respectivo territorio y con exclusión de cualquier otro
poder”, con el paso de los años la noción de soberanía ha venido
evolucionando y adaptándose a los requerimientos de la sociedad.
En este sentido, la concepción de la soberanía ha variado en el Derecho
internacional contemporáneo"? porque las relaciones entre quienes conforman
la comunidad internacional también han cambiado.
Lo que sucede es que esta noción jurídica, cuyo contenido no es inmutable, ha
sufrido variaciones a lo largo del tiempo. En su núcleo esencial los poderes
soberanos siguen siendo fundamentalmente territoriales y el reflejo más
significativo de ese poder soberano, que se ejerce con plenitud, exclusividad e
inviolabilidad, es el ejercicio de la soberanía territorial. Sin embargo, aun en
este supuesto, la noción clásica y formalista de soberanía ha tenido que ceder
sus rigorismos para convivir con normas internacionales.
La pertinencia del análisis de la evolución de la noción de soberanía permite
comprender (desde la concepción de la soberanía territorial), cuales son las
competencias ejercidas por el Estado en su territorio, incluyendo el mar
territorial. Asimismo, permite analizar (desde la concepción de la soberanía
funcional) los derechos soberanos que pueden
ser ejercidos por los Estados que son Parte en la Convención de Naciones
Unidas sobre Derecho del Mar de 1982, en la zona económica exclusiva.
De este análisis se podrá determinar si en el denominado dominio marítimo, el
Estado peruano podría ejercer una soberanía territorial 0, de adherirse a la
referida Convención, podría ejercer una soberanía funcional.
1. Soberanía desde una perspectiva tradicional: soberanía territorial
La noción de soberanía, desde la óptica de Jean Bodin, tuvo un carácter
absoluto, pues reflejaba a una monarquía de derecho divino, el que residía en
la persona del soberano y era incontrastable, es decir, sin limitación alguna y
por lo tanto, indivisible”,
La idea de poder soberano, en el sentido de poder supremo e irresistible, se
desarrolló históricamente a medida que los poderes del Rey crecieron con la
idea del absolutismo. De esta manera, el monarca fue asumiendo funciones
públicas con carácter de exclusividad, como la administración de la justicia,
emisión de la moneda, manutención de fuerzas armadas, entre otras. Esta
situación colocaba al gobernante por encima de las demás instancias del poder
y organizaciones”.
Sin embargo, aquella noción absoluta de soberanía es dejada de lado por la
mayoría de los teóricos del Derecho Público interno a comienzos del siglo XX,
pues se consideró como un dogma indemostrable“”.
Conforme a esta perspectiva formalista, apenas se admitían límites jurídicos
generales al ejercicio de la soberanía. Sin embargo, la propia noción de
territorio del Estado ha ido ampliándose espacialmente pasando a comprender
áreas geográficas más extensas, como por ejemplo las 12 millas marinas del
mar territorial”).
La jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia también ha tenido
oportunidad de pronunciarse sobre la soberanía que ejerce el Estado ribereño
en el mar territorial en el asunto de las Actividades Militares y Paramilitares en
y contra ella.
“212 (...) El concepto jurídico fundamental de la soberanía de los Estados en el
Derecho internacional consuetudinario, consagrado especialmente por el
artículo 2,párrafo 1, de la Carta de las Naciones Unidas, se extiende a las
aguas interiores y al mar territorial de cada Estado, así como al espacio aéreo
por encima de su territorio.
Respecto al espacio aéreo la Convención de Chicago de 1944 relativa a la
aviación civil internacional (art. primero) acoge el principio establecido de la
soberanía completa y exclusiva de un Estado sobre el espacio atmosférico por
encima de su territorio.
Conjugando esta Convención con la Convención de Ginebra de 1958 sobre el
mar territorial precisa que la soberanía del Estado ribereño se extiende al mar
territorial y al espacio aéreo por encima del mismo, como lo hace también la
Convención sobre el Derecho del Mar, aprobada el 10 de diciembre de 1982.
Está fuera de duda para la Corte que estas prescripciones de Derecho
internacional convencional no hacen más que corresponderse con convicciones
que, desde hace mucho tiempo, están bien establecidas en el Derecho
internacional consuetudinario”, :
Como muestra de estos límites, el dominio del mar territorial está condicionado
por obligaciones de permitir el paso inocente!”; pues el derecho de los Estados
a ejercer sus competencias soberanas sobre un determinado territorio se
corresponde con el deber jurídico de respetar los derechos de los demás
Estados"),
Ante tales circunstancias, queda preguntarse cuál es su contenido actual, En
definitiva, este concepto tiene que estar vinculado a la noción de competencia.
Desde esa perspectiva, la soberanía puede identificarse como “la titularidad
originaria del máximo de competencias compatibles con aquellas, iguales, de
las que gozan los demás Estados”, o como “el conjunto de competencias
atribuidas al Estado por el Derecho internacional ejercitables en un plano de
independencia e igualdad con los demás Estados”, ¿siendo cada Estado
independiente titular en sus relaciones con otros Estados?”.
En este sentido, la soberanía se manifiesta en una doble significancia. De un
lado, se proyecta hacia el exterior, por la libertad de decisión para entablar
actividades en las relaciones internacionales. Es lo que se ha calificado como
autonomía del Estado, en el sentido de que ella no permite la injerencia de
otros Estados en estas materias. De otro lado, la soberanía se proyecta hacia
el interior, en tanto que el Estado soberano posee la plenitud de jurisdicción
para reglamentar todo lo referente al territorio, la población y los distintos
aspectos de la vida social
2. Soberanía como un concepto dinámico a la luz del Derecho
Internacional del mar: soberanía funcional
El concepto de soberanía, que es mutable, ha evolucionado paralelamente a
las trasformaciones del Estado, que ya no es posible afirmar que no hay límites
ni tampoco que las normas internacionales deban interpretarse siempre en un
sentido favorable a la menor limitación de esta noción*>.
El dinamismo de este concepto admite la existencia de la soberanía funcional.
Se trata de un sistema de competencias desarrolladas en función de
determinadas actividades”). Es decir, del ejercicio de facultades soberanas
respecto de ciertas materias. Tal es el caso de los derechos soberanos
ejercidos por el Estado ribereño en la zona económica exclusiva.
Resolver si en el espacio determinado por el dominio marítimo el Estado
peruano ejerce soberanía territorial, implica determinar si es que la zona de las
200 millas del “Mar de Grau” corresponde a un mar territorial de tal extensión.
Por lo tanto, conviene conocer los fundamentos que dieron origen a la creación
la noción de dominio marítimo.
IV. Tesis de las 200 millas marinas y el dominio marítimo
La proclamación de las 200 millas respondió a motivaciones estrictamente
económicas o relacionadas con ese rubro”), En el escenario de América Latina,
las proclamaciones del presidente Truman, impulsaron a muchos de estos
Estados a expresar sus propias reivindicaciones, sea mediante declaraciones
unilaterales, o declaraciones conjuntas, en ellas se dejaba sentir el especial
interés en explotar recursos naturales, así como la conservación de estos.
Los Estados latinoamericanos buscaron establecer un título claro sobre los
recursos marinos y adoptar las medidas apropiadas para la conservación y el
uso racional de estos, sin enervar la libertad de comunicaciones. Lo que se
deduce claramente del análisis de sus declaraciones y de las normas
constitucionales, legales o de cualquier otro tipo, dictadas por la mayoría de los
países latinoamericanos entre 1945 - 195807,
1. Proclamación peruana (Decreto Supremo N” 781)
El Perú reivindica la zona de las 200 millas marinas mediante el Decreto
Supremo N* 781 del 1 de agosto de 1947. Si bien, este documento evidencia el
interés peruano por controlar y proteger los mares adyacentes a sus costas, no
se hace referencia, en ninguno de sus extremos, al mar territorial.
Al proclamar la soberanía y jurisdicción nacionales hasta el límite de 200 millas,
el Perú estableció una zona de control y de protección en toda la extensión
necesaria para reservar, proteger, conservar y utilizar los recursos y riquezas
naturales que se encuentran en su mar adyacente o debajo de él, sin afectar la
libertad de navegación que no existe en el mar territorial”
Asimismo, el tercer artículo reserva al Estado el derecho de establecer zonas
de control y protección de riquezas, lo cual evidencia que el legislador pensó en
una zona de interés económico?) y no en una zona de mar territorial.
El escoger el término de dominio marítimo, tenía un objetivo práctico: usar un
concepto que le permita más adelante trasformar su contenido en algo más
definido. Ello explica el porqué, en la tercera parte resolutiva del Decreto
Supremo el Estado se reserva el derecho de “modificar (demarcación) (...) de
acuerdo a las nuevas circunstancias (...) estudios e intereses nacionales que
fueren advertidos en el futuro”,
De esta manera, podemos notar que las razones de este Decreto Supremo
revelan una necesidad económica, la cual no debiera entenderse como una
necesidad de soberanía territorial.
2. Declaración de Santiago
El primer instrumento multilateral latinoamericano que estableció la jurisdicción
del Estado ribereño en 200 millas marinas, es la Declaración de Santiago,
adoptada por Chile Ecuador y Perú, en aquella capital, el 18 de agosto de
1952, durante la Primera Conferencia sobre la Explotación y Conservación de
Recursos Marítimos del Pacífico SurC.
Entre la promulgación del Decreto Supremo N* 781 y la Declaración de
Santiago de 1952 se presentó una etapa de gran expansión e intensificación de
la pesca internacional, que originó una gran sobreexplotación de recursos
marinos y la depredación de especies como el atún y la ballena en el Pacífico
Sur por flotas de Gran Bretaña, Japón, la Unión
Soviética, entre varias otras potencias, Es en este escenario en el que se
produce la Declaración de Santiago, como una respuesta a la expansión de la
pesca internacional y con el claro propósito de fijar sus intereses económicos
en la zona.
Como consecuencia de aquel interés protección y explotación, los tres Estados
mencionados, declararon en la disposición ID), la soberanía y jurisdicción
exclusiva sobre el mar que baña sus costas hasta una distancia de 200 millas.
Aquella disposición ha sido interpretada por algunos sectores radicales, como
la declaración de un mar territorial, sin embargo, este espacio marítimo “se
asemeja más bien a una zona económica, destinada exclusivamente a la
conservación, desarrollo y aprovechamiento de los recursos naturales
existentes en la zona de 200 millas reivindicadas”
La Declaración de Santiago es clara en cuanto fija en sus considerandos, los
intereses de carácter económico de estos tres Estados, puesto que de un lado
encontramos el afán de estos por conservar los recursos de esta zona, a fin de
asegurar a sus pueblos las condiciones necesarias para su subsistencia, y del
otro, se encuentra, el interés por proteger este espacio marítimo de la
sobreexplotación de los recursos.
Es evidente que no se trata de proyectar la soberanía territorial del Estado en
su totalidad, es decir, con el propósito y alcance con que se hace cuando se
extiende el límite exterior del mar territorial. Por el contrario, de lo que se trata
es precisamente de reivindicar para el Estado ribereño derechos con fines
específicos”. Por lo tanto, el dominio marítimo no puede interpretarse como mar
territorial.
V. Participación del Perú en la tercera Conferencia de Naciones Unidas
sobre Derecho del mar, hacia la creación de una zona económica
exclusiva
La participación activa del Perú durante la tercera Conferencia refleja su
especial interés por impulsar la creación de un espacio que pueda acoger los
intereses de los Estados ribereños. La posición peruana aportó la conformación
de las principales características de la zona económica exclusiva: un espacio
marítimo de extensión máxima de 200 millas y el ejercicio de derechos
soberanos de explotación.
Se deben destacar los aportes del Perú en la formación de los elementos
sustanciales de lo que hoy conocemos como el régimen de la zona económica
exclusiva. Durante los trabajos de la Comisión Preparatoria de la tercera
Conferencia en 1971, el presidente de la delegación peruana abrió el debate
justificando la extensión de un espacio marítimo hasta las 200 millas.
Posteriormente, al instalarse la tercera Conferencia en 1973, el Perú fue
elegido como uno de sus vicepresidentes y miembro de la Mesa o Comisión
General. La delegación peruana dirigió con éxito sus esfuerzos a fortalecer
derechos de los Estados ribereños en la zona económica exclusiva,
presidiendo además el Grupo Latinoamericano,
Durante el segundo periodo de sesiones de la tercera Conferencia, la
delegación nacional declaró su posición respecto de la extensión de la zona
económica exclusiva y el ejercicio de derechos de soberanía del Estado
ribereño. Su partici pación logró presentare impulsar numerosas propuestas
destinadas a lograr el reconocimiento de una zona económica exclusiva de
hasta 200 millas, para los fines de exploración y explotación, conservación y
administración de los recursos naturales”,
Finalmente la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar concluyó con la aprobación del texto de la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, que consagró el triunfo de la tesis de
las 200 millas. De ese modo, fueron aceptados universalmente los derechos
por los que el Perú, conjuntamente con otros países, había luchado
tenazmente a lo largo de varias décadas,
VI. Congruencia entre el artículo 54 y la Convención de Naciones Unidas
sobre Derecho del mar de 1982
El término de dominio marítimo fue utilizado por ser de carácter flexible, pues
permite su coexistencia jurídica con los preceptos estatuidos en la Convención
del Mar de 19826»
Así mismo, si bien nuestra Carta Política ha previsto un espacio unitario (el del
dominio marítimo del Estado) desde la costa hasta las 200 millas, y la
Convención establece un mar territorial de hasta 12 millas y una zona
económica exclusiva de hasta 200 millas, lo fundamental es que las
disposiciones incluidas en el Tratado permiten al Perú ejercer derechos de
soberanía y jurisdicción para las actividades más importantes relacionadas con
el mar, y de las cuales las referentes, a la protección, conservación y utilización
de los recursos naturales fueron las que motivaron, en 1947, el establecimiento
de las 200 millas”,
De otro lado, la ley nacional, ha dado cabida a los preceptos contenidos en la
Convención del Mar, así, se aprobó la Ley de Líneas de base (N* 28621 del 4
de noviembre de 2005) que sanciona la configuración de las línea sobre el
Océano Pacífico a partir de la cual, el Estado establece que se determinará la
elaboración de las líneas de base. Para esto, existen criterios técnicos que han
sido establecidos por la Convención del Mar y la mencionada Ley se nutre en
todos sus extremos de este instrumento”,
Asimismo en noviembre de 2001 el Perú aprobó el Convenio Internacional
sobre Cooperación, Preparación y Lucha contra la Contaminación por
Hidrocarburos, instrumento que de modo expreso establece que los Estados
que se constituyan Partes de ese Convenio deben tener “presentes las
disposiciones pertinentes de la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho
del Mar”. De igual manera, en junio de 2004 el Perú aprobó el Acuerdo sobre la
Conservación de Albatros y Petreles, instrumento por el que los Estados se
comprometen, en el Marco de la Convención de Naciones Unidas sobre
Derecho del Mar, a proteger y conservar el medio ambiente marino*>,
Tomando en cuenta el carácter flexible del término de dominio marítimo; los
fundamentos de protección y conservación que tuvieron origen en la
Proclamación de 1947; la participación del Estado peruano en la creación del
régimen de la zona económica exclusiva y su posición en la tercera
Conferencia de Naciones Unidas sobre derecho del Mar, evidencian que el
alcance del termino de dominio marítimo, contemplado en el artículo 54 de la
Constitución de 1993, no está referido a un mar territorial de 200 millas y
tampoco es posible ejercer en él una soberanía territorial, pues a pesar de que
el Perú no es un Estado Parte de la Convención del Mar, el mar territorial de 12
millas hoy forma parte del Derecho internacional consuetudinario.
Respecto a la congruencia del artículo constitucional y el referido Tratado
Internacional, cabe decir que no existe razón para una reforma constitucional,
pues la interpretación de este es conforme a la Convención del Mar de 1982.