Presuncion de Legitimidad de Los Actos Administrativos

La presunción de legitimidad
de los actos administrativos
Gabriel Ruan Santos*
SUMARIO
Resumen de la cuestión. Reseña de la tradición de la jurisprudencia

respecto de la presunción de legitimidad. Reseña de las posiciones doc-
trinales acerca de la presunción de legitimidad. LA Visión doctrinal de
Pérez Luciani. Crítica del principio de presunción de legitimidad. Inutilidad
de la presunción de legalidad. Valor probatorio de las Actas Fiscales e
Informes de Inspección. Conclusiones. Bibliografía utilizada.
* Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela (Mención “Magna Cum Laude”, 1971). Ha
sido Profesor de Derecho Administrativo y Derecho Tributario en la Universidad Católica Andrés Bello,
Universidad Central de Venezuela y Universidad Metropolitana (UNIMET). Abogado asesor y litigante
en las materias de su especialidad. Ex-Presidente de la Asociación Venezolana de Derecho Tributario.
Miembro de la lista de árbitros del CEDCA y del Centro de la Cámara de Comercio de Caracas. Autor
de 30 publicaciones jurídicas. Socio de la firma AraqueReyna. Individuo de Número de la Academia
de Ciencias Políticas y Sociales de Venezuela (2004).
BOLETÍN DE LA ACADEMIA DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES N° 152 – ENERO-DICIEMBRE 2013
Página: 599-635 ISSN: 0798-1457
Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani
Con sincero entusiasmo de exalumno, me uno al homenaje a la memoria del

eminente y recordado profesor venezolano de derecho administrativo Gonzalo
Pérez Luciani, individuo de número de la Academia de Ciencias Políticas y
Sociales de Venezuela, con la presentación de este ensayo, que rememora mi
trabajo anterior sobre el tema y comenta en modo especial el trabajo del profesor
Pérez Luciani, publicado bajo el insinuante título: “La Llamada Presunción
de Legitimidad de los Actos Administrativos”.
Resumen de la cuestión
En el año 1999, alarmado por el abuso que hacían –y siguen haciendo–

la Administración Tributaria y la jurisprudencia nacional de la presunción
de legitimidad del acto administrativo, escribí acerca del mito creado por
algunos administrativistas y funcionarios sobre esa presunción, consistente
en la implantación de una creencia desfigurante del significado original de la
prerrogativa y más allá de los límites de la razonabilidad jurídica, generadora
de un prejuicio mágico favorable a la Administración en la discusión acerca
de la legalidad de sus actos y las obligaciones de los contribuyentes. A partir
de una prerrogativa inherente a los actos de autoridad en el derecho público,
destinada a dar fundamento ético y jurídico a la auto-tutela y a la ejecución
inmediata, sin previa declaración judicial de la validez del acto, y por fuerza
de la necesidad práctica de defensa administrativa en litigio, la presunción
de legitimidad ha pasado a desempeñar la función de dispensa de prueba en
el proceso, a fin de relevar a los órganos administrativos de demostrar los
599
La presunción de legitimidad de los actos administrativos
fundamentos de sus actos y transferir la carga de la prueba de la existencia de

los vicios e irregularidades de dichos actos al administrado o contribuyente
impugnante. En pocas palabras, según la presunción mal entendida, no se trata
del deber de probar la existencia y validez de los actos, que se asume, sino
sólo de la carga del impugnante de probar su invalidez, como regla operante
implícita.1
En relación con el origen del problema planteado por la instauración del
mito, expresaba en aquel año 1999, que la presunción de legitimidad fue con-
cebida originalmente como una justificación ética y política de la necesidad
de ejecución inmediata de los actos de la autoridad, en ejercicio de las potes-
tades de Poder Público, mientras no fueran extinguidos o suspendidos por una
declaración jurídica de la autoridad competente, ya fuera de contenido anula-
torio, revocatorio, derogatorio, interruptivo de la eficacia, etcétera. Ninguna
relación tenía con el concepto técnico de presunción legal, pues no se refería a
hechos sino a un juicio de valor: la legitimidad. Se trataba de dar fundamento
filosófico a las prerrogativas de ejecutividad y de ejecutoriedad de los actos
administrativos, a fin de asegurar que la actividad de la Administración Pública
no se viera obstaculizada o interrumpida por la resistencia u oposición de los
particulares. De allí que la presunción apareció como una suerte de garantía
de que la discusión sobre la legalidad de esos actos no impediría el efecto
obligatorio de los mismos ni la posibilidad de que las autoridades responsables
procedieran a su ejecución forzosa, si las circunstancias de interés público así
lo exigían. Por la misma razón, la existencia de la presunción fue vinculada
al carácter no suspensivo de la interposición de recursos administrativos o
jurisdiccionales.
Decía en 1999, que así lo confirmaba el profesor Lares Martínez, con las
precisas y sencillas palabras de su Manual, con seguimiento del pensamiento del
administrativista italiano Guido Zanobini, al expresar: “El fundamento jurídico
de la ejecutoriedad consiste en el principio de la presunción de legitimidad
de los actos administrativos, conforme al cual los actos administrativos se
consideran válidos en tanto no se declare lo contrario por el órgano jurisdiccio-
nal competente. Se trata pues, de una presunción juris tantum, esto es, de una
presunción que admite prueba en contrario. Los particulares, por lo general,
1
“El Mito de la Presunción de Legitimidad del Acto Administrativo: Límites de su Alcance. Especial
Referencia a los Actos de Determinación Tributaria y a las Actas Fiscales”, por Gabriel Ruan Santos.
En Libro Homenaje a José Andrés Octavio, Asociación Venezolana de Derecho Tributario, Caracas
1999. También en Revista de Derecho Probatorio, N° 12. Editorial Jurídica Alva, Caracas 2000.
600
Gabriel Ruan Santos
antes de hacer efectiva una pretensión contra una persona, tienen que acudir a
un tribunal competente para que éste certifique y declare la legitimidad de
su pretensión. Los actos administrativos se presumen legítimos y por lo
tanto, no es necesario para ejecutarlos obtener previamente la declaración
de un juez sobre dicha legitimidad”.2
Con posterioridad y como consecuencia de un juego lógico (sofisma) mo-
tivado por las necesidades de la defensa administrativa en litigio, la presunción
de legitimidad, veracidad y legalidad de los actos administrativos, en sus varias
denominaciones, pasa a desempeñar la función de dispensa de prueba en el
proceso judicial, a fin de relevar a los órganos administrativos de su deber de
demostrar los fundamentos de sus actos y de transferir la carga de la prueba en
el debate judicial a la parte impugnante que hubiera solicitado su declaración
de nulidad. De esta manera se ha pretendido preservar la estabilidad jurídica de
las actuaciones de la Administración Pública, liberándola de su deber –como
parte de un proceso– de probar los fundamentos de hecho y de derecho de sus
actos de autoridad, más allá del fin de asegurar la ejecución de los mismos
hasta tanto recayera decisión judicial sobre su legalidad.
Así parece haberlo apreciado también el Profesor Brewer-Carías, al
referirse a “La vigencia del principio de la presunción de veracidad del acto
administrativo como fundamento de la carga de la prueba”, en la jurispruden-
cia de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela. Señalaba dicho autor: “En
efecto, en materia contencioso-administrativa de anulación, la presunción de
legitimidad, veracidad y legalidad del acto administrativo lo que va a provocar
es que sea el recurrente quien tenga que desvirtuarla, probando la ilegalidad
o la incorrección, o la falsedad del acto, o la inexactitud de los hechos que
le dieron fundamento”. En forma precisa, Brewer-Carías indicaba que dicha
presunción provocaba “la inversión de la carga de la prueba” en el procedi-
miento de impugnación de un acto administrativo, lo cual alteraba el principio
general de distribución de esa carga establecido en el Código de Procedimiento
Civil. A pesar de ello, este importante autor se esforzaba, como otros autores
venezolanos, por encontrar límites jurídicos a dicha inversión.3
2
Ver: Manual de Derecho Administrativo, por Eloy Lares Martínez, UCV, Caracas, Edición Novena,
1992, p. 191. Lares cita al autor italiano Guido Zanobini, a quien pertenecen las frases resaltadas por
su texto.
3
Ver: “La Carga de la Prueba en el Derecho Administrativo”, por Allan R. Brewer-Carías, publicado
en Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 1930-74 y Estudios de Derecho Administrativo,
Caracas, 1978, Tomo V, Volumen 2, pp. 463 y ss. En particular, pp. 477 y 489.
601
Ha existido entonces un doble significado de la presunción de legitimidad

de los actos administrativos: 1) Fundamento de la ejecución inmediata de
dichos actos, incluso mediante la ejecución forzosa por parte de la Adminis-
tración; y 2) Dispensa de prueba de la veracidad y legalidad de los mismos
en el debate procesal. El primer significado de la presunción, estrechamente
ligado a la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, ha
sido morigerado en sus consecuencias desfavorables para el ciudadano por
el desarrollo contemporáneo de las medidas cautelares que puede solicitar
el administrado en el proceso contencioso-administrativo, a fin de proteger
la esfera de libertad, sin paralizar a la Administración Pública. El segundo
significado, no obstante los avances de la doctrina y la jurisprudencia en su
afán de poner límites a la desigualdad procesal, sigue apareciendo como una
fuente de arbitrariedad, que no encuentra justificación en la necesidad de
continuidad de la actividad administrativa sino en las deficiencias operativas
de la organización pública.
Por ello, desde hace algunos años se ha venido reflexionando, cada vez
con mayor intensidad, sobre la denominada presunción de legitimidad de los
actos administrativos, la cual implica su veracidad y legalidad, por el severo
desequilibrio que su exagerada utilización ha instaurado en las relaciones
entre los órganos de la Administración Pública y los ciudadanos sujetos a sus
actuaciones. En especial, por el grave menoscabo del derecho a la defensa del
administrado provocado por la extensión desmesurada de los efectos de esa
presunción al ámbito del debate procesal, en los juicios de revisión de lega-
lidad de los actos administrativos, hasta el punto de romper muchas veces la
igualdad de las partes en el proceso judicial y comprometer la autonomía de
los jueces.
Con gran decepción he observado desde el año 1999, fecha de publicación
de mi trabajo, que principalmente la jurisprudencia tributaria, la doctrina de
los órganos administrativos y algunos autores han continuado fomentando
con insistencia creciente el mito de la presunción de legitimidad, con el con-
siguiente desequilibrio procesal entre la Administración y los contribuyentes
y el reforzamiento del carácter autoritario de la presunción, denunciado en
el pasado por el autor italiano Francesco Tesauro, como reminiscencia de
la ideología fascista. Con estupor he leído fallos recientes en los cuales se
reconoce que la Administración Tributaria incumplió con su deber de sumi-
nistrar el expediente administrativo, pero al no haber exigido oportunamente
el recurrente la exhibición del mismo, con fundamento en el principio roga-
602
Gabriel Ruan Santos
torio del Código de Procedimiento Civil, se da aplicación distorsionante a

la presunción de legitimidad del acto administrativo, ignorando el vínculo
operativo indisoluble entre el acto, el procedimiento y el expediente, en la
actividad administrativa, razón por la cual el juez controla la propia “fuente
de la prueba”, según expresión de D’Alessio; también queda ignorada la
mejor jurisprudencia sobre el tema producida por la jurisdicción contencioso
administrativa de Venezuela en la década de los años ochenta, según la cual, la
ausencia del expediente administrativo sólo podía afectar a la Administración,
titular de la carga de suministrarlo.
Una sentencia de muy reciente data de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo (29 de julio de 2013) recoge todos los significados del mito y
demuestra el estancamiento de la jurisprudencia en el tema:
– “En este orden de ideas, conviene precisar que todos los actos admi-
nistrativos tienen fuerza obligatoria y ejecutiva, en razón de lo cual son
inmediatamente eficaces e incluso los viciados son considerados válidos,
mientras que la presunción de validez que los ampara no sea destruida.
– La presunción de legitimidad, que asume la categoría de principio, acom-
paña siempre al acto administrativo, pero no a los hechos administrativos,
no necesita ser declarada por un juez, y supone que hasta que no se declare
su ilegitimidad, el acto administrativo, desde su emisión, se presume le-
gítimo produciendo todos sus efectos. Es la suposición de que el acto fue
emitido conforme a Derecho, que en principio es un acto regular.
– El fundamento técnico invocado por la doctrina para justificar el ca-
rácter jurídico de la presunción de legitimidad del acto administrativo
firme y definitivo encuentra su fundamento en la regla de interpreta-
ción constitucional que consagra la presunción de validez que acom-
paña a todos los acto jurídicos estatales. La presunción de legitimidad
tiene su fundamento en la preocupación y necesidad de evitar todo
posible retardo en el desenvolvimiento de la actividad de la Adminis-
tración Pública, siendo así que la ejecutoriedad responde al mismo
principio: la rapidez de la acción para el logro del bienestar público.
En todo caso, se trata de una presunción relativa, provisional, transito-
ria, calificada así como presunción juris tantum, que puede desvirtuar el
interesado, demostrando que el acto contraviene el orden jurídico. Esta
presunción de legalidad del acto administrativo se mantiene mientras el
interesado no la deshaga, lo cual este puede hacer utilizando las vías po-
sibles de recurso establecidas en la Ley, tanto en vía administrativa como
603
en vía jurisdiccional, constituyéndose éstas en una doble garantía para

el administrado, a utilizar cuando se encuentra lesionado por los actos
administrativos, la posibilidad de accionar contra éstos y posiblemente
hacer desaparecer el daño que soporta.4
– En este orden de ideas, en sede contenciosa administrativa, existiendo
la presunción de legalidad de los actos administrativos, corresponde al
recurrente la carga de probar y destruir tal presunción, comproban-
do los vicios de ilegalidad de que adolecen los actos administrativos
impugnados.”
En la actualidad, de acuerdo con la más calificada doctrina en el dere-

cho comparado, expuesta por conocidos autores como García de Enterría
y Fernández, Garrido Falla y Fernández Pastrana, González Pérez, Treves,
Micheli, Giannini, Tesauro, Gordillo, Dromi, Cassagne, Marienhoff y tantos
otros, el significado verdadero de la presunción de legitimidad impone al
administrado la carga de actuar para obtener la declaración de ilegalidad del
acto administrativo, pero no libera a la Administración de su carga probatoria,
con respecto al fundamento de sus actuaciones. A ella corresponde la prueba
de su pretensión en el proceso, a través de la consignación del expediente
administrativo formado antes de la emisión del acto impugnado. De allí el
carácter indispensable del expediente en el proceso, que obligatoriamente
debe suministrar la Administración. No hay entonces inversión de la carga de
la prueba, como lo ha entendido equivocadamente la jurisprudencia dominante
en nuestro país, tal vez para facilitar la defensa en juicio de la Administración
y para despachar expeditamente los hechos carentes de certeza sometidos al
conocimiento judicial. La presunción únicamente impone al administrado o
contribuyente ejercer las acciones legales para impugnar el acto controvertido,
es decir, el “onus agendi”, pero no releva a la Administración ni al adminis-
trado de suministrar la prueba que les corresponde según la “regla de juicio”,
o sea, el “onus probandi”.
4
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Sala Político Administrativa de fecha 17 de junio de
1980, Magistrado Ponente: Nelson Rodríguez. http://jca.tsj.gov.ve/decisiones/2013/julio/1477-29-AP42-
R-2012-000630-2013-1449.html, subrayado mío. Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, 29
de julio de 2013, Sentencia N° 2013-1449, Exp. AP42-R-2012-000630; María Victoria Martignetti de
Bastidas contra la Gobernación del Estado Portuguesa.
604
Gabriel Ruan Santos
Reseña de la tradición de la jurisprudencia

respecto de la presunción de legitimidad
Brewer-Carías ha sostenido que el referido principio fue proclamado por

primera vez en Venezuela por la antigua Corte Federal, en sentencia del 29 de
octubre de 1943, en la cual invocó la “presunción de acierto” en la interpreta-
ción y aplicación de la legislación administrativa que debía ser reconocida al
Ejecutivo Nacional5 Sin embargo, sería la jurisprudencia posterior de la Corte
Suprema de Justicia la que asumiría propiamente ese principio y precisaría su
jerarquía y contenido.
Inicialmente, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia invocó la
presunción de legitimidad de los actos administrativos conjuntamente con el
principio jurídico de la ejecución inmediata de dichos actos, con el fin de evi-
tar que la interposición de recursos administrativos o jurisdiccionales pudiera
paralizar el funcionamiento del Poder Público. Se atribuye a la presunción el
carácter de fundamento de ese imperativo de ejecución excluyente de efectos
suspensivos, mientras los actos impugnados no sean objeto de la correspon-
diente declaración de nulidad. En esta concepción original se destaca la vieja
sentencia de la Corte Federal del 29 de julio de 1959, en cuyo texto se asume a
plenitud el principio de que “...los recursos contra los actos administrativos no
tienen efectos suspensivos, ya que de admitir lo contrario equivaldría a hacer
posibles paralizaciones de la acción administrativa por voluntad de los parti-
culares”. En el mismo fallo la Corte precisó que la denominada ejecutoriedad
de los actos administrativos “...permite darles cumplimiento incluso contra
la voluntad de los propios interesados, por existir en ellos una presunción de
legitimidad que no se destruye por la mera impugnación”.6
Dicha concepción fue ilustradamente expuesta en la conocida sentencia
de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha
21 de noviembre de 1989, caso Arnaldo Lovera, texto en el cual ese máximo
tribunal, al referirse al deber de todo acreedor civil de acudir al proceso de
ejecución judicial, expresó categóricamente lo siguiente:
“Pero, observa la Sala, no ocurre lo mismo en la relación jurídico-admi-

nistrativa regulada por nuestro Derecho Positivo en forma, por lo demás,
semejante a como lo hacen la mayoría de los ordenamientos extranjeros:
5
Ver: “La Carga de la Prueba”, obra citada, p. 478.
6
Ver: Gaceta Forense No 25, pp. 99 y 100.
605
el acto administrativo el dictarse se presume legítimo y, amparado por la

presunción de legalidad que lo acompaña desde un nacimiento, se tiene
por válido y productor de su natural eficacia jurídica. Puede afirmarse en-
tonces que el acto administrativo desde que existe tiene fuerza obligatoria
y debe cumplirse a partir del momento en que es “definitivo” es decir, en
tanto resuelva el fondo del asunto; característica general que la doctrina
(ZANOBINI, SAYAGUES, GONZALEZ PEREZ, GARRIDO) es coincidente en
bautizar con el nombre de “ejecutividad”. Pero además la Administración,
tal como se ha dejado expuesto tiene –cuando actos, de suyo ejecutivos,
impongan deberes o limitaciones–, la posibilidad de actuar aún en contra de
la voluntad de los administrados, y sin necesidad de obtener previamente una
declaración judicial al respecto; atributo al que –distinguiendo del género
“ejecutividad”– se ha dado la denominación específica de “ejecutoriedad”.
En el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se
reconoce esta posibilidad, atribuida a la Administración, de materializar
ella misma, e inmediatamente, sus actuaciones: “Los actos administrativos
que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberían ser
ejecutados por la Administración en el término establecido. A falta de este
término, se ejecutarán inmediatamente. Este principio adicional, al que suele
darse la denominación de la “ejecutoriedad” –para distinguirlo del género
“ejecutoriedad”– de los actos administrativos, ha sido fundamentado en la
presunción juris tantum de legalidad que los acompaña y en la necesidad
de que se cumplan sin dilación los intereses públicos que persigue la Ad-
ministración, cuyo logro no puede ser entorpecido por la actuación de los
particulares”.7
A partir de los años sesenta, en sucesivas sentencias acerca del valor

probatorio de las actas fiscales, a propósito de la imposición de multas o de la
formulación de reparos de impuestos, la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia derivó hacia la concepción de la presunción de legitimidad como
dispensa de prueba de la existencia y validez de los actos administrativos, en
el debate procesal de los denominados juicios de nulidad, correspondiendo a
los recurrentes la carga de producir las pruebas idóneas y suficientes para des-
virtuar el efecto “juris tantum” de dicha presunción, con el riesgo de que si no
lo hacían, los actos impugnados y en especial las actas fiscales “conservaban
el mérito probatorio que les es propio”.
7
Ver: Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa (1961-1996), compiladas
por Allan R. Brewer-Carías y Luis Ortiz-Alvarez, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1996, página
325. Caso: Arnaldo Lovera de fecha 21-11-89.
606
Gabriel Ruan Santos
Entre las múltiples sentencias que han concedido dicha función proba-
toria a la presunción de legitimidad, destaca la dictada por la Sala Político-
Administrativa en fecha 28 de enero de 1965, en la cual declaró la Corte lo
siguiente:
“Conforme a jurisprudencia reiterada las Actas Fiscales levantadas por

los funcionarios competentes y con el cumplimiento de las respectivas
formalidades legales y reglamentarlas, en las que se consignen los diversos
reparos que la administración formule a las declaraciones de rentas de los
contribuyentes, gozan de una presunción de legitimidad y especialmente,
de veracidad de los hechos consignados en ellas. Por tanto, conforme a esa
misma jurisprudencia, que se ratifica una vez más, corresponde al contribu-
yente producir en el debate procesal la prueba adecuada de la incorrección,
falsedad o inexactitud de tales hechos, a fin de enervar los efectos de los
referidos instrumentos fiscales”.8
El criterio contenido en el fragmento de la sentencia antes reproducida,

que se repite en otras sentencias de la misma Sala, se encuentra reflejado tam-
bién en numerosas decisiones de los extintos Tribunales de Impuesto Sobre
la Renta y de la desaparecida Sala de Reconsideración Administrativa de la
Administración General del Impuesto Sobre la Renta.9
Es particularmente interesante recordar una sentencia de la Sala Político-
Administrativa, dictada en el año 1963, en la cual la Corte no sólo confirmaba
el valor probatorio de la presunción de legitimidad de las actas fiscales, sino
que puntualizaba que “...sólo corresponde a los jueces, para la decisión de
tales controversias, examinar, en primer término, si como consecuencia del
debate procesal, quedó desvirtuada la presunción de legitimidad de que gozan
las Actas Fiscales, y en segundo lugar, si la Administración ha interpretado y
aplicado correctamente los correspondientes textos legales y reglamentarios”.10
En este fallo, la Corte remarcaba la presunción de veracidad, que prácticamente
8
Ver: Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 28-01-65,
Caso Shell de Venezuela Ltd contra Fisco Nacional. Gaceta Forense, No 47, pp. 66 y 67. Igualmente,
Sentencia de la misma Sala del 04-04-63, en Gaceta Forense No 40, p. 38.
9
Ver: Revista de Derecho Público N0 1, pp. 140 y ss.; No 2, pp. 137 y ss.; No 3, pp. 130 y 131; No 5, pp. 121
y 122; No 15 pp. 146 y 147 y No 24, p. 121; y Boletines de Impuesto Sobre la Renta No 44, página 50;
No 46, página 43; No 47, página 87; No 53, página 24; No 58, pp. 92 y ss.; No 61, p. 57; No 62, p. 108;
No 63, p. 34; No 64, pp. 22 y 23 y No 72, pp. 93 y ss.
10
Ver: Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 04-04-63,
Gaceta Forense No 40, p. 38.
607
permitía a la Administración permanecer pasiva en el debate probatorio, con

apoyo en las aseveraciones de las actas fiscales; pero también dejaba a salvo el
principio de que “el juez conoce el Derecho” (jura novit curia), lo cual permitía
a los Tribunales apreciar de oficio y con autonomía de juicio los fundamentos
de derecho de los actos impugnados.
En 1980, la Sala Político-Administrativa afirmaba categóricamente la
“inversión de la carga de la prueba” en el contencioso-administrativo, frente
a la denuncia del recurrente de que no existía en el expediente administrativo
“...ni un solo factor que permita sostener la afirmación de que los hechos que
concretaron los accidentes sancionados, se deben a falta de vigilancia”.11
Según opinión de Brewer-Carías, en sentencia del 12 de noviembre de
1975, la Corte Suprema de Justicia, dejaba “fuera de toda duda la consideración
del principio de la presunción de legitimidad del acto administrativo como
fundamento de la carga de la prueba que incumbe al recurrente”. Expresa la
sentencia referida lo siguiente:
“De acuerdo con la doctrina de Derecho Administrativo más generalizada

y tradicionalmente aceptada en Venezuela, todo acto del Poder Público
formalmente válido, está investido de una presunción de legitimidad, hasta
prueba en contrario. En consecuencia, quien plantee ante el organismo
jurisdiccional competente una solicitud para la declaración de nulidad
por ilegalidad de un acto del Poder Público, y particularmente de un acto
administrativo como en el presente caso, debe comprobar suficientemente,
respecto de cada uno de los actos que impugne, la existencia de los vicios
o irregularidades en que fundamente su petición y en tanto no se realice tal
comprobación por medios idóneos, debe subsistir la presunción de legiti-
midad del acto impugnado”.12
Resalta en este precedente jurisprudencial que la presunción de legitimidad

es atributo de todos los actos del Poder Público y no sólo de los actos admi-
nistrativos y que su efecto principal es la carga de la prueba que se traslada
a todo aquél que solicite la declaración de nulidad por ilegalidad de un acto
del Poder Público. Resalta igualmente que el efecto probatorio de la presun-
ción “debe subsistir” mientras el recurrente no compruebe suficientemente la
11
Ver: Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 04-02-80,
Revista de Derecho Público No 1, pp. 140 y 141.
12
Ver: “La carga de la prueba...”, obra citada, p. 491.
608
Gabriel Ruan Santos
existencia de los vicios e irregularidades denunciados. La rotundidad de este

pronunciamiento no deja lugar a dudas sobre la concepción analizada.
A pesar de lo anterior, la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de
Justicia y del Tribunal Supremo de Justicia ha evolucionado hacia el recono-
cimiento de limitaciones al pretendido efecto de inversión de la carga de la
prueba derivada de la presunción de legitimidad del acto administrativo.
En primer lugar, ha remarcado que los actos de la Administración capaces
de generar dicha presunción son los que satisfacen suficientemente los requisi-
tos de forma o de legalidad externa, que permitan a sus destinatarios ejercer el
derecho a la defensa y en especial interponer útilmente los recursos administra-
tivos y/o jurisdiccionales contra los actos. Así, ha exigido la jurisprudencia que
los actos administrativos sean dictados por los órganos competentes, siguiendo
el procedimiento legal para ello, con clara y suficiente expresión formal de sus
motivos, con fecha y firma precisas, y habiéndose efectuado la debida notifi-
cación o publicación de los mismos, como requisitos indispensables para que
pueda presumirse su legitimidad, cuyo cumplimiento corresponde demostrar
a la Administración y al órgano jurisdiccional apreciar objetivamente.
En esta línea de pensamiento, la Corte declaró que “...dicha presunción
juris tantum (legitimidad) ampara sólo los actos que han sido cumplidos por
funcionarios competentes y en ejercicio de sus atribuciones legales, no por
aquellos cuya identidad y competencia han sido precisamente cuestionadas en
juicio”. En otro precedente precisó que “...como regla general se ha establecido
que los actos administrativos gozan de la presunción juris tantum de legitimi-
dad. Pero de ello no puede colegirse, necesariamente, que en todos los casos
en que se los recurra en vía jurisdiccional la carga de la prueba corresponde
al contribuyente. En no pocos casos ella debe ser suministrada por la Admi-
nistración autora de los actos recurridos. Uno de ellos es precisamente cuando
se los objeta por razones de incompetencia legal del funcionario”. También
ha dicho que corresponde a la Administración la prueba de esa competencia
porque a ella le es más fácil comprobar con sus archivos la designación del
funcionario administrativo.13
En segundo lugar, se debe señalar que la jurisprudencia ha enfatizado que
en el ámbito de los procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos de
los administrados corresponde a la Administración Pública la demostración de
13
Ver: Sentencias de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fechas 04-12-80
y 15-12-80. Revista de Derecho Público No 5, pp. 121 y 143.
609
los hechos o motivos de la decisión administrativa impugnada, hipótesis en la

cual la presunción de legitimidad no debe operar y la carga probatoria debe
pesar sobre el órgano administrativo que alegue los hechos constitutivos de la
infracción. Posición que hoy en día encuentra su más importante fundamento
en el principio constitucional de la presunción de inocencia del infractor o
indiciado, ampliamente asumido por la mayoría de los ordenamientos cons-
titucionales del mundo y en Venezuela reconocido en su existencia por la
garantía residual del artículo 50 de la Constitución de 1961, mucho antes de
haberse hecho con la serie de Tratados Internacionales celebrados por el Estado
Venezolano para dar protección a los derechos humanos.
En tercer lugar, la jurisprudencia, en especial de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, reconoció paulatinamente el carácter indispen-
sable del expediente administrativo como sustento probatorio de la actuación
administrativa, hasta el punto que si la Administración no enviaba al tribu-
nal dicho expediente, en ocasión del proceso, se había establecido que ello
constituiría falta de prueba por parte de la Administración de su acto, lo cual
beneficiaría la posición del recurrente. A pesar de ello, ha habido intentos re-
cientes por desconocer el carácter obligatorio e indispensable del expediente
para someter su presentación al principio rogatorio del procedimiento civil,
como cualquier otra prueba.
En relación con las limitaciones del alcance de la presunción de legitimi-
dad, el prestigioso autor venezolano Román Duque Corredor, aunque afirma
que la distribución de la carga de la prueba es modificada por la presunción
de legitimidad de los actos administrativos en perjuicio de los administrados,
advierte que “en atención al tipo de vicio de nulidad denunciado, esta regla
probatoria puede estar derogada”.14 Consecuente con lo anterior, Duque Corre-
dor indica una serie de hipótesis en la cual la carga de la prueba corresponde a
la propia Administración, otras en que dicha carga corresponde al recurrente y
otras en que corresponde al juez aportarlas. Es tan larga la lista de excepciones
a la pretendida regla o dispensa probatoria, que el mismo Duque Corredor
plantea, que bien podríamos concluir nosotros que este autor no comparte tal
dispensa favorable a la Administración sino que adopta el criterio de la regla
de juicio adecuada para el justo reparto de la carga probatoria en el proceso
contencioso administrativo.
14
Ver: “La Admisibilidad de las Pruebas y la Carga de la Prueba en el Proceso Contencioso Administra-
tivo”, por Román Duque Corredor, en la Revista de Derecho Probatorio N° 5, Caracas, 1995, p. 128.
610
Gabriel Ruan Santos
Reseña de las posiciones doctrinales acerca de la

presunción de legitimidad.
En contraposición con la jurisprudencia nacional antes reseñada, la doctri-

na extranjera y parte de la doctrina nacional han rechazado consistentemente
que la presunción de legitimidad del acto administrativo pueda tener el efecto
de invertir la carga de la prueba en el proceso administrativo, pues dicha presun-
ción aparece en el derecho administrativo asociada estrechamente al principio
de ejecutoriedad o de ejecución de oficio, el cual presupone su ejecutividad o
efecto jurídico inmediato en la esfera de sus destinatarios.
El famoso administrativista italiano Guido Zanobini, ampliamente seguido
por Marienhoff y por Eloy Lares Martínez en nuestro país, se refirió notable-
mente a la presunción de legitimidad de los actos administrativos como fun-
damento de su ejecutoriedad y la calificó de opinión dominante en la doctrina
de su época en Italia, pero hizo hincapié también en el comentario puntual
sobre la posición iniciada por Ranelletti y seguida por muchos otros autores
italianos, de acuerdo con los cuales la ejecutoriedad deriva verdaderamente
del carácter público de las potestades administrativas, común a los actos de
autoridad del Poder Público, a la cual me referiré más adelante en este trabajo
sobre dicha presunción.15
En aquel trabajo de 1999, analizaba las posiciones doctrinales acerca del
tema en el derecho administrativo general de muchos autores latinoamericanos
y europeos como José González Pérez, Miguel Marienhoff, Jean Rivero, Juan
Carlos Cassagne, Roberto Dromi, Agustín Gordillo, Fernando Garrido Falla
y José María Fernández Pastrana, Massimo Severo Giannini, Aldo Sandulli,
Gian Antonio Micheli, Giuseppino Treves, Francesco Tesauro, José Ramón
Parada Vásquez, Alejandro Nieto, Jaime Vidal Perdomo, Eduardo García de
Enterría y Tomás Ramón Fernández, así como la de los autores nacionales
Eloy Lares Martínez, Allan R. Brewer-Carías, Román Duque Corredor, Al-
berto Blanco-Uribe, Isabel Boscán de Ruesta, Henry Rodríguez Facchinetti y
Henrique Meier Echeverría.
Todas las posiciones doctrinales mencionadas vinculan la presunción
de legitimidad del acto administrativo con sus atributos de ejecutividad y de
ejecutoriedad, vale decir, con su posibilidad inmediata de ejecución, sin nece-
sidad de la previa verificación judicial de su legitimidad, en virtud de que se
15
Ver: Corso di Diritto Amministrativo, por Guido Zanobini, Milano, 1958, Volumen Primero,
pp. 294 y 295.
611
presume su conformidad a derecho, a menos que fuera evidente su ilegalidad

manifiesta o cuando se tratara de vías de hecho (Marienhoff).
En cuanto al tema de la prueba, se ha dicho que existe la necesidad de
alegar y probar la ilegitimidad de los actos administrativos, pero la probanza
procesal en sí misma depende de las circunstancias del caso, según se trate de
una cuestión de mero derecho o de aquella de las partes a la que concierna la
prueba de los hechos (Cassagne).
Se ha advertido que la trascendencia jurídica del carácter de la presunción
está en que importa una regulación normativa en materia de carga de la prueba.
La presunción no es un medio de prueba, ella hace a la carga de la prueba y
fija una regla de inversión de la carga probatoria. Dicha inversión de la carga
probatoria se refiere primordialmente a la necesidad de que el destinatario de
los actos administrativos debe cuestionar la legitimidad por las vías procesales
idóneas que la Ley autoriza, siempre que se trate de actos cuya ilegitimidad
no sea manifiesta, o sea, que no adolezcan de nulidad absoluta sino que sean
solamente anulables. El carácter de instrumento público del acto administrativo
no implica la legitimidad del contenido mismo del acto, porque la plena fe se
refiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos que sirven de
base, circunstancia o contenido (Dromi).
Después de analizar el conjunto de las afirmaciones de los autores argen-
tinos, se podría condensar su contenido así: 1) la presunción de legitimidad es
un atributo exclusivo de los actos administrativos con aparente regularidad;
2) dicha presunción implica una inversión de la carga de la prueba porque
obliga al destinatario del acto administrativo a introducir un recurso adminis-
trativo o judicial para revisar su conformidad a Derecho, pero ella no es medio
de prueba “per se” de la legitimidad, legalidad o veracidad; 3) el carácter de
instrumento público, que se reconoce en Argentina al acto administrativo,
se limita a la certificación del hecho de su otorgamiento (existencia, firma,
fecha) no de su contenido; 4) la presunción de legitimidad es presupuesto de
la obligatoriedad y posibilidad de ejecución del acto administrativo, mientras
no se declare su ilegalidad.
El autor venezolano, Alberto Blanco-Uribe, dejaba constancia en el año
1986 de que “la presunción de legitimidad de que gozan los actos administrati-
vos, no se encuentra establecida expresamente en ninguna disposición legal”.16
Explicaba que su contenido y vigencia se desprendía del análisis sistemático de
16
Ver: “La Ejecutoriedad de los Actos Administrativos”, por Alberto Blanco-Uribe Quintero, en Revista
de Derecho Público, N° 27, Caracas 1986, p. 159.
612
Gabriel Ruan Santos
las disposiciones constitucionales y legales que regulan la actividad administra-

tiva. También este autor anudaba dicha presunción a los principios de ejecución
de los actos administrativos, sin hacer mención de la pretendida inversión de
la carga de la prueba. Tal vez la constatación que confirmaba Blanco-Uribe sea
una demostración más de que muchos de los dogmas jurídicos no aparecen en
las leyes, pero se ocultan detrás de sus disposiciones y configuran el espíritu
que anima numerosos poderes y prerrogativas del Poder Público.
A diferencia de lo ocurrido en Venezuela, en otros países de tradición jurídica
similar a la nuestra y que han inspirado la evolución de la jurisprudencia y de la
doctrina venezolanas, el principio de la presunción de legitimidad ha sido incor-
porado desde hace mucho tiempo en sus principales leyes administrativas.
En ese sentido cabe destacar la Ley Nacional de Procedimientos Admi-
nistrativos de Argentina, en cuyo artículo 12 ha sido consignado el famoso
principio en relación con la inmediata ejecución de los actos administrativos,
del modo siguiente:
“El acto administrativo goza de presunción de legitimidad. Su fuerza ejecuto-

ria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propias medidas,
a menos que la Ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial,
e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario”.
Esta norma es comentada por todos los autores argentinos citados y por
Brewer-Carías, como una asunción legislativa expresa de un principio que ya
existía como dogma del derecho público, siempre vinculado con la necesidad
de las prerrogativas de ejecutividad y de ejecutoriedad de los actos administra-
tivos, para dar fundamento a sus efectos obligatorios y a su eventual ejecución
forzosa o acción de oficio. Lo cual, como asienta el tributarista argentino Juan
Carlos Luqui, se extiende plenamente al acto administrativo tributario, porque
la recaudación es una función que el Estado debe cumplir ineludiblemente.17
Por su parte la Ley Española 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, ha establecido en su artículo 57.1 lo siguiente:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Adminis-

trativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
17
Ver: La Obligación Tributaria, por Juan Carlos Luqui, Buenos Aires, 1989, p. 297.
613
Según la opinión de los conocidos juristas españoles Fernando Garrido

Falla y José María Fernández Pastrana, al comentar esa norma expresan que
“la ejecutividad del acto administrativo se sustenta (aunque no deba ser con-
fundida con ella) en una presunción, expresamente establecida en la Ley, de
validez del mismo”. Según esos mismos autores, esa nueva norma corrige
la del artículo 45.1 de la Ley de Procedimientos Administrativos de España,
dictada en 1958, la que con lenguaje inexacto expresaba que dichos actos
“serán válidos”, cuando realmente pretendía decir que” se considerarán o se
presumirán válidos”.18
La norma es clara al limitar la presunción de validez a los actos adminis-
trativos propiamente dichos, dictados en ejercicio de funciones administrativas
y significa que dichos actos se debe “suponer” que se ajustan o son conformes
a Derecho. Se han lamentado dichos autores de que la reforma legal no haya
establecido límites claros, pero no queda duda de que se trata de una presun-
ción relativa o “juris tantum” que mantiene sus efectos mientras no recaiga
una decisión anulatoria del acto impugnado.
Sin embargo, señalan esos autores que la doctrina y la jurisprudencia se
han empeñado en poner límites a esa presunción a pesar de la resistencia del
legislador. Así, indican los autores citados, que la presunción sólo beneficia a
los actos definitivos; que no altera los principios sobre la carga de la prueba,
ya que “corresponde a la Administración acreditar el presupuesto fáctico sobre
el que sustenta sus resoluciones”; que se reconoce una general “presunción de
certeza o acierto” a los informes y actas de inspección; que, en todo caso, para
que la presunción opere es indispensable que el acto administrativo satisfaga
una serie de “condiciones externas mínimas”, lo cual excluye a los actos nulos
de pleno derecho.19
La visión doctrinal de Pérez Luciani
El profesor venezolano Gonzalo Pérez Luciani, a quien se rinde home-

naje con este trabajo, contribuyó notablemente al análisis de la presunción
de referencias con un inventario de las posiciones doctrinales sobre ella en
18
Ver: Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas, por F. Garrido Falla y
J.M. Fernández Pastrana, Madrid, 1995, p. 112.
19
Ibid, pp. 113 y 114.
614
Gabriel Ruan Santos
Venezuela y en el exterior, principalmente entre los autores franceses, espa-

ñoles e italianos.20
Pérez Luciani inicia su artículo con la descripción del concepto de presun-
ción en las disposiciones del Código Civil (arts. 1354 y siguientes), las cuales
definen las presunciones legales como medios de prueba de hechos y no de
juicios de valor, como sería la legitimidad de los actos. Señala que la llamada
impropiamente presunción de legalidad no se corresponde con el concepto
técnico de presunción, de acuerdo con la doctrina general del derecho civil, ni
tiene base legal alguna, ni puede tener como efecto invertir la carga de la prueba.
La llamada presunción de legitimidad no sería otra cosa que una prerrogativa
para justificar la ejecución forzosa de un acto, sin la previa demostración de
la subsunción de todos los elementos de hecho en la hipótesis legal.
En coincidencia con este criterio de Pérez Luciani, el profesor de derecho
civil Luis Alfredo Araque me ha manifestado esta acertada opinión:
“En mi criterio, lo que se desea plantear no puede ser la existencia de una

presunción de legitimidad porque la legitimidad no es un hecho que deba
probarse. Lo que se desea establecer no es una presunción como medio de
prueba de hechos sino una excepción al principio de que la ejecución for-
zosa no puede tener lugar sin una decisión previa que posea cosa juzgada y
ejecutoria. En realidad lo que estaría planteado sería dar al acto administra-
tivo (hecho demostrado) una ejecutoria condicionada a la decisión futura
sobre la validez o legitimidad del acto que no es objeto de prueba sino de
la aplicación del silogismo a los hechos. Evidentemente, en tal solución,
sería razonable que el ente administrativo deba indemnizar los daños que
se deriven de la ejecución inmediata condicionada del acto administrativo
que luego sea invalidado”.
Luego de esta exclusión del carácter técnico de la presunción comentada

y de reseñar algunas sentencias de la jurisprudencia nacional del contencioso
administrativo, así como de las obras de Lares Martínez, Brewer-Carías,
Araujo Juárez y Arvelo Villamizar, en sucesivas etapas de su evolución, Pérez
Luciani dice que “la jurisprudencia de los últimos años de los tribunales que
conocen en la materia administrativa, repite sin examinar ni hacer juicio
crítico de la llamada presunción de legitimidad” y llega a esta conclusión:
20
“La Llamada Presunción de Legitimidad de los Actos Administrativos”, por Gonzalo Pérez Luciani. En
Revista de Derecho N° 1, publicación del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, Caracas, 2000,
pp. 113 y ss.
615
“Cabe preguntarse entonces si en el ordenamiento jurídico venezolano existe

una disposición en la ley que establezca la llamada ‘presunción de legitimi-
dad’ del acto o de los actos administrativos. Es evidente que ninguna norma o
disposición legal consagra tal presunción” (resaltados míos).
El profesor Pérez Luciani describe selectivamente las posiciones de múl-
tiples autores europeos y consigna observaciones que esclarecen la naturaleza
de tal presunción y desmitifican su contenido. Señala que la mayoría de los
administrativistas franceses más antiguos no hacen mención alguna de la pre-
sunción de legitimidad (Jéze, Berthelemy, Bonnard, Rolland, De Laubadere,
Waline, Benoit) y sólo los autores contemporáneos como Debbash, Rivero
y Chapus, hacen referencia a la “presunción de legalidad de las decisiones
administrativas”, como un derivado de la autoridad de cosa decidida y del
privilegio de ejecutoriedad de dichas decisiones y “es ello lo que justifica que
toda decisión, desde su entrada en vigor, sea introducida en el ordenamiento
jurídico sin verificación de su regularidad”.
Pérez Luciani señala con respecto a los autores españoles similar co-
mentario, pues afirma que los autores más antiguos no hacen mención de
la presunción de legitimidad, mientras que “los contemporáneos parecen
convencidos del dogma, axioma o postulado”. Comenta las opiniones de
Royo Villanova, Garrido Falla, García de Enterría y Fernández, Villar Palasí,
Boquera Oliver, Morell Ocaña, Barrachina Juan, García Trevijano, González
Pérez, Santamaría Pastor y Entrena Cuesta. De estos autores, destaca las po-
siciones más críticas de la formulación tradicional, como la de Villar Palasí,
quien afirma que frente a la potestad de la Administración de proceder a la
ejecución forzosa de los actos administrativos, en aras del interés público, la
garantía del administrado aparece como un posterius por la vía del recurso
contra el acto, aunque éste sea ilegal. En esta perspectiva, la presunción de
legalidad no cumple función alguna. De González Pérez resalta su rechazo a
considerar que la presunción conlleva a una inversión de la carga de la prueba,
pues “las legislaciones procesales administrativas no suelen contener normas
sobre la carga de la prueba, lo que se ha interpretado en el sentido de que no
hay razón para no aplicar las normas sobre la carga de la prueba que rigen el
proceso civil”. De Santamaría Pastor destaca: “la presunción sólo expresa, de
modo bastante críptico, la imposición al destinatario del acto de la carga de
recurrirlo, si desea privarlo de eficacia”.
Con respecto a los autores italianos, Pérez Luciani distingue “dos vertientes”
doctrinales. La primera vertiente que hace referencia a la presunción de legiti-
midad y la refieren al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos o
616
Gabriel Ruan Santos
la presentan desde el punto de vista procesal por lo que se refiere a la carga de

la prueba, como una presunción juris tantum; menciona en este grupo, con sus
matices particulares, a Romano, D´Alessio, Cammeo, Zanobini, Fragola, Virga,
Alessi, y De Valles. En la segunda vertiente, a la cual confiere más relevancia,
comenta a Treves por su extenso estudio de la presunción de legitimidad y
sobre todo, porque sostiene que la presunción no es un medio de prueba de la
Administración ni una dispensa de la prueba en el proceso, sino solamente una
facilitación, porque “al hecho de la existencia del acto administrativo, la ley
une las consecuencias jurídicas que corresponderían a la verificación de todos
los requisitos necesarios, hasta que no se demuestre que estos últimos no se
encuentran presentes”. Raffaele Resta llega a conclusiones similares que las
de Treves. Por último, comenta Pérez Luciani ampliamente a Massimo Severo
Giannini, como el jurista más innovador en el tema. Para este autor lo esencial
es el valor de acto de autoridad del proveimiento administrativo (decisión
administrativa para los franceses) que obliga a su destinatario a demostrar
su invalidez e impedir su eficacia, mediante el recurso correspondiente, sin
que para ello se requiera presunción alguna acerca de su legitimidad. Ello en
virtud de que el proveimiento administrativo es producto del ejercicio de una
potestad del Poder Público, que al ser ejercida degrada el derecho del particular
a la condición de interés legítimo, que sólo podría ser hecho valer dentro de
un proceso. Finalmente, dice Giannini que las presunciones tienen por obje-
to eliminar la incertidumbre, lo cual no se da en el caso de la existencia del
proveimiento administrativo ni de sus consecuencias jurídicas, ya que dicho
acto es un hecho cierto y regulado minuciosamente en sus efectos por la ley,
por lo tanto es seguro en todas sus determinaciones y efectos legales. En este
escenario la presunción de legitimidad carece de objeto.
Luego de este inventario doctrinal, Pérez Luciani toma partido por la
posición de Giannini y afirma que “la eficacia del acto administrativo en su
especie de proveimiento administrativo no requiere de una construcción arti-
ficial y artificiosa para explicar el desarrollo de sus efectos”. Nada mejor que
esta conclusión para abordar la crítica de esa construcción doctrinal.21
21
El autor venezolano Herrera Orellana confirma esta conclusión, al señalar que Pérez Luciani sostenía
que “la llamada presunción de legitimidad de los actos administrativos –que ha sido empleada junto
con el principio de supremacía de la Administración frente al administrado, para explicar la autotutela
administrativa– derivaría, en última instancia, de su condición de actos emanados de órganos en ejercicio
del Poder Público y no de criterios técnicos o vinculados con la gerencia pública o el interés público”.
Ver: La Potestad de Autotutela Administrativa, por Luis Alfonzo Herrera Orellana. Ediciones Paredes,
Caracas 2008, p. 178.
617
Crítica del principio de presunción de legitimidad
En los antecedentes jurisprudenciales y doctrinales comentados prece-

dentemente en este trabajo, se observa que el principio de presunción de legi-
timidad de los actos administrativos ha conducido a una inversión de la carga
de la prueba en el proceso, como una consecuencia de que dichos actos deben
suponerse o tenerse como conformes a Derecho hasta tanto no sea declarada
su ilegalidad por el órgano competente. Se ha dicho hasta la saciedad y sin
mayor análisis de sus implicaciones, que al recurrente le corresponde alegar
y probar la ilegalidad del acto impugnado, razón por la cual ello se traduciría
en una inversión de la carga de la prueba y hasta en una virtual dispensa para
la Administración de su carga procesal demostrativa de los hechos y razones
que sustentan sus actuaciones.
Considero que la comentada consecuencia en el ámbito procesal excede la
necesidad pública de inmediata ejecución, que busca justificar la presunción,
para liberar a la Administración Pública del “onus probandi” que le corres-
ponde como parte del proceso, lo cual ha tergiversado el significado original
del principio.
Garrido Falla y Fernández Pastrana, como se dijo con anterioridad, han
sostenido que “la presunción no altera los principios sobre la carga de la prueba,
que no corresponde al particular por tanto, sino a la Administración, que debe
acreditar el presupuesto fáctico sobre el que se sustentan sus resoluciones”,
e invocan dichos autores varias sentencias del Tribunal Supremo Español.22
No obstante, han reconocido que hasta fecha reciente la jurisprudencia de ese
país sostuvo rigurosamente que correspondía al recurrente no sólo la carga de
accionar sino también la carga de la prueba y más aún, de “la prueba contraria”
a la validez del acto impugnado.
García de Enterría y Femández también han sostenido que “la presunción
de validez” de la Ley de Procedimiento Administrativo de España impone al
particular “la carga de impugnar” el acto administrativo en vía administrativa
primero y en vía judicial después, para solicitar y obtener su anulación. Pero
también advierten que ello no traslada la carga de la prueba en el proceso al
administrado. Expresamente señalan: “Conviene notar que el mecanismo
expuesto, que desplaza la carga de accionar al administrado, no implica
necesariamente un desplazamiento paralelo de la carga de la prueba dentro
22
Ver: obra antes citada, p. 113.
618
Gabriel Ruan Santos
del proceso. La jurisprudencia incurre con frecuencia en ese error...” y más

adelante confirman su aserto así: “El administrado tendrá la carga de impug-
nar la decisión y de justificar su ilegalidad, desde luego, pero para hacerlo le
bastará con invocar la desatención de la carga de la prueba que incumbía a la
Administración, argumento formal que no le grava a él en el proceso con la
carga de hacer una prueba contraria, muchas veces, por lo demás (siempre que
se trate de hechos negativos) virtualmente imposible”.23
El profesor argentino Agustín Gordillo, con apoyo en los autores italianos
Treves y Micheli, señala que “la presunción de legitimidad del acto adminis-
trativo importa en todo caso una relevatio ad onere agendi, pero nunca una
relevatio ad onere probandi, de allí se sigue, en palabras de Micheli, que de
por sí la presunción de legitimidad no es suficiente para formar la convicción
del Juez en caso de falta de elementos instructorios, razón por la cual en modo
alguno puede sentarse un principio en la duda en favor del Estado”.24
En nuestro país, ya algunos autores, además de Pérez Luciani, se han
pronunciado en forma crítica sobre los alcances de la presunción de legiti-
midad, como es el caso de Luis Fraga Pittaluga, quien ha afirmado: “Lo que
ocurre es que la señalada presunción de legitimidad de los actos de contenido
tributario –especie de los actos administrativos– impone al sujeto inconforme
la carga de actuar en vía administrativa o judicial contra el acto, pero ello no
puede interpretarse como una inversión automática de la carga de la prueba
o como relevación de la carga de la Administración Tributaria de probar los
fundamentos del acto, porque ello significaría hipertrofiar los efectos de la
presunción hacia un campo ajeno a la misma, que tiene sus reglas expresas
en las normas legales que disciplinan la distribución de la carga de la prueba
en juicio”.25
Son sumamente elocuentes las frases citadas acerca del significado verda-
dero de la presunción de legitimidad, que impone al administrado la carga de
actuar para obtener la declaración ilegalidad del acto administrativo, pero no
libera a la Administración de su carga probatoria con respecto al fundamento de
sus actuaciones. A ella corresponderá la prueba de su pretensión en el proceso,
a través de la consignación del expediente administrativo formado antes de la
23
Ver: Curso de Derecho Administrativo, por Eduardo García Enterría y Tomás Ramón Fernández, Madrid,
1989, Volumen I, pp. 500 y 562.
24
Ver: “La Prueba en el Derecho Procesal Administrativo”, por Agustín Gordillo, Primeras Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo. Allan R. Brewer-Carías, Caracas, 1995, p. 312.
25
“Consideraciones Generales sobre la Prueba en el Proceso Contencioso Tributario”, por Luis Fraga
Pittaluga. En Contencioso Tributario Hoy, FUNEDA-AVDT, Caracas 2004, pp. 133 y ss.
619
emisión del acto impugnado. No hay una inversión de la carga de la prueba,

como parece haberlo entendido equivocadamente la jurisprudencia dominante,
tal vez para facilitar la defensa en juicio de la Administración y para despachar
expeditamente los hechos inciertos sometidos al conocimiento judicial.
Por revelar una profunda investigación científica sobre la materia, las
reflexiones y conclusiones del jurista italiano Gian Antonio Micheli son muy
esclarecedoras de la cuestión de la carga de la prueba en el proceso adminis-
trativo y en el proceso tributario, razón por la cual me permito reseñar algunas
de sus aportaciones doctrinarias.
En forma semejante a como lo explica Giuseppino Treves, Micheli consi-
dera que la presunción de legitimidad lleva consigo que quien quiere obtener la
declaración de certeza de la invalidez del acto, está obligado a impugnarlo,
de manera que el juicio se entiende iniciado no ya por la Administración, sino
por el particular que impugna el acto de la misma, razón por la cual dicha pre-
sunción no despliega sus efectos directamente sobre la carga de la prueba, sino
más bien sobre la estructura del proceso, que debe ser abierto por el particular
frente a una pretensión actuada extrajudicialmente por la Administración.26 A lo
anterior, agrega Micheli que la presunción de legitimidad no podría invocarse
en juicio, “ya que ésta no es apta para desplegar sus efectos en el ámbito del
proceso en cuestión, precisamente porque el juez administrativo está colocado
en la condición de formar la propia convicción con la máxima libertad y, por
tanto, la antedicha presunción no está en grado de vincular la formación de la
decisión judicial, en el caso de duda”.27
Micheli señala que la carga de la prueba o “regla de juicio” debe ser
determinada en este tipo de proceso de acuerdo con el criterio siguiente: Más
allá del principio de “nebulosa naturaleza”, según el cual “quien afirma algo
en juicio está obligado a probarlo”, el autor comentado propone que el juez
administrativo utilice máximas de experiencia más refinadas para establecer
en cada caso “la regla de juicio”, siendo la primera “la mayor proximidad de
una parte a la prueba”, denominada por otros ‘la facilidad de la prueba, para
resolver aquella eventual falta de certeza que permanezca después de cerrada
la instrucción del proceso.28
26
Ver: La Carga de la Prueba, por Gian Antonio Micheli, traducido al español por Santiago Sentís Me-
lendo, Buenos Aires, 1961, pp. 276 y ss., en especial la 281. La edición original en italiano es del año
1942.
27
Ibid, p. 281.
28
Ibid, pp. 278 y 282. El eminente procesalista colombiano Hernando Devis Echandía explica la noción
de la carga de la prueba como “regla de juicio”, del modo siguiente: “Para saber con claridad que debe
620
Gabriel Ruan Santos
Cabe advertir que la mencionada máxima de experiencia ha sido utilizada

con justicia en algunos precedentes jurisprudenciales nacionales citados, como
son aquellas hipótesis referentes a la incerteza sobre la competencia de los
funcionarios y a su investidura y al contenido de los archivos de la Adminis-
tración, así como también en referencia con algunos hechos relevantes en la
causa que se encuentran en la esfera privada del recurrente y que no están al
alcance del conocimiento de la autoridad administrativa competente.
Inutilidad de la presunción de legalidad
La mencionada presunción nunca ha sido acogida formalmente en la

legislación administrativa venezolana y mucho menos su pretendido efecto
de inversión de la carga de la prueba en el contencioso administrativo, que
ha merecido el rechazo de la doctrina más calificada en Italia y en España.
El legislador venezolano, con ocasión del dictado a la Ley Orgánica de Pro-
cedimientos Administrativos, en fecha 30 de diciembre de 1981, no incluyó
norma alguna consagratoria de la presunción de legitimidad de los actos
administrativos, aunque sí dio cabida dentro de las disposiciones de esa
importante Ley a la ejecución inmediata (ejecutividad) y a la posibilidad de
ejecución forzosa de los mismos (ejecutoriedad), como se desprende del texto
de los artículos 8, 87 y 79 de esa Ley Orgánica, cuyo contenido se reproduce
a continuación:
entenderse por carga de prueba es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1) Por una parte
es una regla para el juzgador o regla de juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentra
la prueba de los hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y
evitándole el proferir un non liquet, esto es una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que
viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2) Por otro aspecto, es una regla de conducta
para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada uno le interesa probar
(a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria) para que sean considerados como
ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones”. A lo cual agrega Devis
Echandía que “el primer aspecto implica una norma imperativa para el juez quien no puede desatenderla
sin incurrir en violación de Leyel segundo significa un principio de auto responsabilidad de las partes,
meramente facultativo, porque bien les otorga poder para aducir esas pruebas, las deja en libertad para
no hacerlo, sometiéndose en estos casos a las consecuencias adversas”. Ver: Teoría General de la Prueba
Judicial, por Hernando Devis Echandía, Medellín, 1993, Tomo I, pp. 424 y ss. Lo anterior le permite
a este autor concluir que la regla de juicio determina sobre todo “Quién asume el riesgo de que no se
produzcan las pruebas” y “Quién debe evitar que falte la prueba de cierto hecho”. Esta noción de regla
de juicio resulta indispensable cuando el prejuicio de la presunción de legitimidad provoca la omisión
de comprobación de los fundamentos de los actos administrativos.
621
Artículo 8: “Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante

actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término
establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente”.
Artículo 87. “La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecu-
ción del acto impugnado, salvo previsión legal en contrario.
El órgano ante el cual se recurra podrá, de oficio o a petición de parte, acordar
la suspensión de efectos del acto recurrido en el caso de que su ejecución
pudiera causar grave perjuicio al interesado, o si la Impugnación se funda-
mentare en la nulidad absoluta del acto. En estos casos, el órgano respectivo
deberá exigir la constitución previa de la caución que considere suficiente. El
funcionario será responsable por la insuficiencia de la caución aceptada”.
Artículo 79: “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada
de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición
legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.
La redacción de esas disposiciones legales revela que el legislador venezo-

lano se inspiró en la Ley de Procedimiento Administrativo de España de 1958
y recogió formalmente los principios de ejecución de los actos administrativos
del modo indicado. Sin embargo, no siguió nuestro legislador la redacción del
artículo 45.1 de esa Ley Española, según la cual los actos administrativos “serán
válidos”. Afirmación a partir de la cual la mayoría de los autores de ese país
deriva la existencia de la “presunción de validez” o de legitimidad y que en el
año 1992, con la reforma de la citada Ley, pasó a tener esta denominación.
Lo anterior no podría ser considerado como un hecho casual o desprovisto
de significado, puesto que los Proyectos de Ley elaborados en los años 1963,
1972 y 1976, contenían normas precisas que incorporaban esa “presunción de
validez” o la “fe pública que merecen las actuaciones de los órganos de la Ad-
ministración Pública en el ejercicio de sus funciones”. Así el proyecto de 1963,
elaborado por el Profesor Tomás Polanco Alcántara, expresa que “los actos
administrativos serán válidos y producirán su efecto desde la fecha que fueren
dictados” (artículo 28), con fórmula idéntica a la Ley Española de referencias
dictada en 1958. Mientras que los proyectos de 1972 y 1976, elaborados por
la Comisión de Administración Pública y por la Comisión de Reforma Integral
de la Administración Pública, respectivamente, en sus artículos 4 y 5, también
respectivamente, postulaban la “fe pública” de los actos administrativos, según
la fórmula antes recordada.29
29
Ver: “El Procedimiento Administrativo”, en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración,
Facultad de ciencias Jurídicas y Políticas de la UCV, volumen IV, 1980-1981, pp. 305 y ss.
622
Gabriel Ruan Santos
A pesar de la existencia de esos precedentes históricos, el legislador no

incorporó a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos la presunción
de legitimidad, con ninguna de las fórmulas propuestas, sino que se limitó a
prescribir los principios de ejecución de los actos administrativos. Este fue el
lenguaje de los acontecimientos.
Además de lo que expresan los hechos históricos reseñados, quien esto
escribe fue testigo de que el Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración
Pública (CAJAP) en el año 1976, discutió el proyecto de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos promulgada en 1981, y resolvió no dar su
aprobación a la disposición que contenía dicha presunción.
Estos hechos sugieren el análisis de la utilidad de dicha presunción frente
a la existencia real del principio de ejecución inmediata de los actos adminis-
trativos efectivamente incorporado a la legislación nacional.
Como una evolución de la línea de pensamiento iniciada en Italia por
Oreste Ranelletti, Massimo Severo Giannini ha desechado la presunción de
legitimidad como fundamento de la ejecutividad y de la ejecutoriedad de los
actos administrativos, porque tales atributos se derivan de la cualidad de esos
actos denominada “autoridad de proveimiento administrativo”, que les confiere
una aptitud propia para la producción de sus efectos jurídicos.
Según Giannini, dicha cualidad es común a los actos típicos de Derecho
Público y los dota de una fuerza eminente por virtud de la cual inciden unilate-
ralmente en las esferas y conductas ajenas. Así como se habla de la “fuerza de
Ley, del “valor normativo”, de la “autoridad de cosa juzgada”, se debe hablar
de la “autoridad” de las decisiones administrativas provenientes de órganos
del Estado.30
Por ende el efecto obligatorio inmediato (imperatividad) y la posibilidad de
ejecución forzosa (autotutela) de los actos administrativos son una emanación
de la condición de actos de autoridad que les es inherente y que comparten con
las leyes y con las sentencias, y no de presunción alguna.
Giannini sostiene que la relación que se establece en derecho público entre
la validez y la eficacia de los actos de autoridad, es radicalmente diferente de
la que se observa entre la validez y la eficacia de los actos en el derecho pri-
vado; precisamente, por la presencia de la cualidad de autoridad en el ámbito
del derecho público.
30
Ver: Diritto Amministrativo, por M.S. Giannini, Milano 1970, Volumen I, pp. 588 y ss.
623
En el derecho público la eficacia, como “aptitud concreta de producir

efectos jurídicos”, no deriva directamente de la validez, que es “la aptitud
abstracta” de producción de esos mismos efectos por virtud de la realización
de la hipótesis normativa; sino que la eficacia es inherente al acto de autoridad
que ha cumplido con ciertos requisitos externos adicionales a la sola existen-
cia del acto, como son su notificación o su publicación, el cumplimiento de
ciertos actos de control, el pago de ciertos derechos, etc. Esto significa que
en el derecho público las leyes usualmente regulan en modo separado la va-
lidez y la eficacia, mientras que en el derecho privado esos dos atributos, aún
siendo conceptualmente diferentes, no son disciplinados en forma separada.
De esta manera, la separación entre dichos atributos sirve “para hacer efectiva
la imperatividad del proveimiento”, aunque no se haya verificado su validez,
mientras que la eficacia del acto de derecho privado requiere de la previa ve-
rificación de su validez, por el obligado o por la autoridad competente, para
poder imponer sus efectos.
Lo anterior queda corroborado por la constatación de que existen actos
administrativos válidos y eficaces, pero también existen actos de esa naturaleza
inválidos pero eficaces y actos válidos pero ineficaces. De allí que la eficacia
de esos actos y de la operatividad de la imperatividad y de la autotutela (eje-
cutividad y ejecutoriedad) se fundamenta directamente en el valor de actos de
autoridad y no en la circunstancia de que se les presuma o suponga válidos
o legítimos.
En otras palabras, el efecto obligatorio inmediato de los actos de la Ad-
ministración Pública, en función administrativa, y su posibilidad de ejecución
unilateral y coactiva depende de ese valor superior inherente al Estado y al
interés público, que permite su cumplimiento sin previa verificación de su
validez, pero sólo hasta que haya un pronunciamiento del órgano competente
del Estado que declare su invalidez. Lo cual no es el efecto de ninguna pre-
sunción ni tampoco de una dispensa a la Administración de su carga procesal
de comprobar los fundamentos de sus actuaciones.
El administrativista español José Ramón Parada Vásquez, en el marco
de las III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo de Caracas,
comentó la concepción de Giannini como “una presentación autoritaria y auto-
suficiente de la ejecutoriedad de los actos administrativos”, la que compartiría
con algunos autores germánicos clásicos, pero no alcanzó Parada Vásquez a
asimilar la disección que hace Giannini en las relaciones entre la validez y la
eficacia en el campo del derecho público, para dar una explicación cabal del
624
Gabriel Ruan Santos
mecanismo de cumplimiento inmediato de los actos administrativos sin que

se requiera la previa verificación de su validez, como en el derecho privado, y
sin que sea necesario justificar la omisión de esa verificación por el efecto de
una presunción implícita o explícita de validez.31
La posición de Giannini es perfectamente congruente con la norma del
artículo 131 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
“Toda persona tiene el deber de acatar y cumplir esta Constitución, las
leyes y los demás actos que en ejercicio de sus funciones dicten los órganos
del Poder Público”.
De allí que esa aptitud de eficacia autónoma corresponde a los actos admi-
nistrativos por su cualidad de actos de autoridad y de actos típicos de derecho
público, la cual es compartida por los demás actos del Poder Público como la
ley, la sentencia y el reglamento, sin que para el despliegue de esa aptitud se
requiera de una presunción acerca de su legitimidad.
Recientemente, el autor venezolano Serviliano Abache llama la atención
con un novedoso y erudito enfoque de la presunción de legitimidad de los actos
administrativos, el cual disminuye la utilidad de la presunción, niega su cualidad
de medio de prueba, reduce sus efectos al campo extraprocesal –como funda-
mento de la ejecución de dichos actos– y excluye completamente sus efectos
en el proceso contencioso tributario, especie del contencioso administrativo.
En pocas palabras y según criterio de quien esto escribe, su posición demuestra
la inutilidad de la presunción, aunque no haya sido el propósito del autor.
Abache señala que la presunción de legitimidad de los actos administrati-
vos está en un terreno movedizo conceptual, porque no encaja en la tipología
técnica de las presunciones legales, entendidas como medios de prueba, aun-
que le reconoce el carácter de atípica categoría presuntiva, que se desarrolla
en un ámbito de vaguedad o de textura abierta del derecho, como fórmula de
justificación extraprocesal de la ejecución de los actos administrativos.
Abache recuerda que la causa final o razón teleológica de la presunción
de legitimidad, según la más autorizada doctrina, es sustentar realmente la
exigibilidad extraprocesal de los actos administrativos definitivos y firmes,
pero sin relevancia dentro del proceso. Afirma que es irracional sostener,
como hace la doctrina administrativa y la jurisprudencia en este país, que
31
Ver: “La Ejecutoriedad de los Actos Administrativos”, por José Ramón Parada Vásquez; publicado en
las III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan R. Brewer-Carías”, Caracas, 1997,
pp. 186 y 187.
625
dicha presunción sea el medio de distribución de la carga de la prueba en el

proceso. Ella “no encuadra en la concepción ni en la tipología tradicional de
las presunciones jurídicas, por cuanto versa primordialmente sobre el Dere-
cho y carece de fundamento positivo... ... sólo las presunciones legales, esto
es, las consagradas en el ordenamiento positivo, pueden afectar la actividad
probatoria de las partes, bien sea modificando el objeto de las pruebas o invir-
tiendo la carga probatoria... la presunción de legalidad no es un medio eficaz
para afectar las reglas de distribución del onus probandi , el cual se rige por
sus propios principios y reglas estrictamente procesales.” Sostiene Abache el
carácter netamente sustantivo de la presunción atípica de legitimidad de los
actos administrativos definitivos y firmes, dotados de los requisitos formales
esenciales, que es el fundamento teleológico de la prerrogativa que se atribuye
a esos actos, en función de los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad,
que poca relación tienen con el onus probandi o carga de la prueba dentro del
proceso, como regla de carácter adjetivo.
En forma categórica, que me hace sentir especialmente satisfecho por mi
contribución en el tema, Serviliano Abache establece sólidas conclusiones en
su estudio, que nos permitimos destacar así:
“Las conclusiones precedentes dejan ver que la presunción de legitimidad
del acto administrativo no trasciende al proceso tributario y en tal sentido,
no afecta la actividad probatoria de las partes. La razón ha sido expuesta: el
criterio que sostiene tal posición es irracional e inconstitucional, a lo que se
suma y por la materia adjetiva y dentro de ella, la carga probatoria se rige por
los principios del derecho procesal, por lo que la presunción de legitimidad
sólo está vinculada con la carga de accionar las vías recursivas (administra-
tiva o jurisdiccional) por parte del contribuyente... ... la carga de accionar...
está encaminada a evitar el nacimiento de la presunción de legitimidad y no
a desvirtuar sus designios, puesto que una vez impugnado el acto tal presun-
ción no nacerá... ...no tiene lugar ni opera inversión alguna que coloque la
carga probatoria sobre el contribuyente como consecuencia de la presunción
en cuestión, cuyos efectos y finalidad se limitan a dotar de exigibilidad al acto
administrativo.”32
32
La atipicidad de la Presunción de Legitimidad del acto Administrativo y la Carga de la Prueba en el
Proceso Tributario, por Serviliano Abache, Editorial Jurídica Venezolana, Colección de Estudios N° 93,
Caracas 2012, pp. 294 y ss.
626
Gabriel Ruan Santos
Valor probatorio de las actas fiscales e informes

de inspección
A diferencia del significado de la presunción de legitimidad de los actos

administrativos, la doctrina se ha referido a la “presunción de veracidad” de
las actas fiscales, como medios de prueba, derivada de la plena fe que ellas
generan acerca de los hechos constatados personalmente por los funcionarios
fiscales en sus actividades de comprobación y de investigación.
La norma del artículo 184 del Código Orgánico Tributario, incluida
dentro de la sección del “procedimiento de fiscalización y de determinación”,
prescribe categóricamente que “el Acta de Reparo hará plena fe, mientras no
se pruebe lo contrario”. Esta norma obliga a buscar el valor probatorio de las
actas fiscales en una fuente distinta de la presunción de legitimidad de los actos
administrativos, en forma diversa a como lo ha hecho buena parte de la juris-
prudencia de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales especializados.
Se trata de una norma de derecho positivo cuya procedencia no se vincula con
la mencionada presunción general, ni su contenido coincide con el principio
forjado en el ámbito del derecho administrativo.
Sucede que la Administración Tributaria tiene el deber de probar los hechos
que sustentan su pretensión jurídica frente al contribuyente y en especial, los
hechos que configuran la realización concreta del hecho imponible estableci-
do en la Ley y el consiguiente cumplimiento de la obligación tributaria. Ello
es así, porque la Administración, al dictar el acto de determinación de dicha
obligación y exigir su pago al contribuyente, afirma la existencia del hecho
imponible y pide el cumplimiento de la obligación que nace del mismo, según
lo prevé el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual
le corresponde la carga de probar esa afirmación y la pretensión de que sea
ejecutada la obligación surgida. La Administración se erige como actora en
la fase constitutiva del procedimiento administrativo tributario. De allí que la
jurisprudencia haya observado que “.... las actas fiscales, dentro de la actuación
administrativa, tienen una significación análoga a la del libelo de la demanda
en el proceso judicial civil”.33
Ahora bien, no obstante que, en principio, la Administración Tributaria tie-
ne el “onus probandi” de sus actos de determinación, la Ley le concede algunas
33
Ver: Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 20 de julio
de 1965. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 1930-1974 y Estudios de Derecho Adminis-
trativo, por Allan R. Brewer-Carías, Tomo V, Volumen 2, pp. 621 y 622.
627
ventajas o privilegios adjetivos destinados a facilitar el cumplimiento de sus

funciones de determinación y de recaudación de los tributos, en atención al emi-
nente interés público vinculado a la cobertura de los gastos de la organización
estatal y al deber de los ciudadanos de contribuir con dichos gastos. En especial,
esas ventajas o privilegios buscan resolver provisoriamente la incertidumbre
que se genera con la falta de colaboración de los contribuyentes o infractores,
al incumplir con sus deberes formales frente a la Administración, o también al
omitir u ocultar información de la cual sólo ellos disponen. Esto explica que
la Administración tenga facultades para realizar estimaciones presuntivas de
las bases imponibles, ante la imposibilidad de hacerlas sobre bases ciertas; así
como también la de tener a su favor algunas dispensas o facilitaciones parciales
de prueba en los supuestos en los cuales la ley crea presunciones específicas
relativas a algunos aspectos de los hechos imponibles.
Por la misma razón, la ley atribuye a las actas fiscales, como medios de
prueba y actos preparatorios de la determinación, el valor de prueba plena
hasta ser desvirtuada en las fases posteriores del procedimiento, sobre aquellos
hechos que el funcionario fiscalizador competente declare haber conocido
a través de sus sentidos durante su labor de inspección o de investigación.
Se trata de una eficacia probatoria provisional atribuida a las actuaciones de
comprobación de determinados funcionarios pertenecientes a los cuerpos de
inspección o de fiscalización de la Administración, siempre y cuando hayan
sido investidos legalmente de su cualidad y hayan procedido dentro de las
rigurosas formalidades exigidas por la Ley.
Sin embargo, se debe enfatizar que las actas fiscales al igual que las presun-
ciones legales específicas en materia tributaria, son medios de prueba, que sólo
pueden adquirir el valor que la Ley les asigna con el cumplimiento de ciertos
requisitos cuya realización no se puede presumir. Mientras que la presunción
de legitimidad, de legalidad o de validez de los actos administrativos no es un
medio probatorio específico, sino un principio que, erradamente interpretado,
ha conducido a una inversión total de la carga de prueba en derecho adminis-
trativo y en Derecho Tributario, hasta el punto de que se ha llegado a hablar
de una dispensa total de prueba en favor de la Administración.
La plena fe que generan las actas no se identifica con la fe pública, que
se atribuye a los documentos otorgados por ante notario o registrador o secre-
tario judicial, ya que la fe pública es la calidad y autoridad de una atestación
sobre hechos presenciados por el funcionario fedatario, que sólo se destruye
mediante la incoación de un procedimiento especial; mientras que la plena fe
628
Gabriel Ruan Santos
es sólo una “medida de eficacia y no una calidad de documento”, que puede

ser destruida plenamente con la contraprueba suficiente.34
Según la doctrina, esa plena fe de las actas fiscales levantadas legalmente, a
que se refiere la norma citada del Código Orgánico Tributario, es la denominada
presunción de veracidad que atribuye la Ley General Tributaria de España a
las Actas de la Inspección Tributaria y que todos los comentaristas de esa ley
reconocen que tiene por efecto una verdadera traslación puntual de la carga de
la prueba de la Administración al contribuyente. He aquí el fundamento del
valor probatorio de las actas fiscales, que no tiene su base en la presunción
de legalidad o validez de los actos administrativos.
Pero debe quedar claro que las aseveraciones contenidas en las actas
fiscales no siempre tienen el efecto de trasladar la carga de la prueba a los
contribuyentes, pues dichas aseveraciones no podrían excluir la regla de jui-
cio idónea y justa para la distribución de la carga probatoria. En especial, la
eficacia probatoria de dichas actas no impide la aplicación del principio de
proximidad, disponibilidad o facilidad de las fuentes para la comprobación
de los hechos inciertos, como criterio distribuidor más aceptado del “onus
probandi”. Antes bien, considero que dichas afirmaciones tienen el efecto de
activar la aplicación de ese principio en el procedimiento tributario, ya que la
Administración podría pretender legítimamente del contribuyente la prueba
de los hechos que esté en situación de conocer mejor, por una parte; y el con-
tribuyente exigir de la Administración la producción de pruebas generalmente
en posesión de la misma, por la otra.35
El sólo relato en las actas fiscales de las circunstancias inherentes al
hecho imponible y a sus características no genera automáticamente la carga
en el contribuyente de suministrar la prueba contraria a las afirmaciones del
funcionario fiscal. La atribución de dicha carga dependerá de la proximidad del
contribuyente a los hechos objeto de demostración, lo cual haría más fácil para
él la prueba respectiva y más justo que a él le fueran asignadas las consecuen-
cias negativas de la falta de esa prueba. Este sería el supuesto de la existencia
de documentos cuya existencia sólo podría conocer el contribuyente, o que
pertenecen a su archivo privado o que ha debido retener y conservar porque
la Ley así se lo exigía. En cambio, no podría imputarse la carga de la prueba
al contribuyente sino a la Administración de todos aquellos documentos que
34
Ver: “Autenticidad, Fe Pública y Fehaciencia Documental en Venezuela”, por Antonio J. Pacheco
Amitesarove; en Revista de Derecho Probatorio No 8, Caracas, 1997, pp. 61 y 62.
35
Ver: Micheli, obra antes citada, p. 289.
629
aparezcan o que deban estar en los archivos oficiales, o que haya constancia
de su presentación o entrega a los funcionarios requirentes, o que se hayan
consignado con anterioridad, o que se encuentren adquiridos ya por la instruc-
ción del expediente, o de hechos absolutamente negativos, o de hechos que
no sean materia de comprobación, como las máximas de experiencia y los
hechos notorios. De allí que la mención que se haga de un hecho en las actas
fiscales hace presumible su ocurrencia, pero sólo hasta el momento en que
planteada su incertidumbre se haga necesario asignar a la Administración o al
contribuyente las consecuencias negativas de esa incertidumbre, mediante la
aplicación de la regla de juicio idónea y justa.
Han sido unánimes tanto la doctrina como la jurisprudencia en reconocer
además que la eficacia probatoria de las actas fiscales no se extiende a ningún
tipo de calificación jurídica o a juicios valorativos de los funcionarios fiscales
que formen parte del contenido de dichos documentos, ya que el valor proba-
torio de las actas sólo alcanza a los hechos que los funcionarios fiscalizadores
hayan comprobado personalmente, dentro de los límites del ejercicio de sus
funciones.
A nuestro juicio, las características y valor de las actas fiscales –como
medios de prueba– podrían trasladarse a la de los informes levantados por
otros funcionarios de inspección de la Administración Pública, para el le-
vantamiento de los hechos constitutivos de infracciones en procedimientos
sancionatorios o en la determinación de las circunstancias justificadoras de
medidas administrativas de diversa naturaleza, siempre que acataran los re-
quisitos de competencia, forma y procedimiento exigibles a las actas fiscales,
sin que ello requiera en modo alguno acudir a la presunción de legitimidad de
los actos administrativos.
Conclusiones
1) La presunción de legitimidad, entendida como “síntesis verbal” de los

principios de ejecución de los actos administrativos, impone la carga de
impugnar los actos administrativos a quienes se opongan a su validez
y eficacia, a través del ejercicio de los recursos legales, sin que dicho
ejercicio impida, normalmente, la ejecución de los actos impugnados. En
otras palabras que, por virtud de ese principio, los actos de la Adminis-
tración Pública en función administrativa deberán cumplirse hasta tanto
630
Gabriel Ruan Santos
un pronunciamiento de la autoridad competente declare su invalidez o

suspenda su ejecución.
2) La Administración tiene el deber de comprobar los fundamentos de sus
actos antes de su adopción y reunir las pruebas correspondientes en el ex-
pediente administrativo, que estará a la vista de los interesados y del juez;
lo cual explica la pasividad de los órganos administrativos en el proceso
judicial contra sus actuaciones. Sin embargo, la presunción de legitimidad
no es medio probatorio ni desplaza la carga de la prueba al recurrente,
debiéndose aplicar la regla de juicio idónea y justa para la distribución
de esa carga en el proceso y de las consecuencias negativas de la falta de
prueba de los hechos inciertos o no comprobados.
3) Comparto la posición de Gonzalo Pérez Luciani, cuando afirma que la
doctrina y la jurisprudencia “repiten sin examinar ni hacer juicio crítico
sobre la llamada presunción de legitimidad de los actos administrativos”
sin percatarse de que “la eficacia del acto administrativo en su especie
de proveimiento no requiere de una construcción artificial y artificiosa
para explicar el desarrollo de sus efectos”. Al igual que Massimo Severo
Giannini, se podría afirmar que la “aptitud de eficacia autónoma de los
actos administrativos, por su cualidad de actos de autoridad y actos típicos
de derecho público”, compartida con los demás actos del Poder Público,
como la ley, la sentencia y el reglamento, hacen innecesaria la confusa
presunción de legitimidad.
Caracas, septiembre de 2013.
Bibliografía Utilizada
Blanco-Uribe Quintero, Alberto. “La Ejecutoriedad de los Actos Administra-

tivos”, en Revista de Derecho Público, N° 27, Caracas 1986.
Blanco Uribe; Alberto. “La Prueba en el Procedimiento Administrativo
Tributario”, en el libro Homenaje a la Memoria de Ilse Van Der Velde,
FUNEDA, Caracas, 1998.
Boletines de Impuesto Sobre la Renta No 44, No 46, No 47, No 53, No 58, No
61, No 62, No 63, No 64 y No 72.
Boscán de Ruesta, Isabel. “El Régimen de la Prueba en el contencioso Adminis-
trativo”, Publicada en Ponencias de las Primeras Jornadas Internaciona-
les de Derecho Administrativo, Allan R. Brewer-Carías, Caracas 1995.
631
Brewer-Carías, Allan R. “La Carga de la Prueba en el Derecho Administrativo”,

publicado en Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 1930-74 y Es-
tudios de Derecho Administrativo, Caracas, 1978, Tomo V, Volumen 2.
Brewer-Carías, Allan R. y Ortiz-Alvarez, Luis. Las Grandes Decisiones de
la Jurisprudencia Contencioso Administrativa (1961-1996), compiladas,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1996.
Brewer-Carías, Allan R. Principios del Procedimiento Administrativo, Madrid,
1990.
Brewer-Carías, Allan R. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 1930-
1974 y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo V, Volumen 2.
Cassagne, Juan Carlos. El Acto Administrativo, Buenos Aires, 1981.
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, 29 de julio de 2013, Sentencia
N° 2013-1449, Exp. AP42-R-2012-000630; María Victoria Martignetti
de Bastidas contra la Gobernación del Estado Portuguesa: http://jca.tsj.
gov.ve/decisiones/2013/julio/1477-29-AP42-R-2012-000630-2013-1449.
html.
Código Tributario, preparado por Gabriel Casado Ollero y otros tributaristas
españoles. E. Aranzadi, Pamplona, España, 2001.
Devis Echandía, Hernando. “Teoría General de la Prueba Judicial”, Medellín,
1993.
Dromi, José Roberto. “El Acto Administrativo”, Publicación del Instituto de
Estudios de la Administración Local, Madrid, 1985.
Duque Corredor, Román. “La admisibilidad de las Pruebas y la Carga de la
Prueba en el Proceso Contencioso Administrativo”, en la Revista de De-
recho Probatorio N° 5, Caracas, 1995.
El Procedimiento Administrativo, en Archivo de Derecho Público y Ciencias
de la Administración, Facultad de ciencias Jurídicas y Políticas de la UCV,
volumen IV, 1980-1981.
Fraga Pittaluga, Luis. “La Defensa del Contribuyente Frente a la Administra-
ción Tributaria”. FUNEDA, Caracas, 1998.
Fraga Pittaluga, Luis. “Consideraciones Generales sobre la Prueba en el Proceso
contencioso Tributario”, en El Contencioso Tributario Hoy. FUNEDA-
AVDT, Caracas, 2004.
Gaceta Forense No 25.
García Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón. “Curso de Derecho
Administrativo”, Volumen I, Madrid, 1989,
Garrido Falla, F. y Fernández Pastrana, J.M. “Régimen Jurídico y Procedimiento
de las Administraciones Públicas”, Madrid, 1995.
632
Gabriel Ruan Santos
Giannini, M.S. Diritto Amministrativo, Milano 1970, Volumen I.

Gordillo, Agustín. “La Prueba en el Derecho Procesal Administrativo”, Pri-
meras Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo. Allan R.
Brewer-Carías, Caracas, 1995.
Gomes Hoffman; Susy. Consideraçoes sobre a Presunçao de Legitimidade do
Lançamento Tributario a sua Relaçao com as Provas, en Revista Latinoa-
mericana de Derecho Tributario N° 6 año 1998, ILADT, Madrid, 1998.
González Pérez, Jesús. “El Procedimiento Administrativo”, Madrid, 1964.
Herrera Orellana, Luis Alfonzo. “La Potestad de Autotutela Administrativa,
Ejecutividad y Ejecutoriedad de los Actos y Contratos Administrativos”.
Ediciones Paredes. Caracas, 2008.
Jurisprudencia Venezolana de Ramírez y Garay, Tomo XXII, 1969.
Lares Martínez, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, UCV, Caracas,
Edición Novena, 1992.
Lares Martínez, Eloy.. “Manual de Derecho Administrativo”, XIV Edición. 50
Aniversario. Editorial Exlibris. Caracas, 2013.
Luqui, Juan Carlos. “La Obligación Tributaria”, Buenos Aires, 1989.
Mantero Sáenz; Alfonzo . “Procedimiento en la Inspección Tributaria”, Escuela
de Hacienda Pública, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid.
Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo”, Buenos Aires,
1966, Tomo II.
Micheli, Gian Antonio. “La Carga de la Prueba”, traducido al español por
Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, 1961.
Moreno de Rivas, Aurora. “La Administración Tributaria como Función Es-
tatal”, Libro Homenaje a la Memoria de Ilse Van Der Velde, FUNEDA,
Caracas, 1998.
Nieto, Alejandro. “Contra las Teorías al Uso: Una Propuesta de Renovación”,
Publicación de las III Jornadas Internacionales de Derecho Administra-
tivo, “Allan Brewer-Carias”, Caracas, 1997.
Octavio, José Andrés.. “Comentarios Analíticos al Código Orgánico Tributa-
rio”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1998.
Pacheco Amitesarove; Antonio J. “Autenticidad, Fe Pública y Fehaciencia.
Documental en Venezuela”, en Revista de Derecho Probatorio No 8,
Caracas, 1997.
Parada Vásquez, José Ramón. “La Ejecutoriedad de los Actos Administrativos”,
publicado en las III Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo
“Allan R. Brewer-Carías”, Caracas, 1997.
633
Pérez Luciani, Gonzalo. “La Llamada Presunción de Legitimidad de los Actos

Administrativos”, En Revista de Derecho N° 1, publicación del Tribunal
Supremo de Justicia de Venezuela, Caracas, 2000.
Pita Grandal, Ana María. “La Prueba en el Procedimiento de Gestión Tribu-
taria”, Marcial Pons, Madrid, 1998.
Revista de Derecho Público N° 2, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana,
1980.
Revista de Derecho Público N0 1, No 2,; No 3, No 5, No 15 y No 24.
Revista de Derecho Público N° 39, Caracas 1987, Editorial Jurídica Venezolana.
Rivero, Jean. “Derecho Administrativo”. Traducción del Instituto de Derecho
Público de la Facultad de Derecho de la UCV. Caracas, 1984.
Rodríguez Facchinetti; Henry. “El Contencioso Administrativo como Proceso
Regido por el Principio Dispositivo. Su Importancia en Materia Probato-
ria”, en Revista del Derecho Probatorio N° 6, Caracas, 1995.
Ruan Santos, Gabriel. “El Contencioso Tributario”, Revista de Derecho Público
N° 21, Enero-Marzo 1985.
Ruan Santos, Gabriel. “El Mito de la Presunción de Legitimidad del Acto
Administrativo: Límites de su Alcance. Especial Referencia a los Actos
de Determinación Tributaria y a las Actas Fiscales”, en Libro Homenaje
a José Andrés Octavio, Asociación Venezolana de Derecho Tributario,
Caracas 1999. También en Revista de Derecho Probatorio, N° 12. Editorial
Jurídica Alva, Caracas 2000.
Sáinz de Bujanda, Fernando. “Lecciones de Derecho Financiero”, Universidad
Complutense de Madrid, 1993.
Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia,
de fecha 28-01-65, Caso Shell de Venezuela Ltd contra Fisco Nacional.
Gaceta Forense, No 47, pp. 66 y 67. Igualmente, Sentencia de la misma
Sala del 04-04-63, en Gaceta Forense No 40, p. 38.
Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia
de fecha 04-04-63, Gaceta Forense No 40.
Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia
de fecha 04-02-80, Revista de Derecho Público No 1
Sentencias de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia
de fechas 04-12-80 y 15-12-80. Revista de Derecho Público No 5
Sentencias del Tribunal Supremo Español, fechadas 22-12-86, 29-05-87 y
03-05-88; “Código Tributario”, preparado por Gabriel Casado Ollero y
Otros. E. Aranzadi, Pamplona, España. 2001.
634
Gabriel Ruan Santos
Sentencia de la Sala Político-Administrativa, Especial Tributaria II, del 10 de

febrero de 1999, con ponencia del Conjuez Humberto D’Ascoli, Caso
Sucesión de Carolina Rolando de Maduro; en Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, por Oscar Pierre Tapia, Año XXVI, Tomo 2, febrero
1999.
Tesauro, Francesco. Istituzioni Di Diritto Tributario, UTET, Vol. 1, Parte
General, Torino 1994.
Vidal Perdomo, Jaime. “La Ejecutividad de los Actos Administrativos: su
Presunción de Legalidad y de Legitimidad”, Publicación de las III Jor-
nadas Internaciones de Derecho Administrativo, Allan Brewer-Carías,
Caracas, 1997.
Zanobini, Guido . Corso di Diritto Amministrativo, Volumen Primero. Milano,
1958.
RESUMEN
Extenso estudio crítico, doctrinario y jurisprudencial sobre la presunción
de legitimidad de los actos administrativos, analizando el alcance de dicho
principio, su inutilidad así como los aspectos probatorios.
PALABRAS CLAVE
Administración Pública
Presunción
Legitimidad
Actos administrativos
Autoridad
Derecho Público
Validez
Carga de la prueba
Dispensa de prueba
635

Presuncion de Legitimidad de Los Actos Administrativos

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Presuncion de Legitimidad de Los Actos Administrativos

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Presuncion de Legitimidad de Los Actos Administrativos

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

La presunción de legitimidad

de los actos administrativos

Gabriel Ruan Santos*

Resumen de la cuestión. Reseña de la tradición de la jurisprudencia

Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani

Con sincero entusiasmo de exalumno, me uno al homenaje a la memoria del

En el año 1999, alarmado por el abuso que hacían –y siguen haciendo–

fundamentos de sus actos y transferir la carga de la prueba de la existencia de

Ha existido entonces un doble significado de la presunción de legitimidad

torio del Código de Procedimiento Civil, se da aplicación distorsionante a

en vía jurisdiccional, constituyéndose éstas en una doble garantía para

En la actualidad, de acuerdo con la más calificada doctrina en el dere-

Reseña de la tradición de la jurisprudencia

Brewer-Carías ha sostenido que el referido principio fue proclamado por

“Pero, observa la Sala, no ocurre lo mismo en la relación jurídico-admi-

el acto administrativo el dictarse se presume legítimo y, amparado por la

A partir de los años sesenta, en sucesivas sentencias acerca del valor

“Conforme a jurisprudencia reiterada las Actas Fiscales levantadas por

El criterio contenido en el fragmento de la sentencia antes reproducida,

permitía a la Administración permanecer pasiva en el debate probatorio, con

“De acuerdo con la doctrina de Derecho Administrativo más generalizada

Resalta en este precedente jurisprudencial que la presunción de legitimidad

existencia de los vicios e irregularidades denunciados. La rotundidad de este

los hechos o motivos de la decisión administrativa impugnada, hipótesis en la

Reseña de las posiciones doctrinales acerca de la

En contraposición con la jurisprudencia nacional antes reseñada, la doctri-

presume su conformidad a derecho, a menos que fuera evidente su ilegalidad

las disposiciones constitucionales y legales que regulan la actividad administra-

“El acto administrativo goza de presunción de legitimidad. Su fuerza ejecuto-

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Adminis-

Según la opinión de los conocidos juristas españoles Fernando Garrido

La visión doctrinal de Pérez Luciani

El profesor venezolano Gonzalo Pérez Luciani, a quien se rinde home-

Venezuela y en el exterior, principalmente entre los autores franceses, espa-

“En mi criterio, lo que se desea plantear no puede ser la existencia de una

Luego de esta exclusión del carácter técnico de la presunción comentada

“Cabe preguntarse entonces si en el ordenamiento jurídico venezolano existe

la presentan desde el punto de vista procesal por lo que se refiere a la carga de

Crítica del principio de presunción de legitimidad

En los antecedentes jurisprudenciales y doctrinales comentados prece-

del proceso. La jurisprudencia incurre con frecuencia en ese error...” y más

emisión del acto impugnado. No hay una inversión de la carga de la prueba,

Cabe advertir que la mencionada máxima de experiencia ha sido utilizada

Inutilidad de la presunción de legalidad

La mencionada presunción nunca ha sido acogida formalmente en la

Artículo 8: “Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante

La redacción de esas disposiciones legales revela que el legislador venezo-

A pesar de la existencia de esos precedentes históricos, el legislador no

En el derecho público la eficacia, como “aptitud concreta de producir

mecanismo de cumplimiento inmediato de los actos administrativos sin que

dicha presunción sea el medio de distribución de la carga de la prueba en el

Valor probatorio de las actas fiscales e informes

A diferencia del significado de la presunción de legitimidad de los actos

ventajas o privilegios adjetivos destinados a facilitar el cumplimiento de sus

es sólo una “medida de eficacia y no una calidad de documento”, que puede

1) La presunción de legitimidad, entendida como “síntesis verbal” de los

un pronunciamiento de la autoridad competente declare su invalidez o

Caracas, septiembre de 2013.

Blanco-Uribe Quintero, Alberto. “La Ejecutoriedad de los Actos Administra-