Mejora de La Calidad Normativa

Mejora de la calidad normativa
y ampliación de la intervención
del Consejo de Estado
A propósito del concepto de reglamento
ejecutivo
Juan Quereda Sabater
Derecho, buen gobierno y transparencia

Colección
Derecho, buen gobierno y transparencia
Juli Ponce
Agustí Cerrillo
María Teresa Ossio
(dirs.)
MEJORA DE LA CALIDAD NORMATIVA Y AMPLIACIÓN
DE LA INTERVENCIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
A PROPÓSITO DEL CONCEPTO DE REGLAMENTO EJECUTIVO
JUAN QUEREDA SABATER
MEJORA DE LA CALIDAD
NORMATIVA Y AMPLIACIÓN
DE LA INTERVENCIÓN
DEL CONSEJO DE ESTADO
A PROPÓSITO DEL CONCEPTO
DE REGLAMENTO EJECUTIVO
Marcial Pons
MADRID | BARCELONA | BUENOS AIRES | SÃO PAULO
2021
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ISBN: 978-84-1381-338-7
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ÍNDICE
Pág.
CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN......................................................................... 11
CAPÍTULO II. BUEN GOBIERNO Y CALIDAD NORMATIVA....................... 13
1. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO.. 15

2. «LEGALIDAD», «OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA» Y CALIDAD
NORMATIVA............................................................................................... 17
3. LA JURIDIFICACIÓN DE LA CALIDAD NORMATIVA............................. 19
4. CALIDAD NORMATIVA Y CONSEJO DE ESTADO.................................. 22
5. AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE ACTUACIÓN DEL CON-
SEJO DE ESTADO COMO PRIMER PASO DE LA MEJORA DE LA CA-
LIDAD NORMATIVA................................................................................... 28
CAPÍTULO III. CONSEJO DE ESTADO Y LOS REGLAMENTOS EJECU

TIVOS................................................................................................................ 31
CAPÍTULO IV. TIPOS DE REGLAMENTOS, Y ELEMENTOS TEÓRICOS

NECESARIOS PARA EL ANÁLISIS. NULIDAD COMO SANCIÓN POR
LA NO REMISIÓN AL CONSEJO DE ESTADO........................................... 35
CAPÍTULO V. REGLAMENTOS EJECUTIVOS: HACIA UNA INTERPRE

TACIÓN NO RESTRICTIVA DEL TÉRMINO «EJECUCIÓN DE LEYES»
EN TEORÍAS MATERIALES, FORMALES Y MIXTAS............................... 37
1. TEORÍAS MIXTAS: MANDATO EXPRESO Y CONDICIONADO. ELE-

MENTOS FORMALES EN TEORÍAS MATERIALES (Y VICEVERSA).. 38
2. TEORÍAS PRINCIPALMENTE MATERIALES......................................... 40
a) Desarrollo parcial de las leyes................................................. 41
b) No completa y directamente ligado: hacia una base legal..... 43
8 Índice
Pág.
c) Elementos formales en teorías materiales: citas, título,

preámbulo................................................................................. 45
3. TEORÍAS PRINCIPALMENTE FORMALES ............................................ 46
4. LA EJECUTIVIDAD DE LOS REGLAMENTOS COMO REGLA GE
NERAL......................................................................................................... 49
CAPÍTULO VI. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.................................. 51
CAPÍTULO VII. REGLAMENTOS ORGANIZATIVOS Y DEL ÁMBITO IN

TERNO............................................................................................................... 55
1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO ORGANIZATIVO............................ 55

2. LA REGULACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL, DE LOS
ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y DE OTROS ENTES PÚBLICOS......... 58
3. RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO Y OTROS INSTRUMEN-
TOS DE ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS..................... 59
4. RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL................................................ 60
5. MANDATOS LEGALES DE CARÁCTER ORGANIZATIVO. ÓRGANOS
COLEGIADOS............................................................................................. 63
6. OTRA NORMATIVA REGLAMENTARIA REGULADORA DE ASPEC-
TOS INTERNOS O «DOMÉSTICOS» DE LA ORGANIZACIÓN: PRE-
SUPUESTARIA, PATRIMONIO, CALIDAD Y EVALUACIÓN................... 66
7. REGLAMENTOS DE PROTOCOLO Y PREFERENCIA........................... 67
8. LA REDUCCIÓN DEL ÁMBITO DEL REGLAMENTO ORGANIZATIVO.. 68
CAPÍTULO VIII. REGLAMENTOS DE NECESIDAD COMO CONCEPTO

DIFERENCIADO DE LOS REGLAMENTOS URGENTES......................... 69
CAPÍTULO IX. OTROS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.................... 75
1. PLANES DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL........................................ 75

2. ¿REGLAMENTOS AUTONÓMICOS COMPLEMENTARIOS DE LA
LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO?................................................... 80
a) Sometimiento pleno de las Comunidades Autónomas: de las dudas
iniciales a la creación de los órganos consultivos equivalentes........ 80
b) Reaparición del reglamento autonómico complementario............... 84
3. ÓRDENES MINISTERIALES: ¿REGLAMENTOS TÉCNICOS INDE-
PENDIENTES?........................................................................................... 87
4. BASES GENERALES DE SUBVENCIONES............................................ 91
5. PREMIOS Y HONORES............................................................................. 92
6. ESTATUTOS DE COLEGIOS PROFESIONALES DE COLEGIACIÓN
VOLUNTARIA............................................................................................. 93
7. REALES DECRETOS DE TRANSFERENCIAS A LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.............................................................................................. 95
CAPÍTULO X. OTROS REGLAMENTOS QUE NO REQUIEREN DIC

TAMEN.............................................................................................................. 97
1. REGLAMENTOS SECUNDUM LEGEM Y ACTOS ADMINISTRATI-

VOS GENERALES...................................................................................... 97
Índice 9
Pág.
2. REGLAMENTOS QUE DESARROLLAN OTROS REGLAMENTOS...... 98

3. MODIFICACIONES NO SUSTANCIALES DE PROYECTOS NORMA-
TIVOS.......................................................................................................... 101
a) M
odificaciones consecuencia del dictamen del propio Consejo de
Estado o dentro del marco analítico del dictamen realizado............ 101
b) Modificaciones interpretativas (secundum legem)............................. 103
c) Modificaciones no sustanciales........................................................... 103
CAPÍTULO XI. AMPLIACIÓN SUBJETIVA Y DE RANGO............................. 107
1. ORGANISMOS INDEPENDIENTES......................................................... 107

2. ADMINISTRACIONES LOCALES............................................................. 108
3. NORMAS CON RANGO DE LEY Y REGLAMENTOS PARLAMEN
TARIOS........................................................................................................ 109
CAPÍTULO XII. ELOGIO Y CRÍTICA A LA TEORÍA DE LOS REGLA

MENTOS EJECUTIVOS.................................................................................. 111
1. LA TORTUOSA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE REGLAMENTO

EJECUTIVO................................................................................................. 112
2. LA MALA SALUD DE HIERRO DE LOS REGLAMENTOS INDEPEN-
DIENTES..................................................................................................... 113
3. LA ZONA GRIS........................................................................................... 115
CAPÍTULO XIII. UNA PROPUESTA DE SUPERACIÓN DEL CONCEPTO

DEL REGLAMENTO EJECUTIVO PARA LA DETERMINACIÓN DE
LOS PROYECTOS REGLAMENTARIOS A REMITIR AL CONSEJO DE
ESTADO............................................................................................................. 117
1. PROPUESTA DE EXTENSIÓN MATERIAL DE LA COMPETENCIA

DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER PROYECTOS NORMA-
TIVOS.......................................................................................................... 118
a) Proyectos de normas con rango de ley. Proposiciones de ley............ 119
b) Planes medioambientales y urbanísticos............................................ 120
c) Bases reguladoras de subvenciones.................................................... 120
d) Reglamentos que desarrollan reglamentos y reglamentos secun-
dum legem............................................................................................. 121
e) Organizativos........................................................................................ 121
2. EN FAVOR DEL ESTABLECIMIENTO DE UN CRITERIO FORMAL
PARA LA DETERMINACIÓN DEL CRITERIO DE LA REMISIÓN........ 123
CAPÍTULO XIV. IMPORTANCIA, LIMITACIONES Y POSIBILIDADES

DEL CONSEJO DE ESTADO EN LA PROMOCIÓN DE LA CALIDAD
NORMATIVA..................................................................................................... 127
1. LA PECULIAR POSICIÓN INSTITUCIONAL DEL CONSEJO DE ES-

TADO Y DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS AUTONÓMICOS............ 127
2. POSIBLES NUEVAS VÍAS DEL CONSEJO DE ESTADO PARA MEJO-
RAR LA CALIDAD NORMATIVA................................................................ 130
10 Índice
Pág.
3. OFICINAS DE CALIDAD NORMATIVA Y OTRAS UNIDADES INTER-

NAS ESPECIALIZADAS EN CALIDAD NORMATIVA.............................. 134
4. CONCLUSIÓN............................................................................................. 135
ANEXO I. ESQUEMA: REGLAMENTOS INDEPENDIENTES-EJECU

TIVOS............................................................................................................ 139
ANEXO II. PROPUESTAS DE REFORMA LOCE............................................... 145
ANEXO III. COMPETENCIAS PRECEPTIVAS Y CRITERIOS DE ACTUA

CIÓN EN PROYECTOS NORMATIVOS DEL CONSEJO DE ESTADO Y
CONSEJOS CONSULTIVOS AUTONÓMICOS............................................. 147
BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................... 157
CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN 1
El Consejo de Estado es un órgano de larga tradición en España, aunque

sus funciones no siempre han estado bien definidas y su relevancia en el
entramado administrativo y constitucional ha sido muy variable 2. La Cons-
titución Española de 1978 apuesta claramente por otorgar relevancia a este
órgano al establecerle en su art. 107 como supremo órgano consultivo del
Gobierno. La Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado
(en adelante LOCE), que tiene importantes rasgos de continuidad con su re-
gulación anterior, confirma, como veremos 3, entre otras funciones, su par-
ticipación preceptiva en el procedimiento de elaboración de determinados
instrumentos normativos: principalmente los reglamentos que se dictan en
«ejecución de las leyes» y un reducido número de proyectos de ley.
Esta intervención ha tenido tradicionalmente una función preventiva de
control de legalidad, pero esta función ha ido ampliándose, pronunciándose
crecientemente, y a través de distintos mecanismos, sobre cuestiones de ca-
lidad normativa.
En este libro argumentaremos que el Consejo de Estado realiza una la-
bor relevante en la mejora de la calidad de las normas, tarea que puede
enmarcarse en un proceso que pretende orientar la actuación de las Admi-
nistraciones públicas conforme a los principios de buen gobierno y buena
administración.
El primer paso para incrementar la eficacia de esta labor es establecer
su participación en todos los proyectos normativos reglamentarios y legis-
1
Para una versión reducida de los capítulos III a XIII de esta obra Vid. Juan Quereda Sa-
bater, «Reglamentos ejecutivos e independientes: ¿una distinción obsoleta para determinar la
intervención del Consejo de Estado?», Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, núm. 21,
2021, 37-70.
2
Para unos apuntes sobre su evolución histórica vid. el Capítulo II de este libro.
3
Vid. el Capítulo III de este libro.
12 Mejora de la calidad normativa y ampliación de la intervención del Consejo de Estado
lativos. Realizaremos para ello un análisis de la jurisprudencia del Tribunal

Supremo y de la doctrina del Consejo de Estado y observaremos que, en rea-
lidad, esta ampliación de su ámbito de actuación del Consejo de Estado sería
la culminación de una transformación que, de forma lenta, desordenada y a
veces incoherente, está ya teniendo lugar y que se manifiesta con la extensión
del concepto de reglamento ejecutivo a nuevos tipos de proyectos normati-
vos. Todos ellos merecen, argumentaremos, idéntica atención e impulso a su
calidad.
Plantearemos también, aunque solo sea de forma tentativa, otras vías a
través de las cuales el Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómi-
cos, e incluso también otros órganos plenamente integrados en la estructura
jerárquica de las administraciones como las oficinas de calidad normativa,
podrían, quizá, contribuir a la mejora de la calidad normativa y, a través de
ella, a las prácticas de buen gobierno y buena administración.
CAPÍTULO II
BUEN GOBIERNO Y CALIDAD NORMATIVA
Desde al menos el último tercio del siglo xx se hace patente en el estudio

de las Administraciones públicas un interés por ir más allá de un análisis me-
ramente jurídico o formal de los textos que producen. Sin olvidar la impor-
tancia de los principios, normas y procedimientos administrativos y consti-
tucionales, y con frecuencia en estrecha relación con ellos, estas perspectivas
hacen énfasis en el impacto que la actuación pública, a través de distintas
vías, tiene en la sociedad.
Nociones, distintas pero fronterizas, como las de gobernanza, buen go-
bierno y buena administración comparten el interés por promover un ejerci-
cio adecuado del poder y el convencimiento de que para las Administraciones
públicas «no es suficiente con no vulnerar la ley» 1 y es necesario establecer
para ellas un estándar de actuación más exigente.
Desde el punto de vista de la buena administración es especialmente re-
levante el análisis de la actuación pública a través de su eficiencia e impacto
real en la sociedad, debiéndose estudiar, por ejemplo, el control de la inacti-
vidad administrativa, la calidad de los procedimientos a través de los cuales
desempeña su actividad y el análisis del impacto efectivo de sus actuaciones
y omisiones.
Desde la perspectiva del buen gobierno se pueden estudiar las Administra-
ciones públicas desde múltiples perspectivas: distintos sistemas de control de
la administración con distintos grados de formalización (control judicial, có-
digos de conducta, oficinas de denuncia anónima...), la evaluación de servi
cios y políticas públicas y el establecimiento de estándares, mecanismos de
participación ciudadana y de los grupos de interés en la actividad pública,
1
Juli Ponce Solé y Manuel Villoria Mendieta, «Presentación del Anuario y Estudio intro-
ductorio a la edición de 2019: el impacto de la pandemia de COVID-19», en Juli Ponce Solé y
Manuel Villoria Mendieta (eds.), Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación, Bar-
celona, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2020, pp. 17-60.
mejora la regulación a través de la eliminación de obstáculos innecesarios a

la actividad económica y ciencias del comportamiento (nudges), inteligencia
artificial. Estrechamente relacionado con esos aspectos del buen gobierno, y
en algunos casos de forma fronteriza, se encuentra el estudio y promoción de
la calidad normativa 2.
La actividad normativa es, efectivamente, una de las prerrogativas más
importantes de las Administraciones públicas, y el modo en el que se lleva a
cabo puede tener un impacto indudable en ese buen gobierno.
Jiménez Sánchez, atendiendo a los principios de la estrategia europea de
la Smart Regulation o de instituciones como la OCDE o el Gobierno británico,
sintetiza en seis principios las características de la buena regulación y de la
calidad normativa:
La regulación debe ser necesaria (se debe evitar la inflación normativa de tal
manera que se deje muy claro también qué normas antiguas quedan derogadas
por las nuevas), proporcionada (se debe evitar imponer cargas a los afectados
que puedan tener consecuencias perjudiciales), apropiada (para conseguir los
objetivos que se pretenden), simple (fácil de entender y clara), accesible (los
afectados la deben conocer con facilidad) y transparente (se deben conocer to-
dos los detalles sobre su proceso de creación y, sobre todo, los agentes e intereses
que han intervenido en el mismo) 3.
Ponce y Villoria, por su parte, entienden que calidad normativa puede

considerarse desde tres perspectivas: la formal, material y la procedimental 4.
Así, desde una perspectiva formal las normas han de ser gramaticalmente
correctas, claras, precisas e inteligibles para sus destinatarios y su distribu-
ción y organización en el texto debe seguir los estándares que se fijen al res-
pecto. Es el caso, por lo que a estos se refiere, de los estándares específicos
provenientes de la denominada teoría de la legislación y que, en el ámbito
estatal, por ejemplo, se hallan ahora recogidos en las Directrices de técnica
normativa aprobadas por el Consejo de Ministros el 22 de julio de 2005 5.
Desde una perspectiva material las normas deben ser eficaces: es decir, deben
poder alcanzar los fines para los que fueron diseñadas y aprobadas, debién-
dose poder también evaluar y cuantificar esa eficacia.
Desde un punto de vista procedimental, el proceso de adopción de norma
debe ser adecuado para asegurar la participación de todos los sujetos y colec-
tivos concernidos y para valorar e introducir en la norma todos los elementos
adecuados. La mejora de la calidad normativa desde un punto de vista pro-
cedimental está relacionada con la mejora del buen gobierno no solo a través
de la mejora en la eficacia y eficiencia de este, sino porque para alcanzar
Ponce Solé y Villoria Mendieta, op. cit., p. 23.

2
Fernando Jiménez Sánchez, «El déficit de calidad institucional y la mala regulación: la

3
importancia de mejorar la normativa», en Juli Ponce Solé y Manuel Villoria Mendieta (eds.),
Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regulación, Barcelona, Anuario del buen gobierno
y de la calidad de la regulación, 2020, p. 72.
4
5
Vid. Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al
Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices
de técnica normativa (BOE núm. 180, de 29 de julio de 2005).
Buen gobierno y calidad normativa 15
ambas es necesario un fuerte impulso a la transparencia, imparcialidad y la

rendición de cuentas 6.
Montoro i Chiner, destacando la creciente importancia de esos elementos
formales y procedimentales, considera que se están convirtiendo en elemen-
tos esenciales de una cultura europea común para la creación del derecho
que se está gestando a través del derecho a la buena administración estable-
cido en el art. II-41 de la Constitución para Europa, y sugiere que el Conse-
jo de Estado y los órganos consultivos autonómicos deberían constituirse
en garantes no solo del cumplimiento material del Derecho comunitario por
parte de los proyectos normativos, sino, también, de estos nuevos elementos
relativos a la calidad normativa 7.
1. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO
Las líneas generales del procedimiento de elaboración de normas viene

actualmente fijado para la Administración General del Estado en el Título VI
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Co-
mún de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), que tras la STC
55/2018, de 24 de mayo, tiene pocos preceptos que tengan carácter básico,
en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante LG), y en
distintos reglamentos que lo desarrollan en distintos aspectos especialmente
relacionados con la calidad normativa 8.
Aunque en algunas de estas normas se regula de forma tangencial la par-
ticipación del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de nor-
mas, esta regulación se acomete de forma sistemática en la LOCE, que esta-
blece la intervención preceptiva del Consejo de Estado en la elaboración de
las siguientes normas:
— Normas con rango de ley: anteproyectos de reforma constitucional,
anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o
desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del Derecho
comunitario europeo, proyectos de decretos legislativos, anteproyectos de ley
que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo
de Estado y anteproyectos de ley orgánica de transferencias o delegación de
competencias estatales a las Comunidades Autónomas 9.
— Normas de rango reglamentario: disposiciones administrativas, cual-
quiera que sea su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia
o funcionamiento del Consejo de Estado, disposiciones reglamentarias que
se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o
6
Manuel Villoria Mendieta, «La transparencia, la imparcialidad y la calidad de la democra-
cia», Dilemata, núm. 27, 2018, pp. 1-16.
7
M.ª Jesús Montoro i Chiner, «Técnica normativa y órganos consultivos prospectiva euro-
pea», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 2, 2004, pp. 43-73.
8
Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y
el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la
Junta de Planificación y Evaluación Normativa, Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el
que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
9
Apartados, respectivamente, 1, 2, 3 y 7 del art. 21, y 4 del art. 22 LOCE.
acuerdos internacionales y del Derecho comunitario europeo, y la más im-

portante desde el punto de vista cuantitativo, los reglamentos o disposiciones
de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus mo-
dificaciones 10.
En el resto de los proyectos normativos se puede solicitar de forma fa-
cultativa la emisión del dictamen por parte del Consejo de Estado, pero esta
participación no tiene carácter preceptivo.
Como veremos, los órganos consultivos autonómicos establecen ámbitos
materiales de intervención muy similares, aunque no idénticos, a los del Con-
sejo de Estado 11.
La LOCE establece también que la intervención del Consejo de Estado se
debe producir en un momento muy preciso: el momento inmediatamente an-
terior a su remisión al órgano competente para su aprobación, no pudiendo
remitirse posteriormente a ningún otro órgano consultivo 12.
Esta consolidada característica, que tiene su origen en la antigua prerro-
gativa del Consejo de Estado en el antiguo régimen de ser el que proponía al
monarca el texto de las resoluciones a adoptar, tiene sus ventajas, pero, como
veremos, también sus inconvenientes 13.
La obligación de remisión es de carácter formal: se entiende cumplida
con independencia de que el Consejo de Estado acometa o no la tarea que
tiene asignada y con independencia de la calidad del dictamen que se emita y
aunque este trate o no todos los temas que se pueden considerar relevantes.
El contenido de los dictámenes no es vinculante para el órgano adminis-
trativo competente para aprobar las normas, pero en la fórmula promulgato-
ria de las normas ha de figurar la expresión «oído el Consejo de Estado» en el
caso de que la norma se apruebe sin atender algunas de las observaciones que
el Consejo de Estado explicite que tienen carácter esencial 14. Un ministro no
podrá aprobar una orden en contra de una observación del Consejo de Esta-
do, debiendo en ese caso trasladar esa competencia al Consejo de Ministros 15.
Tras unos años de jurisprudencia dubitativa, que permitía en numerosas
ocasiones convalidar la falta de solicitud de dictamen en supuestos precepti-
vos por la posterior actuación de control de los tribunales contencioso-admi-
10
Apartados, respectivamente, 7 del art. 21 y 2 y 3 del art. 22 LOCE.
11
Vid. apartado 2 del Capítulo IX y Capítulo XIV de este libro, así como las tablas del Ane-
xo III.
12
Art. 2.2 LOCE, tercer párrafo: «Los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Con-
sejo de Estado no podrán remitirse a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Administra-
ción del Estado. En los que hubiera dictaminado la Comisión Permanente, solo podrá informar
el Consejo de Estado en Pleno».
13
Vid., valorando la posibilidad de adelantar la actuación del Consejo de Estado, el aparta-
do 2 del capítulo XIV de este libro.
14
Art. 2.2 LOCE, cuarto párrafo: «Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informa-
dos por el Consejo expresarán si se acuerdan conforme con el dictamen del Consejo de Estado o
se apartan de él». En el primer caso, se usará la fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado»;
en el segundo, la de «oído el Consejo de Estado».
15
Art. 2.2 LOCE, quinto párrafo: «Corresponderá en todo caso al Consejo de Ministros resol-
ver en aquellos asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el ministro
consultante disienta del parecer del Consejo».
nistrativos, los efectos de la falta de solicitud del dictamen en los supuestos

son ahora muy severos: la nulidad de pleno derecho.
2. «LEGALIDAD», «OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA» Y CALIDAD

NORMATIVA
El ámbito en el que el Consejo de Estado se ha tradicionalmente desen-

vuelto es el del análisis jurídico de las normas, estableciendo la LOCE que
«[e]n el ejercicio de la función consultiva el Consejo de Estado velará por la
observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico». Solo
en determinados supuestos se prevé la utilización de criterios de valoración
distintos: «[v]alorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo
exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultan-
te, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de
sus fines» 16.
Las leyes autonómicas 17 no suelen permitir, a diferencia del Consejo de
Estado, a sus órganos consultivos realizar unilateralmente juicios de «opor-
tunidad y conveniencia» pero se dividen entre aquellas que no contemplan la
posibilidad de realizar juicios de «oportunidad y conveniencia» (Euskadi, Co-
munidad de Madrid) o directamente prohíben su utilización (Islas Canarias)
y la mayoría que condiciona la realización de estos juicios por parte de los
órganos consultivos a la solicitud expresa del consultante de que se utilicen.
¿Significan estas limitaciones que el Consejo de Estado y, especialmente
los órganos consultivos autonómicos, tienen limitada su potestad de realizar
observaciones en materia de calidad normativa?
Así parecían opinar algunos autores, y, por ejemplo, Pere Jover afirmaba
que «el examen de la efectividad, eficacia y eficiencia de la futura disposi-
ción normativa, en cuanto a la identificación de los objetivos perseguidos y
si existen alternativas menos gravosas, la relación de adecuación y propor-
cionalidad a la vista del impacto que pueden producir sobre los intereses
en presencia, los costes económicos y la eficiencia y efectividad, exceden de
las funciones de los Consejos Consultivos autonómicos por cuanto que se
trata de un control de oportunidad, expresamente prohibido en la mayoría
de ellos» 18.
Sin embargo, tanto la doctrina más avanzada como la propia práctica del
Consejo de Estado y los consejos consultivos autonómicos parecen haber su-
perado esta restrictiva interpretación.
16
Art. 2.1 LOCE.
17
Vid. las tablas del Anexo III y Carmen Fernández González, «La posibilidad y la conve-
niencia de aplicar criterios de oportunidad en la emisión de los dictámenes», Revista Española
de la Función Consultiva, núm. 7, 2007, pp. 95-98. Mariano García Canales et al., «Consejo de
Estado», Revista Española de la Función Consultiva, 14.6 (2006), pp. 13-36. Consejo Jurídico
Consultivo de la Comunidad Valenciana, «Consideraciones sobre la función consultiva», Revista
Española de la Función Consultiva, núm. 7, 2007, pp. 113-253.
18
Pere Jover Presa, «El control de la técnica legislativa por parte de los Consejos Consulti-
vos», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 6, 2006, pp. 111-120, esp. p. 118. En pa-
recido sentido José María Martín Oviedo, «Consejo de Estado», Revista Española de la Función
Consultiva, núm. 12, 2009, pp. 173-186.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que una lectura atenta de las
leyes reguladoras de los órganos consultivos autonómicos permite observar
que en muchas ocasiones se encuentran más abiertas a la utilización de este
tipo de criterios de lo que a primera vista pudiera parecer.
Alguna de ellas permite sugerir al consultante la conveniencia de dicta-
minar sobre la oportunidad (Navarra) o elevarle un memorando al órgano
consultante cuando del dictamen se deduzca que una norma «pueda produ-
cir resultados desproporcionados en relación con la finalidad perseguida»
(Andalucía) 19. En Aragón, por su parte, pese a que solo se prevé la utiliza-
ción de juicios de oportunidad a solicitud del consultante en sus dictámenes,
siempre habrá de tener «en cuenta los principios rectores de las políticas
públicas del Estatuto».
En cualquier caso, la mayoría de estas leyes otorgan expresamente a estos
órganos consultivos las competencias para presentar propuestas, memorias
o informes, a solicitud del consultante o a iniciativa sobre los temas que con-
sideren convenientes sin limitar los criterios de oportunidad que han de em-
plear para realizarlos 20.
Algunas de ellas (Galicia, Castilla y León) prevén incluso la posibilidad,
que también ostenta el Consejo de Estado, de realizar propuestas de textos
articulados de reforma legislativa o constitucional, en los términos y con los
objetivos propuestos por el Gobierno. La utilización de esta opción, al menos
en el caso del Consejo de Estado, está distando mucho de ser simplemente
teórica 21.
Algunos principios de calidad normativa (seguridad jurídica, eficacia, pro-
porcionalidad, motivación) son, por otra parte, principios generales del De-
recho que están sólidamente integrados en el ordenamiento jurídico vigente
español 22 y comunitario 23. Las propias reglas primarias de interpretación ju-
rídica del art. 3.1 del Código Civil establecen que las normas deben interpre-
19
Decreto 273/2005, de 13 de diciembre, art. 2.
20
Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico
del Consejo de Estado. Art. 130. Forma de los dictámenes: «6. En los informes sobre cualquier
proyecto de disposición legal, recopilación o refundición y reglamentos, el Consejo podrá acom-
pañar a su informe un nuevo texto, en el que figure íntegramente redactado el que, a su juicio,
deba aprobarse».
21
En base a estas competencias se pueden destacar los siguientes: Informe sobre modifica-
ciones de la Constitución Española (16 de febrero de 2006) relativa a cuatro aspectos: la supre-
sión de la preferencia del varón en la sucesión al trono, la recepción en la Constitución del pro-
ceso de construcción europea, la inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas
y la reforma del Senado; Informe sobre la protección de hábitats y especies marinas (9 de julio de
2006); Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español (14 de febre-
ro de 2008); Informe sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General (24 de
febrero de 2009) (Anexos I y II); Informe sobre la adaptación del ordenamiento jurídico español
y europeo contra la pesca ilegal (17 de julio de 2009); Informe sobre la titularidad compartida de
las explotaciones agrarias (14 de abril de 2010); Informe sobre las garantías del cumplimiento
del Derecho comunitario (15 de diciembre de 2010); Informe sobre anuncios de contenido sexual
y prostitución en prensa (9 de marzo de 2011).
22
Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, «La función consultiva en la España actual»,
Revista Española de la Función Consultiva, núm. 7, 2007, pp. 33-58. Consejo Consultivo de Cata-
luña, «Algunas reflexiones sobre “la función consultiva en la España actual”», Revista Española
de la Función Consultiva, núm. 7, 2007, pp. 59-76.
23
Carmen Fernández González, op. cit., p. 96.
tarse «según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los
antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que
han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de
aquellas».
Menéndez Sebastián defiende también, en base a la creciente relevancia
del principio de buena administración en el derecho positivo y en el soft-law,
así como por su contribución a la implantación efectiva al Estado social y
democrático de derecho, una concepción amplia de la función consultiva no
limitada a un estrecho análisis de legalidad 24.
Rodríguez-Piñero confirma que la utilización de principios de oportuni-
dad es una práctica generalizada en los Consejos de Estado de países euro-
peos. Así, menciona al Consejo de Estado de Bélgica como el más reticente
a abandonar los razonamientos puramente técnico-jurídicos y al francés y al
italiano recurriendo de forma habitual a argumentos de «oportunidad admi-
nistrativa», ajena a consideraciones políticas pero que apuntan a una posible
utilización más eficaz de recursos públicos. Los Consejos de Estado de Lu-
xemburgo y Holanda recurren, por su parte, de forma habitual, a un análi-
sis de las normas jurídicas desde el punto de vista de las políticas públicas
(policy) 25.
3. LA JURIDIFICACIÓN DE LA CALIDAD NORMATIVA
Ha de apreciarse también que la calidad normativa está protagonizando

un proceso de «juridificación». Se considera, así, que existe una «oportuni-
dad jurídica» que estaría dentro del ámbito ordinario de los elementos de
juicio de estos órganos, en los que el Consejo de Estado aportaría «su saber,
su experiencia y su prudencia [...]. La función consultiva coadyuva, de este
modo, a adoptar buenas decisiones, no solo a evitar que puedan ser ilegales,
y hacer así efectivo el principio de buena administración» 26. Los juicios de
oportunidad que se limitan o prohíben son los de carácter político, siendo el
sentido de estas restricciones el evitar la entrada del Consejo de Estado en el
enfrentamiento partidista. Se trata de un peligro evidente, por lo que los ór-
ganos consultivos deben evitar «que la toma de posición en materia de opor-
tunidad pueda aparecer como una toma de posición política o una toma “de
partido”, sobre todo en los temas en los que existe un debate político abierto
sobre la cuestión, lo que implica que el Consejo de Estado vele también en
cada consulta por la “oportunidad de su examen de oportunidad”» 27.
Por todo ello, cuando el ejercicio de la discrecionalidad en la actividad
normativa sea «constitutivo de mala administración en el caso de los re-
glamentos, ordenanzas y planes, y el resultado es de baja calidad y por ello
antijurídico» 28.
24
Eva María Menéndez Sebastián, De la función consultiva a la buena administración: Evo-
lución Estado Social y Democrático de Derecho, Madrid, Marcial Pons, 2021.
25
Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, op. cit., pp. 35 y 36.
26
Ibid., p. 43.
27
Ibid., p. 39.
28
En cualquier caso, la introducción en la normativa reguladora de prin-

cipios y técnicas destinadas a incrementar la calidad normativa hace que,
al menos en el ámbito de la Administración General del Estado, este debate
haya quedado un poco obsoleto 29.
Desde la entrada en vigor en 2016 de la LPAC, se han incluido diversas ins-
tituciones relacionadas con la calidad normativa en el procedimiento norma-
tivo ordinario. Así, la obligación de realizar una planificación y una evalua-
ción normativa ex ante de los impactos en materia de género, económicos y
presupuestarios, una evaluación ex post de los supuestos previstos en el plan
anual normativo o la necesidad de redactar Memorias de Impacto Normativo
e informes anuales de evaluación son ahora exigencias legales cuyo respeto
en las normas que dictamina el Consejo de Estado tiene en este momento
obligación de entrar siempre a valorar.
Esta obligación se deriva, por ejemplo, de la exigencia del Tribunal Su-
premo respecto de la necesidad de la realización de una valoración adecua-
da del impacto económico de las normas, habiendo declarado con rotundi-
dad que:
Sin duda la memoria económica es un documento de relevancia singular
en el procedimiento de elaboración reglamentaria. Los conceptos de buena ad-
ministración y de calidad de la actividad administrativa cobran todo su prota-
gonismo en el momento de concretar los costes económicos y financieros que
la aplicación de una norma reglamentaria puede suponer. El deber de buena
administración, de un buen hacer administrativo en el ejercicio de la potestad
reglamentaria, exige una especial cura a la hora de estudiar las consecuencias
económicas que la implantación de la nueva normativa comporta.
La ausencia de un estudio económico riguroso puede producir, y ejemplos
hay de esto, que las disposiciones reglamentarias se queden «“en papel mo-
jado”, carentes de virtualidad práctica, bien por ausencia de partidas presu-
puestarias o vías de financiación, sin duda los supuestos más frecuentes, bien
por no haber ponderado la carga económica que a la sociedad en general, y,
en particular, a los singularmente afectados, supone la aplicación de la norma
reglamentaria» 30.
Aunque en esta sentencia encontró que el impacto económico de la nor-

ma impugnada estaba adecuadamente motivado, nuestra jurisprudencia, a
raíz de esta doctrina, no ha dudado en anular reglamentos tanto por carecer
totalmente de esa valoración económica como cuando esta valoración es cla-
ramente insuficiente.
Así, por ejemplo, la STS 2569/2016, de 12 de diciembre, anuló un real
decreto estatal relativo a la formación sanitaria (sistema MIR) porque «re-
29
Así lo aprecia también, por ejemplo, Montoro i Chiner, aunque con una perspectiva críti-
ca, al afirmar que se «ha petrificado con rango de ley, de forma innecesaria, directrices de soft
law». M.ª Jesús Montoro i Chiner, «La sociedad requiere normas útiles. El esfuerzo por mejorar
la legislación tras la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas. ¿Principios, reglas y directrices de técnica legislativa o núcleo
esencial del procedimiento de elaboración de normas?», Revista Española de Derecho Adminis-
trativo, núm. 182, 2017, p. 57.
30
STS 4057/2010, 15 de julio, Sección 6.ª, ponente: Juan Carlos Trillo Alonso, recurso con-
tencioso-administrativo 25/2008, RJ 2010\6271 (FJ 4.º).
sulta cuando menos extraño que una reforma tan significativa como la que
implanta el real decreto carezca completamente de impacto económico en las
organizaciones administrativas (las Comunidades Autónomas) en cuyo seno
debe llevarse a efecto aquel sistema» 31, o el Tribunal Superior de Justicia de
Madrid la ordenanza municipal de movilidad porque la memoria no recogía
«ni la más mínima referencia al coste económico que para las arcas muni-
cipales pueda ocasionar la puesta en marcha e implantación de la Zona de
Bajas Emisiones “Madrid-Central”» 32.
Otra manifestación de esa juridificación de la calidad normativa es la cre-
ciente utilización por la jurisprudencia de los principios de buena regulación
establecidos con carácter básico en el art. 129 LPAC.
Este artículo exige en su apartado 1 que «[e]n el ejercicio de la inicia-
tiva legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones públicas
actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcio-
nalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia», describiendo con
mayor detalle cada uno de estos principios en el resto de los apartados del
artículo.
Pese al carácter originalmente programático de estos principios, la juris-
prudencia empieza a hacer una utilización práctica de estos; utilización que
alcanza ya incluso al Tribunal Supremo.
En algunas ocasiones el Tribunal Supremo utiliza los principios de bue-
na regulación como instrumentos de apoyo a otros razonamientos jurídicos,
argumentando, por ejemplo, la validez de aprobar una normativa básica en
materia de enseñanza de idiomas sin establecer un periodo de transición
para su introducción, al valorar que respetaba el principio de proporciona-
lidad al otorgar a las Comunidades Autónomas la debida discrecionalidad a
la hora de desarrollar dicha normativa y modular así las consecuencias de
su aplicación directa 33, como estimaba que tampoco infringía los principios
31
STS 2569/2016, de 12 de diciembre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª),
ponente: Jesús Cudero Blas, recurso 903/2014, RJ 2016/6166, sobre el Real Decreto 639/2014, de
25 de julio, por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capa-
citación específica, se establecen las normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas
de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la
Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista (FJ 7.º).
32
Sentencia 446/2020, de 27 de julio, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª), ponente: Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero,
recurso 902/2018, ECLI:ES:TSJM:2020:8151, RJCA 2020/1339 (FJ 9.º).
Vid. también, en el mismo sentido, por ejemplo, cómo la STS 740/2018, de 7 de mayo (Sala
de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), ponente: Fernando Román García, recurso
892/2016, RJ 2018/2577, anulaba el Decreto 49/2013 que aprueba el Catálogo Viario de la Comu-
nidad Valenciana por no valorar su impacto económico en el Ayuntamiento de Benidorm, y la
STS de 16 de diciembre de 2011 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), ponente:
Excma. Sra. Celsa Pico Lorenzo, recurso de casación núm. 6507/2009, RJ 2012/2836, anulaba
por el mismo motivo la Orden TAS/592/2008, de 29 de febrero, por la que se establecen las bases
y se convocan subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado
sociales con cargo a la asignación tributaria del IRPF.
33
STS 921/2020, de 3 de julio, Sala 3.ª de lo Contencioso-Administrativo, ponente: Rafael
Toledano Cantero, recurso 137/2019, sobre el Real Decreto 1/2019, de 11 de enero, por el que se
establecen los principios básicos comunes de evaluación aplicables a las pruebas de certificación
oficial de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2 de las enseñan-
zas de idiomas de régimen especial (FJ 5.º).
de proporcionalidad y seguridad jurídica el cumplimiento, por parte de la

Administración General del Estado, de una resolución judicial en materia de
peajes eléctricos a través de tres órdenes en lugar de una 34.
El alto tribunal, sin embargo, ha llegado ya en alguna ocasión a utilizar la
infracción de los principios de buena regulación como ratio decidendi para
anular una norma reglamentaria. Así, en su Sentencia 868/2020, de 24 de
junio, anuló la extensión unilateral de Telefónica de España, S. A. U., como
operador encargado de la prestación del servicio universal relativo al sumi-
nistro de una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago (cabinas telefó-
nicas), ya que estimaba que con esta forma de proceder infringía los princi-
pios de buena regulación, en concreto porque:
El art. 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Admi-
nistrativo Común de las Administraciones Públicas, obliga al Gobierno, a fin de
garantizar el principio de seguridad jurídica, a que las iniciativas normativas se
ejerzan de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y
el de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible,
claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión a sus desti-
natarios para que puedan actuar en consecuencia 35.
En definitiva, parece claro que los principios de buena regulación se están

configurando ya no solo como elementos informadores de la calidad norma-
tiva de nuestro ordenamiento jurídico, sino como verdaderos ejes jurídicos
que han de ser tenidos en cuenta de forma prioritaria a la hora de redactar,
tramitar y aprobar cualquier norma jurídica 36.
4. CALIDAD NORMATIVA Y CONSEJO DE ESTADO
Desde luego, el propio Consejo de Estado no duda de su propia competen-

cia respecto a estos criterios, citando en sus dictámenes no solo la normativa
34
STS 824/2020, de 18 de junio, Sala 3.ª de lo Contencioso-Administrativo, ponente: José
María del Riego Valledor, recurso 129/2018, RJ 2020\3591, sobre la Orden ETU/66/2018, de 26
de enero, por la que se fijan los tributos y recargos considerados a efectos de los suplementos
territoriales y se desarrolla el mecanismo para obtener la información necesaria para la fijación
de los suplementos territoriales en relación con los peajes de acceso de energía eléctrica corres-
pondientes al ejercicio 2013.
35
STS 868/2020, 24 junio, Sala 3.ª de lo Contencioso-Administrativo, ponente: José Ma-
nuel Bandrés Sánchez-Cruzat, recurso 33/2019, RJ 2020\2435 en relación con el Real Decreto
1517/2018, de 28 de diciembre, por el que se modifica el reglamento sobre las condiciones para
la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de
los usuarios, aprobado por el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril (FJ 3.º).
36
Otras sentencias del Tribunal Supremo en las que se tienen en cuenta los principios de
buena regulación, vid. STS 854/2020, de 22 de junio, Sala 3.ª de lo Contencioso-Administra-
tivo, ponente: María Isabel Perelló Doménech, recurso 260/2018, sobre Orden ETU/362/2018,
de 6 de abril, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de ges-
tión de la demanda de interrumpibilidad, y la STS 269/2020, de 25 de febrero, Sala de lo Con-
tencioso-Administrativo, Sección 3.ª, ponente: Diego Córdoba Castroverde, recurso 177/2018,
ECLI:ES:TS:2020, que anula la Orden IET/980/2016, de 10 de junio, por la que se establece la
retribución de las empresas de distribución de energía eléctrica para el año 2016, porque «con
sidera que la exclusión de las cooperativas de crédito, como la recurrente, como entidades ca-
paces de actuar como avalistas en el proceso convocado por la Orden impugnada incurre en un
trato desigual carente de justificación objetiva y razonable» (FJ 4.º).
vigente en la materia, sino instrumentos relacionados de Soft Law como las

Directrices de técnica normativa e incluso las Better regulations guidelines 37.
Los propios dictámenes del Consejo de Estado nos muestran que en los
últimos años las referencias a la calidad normativa de los proyectos son con-
tinuas en los tres aspectos que antes mencionábamos que constituyen su co-
lumna vertebral: los formales, los materiales y los procedimentales.
Desde un punto de vista formal valora las reglas y estilo de composición
de los artículos 38 y de los capítulos 39, tratando de evitar artículos demasia-
dos largos y con un exceso de subdivisiones 40, fomentar el correcto uso de
los acrónimos 41 o restringir el uso excesivo de las mayúsculas 42, recuerda
que deben evitarse en los preámbulos «las exhortaciones, las declaraciones
didácticas o laudatorias u otras análogas» 43, así como, respecto a las dispo-
siciones de la parte final, recuerda que debe utilizarse un criterio restrictivo,
37
Dictamen 204/2020, Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética,
12 de marzo; Dictamen 468/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se regulan y flexibilizan
determinadas condiciones de aplicación de las disposiciones de la Unión Europea en materia de
higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios y se regulan activida-
des excluidas de su ámbito de aplicación, 29 de octubre; Dictamen 554/2020, Anteproyecto de
Ley por la que se modifica la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funciona-
miento de la cadena alimentaria, 8 de octubre; Dictamen 308/2020, Proyecto de Real Decreto por
el que se modifica el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos
fuera de uso, 15 de julio: «No se trata, como expresivamente dice la guía sobre buena regulación
de la Comisión (documento Better regulation guidelines. Better regulation in the Commission), de
sustituir la toma de decisión política, sino de valorar el impacto para ayudar en la toma de dicha
decisión».
38
Dictamen 917/2017, Anteproyecto de Ley de comparecencia, defensa y asistencia jurídica
a la Administración de la Comunidad Autónoma, de 23 de noviembre; Dictamen 2770/1999, Pro-
yecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Carreteras de la Comunidad de Castilla
y León, de 12 de enero de 2000.
39
Dictamen 299/2019, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de
ejecución de la Ley 45/2015, de 14 de octubre, de voluntariado; Dictamen 103/2018, Proyecto
de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Organismo Autónomo Organismo Es-
tatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
40
Dictamen 190/2018, Proyecto de Real Decreto por el que se crea la medalla de campaña,
para reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas, en situa-
ciones de conflicto armado o posconflicto y se dictan las normas para su concesión; Dictamen
1132/2016, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de almacenamiento de
productos químicos y sus instrucciones técnicas complementarias MIE APQ - 0 a 10, de 23
de febrero de 2017; Dictamen 651/2012, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Regla-
mento por el que se desarrolla la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de instituciones de inversión
colectiva, 28 de junio.
41
Dictamen 692/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan Estadístico
Nacional 2021-2024, de 3 de diciembre.
42
Dictamen 265/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se establece la organización bási-
ca de las fuerzas armadas; Dictamen 490/2017, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban
los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Inge-
niería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo Gene-
ral; Dictamen 1115/2017, Proyecto de Orden por la que se desarrolla el Real Decreto 36/2014, de
24 de enero, por el que se regulan los títulos profesionales del sector pesquero.
43
Dictamen 1065/2018, Proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos
a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efectos invernadero
en el periodo 2021-2030, de 10 de enero de 2019; Dictamen 692/2020, Proyecto de Real Decreto
por el que se aprueba el Plan Estadístico Nacional 2021-2024, de 3 de diciembre; Dictamen
1203/2014, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el reglamento de la comisión de vigi-
lancia de actividades y financiación del terrorismo.
incluyendo solo en ella los preceptos que no puedan situarse en el articulado,

y utilizando las disposiciones finales, adicionales o transitorias en los supues-
tos establecidos para cada una de ellas 44. También incide en el fundamen-
tal aspecto del objeto de la norma: para mitigar la innecesaria proliferación
normativa, tal y como se establece en la regla tercera de las Directrices de
técnica normativa de 2005, estas deben regular todo el objeto de una materia
y no dejar sin regular ningún aspecto material relevante de una regulación
objetivamente diferenciada ni hacerlo en más de una norma 45. Esta posición
en contra de la fragmentación y proliferación normativa está estrechamente
relacionada con la correcta planificación de la actividad normativa, ahora
una exigencia legal en el art. 133 LPAC, y el Consejo de Estado hace notar la
conveniencia de que una determinada regulación sea acometida simultánea-
mente con otras con las que está estrechamente relacionada 46.
Desde el punto de vista material, el Consejo de Estado insiste en muchas
ocasiones en la necesidad que las evaluaciones ex ante del impacto de las nor-
mas no solo no pueden eludirse 47, sino que han de tener carácter sustantivo y
no meramente formulario y rutinario 48.
44
Dictamen 457/2019, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Plan Técnico Na-
cional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos para la liberación del
segundo Dividendo Digital; Dictamen 153/2018, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba
el Reglamento regulador de la instalación de tramos finales de redes fijas de comunicaciones
electrónicas de acceso ultrarrápido.
45
Dictamen 1279/2012, Proyecto de Real Decreto de desarrollo de las disposiciones esta-
blecidas, en materia de prestaciones, por la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización,
adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social; Dictamen 1203/2008, Proyecto
de Orden por la que se aprueban las instrucciones a diversos órganos del departamento para el
cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional 18.ª de la Ley 51/2007, de 26 de di-
ciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, y se establece el procedimiento
de liquidación de la asignación tributaria y de regularización del saldo resultante entre el Estado
y la Iglesia Católica.
Vid. también Dictamen 806/2019, Proyecto de Real Decreto por el que se establecen normas
básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de
ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo, citado al respecto en la Memoria
del Consejo de Estado de 2019, pp. 305-309.
46
Dictamen 308/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto
1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso, 15 de julio: «No obs-
tante lo anterior, sí que hubiera sido sin duda más adecuado que, de forma previa a la elabora-
ción de esta norma, se hubiera realizado una revisión del régimen legal de residuos, recogido en
la Ley 22/2011, en la medida en que fuese necesario para transponer las Directivas, y llevándose a
cabo después la modificación del régimen de neumáticos. Ello sería más respetuoso con el prin-
cipio de seguridad jurídica, tal y como se proyecta, en particular, sobre el ejercicio de la potestad
normativa (art. 129 de la Ley 39/2015), en el sentido de exigir que dicho ejercicio se haga de
forma conforme con los ordenamientos europeo e interno, y que dé lugar a un marco normativo
estable. Pues, en efecto, no haciéndose así, tras la modificación ahora planteada, se introducirán
cambios en el régimen general de residuos que obligarán a hacer una nueva modificación de la
regulación de neumáticos, esta ya de carácter integral. [...]. No cabe ignorar, a este respecto, que
esta exigencia de planificación, como requisito de calidad normativa, está presente también en el
propio Derecho de la Unión Europea, en el cual, como expresivamente dice el documento sobre
directrices de mejora regulatoria de la Comisión Europea, la buena regulación comienza con la
buena planificación («Good regulation starts with good planning», Better Regulation Guidelines,
documento de la Comisión de 7 de julio de 2017).
47
Dictamen 588/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se actualizan los criterios y el
procedimiento de distribución de las transferencias para el desarrollo de nuevas o ampliadas
competencias reservadas a las Entidades Locales en el Pacto de Estado, en materia de Violencia
de Género, 29 de octubre. «En cuanto a la memoria, deberá precisarse la misma en cuanto a
(Vid. nota 48 en página siguiente)
El Consejo de Estado exige, conforme a la legislación vigente, que las

48
MAIN contengan un análisis de las «principales alternativas consideradas» 49,

descartando tanto que este análisis se omita como que se limite a descartar,
como única alternativa, la no adopción de medida alguna 50. Así, por ejemplo,
no duda en demandar incluir un análisis de impacto de aspectos relevantes
que no se encuentran valorados en la MAIN, por ejemplo, el impacto en el
precio de la energía eléctrica del Anteproyecto y Transición Energética, o una
justificación adicional de medidas cuya inclusión no viene adecuadamente
motivada, como, por ejemplo, en el mismo anteproyecto el establecimiento
de determinados objetivos medioambientales 51.
También ha hecho énfasis el Consejo de Estado en la necesidad de llevar
a cabo evaluaciones ex post cuando lo exige una norma con rango de ley 52, el
plan anual normativo 53, e incluso cuando, pese a no estar incluido en este, la
importancia y relevancia de la materia regulada así parecen demandarlo 54.
impactos, sobre todo económicos, presupuestarios y sobre las cargas administrativas, que cier-
tamente existirán, pese a que en la misma se diga lo contrario».
48
de Género, 29 de octubre. No esenciales.
49
Dictamen 1065/2018, Proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos
a la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efectos invernadero
en el periodo 2021-2030, 10 de enero de 2019: «Se considera insuficiente el análisis realizado so-
bre las “principales alternativas consideradas”. En efecto, la memoria, en dicho apartado, debie-
ra haber considerado las diferentes posibilidades regulatorias, habida cuenta de la concurrencia
de dos criterios potencialmente contrarios entre sí».
50
Dictamen 52/2019, Proyecto de Real Decreto por el que se establecen las condiciones de
contratación en el sector lácteo y se regula el reconocimiento de las organizaciones de producto-
res y de las organizaciones interprofesionales en el sector, y se modifica el Real Decreto 319/2015,
de 24 de abril, sobre declaraciones obligatorias a efectuar por primeros compradores y producto-
res de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra, 14 de febrero.
51
Dictamen 204/2020, Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética,
12 de marzo.
52
Dictamen 674/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se regula el Estatuto de los Con-
sumidores Electrointensivos, VII.
La realización de evaluación ex post y los criterios de realización debe incluirse porque viene
exigida por una norma con rango de ley anterior (carácter esencial). Esencial.
53
El art. 3.1 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual
Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Es-
tado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, establece que el Plan Anual
Normativo identificará las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los resultados
de su aplicación, atendiendo, entre otros, a los siguientes criterios: «Impacto sobre la economía
en su conjunto o sobre sectores destacados de la misma» y «efectos significativos sobre la uni-
dad de mercado, la competencia, la competitividad o las pequeñas y medianas empresas». El
apartado 2 determina que las memorias establecerán los términos y plazos en los que se ha de
realizar dicha evaluación.
54
Dictamen 468/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se regulan y flexibilizan deter-
minadas condiciones de aplicación de las disposiciones de la Unión Europea, en materia de
higiene de la producción y comercialización de los productos alimenticios y se regulan activi-
dades excluidas de su ámbito de aplicación, 29 de octubre: «De la regulación nacional expuesta
no resulta como exigencia legal que la Administración deba llevar a cabo una evaluación ex post
de la norma, pues es cierto que el Real Decreto 286/2017 deja un ámbito de discrecionalidad a
la Administración para establecer qué normas se someterán a dicha evaluación. Pero no es me-
nos cierto que en los casos en los que una norma puede tener efectos importantes en un sector
relevante, como es el caso de la norma ahora proyectada, y en la que se trata, además, de una
No duda tampoco valorar favorablemente cuando detecta que la memoria de

impacto normativo de un proyecto prevé no solo la evaluación ex post de una
norma, sino también detalla adecuada y detalladamente los criterios confor-
me a los cuales llevarla a cabo 55.
El Consejo de Estado pone en duda la, en su opinión demasiado frecuente,
afirmación de que el proyecto normativo «no tendrá impacto presupuesta-
rio», exigiendo una valoración de todos los costes no inmediatos pero que
previsiblemente se derivarán de las normas. También solicita que se eviten las
«estimaciones asimétricas de ingresos y gastos», en las que se sobrevaloran
las primeras y se minusvaloran los segundos 56.
Demanda también la realización de un análisis económico que se adap-
te, en su extensión y profundidad, al alcance de la regulación proyectada y
denuncia su ausencia cuando este no se efectúa con la requerida profundi-
dad 57, exigiendo la plasmación en la MAIN del Test PYME, otro de los análisis
preceptivos 58, con la debida profundidad cuando la norma tramitada resul-
te especialmente relevante para las pequeñas y medianas empresas 59. Exige
regulación compleja que puede tener efectos dispares para los distintos agentes (en particular,
para las pequeñas empresas agroalimentarias, para los productores del sector primario, y para
los consumidores), parece natural el sometimiento a una evaluación ex post».
En el mismo sentido, por ejemplo, Dictamen 554/2020, Anteproyecto de Ley por la que se
modifica la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena
alimentaria, de 8 de octubre. Dictamen 457/2019, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba
el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre y se regulan determinados aspectos
para la liberación del segundo Dividendo Digital; Dictamen 52/2019, Proyecto de Real Decreto
por el que se establecen las condiciones de contratación en el sector lácteo y se regula el recono-
cimiento de las organizaciones de productores y de las organizaciones interprofesionales en el
sector, y se modifica el Real Decreto 319/2015, de 24 de abril, sobre declaraciones obligatorias a
efectuar por primeros compradores y productores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y
cabra, 14 de febrero, de derechos de emisión de gases de efectos invernadero en el periodo 2021-
2030, 10 de enero de 2019.
55
Así, en Dictamen 204/2020, Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Ener-
gética, 12 de marzo.
56
Dictamen 449/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decre-
to 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relaciona-
dos con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo; Dictamen 457/2019, Proyecto
de Real Decreto por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre
y se regulan determinados aspectos para la liberación del segundo Dividendo Digital; Dicta-
men 588/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se actualizan los criterios y el procedimiento
de distribución de las transferencias para el desarrollo de nuevas o ampliadas competencias
reservadas a las Entidades Locales en el Pacto de Estado, en materia de Violencia de Género.
57
de 24 de abril, sobre declaraciones obligatorias a efectuar por primeros compradores y produc-
tores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra, 14 de febrero; Dictamen 1065/2018,
Proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos a la aplicación del régimen
de comercio de derechos de emisión de gases de efectos invernadero en el periodo 2021-2030,
10 de enero. Vid. en el apartado 3 del Capítulo II de este libro la jurisprudencia citada al respecto.
58
Arts. 26.3.d) LG y 2.1.d) del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula
la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
59
de 24 de abril, sobre declaraciones obligatorias a efectuar por primeros compradores y produc-
igualmente la realización de un análisis de las cargas administrativas de los

proyectos normativos y su comparación con las normas a las que sustitu-
yen 60. Tampoco se olvida de la necesidad de evaluar el impacto de género» 61
u «otros impactos» 62 cuando estos son relevantes, bien en materia de disca-
pacidad 63, infancia, familia y adolescencia 64 o cualquier otro aspecto que sea
relevante.
El Consejo de Estado es particularmente exigente desde el punto de vista
procedimental. Desde esta perspectiva, insiste, por ejemplo, en la pertinencia
general de realizar los trámites de consulta pública y audiencia e informa-
ción pública «de ser posible, aunque formalmente pudieran ser evitados» por
darse alguno de los supuestos en los que se permite su no realización en los
arts. 133 LPAC y 26 LG 65.
Además de en los dictámenes mencionados, podemos encontrar también
numerosos ejemplos de la relevancia de las valoraciones de calidad norma-
tores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra, 14 de febrero; Dictamen 468/2020,

Proyecto de Real Decreto por el que se regulan y flexibilizan determinadas condiciones de apli-
cación de las disposiciones de la Unión Europea, en materia de higiene de la producción y co-
mercialización de los productos alimenticios y se regulan actividades excluidas de su ámbito de
aplicación, 29 de octubre.
60
Dictamen 691/2020, Proyecto de Orden por la que se adapta en función del progreso téc-
nico el Real Decreto 664/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los
riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo, 26 de noviembre.
61
Dictamen 449/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decre-
to 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacio-
nados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo, establece la insuficiencia del
análisis de género, que es necesario desarrollar en más profundidad, ya que podría tener ciertos
efectos discriminatorios en las mujeres trabajadoras que no se han valorado en la memoria;
Dictamen 200/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y
promoción en las Fuerzas Armadas; valoración favorable; Dictamen 515/2020, Proyecto de Real
Decreto, por el que se regula el Reglamento para la igualdad retributiva entre mujeres y hom-
bres; Consejo de Estado Memoria 2003, Informe impacto de género, pp. 106-118.
62
El Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis
de Impacto Normativo, prevé la inclusión de un informe sobre «otros impactos», es decir, como
dispone el art. 2.1.g): «Cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano
proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental, al
impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal
de las personas con discapacidad».
63
Dictamen 468/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se regulan y flexibilizan determi-
nadas condiciones de aplicación de las disposiciones de la Unión Europea, en materia de higie-
ne de la producción y comercialización de los productos alimenticios y se regulan actividades
excluidas de su ámbito de aplicación, 29 de octubre: «El Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29
de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las per-
sonas con discapacidad y de su inclusión social, define los conceptos y entiende que las personas
con discapacidad son: “Aquellas que presentan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sen-
soriales, previsiblemente permanentes que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir
su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”. Este
impacto no ha sido considerado y valorado en la memoria, que también en este sentido habrá
de completarse».
64
Vid., al respecto, Fernando García Mengual, «Los informes de impacto en la infancia y
adolescencia y en la familia: aplicabilidad en el ámbito normativo», Revista Española de la Fun-
ción Consultiva, núm. 27, 2017, pp. 149-178.
65
de Género, 29 de octubre.
tiva del Consejo de Estado en sus propias memorias 66 y en aportaciones teó-

ricas de algunos destacados miembros de este 67 o de los órganos consultivos
autonómicos 68.
Vemos, en suma, que este tipo de observaciones, generalmente realizadas
en el apartado reservado para el análisis de la Memoria de Análisis Norma-
tivo, son ya casi tan habituales como las de carácter estrictamente jurídico,
aunque puede seguir observándose cierto self-restraint que ha sido apuntado
en alguna ocasión a la hora de dictaminar estos aspectos 69.
5. AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE ACTUACIÓN

DEL CONSEJO DE ESTADO COMO PRIMER PASO
DE LA MEJORA DE LA CALIDAD NORMATIVA
Hay un amplio consenso en considerar que el Consejo de Estado contri-

buye favorablemente a la seguridad jurídica y a la mejora de la calidad de las
normas 70. ¿Por qué excluir a algunas normas de esta actividad consultiva y
de control?
Analizaremos a continuación los criterios utilizados por la jurisprudencia
para determinar qué proyectos normativos deben ser informados preceptiva-
mente por el Consejo de Estado y en cuáles esa intervención es meramente
facultativa. Observaremos que, sobre la base de una creciente interpretación
más extensiva del concepto de reglamento ejecutivo y una más restringida
del reglamento independiente, hay una extensión del tipo de reglamentos que
vienen siendo informados, pero existe aún un amplio, aunque no bien defini-
do, ámbito normativo excluido para el asesoramiento del Consejo de Estado
y los órganos consultivos autonómicos.
66
Vid., por ejemplo, el Capítulo V de la segunda parte de la Memoria del Consejo de Es-
tado de 2017, «Sobre el principio de buena regulación» (pp. 183-192), o el Capítulo XII de
la segunda parte de la Memoria del Consejo de Estado de 2011, «Sobre técnica normativa»
(pp. 228-281).
67
Francisco Rubio Llorente, «El papel del Consejo de Estado en el control de la calidad
técnica de las normas», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 6, 2006, pp. 27-40. Ro-
dríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, op. cit., pp. 56-58.
68
Oriol Mir i Puigpelat, «El papel de los consejos consultivos en la calidad de las normas,
Consideraciones de la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad de Cataluña», Revista Es-
pañola de la Función Consultiva, núm. 6, 2006, pp. 161-170; M.ª José Salgueiro Cortiñas, «La
función consultiva como garantía de las normas», Revista Española de la Función Consultiva,
núm. 6, 2006, pp. 153-160. Los núms. 6 y 11, respectivamente de los años 2006 y 2009, recogen
estudios de gran parte de los órganos consultivos autonómicos sobre el impacto en sus dictáme-
nes de los criterios de técnica normativa.
69
Juan Alfonso Santamaría Pastor, «Sobre el procedimiento administrativo de elaboración
de las normas», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 2, 2004, p. 89. Gascón Abellán
describía cómo en el cuestionario realizado a miembros de consejos consultivos se observaba
una mayor reticencia a realizar juicios de calidad normativa no meramente formales. Marina
Felicia Gascón Abellán, «Calidad de las leyes y técnica legislativa a propósito del cuestionario
previo», núm. 6, 2006, pp. 41-96, esp. p. 62.
70
Montoro i Chiner, «Técnica normativa y órganos consultivos prospectiva europea»,
op. cit., pp. 61-64; Francisco Rubio Llorente, «La función consultiva en el Estado de las Auto-
nomías», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 2, 2004, pp. 96-112, esp. p. 105; San-
tamaría Pastor, «Sobre el procedimiento administrativo de elaboración de las normas», op. cit.,
p. 86.
Propondremos culminar este incompleto procedimiento de extensión de

esta tarea de fomento de la calidad normativa del Consejo de Estado prescin-
diendo del concepto de reglamento ejecutivo. A través de un mecanismo de
delimitación de carácter formal se sugerirá que el Consejo de Estado conozca
y dictamine toda la producción normativa de la Administración General del
Estado, o al menos toda la del Consejo de Ministros.
La mera participación de un órgano técnicamente cualificado e indepen-
diente en el procedimiento normativo supone ya, en general, un elemento
relevante para incentivar a los responsables políticos de una norma para in-
crementar la transparencia en su tramitación, su rigor jurídico y la calidad de
su contenido y tramitación.
La extensión de su participación a todas las normas puede contribuir a la
desaparición de departamentos estancos en la elaboración de las normas que
se rigen por distintos criterios y principios y la creación de una sola cultura
institucional guiada por los principios de calidad normativa.
Finalizaremos con un análisis a las limitaciones del Consejo de Estado en
su tarea de la promoción de la calidad normativa y planteando algunas ideas
con el que este organismo podría, quizá, incrementar su influencia en esta
tarea.
CAPÍTULO III
CONSEJO DE ESTADO Y LOS REGLAMENTOS
EJECUTIVOS
Desde el mismo establecimiento del Estado constitucional en España se

otorgó al Consejo de Estado, cuya denominación hasta 1858 fue cambiante,
la competencia para informar de los reglamentos del gobierno 1, competencia
que ha mantenido de forma prácticamente ininterrumpida.
Ya el Decreto de 26 de enero de 1812, en su art. 5, establecía que «la Re-
gencia expedirá los decretos, reglamentos e instrucciones que sean condu-
centes para la ejecución de las leyes, oyendo antes al Consejo de Estado» 2; el
art. 11.1 de la Ley de 6 de julio de 1845, sobre organización y atribuciones del
Consejo Real, disponía que este debía ser «siempre» consultado «sobre las
instrucciones generales para el régimen de cualquier ramo de la Administra-
ción pública». En estas fases iniciales no solía mencionarse la necesidad de
que los reglamentos a informar fueran reglamentos de ejecución, porque no
se consideraba que existieran otro tipo de reglamentos: todos se considera-
ban, en principio, ejecutivos de las leyes y todos se informaban, tarea que era
facilitada por el escaso número de estos 3.
En la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 17 de agosto 1860 se esta-
blece que el Consejo de Estado será oído necesariamente «sobre los Regla-
1
Sobre la historia del Consejo de Estado y su competencia consultiva en materia reglamen-
taria, vid. Gerardo García-Álvarez García, «El fracaso en España del modelo francés de Consejo
de Estado (1845-1904)», Documentación Administrativa, núm. 244, 1996, pp. 89-136; Ricardo
Jesús García Macho, Reserva de ley y potestad reglamentaria, Barcelona, Ariel, 1988; José María
Martín Oviedo, Consejo de Estado durante el régimen constitucional (1808-2012), Madrid, BOE,
2013; Santiago Muñoz Machado, «Sobre el concepto de reglamento ejecutivo en el derecho espa-
ñol», Revista Española de Derecho Administrativo, 1975; Consejo de Estado, Moción Consejo de
Estado aprobada por el pleno en su sesión de mayo de 1969 y elevada posteriormente al Gobierno,
«Recopilación de Doctrina legal del Consejo de Estado» correspondiente al curso 1968-1969, 1969.
En adelante «Moción del Consejo de Estado de 1969».
2
Gerardo García-Álvarez García, «El fracaso en España del modelo francés de Consejo de
Estado (1845-1904)», op. cit., p. 123.
3
Ibid.
mentos e Instrucciones generales para la aplicación de las leyes y cualquier

alteración que en ellos haya de hacerse», y en la Ley de 5 de abril de 1904, se
establece una fórmula que ha perdurado hasta nuestros días con pocas mo-
dificaciones, sobre los «Reglamentos generales que se hayan de dictar para la
ejecución de las leyes» 4.
Conforme fue ampliándose el volumen y la complejidad de la actuación
reglamentaria del Gobierno, la práctica administrativa, la doctrina y, más
tarde, la jurisprudencia, fue distinguiendo un tipo de reglamento que no de-
bía ser dictaminado por el Consejo de Estado porque no estaba dictado en
ejecución de las leyes, sino que se dictaban en virtud de potestades propias y
autónomas de la autoridad ejecutivo-administrativa, estrechamente ligada al
poder monárquico y diferenciado del poder legislativo de los parlamentos: los
reglamentos independientes.
La introducción del reglamento ejecutivo como criterio de delimitación de
la intervención del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración
de las disposiciones reglamentarias coincide en el tiempo con la creación de
la jurisdicción contencioso-administrativa y la eliminación de los elemen-
tos de jurisdicción retenida del Consejo de Estado, que tienen desde ese mo-
mento carácter residual, quedando configurado desde entonces como un ór-
gano básicamente consultivo 5.
Es bien conocido que, en esta línea, el art. 107 CE constituye al Consejo de
Estado como «el supremo órgano consultivo del Gobierno» remitiendo a una
ley orgánica para regular su composición y competencias 6.
Como ya hemos visto, la LOCE establece distintos supuestos en los que los
proyectos normativos deben ser informados preceptivamente por el Consejo
de Estado (vid. apdo. 1 del Capítulo II de este libro): los proyectos de decretos
legislativos, los proyectos de ley que afectan a este organismo, los proyectos
que se dictan en ejecución de tratados internacionales, y con gran y creciente
importancia, las que se dictan en ejecución del Derecho comunitario 7.
Pero el supuesto más importante desde el punto de vista cuantitativo y
cualitativo viene fijado en el art. 22.3 LOCE y exige que la Comisión Perma-
nente del Consejo de Estado deberá ser consultada sobre los:
[R]eglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución
de las leyes, así como sus modificaciones.
Vemos, pues, pese a los importantes cambios en la relación entre los pode-
res del Estado por la Constitución de 1978, que la ya vieja diferenciación deci-
monónica entre los reglamentos ejecutivos e independientes continúa siendo
4
Se introduce, en cambio, el adjetivo «general», que significaba solo aplicable a todo el te-
rritorio nacional y se contrapone a reglamentos locales (provinciales o municipales). Vid. García-
Álvarez García, y el apartado 3 del Capítulo III de este libro.
5
José María Martín Oviedo, op. cit., p. 17.
6
Sobre el carácter y relevancia constitucional del Consejo de Estado en la Constitución de
1978, vid. Jerónimo Arozamena Sierra, «La caracterización constitucional del Consejo de Esta-
do», Documentación Administrativa, núm. 244, 1996, pp. 137-160.
7
Sobre el procedimiento de elaboración de proyectos normativos, vid. Cayetano Prieto Ro-
mero, «El nuevo procedimiento para la iniciativa legislativa y el ejercicio de la potestad regla-
mentaria», Revista de Administración Pública, núm. 201, 2016, pp. 335-372.
Consejo de Estado y los reglamentos ejecutivos 33
el principal método de establecer la competencia del Consejo de Estado para

informar de la labor reglamentaria del poder ejecutivo, así como veremos,
también respecto a los órganos consultivos autonómicos equivalentes.
¿En qué supuestos ha de considerarse que un reglamento se dicta «en
ejecución de las leyes» y, por tanto, remitirlos en su tramitación al Consejo
de Estado u órgano autonómico equivalente? ¿Tiene sentido mantener como
criterio de remisión a estos órganos la diferenciación entre reglamentos eje-
cutivos e independientes, generada en un contexto histórico y constitucional
muy diferente al actual Estado democrático, social y de Derecho establecido
por la Constitución?
Intentaremos dar respuesta a estas preguntas sirviéndonos, principalmen-
te, del análisis de la jurisprudencia, especialmente del Tribunal Supremo, de
la doctrina del Consejo de Estado en sus dictámenes y memorias, así como,
cuando sea posible, de las propias prácticas de remisión de la Administración
General del Estado.
Realizaremos, también, una valoración de la utilidad actual de dichos
conceptos jurídicos para determinar si es o no necesario remitir un proyecto
normativo al Consejo de Estado.
Al considerar que, si alguna vez estos conceptos tuvieron utilidad para
dicha finalidad, han dejado de tenerla, finalizaremos con la intención prin-
cipal de enriquecer el debate, una propuesta de reforma normativa de carác-
ter principalmente formal: se propondrá que todos los proyectos normativos
sean informados por el Consejo de Estado o que al menos se establezca el
principio general de que todos, salvo para los que expresamente se exceptuó
este trámite en la ley, lo sean.
CAPÍTULO IV
TIPOS DE REGLAMENTOS, Y ELEMENTOS
TEÓRICOS NECESARIOS PARA EL ANÁLISIS.
NULIDAD COMO SANCIÓN POR LA NO REMISIÓN
AL CONSEJO DE ESTADO
Para determinar qué proyectos reglamentarios se dictan «en ejecución de

ley» y deben de remitirse al Consejo de Estado en virtud del art. 22.3 LOCE
el Tribunal Supremo ha recurrido, efectivamente, al viejo concepto de regla-
mento ejecutivo y a su contraposición con los reglamentos independientes.
Así, ha diferenciado repetidamente entre los únicos que deben serlo por ser
«ejecutivos o praeter-legem», de los que no deben serlo por ser «independien-
tes o extra-legem» o por ser «meramente interpretativos o secundum legem» 1.
Sin embargo, el Tribunal Supremo, pese a que la distinción entre regla-
mentos ejecutivos e independientes es el elemento central para la determina-
ción de si un proyecto reglamentario debe ser remitido al Consejo de Estado 2,
no ha elaborado una teoría o diferenciación conceptual que permita distin-
guirlos con precisión.
Son conceptos estrechamente relacionados que solo pueden quedar defi-
nidos con referencia al otro: los reglamentos independientes son los que no
tienen carácter ejecutivo y del mismo modo, los reglamentos ejecutivos son
los que no tienen carácter independiente. Sin embargo, su análisis se centra,
por lo general, en uno o en otro de forma aislada. Los tribunales se centran, de
1
Vid. esta distinción, por ejemplo, en la ampliamente citada STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 4.ª) de 15 de julio de 1996, RJ 1996/6394, sobre Real Decreto 9/1991 y
OM de 22 de enero de 1991, cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Sa-
larial y Formación Profesional. La redacción original de esta división tripartita en 1869 procede
de Lorenz von Stein. Sobre su planteamiento y «gran acogida en España», vid. Alfredo Gallego
Anabitarte y José Luis Villar Palasí (dirs.), Ley y reglamento en el derecho público occidental,
1968, pp. 244, 280 y 281.
2
El concepto de reglamentos secundum legem, como veremos, es escasamente utilizado.
Vid. los apartados 1 y 3.b) del Capítulo VIII de este libro.
forma habitual, exclusivamente en analizar si el reglamento es independiente

o ejecutivo en función de la estrategia procesal de los recurrentes, sin tener
en cuenta, por lo general, que se trata de las dos caras de la misma distinción.
La jurisprudencia utiliza, con gran flexibilidad, diferentes definiciones de
«reglamentos ejecutivos» o de «reglamentos independientes» sin que sea fácil
encontrar una línea lógica que justifique la utilización de una o de otra y sin
que, por lo general, se mencione siquiera la existencia de la utilización de
definiciones distintas en casos similares.
La única forma de extraer un poco de sentido a este acentuado casuismo
es poner esta jurisprudencia en un contexto temporal y observar que exis-
te una tendencia general: la reducción del número de supuestos en que los
proyectos reglamentarios quedan eximidos de ser remitidos al informe del
Consejo de Estado bien sea por la ampliación del concepto de reglamento
ejecutivo o por la reducción del de reglamento independiente.
Aunque el dictamen del Consejo de Estado sigue teniendo carácter mera-
mente consultivo y formal 3, la importancia del control de la normativa que
este órgano realiza en el procedimiento normativo se ha incrementado, ade-
más, por la acentuación de la gravedad de los efectos de la falta de remisión
de los proyectos normativos cuando esto es preceptivo. Así, tras unos prime-
ros años de jurisprudencia titubeante, el Tribunal Supremo ha establecido
con claridad la sanción a los proyectos normativos que no sean remitidos al
informe del Consejo de Estado: la nulidad de pleno Derecho 4.
La progresiva reducción del tipo de proyectos reglamentarios que no deben
ser informados por el Consejo de Estado es un proceso largo, inconstante, lento
y aún incompleto. Pero la tendencia parece clara y está fuertemente impulsada
por el nuevo sistema jurídico-constitucional vigente desde 1978 y su insistencia
al sometimiento al Derecho de todos los poderes públicos. Quizá su final lógico
sería volver al origen: que todos los reglamentos vuelvan a ser informados por
el Consejo de Estado porque se elimine la exigencia para serlo de que tengan
carácter ejecutivo o porque se considere que todos tienen ese carácter.
Pero, obviamente, esa no es la situación en la que nos encontramos toda-
vía. Los conceptos de reglamento ejecutivo e independiente continúan siendo
imprescindibles para determinar qué proyectos normativos deben someterse
a los órganos consultivos. Antes de, en el Capítulo XIII de este libro, reali-
zar una propuesta para que dejen de serlo y sean sustituidos por un criterio
que permita una mayor seguridad jurídica en la tramitación de las normas,
analizaremos su utilización por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el
Consejo de Estado y por la propia práctica administrativa.
3
Es suficiente el solicitarlo por tenerlo cumplimentado, aunque el Consejo de Estado no lo
emita o no se pronuncie sobre determinados aspectos. Vid. al respecto la STS 247/2011, de 19
de enero, Sala de lo Contencioso, Sección 6.ª, contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero,
por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes
Inmuebles.
4
Esta evolución queda bien reflejada en la STS, Sala 3.ª, de lo Contencioso-Administrativo,
de 23 de marzo de 2004 (recurso 4469/2001), sobre el Decreto 87/1997, de 1 de julio, por la que
se realiza la reestructuración en los Servicios de Farmacia de las Estructuras Sanitarias de Aten-
ción Primaria y se aprueba la relación de puestos de trabajo del personal sanitario al servicio de
la Sanidad Local de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura.
CAPÍTULO V
REGLAMENTOS EJECUTIVOS: HACIA
UNA INTERPRETACIÓN NO RESTRICTIVA
DEL TÉRMINO «EJECUCIÓN DE LEYES»
EN TEORÍAS MATERIALES, FORMALES Y MIXTAS
Al intentar definir el concepto de reglamento ejecutivo, la STS de 26 de

octubre de 1999, cita dos grandes tendencias interpretativas dentro del alto
tribunal, la material y la formal:
Sobre este punto [el concepto de reglamento ejecutivo], se atiende en algunas
sentencias a una concepción material, comprendiendo en el concepto los regla-
mentos que de forma total o parcialmente completan, desarrollan, pormenorizan,
aplican o complementan una o varias leyes, entendidas como normas con rango
de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de
la materia, y en otras sentencias, representando otra tendencia jurisprudencial, se
da cabida también en una perspectiva formal, a aquellos reglamentos que ejecu-
ten habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material 1.
Un estudio más detenido de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sin
embargo, nos muestra una realidad aún más compleja, ya que es posible en-
contrar no solo una perspectiva formal y otra material para definir los regla-
mentos ejecutivos, sino también otras mixtas que utilizan ambos criterios. Y
aunque habitualmente puede reconocerse la prevalencia de esos elementos
materiales o formales en la definición del concepto del reglamento ejecutivo,
estos no suelen aparecer de forma aislada, utilizándose como elemento de
1
RJ 2000/1391, sobre el Decreto Regional 86/1992, de 26 de noviembre, sobre condiciones
de ejercicio de la Dirección General de RTV de Murcia, desarrolla la Ley 9/1988, de 11 de no-
viembre, de Creación, Organización y Control Parlamentario de Radio Televisión Murciana y
establece cómo elegir al sustituto de director general en caso de que dicha plaza quede vacante.
La misma división, aun con algunas diferencias terminológicas, se hace en la STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo) de 16 de junio de 1984, RJ 1984/3909, ponente: Excmo. Sr. D. Pablo
García Manzano, sobre Decreto 1762/1982, de 24 de julio, por el que se simplifican y racionali-
zan las escalas de funcionarios del Instituto Nacional de Empleo.
apoyo criterios formales o materiales en sentencias que utilizan primordial-

mente el criterio contrario.
El Tribunal Supremo parece utilizar estas teorías indistintamente, aban-
donándolas y retomándolas sin realizar grandes esfuerzos por justificar la
aplicación de una u otra en cada caso, pero en la aplicación de estas teorías,
como se ha apuntado, hay una tendencia común: la ampliación del ámbito
del reglamento ejecutivo y la reducción del reglamento independiente, o lo
que es lo mismo, la tendencia a una «Interpretación no restrictiva del térmi-
no» en ejecución de las leyes del art. 22.3 LOCE. Se cumple así el objetivo
que justifica la intervención del Consejo de Estado: el control previo de la
legalidad de los proyectos normativos.
En distintas sentencias especiales de revisión se delimita el concepto de
reglamento ejecutivo, orillando elementos formales e insistiendo en su deli-
mitación «con un talante abierto» 2.
Describiremos las principales teorías que son utilizadas por el Tribunal
Supremo para definir los reglamentos ejecutivos (formales, materiales y mix-
tas), así como la evolución de la aplicación de todas ellas hacia una concep-
ción menos restringida de este concepto.
1. TEORÍAS MIXTAS: MANDATO EXPRESO Y CONDICIONADO.

ELEMENTOS FORMALES EN TEORÍAS MATERIALES
(Y VICEVERSA)
De las distintas teorías utilizadas por el Tribunal Supremo para definir el

concepto del reglamento ejecutivo, la más restrictiva desde un punto de vista
lógico-jurídico, es aquella que define estos como aquellos que desarrollan los
mandatos, directrices y criterios específicos de regulación reglamentaria que
se establecen en una ley. Esta definición contiene, pues, dos elementos: uno
formal (mandato de regulación) y otro material (debe contener directrices
sobre cuál debe ser el contenido de esa regulación). Según esta teoría los
reglamentos ejecutivos:
Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia
de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior,
mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o
elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de
establecer el reglamento en colaboración con la ley 3.
2
STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 10 de mayo de 1989, RJ 1992/3744, recurso extraor-
dinario de revisión, sobre Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 25 de abril de 1984
sobre jerarquización de instituciones sanitarias (FJ 5.º).
STS (Sala especial del art. 61) de 16 de junio de 1989, RJ 1992/3750, recurso 27/1988, ponen-
te: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, sobre Real Decreto de 18 de diciembre de 1985,
en el que se determina la estructura orgánica básica de la intervención general de la Seguridad
Social (FJ 3.º).
3
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 15 de julio de 1996,
RJ 1996/6394: Real Decreto 9/1991 y Orden Ministerial de 22 de enero de 1991: cotización a la
Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional (FJ 3.º).
Vid. también la aplicación de esta teoría en la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de
24 de enero de 1986, RJ 1986/15, ponente: Excmo. Sr. D. Adolfo Carretero Pérez, relativa al Real
Reglamentos ejecutivos: hacia una interpretación no restrictiva del término... 39
Se trata de la concepción más restringida del concepto de «reglamento

ejecutivo». Aunque sigue apareciendo periódicamente en nuestra jurispru-
dencia, la mayor muestra de que el Tribunal Supremo evoluciona hacia un
concepto amplio de «reglamento ejecutivo» es que algunos supuestos en
los que se consideraban reglamentos independientes utilizan en sentencias
más recientes otras teorías menos exigentes y son consideradas y tramitadas
como reglamentos ejecutivos informados por el Consejo de Estado. Así, por
ejemplo, las normas que fijan las cotizaciones a la Seguridad Social 4, los
reglamentos dictados en desarrollo de las leyes autonómicas de juego 5, o el
reglamento fijando la plantilla de la Guardia Civil 6.
Recientemente, en la mayoría de los casos en los que se utiliza este con-
cepto, no es para declarar que son independientes y pueden ser eximidos del
dictamen del Consejo de Estado, sino precisamente para exigirlo por enten-
der que en los casos concretos analizados sí se cumplen esos requisitos. Así,
por ejemplo, en su Sentencia de 2006 determinó que un decreto del Gobierno
de Canarias por el que se aprobaba el Plan de Empleo Operativo sobre la
provisión definitiva de plazas vacantes en esta Comunidad Autónoma tenía
carácter ejecutivo y debería haber sido sometido al dictamen del Consejo
de Estado porque desarrollaba los principios establecidos para los planes de
empleo tanto por los Presupuestos Generales de dicha Comunidad Autónoma
Decreto de 8 de junio de 1984, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Mutualidad

Nacional de Previsión de la Administración Local, y en la STS (Sala de lo Contencioso-Administra-
tivo) de 1 de octubre de 1985, RJ 1985/4530, ponente: Excmo. Sr. D. José Garralda Valcárcel, sobre
Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre (RCL 1980/2390 y 2472) por el que se regula la estruc-
tura administrativa de las actividades laborales y empresariales en los puertos de interés general.
4
Vid. la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 15 de julio de 1996,
RJ 1996/6394, donde se consideran independientes el Real Decreto 9/1991 y la Orden Ministerial
de 22 de enero de 1991: cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial
y Formación Profesional.
Vid., como contraste para consideración actual de estas normas como ejecutivas, apartado 3
del Capítulo V de este libro, y entre otros, el Dictamen del Consejo de Estado 55/2019 relativo
al Proyecto de Orden por la que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social,
desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional
para el año 2019.
5
Vid. la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª) de 11 de mayo de 1993,
RJ 1993/3610, recurso 8551/1991, ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Alfonso Llorente Calama, donde
se calificaba como independiente el Decreto del Consell de la Generalidad Valenciana 106/1986,
de 19 de agosto, por el que se aprueban las normas provisionales, que regulan algunos aspectos de
los juegos de azar realizados con máquinas o aparatos automáticos, el Tribunal Supremo declaró
que no tenía carácter ejecutivo, no llegaba a «desarrollar ningún concepto impositivo, cuyas bases
directrices u orientaciones hubieran sido previamente establecidas por la ley habilitante» (FJ 2.º).
Estableciendo ya su carácter ejecutivo, vid. las SSTS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 2.ª) de 26 de diciembre de 1997, RJ 1998/1354, ponente: Excmo. Sr. D. Alfonso Gota Losa-
dam, y de 18 de diciembre de 1997, RJ 1998/517, ponente: Excmo. Sr. D. Emilio Pujalte Clariana,
sobre el Decreto 163/1989, de 28 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Comuni-
dades de Castilla-La Mancha, regulador de la tributación de los juegos de suerte, envite o azar.
6
Sobre el carácter independiente de algunas disposiciones de estos reglamentos, vid. STS de 9
de febrero de 2010, Sala de lo Contencioso, Sección 4.ª, RJ 2010/3854, contra el art. 7, apartado 2,
del Real Decreto 890/2006, de 21 de julio; Real Decreto 1264/2007, de 21 de septiembre, por el que
se modifica el Real Decreto 1073/2006, de 22 de septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo
de la Guardia Civil para el periodo 2006-2011. Todos los decretos posteriores han sido informados y
considerados ejecutivos por el Consejo de Estado. Vid., por todos ellos, el Dictamen 359/2019 (sobre
Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 872/2017, de 29 de septiembre, por
el que se fija la plantilla de la Guardia Civil para el periodo 2017-2021).
como en el Estatuto del Empleado Público y en el art. 18 de la Ley 30/1984,

de Reforma de la Función Pública 7.
Igualmente, en Sentencia de 2018 el Tribunal Supremo afirma, respecto
de la Orden del ministro del Interior que regula el uso general del uniforme
del Cuerpo de la Guardia Civil, que no le «ofrece duda» que «es un regla-
mento ejecutivo que se dicta en ejecución de una ley, cuya regulación viene a
desarrollar y completar» 8, definiendo así los reglamentos ejecutivos:
Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia
de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior,
mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o
elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de
establecer el reglamento en colaboración con la ley 9.
2. TEORÍAS PRINCIPALMENTE MATERIALES

Las definiciones más utilizadas por el Tribunal Supremo, y las empleadas
también de forma habitual por el propio Consejo de Estado, tienen carácter
material.
La redacción más habitual del concepto de reglamento ejecutivo en las
sentencias del Tribunal Supremo procede directamente de la contenida en la
Moción del Consejo de Estado de 1969:
Frente a este tipo de reglamentos no ejecutivos [«independientes», «autóno-
mos» o praeter legem], hay otros directa y concretamente ligados a una ley, a un
artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley
(o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o
ejecutada por el reglamento. Estos son los reglamentos ejecutivos de las leyes en el
sentido de los preceptos estudiados. La terminología utilizada por las leyes en vi-
gor es muy variada y no siempre se emplea el término «ejecutar», sino, como antes
se ha dicho, se habla de «completar», «desarrollar», «aplicar», etcétera 10.
Este concepto era y es el más utilizado por la jurisprudencia 11. En las
sentencias que lo utilizan no se definen ni se distinguen entre sí los con-
7
STS 3708/2006, de 16 de junio (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª),
RJ 2006/3375, sobre el Decreto 22/1997, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Em-
pleo Operativo sobre la provisión definitiva de plazas vacantes reservadas al personal laboral de
la Comunidad Autónoma de Canarias.
De igual modo, STS 1921/2009, de 21 de abril, Sala de lo Contencioso, Sección 3.ª, contra el
Real Decreto 1068/2007, de 27 de julio, por el que se regula la puesta en marcha del suministro
de último recurso en el sector del gas natural. «En igual sentido, el art. 3 establece obligaciones
y derechos propios de los suministradores de último recurso, con un régimen jurídico indepen-
diente, y con propias características que, aunque pudieran estar recogidos en otras normas, les
da su particular configuración y plazo».
8
STS 837/2018, de 22 de mayo (Sala 3.ª, de lo Contencioso-Administrativo), sobre la Orden
INT/77/2014, de 22 de enero, del ministro del Interior, que regula el uso general del uniforme del
Cuerpo de la Guardia Civil (FJ 4.º).
9
STS 837/2018, de 22 de mayo (Sala 3.ª, de lo Contencioso-Administrativo), sobre la Orden
INT/77/2014, de 22 de enero, del ministro del Interior, que regula el uso general del uniforme del
Cuerpo de la Guardia Civil (FJ 2.º).
10
Consejo de Estado, pp. 479-480. En adelante, «Moción del Consejo de Estado de 1969».
11
Vid., entre muchas, la STS de 15 de octubre de 2008 de la Sección 4.ª de la Sala 3.ª (FJ 3.º).
En el mismo sentido, vid. las Sentencias de ese mismo tribunal de 22 de mayo de 2018 y de 31
de mayo de 2011 (FJ 3.º), o STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) 30/2020, de
ceptos «completar», «pormenorizar», «detallar» o «precisar», que se utilizan

siempre como sinónimos. Esta relación de elementos tampoco es inalterable,
ya que se modifica con frecuencia su orden y se añaden u omiten alguno de
estos conceptos. En todos los supuestos hay, en cualquier caso, un elemento
en la ley que obtiene una regulación en el reglamento que, respetando lo es-
tablecido en ella, establece un contenido adicional.
En la jurisprudencia del Tribunal Supremo no ha calado para concretar
estos conceptos la doctrina del «complemento indispensable», proveniente
del Derecho francés, y desarrollada en España por García de Enterría y To-
más Ramón Fernández, pese a que la citan sin desarrollarla algunas senten-
cias dispersas 12. En virtud de esta teoría:
El reglamento ejecutivo debe incluir todo lo indispensable para asegurar la
correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; por
otro lado no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para
garantizar esos fines solo lo indispensable. [...] Contemplado desde el lado posi-
tivo, el criterio del complemento indispensable permite al reglamento ejecutivo
incluir normas de organización y procedimiento que no afecten al contenido
sustancial de la ley que desarrolla, precisar los preceptos de estas en lo que no
tengan de vago e incompleto, explicitar las reglas enunciadas en la ley solo a
nivel de principios e, incluso, paliar las deficiencias eventuales de la propia ley 13.
En cualquier caso, pese a esa poca precisión teórica, dentro de este con-
cepto material del reglamento ejecutivo se produce una evolución hacia un
concepto menos estricto y más amplio, lo que permite que más tipos de regla-
mentos tengan esta consideración.
Esta ampliación del concepto se produce tanto por la desaparición del cri-
terio de que los reglamentos desarrollen la totalidad de la ley (admitiendo que
tienen carácter ejecutivo las que desarrollan parcialmente una ley), como con
la relajación del criterio de que el reglamento esté «directa y concretamente
ligado» a algún precepto de la ley, admitiendo una relación entre ambos tex-
tos conceptualmente menos estricta.
a) Desarrollo parcial de las leyes
Durante bastantes años estuvo generalizada la práctica administrativa,

con cierto apoyo doctrinal y en la jurisprudencia, la idea de que solo eran re-
16 de enero, JUR 2020/71501, recurso contencioso-administrativo 834/2018, ponente: Ilmo. Sr.

D. José Ramón Giménez Cabezón (FJ 3.º).
12
Hemos encontrado mencionada esta doctrina, aunque apenas desarrollada, en estas tres
sentencias: STS 166/2017, de 6 de febrero, RJ 2017/444 (Orden Ministerial AAA/1307/2013 que
establece un plan de gestión para los buques de los censos del Caladero Nacional del Cantábrico
y Noroeste) (FJ 3.º); STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 14 de octubre
de 1996, RJ 1996/8651, recurso contencioso-administrativo 1517471, recursos contencioso-ad-
ministrativo 151/1991 y 7471/1992, ponente: Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra; STS (Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 11 de diciembre de 1991, RJ 1991/9369, recurso
1415/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Real Decreto 825/1990, de 22 de junio,
sobre representación, consulta y participación de los consumidores a través de sus asociaciones.
13
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrati-
vo, 6.ª, Cizur Menor, Navarra, Civitas, 2003, pp. 266 y 267.
glamentos ejecutivos aquellos que tenían carácter «general» y desarrollaban

la totalidad de una ley, y no desarrollos parciales de esta.
El origen de dicha idea se encuentra en la redacción de la Ley del Consejo
de Estado de 1860 14, que establecía la competencia de la Comisión Perma-
nente de este cuerpo consultivo para informar preceptivamente «los regla-
mentos generales que se hayan de dictar para la ejecución de las leyes».
El Consejo de Estado, ya en su Moción de 1969, afirmaba que:
Se han confundido con cierta frecuencia los reglamentos «generales» con
aquellos que ejecutan o desarrollan «toda una ley» y no solo parte de ella. Sin
embargo, el criterio es erróneo, pues, desde el punto de vista del dictamen del
Consejo de Estado, es indiferente que se ejecute en un solo reglamento toda una
ley, o que se ejecute un título o aun un solo artículo de la misma, siempre que el
reglamento sea de verdad ejecutivo».
Según el Consejo de Estado, el verdadero sentido del requisito o de gene-

ralidad era la aplicación a todo el territorio nacional, frente a los que solo
tenían aplicación local 15.
Pero, aunque la LOCE no incluía ya ese requisito de generalidad, ciertas
sentencias continuaron excluyendo, expresa o tácitamente, los desarrollos re-
glamentarios parciales del concepto de reglamento ejecutivo 16.
A partir de 1985, esta teoría es poco frecuente ya, y tras una fase en la
que se considera que estos reglamentos parciales deben informarse por el
Consejo de Estado, aunque «no reúne[n] las características propias de un re-
glamento ejecutivo» 17 o en las que parece apreciar que no tienen ese carácter
de reglamentos ejecutivos aquellos de una duración temporal determinada 18,
se asimilan ya plenamente a los desarrollos totales 19.
Esa exigencia de generalidad no se encuentra ya en la LOCE en 1980.

14
Vid. Moción Consejo de Estado de 1969, p. 477.

15
16
Vid., en este sentido, STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 17 de octubre de
1985, RJ 1985/4806, ponente: Excmo. Sr. D. Pablo García Manzano, Decreto 2044/1973, de 26
de julio (RCL 1973/1625), sobre fijación de coeficientes al catedrático de Escuela Universitaria
y la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 13 de marzo de 1990 (senten-
cia confirmada o inadmisión de recurso contra la misma), RJ 1990/1970, ponente: Excmo. Sr.
D. Pedro Esteban Álamo, Real Decreto 129/85, de 23 de enero, que modifica los Decretos 462/71,
de 11 de marzo, y 469/72, de 24 de febrero, sobre dirección de obras de edificación y cédula de
habitabilidad. Subyace esta misma idea al afirmar que «obviamente el real decreto impugnado
no ejecuta ni desarrolla ley alguna, sino tan solo modifica en parte un artículo de cada uno de
los decretos antes mencionados».
17
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 1 de octubre de 1985, RJ 1985/4530, po-
nente: Excmo. Sr. D. José Garralda Valcárcel, Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre (RCL
1980/2390 y 2472), por el que se regula la estructura administrativa de las actividades laborales
y empresariales en los puertos de interés general (FJ 4.º). En el mismo sentido, STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo) de 5 de abril de 1988, RJ 1988/2614, Real Decreto 2302/1980, de 24
de octubre.
18
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 17 de abril de 1998,
RJ 1998/3374, recurso contencioso-administrativo 7581/1992, ponente: Excmo. Sr. D. Antonio
Martí García, Real Decreto 1843/1991 por el que se fijan las bases de cotización por contingen-
cias comunes en el Régimen Especial de la Seguridad Social para la Minería del Carbón, para
el año 1991.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 9 de junio de 1998, RJ 1998/4551,
ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Real Decreto 1113/1992, de 18 de septiembre, por
b) No completa y directamente ligado: hacia una base legal 19
Incluso cuando la LOCE estaba ya en vigor, distintas sentencias, trans-

cribiendo la Moción del Consejo de Estado de 22 de mayo de 1969, exigían
que los reglamentos ejecutivos estuvieran «directamente y concretamente
ligados» con la ley: es decir, se rechazaba el carácter ejecutivo de regla-
mentos que mantuvieran una relación más difusa con los preceptos de
la ley.
El carácter «directo y concreto» de esa relación se exigía generalmente
para descartar la naturaleza ejecutiva y la necesidad del informe del Consejo
de Estado 20. Esta exigencia empezó a utilizarse de forma cada vez menos
frecuente, y también de forma creciente, para detectar que sí existía esa re-
lación entre ley e informe y por tanto el informe del Consejo de Estado era
preceptivo 21.
La mención al carácter directo y completo de la relación es ya poco fre-
cuente 22.
Así, por ejemplo, en la importante sentencia de la sala especial de 1993,
relativa al Decreto 74/1986, de 18 de marzo, del Consejo de Gobierno de di-
cha Comunidad Autónoma que regula la admisión de alumnos en los Centros
públicos y concertados del País Vasco afirma que:
Se trata tanto, en estos supuestos, de completar, pormenorizar, detallar o
precisar una anterior regulación a nivel de ley (que es lo propio de los regla-
el que se fijan para el año 1992 las bases de cotización para la Seguridad Social para la Minería
del Carbón.
19
En sentencias de 1988 relativas al Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, por el que se
regula la estructura administrativa de las actividades laborales y empresariales en los puertos de
interés general afirma que «la propia finalidad perseguida con la audiencia del Alto Organismo
consultivo, de garantía de acierto en la sujeción jurídica a la ley del reglamento o disposición
general que la desarrollan y amplían, aconseja que ha de ser exigible tanto cuando se realice
este cometido respecto de la totalidad de la ley, como de una parte de ella» [STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo) de 5 de abril de 1988, RJ 1988/2614, ponente: Excmo. Sr. D. Joa-
quín Salvador Ruiz Pérez].
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 5 de abril de 1988, RJ 1988/2614, ponente:
Excmo. Sr. D. Joaquín Salvador Ruiz Pérez.
20
En la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 16 de junio de 1984, RJ 1984/3909,
ponente: Excmo. Sr. D. Pablo García Manzano, Decreto 1762/1982, de 24 de julio (RCL  1982/2054),
por el que se simplifican y racionalizan las escalas de funcionarios del Instituto Nacional de
Empleo, se menciona este principio, pero para rechazarlo y adoptar uno basado en el carácter
formal.
21
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 21 de septiembre de 1987 (sentencia con-
firmada o inadmisión de recurso contra la misma), RJ 1987/7733, ponente: Excmo. Sr. D. Joa-
quín Salvador Ruiz Pérez, Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 25 de abril de 1984,
que dictó normas para la jerarquización de Instituciones Sanitarias abiertas de la Seguridad
Social: «Existe la figura del reglamento directa y concretamente ligado a una ley, a un artículo,
capítulo o sección de una ley o conjunto de leyes, para su desarrollo, cumplimiento, aplicación o
ejecución, y que conforma el reglamento ejecutivo» (FJ 2.º).
22
Vid., como excepción, pero sin consecuencias prácticas, STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 4.ª) de 30 de abril de 1998, RJ 1998/4059, recurso contencioso-admi-
nistrativo 6611/1992, ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Real Decreto 1772/1991,
de 16 de diciembre (RCL 1991/2948), que aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque
Nacional de Doñana (FJ 2.º).
mentos ejecutivos a que se refiere el art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de

Estado (FJ 4.º) 23.
Y no se hace ya referencia a la necesidad de que el reglamento esté «direc-

tamente ligado» a la ley que desarrolla.
No se diferencia en estas definiciones materiales más modernas, por lo
general, ni el elemento legal desarrollado (que puede ser un derecho, un pro-
cedimiento o simplemente un principio) ni el reglamentario (del que, como
veremos, se exige tan solo que añada algo a lo establecido en la ley). Las sen-
tencias que llevan una comparación, aunque no sea exhaustiva, del contenido
del articulado de los textos legales y reglamentarios, son poco frecuentes.
Se delimita el concepto de reglamento ejecutivo, cada vez con mayor
frecuencia orillando elementos formales e insistiendo en su carácter «no
restrictivo» 24 o «abierto» 25.
Este carácter abierto implica que el reglamento pueda desarrollar no
solo directrices o instrucciones que se establezcan en las leyes, sino también
«principios» 26, «finalidades» 27, «incidir en la regulación administrativa glo-
bal de carácter general» 28, o, de forma más general:
23
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª) de 16 de enero de 1993,
RJ 1993/342, recurso 1052/1991, ponente: Excmo. Sr. D. Pablo García Manzano, Decreto
74/1986, de 18 de marzo, del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma que regula la
admisión de alumnos en los Centros públicos y concertados del País Vasco.
24
STS de 16 de junio de 1989 (RJ 1992/3750) (Sala Especial del art. 61 LOPJ): «Ha de ten-
derse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término “ejecución de leyes” teniendo
en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los
reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo
caso, han de respetar el bloque de la legalidad».
En el mismo sentido, vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 30 de
julio de 1996, RJ 1996/6363, recurso de casación 593/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernán-
dez Montalvo, Orden de 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por la
que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990.
25
STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 10 de mayo de 1989, RJ 1992/3744, recurso ex-
traordinario de revisión, sobre Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 25 de abril de
1984, sobre jerarquización de instituciones sanitarias: «El concepto de ejecución se ha delimita-
do con un talante abierto y consiste en desarrollar, particularizando, por una parte y completan-
do, por otra, normas de rango legal donde se contiene la regulación básica de la materia» (FJ 5.º).
STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 16 de junio de 1989, RJ 1992/3750, recurso 27/1988,
ponente: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, el Real Decreto de 18 de diciembre de
1985, en el que se determina la estructura orgánica básica de la intervención general de la Segu-
ridad Social (FJ 3.º).
26
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 1 de octubre de 1985, RJ 1985/4530,
ponente: Excmo. Sr. D. José Garralda Valcárcel, Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre
(RCL 1980/2390 y 2472), por el que se regula la estructura administrativa de las actividades la-
borales y empresariales en los puertos de interés general, que se entiende que desarrolla y adapta
al régimen de los «principios y directrices» de las nueva legislación financiera y laboral (Estatuto
de los Trabajadores) aprobadas tras la promulgación de la Constitución (FJ 4.º).
27
En la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 12 de diciembre de 1985,
RJ 1985/6245, ponente: Excmo. Sr. D. Manuel Pérez Tejedor, relativa al Real Decreto de 15 de
octubre de 1982, sobre margen de solvencia y fondo de garantía de las citadas entidades asegu-
radoras, se señala que este reglamento es ejecutivo dado que las medidas que incluye son «fina-
lidades todas las reseñadas que se corresponden con las que asume la legislación reguladora de
las actividades del seguro privado» (FJ 4.º).
28
Así en la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 8 de mayo de 1987, RJ 1987/3318,
ponente: Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago, Orden del Ministerio del Interior de
Explicitar reglas que en la ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar

preceptos de la ley que sean imprecisos [...]. Así, pues, el reglamento puede ir
más allá que ser puro ejecutor de la ley, a condición de que el comportamiento
de la Administración sea acorde con la Constitución y el resto del ordenamiento
jurídico en los términos dichos 29.
Simplemente se exige, en suma, que el reglamento contenga un «mínimo
contenido legal» o que esa ley contenga la «base legal» del reglamento 30.
Es necesario tener en cuenta que con el amplio despliegue legislativo de
la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas en
las últimas décadas, es difícil encontrar un ámbito para el desarrollo regla-
mentario que no haya sido, con mayor o menor profundidad, objeto de cierta
regulación legal 31. Por ello la relajación de la exigencia de que los reglamen-
tos ejecutivos estén «directa y concretamente ligados» a una ley supone una
ampliación decisiva del ámbito de aplicación de este concepto.
c) Elementos formales en teorías materiales: citas, título, preámbulo
Incluso cuando el Tribunal Supremo utiliza el mencionado criterio mate-

rial para delimitar los reglamentos ejecutivos, utiliza también con frecuencia
20 de abril de 1982 relativa a normas complementarias al Reglamento de Máquinas Recreativas

y de Azar de 24 de julio de 1981.
29
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 11 de diciembre de 1991,
RJ 1991/9369, recurso 1415/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Real Decre-
to 825/1990, de 22 de junio, sobre representación, consulta y participación de los consumidores
a través de sus asociaciones.
30
RJ 1996/6363, recurso de casación 593/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Mon-
talvo, Orden de 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la
que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para
1990 (FJ 3.º).
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 15 de octubre de 1997,
RJ 1997/7457, ponente: Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Resolución del subsecretario
del Ministerio del Interior de 17 de noviembre de 1988, sobre el Plan de Ganancias de las máqui-
nas recreativas con premio tipo B (FJ 5.º).
RJ 1997/1220, ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, contra el Real Decreto 43/1984,
de 4 de enero, sobre ampliación de la acción protectora de cobertura obligatoria en el Régimen
Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, con la
inclusión de las prestaciones de asistencia sanitaria para los supuestos de enfermedad común,
maternidad y accidente, cualquiera que sea la causa que lo motive, y de incapacidad laboral
transitoria (FJ 4.º).
RJ 2000/1391, sobre el Decreto Regional 86/1992, de 26 de noviembre, de condiciones de ejerci-
cio de la Dirección General de RTV de Murcia, desarrolla la Ley 9/1988, de 11 de noviembre, de
Creación, Organización y Control Parlamentario de Radio Televisión Murciana y establece cómo
elegir al sustituto de director general en caso de que dicha plaza quede vacante (FJ 4.º).
31
Vid. en la Memoria del Consejo de Estado de 2016 la mención a que «áreas tales como
la pesca marítima, la higiene y la seguridad alimentaria o de productos en general, el vino, la
investigación, la seguridad industrial, [...] tradicionalmente reguladas por órdenes ministeriales
autónomas, una vez promulgada, por primera vez en nuestra historia, una ley (doctrinalmente
calificable como “marco” y, por tanto, abstracta) sobre la materia, pasan a ser reglamentos eje-
cutivos en la medida en que los principios básicos están enunciados (a veces incluso mediante la
mera mención de la materia misma como “regulable”) en la correspondiente ley», p. 98.
otros criterios puramente formales como elementos complementarios y auxi-

liares de la existencia de ese carácter ejecutivo.
Así, la existencia de una cita en el preámbulo a una determinada ley se
considera de forma muy habitual como indicio de la existencia de un desa-
rrollo ejecutivo de esa ley 32.
También puede encontrarse, aunque de forma menos frecuente, el caso con-
trario: la ausencia de referencia en un preámbulo a una norma con rango de
ley se utiliza como indicio para considerar el carácter independiente de esta 33.
El Tribunal Supremo también ha otorgado relevancia para considerar eje-
cutivo a otros elementos formales como el título 34 o el proceder a la deroga-
ción de normas 35 o a la refundición de varias de ellas 36.
3. TEORÍAS PRINCIPALMENTE FORMALES
Desde al menos 1996, aunque se encuentran sentencias anteriores que

lo desarrollan de forma implícita 37, el Tribunal Supremo sintió la necesidad
32
Vid., entre otras muchas, STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 4 de
noviembre de 2008, RJ 2008/6662, sobre el Real Decreto 399/2007, de 23 de marzo, que aprueba
el Protocolo de Intervención de la Unidad Militar de Emergencia: «se podría entender, cual el
Abogado del Estado mantiene que se trata de un reglamento organizativo, pero frente a ello no
es menos cierto que también en su preámbulo hace una continua referencia a las leyes» (FJ 5.º);
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 5 de abril de 1988, RJ 1988/2614, ponente: Exc-
mo. Sr. D. Joaquín Salvador Ruiz, sobre el Real Decreto 2302/1980, de 24 de octubre, por el que
se regula la estructura administrativa de las actividades laborales y empresariales en los puertos
de interés general; STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 23 de octubre de 1987, RJ
1987/7394, ponente:Excmo. Sr. D. Julio Fernández Santamaría, sobre Decreto 647/1984, de 28 de
septiembre del Gobierno de Canarias, sobre regulación de transportes.
33
Así, STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 14 de mayo de 1986, RJ 1986/2373,
ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Martín Herrero, relativa al Decreto 2246/1974, de 9 de agosto, por
el que se modifica la regulación de la creación de nuevos bancos privados, se declara que dicho re-
glamento no tiene carácter ejecutivo porque «en los respectivos Preámbulos de los Decretos-Leyes
[de 7 de junio, de 29 de noviembre, de 6 de diciembre de 1962 y de 23 de julio de 1964] se especifica
que son normas de desarrollo de la Ley de Bases de 1962, lo que no hace el Preámbulo del Decreto
de 9 de agosto de 1974, que ha de ser calificado por ello de reglamento autónomo» (FJ 5.º).
34
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 8 de mayo de 1987, RJ 1987/3318, ponen-
te: Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago, Orden del Ministerio del Interior de 20 de
abril de 1982, relativa a normas complementarias al Reglamento de Máquinas Recreativas y de
Azar de 24 de julio de 1981.
35
STS de 10 de junio de 2004 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª),
RJ 2004/4020, sobre la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 3 de abril
de 1991, por la que se otorga el carácter de calificada a la Denominación de Origen «Rioja» y se
aprobó el Reglamento de esta y de su Consejo Regulador: «La primera cuestión, la relativa a si
la Orden de 3 de abril de 1991 se dicta en desarrollo de la Ley 25/70, está fuera de toda duda. Y
ello en base a lo siguiente [...]. 2.º Cuando en su disposición transitoria dispone la derogación de
la Orden de 2 de junio de 1976 que aprobaba el Reglamento de Denominación de Origen Rioja
y su Consejo Regulador».
36
STS (Sección 4.ª) 347/2018, de 6 de marzo, RJ 2018/1043 (Orden Ministerial AAA/417
/2014 que modifica la Orden Ministerial AAA/1307/2013 que establece un plan de gestión para
los buques de los censos del Caladero Nacional del Cantábrico y Noroeste): «Se advierte una re-
glamentación de desarrollo y ejecución de la ley, con clara vocación de generalidad y permanen-
cia. Esto lo confirma que la propia norma impugnada tenga una finalidad refundidora» (FJ 19).
37
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 19 de enero de 1987, RJ 1987/431, ponen-
te: Excmo. Sr. D. Antonio Bruguera Manté, Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 4 de
de utilizar un concepto de reglamento ejecutivo más amplio eliminando las

restricciones materiales antes mencionadas, siendo el elemento decisivo para
la ejecutividad la existencia de una remisión normativa o reenvío legal a un
posterior desarrollo reglamentario, afirmando que:
Mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del dictamen del Con-
sejo de Estado unos reglamentos específicamente «ejecutivos» porque la catego-
ría esté formalmente consagrada en la LOCE, ha de incluirse en ella toda norma
reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una
ulterior normación que ha de efectuar la Administración como complemento de
la ordenación que la propia ley establece, aunque esta no incorpore una especí-
fica y parcial regulación material de lo que está llamado a desarrollar o comple-
tar el reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del
Consejo de Estado los reglamentos independientes, autónomos o praeter legem,
en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles es-
pecialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la
Administración y los reglamentos de necesidad (FJ 3.º) 38.
Es necesario tener en cuenta que muchas leyes recogen una fórmula de
remisión de desarrollo reglamentario en favor del Consejo de Ministros o
gobiernos autonómicos (en menos ocasiones en favor de ministros o conseje-
ros). El supuesto formal de la remisión se da en la mayoría de las ocasiones, a
lo que ha de sumarse la potestad reglamentaria genérica que les atribuyen la
Constitución Española y los estatutos de autonomía al Consejo de Ministros
o a los consejos autonómicos de gobierno.
Esta teoría formal supone, en realidad, la culminación de una enorme
evolución porque una corriente jurisdiccional, paradójicamente, justificaba
en numerosos supuestos la ausencia del dictamen del Consejo de Estado por
la existencia en la ley de un mandato expreso de regulación reglamentaria en
favor de un determinado órgano administrativo, normalmente el Consejo de
Ministros o un ministro en concreto.
En estas sentencias la terminología utilizada para indicar la existencia de
una remisión expresa de desarrollo reglamentaria era diversa (deslegaliza-
febrero de 1985, sobre regulación del régimen de jornada laboral de mañana y tarde del Personal
Facultativo de los Servicios Jerarquizados de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social:
«El art. 121 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 (RCL 1974/1482 y
NDL 27361), disciplina el régimen de sus Instituciones Sanitarias y de su personal y señala que
todo esto se regirá por los reglamentos que para su régimen, gobierno y servicio sean estableci-
dos; y es en desarrollo y ejecución de estas disposiciones que se ha de entender dictada la Orden
Ministerial impugnada en este recurso» (FJ 5.º).
En parecido sentido vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 5 de mayo de 1987,
RJ 1987/5226, ponente: Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Real Decreto 2082/1978,
de 25 de agosto, sobre normas provisionales de gobierno y administración de los hospitales y
garantías de sus usuarios, y Orden de 31 de agosto, por la que se modifican los arts. 15 a 17
del Estatuto de Personal no sanitario al servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad
Social.
38
talvo, Orden de 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la que se
dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990.
Vid., en el mismo sentido, STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª) de 26 de
octubre de 1999, RJ 2000/1391, sobre el Decreto Regional 86/1992, de 26 de noviembre, sobre
condiciones de ejercicio de la Dirección General de RTV de Murcia (FJ 3.º).
ción 39, habilitación o autorización legal 40, concesión de potestades 41, otorga-

miento de facultades 42 o emisión normativa 43), pero la solución era la misma:
la existencia de ese mandato de regulación normativo excluía el carácter eje-
cutivo del reglamento que desarrollaba ese mandato.
Esta presunción se ha invertido y la existencia de una remisión legal a su
desarrollo reglamentario se consideran como la causa misma del carácter
ejecutivo de los reglamentos que la llevan a cabo 44.
39
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª) de 15 de marzo de 1994,
RJ  1994/2178, jurisdicción: Contencioso-Administrativa, recurso 186/1988, Real Decreto
191/1988, de 4 de marzo, sobre clases de tropa y marinería profesionales de las Fuerzas Arma-
das. Ley de 22 de diciembre de 1955 por la que se regula el reclutamiento del voluntariado en
el Ejército de Tierra, así como el ingreso y permanencia en el Cuerpo de Suboficiales y Escala
Auxiliar (FJ 2,º), «las normas reglamentarias dictadas en ejecución de una autorización deslega-
lizadora no requieren, en principio, dictamen del Consejo de Estado».
En el mismo sentido vid. la sentencia relativa a Reglamento Orgánico de la Mutualidad Na-
cional de Previsión de la Administración Local [STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de
24 de enero de 1986, RJ 1986/15, ponente: Excmo. Sr. D. Adolfo Carretero Pérez, el Decreto de 8
de junio de 1984, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Mutualidad Nacional de
Previsión de la Administración Local].
40
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 22 de abril de 1985, RJ 1985/2217, ponen-
te: Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, sobre el Real Decreto 92/1983, de 19 de enero,
sobre cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación
Profesional durante 1983, estimaba que no era ejecutiva porque se basaba en la autorización
legal al Gobierno, a propuesta del ministro de Trabajo, para actualizar las citadas bases máxima
y mínima de cotización.
41
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 18 de septiembre de 1996,
RJ 1996/6968, recurso contencioso-administrativo 1286/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Óscar Gon-
zález González, Real Decreto 798/1989, de 30 de junio, por el que se adoptan medidas excepcio-
nales para el aprovechamiento de recursos hidráulicos en determinadas cuencas hidrográficas.
«No nos encontramos en presencia de una norma de desarrollo de la Ley de Aguas 29/1985,
de 2 de agosto, dictada en virtud de las facultades que al Gobierno otorga su disposición final [...]
sino que se trata del ejercicio de una potestad excepcional, que la propia ley concede al Gobierno
para supuestos extraordinarios, en su art. 56, en el que se establecen los presupuestos materiales
y formales que han de cumplirse para adoptar las medidas en él previstas» (FJ 3.º).
42
La Sentencia de 23 de junio de 2009, CA Sección 3.ª (RJ 2009 6773), establece en relación
a la Orden APA/2438/2005, de 20 de julio por la que se establece un plan para la conservación
y gestión sostenible de la pesquería del pulpo en el caladero nacional del Golfo de Cádiz «no
nos hallamos ante un reglamento que desarrolle, complete o ejecute [...] la Ley 3/2001, de 26 de
marzo, de pesca marítima del Estado pues es la misma ley del Estado la que faculta al ministro
para que pueda establecer para la conservación y mejora de los recursos pesqueros medidas de
regulación directa a tramitar la limitación del esfuerzo de pesca o indirectas mediante la limita-
ción del volumen de capturas» (FJ 4.º).
RJ 1996/6970, recurso contencioso-administrativo 1351/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Carmelo
Madrigal García, Orden Ministerial de 6 de julio de 1990, por el que se aprueba el sistema de
precios máximos de venta al público de gasolinas y gasóleos en el ámbito de la Península e Islas
Baleares. Dicho reglamento no tenía carácter ejecutivo porque «se limita a ejercer una facultad
que le venía conferida por el art. 10 del Real Decreto ley 5/1985» (FJ 4.º).
43
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 7 de febrero de 1989, RJ 1989/1089, po-
nente: Excmo. Sr. D. Ángel Alfonso Llorente Calama, Orden de 10 de julio de 1986, reguladora de
los Peritos Tasadores de Seguros, Comisarios y Liquidadores de Averías.
44
Vid. una sorprendente regresión al antiguo criterio en la STS de 21 de julio de 2020,
TS:2020:2627, rec 39/2019, RJ 2020/3701 (FJ 2.º), en relación con la Orden TEC/1366/2018, de
20 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso de energía eléctrica para 2019.
Vid., sobre las incertidumbres y dudas que generan las habilitaciones de desarrollo reglamenta-
rio, Juan Alfonso Santamaría Pastor, «El confuso mundo de las habilitaciones reglamentarias»,
Revista de las Cortes Generales, núm. 108, 2020, pp. 105-130.
Las definiciones formales del reglamento ejecutivo, pese a su carácter

aparentemente claro (existe reglamento ejecutivo cuando existe remisión),
no logran eliminar del análisis el elemento material de los proyectos regla-
mentarios porque siempre incluyen un inciso precisando que:
Únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Esta-
do los reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, en el reducido
ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles especialmente en el
organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los
reglamentos de necesidad.
Se trata, por tanto, de una definición circular y sin contenido real, porque
siempre que exista una remisión legal al desarrollo reglamentario será nece-
sario analizar también si nos encontramos, desde un punto de vista material,
ante un reglamento independiente «en el reducido ámbito en que resultan
constitucional y legalmente posible», que no se define.
4. LA EJECUTIVIDAD DE LOS REGLAMENTOS COMO REGLA

GENERAL
Hemos analizado las distintas teorías utilizadas por el Tribunal Supremo

para definir los reglamentos ejecutivos. Hemos visto que utiliza, indistinta-
mente, definiciones materiales, formales y mixtas, y que incluso utilizando
alguna de estas teorías nunca renuncia a utilizar, sin motivación adicional,
elementos aislados de las otras para complementar sus resoluciones.
Esta indefinición genera una indudable inseguridad jurídica en los tra-
mitadores de normas que deben decidir si someterlas al dictamen de los ór-
ganos consultivos sin que exista un criterio y arriesgándose a la declaración
de nulidad del proyecto normativa si los tribunales encuentran errónea la
decisión de no hacerlo.
Esta falta de claridad conceptual no impide, sin embargo, apreciar la im-
portante ampliación del ámbito del concepto del reglamento ejecutivo que ha
realizado esta jurisprudencia.
Ámbitos que antes se excluían del concepto del reglamento ejecutivo
ahora están claramente incluidos en él, como, por ejemplo, las normas que
desarrollan parcialmente las leyes, aquellas que desarrollan un mandato o
remisión expresa de la ley, exigiéndose no ya que el reglamento esté «com-
pleta y directamente ligado» con la ley, sino únicamente que tenga en este
una base legal.
Un ejemplo paradigmático de esa ampliación del ámbito del reglamento
ejecutivo es el Código de la Circulación, una de las normas de nuestro orde-
namiento jurídico con más larga vigencia aprobado, aunque amplísimamen-
te modificado, por el Decreto de 25 de septiembre de 1934 45.
Incluso hasta bien consolidado el régimen constitucional de 1978, el Tri-
bunal Supremo consideraba sus numerosas modificaciones como un para-
digma de reglamento independiente. Así, consideraba que:
45
Gaceta de 26 de septiembre de 1934, núm. 269, p. 2634, RCL 1934/1688.
El Código de la Circulación desde su origen —Decreto de 25 de septiembre

de 1934—, y sus reformas, actualizaciones o disposiciones complementarias, se
han mantenido o desenvuelto en el ámbito de los poderes normativos de la Ad-
ministración y sin que la Ley de 30 de julio de 1959 (RCL 1959/1057 y NDL 5325)
—desarrollada por Decreto de 21 de julio de 1960 (RCL 1960/1279 y NDL 5328)
y Orden Ministerial de 22 de julio de 1961 (RCL 1961/1118)— suponga introduc-
ción del régimen jurídico diferente [...] aun hoy el Consejo de Ministros tiene
atribuida una potestad reglamentaria genérica, distinta de la mera ejecución de
las leyes, no siendo ejecutivos aquellos reglamentos dictados en ejecución de la
potestad normativa genérica y denominados «independientes», «autónomos» o
praeter legem 46.
Tras la entrada en vigor de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a
Motor y Seguridad Vial 47, esta situación se modificó y, desde entonces, todas
las modificaciones del código de la circulación se han remitido al Consejo
de Estado, que reiteradamente declara el carácter ejecutivo de dicho texto
legal 48.
El talante expansivo con el que se interpreta el concepto de «reglamento
ejecutivo», unido a la dureza de la sanción de nulidad a los proyectos que
omitan incorrectamente la remisión al Consejo de Estado, ha hecho que pue-
da argumentarse que, desde un punto de vista práctico, la ejecutividad de los
reglamentos se ha convertido en la regla general de los reglamentos, siendo
los que tienen carácter independiente supuestos de excepción.
46
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 12 de noviembre de 1986, RJ 1986/8063,
jurisdicción: Contencioso-Administrativa, ponente: Excmo. Sr. D. Juan García-Ramos Iturralde.
Vid., en idéntico sentido, la Sentencia de 1987 relativa al Real Decreto 3463/1983 (rectificado)
de 28 de septiembre, por el que se modifican determinados artículos del Código de Circulación.
47
Aprobada por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, nuevamente refundida
por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre.
48
Vid. Dictamen Consejo de Estado 829/1995 (Proyecto Real Decreto por el que se modifica
el art. 55 del Código de la Circulación) y Dictamen 1428/2003 (Proyecto de Real Decreto por el
que se modifica el Reglamento General de Circulación).
CAPÍTULO VI
REGLAMENTOS INDEPENDIENTES
Paralelo a ese incremento del ámbito del reglamento ejecutivo podemos

observar que se está produciendo una reducción del de los reglamentos inde-
pendientes.
La aceptación de la existencia de reglamentos independientes en nuestro or-
denamiento jurídico no es un asunto pacífico en la doctrina. Una parte de esta,
dentro del debate más sustancial sobre qué tipo de habilitación legal es nece-
saria para dictar un reglamento, rechaza la existencia de los reglamentos inde-
pendientes: «La nueva constitución ha rechazado la posibilidad del reglamento
independiente incluso en ámbito de la organización de la administración» 1. Otra
lo restringe a los reglamentos organizativos y domésticos: «Un reglamento inde-
pendiente de la ley únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas,
incluyendo como mucho en las mismas los supuestos de regulaciones de supre-
macía especial, y ello siempre que no afecte los derechos básicos de estos» 2. El
sector mayoritario de la doctrina, sin embargo, admite la posibilidad de regla-
mentos independientes en todos los ámbitos no afectados por la reserva de ley 3.
Pero, sin entrar en ningún momento en este debate, el reconocimiento de
la existencia de reglamentos independientes por parte de nuestra jurispruden-
cia es inequívoco, aunque en alguna ocasión lo hace con poco entusiasmo 4.
1
Fernando Sainz Moreno, «Reglamentos ejecutivos y Reglamentos independientes», Revis-
ta Española de Derecho Administrativo, núm. 20, 1979, pp. 124-128, esp. p. 128.
2
García de Enterría y Fernández, op. cit., p. 200.
3
Vid. Luis Cosculluela Montaner, Manual de derecho administrativo, 26.ª ed., Cizur Menor,
Navarra, Civitas, 2015, p. 124. Para un debate detenido sobre esta cuestión resumen de las distin-
tas posturas al respecto, vid. Manuel Rebollo Puig, «Juridicidad, legalidad y reserva de Ley como
límites a la potestad reglamentaria del Gobierno», Revista de Administración Pública, núm. 125,
1991, pp. 7-174; Juan Antonio García García, «Reglamento independiente y Constitución españo-
la», Revista jurídica de Navarra, núm. 14, 1992, pp. 89-118, esp. pp. 96-102; Ricardo Jesús García
Macho, Reserva de ley y potestad reglamentaria, Barcelona, Ariel, 1988.
4
STS de 16 de junio de 1989 (RJ 1992/3750) (Sala Especial del art. 61 LOPJ): «El art. 22.3
LOCE “que no es sino reproducción de otros análogos en las sucesivas regulaciones de la insti-
Aunque algunas pocas sentencias recogen una formulación general del

concepto de «reglamento independiente» 5, lo cierto es que, en la mayoría de
los casos, la aproximación de la jurisprudencia al concepto de reglamento es
marcadamente casuista, realizándose mediante enumeraciones de los tipos
de normas que pueden incluirse dentro de este concepto.
Así, algunas sentencias identifican los reglamentos independientes con los
organizativos, aquellos que «extra legem establecen normas organizativas en
el ámbito interno o doméstico de la propia Administración» 6.
tución, ha originado una construcción jurisprudencial dicotómica, quizá artificiosa, que separa
los reglamentos ejecutivos de los independientes”, cuando la realidad es que la necesidad del
dictamen previo del Consejo de Estado enlaza sobre todo y de modo inmediato con la significa-
ción de los principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el art. 2.1 LOCE,
debe velar en su función consultiva el Consejo de Estado, y cuyas exigencias se proyectan sobre
cualquier clase de reglamento. Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no restrictiva
del término “ejecución de leyes” teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de
control interno en la elaboración de los reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la
desconexión con la ley y dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad».
En el mismo sentido vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 30 de
julio de 1996, RJ 1996/6363, recurso de casación 593/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fer-
nández Montalvo, Orden de 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
por la que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para
1990.
5
Haciendo referencia a que son aquellos que se dictan en el ejercicio de poderes discreciona-
les y, por tanto, «se dictan prescindiendo de cualquier ley anterior, STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 3.ª) de 3 de octubre de 1996, RJ 1996/7203, recurso contencioso-admi-
nistrativo 1773/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, el Real Decreto 693/1990, de
18 de mayo, sobre unificación de control de la circulación aérea terminal de Zaragoza» (FJ 3.º).
En el mismo sentido:
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 28 de enero de 1997, RJ 1997/534,
ponente: Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Real Decreto 1220/1992, de 2 de octubre, por el
que se transforman el Real Conservatorio Superior de Música de Madrid y el Real Conservatorio
Superior de Música de Salamanca y se crean nuevos Conservatorios Profesionales de Música.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 9 de febrero de 1996,
RJ 1996/1812, recurso 920/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, Real Decreto
1119/1989, de 15 de septiembre (RCL 1989/2055), por el que se regula el tráfico de embarcacio-
nes especiales de alta velocidad en aguas marítimas españolas.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección  3.ª) de 25 de julio de 1996, RJ  1996/6345,
recurso contencioso-administrativo 765/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán,
Real Decreto 1027/1989, de 28 de julio, sobre abanderamiento, matriculación de buques y regis-
tro marítimo.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 28 de enero de 1997, RJ 1997/
534, ponente: Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Real Decreto 1220/1992, de 2 de octubre,
por el que se transforman el Real Conservatorio Superior de Música de Madrid y el Real Con-
servatorio Superior de Música de Salamanca y se crean nuevos Conservatorios Profesionales
de Música.
6
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 15 de julio de 1996.
RJ 1996/6394: Real Decreto 9/1991 y Orden Ministerial de 22 de enero de 1991: cotización a la
Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional (FJ 3.º). En
igual sentido vid.:
RJ 1997/1527, Decretos 113/1986, de 20 de marzo, y 127/1986, de 17 de abril, del Departamento
de Comercio, Consumo y Turismo de la Generalidad de Cataluña, Decreto 113/1986, de 20 de
marzo (LCAT 1986/1400), por el que se modifica la estructura de la Comisión de Precios de Cata-
luña, Decreto 127/1986, de 17 de abril (LCAT 1986/1496), por el que se establece el procedimien-
to de aprobación de precios y tarifas por parte de la citada Comisión de Precios.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 25 de julio de 1990 (senten-
cia confirmada o inadmisión de recurso contra la misma), RJ 1990/6773, ponente: Excmo. Sr.
Reglamentos independientes 53
Otras sentencias consideran que son independientes, además de los re-

glamentos organizativos, aquellas que regulan las relaciones de sujeción es
pecial:
Solo pueden dictarse ad intra en el ámbito interno o doméstico de la Admi-
nistración para el ejercicio de su potestad organizativa y en el de las relaciones
especiales de sujeción [...] que no inciden en principio sobre la generalidad de
los ciudadanos, sino sobre un sector específico de ellos, en una situación singu-
lar de sujeción 7.
Otras incluyen también entre los reglamentos independientes los regla-
mentos de necesidad 8.
Veremos cómo, además, la jurisprudencia, sin un gran aparato teórico
que lo justifique, acepta también, con mayor o menor rotundidad, el carácter
independiente de otros reglamentos como, por ejemplo, determinados planes
de ordenación territorial, los reales de decretos de transferencia, algunos re-
glamentos de ámbito principalmente técnico y, en determinadas ocasiones,
los reglamentos autonómicos que desarrollan la normativa básica del Estado
(vid. Capítulo IX de este libro). La práctica administrativa de la Administra-
ción General del Estado y el propio Consejo de Estado, sin que los tribunales
hayan puesto en duda esta naturaleza, tramitan como independientes otro
tipo de normas como las bases generales de las subvenciones y la regulación
de premios y honores.
D. Carmelo Madrigal García, Real Decreto 1279/1985, de 24 de julio, se reguló el Centro de Ges-
tión y Cooperación Tributaria.
7
STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 10 de mayo de 1989, RJ 1992/3744, recurso
361/1987, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, sobre Orden del Ministerio
de Sanidad y Consumo de 25 de abril de 1984 sobre jerarquización de instituciones sanitarias.
En los mismos términos vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 27
de octubre de 1997, RJ 1997/7758, ponente: Excmo. Sr. D. Óscar González González, Resolución
del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas fechada el 21 de enero de 1992, sobre valo-
ración de inmovilizado inmaterial a efectos de contabilidad.
8
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 9 de junio de 1998,
RJ 1998/4551, recurso contencioso-administrativo 9/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí
García, Real Decreto 1113/1992, de 18 de septiembre, por el que se fijan para el año 1992 las
bases de cotización para la Seguridad Social para la Minería del Carbón: «Estarán excluidos del
preceptivo dictamen del Consejo de Estado los Reglamentos independientes, autónomos, o prae-
ter legem en el ámbito en el que resultan constitucional y legalmente posibles en el organizativo
interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad».
CAPÍTULO VII
REGLAMENTOS ORGANIZATIVOS
Y DEL ÁMBITO INTERNO
1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO ORGANIZATIVO
También desde la entrada en vigor de la LOCE, el Tribunal Supremo ha

establecido con claridad y continuidad que los reglamentos organizativos son
reglamentos independientes que no requieren dictamen del Consejo de Esta-
do. Son los reglamentos independientes por antonomasia.
Para definir los reglamentos organizativos, algunas pocas sentencias uti-
lizan un criterio positivo: son aquellas normas que tienen como objetivo fijar
la estructura y competencia de los órganos administrativos 1 o, de forma más
1
RJ 1989/2017, ponente: Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Real Decreto 56/87, del Minis-
terio del Interior, de 16 de enero, que modifica el Real Decreto de 28 de marzo de 1984, estruc-
turando funciones de Órganos de Seguridad del Estado: «La norma recurrida tiene carácter
organizativo porque está «simplemente dirigida a fijar la estructura y funciones de los órganos
de seguridad, es decir, a constituir o configurar la nueva organización del Ministerio del Interior
a esos efectos» (FJ 2.º).
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 27 de marzo de 1993, RJ 1993/
1918, recurso 1933/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, Real Decreto
901/1990, de 13 de julio (RCL 1990/1473 y 1553), por el que se reestructura la Subsecretaría del
Ministerio del Interior y los Centros Directivos dependientes de ella.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 6 de abril de 2004, RJ 2004/3286,
sobre el Decreto 111/1997, de 9 de septiembre, sobre medicamentos veterinarios y piensos medi-
camentosos en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
STS de 27 de mayo de 2002, recurso de casación 666/1996.
RJ 1997/5265, ponente: Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Real Decreto 257/1993, de 19 de
febrero, sobre Agrupación de Secretarías de Juzgados de Paz.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 28 de mayo de 1992, RJ 1992/
5346, recurso 307304/1984, ponente: Excmo. Sr. D. Álvaro Galán Menéndez, Real Decreto
3303/1981, de 18 de diciembre (publicado en el BOE núm. 11, de 13 de enero de 1982), por el
que se reglamentan determinados aspectos de la Caja Postal de Ahorros.
general, como aquellas que regulan «aspectos domésticos de organización in-

terna», en el sentido de regulación interna de los propios medios personales,
materiales, etcétera 2.
Sin embargo, en la mayoría de la jurisprudencia, el elemento decisivo de
esta definición se centra en un concepto negativo, en lo que estos reglamen-
tos no hacen: son reglamentos organizativos aquellos que no tienen efectos
ad extra y, por tanto, no afectan a los derechos y deberes de los ciudadanos 3.
Efectivamente, de modo similar al criterio utilizado por el Tribunal
Constitucional para delimitar las competencias ejecutivas autonómicas en
aquellos ámbitos en los que el Estado ostenta la totalidad de la competencia
legislativa 4, el Tribunal Supremo le niega el carácter de organizativo a los
reglamentos que, aunque puedan tener un importante elemento interno, lo
tenga también externo.
Hay una creciente tendencia de la jurisprudencia a descartar el carácter
organizativo de los reglamentos que, aunque tengan una importante dimen-
sión interna, afecta también de algún modo a los derechos o deberes de los
ciudadanos, aunque sea en preceptos que no fueran el objeto central de la
norma 5.
El Tribunal Supremo ha descartado el carácter de organizativo de los re-
glamentos, en un gran número de resoluciones, por afectar a los derechos
y deberes de los titulares de oficinas de farmacia 6, a los veterinarios 7, a los
2
STS 4409/2015, de 22 de octubre, Sección 7.ª, núm. de recurso 2932/2014, ponente: José
Díaz Delgado, sobre la Orden 2/2013, de 7 de junio, de la Consellería de Sanidad, que regula el
procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación de la permanencia en el servicio activo
y la jubilación voluntaria del personal adscrito a las Instituciones Sanitarias dependientes de la
Consellería de Sanidad, STS de 14 de octubre de 1997, rec. 1392/90.
3
La distinción entre los reglamentos que tienen y no efectos ad extra procede de la distin-
ción de Alemania entre reglamentos jurídicos y administrativos. Vid. García Enterría, Curso,
vol. I, 7.ª ed., pp. 178 y 195.
4
Vid. Xavier Bernadí Gil, «Competencias ejecutivas y potestad reglamentaria», Revista d’Es-
tudis Autonòmics i Federals, núm. 6, 2008, pp. 320-364, así como toda la jurisprudencia consti-
tucional allí citada.
Existe también una abundante jurisprudencia sobre el carácter organizativo de los regla-
mentos ligado a la necesidad o no de someterlos al trámite de audiencia: STS X/2002, de 27 de
mayo, Sala de lo Contencioso, Sección 4.ª, RJ 2002/6672, sobre el Decreto 243/1991, de 17 de di-
ciembre, de la Consejería de Salud, sobre ordenación de la inspección de prestaciones y servicios
sanitarios de la Junta de Andalucía.
5
Vid. STS 4409/2015, de 22 de octubre, Sección 7.ª, núm. de recurso 2932/2014, ponente:
Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, sobre la Orden 2/2013, de 7 de junio, de la Consellería de Sani-
dad, que regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación de la permanencia
en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal adscrito a las Instituciones Sanitarias
dependientes de la Consellería de Sanidad.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 27 de marzo de 1993, RJ 1993/
1918, recurso 1933/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, Real Decreto
901/1990, de 13 de julio (RCL 1990/1473 y 1553), por el que se reestructura la Subsecretaría del
Ministerio del Interior y los Centros Directivos dependientes de ella.
6
STS de 27 de mayo de 2002, Sala de lo Contencioso, Sección 4.ª, RJ 2002/6672, sobre el De-
creto 243/1991, de 17 de diciembre, de la Consejería de Salud, sobre ordenación de la inspección
de prestaciones y servicios sanitarios de la Junta de Andalucía (FJ 3.º).
Vid. también, sobre este tema: Sentencia 1955/2004, de 23 de marzo (Sala de lo Conten-
cioso-Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2005/2484, recurso de casación 3992/2001; Sentencia
1991/2004, de 23 de marzo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2004/2358,
Reglamentos organizativos y del ámbito interno 57
industriales transportistas 8 o a los consumidores y suministradores de gas

natural 9.
Otras sentencias también establecen el carácter no organizativo de regla-
7 8 9
mentos que afectan a los derechos y competencias de otras administraciones

públicas distintas a la que dicta el reglamento 10.
Solo cuando se aprecia la ausencia de esos efectos ad extra se consideran
organizativos estos reglamentos, y por tanto independientes y exentos en su
tramitación del dictamen del Consejo de Estado 11.
recurso de casación 4469/2001; Sentencia 5983/2006, de 5 de octubre (Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 7.ª).
7
Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª, Sentencia de 16 de diciembre de 2009,
RJ 2010/330, sobre la Orden del consejero de Ganadería, Agricultura y Pesca del Gobierno de
Cantabria, por la que se establece el régimen y procedimiento de autorización de los veterinarios
habilitados en la Comunidad Autónoma de Cantabria (FJ 5.º).
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), de 6 de abril de 2004, RJ 2004/3286
sobre el Decreto 111/1997, de 9 de septiembre, sobre medicamentos veterinarios y piensos medi-
camentosos en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
8
STS X/2002, de 25 de febrero, Sala de lo Contencioso, Sección 3.ª, RJ 2002/1630, sobre el
Decreto 88/1992, de 28 de mayo, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, por
el que se regula la coordinación de competencias de los ayuntamientos sobre transporte urbano
con las de la Comunidad Autónoma en materia de servicios interurbanos de viajeros (FJ 3.º).
Vid. también, en el mismo sentido: STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª)
de 16 de mayo de 1990, RJ 1990/4000, ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Alfonso Llorente Calama,
Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de septiembre de 1985, sobre Remisión
trimestral de documentación estadístico-contable y de 20 de febrero de 1986, sobre información
trimestral de las del Seguro Privado a la Dirección General de Seguros (RCL 1986/780).
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 4 de noviembre de 2008,
RJ 2008/6662, contra el Real Decreto 399/2007, de 23 de marzo, que aprueba el Protocolo de
Intervención de la Unidad Militar de Emergencia.
9
STS 1921/2009, de 21 de abril, Sala de lo Contencioso, Sección 3.ª, contra el Real Decreto
núm. 1068/2007, de 27 de julio, por el que se regula la puesta en marcha del suministro de último
recurso en el sector del gas natural (FJ 3.º).
10
STS de 25 de febrero de 2002, Sala de lo Contencioso, Sección 3.ª, RJ 2002/1630, sobre el
Decreto 88/1992, de 28 de mayo, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, por
el que se regula la coordinación de competencias de los ayuntamientos sobre transporte urbano
con las de la Comunidad Autónoma en materia de servicios interurbanos de viajeros. El regla-
mento analizado no era organizativo porque «establece reglas que inciden en la posición de los
ayuntamientos, cuya autonomía se ve, de este modo, afectada».
En el mismo sentido vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 25 de
julio de 1990 (sentencia confirmada o inadmisión de recurso contra la misma), RJ 1990/6773,
ponente: Excmo. Sr. D. Carmelo Madrigal García, Real Decreto 1279/1985, de 24 de julio, se
reguló el Centro de Gestión y Cooperación Tributaria.
11
Se han considerado organizativos: STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 7.ª) de 26 de octubre de 1999, RJ 2000/1391, sobre el Decreto Regional 86/1992, de 26 de
noviembre, sobre condiciones de ejercicio de la Dirección General de RTV de Murcia, desarrolla
la Ley 9/1988, de 11 de noviembre, de Creación, Organización y Control Parlamentario de Radio
Televisión Murciana, y establece cómo elegir al sustituto de director general en caso de que dicha
plaza quede vacante.
RJ 1997/534, ponente: Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Real Decreto 1220/1992, de 2 octu-
bre, por el que se transforman el Real Conservatorio Superior de Música de Madrid y el Real
Conservatorio Superior de Música de Salamanca y se crean nuevos Conservatorios Profesiona-
les de Música.
RJ 1997/2226, ponente: Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, «Decreto 63/1989, de 20 diciembre,
sobre adscripción orgánica de los puestos de trabajo desempeñados por personal proceden-
2. LA REGULACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL,

DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS Y DE OTROS ENTES
PÚBLICOS
Las normas que se limitan a establecer las competencias, composición y

ordenación jerárquica de los órganos administrativos, especialmente la es-
tructura ministerial, y de los organismos centrales se consideran sistemá-
ticamente organizativas por el Tribunal Supremo 12. Se trata de un asunto
zanjado que no llega ya a los tribunales desde hace años.
Conforme con este principio, la regulación de la organización ministerial
continúa excluyéndose por completo de la labor consultiva del Consejo de
Estado 13.
Los reales decretos de estructura ministerial y los decretos de estructura
de las consejerías se aprueban sin este informe, aunque la gran rapidez con la
que se tramitan y su influencia en la eficacia de la organización y en el gasto
público, los hacen, en nuestra opinión, unos candidatos excelentes a este tipo
de asesoramiento [vid. apdo. 2.a) del Capítulo IX de este libro].
te de los Cuerpos de Sanitarios Locales a las nuevas demarcaciones que determina el Decreto
de Ordenación Territorial Sanitaria de Adaptación subsiguiente de la relación de puestos de
trabajo».
RJ 1996/8707, recurso de casación 2909/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata
Pérez, sobre el Decreto 80/1987, de 25 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalu-
cía, sobre ordenación y organización del Servicio Andaluz de la Salud.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 25 de octubre de 1994, RJ 1994/
7543, recurso 437/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda, contra Orden Minis-
terial de 22 de noviembre de 1989 sobre aprobación de relaciones y plantillas de Juzgados de
Distrito que serán convertidos en Juzgados de Paz y la relación de Juzgados de Distrito que que-
darán suprimidos por exceder de las previsiones de planta judicial.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª) de 8 de julio de 1992, RJ 1992/6320,
recurso 307035/1983, ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Alfonso Llorente Calama, Real Decreto
2736/1983, de 29 de septiembre, que deroga normas sobre despacho aduanero de mercancías en
los recintos de los propios interesados.
jurisdicción: Contencioso-Administrativa, recurso 841/1990, Real Decreto 930/1989, de 21 de ju-
lio, se constituyó el Organismo de Cuenca «Confederación Hidrográfica del Norte».
recurso 842/1990, ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Ruiz Sánchez, Real Decreto 929/1989, de 21
de julio, se constituyó el Organismo de Cuenca Confederación Hidrográfica del Duero.
RJ 1996/7203, recurso contencioso-administrativo 1773/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Fernando
Cid Fontán, el Real Decreto 693/1990, de 18 de mayo, sobre unificación de control de la circula-
ción aérea terminal de Zaragoza.
12
Vid. las ya citadas STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª) de 27 de mar-
zo de 1993, RJ 1993/1918, recurso 1933/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,
Real Decreto 901/1990, de 13 de julio (RCL 1990/1473 y 1553), por el que se reestructura la Sub-
secretaría del Ministerio del Interior y los Centros Directivos dependientes de ella, y STS (Sala
de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª) de 15 de marzo de 1989, RJ 1989/2017, ponente:
Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Real Decreto 56/87, del Ministerio del Interior, de 16 de
enero, que modifica el Real Decreto de 28 de marzo de 1984, estructurando funciones de Órga-
nos de Seguridad del Estado.
13
Por todas, vid. Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura
orgánica básica de los departamentos ministeriales.
Sin embargo, uno de los signos de que la distinción entre reglamento eje-
cutivo e independiente se está resquebrajando es que, crecientemente, mu-
chos reglamentos que se limitan a establecer las competencias y la estructura
de órganos administrativos son remitidos al Consejo de Estado y a los órga-
nos consultivos para ser informados.
Así, por ejemplo, las normas relativas a la organización de los organismos
autónomos se remiten en la Administración General del Estado de forma
creciente para ser dictaminadas por el Consejo de Estado 14, siendo ahora la
práctica más habitual para este tipo de reglamentos 15, aunque en ocasiones
esta remisión no se produce 16, sin que sea fácil determinar las causas que
generan esa diferencia de tratamiento en supuestos tan similares.
Las normas que regulan la organización de otros organismos con per-
sonalidad jurídica propia suelen también remitirse al Consejo de Estado 17,
aunque, por ejemplo, existe una clara y continuada práctica de no remitir los
proyectos reglamentarios relacionados con la organización del Instituto de
España y las reales academias 18.
3. RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO Y OTROS

INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS
HUMANOS
En el nivel más detallado de ordenación de la organización administrativa

se encuentran las relaciones de puestos de trabajo. Aunque algunas senten-
cias del Tribunal Supremo habían caracterizado las Relaciones de Puestos de
Trabajo como normas jurídicas organizativas que estaban exentas del infor-
me del Consejo de Estado 19, la jurisprudencia no había sido tan clara cuando
14
El 58,73 por 100 de ellas lo fueron entre 2000 y 2003 y el 66,67 por 100 entre 2016 y 2019.
Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos legislativa del BOE.
15
Real Decreto 240/2019, de 5 de abril, por el que se modifica el Estatuto del Centro Español
de Metrología, aprobado por Real Decreto 1342/2007, de 11 de octubre.
Real Decreto 312/2019, de 26 de abril, por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autó-
nomo Centro de Estudios Jurídicos.
16
Real Decreto 96/2019, de 1 de marzo, de reordenación y actualización de la estructura
orgánica de la Mutualidad General Judicial; Real Decreto 1/2017, de 13 de enero, por el que se
modifica el Real Decreto 1067/2015, de 27 de noviembre, por el que se crea la Agencia Estatal de
Investigación y se aprueba su Estatuto.
17
Vid., por ejemplo, el Real Decreto 1349/2003, de 31 de octubre, sobre ordenación de
las actividades de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S. A. (ENRESA), y su finan
ciación.
18
Vid., por ejemplo, cómo no se remitieron Real Decreto 80/2019, de 22 de febrero, por el
que se crea la Academia Joven de España y se aprueban sus estatutos; Real Decreto 285/2017, de
24 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 1160/2010, de 17 de septiembre, por el que
se regula el Instituto de España, para la integración de la Real Academia de Ciencias Económicas
y Financieras; Real Decreto 367/2002, de 19 de abril, por el que se modifica la denominación de
la Real Academia de Farmacia y se aprueban sus Estatutos.
19
RJ 1997/2226, ponente: Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, «Decreto 63/1989, de 20 de diciem-
bre, sobre adscripción orgánica de los puestos de trabajo desempeñados por personal proceden-
te de los Cuerpos de Sanitarios Locales a las nuevas demarcaciones que determina el Decreto
de Ordenación Territorial Sanitaria de Adaptación subsiguiente de la relación de puestos de
trabajo».
esa aprobación de la RPT venía acompañada de otras disposiciones 20. Tras

la STS de 14 de febrero de 2014 21 ya ha quedado claramente establecido que
las relaciones de puestos de trabajo no son normas jurídicas y, por tanto, su
aprobación no requiere informe del Consejo de Estado 22.
No ocurre lo mismo con otros instrumentos de ordenación de los recursos
humanos como los planes de empleo público 23 o, en Castilla y León, a los
catálogos de Puestos Tipo 24, para los que la jurisprudencia ha establecido su
carácter ejecutivo, debiéndose, por tanto, en su tramitación, ser sometidas a
informe del Consejo de Estado u órgano autonómico análogo.
4. RELACIONES DE SUJECIÓN ESPECIAL
Tradicionalmente se han considerado como organizativos, y por tanto in-

dependientes, los reglamentos que regulan colectivos que se consideraba que
estaban unidos a las Administraciones públicas por una relación de «sujeción
especial» 25.
20
Sentencia 1955/2004, de 23 de marzo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 4.ª), RJ 2005/2484, recurso casación 3992/2001; Sentencia 1991/2004, de 23 de marzo
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2004/2358, recurso de casación
4469/2001; Sentencia 5983/2006, de 5 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 7.ª), relativas al Decreto 87/1997, de 1 de julio, de la Junta de Extremadura sobre rees-
tructuración de servicios de farmacia de las estructuras de atención primaria y aprobación de
las relaciones de puesto de trabajo del personal sanitario al servicio de la Sanidad Local de
la Consejería de Bienestar Social; STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª)
de 25 de octubre de 1994, RJ 1994/7543, recurso 437/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Manuel
Goded Miranda, contra Orden Ministerial de 22 de noviembre de 1989, sobre aprobación de
relaciones y plantillas del Juzgados de Distrito que serán convertidos en Juzgados de Paz y
la relación de Juzgados de Distrito que quedarán suprimidos por exceder de las previsiones
de planta judicial.
21
Sección 7.ª, núm. de recurso 2986/2012, Id. Cendoj: 28079130072014100061, ponente:
Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas.
22
Sobre la naturaleza jurídica de las relaciones de puesto de trabajo, vid. Juan Manuel Ale-
gre Ávila y Ana Sánchez Lamelas, «Reglamento/acto administrativo: una dualidad necesitada de
una cierta reconfiguración. La impugnación de las decisiones de la administración legitimación
y causa», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 184, 2017, pp. 13-40.
23
STS 3708/2006, de 16 de junio (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª),
RJ 2006/3375, sobre el Decreto 22/1997, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Em-
pleo Operativo sobre la provisión definitiva de plazas vacantes reservadas al personal laboral de
la Comunidad Autónoma de Canarias.
Vid., también, la STS 4409/2015, de 22 de octubre, Sección 7.ª, núm. de recurso 2932/2014,
ponente: Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, sobre la Orden 2/2013, de 7 de junio, de la Consellería
de Sanidad, que regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación de la per-
manencia en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal adscrito a las Instituciones
Sanitarias dependientes de la Consellería de Sanidad.
24
Tribunal de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sentencia
1452/2019, de 10 de diciembre, Decreto 5/2019, de 7 de marzo, de la Junta de Castilla y León, por
el que se aprueba el catálogo de puestos tipo de personal funcionario al servicio de la Adminis-
tración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus organismos autónomos, publicado
en el BOCyL de 8 de marzo de 2019.
25
Baño León aduce la «imposibilidad de admitir los reglamentos independientes en las lla-
madas relaciones especiales de sujeción». José María Baño León, «Los ámbitos del reglamento
independiente», en Sebastián Martín-Retortillo Baquer (coord.), Estudios sobre la Constitu-
ción española: homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, vol. I, 1991, pp. 421-454 (esp.
p. 439).
Se pueden definir las relaciones de especial sujeción como «aquellas re-

laciones jurídico-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva
inserción del administrado en la esfera organizativa de la Administración,
a resultas de la cual queda sometido a un régimen jurídico peculiar que se
traduce en un especial tratamiento de la libertad y de los derechos fundamen-
tales, así como de sus instituciones de garantía, de forma adecuada a los fines
típicos de cada relación» 26.
Los supuestos generalmente citados de relaciones de sujeción especial son
los funcionarios públicos, los militares, los reclusos en centros penitencia-
rios, los estudiantes de centros educativos públicos y los concesionarios de
servicios públicos.
Ha sido un criterio tradicional el identificar los reglamentos que regu-
laban relaciones con relaciones de sujeción especial con los organizativos,
considerándolos por ello exentos del dictamen del Consejo de Estado 27. Una
vez entrada en vigor la LOCE, el Tribunal Supremo siguió manteniendo este
criterio, eximiendo del informe del Consejo de Estado por tratarse de rela-
ciones de sujeción especial a reglamentos relativos a los empleados públicos
de las instituciones sanitarias 28, a los miembros del Cuerpo de Policía 29, a las
Mutuas de Accidentes de Trabajo como entidades colaboradoras de la Segu-
ridad Social 30, a los alumnos de centros públicos de enseñanzas artísticas 31.
26
Mariano López Benítez, Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones es-
peciales de sujeción, Córdoba, Civitas, 1994, pp. 161 y ss. Vid. también García de Enterría y
Fernández, op. cit., pp. 19 y ss.
27
Vid. STS (Sala especial del art. 61 de la LOPJ) de 10 de mayo de 1989, RJ 1992/3744, recur-
so 361/1987, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, sobre Orden del Ministerio
En los mismos términos vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 27
de octubre de 1997, RJ 1997/7758, ponente: Excmo. Sr. D. Óscar González González, Resolución
del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas fechada el 21 de enero de 1992, sobre valo-
ración de inmovilizado inmaterial a efectos de contabilidad.
28
STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 10 de mayo de 1989, RJ 1992/3744, recurso
361/1987, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael de Mendizábal Allende, sobre Orden del Ministerio
29
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección  6.ª) de 22 de mayo de 1991, RJ  1991/4337,
ponente: Excmo. Sr. D. Diego Rosas Hidalgo, Real Decreto 59/87 en cuanto deroga el art. 4 del Real
Decreto 669/84 sobre asignación de determinadas funciones del Cuerpo de Policía (FJ 4.º).
30
RJ 1996/6363, recurso de casación 593/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montal-
vo, Orden 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la que se dictan
normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990 (FJ 3.º). Vid.
también la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 14 de enero de 2004
(RJ 2004/556), Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de enero de 1998, por el
que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garan-
tía Salarial y Formación Profesional.
31
RJ 1997/5826, ponente: Excmo. Sr. D. Claudio Movilla Álvarez, Orden de la Consellería de Cultu-
ra, Educación y Ciencia de la Generalidad, sobre enseñanzas de arte dramático y danza (FJ 4.º).
Vid. también la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 13 de octubre de
1997, RJ 1997/7439, ponente: Excmo. Sr. D. Óscar González González, Decreto 30/1985, de 23
de febrero, del Gobierno de Valencia, sobre Organización de la Inspección Técnica de Vehículos,
del Decreto 198/1987, de 7 de diciembre, por el que se adscriben a la empresa pública Seguridad
y Promoción Industrial Valenciana, S. A. (SEPIVA) los servicios de ITV, que declara organizativo
este reglamento que regula las ITV, de forma implícita, por la condición de concesionarios de un
servicio público de estas empresas.
Esta idea fue debilitándose y, cada vez con mayor frecuencia, el Tribunal
Supremo dictaba sentencias sobre reglamentos que consideraba ejecutivos
en materias relacionadas con ese tipo de colectivos, sin plantearse siquie-
ra, en la mayoría de las ocasiones, si se trataba o no de una relación de suje-
ción especial.
Así, por ejemplo, en su Sentencia de 1991 en relación al sistema de pro-
visión de plazas vacantes de Facultativos especialistas de los Servicios Je-
rarquizados de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, en sus
Sentencias de 2004 32 respecto al personal sanitario al servicio de la Sanidad
Local de la Consejería de Bienestar Social de Extremadura, o en su Sentencia
de 2005 33 respecto a los concesionarios de obras del Ministerio de Fomento,
o en 2015 respecto al personal del Servicio de Salud de la Generalitat Valen-
ciana 34.
Muy claro al respecto, sin embargo, ha sido el Tribunal Supremo en su
Sentencia de 2018, donde se afirma que la orden del ministro del Interior que
regula el uso general del uniforme del Cuerpo de la Guardia Civil no tiene ca-
rácter organizativo e independiente, pese a regular una relación de sujeción
especial:
Una jurisprudencia constitucional constante (por todas, STC 81/2009, de 21
de marzo, FJ 5.º) precisa que esas relaciones de supremacía especial no son ya
un ámbito en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación
legal previa [...] esa categoría no tiene relieve para la exigencia de dictamen del
Consejo de Estado que nos ocupa. Si las normas de la orden se quedasen en el
ámbito doméstico o de pura organización interna y además regulasen solo ese
tipo de situaciones de supremacía especial, estarían eximidas de dictamen por la
primera de las circunstancias y no por la segunda, porque la distinción se ciñe a
diferenciar los reglamentos ejecutivos de ley y los independientes 35.
32
Sentencia 1955/2004, de 23 de marzo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª),
RJ 2005/2484, recurso de casación 3992/2001; Sentencia 1991/2004, de 23 de marzo (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2004/2358, recurso de casación 4469/2001; Senten-
cia 5983/2006, de 5 de octubre (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª).
33
STS 188/2005, de 20 de enero (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª),
RJ 2005/210, sobre la Orden del Ministro de Fomento de 19 de noviembre de 1998, por la que se
aprueba la instrucción para el proyecto, construcción y explotación de obras subterráneas para
el transporte terrestre.
34
STS 4409/2015, de 22 de octubre, Sección 7.ª, núm. de recurso 2932/2014, ponente:
Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, sobre la Orden 2/2013, de 7 de junio, de la Consellería de Sani-
dad, que regula el procedimiento para la jubilación forzosa, la prolongación de la permanencia
en el servicio activo y la jubilación voluntaria del personal adscrito a las Instituciones Sanitarias
dependientes de la Consellería de Sanidad.
35
STS 837/2018, de 22 de mayo (Sala 3.ª de lo Contencioso-Administrativo), sobre la Orden
INT/77/2014, de 22 de enero, del Ministro del Interior (BOE núm. 26, de 30 de enero siguiente)
regula el uso general del uniforme del Cuerpo de la Guardia Civil (FJ 2.º).
En idéntico sentido vid. las posteriores SSTS 1161/2018, de 9 de julio (Sala 3.ª de lo Con-
tencioso-Administrativo), sobre la Orden General 10, de 28 de diciembre de 2015, de Desarrollo
de los Derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles y de sus representantes,
RJ 2018/3542, y 30/2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 16 de enero,
JUR 2020/71501, recurso contencioso-administrativo 834/2018, ponente: Excmo. Sr. D. José Ra-
món Giménez Cabezón, Orden General núm. 6, de 19 de julio de 2018, de la D. G. Guardia Civil,
sobre protocolo de actuación para la adopción preventiva de medidas específicas ante situacio-
nes de naturaleza psiquiátrica, psicológica o ante conductas anómalas que afecten a los guardias
civiles.
Tras esta sentencia parece ya definitivamente extinto el concepto mismo

de sujeción especial como elemento definitorio de los reglamentos organiza-
tivos, concepto que en realidad había ido minándose poco a poco al conside-
rar el Tribunal Supremo que existía obligación de someter a informe nume-
rosas normas que afectaban a este tipo de colectivos 36.
La práctica administrativa se ha adaptado plenamente a este criterio ju-
risprudencial. Así, por ejemplo, todo el desarrollo reglamentario de la legis-
lación de personal de la Administración General del Estado, incluido del per-
sonal militar y de la Guardia Civil, ha sido objeto de dictamen por parte del
Consejo de Estado 37. Igualmente, remitidos al Consejo de Estado han sido los
reglamentos relativos a presos, concesionarios y estudiantes 38.
5. MANDATOS LEGALES DE CARÁCTER ORGANIZATIVO.

ÓRGANOS COLEGIADOS
El Tribunal Supremo tiene, como ya hemos comentado, una consolida-

da jurisprudencia estableciendo que los reglamentos organizativos son re-
glamentos independientes que no deben ser informados por el Consejo de
Estado. ¿Pero qué ocurre si esos reglamentos organizativos son fruto de un
mandato legal? Se trata de supuestos donde hay una pugna entre el criterio
formal de delimitación de los reglamentos ejecutivos (al haber mandato legal
habría reglamento ejecutivo) y el material (al no afectar a los derechos y de-
beres de los ciudadanos no habría reglamento ejecutivo).
Este conflicto se da actualmente con cierta frecuencia en la regulación
de los órganos colegiados. Estos son, con frecuencia, creados por normas de
rango legal, que dejan a normas reglamentarias la regulación detallada de las
competencias, composición y funcionamiento de estos, regulación que tiene
un marcado componente organizativo.
36
En idéntico sentido vid. las posteriores TS:2018:2645, de 9 de julio, 2049/2017, RJ  2018/3542,
[O. Derechos de las asociaciones profesionales de guardias civiles] y TSJM:2019:12222, de 16 de
enero, rec. 834/2018, JUR 2020/71501 [O. Protocolo medidas situaciones de naturaleza psiquiá-
trica, psicológica a guardias civiles]. Este nuevo criterio coincide con el de Baño León, que aduce
la «imposibilidad de admitir los reglamentos independientes en las llamadas relaciones especia-
les de sujeción». Vid. Baño León, op. cit., p. 439.
37
Vid., entre muchos otros, los dictámenes del Consejo de Estado 38/2006 (Proyecto de
Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio
de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción
Profesional de los Funcionarios de la Administración General del Estado) [...]; 505/2010 (Pro-
yecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1451/2005, de 7 de diciembre,
por el que se aprueba el reglamento de ingreso, provisión de puestos de trabajo y promoción
profesional del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia); 953/2019
(Proyecto de Orden por la que se regulan las especialidades de la Guardia Civil) y 00/2020 (Pro-
yecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las
Fuerzas Armadas).
38
Vid., entre otros, los dictámenes del Consejo de Estado 587/2016 (Proyecto de Real De-
creto por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario Militar), 2117/2010 (Proyecto de Real
Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante Universitario) y 791/2017 (Proyecto
de Real Decreto por el que se regula la inspección técnica de vehículos y se establecen las
normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de
vehículos).
La normativa que regula los órganos colegiados tiene una importancia

creciente debido a la cada vez mayor relevancia de la administración consul-
tiva y participativa que está brotando en los márgenes de las administracio-
nes públicas 39.
En los supuestos en los que una norma con rango de ley establece u ordena
la creación de un órgano de participación y asesoramiento del que forman par-
te no solo representantes de esa administración, sino también de otras admi-
nistraciones y representantes de organizaciones o asociaciones representativas
de intereses sociales, el Consejo de Estado, en su Memoria de 2016, ha sido bas-
tante concluyente sobre su carácter ejecutivo y sobre el carácter preceptivo del
informe del Consejo de Estado: cuando existe un mandato legal de regulación
organizativa su desarrollo reglamentario se considera ejecutivo y debe de ser
informado por este organismo. El Consejo de Estado incide en que ello es es-
pecialmente cierto si se trata de la creación de órganos consultivos y de partici-
pación que implementan el derecho a la participación que recoge el art. 105.a)
de la Constitución, pero esta doctrina se extendería también a otros supuestos:
Y ello sea la materia «organizativa» o no, puesto que el legislador también
puede imponer límites legales a la potestad de autoorganización del Gobierno y
dicha ley prevalece sobre cualquier reglamento mientras no se anule, por limitar
los poderes del Gobierno más allá de lo requerido por el art. 97 de la Constitu-
ción. Ello es incluso más claro cuando la «organización» ha venido explícitamen-
te delimitada por el legislador para garantizar la representación de intereses y la
participación ciudadana en órganos colectivos de la Administración [art. 105.a)
de la Constitución], especialmente, pero no solo, los consultivos sectoriales 40.
Menos rotundo ha sido al respecto el Tribunal Supremo, que ha tratado

este tema en pocas ocasiones. En su Sentencia de 1996 consideró que el de-
creto sobre ordenación y organización del Servicio Andaluz de la Salud era
meramente organizativo y no debía someterse al dictamen del Consejo de Es-
tado precisamente porque «el decreto en litigio no regula la Comisión de Se-
guimiento de la Gestión del Servicio Andaluz de Salud, que es el órgano que
el art. 4.1.2 de la Ley Autonómica configura como órgano de participación.
Esta omisión confirma el carácter meramente orgánico y reflexivo de la nor-
mativa impugnada» (FJ 5.º) 41.
39
Vid. arts. 7 y 15.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público. La gran mayoría de los órganos colegiados que exigen una norma para su regulación
contienen un elemento representativo de otras administraciones públicas o de organizaciones
representativas de intereses sociales. El art. 21 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, que no tiene carácter básico, diferencia entre los órganos colegiados
que pueden tener efectos frente a terceros (competencias decisorias, de propuesta o emisión de
informes preceptivos de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos) y aquellos
que no. Los primeros requieren de una norma jurídica para su creación y regulación (real de-
creto u orden ministerial, virtud del rango y ámbito de sus miembros) y se prevé para ellos la
posible participación de representantes de otras administraciones públicas. A los segundos se los
considera grupos o comisiones de trabajo y se establece que podrán ser creados por Acuerdo del
Consejo de Ministros o por los Ministerios interesados y para ello no será necesario, por tanto,
en ningún caso, dictamen del Consejo de Estado (o del órgano consultivo autonómico en el caso
de las Comunidades Autónomas en el que este precepto es de aplicación supletoria).
40
Memoria del Consejo de Estado 2016, p. 93.
41
RJ 1996/8707, recurso de casación 2909/1993, ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata
Más ambigua al respecto es la STS 6588/2010 42, sobre el decreto regu-

lador de las competencias y organización del Consell catalán del Taxi. Este
órgano, establecido en el art. 33 de la Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi, es
un órgano de consulta y asesoramiento en lo que se refiere a los servicios de
taxi de Cataluña, formado por representantes de distintas administraciones
públicas, sindicatos, asociaciones profesionales representativas del sector y
representantes de las asociaciones de consumidores y usuarios. El Tribunal
Supremo mantiene la calificación que dicho reglamento había hecho del Tri-
bunal Superior de Justicia de Cataluña como meramente organizativo, aun-
que es cierto que lo hace sin entrar en el fondo del asunto porque estima que
ese carácter organizativo se determinó en base a normas autonómicas que el
Tribunal Supremo no podía entrar a valorar.
Con tan magras indicaciones jurisprudenciales y doctrinales no es de ex-
trañar que la práctica administrativa en la Administración General del Es-
tado sea poco previsible a la hora de remitir o no al Consejo de Estado la
regulación reglamentaria de los órganos colegiados.
Aunque se aprecia un incremento significativo de los proyectos regla-
mentarios reguladores de órganos colegiados que son remitidos al Consejo
de Estado, esta remisión es todavía minoritaria 43. No encontramos ningún
criterio fiable que parezca determinar cuáles de estos proyectos se remiten
al Consejo de Estado. Así, aunque las normas reguladoras de órganos cole-
giados creados por ley tienden a ser remitidas en mayor medida para su dic-
tamen por el Consejo de Estado 44, no son escasos los casos en los que estas
no lo son 45. De igual modo, aunque suelen remitirse algunas normas regu-
ladoras de órganos colegiados creados reglamentariamente 46, la mayoría de
Pérez, Decreto 80/1987, de 25 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, sobre
ordenación y organización del Servicio Andaluz de la Salud.
42
STS 6588/2010, de 9 de diciembre, Sala de lo Contencioso, Sede: Madrid, Sección 3.ª,
RJ 2010/8910.
43
Entre 2000 y 2004 se informaron el 17,65 por 100 y entre 2016 y 2019 el 26,92 por 100.
Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos legislativa del BOE.
44
Así, por ejemplo, sí fueron sometidos a este dictamen los proyectos normativos de órganos
colegiados creados por ley, como, por ejemplo, el Dictamen 250/2019 en relación con la Comi-
sión Interministerial de coordinación en materia de tratados y otros acuerdos internacionales
(creado por el art. 6 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del
Estado) o el Dictamen 1091/2016 sobre el Real Decreto por el que se regula la composición y
funcionamiento del Consejo Asesor de Prevención y Lucha contra el Fraude a los intereses finan-
cieros de la Unión Europea (órgano creado por el apdo. 4 de la disp. adic. 25.ª de la Ley 38/2003,
de 17 de noviembre, General de Subvenciones).
45
No se han sometido al Consejo de Estado, por ejemplo, el Real Decreto 76/2019, de 22 de
febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1879/1996, de 2 de agosto, por el que se regula la
composición de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, para su adaptación
a la nueva estructura de los departamentos ministeriales de la Administración General del
Estado (no sometido al Consejo de Estado pese a haber sido creado este órgano por el art. 13.1
de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales), o Real Decreto
487/2017, de 12 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 1401/2007, de 29 de octubre,
por el que se regula la composición, funcionamiento y competencias de la Comisión Superior
Calificadora de Documentos Administrativos (tampoco remitido al Consejo de Estado pese a
que este órgano fue creado por art. 58 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio His-
tórico Español).
46
Vid. Dictamen 1075/2017, Real Decreto 61/2018, de 9 de febrero, por el que se crea y regula
el Consejo Superior del Deporte Militar.
ellas no lo son 47. La protección al derecho a la participación recogida en el

art. 105 CE no ha cristalizado aún, por sí misma, más que ocasionalmente
como criterio activador de la intervención del Consejo de Estado.
¿Son también ejecutivos otros reglamentos organizativos que desarrollan
mandatos legales distintos a los de la creación de órganos colegiados consul-
tivos?
Como hemos visto, el Consejo de Estado ha dejado clara su posición de
que «si un órgano está regulado o previsto en una ley y se remite su creación
o regulación a la potestad reglamentaria se trata de un reglamento ejecutivo
preceptivamente sujeto a dictamen del Consejo de Estado» 48.
En la práctica administrativa, en cualquier caso, la remisión de esos pro-
yectos al Consejo de Estado dista de ser universal. No se han remitido, por
ejemplo, los reglamentos organizativos de las organizaciones públicas para
comprobar la ejecución del mandato de establecer, en administraciones y
organismos públicos delegados de protección de datos 49, de prevención de
riesgos laborales 50, o las Juntas de Personal y los Delegados de Personal 51.
6. OTRA NORMATIVA REGLAMENTARIA REGULADORA

DE ASPECTOS INTERNOS O «DOMÉSTICOS»
DE LA ORGANIZACIÓN: PRESUPUESTARIA, PATRIMONIO,
CALIDAD Y EVALUACIÓN
Ya hemos mencionado que una de las definiciones habituales de los re-

glamentos organizativos es referirse a estos como los que regulan el ámbito
«doméstico» o «interno» de las Administraciones públicas 52. Ya hemos visto
también que la normativa relativa a los empleados públicos no se considera
ya independiente a los efectos de su remisión al Consejo de Estado y los órga-
nos autonómicos análogos. Vemos también que otras normas de dimensión
principalmente interna como las relativas a la gestión presupuestaria, del pa-
trimonio o las normas de calidad de los servicios públicos, reciben el mismo
tratamiento de reglamentos ejecutivos.
Dictamen 183/2017, Real Decreto 530/2017, de 26 de mayo, por el que se modifica el Regla-
mento de la Junta Arbitral prevista en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad
Foral de Navarra, aprobado por el Real Decreto 353/2006, de 24 de marzo.
Dictamen 3500/1999, Real Decreto 112/2000, de 28 de enero, por el que se crea la Comisión
Nacional para la Protección de la Salud del Deportista.
47
Vid., entre otros muchos, el Real Decreto 1401/2018, de 23 de noviembre, por el que se
crea el Observatorio «Mujeres, Ciencia e Innovación», para la igualdad de género en el Sistema
Español de Ciencia, Tecnología e Innovación o el Real Decreto 3/2018, de 12 de enero, por el que
se modifica el Real Decreto 275/2007, de 23 de febrero, por el que se crea el Observatorio Estatal
de la Convivencia Escolar.
48
Memoria Consejo de Estado 2016, p. 95.
49
Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de
los derechos digitales.
50
Arts. 3 y 35 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales.
51
Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
52
Sobre los distintos elementos o ámbitos de la «esfera interna de la administración» vid.
Baño León, op. cit., p. 437.
La jurisprudencia ha confirmado el carácter ejecutivo de este tipo de nor-

mas sin plantearse siquiera su posible carácter organizativo, aunque en rea-
lidad pocas sentencias 53 han analizado la naturaleza de estas normas porque
son remitidas de forma rutinaria al Consejo de Estado durante su trami
tación.
Así, la práctica totalidad de las vigentes normas reglamentarias que desa-
rrollan la ejecución y gestión presupuestaria en la Administración General
del Estado han sido sometidas al informe del Consejo de Estado 54.
También han sido informadas sistemáticamente por el Consejo de Estado
las normas de gestión patrimonial 55 y los reglamentos relativos a la calidad y
a la evaluación de los servicios públicos 56.
7. REGLAMENTOS DE PROTOCOLO Y PREFERENCIA
Otro tipo de normas que tiene un carácter principalmente interno son las
que establecen reglas de protocolo y preferencia 57 y que han sido promulga-
das por numerosas administraciones territoriales. El Tribunal Supremo, en
Sentencia de 2009, estableció que el Acuerdo del Pleno del Consejo General
del Poder Judicial, de fecha 23 de noviembre de 2005, de Honores, Trata-
mientos y Protocolo en los actos judiciales solemnes 58, no era ejecutivo y no
existía obligación legal de remitirlo al Consejo de Estado 59.
En consonancia con esta doctrina, las normas protocolarias y de preferen-
cia en la Administración General del Estado y en las Comunidades Autóno-
mas han sido tramitadas como reglamentos independientes sin ser emitidas
53
Vid., por ejemplo, STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª) de 3 de junio
de 1998, RJ 1998/5520, recurso de casación 5261/1995, ponente: Excmo. Sr. D. Vicente Conde
Martín de Hijas, Decreto núm. 43/1994, de 18 de agosto (LCTB 1994/62), por el cual el Consejo
de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria aprobó la regulación del procedimiento en
el ejercicio de la función interventora en la Administración de dicha Diputación.
54
Vid., entre muchos, los Dictámenes del Consejo de Estado 178/2018 (Proyecto de Real
Decreto sobre los requisitos aplicables a las previsiones macroeconómicas y presupuestarias),
439/2015 (Proyecto de orden por la que se determinan la información y procedimientos de remi-
sión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente
a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal), 771/2014 (Proyecto de
orden por la que se modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan
las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera).
55
Vid. Dictamen 791/2009 (Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento
General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pú
blicas).
56
Vid. Dictámenes del Consejo de Estado 897/2017 (Proyecto de Real Decreto por el que se
establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa),
819/2005 (Proyecto de Real Decreto por el que se establece el sistema general de Calidad en la
Administración General del Estado).
57
Carlos Fuente Lafuente, Protocolo para actos oficiales, Universitat Oberta de Catalunya,
Editorial UOC, 2017.
58
STS 3374/2009, de 24 de marzo, Sala de lo Contencioso, Sección 8.ª, sobre el Acuerdo del
Pleno del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 23 de noviembre de 2005, de Honores,
Tratamientos y Protocolo en los actos judiciales solemnes.
59
A favor del carácter independiente de las normas honoríficas y de protocolo, vid. Baño
León, op. cit., p. 452.
al Consejo de Estado o los correspondientes organismos consultivos autonó-

micos 60.
8. LA REDUCCIÓN DEL ÁMBITO DEL REGLAMENTO

ORGANIZATIVO
Vemos, por tanto, que incluso en el ámbito de los reglamentos indepen-

dientes por excelencia, los organizativos, hay una reducción importante de
los supuestos en los que dicha condición justifica su no remisión al Consejo
de Estado. Así los que regulan las relaciones de sujeción especial y los que re-
gulan órganos colegiados de participación creados por ley han dejado de con-
siderarse independientes a los efectos de su remisión al Consejo de Estado.
Existe una tendencia creciente, aunque menos consolidada, a someter a
informe todos los que ejecutan mandatos organizativos establecidos en las
leyes, los órganos colegiados con efectos frente a terceros y también aquellos
que establecen la organización de organismos autónomos y otros entes pú-
blicos.
Los decretos de organización ministerial o los decretos de organización
de las consejerías, así como los reglamentos de protocolo y preferencia, per-
manecen como los únicos ámbitos que no están ya siendo informados en
absoluto por el Consejo de Estado.
60
Vid., no informados por el Consejo de Estado ni sus respectivos órganos consultivos, el
Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Pre-
cedencias en el Estado y también su modificación por el Real Decreto 470/2014, de 13 de junio,
así como, entre otros, el Decreto 77/2002, de 26 de febrero, por el que se regula el régimen de
precedencias y tratamientos en el ámbito de la Junta de Andalucía, el Decreto 235/1999, de 23 de
diciembre, del Gobierno Valenciano, por el que se regula el régimen de precedencias en el ámbito
de la Comunidad Valenciana y el Decreto 189/1981, de 2 de julio, establint les normes de Protocol
i Cerimonial en l’àmbit de la Generalitat de Catalunya.
CAPÍTULO VIII
REGLAMENTOS DE NECESIDAD COMO CONCEPTO
DIFERENCIADO DE LOS REGLAMENTOS
URGENTES
Los reglamentos de necesidad o contra legem son otros de los supuestos

clásicos de reglamentos independientes, y es necesario diferenciarlos de los
reglamentos meramente urgentes.
La jurisprudencia ha establecido reiteradamente que:
Únicamente estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Esta-
do los reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, en el reducido
ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles especialmente en el
organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los
reglamentos de necesidad (FJ 3.º) 1.
La doctrina considera los reglamentos de necesidad como aquellos justifi-
cados en razones extraordinarias que obligan a dictar reglamentos que pue-
den incluso suspender temporalmente la vigencia de preceptos contenidos en
normas con rango de ley 2, supuestos en los que «[h]ay una reserva de poder
1
talvo, Orden de 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la que
se dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990, ya
citada. Esta definición se cita también en sentencias posteriores como: STS (Sala de lo Con-
tencioso-Administrativo, Sección 7.ª) de 26 de octubre de 1999, RJ 2000/1391, sobre el Decreto
Regional 86/1992, de 26 de noviembre, sobre condiciones de ejercicio de la Dirección General de
RTV de Murcia, desarrolla la Ley 9/1988, de 11 de noviembre, de Creación, Organización y Con-
trol Parlamentario de Radio Televisión Murciana y establece cómo elegir al sustituto de director
general en caso de que dicha plaza quede vacante.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 9 de junio de 1998, RJ 1998/4551,
ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Real Decreto 1113/1992, de 18 de septiembre, por
el que se fijan para el año 1992 las bases de cotización para la Seguridad Social para la Minería
del Carbón.
2
Vid. Cosculluela Montaner, op. cit., p. 129.
último en la Administración que no solo la permite, sino que la obliga a ac-

tuar en la situación de “circunstancias excepcionales” para salvar los valores
sociales supremos» 3.
Se citan como supuestos paradigmáticos de esta potestad la competencia
otorgada a los alcaldes por el art. 21.1.m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, para «adoptar personalmente, y
bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o gra-
ve riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta
inmediata al Pleno» y, especialmente, las dictadas en virtud de las potestades
establecidas en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alar-
ma, excepción y sitio 4.
Esta normativa reglamentaria de necesidad tiene como límites esenciales
el principio de proporcionalidad y, sobre todo, la estricta temporalidad de
sus preceptos, que deben cesar en su vigencia cuando lo hagan las causas que
lo justifican 5. Para su aprobación, por la especial urgencia que requiere su
aprobación, están eximidas de su remisión al Consejo de Estado.
No cabe duda de que todos los reglamentos que se dictaron en desarrollo y
al amparo de Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el
estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasiona-
da por la COVID-19, pueden incluirse dentro de la categoría de reglamentos
de necesidad y no requerían el dictamen del Consejo de Estado. Lo mismo
ocurre con los dictados en desarrollo del Real Decreto 926/2020, de 25 de oc-
tubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación
de infecciones causadas por el SARSCoV-2.
Más problemática es esta consideración para los reglamentos que desa-
rrollan otras normas legales relacionadas con la emergencia sanitaria pero
distintos de la declaración del estado de alarma (p. ej., los numerosos decre-
tos-leyes aprobados durante este periodo). Y plantea aún más problemas la
García de Enterría, op. cit., 1993, p. 202.

3
Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Art. 4: «El
4
Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el art. 116.2 de la Constitución, podrá declarar
el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las
siguientes alteraciones graves de la normalidad.
a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones,
incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice
lo dispuesto en los arts. 28.2 y 37.2 de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstan-
cias o situaciones contenidas en este artículo.
d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad».
5
Vid., al respecto, Vicente J. Álvarez García, «El coronavirus (COVID-19): respuestas jurídi-
cas frente a una situación de emergencia sanitaria», El Cronista del Estado Social y Democrático
de Derecho, núm. 86, 2020, pp. 6-21; Vicente J. Álvarez García y Flor Arias Aparicio, «La inci-
dencia del derecho de necesidad en el procedimiento administrativo: la alteración de las reglas
procedimentales por motivos de necesidad», Revista General de Derecho Administrativo, núm. 54,
2020; A. Nogueira López, «Confinar el coronavirus. Entre el viejo Derecho sectorial y el Derecho
de excepción», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núms. 86-87, marzo-
abril de 2020, pp. 24 y ss.; Vicente Álvarez García, «Coronavirus y Derecho (III): los límites de
los poderes de necesidad, La Administración al día», http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.
asp?id=1196555.
Reglamentos de necesidad como concepto diferenciado de los reglamentos urgentes 71
naturaleza de los reglamentos dictados por las autoridades estatales y auto-

nómicas, una vez finalizado el estado de alarma, pero sin que se pueda dar
por finalizada la emergencia sanitaria y que son dictadas al amparo de sus
competencias ordinarias, por lo general de carácter sanitario 6.
De forma significativa, en su Dictamen 266/2020, de 23 de abril, en pleno
vigor del primer estado de alarma, dos meses antes de que finalizara, sobre
el Proyecto de Orden Ministerial por la que se desarrolla el art. 34 del Real
Decreto ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgen-
tes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente a la
COVID-19 7, afirmó que:
Según su preámbulo y la memoria, la Orden proyectada se dicta en ejercicio
de la habilitación que el art. 34.1 del Real Decreto ley 11/2020, de 31 de marzo
[es decir, una norma con rango de ley pero ordinaria, no el real decreto de de-
claración del estado de alarma], confiere al Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones para el establecimiento de los requisitos y condiciones que
las empresas y los trabajadores por cuenta propia, a que dicho artículo se refie-
re, han de cumplir para poder obtener la moratoria en el pago de cuotas en él
regulada.
Por tanto, el presente dictamen se emite de conformidad con lo previsto en
el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que
prevé la consulta a su Comisión Permanente en relación con los reglamentos
o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así
como sus modificaciones.
Por tanto, no parece aventurado afirmar que, al menos en la opinión del
Consejo de Estado, el ámbito de los reglamentos de necesidad y la exención
de la necesidad de su dictamen, no se extiende a los dictados en virtud de
una norma legal, distinta, en cualquier caso, al real decreto de declaración
de estado de alarma 8.
En cualquier caso, parece claro que no tienen la consideración de regla-
mentos de necesidad aquellos «simplemente urgentes». Ya el Consejo de Es-
tado, en su Moción de 1969, se creyó en la obligación de recordar que:
6
Sobre este problema vid. Doménech Pascual, «Derecho Público del coronavirus (I). Com-
petencia autonómica para adoptar medidas de contención», en el blog www.almacendederecho.
org, 14 de marzo de 2020; Lorenzo Cotino Hueso, «Los derechos fundamentales en tiempos del
coronavirus: Régimen general y garantías y especial atención a las restricciones de excepciona-
lidad ordinaria», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 86, 2020, pp. 88-
101 (esp. p. 98).
7
Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. «Art. 6:
Uno. La declaración del estado de alarma se llevará a cabo mediante decreto acordado en Conse-
jo de Ministros. Dos. En el decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos
del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días. Solo se podrá prorrogar con autori-
zación expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las
condiciones vigentes durante la prórroga».
8
En el mismo sentido los Dictámenes 59/2020, relativo al Proyecto de Real Decreto por el
que se establecen condiciones especiales de aplicación del régimen de compensación de avales
regulado en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1251/1999, de 16 de julio, sobre so-
ciedades anónimas deportivas, para hacer frente al impacto de la COVID-19 y el 381/2020 sobre
el Proyecto de Real Decreto de adaptación del pago del canon de ocupación y aprovechamiento
del dominio público marítimo-terrestre, regulado en el art. 84 de la Ley 22/1988, de 28 de julio,
de Costas, a las medidas excepcionales adoptadas por las autoridades sanitarias para hacer fren-
te a la emergencia provocada por la COVID-19.
Las razones de urgencia, en los demás casos, no pueden suponer la omisión

de ningún trámite preceptivo, salvo los casos autorizados por la ley, sino tan
solo una aceleración de la tramitación. Por ello, está siempre dentro de las
potestades directivas de los ministros (art. 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico)
acelerar todo lo necesario la preparación y estudio de las disposiciones que
requieran una urgente aprobación. Esta aceleración en los trámites tiene tam-
bién, naturalmente, su repercusión en el funcionamiento de este Alto Cuerpo
Consultivo. En este sentido, el art. 145 del Reglamento Orgánico del Consejo
de Estado establece una diferenciación entre consultas ordinarias y consultas
urgentes 9.
Para la aprobación de esta normativa reglamentaria urgente se prevé ya la
posibilidad de tramitarlas con una importante reducción de plazos 10 y exis-
ten figuras de rango legal, como los decretos-leyes, previstas precisamente
cuando concurre el supuesto de hecho de la urgencia 11.
En este contexto, el Tribunal Supremo ha rechazado reiteradamente la
posibilidad de eximir del dictamen del Consejo de Estado por la supuesta
urgencia de su aprobación 12.
Conforme se va alargando la situación de emergencia sanitaria y con
la expectativa de que, con mayor o menor intensidad, esta va a continuar
condicionando la vida social y económica durante un tiempo indetermi-
nado, se acentúa también la necesidad de localizar aquellos aspectos en
los que es necesario aplicar el derecho de excepción, así como reflexionar
sobre cómo pueden conservarse en estas difíciles circunstancias las ga-
rantías jurídicas en todos los ámbitos, incluidos en el de la elaboración de
normas 13.
En cualquier caso, la experiencia de la pandemia de la COVID-19 ha pues-
to de manifiesto la dificultad de aplicar un derecho de necesidad que se ca-
9
Moción del Consejo de Estado 1969, p. 487.
Vid. arts. 133 LPAC y 27 LG. El art. 19 LOCE establece, por su parte, la posibilidad de que
10
cuando en la orden de remisión se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para
su despacho sea de quince días, estableciéndose incluso la previsión de que el Gobierno o su
presidente fijen un plazo inferior.
11
Vid. art. 86 CE. Manuel Aragón Reyes, «Uso y abuso del decreto-ley: una propuesta de re-
interpretación constitucional», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 60,
2016, pp. 12-17; Ignacio González García, «La trascendencia constitucional del deficiente con-
trol del decreto ley autonómico», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 111, 2017,
pp. 99-124.
12
Vid. la STS 8076/2009, de 24 de noviembre, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 5.ª, sobre el Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptan medidas ad-
ministrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efectos
de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 de noviembre de 1987, RJ 1987/8793,
ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Bruguera Manté, Real Decreto 2647/85, de 18 de diciembre, por
el que se determina la estructura orgánica básica de la Intervención General de la Seguridad
Social.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 30 de diciembre de 1988, RJ 1988/10155,
ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Alfonso Llorente Calama. Orden de 7 de diciembre de 1983 que
regula la distribución entre los ayuntamientos de la isla de Tenerife de su participación en los
ingresos por arbitrios insulares.
13
Sandra González de Lara Mingo, «Hacia la era de la “nueva anormalidad” jurídica ins-
taurada por la vía del uso de los Reales Decretos y las Órdenes Ministeriales», Diario La Ley,
núm. 9.649, 2020.
Reglamentos de necesidad como concepto diferenciado de los reglamentos urgentes 73
racteriza por su rigidez en el incierto y cambiante escenario que esta plantea,

así como las dificultades técnicas de aplicación que generan normas elabora-
das a gran velocidad, con poca transparencia y sin ser revisadas por órganos
externos especializados 14.
14
Guillermo Villar Crespo, «Repensando el derecho de excepción: la crisis del coronavirus
y los tres aprendizajes sobre el derecho de necesidad en el ordenamiento jurídico español», Re-
vista General de Derecho Administrativo, núm. 54, 2020.
CAPÍTULO IX
OTROS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES
Además de los reglamentos organizativos y de necesidad, el Tribunal Su-

premo y el Consejo de Estado reconocen el carácter independiente, o al me-
nos no ejecutivo, de otros reglamentos, respecto a los que no considera pre-
ceptivo el dictamen del Consejo de Estado.
1. PLANES DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Uno de los principales ámbitos donde la jurisprudencia y el Consejo de Es-

tado reconocen la existencia de reglamentos independientes se encuentra en
la ordenación y regulación de los recursos naturales. Esta regulación recoge
numerosos instrumentos de naturaleza mixta, que, pese a que se ha ido reco-
nociendo su carácter normativo, incluyen un importante elemento de adapta-
ción de unos principios reguladores generales a una realidad física concreta.
Así ocurre con los planes de ordenación de los recursos naturales, y también
con los planes urbanísticos, a los que se considera que tienen carácter indepen-
diente y están exentos en su tramitación de ser remitidos al Consejo de Estado.
Paradójicamente, a otros instrumentos jurídicos de naturaleza similar como
los planes de pesca o los planes hidrológicos sí se les considera ejecutivos.
La legislación medioambiental básica vigente recoge distintas figuras de
protección, que pueden recaer en ocasiones en el mismo espacio físico. Así,
recoge las figuras de Parques, Reservas Naturales, Áreas Marinas Protegi-
das, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos, a los que hay que añadir,
procedentes de la normativa comunitaria, los espacios protegidos Red Na-
tura 2000, compuestos por los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC),
hasta su transformación en Zonas Especiales de Conservación (ZEC), o en las
Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) 1.
1
Vid. arts. 30 y 42 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Bio-
diversidad. En desarrollo de estas figuras, las Comunidades Autónomas han desarrollado hasta
En las distintas figuras de protección medioambiental existe un procedi-

miento de planificación de los recursos naturales en los que, en primer lugar,
el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNA, arts. 17 a 22 de
la Ley) marca las directrices generales del Espacio. Posteriormente el Plan
Rector de Uso y Gestión (PRUG) fija de forma más concreta las normas de
uso y gestión de los parques y reservas naturales, estableciendo en el territo-
rio los objetivos de conservación y gestión y el régimen de usos previstos en
PORNA 2.
Pese a que algunas sentencias establecieron durante algunos años su ca-
rácter ejecutivo 3, tanto para los PORNA como para los PRUG el Tribunal
Supremo se ha manifestado con claridad en los últimos años no solo so-
bre el carácter normativo de estos instrumentos, al afectar a los derechos y
obligaciones de todos los ciudadanos en relación al uso, acceso y utilización
de dicho territorio, sino que también ha especificado reiteradamente que no
tienen carácter ejecutivo respecto a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (Antes 4/1989), sino que consti-
tuyen más bien una aplicación de estas a un espacio concreto. Existe, en
consecuencia, una consolidada jurisprudencia en el sentido de que los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales 4 y los Planes Rectores de Uso y
Gestión y otros instrumentos equivalentes como los ZEC 5 no requieren de
Dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente.
cuarenta tipos distintos de figuras de protección que, no obstante, han de respetar la normativa
básica del Estado en su regulación. Vid. Alfredo Tolón Becerra, «Espacios naturales protegi-
dos», Agricultura: Revista agropecuaria y ganadera, núm. 813, 2000, pp. 166-170.
2
Sobre la naturaleza jurídica de los PORNA, vid. Agustín María García Ureta, «Los espacios
de la Red Natura 2000», Noticias de la Unión Europea, núm. 307, 2010, pp. 41-53; Agustín María
García Ureta, «Algunos comentarios sobre la tutela jurídica de los espacios naturales protegidos
y las especies de flora y fauna», III Congreso Nacional de Derecho Ambiental Madrid, Fundación
Biodiversidad, 2000, pp. 59-80; Enrique Alonso García et al., «El ejercicio de funciones públicas
por entidades privadas colaboradoras de la Administración», Revista Española de la Función
Consultiva, núm. 1.7, 1998, pp. 5-22.
3
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 20 de julio de 1992, RJ 1992/
6514, recurso 3655/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Julián García Estartús, Decreto 89/1986, de 8
de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen jurídico del Parque natural de la
Albufera.
Se trata de un reglamento ejecutivo porque limita el disfrute público del territorio en «cum-
plimiento del mandato de esa Ley del Estado» (FJ 1.º).
RJ 1992/6868, recurso 3651/1990, ponente: Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Decreto
89/1986, de 8 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de régimen jurídico del Parque
natural de la Albufera.
4
Vid. SSTS de 16 de junio de 2003, casación 2609/1998, y de 10 de diciembre de 2003, casa-
ción 7529/1999, referido al Decreto 91/1995, de 2 de mayo, de la Diputación General de Aragón,
«de declaración de Paisaje Protegido de los Pinares de Rodeno».
STS 4151/2017, Sección 5.ª, fecha: 20 de noviembre de 2017, núm. de recurso 2984/2016,
núm. de resolución 1772/2017, ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño, Decreto 37/08, dic-
tado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan
de Ordenación de Recursos Naturales del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar y el Plan Rector de
Usos y Gestión del mismo.
5
STS 211/2019, ECLI: ES:TS: 2019:211, Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso,
Sección 5.ª, fecha: 28 de enero de 2019, núm. de recurso 2007/2017, núm. de resolución 59/2019,
procedimiento: recurso de casación, ponente: Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, contra
la Orden de 11 de mayo de 2015, por la que se aprueban el Plan de Gestión de la ZEC Sierras de
Gádor y Énix (ES6110008).
Otros reglamentos independientes 77
Está asentado también en la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Su-

premo la idea de que los planes urbanísticos son normas jurídicas 6. La trami-
tación a la que deben someterse para su aprobación es exclusivamente la que
establece la normativa urbanística de cada Comunidad Autónoma, que no
requieren en ningún caso el informe del Consejo de Estado u órgano consul-
tivo autonómico, por lo que a estos efectos pueden considerarse plenamente
como reglamentos independientes.
La Ley del Suelo de 1976 recogía distintos supuestos de intervención pre-
ceptiva del Consejo de Estado en materias urbanísticas, entre las cuales des-
tacaba la necesidad de someter a dictamen de su órgano consultivo la mo-
dificación de los planes urbanísticos cuando tenían por objeto una diferente
zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres
previstos. Dichas previsiones fueron eliminándose en la normativa básica es-
tatal, aunque varias Comunidades Autónomas las han reintroducido en la
normativa de sus órganos consultivos (Cataluña, Castilla-La Mancha, Ara-
gón, Extremadura y Castilla y León: vid. tablas del Anexo III).
El Tribunal Supremo considera también que son independientes otras
normas de ordenación territorial, como los Planes Generales de Transforma-
ción, figura recogida en la aún vigente Ley de Reforma y Desarrollo Agrario
(LRDA) 7, sobre los que el Tribunal Supremo ha afirmado «la programación
de las actuaciones a desarrollar para la transformación de una determinada
zona regable, a través del correspondiente Plan General, no tiene la condición
de Reglamento ejecutivo de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario» 8.
El Tribunal Supremo ha considerado que tampoco es preceptivo remitir
al Consejo de Estado los reales decretos declarando determinados territorios
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección  4.ª) de 30 de abril de 1998, RJ  1998/4059,

recurso contencioso-administrativo 6611/1992, ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García,
Real Decreto 1772/1991, de 16 de diciembre (RCL 1991/2948), que aprueba el Plan Rector de Uso
y Gestión del Parque Nacional de Doñana.
Vid. también sentencias anteriores: STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª)
de 27 de junio de 1990, RJ 1990/5341, Real Decreto 3058/82, de 15 de octubre, del Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación, sobre declaración del Parque Natural de Las Dunas en Corra-
lejo de la Isla de Lobos (Fuerteventura).
6
Vid. Andrés Manuel González Sanfiel, «Nulidad del planeamiento urbanístico e invalidez
de los actos amparados en el mismo. Atención especial a las nuevas iniciativas legislativas al res-
pecto», Documentación Administrativa: Nueva Época, núm. 5, 2018, pp. 46-68 (p. 5, nota al pie):
«La naturaleza reglamentaria al inicio fue una cuestión controvertida. Curiosamente, hoy vuelve
a revivirse cierta polémica en relación a este tema, al menos para reconsiderar que la totalidad
del plan tenga aquel carácter»; así como Martín Bassols Coma, «La asimilación de los planes
de urbanismo a normas reglamentarias y problemática jurídica de su anulación», en Gabriel
Soria Mártínez y Martín Bassols Coma (eds.), Los efectos de la nulidad de los instrumentos de
planeamiento urbanístico, Madrid, Thomson Reuters-Aranzadi, 2017, pp. 27-102. Sobre su natu-
raleza normativa dentro de la «escala de la normatividad» vid. Juan Manuel Alegre Ávila, «Once
proposiciones sobre la idea de plan o de cuando el mito se hace realidad», Revista Española de
Derecho Administrativo, núm. 182, 2017, pp. 15-23.
7
Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y
Desarrollo Agrario.
8
RJ 1997/6429, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Real Decreto 1091/1990, de
31 de agosto, de zona regable Centro en Extremadura, Real Decreto que amplía el perímetro
de la zona regable Centro de Extremadura (Badajoz-Cáceres), primera fase, y aprueba el Plan
General de Transformación (Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, LRDA).
de interés general para la transformación económica y social de las zonas

regables 9 o para la Defensa Nacional 10, aunque en estos supuestos no se ha
centrado en su carácter de reglamentos independientes, sino porque, en su
opinión, no se trata de auténticas normas jurídicas. Por la misma razón, los
Planes de Ordenación de los Recursos Forestales tampoco se remiten al Con-
sejo de Estado ni a los órganos consultivos equivalentes 11.
Sin embargo, otras normas reglamentarias reguladoras del territorio o re-
cursos naturales y que tienen una naturaleza parecida a los que se acaban de
analizar, se considera que tienen carácter ejecutivo.
Así, los reglamentos que regulan los planes hidrológicos, cuya naturaleza
jurídica sostiene la mayoría de la doctrina 12, han sido remitidos en los últi-
mos años al Consejo de Estado durante su tramitación, que considera que los
planes de cuenca, efectivamente, tienen carácter ejecutivo ya que suponen
un desarrollo de lo dispuesto en la Ley de Aguas 13. Debe observarse que ello
supone una evolución respecto a oleadas anteriores de planes hidrológicos de
cuenca que no fueron sometidos al Consejo de Estado 14.
También considera el Consejo de Estado que desarrollan el texto re-
fundido de la Ley de Aguas, en concreto su art. 58, los reales decretos que
9
RJ 1996/6804, recurso contencioso-administrativo 1678/1990, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael
Fernández Montalvo, Real Decreto 950/1989, de 28 de julio, por el que se declaraba de interés
general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela Centro y Ca-
nal de Albacete en Castilla-La Mancha. No es una norma jurídica, sino «un acto dirigido a una
pluralidad indeterminada de sujetos».
10
STS de 23 de enero de 2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2002/
6785, sobre el Real Decreto 1943/2000, de 1 de diciembre, por el que se declara zona de interés
para la Defensa Nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas de las Bardenas
Reales (Navarra).
11
Vid. art. 31 de la Ley 43/2003, de Montes, y, entre otros, el Acuerdo del Consejo de Minis-
tros de 2002 por el que se aprueba el Plan Forestal Español, el Decreto 50/1999, de 8 de abril,
por el que se aprueba el Plan Forestal de la Comunidad de Madrid; Decreto 55/2002, de 11 de
abril, por el que se aprueba el Plan Forestal de Castilla y León; Acuerdo del Consejo de Gobierno
de 17 de marzo de 2005, por el que se aprueba el Plan Forestal de la Comunidad Autónoma de
Cantabria. Vid. también José Antonio Moreno Molina, «Protección jurídica de los montes», en
Luciano José Parejo Alfonso y Alberto Palomar Olmeda (dirs.), Derecho de los bienes públicos,
Cizur Menor, Navarra, Aranzadi, 2013, II, pp. 391-422.
12
Anna Pallarès Serrano, «Planificación hidrológica de cuenca y ordenación del suelo»,
Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 11, 2007, pp. 189-201 (esp. p. 198); Antonio Embid
Irujo, «Evolución del derecho y de la política del agua en España», El derecho de aguas en Ibe-
roamérica y España: cambio y modernización en el inicio del Tercer Milenio, Madrid, Civitas, 2002,
I, pp. 17-64.
13
Vid. el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto re-
fundido de la Ley de Aguas y los Dictámenes 1228/2015 (Proyecto de Real Decreto por el que se
aprueba la revisión de los planes hidrológicos de la demarcación hidrográfica del Cantábrico
Occidental y de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental) y Dic-
tamen 1151/2015 (Proyecto de Real Decreto de aprobación Planes Hidrológicos 2015-2021, que
dieron lugar al Real Decreto [...] por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de
las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura
y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-
Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro).
14
No lo fueron, por ejemplo, ni el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, por el que se aprue-
ban los Planes Hidrológicos de cuenca, ni el Real Decreto 201/2002, de 18 de febrero, por el que
se aprueba la modificación del Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro.
declaran, regulan y prorrogan la situación de sequía en una cuenca hidro-

lógica 15.
Durante muchos años el Tribunal Supremo diferenció en España entre
las normas que desarrollaban la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de pesca maríti-
ma del Estado, a los que otorgaba carácter ejecutivo 16, y los planes de pesca
dictados en virtud del art. 31 de dicha ley y que habilitan al ministro compe-
tente a dictar planes de pesca estableciendo medidas de limitación de pesca
[limitación temporal (vedas) o el establecimiento de cuotas pesqueras], de
carácter independiente y que no debían ser sometidas al Consejo de Estado.
Así, por ejemplo, la Sentencia de 2009 17 relativa a la Orden 2438/2005 por
la que se establece un plan para la conservación y gestión sostenible de la pes-
quería del pulpo en el caladero nacional del Golfo de Cádiz, consideraba que
no nos hallamos ante un reglamento que desarrolle, complete o ejecute una ley,
pues, es la misma ley que faculta al Ministerio para que pueda establecer, para la
conservación y mejora de recursos pesqueros, medidas de regulación directas, a
través de la limitación del esfuerzo de pesca, o indirectas mediante la limitación
del volumen de capturas, siempre y cuando cuente con el informe del Instituto
Español de Oceanografía, y además en supuestos excepcionales, se exige la pre-
via consulta al sector afectado y a las Comunidades Autónomas (FJ 4.º).
Tras una abundantísima y compleja litigación, primero la Audiencia Na-
cional 18 y luego el Tribunal Supremo 19, han acabado por asumir que ambos
15
Vid., entre muchos, el Dictamen 777/2018 (Proyecto de Real Decreto, por el que se prorro-
ga la situación de sequía prolongada declarada para el ámbito de la Confederación Hidrográfica
del Júcar) y el Dictamen 75/2018 (Proyecto de Real Decreto, por el que se prorroga la situación
de sequía declarada en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Segura).
16
Las SSTS 166/2017 (Sección 4.ª), de 6 de febrero, RJ 2017/444 (Orden Ministerial
AAA/1307/2013 que establece un plan de gestión para los buques de los censos del Caladero Na-
cional del Cantábrico y Noroeste), y 347/2018 (Sección 4.ª), de 6 de marzo, RJ 2018/1043 (Orden
Ministerial AAA/417/2014 que modifica la Orden Ministerial AAA/1307/2013 que establece un
plan de gestión para los buques de los censos del Caladero Nacional del Cantábrico y Noroeste).
17
Sentencia de 23 de junio de 2009 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª,
RJ 2009 6773) (citado también remisión establece que la Orden APA/2438/2005, de 20 de julio,
por la que se establece un plan para la conservación y gestión sostenible de la pesquería del
pulpo en el caladero nacional del Golfo de Cádiz).
18
SAN de 30 de mayo de 2012 (rec. 470/2009), de 8 de julio de 2011 (rec. 377/2008) y de 8 de
octubre de 2011 (rec. 376/2008). Firme al haberse inadmitido el recurso de casación ATS de 10
de noviembre de 2011 (rec. 7036/2010).
SAN (rec. 470/2009), SSTS de 27 de junio de 2014 (rec. 3241/2012) y de 28 de marzo de 2014
(rec. 5268 /2012).
19
STS 485/2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 9 de abril,
RJ  2019/1339; Orden del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
AAA 642/2013, de 18 de abril, por la que se regula la pesquería de atún rojo en el Atlántico
Oriental y Mediterráneo: naturaleza ejecutiva: ausencia del preceptivo dictamen del Consejo de
Estado: anulación procedente.
STS 205/2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 20 de febrero.
RJ  2019/834; Orden del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente AAA  642/2013,
de 18 de abril, por la que se regula la pesquería de atún rojo en el Atlántico Oriental y Medite-
rráneo: naturaleza ejecutiva: ausencia del preceptivo dictamen del Consejo de Estado: anulación
procedente.
RJ 2014/2421; Orden del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino ARM 1244/2008,
de 29 de abril, por la que se regula la pesquería del atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterrá-
neo: falta del informe preceptivo del Consejo de Estado: anulación procedente.
tipos de normas son ejecutivas de la ley de pesca y requieren informe del Con-
sejo de Estado (muchas de ellas también por desarrollar el Derecho europeo).
La práctica de la Administración General del Estado ha asumido plena-
mente ya esta teoría 20 y se remiten, en todos los casos, los planes de pesca al
Consejo de Estado a su tramitación, que los informa, incidiendo en su carác-
ter ejecutivo.
En la Memoria Consejo Estado de 2016 se considera este tipo de regla-
mentos como uno de los ejemplos paradigmáticos en los que tras promulga-
ción de una ley general de referencia (en este caso la de la Ley 3/2001, de 26
de marzo, de Pesca Marítima del Estado), los ministros han dejado de tener
un ámbito independiente y discrecional para dictar reglamentos indepen-
dientes 21.
2. ¿REGLAMENTOS AUTONÓMICOS COMPLEMENTARIOS

DE LA LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO?
a) Sometimiento pleno de las Comunidades Autónomas: de las dudas

iniciales a la creación de los órganos consultivos equivalentes
La Constitución Española constituyó al Consejo del Estado en su art. 107

como «supremo órgano consultivo del Gobierno», y esa misma definición se
incluyó en la Ley orgánica reguladora de este organismo en 1980. La LOCE
ha recogido en su art. 22.3 que la Comisión Permanente del Consejo de Esta-
do deberá ser consultada sobre los «[r]eglamentos o disposiciones de carácter
general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones»,
estableciendo el segundo párrafo del art. 23 que «el dictamen será preceptivo
para las Comunidades [Autónomas] en los mismos casos previstos en esta ley
para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes» 22.
Dado que desde 1983 todas las Comunidades Autónomas incluyeron en sus
estatutos de autonomía la competencia de autoorganización de sus institu-
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección  4.ª) de 27 de junio de 2014, RJ  2014/3583;

Orden del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino ARM/1244/2008, de 29 de abril,
por la que se regula la pesquería del atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterráneo: falta del
informe preceptivo del Consejo de Estado: anulación procedente.
ATS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª) de 10 de noviembre de 2011,
JUR 2011/428500.
RJ 1999/9463, contra Decreto 262/1991, de 12 de julio, de la Xunta de Galicia, por el que se
aprueba el Reglamento de la Actividad Pesquera y de las Artes y Aparejos de Pesca permisibles
en Galicia; STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 15 de diciembre de 1999,
en Galicia (en realidad, reglamentos que desarrollan reglamentos).
20
Especialmente explicativos de la naturaleza de estas normas son los Dictámenes del Con-
sejo de Estado 3/2019 (Proyecto de Real Decreto por el que se regula la pesquería de atún rojo en
el Atlántico Oriental y Mediterráneo), y 161/2017 (Proyecto de orden por la que se regula la pes-
quería de atún rojo en el Atlántico Oriental y Mediterráneo). Vid. también Dictámenes 751/2017,
732/2017 y 871/2015.
21
Vid. Memoria del Consejo de Estado 2016, pp. 98 y 99.
22
Vid. la redacción actual de este precepto en el apartado 2.a) del Capítulo VII de este libro.
ciones y la potestad reglamentaria de sus consejos de gobiernos, existieron

desde ese mismo momento interpretaciones divergentes sobre el alcance del
art. 23.2, que parece insertar la actuación de un órgano de la Administración
General del Estado en el procedimiento normativo de las Comunidades Au-
tónomas.
Por ello existieron entre 1980 y 1993 distintas interpretaciones jurispru-
denciales sobre cómo interpretar el mencionado art. 23.2 LOCE y sobre cuál
debe ser el papel del dictamen del Consejo de Estado en la actividad regla-
mentaria de las Comunidades Autónomas, lo que dio lugar a cierta confusión.
Distintas sentencias del Tribunal Supremo entendieron que era preceptivo
someter al dictamen del Consejo de Estado todos los reglamentos de las Co-
munidades Autónomas dictadas en ejecución de leyes, con independencia de
que se tratara de leyes autonómicas o estatales 23, aceptando algunas que este
dictamen se solicitara no al Consejo de Estado, sino a órganos consultivos
análogos que las Comunidades Autónomas hubieran establecido.
Otras establecieron que la obligación de remisión de reglamentos al Con-
sejo de Estado no alcanzaba a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de
que lo hicieran de forma voluntaria o de lo que estableciera su propia norma-
tiva sobre sus propios órganos consultivos 24.
Otras sentencias se centraban en distinguir el tipo de competencias ejerci-
das por las Comunidades Autónomas, aunque tampoco en estos supuestos la
jurisprudencia estableció un criterio homogéneo, porque algunas limitaban
«la obligatoriedad del informe a los supuestos exclusivos de actividades pro-
pias del Estado, cuando ellas hayan sido asumidas por las Comunidades, sea
la que se quiera la causa de tal asunción» 25, otras establecían que las Comu-
nidades Autónomas debían remitir al Consejo de Estado los proyectos de re-
glamento que desarrollaban leyes estatales, no leyes propias 26, considerando
23
nente: Excmo. Sr. D. Julio Fernández Santamaría, Decreto 647/1984, de 28 de septiembre (LCAN
1984/2378), del Gobierno de Canarias, sobre regulación de transportes.
Decreto 91/1985, de 25 de junio, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se desa-
rrolla la Ley 1/1985, de 23 de febrero, de tributación sobre juegos de azar.
24
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 17 de febrero de 1988, RJ 1988/1184, De-
creto 169/83, de 12 de abril, publicado en el Diario Oficial de la mencionada Generalidad de 20
de mayo del mismo año, sobre Unidades Mínimas de Cultivo.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 21 de junio de 1988, RJ 1988/4410, ponente:
Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro, Decreto 169/1983, de 12 de abril, acordó regular las
Unidades Mínimas de Cultivo para secano y regadío en Cataluña.
25
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 12 de mayo de 1987, RJ 1987/5258, po-
nente: Excmo. Sr. D. José Ignacio Jiménez Hernández, Decreto el 15 de julio de 1983, publicado
en el Diario Oficial de la Generalidad el 19 de agosto del mismo año, por el que se dictaban nor-
mas de protección del medio ambiente, de aplicación a las actividades extractivas.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 6 de junio de 1988, RJ 1988/4533, ponente:
Excmo. Sr. D. Pedro Antonio Mateos García, Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de An-
dalucía de 30 de octubre de 1984 que aprobó el Reglamento para la ejecución de la Ley andaluza
de Reforma Agraria de 3 de julio de 1984.
26
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 18 de marzo de 1988 (sentencia anulada
o casada), RJ 1988/2481, ponente: Excmo. Sr. D. José Ignacio Jiménez Hernández, sobre el De-
creto 32/1983, de 31 de enero, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el que
se establece el Reglamento del Régimen Disciplinario del personal contratado en régimen admi-
nistrativo al servicio de la misma.
algunas un error el identificar los reglamento ejecutivos de las leyes con los
reglamentos autonómicos en los que se ejercen sus competencias normativas
en un ámbito en los que el Estado tiene la competencia de fijar la legislación
básica y entendía que no era preceptivo someter estos últimos al dictamen
del Consejo de Estado 27.
Detrás de estas divergentes líneas jurisprudenciales subyacían no solo dis-
tintas concepciones sobre la relación entre la normativa del Estado y la au-
tonómica, sino sobre el alcance y la constitucionalidad del art. 23.2 de la Ley
del Consejo de Estado.
Sobre ambos temas se pronunció el Tribunal Constitucional en su Sen-
tencia 204/1992, de 26 de noviembre, respondiendo a una cuestión de cons-
titucionalidad del Tribunal Superior de Justicia de Valencia sobre la posible
invasión por parte de la LOCE de las potestades de autoorganización de la
Comunidad Valenciana.
El Tribunal Constitucional recogió en esta sentencia elementos de las
distintas líneas jurisprudenciales mencionadas, pero, pese a que reconoció
la distinta naturaleza de los reglamentos ejecutivos y los que desarrollan la
normativa básica y el grado de discrecionalidad política para dictarlos, esta-
bleció que todos ellos debían someterse al dictamen del Consejo de Estado
por el necesario control de su ajuste a lo establecido en la legislación vigente.
Para salvaguardar las competencias de autoorganización las Comuni-
dades Autónomas pueden solicitar dicho dictamen, en lugar de al Consejo
de Estado, a órganos de «similar independencia» y «que ellas mismas esta-
blezcan»:
FJ 4.º La intervención preceptiva de un órgano consultivo de las caracterís-
ticas del Consejo de Estado, sea o no vinculante, supone en determinados casos
una importantísima garantía del interés general y de la legalidad objetiva [...].
Debido a los asuntos sobre los que recae y de la naturaleza del propio órgano,
se trata de una función muy cualificada que permite al legislador elevar su in-
tervención preceptiva, en determinados procedimientos sean de la competencia

RJ 1990/2901, ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Martín Herrero, Decreto 18/1985, que desarrolló
la Ley Regional 12/1984, de 27 de diciembre, sobre juegos de suerte, envite o azar.
RJ 1990/2516, ponente: Excmo. Sr. D. Julián García Estartús, sobre el Decreto 11/1983, de 21
de enero, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el que se aprueba el Plan
de Saneamiento correspondiente al ámbito territorial de la Zona 5.ª y su régimen económico y
financiero; y la Orden de 21 de abril de 1983, del Departamento de Política Territorial y Obras
Públicas de la Generalidad de Cataluña, sobre normas relativas a la intervención de las entidades
suministradoras de agua, en aplicación del programa de actuaciones y financiamiento del Plan
de Saneamiento de la Zona.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª) de 7 de mayo de 1992, RJ 1992/3972,
recurso 2228/1989, ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Martín Herrero, Orden de la Consejería de
Economía y Finanzas de 16 febrero de 1987, sobre plazos y forma de ingreso del recargo sobre
la tasa estatal que grava las máquinas tragaperras.
27
RJ 1990/6307 (FJ 3.º), sobre el Decreto 43/1986 del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares,
relativo a Cajas de Ahorros, órganos rectores y control de gestión (FJ 3.º).
Esta postura se mantuvo también respecto al Decreto 169/83, de 12 de abril, de la Generalitat
de Catalunya de 20 de mayo del mismo año, sobre Unidades Mínimas de Cultivo [STS (Sala de
lo Contencioso-Administrativo) de 17 de febrero de 1988, RJ 1988/1184].
estatal o de la autonómica, a la categoría de norma básica del régimen jurídico

de las Administraciones públicas o parte del procedimiento administrativo co-
mún (art. 149.1.18 CE). Sin embargo, esta garantía procedimental debe coho-
nestarse con las competencias que las Comunidades Autónomas han asumido
para regular la organización de sus instituciones de autogobierno (art. 148.1.1
CE), de modo que esa garantía procedimental debe respetar al mismo tiempo
las posibilidades de organización propia de las Comunidades Autónomas que se
derivan del principio de autonomía organizativa [arts. 147.2.c) y 148.1.1 CE].
5. Pues bien, si una Comunidad Autónoma, en virtud de su potestad de au-
toorganización (art. 148.1.1 CE), crea un órgano superior consultivo semejante,
no cabe duda de que puede dotarlo, en relación con las actuaciones del Gobierno
y la Administración autonómica, de las mismas facultades que la LOCE atribuye
al Consejo de Estado, salvo que el Estatuto de Autonomía establezca otra cosa,
y naturalmente sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 153.b), en relación con el
art. 150.2 de la Constitución.
En consecuencia, y por lo que aquí respecta, no solo hay que reconocer las
competencias de las Comunidades Autónomas para crear, en virtud de sus po-
testades de autoorganización, órganos consultivos propios de las mismas carac-
terísticas y con idénticas o semejantes funciones a las del Consejo de Estado,
sino, por la misma razón, estimar posible constitucionalmente la sustitución
del informe preceptivo de este último por el de un órgano superior consultivo
autonómico, en relación al ejercicio de las competencias de la respectiva Comu-
nidad, en tanto que especialidad derivada de su organización propia.
[...] en aquellas Comunidades Autónomas que no cuenten con esta especia-
lidad derivada de su organización propia, las garantías procedimentales men-
cionadas exigen mantener la intervención preceptiva del Consejo de Estado, en
tanto que órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitu-
ción establece.
Recogiendo el contenido de esta sentencia, el Tribunal Supremo procedió
a unificar su doctrina, tarea en la cual jugó un importante papel la Sentencia
de 16 de enero de 1993, en la que respondía a un recurso extraordinario de
revisión del Gobierno Vasco contra la sentencia que había anulado su Decre-
to 74/1986, de 18 de marzo, que regula la admisión de alumnos en los Centros
públicos y concertados por no haberlo sometido al informe del Consejo de
Estado. En esta sentencia se recogen básicamente los argumentos del Tribu-
nal Constitucional, añadiendo que cuando el Consejo de Estado realice dictá-
menes sobre normativa autonómica «no está llamado a valorar los aspectos
de oportunidad y conveniencia», sino solo de legalidad 28.
En consonancia con la nueva doctrina, la reforma de la LOCE por la Ley
Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, eliminó del art. 23.2 el siguiente párrafo:
El dictamen será preceptivo para las Comunidades [Autónomas] en los mis-
mos casos previstos en esta ley para el Estado, cuando hayan asumido las com-
petencias correspondientes.
E introdujo, en el art. 24, el siguiente:
El dictamen será preceptivo para las Comunidades Autónomas que carezcan
de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por esta ley orgánica
para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes.
28
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª), de 16 de enero de 1993,
RJ 1993/342 (FJ 3.º).
En consonancia, la mayoría de las Comunidades Autónomas constituye-

ron sus órganos consultivos equivalentes que llevan a cabo esta alta función
consultiva respecto a sus gobiernos autonómicos 29. Es necesario tener en
cuenta, sin embargo, que el Consejo de Estado es el órgano competente para
conocer los reglamentos dictados en ejecución de las leyes de la Comunidad
Autónoma de Cantabria, recibiendo también de forma regular, aunque con
menor frecuencia, solicitudes de dictamen facultativas de otras Comunida-
des Autónomas 30. Su actividad dictaminadora no se limita únicamente, por
tanto, a la normativa estatal.
b) Reaparición del reglamento autonómico complementario
Esta valoración jurisprudencial respecto al carácter ejecutivo de la norma-

tiva autonómica se mantuvo estable durante más de veinte años. Sin embar-
go, a partir de 2004, se observa un renacer de distintas teorías divergentes en
esta materia dentro de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Así, en su Sentencia de 2004 relativa al Decreto 133/1995, de 10 de mayo,
de la Consejería de Educación y Ordenación Universitaria de la Junta de Ga-
licia, sobre autorización de centros docentes privados para impartir enseñan-
zas de régimen general no universitaria, se rompe esta unidad jurispruden-
cial y renace, renovada, una línea que aparecía ya apuntada antes de 1992 31:
29
Todas las Comunidades Autónomas han atribuido a sus órganos consultivos, literalmente,
la competencia para informar «los reglamentos dictados en ejecución de las leyes, y sus modifi-
caciones». Algunos les asignan funciones que no tiene el Consejo de Estado. Por ejemplo, el País
Vasco incluye la de informar los anteproyectos de ley, los reglamentos que se dictan «en ejercicio
de las competencias autonómicas de desarrollo de la legislación estatal» (País Vasco), o excluyen,
expresamente de su competencia, las «meramente organizativas» (Navarra), pero por lo general
las leyes autonómicas son poco innovadoras. Sobre las competencias de los órganos consultivos
autonómicos, vid. Adoración Galera Victoria, «Configuración general de los Consejos Consul-
tivos autonómicos», Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica:
XIX Jornadas de Estudio, 1998, pp. 645-666; Francisco López Menudo, «El Consejo de Estado
como presunto modelo de los órganos consultivos autonómicos», Documentación Administrati-
va, núm. 244, 1996, pp. 265-304; José Suay Rincón, «Consejos Consultivos Autonómicos: una bre-
ve semblanza comparada», Revista Española de la Función Consultiva, núm. 28, 2017, pp. 37-44;
Óscar Ignacio Mateos y de Cabo, «El Consejo de Estado y los Consejos consultivos autonómicos:
valoración del papel institucional de estos órganos y su eficacia», Revista Española de la Función
El Tribunal Supremo, en algunas sentencias, se ha declarado incompetente para valorar
el carácter ejecutivo de reglamentos autonómicos al considerar que la determinación de este
carácter se hace en función de las leyes autonómicas de creación de sus órganos consultivos,
sobre las cuales los TSJ son los únicos competentes para interpretar virtud del art. 86.3 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Vid., por ejemplo, la STS 6588/2010 (Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 9 de diciembre, Madrid, RJ 2010/8910, sobre el
Decreto 188/2005, de 13 de septiembre, del Consell del Taxi. No obstante, en la mayoría de los
supuestos, el Tribunal Supremo valora sin complejos el carácter ejecutivo o independiente de
todos los reglamentos autonómicos.
30
En los últimos años la Junta de Extremadura ha remitido al Consejo de Estado la mayoría
de sus proyectos de ley. Vid., por ejemplo, el Dictamen 394/2019 relativo al Anteproyecto de Ley
de Instituciones Museísticas de Extremadura.
31
Apoya esta teoría Santiago Muñoz Machado, Tratado de derecho administrativo y derecho
público general. 3. La organización territorial del Estado: las Administraciones Públicas, Madrid,
Iustel, 2009; id., «La posición constitucional del Consejo de Estado y sus competencias consulti-
La normativa autonómica que se dicta en virtud de la competencia de desa-

rrollo de la normativa básica no puede considerarse dictada «en ejecución»
de esa normativa estatal y no es preceptivo, por tanto, someterla al dictamen
del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente:
El Decreto impugnado se dicta en el ámbito de una competencia de la Co-

munidad Autónoma de Galicia y analizado su contenido, no es un reglamento
ejecutivo que desarrolle una ley previa, por lo que no es preceptivo el Dictamen
del Consejo de Estado u órgano que lo sustituya en el ámbito autonómico. Se
trata de una reglamentación autónoma, dictada al amparo de una competencia
de la Comunidad Autónoma de Galicia (art. 31 del Estatuto de Autonomía), en
que la normativa básica opera como límite de la competencia autonómica, pero
no es lícito concluir que la normativa autonómica dictada en esta materia sea
una disposición «ejecutiva» de la normativa básica estatal, que requiera informe
del Consejo de Estado 32.
Esta jurisprudencia ha sido confirmada en nuevas Sentencias de 2008 33,

2011 34, 2018 35, y en relación con el peculiar régimen jurídico de la Ciudad
Autónoma de Melilla, en 2016 36.
En estas sentencias el Tribunal Supremo no utiliza una terminología uni-
forme para referirse a la relación entre la legislación básica del Estado y los
reglamentos autonómicos que se dictan en su ámbito de aplicación, pero deja
claro que no tienen carácter ejecutivo. Los denomina o «reglamento regio-
nal complementario de la legislación básica del Estado» 37 o «reglamentos
complementarios de la ordenación estatal», pero establecen con claridad, en
todos los casos, que se trata de reglamentos no ejecutivos que no es precep-
vas en relación con las Comunidades Autónomas», Administración de Andalucía: revista andaluza
de administración pública, núm. 6, 1991, pp. 11-33. También Cosculluela Montaner, op. cit.,
p. 132.
32
STS 3591/2004 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª), de 25 de mayo, sobre
el Decreto 133/1995, de 10 de mayo, de la Consejería de Educación y Ordenación Universitaria
de la Junta de Galicia, sobre autorización de centros docentes privados para impartir enseñan-
zas de régimen general no universitaria (FJ 3.º).
33
STS de 15 de octubre de 2008, Orden 37/2000, de la Consejería de Educación, por la que
se dictan normas sobre modificación de los conciertos educativos (desarrolla la disp. adic. 2.ª de
la Ley Orgánica 9/1995, de la Participación, Evaluación y Gobierno de los centros docentes). La
normativa autonómica que se dicta en virtud de la competencia de desarrollo de la normativa
básica no es un reglamento ejecutivo de esta y no debe, por tanto, ser informada por el Consejo
de Estado. Es normativa complementaria (FJ 4.º).
34
STS de 31 de mayo de 2011, Orden 2883/2008, de la Comunidad de Madrid, por la que se
regula la formación permanente del profesorado.
35
STS de 22 de mayo de 2018, Orden 37/2000, de la Consejería de Educación, por la que se
dictan normas sobre modificación de los conciertos educativos, obiter dicta (FJ 6.º).
36
STS 2234/2016, de 17 de octubre, establece que el reglamento regulador de planificación
farmacéutica de esta Ciudad Autónoma, aprobado por Decreto de la Presidencia de la Ciudad
Autónoma de Melilla de 15 de marzo de 2017, no constituye un reglamento ejecutivo de la norma
que marca la ley básica: la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas
de farmacia.
37
STS de 25 de mayo de 2004, Decreto 133/1995, de 10 de mayo, de la Consejería de Educa-
ción y Ordenación Universitaria de la Junta de Galicia, sobre autorización de centros docentes
privados para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias (FJ 3.º), citada también
en STS de 15 de octubre de 2008, Orden Conciertos Educativos Comunidad de Madrid (FJ 3.º),
y en STS de 31 de mayo de 2011, Orden 2883/2008, de la Comunidad de Madrid, por la que se
regula la formación permanente del profesorado.
tivo que sean informados por el Consejo de Estado o el órgano consultivo

autonómico 38.
Sin embargo, estas cinco sentencias coinciden en el tiempo con una línea
jurisprudencial que contradice de pleno su contenido. Sin hacer referencia
siquiera a este nuevo enfoque jurisprudencial, la mayoría de las sentencias
del Tribunal Supremo mantienen una línea continuista con la jurispruden-
cia anterior y sostienen que los reglamentos autonómicos que desarrollan la
normativa básica del Estado tienen carácter ejecutivo y deben ser informa-
dos por el Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente.
Así se observa en materia sanitaria 39, agricultura 40, función pública 41 y edu-
cativa 42.
La nueva línea jurisprudencial reiniciada por el Tribunal Supremo tam-
poco ha tenido eco en la práctica administrativa y el Consejo de Estado con-
tinúa informando este tipo de reglamentos en las Comunidades Autónomas
que actualmente no tienen órgano consultivo propio 43, al igual que hacen los
consejos consultivos de los que sí las tienen 44.
La existencia de dos líneas jurisprudenciales divergentes y simultáneas
sobre si es preceptivo remitir o no este tipo de reglamentos autonómicos que
desarrollan la normativa básica del Estado, introduce, en cualquier caso, un
elemento de incertidumbre e inseguridad jurídica a la tramitación de este
tipo de normas.
38
STS de 15 de octubre de 2008, Orden Conciertos Educativos Comunidad de Madrid
(FJ 3.º), citado también en STS de 31 de mayo de 2011, Orden 2883/2008, de la Comunidad de
Madrid, por la que se regula la formación permanente del profesorado.
39
RJ 2010/330, sobre la Orden del consejero de Ganadería, Agricultura y Pesca del Gobierno de
Cantabria, por la que se establece el régimen y procedimiento de autorización de los veterinarios
habilitados en la Comunidad Autónoma de Cantabria.
40
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), de 9 de mayo de 2006,
RJ 2006/4036, sobre la Orden de 22 de junio de 1999, por la que se crea la Denominación de
Origen Catalunya.
41
STS 3708/2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª), de 16 de junio,
RJ 2006/3375, sobre el Decreto 22/1997, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Plan de
Empleo Operativo sobre la provisión definitiva de plazas vacantes reservadas al personal
laboral de la Comunidad Autónoma de Canarias (citada también en el apartado relativo a la
remisión).
42
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 26 de mayo de 2010,
RJ 2010/523, Decreto del Gobierno de La Rioja 23/2007, de 27 de abril, por el cual se establece
el currículum de la educación secundaria obligatoria en la Comunidad Autónoma de La Rioja
(Boletín Oficial de La Rioja de fecha 3 de mayo de 2007).
43
Vid., por ejemplo, los Dictámenes del Consejo de Estado 859/2019 (Proyecto de Decreto
por el que se regula la publicidad sanitaria en la Comunidad Autónoma de Cantabria); 410/2019
(Proyecto de Decreto de ordenación de la atención a la diversidad en los centros públicos y pri-
vados concertados, que imparten enseñanzas no universitarias en la Comunidad Autónoma de
Cantabria), y 1/2017 (Proyecto de decreto que modifica el Decreto 53/2009, de 25 de junio, que
regula la convivencia escolar y los derechos y deberes de la comunidad educativa en la Comuni-
dad Autónoma de Cantabria).
44
Vid., como ejemplo, en relación con el desarrollo de la normativa básica del Estado sobre
la educación secundaria obligatoria los Dictámenes 0490/2020, del Consejo Consultivo de Anda-
lucía; 260/2015, de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña; 311 y 129/2020, de la Comisión
Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, y 2019/0633, del Consell Jurídic Consultiu de la
Comunitat Valenciana.
3. ÓRDENES MINISTERIALES: ¿REGLAMENTOS TÉCNICOS

INDEPENDIENTES?
Cuando se entiende que están dictados «en ejecución de las leyes», el ca-
rácter preceptivo de la remisión de los proyectos reglamentarios es indepen-
diente de su rango. Así, se extiende no solo a los reales decretos del Consejo
de Ministros y a los decretos autonómicos. Este carácter preceptivo se ex-
tiende también, sin ningún tipo de dudas, a las órdenes ministeriales de los
ministros y los consejeros autonómicos 45.
En el caso de las órdenes ministeriales, el dictamen del Consejo de Estado,
sin tener tampoco carácter vinculante, tiene una relevancia adicional pues
en el caso en el que el dictamen sea contrario al contenido de la orden, si el
ministro quisiera promulgarla en contra del criterio de este, perdería su com-
petencia a favor de Consejo de Ministros 46.
Por los propios ámbitos en los que se justifica la competencia reglamen-
taria de los ministros y consejeros 47, pueden encontrarse con más frecuencia
supuestos en los que no es preceptivo el informe del Consejo de Estado (re-
glamentos organizativos, reglamentos que desarrollan reglamentos), pero el
hecho de que el reglamento esté dictado por un ministro o un consejero no es,
por sí mismo, en ningún caso, un supuesto de exclusión de esta intervención
preceptiva, ni siquiera cuando se le atribuye directamente esa competencia
en una ley. Como afirma la Memoria del Consejo de Estado de 2016:
En suma, la remisión de la ley a la potestad reglamentaria mediante órdenes
ministeriales per saltum no hace de la orden ministerial dictada en desarrollo o
ejecución de la ley un reglamento no sujeto a dictamen del Consejo de Estado
como reglamento ejecutivo, sino exactamente todo lo contrario. Y por supuesto
no cabe reglamento independiente donde hay ley que remite a dicha potestad
de los titulares de los Departamentos con independencia de que la propia ley
haya o no fijado criterios, generales o de detalle, sobre el contenido de la futura
regulación.
La razón es sencilla: el dictamen es preceptivo cuando el reglamento es ejecutivo.
Y si la norma reglamentaria tiene rango de orden ministerial, no queda exceptuada
por su rango menor de su naturaleza de reglamento de ejecución de una ley [...].
Es más, el dictamen del Consejo de Estado es mucho más necesario cuando
se trata de una orden ministerial que desarrolla directamente una ley que cuan-
45
Vid., entre muchas de las ya citadas, STS 837/2018, de 22 de mayo (Sala 3.ª de lo Con-
tencioso-Administrativo) sobre la Orden INT/77/2014, de 22 de enero, del ministro del Interior
(BOE núm. 26, de 30 de enero siguiente), por la que se regula el uso general del uniforme del
Cuerpo de la Guardia Civil; STS 3109/2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª)
de 1 de junio, Madrid, RJ 2010/5466, sobre Orden ITC/3994/2006, de 29 de diciembre, por la
que se establece la retribución de las actividades de regasificación; STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 4.ª), de 10 de junio de 2004, RJ 2004/4020, sobre la Orden del Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 3 de abril de 1991, por la que se otorga el carácter de
calificada a la Denominación de Origen «Rioja» y se aprobó el Reglamento de la misma y de su
Consejo Regulador.
46
Art. 5 LOCE: «Corresponderá en todo caso al Consejo de Ministros resolver en aquellos
asuntos en que, siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado, el ministro consultante di-
sienta del parecer del Consejo».
47
Vid. Juan Alfonso Santamaría Pastor, «De nuevo sobre la potestad reglamentaria de los
Ministros y Consejeros (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2014)», Revista Españo-
la de Derecho Administrativo, núm. 168, 2015, pp. 193-208.
do se hace por medio de un real decreto, porque la orden ministerial prescinde

de la colegialidad del Gobierno, no es informada por los servicios de los demás
centros directivos y la mayoría de las veces no es tampoco remitida a las Comu-
nidades Autónomas para su examen 48.
Hay que hacer notar que el de las órdenes ministeriales es uno de los ám-
bitos donde más se ha extendido la participación del Consejo de Estado en la
tramitación de proyectos reglamentarios 49. La Memoria Consejo de Estado
2016 concreta esta evolución en algunas áreas concretas:
Así, por ejemplo, áreas tales como la pesca marítima, la higiene y la seguri-
dad alimentaria o de productos en general, el vino, la investigación, la seguridad
industrial, [...], tradicionalmente reguladas por órdenes ministeriales autóno-
mas, una vez promulgada, por primera vez en nuestra historia, una ley (doc-
trinalmente calificable como «marco» y, por tanto, abstracta) sobre la materia,
pasan a ser reglamentos ejecutivos en la medida en que los principios básicos
están enunciados (a veces incluso mediante la mera mención de la materia mis-
ma como «regulable») en la correspondiente ley 50.
No obstante, es importante tener en cuenta que tanto la jurisprudencia del
Tribunal Supremo como el propio Consejo de Estado, de forma ocasional,
parecen seguir reconociendo la posibilidad de excepcionar el dictamen de de-
terminados reglamentos, principalmente órdenes, por el «carácter técnico»
del proyecto, o por su «carácter temporal en ámbitos técnicos o económico-
presupuestario para tramitar órdenes que actualizan para periodos de tiem-
po breves, habitualmente con frecuencia anual, módulos, índices de carácter
técnico o económico ejerciendo la competencia de concreción que se le asig-
na en la ley o un real decreto regulatorio» 51.
En distintas sentencias el Tribunal Supremo estableció, por ejemplo, el
carácter independiente de los reales decretos u órdenes ministeriales en las
que, generalmente con carácter anual y vinculado a un ejercicio presupues-
tario, se fijaban las bases de cotización de los distintos regímenes de la Se-
guridad Social porque «consiste en lo esencial en una simple actualización
de cuantías mensuales, cuya determinación constituye más que desarrollo de
criterios o pautas legales, decisiones de marcada oportunidad técnica y polí-
tica en una materia que, además, ha resultado deslegalizada» 52. También la
Sentencia de 1985 relativa al real decreto que modificaba la Norma Básica
Vid. Memoria Consejo de Estado 2016, p. 95.

48
Entre 2006 y 2009 el 9,43 por 100 de los reglamentos informados por el Consejo de Es-
49
tado fueron órdenes ministeriales. De 2015 a 2018 este porcentaje se incrementó hasta el 20,19
por 100.
50
Vid. Memoria Consejo de Estado 2016, p. 95.
51
En contra de este criterio vid. Baño León, op. cit., p. 446: «Las reglamentaciones técnicas
solo pueden ser objeto de un reglamento independiente si su contenido no es obligatorio».
52
RJ 1996/6394, recurso contencioso-administrativo 606/1991, ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Ro-
dríguez-Zapata Pérez, el Real Decreto 9/1991, de 11 de enero, y la Orden del Ministerio de Tra-
bajo y Seguridad Social de 22 de enero de 1991 (FJ 4.º). En el mismo sentido STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 9 de junio de 1998, RJ 1998/4551, ponente: Excmo.
Sr. D. Antonio Martí García, Real Decreto 1113/1992, de 18 de septiembre, por el que se fijan
para el año 1992 las bases de cotización para la Seguridad Social para la Minería del Carbón.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección  4.ª) de 17 de abril de 1998, RJ  1998/3374,
recurso contencioso-administrativo 7581/1992, ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Martí García,
de la Edificación establecía que «la materia tratada por la disposición en

controversia lo haya sido con el rango de reglamento, es consecuencia de ser
una medida de policía, a resolver con criterios puramente técnicos, inmersa
en un mundo intervencionista, ineludible en un mundo tan complejo como el
contemporáneo» (FFJJ 5.º y 6.º) 53.
Con independencia de esa jurisprudencia, de la que el Tribunal Supremo
no se ha desdicho, lo cierto es que los reglamentos estableciendo las bases de
cotización de la Seguridad Social y la normativa básica de la edificación se
remiten ahora ya sistemáticamente al Consejo de Estado, estimando este que
efectivamente tienen carácter ejecutivo 54.
Sin embargo, en otros supuestos, se continúa reconociendo el carácter
independiente de algunos reglamentos técnicos.
En sus cuatro Sentencias de 2015 y 2016 55 relativas a las órdenes ministe-
riales reguladoras del mecanismo competitivo de asignación del servicio de
gestión de la demanda de interrumpibilidad, el Tribunal Supremo establece
que el dictamen del Consejo de Estado no es exigible debido a «su carácter
esencialmente técnico» (FJ 3.º), sin que la práctica administrativa más re-
ciente 56 ni la doctrina del Consejo de Estado hayan desmentido este carácter
independiente asignado a este tipo de normas por el alto tribunal.
De modo similar, en Sentencia de 2010, el Tribunal Supremo establece que
la orden ministerial por la que se establece la retribución de las actividades de
Real Decreto 1843/1991 por el que se fijan las bases de cotización por contingencias comunes en
el Régimen Especial de la Seguridad Social para la minería del carbón, para el año 1991.
Sin embargo, otras normas parecidas sí se consideran ejecutivas, STS (Sala de lo Conten-
cioso-Administrativo) de 9 de junio de 1986, RJ 1986/6758, ponente: Excmo. Sr. D. José Ignacio
Jiménez Hernández, Real Decreto 90/1984, de 18 de enero, sobre revalorización de pensiones de
la Seguridad Social.
53
nente: Excmo. Sr. D. Ángel Martín del Burgo y Marchán, el Real Decreto 1587/82, de 25 de junio,
sobre modificación de la Norma Básica de la Edificación.
En parecidos términos, vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 31 de enero de
1987, RJ 1987/283, ponente: Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Orden del Ministerio de
Economía y Hacienda de 2 de enero de 1985 referente a retribuciones y gastos de personal.
54
Vid. el Dictamen del Consejo de Estado 55/2019 (Proyecto de Orden por la que se desarro-
llan las normas de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad,
Fondo de Garantía Salarial y formación profesional para el año 2019) y, respecto a anteriores
ejercicios, los Dictámenes 33/2018, 80/2017 y 31/2015. Dictamen 743/2019 (Proyecto de Real
Decreto por el que se modifica el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba
el Código Técnico de la Edificación) y también Dictámenes 247/2017 y 739/2013.
55
STS 4792/2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 13 de noviem-
bre, sobre Orden IET/346/2014, de 7 de marzo, RJ 2015/5612, por la que se modifica la Or-
den IET/2103/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asig-
nación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad; SSTS 913/2016 (Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 26 de abril, RJ 2016/2416; 953/2016 (Sala de
lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 29 de abril, RJ 2016/4298, y 2439/2016 (Sala
de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 14 de noviembre, RJ 2016/6035.
56
Sigue sin dictaminar esta materia pronunciarse:
Orden ETU/1133/2017, de 21 de noviembre, por la que se modifica la Orden IET/2013/2013,
de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competitivo de asignación del servicio de
gestión de la demanda de interrumpibilidad, Orden ETU/362/2018, de 6 de abril, por la que se
modifica la Orden IET/2013/2013, de 31 de octubre, por la que se regula el mecanismo competi-
tivo de asignación del servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad.
regasificación no tiene carácter ejecutivo por «tener por objeto la revisión y

actualización del sistema de cálculo de las actividades de regasificación, que
reviste un evidente contenido económico» 57, sin que la práctica administrati-
va más reciente 58 ni la doctrina del Consejo de Estado hayan desmentido este
carácter independiente asignado a este tipo de normas por el alto tribunal.
De igual modo el Tribunal Supremo en el año 2009 declaraba que no tiene
carácter ejecutivo la orden ministerial en la que se desarrolla, para un de-
terminado ejercicio presupuestario, el Régimen de Estimación Objetiva del
IRPF y el Régimen Especial Simplificado del IVA, pues «la naturaleza y al-
cance de los signos, índices y módulos y de las Instrucciones para su cómputo
exigen una facilidad de adaptación a las características de las actividades a
las que se aplican, susceptibles de modificación en cada año o periodo de
tiempo determinado lógicamente corto» 59, habiéndose aprobado las últimas
normas similares, igualmente, sin el dictamen del Consejo de Estado.
Puede observarse también, como se ha aprobado sin remisión al Consejo
de Estado la normativa relativa a la construcción sismorresistente o relativa
a la recepción de cementos 60.
El propio Consejo de Estado, en su Memoria de 2016, afirmaba el carácter
generalmente ejecutivo de las órdenes ministeriales que se dicten en uso de
una habilitación de potestad reglamentaria prevista, «salvo que su detalle
haya sido prefijado en el real decreto y se trate de materias que, por su com-
plejidad o carácter técnico, o necesidad de cambios rápidos para adaptarse a
situaciones cambiantes, esté justificada la no necesidad de consulta» 61.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Es-
tado parecen, por tanto, reconocer la pervivencia de reglamentos que tie-
nen carácter independiente por su especial complejidad técnica, complejidad
acompañada con frecuencia de la continua necesidad de adaptación y modi-
ficación en el tiempo de una determinada regulación. No es preceptiva, por
ello, su remisión al Consejo de Estado.
57
STS 3109/2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 1 de junio, Ma-
drid, RJ 2010/5466, sobre Orden ITC/3994/2006, de 29 de diciembre, por la que se establece la
retribución de las actividades de regasificación (FJ 3.º).
58
Vid., sin dictaminarse, la Orden TEC/1367/2018, de 20 de diciembre, por la que se estable-
cen los peajes y cánones asociados al acceso de terceros a las instalaciones gasistas y la retribu-
ción de las actividades reguladas para el año 2019, Orden ETU/1977/2016, de 23 de diciembre,
por la que se establecen los peajes y cánones asociados al acceso de terceros a las instalaciones
gasistas y la retribución de las actividades reguladas para 2017.
59
STS 6501/2009 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª), de 7 de octubre,
contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de febrero de 2000, por la que se
desarrollan para el año 2000 el Régimen de Estimación Objetiva del IRPF y el Régimen Especial
Simplificado del IVA (FJ 2.º).
60
Vid., no informados, el Real Decreto 997/2002, de 27 de septiembre, por el que se aprue-
ba la norma de construcción sismorresistente: parte general y edificación (NCSR-02) y el Real
Decreto 256/2016, de 10 de junio, por el que se aprueba la Instrucción para la recepción de
cementos (RC-16). Sí fueron informados, sin embargo, otras normas de parecido tenor: vid. el
Dictamen 930/2018, de 13 de diciembre, sobre Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la
Instrucción Técnica para la realización del control de producción de hormigones fabricados en
central y el Dictamen 1132/2016, de 23 de febrero, relativo al Proyecto de real decreto por el que
se aprueba el reglamento de almacenamiento de productos químicos y sus instrucciones técnicas
complementarias MIE APQ - 0 a 10.
61
Sin embargo, no se fijan con claridad los supuestos y límites en los que
ello es posible, por lo que no sorprende apreciar en la práctica una disparidad
de modos de tramitar distintas normas que tienen características similares e
idéntico carácter técnico.
4. BASES GENERALES DE SUBVENCIONES
Pese a que durante largo tiempo esto estuvo en discusión, el propio Con-
sejo de Estado recoge en su Memoria de 2016 que «jurisprudencia y doctrina
afirman, pues, el carácter reglamentario de las bases reguladoras» 62.
Mayor complejidad reviste la cuestión de si estas bases reguladoras tienen
o no carácter ejecutivo y si, por tanto, deben ser preceptivamente informadas
por el Consejo de Estado 63.
El Tribunal Supremo ha declarado recientemente con claridad que tienen
carácter independiente porque «las bases reguladoras de ayudas públicas en
forma de subvenciones, [...] a pesar de su naturaleza reglamentaria no cons-
tituyen disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecu-
ción de las leyes» 64.
El Consejo Consultivo de la Comunitat Valenciana 65, por su parte, se ha
manifestado a favor de su carácter ejecutivo, el de la Región de Murcia en
contra 66, y el propio Consejo de Estado se contradice en la mencionada Me-
moria de 2016 al afirmar tanto que:
La cuestión que se suscita es el carácter normativo de las bases reguladoras
de las subvenciones, puesto que es claro su carácter «ejecutivo» al ser aplicación
y desarrollo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones,
gran parte de cuyo articulado (aunque no todo) tiene carácter básico 67.
Como que:
No pu[ede] considerarse el que la mera aplicación de la Ley General de Sub-
venciones, por el mero hecho de serlo, haga atribuible a las bases reguladoras
del carácter de reglamento ejecutivo 68.
62
63
Vid. Germán Fernández Farreres, La subvención: concepto y régimen jurídico, 1983.
Para Baño León, la actividad administrativa de fomento, y en particular las subvenciones,
constituyen el ámbito más propicio para los reglamentos independientes, Baño León, op. cit.,
pp. 449-450.
64
TS:2020:2627, de 21 de julio, recurso 39/2019, RJ 2020/3701 (FJ 2.º) (Orden 2018 peajes
acceso de energía eléctrica 2019); TS:2020:2365, de 12 de abril, recurso 247/2019, RJ 2020/3439
[FJ 2.ºb)] (Real Decreto 2019, regula el Programa de ayudas para actuaciones de eficiencia ener-
gética [...] del sector industrial).
65
Vid. Dictámenes 436/2015, 451/2015 y 483/2015, citados en Memoria Consejo de Estado
2016, p. 116.
66
Vid. Dictamen 89/2008, citado en Memoria Consejo de Estado 2016, p. 116. El art. 18.7 de
la Ley 5/2010, de 16 de junio, del Consejo Consultivo de Illes Balears, que establece que «también
están exentas de dictamen preceptivo las órdenes por las que se aprueban las bases reguladoras
de las subvenciones».
67
68
Desde un punto de vista práctico, lo cierto es que pocas bases reguladoras

de subvenciones son informadas por los órganos consultivos. El propio Con-
sejo de Estado reconoce que:
Respecto a la doctrina y praxis de este Consejo de Estado, lo cierto es que
esporádicamente son sometidas a consultas algunas bases reguladoras de sub-
venciones. La inmensa mayoría no lo son, sean reales decretos u órdenes minis-
teriales 69.
El Consejo de Estado cree atisbar tres tipos de bases reguladoras que son
informadas por el Consejo de Estado y tendrían carácter ejecutivo:
a) Subvenciones y ayudas europeas, en aplicación no del art. 23, sino del
art. 22.2 LOCE 70.
b) En materias donde la actividad prestacional o de fomento ha sido
regulada por el legislador que remite al Gobierno el desarrollo de criterios
concretos 71.
c) Los reales decretos reguladores de subvenciones directas 72.
Sin embargo, reconoce que «no hay claridad en los criterios, que más bien
parecen depender de la opinión de los distintos Departamentos» 73 y por ello
estima urgente una reforma de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General
de Subvenciones, que delimite con claridad qué bases reguladoras tienen ca-
rácter de reglamento:
«Mientras tanto», debería ciertamente coordinarse mejor la acción de las Se-
cretarías Generales Técnicas, la Abogacía del Estado y la Intervención General,
para aplicar criterios similares a todas las bases reguladoras 74.
5. PREMIOS Y HONORES
Según el contenido y objeto de los premios es tradicional en la doctrina

efectuar una diferenciación que distingue tres grandes tipos: los premios-
subvención, en el que su concesión conlleva un importe dinerario; los pre-
mios honoríficos, que suponen una distinción o galardón y carece de conte-
nido económico relevante y, en tercer lugar, los premios jurídicos, aquellos en

69
La Memoria Consejo de Estado 2016 cita distintos supuestos informados en su p. 125.

70
Más recientemente, vid. Dictámenes 1094/2017 (sobre Proyecto de Real Decreto para la
aplicación de las medidas del programa de apoyo 2019-2023 al sector vitivinícola español) y
1101/2017 (sobre proyecto de Orden por la que se modifica el Anexo I del Real Decreto 2129/2008,
de 26 de diciembre, por el que se establece el Programa nacional de conservación, mejora y fo-
mento de las razas ganaderas).
71
72
Más recientemente, vid. Dictamen 595/2019 (sobre Proyecto de Real Decreto por el que se esta-
blecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio
para el curso 2019-2020). Este Consejo ya ha dictaminado años anteriores proyectos similares
(Dictámenes 545/2006, 650/2007, 428/2008, 787/2009, 608/2010, 826/2011, 650/2012, 731/2013,
517/2014, 552/2015, 559/2016, 619/2017 y 667/2018).
73
Memoria Consejo de Estado 2016, p. 131. En las pp. 128 y 129 de esta memoria se citan
numerosos ejemplos de bases reguladoras que, pudiéndose encuadrar en estos tres supuestos, no
fueron remitidas a informe del Consejo de Estado.
74
los que, además de un contenido honorífico o económico, otorgan algún otro

derecho o se establece una relación jurídica a futuro, por ejemplo, «la adjudi-
cación de un contrato mediante concurso de proyectos, siendo contenido ha-
bitual del premio el encargo de la ejecución y dirección de las obras, derecho
a disfrutar de una beca de estudios o de investigación, a ver publicada una
obra literaria, a ver adquirida la obra artística o a exponerla en determinados
lugares o certámenes, a participar en funciones musicales o teatrales, a reci-
bir promoción pública, etc.» 75.
Debe observarse, en cualquier caso, que los premios, de forma habitual y
con independencia de su naturaleza jurídica, no están mencionados o regula-
dos en normas con rango de ley y se convocan en la Administración General
del Estado sin su remisión al Consejo de Estado 76. Se tramitan, a todos los
efectos, como normas independientes.
Sin embargo, la regulación de algunos reconocimientos que sí que se re-
cogen en textos de rango legal y sus desarrollos reglamentarios sí que son
remitidos de forma ordinaria al Consejo de Estado, que ha considerado
su carácter ejecutivo. Los supuestos más habituales son las distinciones y
recompensas militares mencionadas en la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de
Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas 77, aunque no son el único
supuesto 78.
6. ESTATUTOS DE COLEGIOS PROFESIONALES DE COLEGIACIÓN

VOLUNTARIA
El Consejo de Estado ha cambiado varias veces de posición en relación

sobre la naturaleza jurídica de los estatutos de los colegios profesionales, su
carácter ejecutivo y la necesidad de someterlos o no de forma preceptiva a
informe de este órgano.
75
Miguel José Bellido Izu, «El régimen jurídico de los premios concedidos por las Admi-
nistraciones Públicas», Revista Jurídica de Navarra, núm. 47, enero-junio de 2009, pp. 125-180.
Sobre la naturaleza jurídica de los premios, vid. también la Memoria Consell Consultiu de la
Comunitat Valenciana 2019, pp. 107-117.
76
Vid., por ejemplo, Orden CUD/968/2019, de 20 de septiembre, por la que se regula el Pre-
mio de Literatura en Lengua Castellana «Miguel de Cervantes», Real Decreto 1375/2003, de 7 de
noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 1385/1988, de 18 de noviembre, por el que se
crea la Orden del Mérito Constitucional, Real Decreto 954/1988, de 2 de septiembre, por el que
se regula la Orden Civil de Alfonso X el Sabio.
77
Las recompensas militares son: Cruz Laureada de San Fernando, Medalla Militar, Cruz
de Guerra, Medalla del Ejército, Medalla Naval y Medalla Aérea, Cruces del Mérito Militar, del
Mérito Naval y del Mérito Aeronáutico, con distintivo rojo, azul, amarillo y blanco, Citación
como distinguido en la Orden General y Mención honorífica. Vid., entre muchos, los Dictá-
menes del Consejo de Estado 190/2018 (sobre Proyecto de Real Decreto por el que se crea la
medalla de campaña, para reconocer la participación en determinadas operaciones militares
y campañas, en situaciones de conflicto armado o posconflicto, y se dictan las normas para su
concesión) y 1006/2012 (sobre Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decre-
to 1040/2003, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Recompensas
Militares).
78
Vid. Dictamen 1083/2017 (sobre Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Re-
glamento de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las
víctimas del terrorismo).
Considerando en principio su carácter ejecutivo 79, pasó después a dicta-

minar que eran «normas jurídicas especiales cuya aprobación por parte del
Gobierno no los convierte en reglamentos ejecutivos (Dictamen 5081/97),
ni en normas estatales (Dictamen 3675/98), y ello sin perjuicio de que en
su tramitación se observen, de forma matizada, las prescripciones estable-
cidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter
general, conforme a lo prevenido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno» 80. Su remisión al Consejo de Estado no era preceptiva, aunque
podía realizarse de forma facultativa en virtud de la posibilidad establecida
en el art. 25 LOCE.
A partir de los Dictámenes 602/2016 81 y 719/2016 82, hay un nuevo cambio
de postura del Consejo de Estado, relacionada con la jurisprudencia estable-
cida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 201/2013, de 5 de diciem-
bre, sobre las modificaciones introducidas en la Ley 2/1974, de 13 de febrero,
sobre Colegios Profesionales.
En virtud de esta doctrina, el Consejo de Estado establece que los estatu-
tos de colegios profesionales en los que la colegiación es obligatoria tienen
carácter ejecutivo y exigen la intervención del Consejo de Estado. Así lo
afirma el Consejo de Estado, por ejemplo, respecto a Estatutos Generales de
los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería
y el de Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y
de su Consejo General 83 y los Estatutos Generales del Colegio Oficial de
Graduados, Ingenieros Técnicos y Peritos de Telecomunicación 84. También
considera que tienen ese carácter ejecutivo los estatutos generales de cole-
gios profesionales en los que, aunque carácter general, la colegiación no es
obligatoria, sí lo es para el desempeño de ciertas tareas. Este es el caso, por
ejemplo, de los Estatutos del Consejo General de Economistas de España,
ya que, aunque la colegiación no es obligatoria con carácter general, sí lo
es para el ejercicio de las funciones de administrador concursal y perito
judicial 85.
No existe la obligación de remitir al Consejo de Estado, y deben conside-
rarse independientes a esos efectos, los estatutos de los colegios profesionales
en los que la colegiación no es obligatoria, como es el caso de Colegios Oficia-
les de Educadoras y Educadores Sociales y de su Consejo General 86.
79
Vid., por ejemplo, el Dictamen 3775/1996, sobre el Proyecto Real Decreto por el que el
Colegio Nacional de Ópticos pasa a denominarse Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas.
80
Vid. Dictamen Consejo de Estado 1307/2015, sobre Proyecto de Real Decreto por el que se
aprueban los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos.
81
Dictamen del Consejo de Estado 602/2016, de 1 de diciembre, relativo al Proyecto de Real
Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Far-
macéuticos de España.
82
Dictamen del Consejo de Estado 719/2016, de 15 de diciembre, relativo al Proyecto de
Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio Oficial de Ingenieros de Montes.
83
Dictamen del Consejo de Estado 490/2017.
84
Dictamen 721/2017.
85
Dictamen del Consejo de Estado 493/2017.
86
Supuesto mencionado en el Dictamen del Consejo de Estado 490/2017, de 30 de noviembre.
7. REALES DECRETOS DE TRANSFERENCIAS

A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Tampoco se consideran ejecutivos de las leyes, y por tanto, no requieren

dictamen preceptivo del Consejo de Estado, los reales decretos de transferen-
cia de competencias de la Administración General del Estado a las Comuni-
dades Autónomas 87.
87
STS 6055/2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 28 de septiembre,
contra los Reales Decretos 1740/2010, 1741/2010 y 1742/2010, de 23 de diciembre, de ampliación
de funciones y servicios de la Administración del Estado traspasados a las Comunidades Autóno-
mas de Cantabria, Principado de Asturias y Castilla y León, respectivamente, en materia de con-
servación de la naturaleza (Parque Nacional de los Picos de Europa) [igual que STS 6056/2012
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 28 de septiembre (FJ 4.º)].
CAPÍTULO X
OTROS REGLAMENTOS QUE NO REQUIEREN
DICTAMEN
La jurisprudencia reconoce distintos supuestos en los que no es precepti-

vo en la tramitación que los reglamentos sean remitidos al Consejo de Estado
pese a que no sean considerados independientes.
1. REGLAMENTOS SECUNDUM LEGEM Y ACTOS

ADMINISTRATIVOS GENERALES
Existe obligación de someter al dictamen del Consejo de Estado los regla-

mentos y las disposiciones de carácter general 1. Esta obligación no alcanza,
por tanto, a los actos administrativos generales que, aunque se dirigen a una
pluralidad indeterminada de sujetos, no ostentan los demás requisitos que
se requieren a las normas jurídicas como la generalidad o, desde un punto
de vista ordinamental, su inserción en el ordenamiento jurídico como fuente
de actos administrativos y que se refuerza, no se consume, con la concurren-
cia de los supuestos de hecho que prevé 2.
Así, el Tribunal Supremo ha considerado que no era preceptivo someter
al dictamen del Consejo de Estado, por no ser normas jurídicas sino actos
administrativos generales, los reales decretos por los que se declaran de-
terminados territorios zona de interés para la Defensa 3, las órdenes minis-
teriales por las que se establecen los peajes y cánones asociados al acceso
1
«Reglamentos» y «Disposición de carácter general» son en este contexto sinónimos perfec-
tos. Vid. Manuel Rebollo Puig, «El ejercicio de potestades normativas y el Consejo de Estado»,
Documentación Administrativa, núm. 244, 1996, pp. 161-210 (esp. p. 167).
2
Vid., sobre el concepto de reglamento, Santiago Muñoz Machado, Tratado de derecho admi-
nistrativo y derecho público. Tomo VII. El reglamento, Madrid, BOE, 2015, pp. 16-22.
3
STS de 23 de enero de 2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2002/
6785, sobre el Real Decreto 1943/2000, de 1 de diciembre, por el que se declara zona de interés
de terceros a las instalaciones gasistas y la retribución de las actividades

reguladas 4, ni las que revisan las tarifas eléctricas en lo relativo al plan de
sustitución de contadores 5, ni los Acuerdos de Comisión de Asistencia Jurí-
dica Gratuita de la Comunidad de Madrid relativos a la tramitación de los
expedientes de justicia gratuita solicitadas en los procedimientos relativos a
la Ley de Extranjería 6.
Tampoco tienen carácter ejecutivo las normas que se limitan a reproducir
o reiterar los preceptos de normas jurídicas ya vigentes, o reglamentos secun-
dum legem 7.
Aunque existen supuestos en el que el conjunto de un reglamento se puede
considerar como tal 8, estos son poco frecuentes. El supuesto más habitual
tratado por la jurisprudencia es el de pequeñas modificaciones que se in-
troducen en los textos normativos después de haber sido informados por el
Consejo de Estado o el órgano autonómico consultivo, y que tratamos con
más detenimiento en el apartado 3 del Capítulo VI de este libro.
2. REGLAMENTOS QUE DESARROLLAN

OTROS REGLAMENTOS
El Tribunal Supremo afirma que:

Atendiendo a los propios términos del art. 22.3 LOCE no resulta que todos
los reglamentos ejecutivos deban ser sometidos a dictamen del Consejo de Es-
tado sino aquellos que ejecutan las leyes de forma directa e inmediata, con la
consecuencia de no serlo los ejecutivos de otros reglamentos, es decir, reglamen-
para la Defensa Nacional el campo de entrenamiento de las Fuerzas Armadas de las Bardenas
Reales (Navarra).
4
STS 1991/2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 27 de julio,
RJ 2016/4505, sobre la Orden IET/2446/2013, de 27 de diciembre, por la que se establecen los
peajes y cánones asociados al acceso de terceros a las instalaciones gasistas y la retribución de
las actividades reguladas. La cita y dicta en igual sentido, contra la misma orden, STS 2698/2016
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 21 de diciembre, RJ 2016/6660.
5
STS 5889/2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 18 de diciem-
bre, RJ 2014/58, contra Orden IET/290/2012, de 16 de febrero, por la que se modifica la Orden
ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de
enero de 2008, en lo relativo al plan de sustitución de contadores.
6
STS 3869/2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª), de 25 de mayo, contra
los Acuerdos de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad de Madrid de 28
de noviembre pasado, por el que dejando sin efecto sus precedentes Acuerdos de 19 de junio y
30 de octubre de 2003.
7
Vid. STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 15 de julio de 1996,
RJ 1996/6394, Real Decreto 9/1991 y Orden Ministerial de 22 de enero de 1991: cotización a la
Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional.
8
RJ 1990/2901, ponente: Excmo. Sr. D. José Luis Martín Herrero, Decreto 18/1985, que desarro-
lló la Ley Regional 12/1984, de 27 de diciembre, sobre juegos de suerte, envite o azar. Estima
que el reglamento «se limita a copiar literalmente los preceptos de la ley» (FJ 3.º) y por ello
no es necesario dictamen del Consejo de Estado. Vid. también la STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 2.ª) de 12 de abril de 1989, RJ 1989/2839, ponente: Excmo. Sr. D. Ángel
Rodríguez García, relativa a la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de enero de
1980 y del Ministerio de Defensa de 29 del mismo mes, sobre retribuciones del personal civil y
militar (FJ 2.º).
Otros reglamentos que no requieren dictamen 99
tos que no necesitan de una legis interpositio por encontrar su fuerza habilitante
inmediata en otro reglamento, pero no en una ley 9 (FJ 3.º).
Lo más habitual es que «los reglamentos que desarrollan reglamentos»

sean órdenes ministeriales o de los consejeros autonómicos que desarrollan
reales decretos o decretos, respectivamente, del gobierno de España o de
los gobiernos autonómicos en todo tipo de ámbitos regulatorios, como, por
ejemplo, el energético 10, el pesquero 11 o el empleo público 12.
En otros supuestos, el Tribunal Supremo argumenta que tampoco tienen
que remitirse al Consejo de Estado determinadas normas que desarrollan
otros reglamentos del mismo rango. Así, por ejemplo, en numerosas senten-
cias el Tribunal Supremo afirma que los reales decretos de constitución de los
organismos de cuenca no son ejecutivos de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de
Aguas, donde se establecen las directrices básicas de esos organismos, sino
otro real decreto anterior 13.
De igual modo, y de forma aún más constante (respecto a ningún otro tipo
de norma se ha pronunciado de forma más frecuente), el Tribunal Supremo
ha declarado que los reales decretos por los que se establecen los títulos de
Formación Profesional y sus enseñanzas mínimas no desarrollan la norma-
tiva básica en materia de formación profesional (primero LOGSE y luego
LOE), sino otra norma del mismo rango: el Real Decreto 6766/1993, sobre
directrices generales de Títulos de Formación Profesional y las enseñanzas
mínimas para su obtención. Al haberse informado este ya por el Consejo de
Estado, no es necesario volverlo a hacer con los reglamentos que regulan
cada uno de los títulos 14.
9
RJ 1991/8178, Órdenes del Ministerio de Sanidad y Consumo, de 26 de marzo de 1984, regu-
ladoras de los sistemas de provisión de puestos de trabajo de los equipos de atención primaria
(FJ 3.º).
Para una justificación de esta exclusión en favor de los principios de eficacia y antiforma-
lismo, vid. STS de 28 de septiembre 1998 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª),
de 28 de septiembre, RJ 1998/7626, contra Real Decreto 547/1995, de 7 de abril, por el que se
establece el título de Técnico en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas.
10
STS 3109/2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 1 de junio, Ma-
drid, RJ 2010/5466, Orden ITC/3994/2006, de 29 de diciembre, por la que se establece la retribu-
ción de las actividades de regasificación.
11
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), de 23 de junio de 2010,
RJ 2010/5857, Orden APA/3238/2006, de 13 de octubre, por la que se establece un plan de pesca
de arrastre de fondo en determinadas zonas del litoral sur mediterráneo.
12
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 25 de octubre de 1991, dos
órdenes del Ministerio de Sanidad y Consumo, de 26 de marzo de 1984, reguladoras de los siste-
mas de provisión de puestos de trabajo de los equipos de atención primaria.
13
El Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica,
aprobado por Real Decreto 927/1988. Vid., entre muchas, STS (Sala de lo Contencioso-Adminis-
trativo, Sección 3.ª) de 19 de febrero de 1998, RJ 1998/1599, recurso contencioso-administrativo
519/1997, ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, Real Decreto 924/1989, de 21 de julio,
por el que se constituyó el Organismo de Cuenca Confederación Hidrográfica del Júcar, y la STS
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª) de 19 de abril de 1993, RJ 1993/2751, recur-
so 652/1990, ponente: Excmo. Sr. D. José María Morenilla Rodríguez, Real Decreto 927/1989, de
21 de julio (RCL 1989/1665), sobre constitución del organismo de cuenca de la Confederación
Hidrográfica del Tajo.
14
Vid., entre las más de 50 sentencias, STS de 10 marzo 2003 (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 4.ª), RJ 2003/3067, contra el Real Decreto 370/2001, de 6 de abril, que
Tampoco se remiten al Consejo de Estado los reales decretos establecien-

do certificados de profesionalidad 15, aunque respecto a ellos encontramos
sentencias contradictorias del Tribunal Supremo, estableciendo a veces para
ellos el mismo tratamiento para los que establecen títulos de formación y es-
tableciendo que no debían informarse por el Consejo de Estado 16 y, en otras,
estableciendo que sí es preceptivo este informe 17.
A veces, incluso, cuando se trata de desarrollar normas estatales de carác-
ter básico, el Tribunal Supremo ha considerado que no es necesario someter
a informe de los órganos consultivos autonómicos decretos de sus consejos
de gobierno porque desarrollan normas sin carácter de ley, aunque tengan un
rango aparentemente inferior, como son las órdenes ministeriales 18.
establece el título de Técnico Superior de Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñan-

zas mínimas; STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 19 de febrero de 1999,
RJ 1999/1385, ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Reales Decretos 1996/1996 y
1999/1996, de 6 septiembre, por los que se regulan respectivamente los certificados de profesio-
nales de las ocupaciones de operadores de grúas de puerto y de operadores de estiba y desestiba
y desplazamiento de cargas.
RJ 1999/1637, ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Real Decreto 2197/1995, de 28
de diciembre, por el que se establece el certificado de profesionalidad de la ocupación de ana-
lista de laboratorio.
RJ 1999/3987, ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Real Decreto 2197/1995, de
28 de diciembre, por el que se establece el certificado de profesionalidad de la ocupación de
analista de laboratorio.
15
Vid., por ejemplo, el Real Decreto 548/2014, de 27 de junio, por el que se establecen cinco
certificados de profesionalidad de la familia profesional Seguridad y medio ambiente que se
incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad, y se actualizan dos certi-
ficados de profesionalidad de la familia profesional Informática y comunicaciones establecidos
en el Real Decreto 1531/2011, de 31 de octubre, y en el Real Decreto 686/2011, de 13 de mayo,
modificados por el Real Decreto 628/2013, de 2 de agosto.
16
STS 129/2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), de 7 de enero,
RJ 2015/257, contra Real Decreto 1790/2011, de 16 diciembre, por el que se complementa el
Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales mediante el establecimiento de dos cualifi-
caciones profesionales correspondientes a la familia profesional Sanidad. Vid., no informados,
el Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad
y el Real Decreto 1214/2009, de 17 de julio, por el que se establecen tres certificados de profe-
sionalidad de la familia profesional electricidad y electrónica que se incluyen en el Repertorio
Nacional de certificados de profesionalidad.
17
STS 129/2013, de 7 de enero (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª),
RJ 2015/257, contra Real Decreto 1790/2011, de 16 diciembre, por el que se complementa el
Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales mediante el establecimiento de dos cualifi-
caciones profesionales correspondientes a la familia profesional Sanidad.
RJ 1999/1552, ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Real Decreto 2197/1995, de 28
de diciembre, por el que se establece el certificado de profesionalidad de la ocupación de ana-
lista de laboratorio.
RJ 1999/1385, ponente: Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Reales Decretos 1996/1996
y 1999/1996, de 6 de septiembre, por los que se regulan, respectivamente, los certificados de
profesionales de las ocupaciones de operadores de grúas de puerto y de operadores de estiba y
desestiba y desplazamiento de cargas.
18
en Galicia.
3. MODIFICACIONES NO SUSTANCIALES DE PROYECTOS

NORMATIVOS
Otro de los supuestos en los que el Tribunal Supremo ha establecido con

claridad que no es necesario remitir un proyecto normativo al Consejo de Es-
tado, sin que sea relevante su carácter ejecutivo o independiente, es el de los
reglamentos que llevan a cabo una modificación no sustancial de una norma
vigente.
En teoría, esta regla se aplica a todo tipo de modificaciones normativas,
pero en realidad la jurisprudencia se centra en un supuesto muy específico y
que se repite con gran frecuencia: las modificaciones que se producen en los
proyectos normativos una vez que ya han sido informados por el Consejo de
Estado o por el correspondiente órgano consultivo autonómico.
Es bien conocido que la LOCE establece que el Consejo de Estado debe
ser el último órgano en informar un proyecto normativo y debe conocer
íntegramente su texto y expediente. Pese a ello, si un proyecto normativo
ya ha sido informado por el Consejo de Estado y es objeto de una modifica-
ción posterior, el Tribunal Supremo tiene establecido una serie de criterios
que implican que, por lo general y salvo una serie limitada de supuestos,
no será preceptivo volver a remitir a informe del Consejo de Estado una se-
gunda vez, atribuyendo, además, a aquel que lo quiera hacer valer, la carga
de identificar y demostrar que se ha producido efectivamente una modifi
cación 19.
a) Modificaciones consecuencia del dictamen del propio

Consejo de Estado o dentro del marco analítico del dictamen
realizado
No es preceptivo volver a someter a dictamen del Consejo de Estado si

las modificaciones en el proyecto normativo son consecuencia del dicta-
men del propio Consejo de Estado y se efectúan para atender sus observa-
ciones 20.

RJ 1999/9462, ponente: Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez.
19
RJ 1992/7789, recurso 572/1986, ponente: Excmo. Sr. D. Melitino García Carrero, Real Decreto
2252/1985, de 3 de diciembre, sobre Escalas de Funcionarios del Instituto Nacional de Empleo,
no hubo modificación sustancial porque «el párrafo del preámbulo cuya supuesta contradicción
con la norma impugnada se utiliza como argumento, figuraba ya en el proyecto según resulta
del texto obrante en el expediente, y consiguientemente, queda desvanecida también, desde esta
perspectiva, la hipótesis de que el Consejo de Estado hubiera tenido a la vista un texto mutilado»
(FJ 4.º).
STS 624/2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala especial), de 30 de abril,
RJ 2013/441, contra Real Decreto 1517/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba el regla-
mento que desarrolla el texto refundido de la Ley de Auditorías de Cuentas. «Y en el caso de
autos la parte ni siquiera se refiere a la entidad de las modificaciones» (FJ 3.º).
20
STS 3411/2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 29 de mayo,
RJ 2013/6458, contra el Real Decreto 134/2010, de 12 de febrero (RCL 2010/458), por el que se
Lo relevante es que, con independencia de la redacción concreta del pro-

yecto antes y después del dictamen, este organismo haya podido pronun
ciarse sobre el tema o cuestión que subyacía a modificación.
Así lo establece, por ejemplo, su Sentencia de 2008 relativa al reglamen-
to que regula el acceso a la red postal pública y determina el procedimien-
to de resolución de conflictos entre operadores postales. En el proyecto de
esta norma remitido al Consejo de Estado ya se incluía la posibilidad de que
operadores privados accedieran a la red pública postal, pero en la versión
definitivamente aprobada (que no volvió a remitirse al Consejo de Estado),
se estableció, adicionalmente, que ese acceso puede realizarse en cualquiera
de las fases del procedimiento postal (desde la admisión a la entrega de los
envíos), lo que no estaba incluido ni excluido expresamente con anterioridad.
Pese a esta modificación en el texto informado por el Consejo de Estado, el
Tribunal Supremo estableció que no existía obligación de volver a remitir el
proyecto de real decreto modificado porque:
Esta cuestión figuraba entre las que habían sido debatidas a lo largo del
procedimiento de elaboración del reglamento, constando una sugerencia ex-
presa de la asociación empresarial del sector postal para que se incluyera
explícitamente la mención correspondiente al acceso segregado. Tanto la refe-
rida propuesta-enmienda como su inicial rechazo [...] fueron, pues, conocidas
por el Consejo de Estado —al que se remitió el expediente completo de ela-
boración del reglamento—, que pudo pronunciarse al respecto en un sentido
o en otro 21.
Tampoco se consideran sustanciales modificaciones en los proyectos nor-
mativos posteriores a ser informadas por el Consejo de Estado cuando, en
aplicación de las reglas generales, no tengan carácter ejecutivo, por tener
carácter meramente organizativo 22.
establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de consumo y se modifica

el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre (RCL 1997/3075), por el que se organiza y regu-
la el mercado de producción de energía eléctrica, y contra el Real Decreto 1221/2010, de 1 de
octubre (RCL 2010/2602), por el que se modifica el Real Decreto 134/2010.
STS 3366/2013 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 11 de junio,
RJ 2013/5992, contra el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento de la
Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración
social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009.
nente: Excmo. Sr. D. Ángel Alfonso Llorente Calam, Real Decreto Legislativo 1347/1985, de 1
de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de la Producción de
Seguros Privados.
21
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 3 de junio de 2008,
RJ 2008/4113, contra el Real Decreto 1298/2006, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Re-
glamento que regula el acceso a la red postal pública y determina el procedimiento de resolución
de conflictos entre operadores postales. Vid., en el mismo sentido, STS (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 6.ª), de 4 de noviembre de 2008, RJ 2008/5858, sobre el Real Decreto
45/2007, de 19 de enero, por el que se modifica el Reglamento de la organización y régimen del
Notariado, aprobado por Decreto de 2 de junio de 1944.
STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 25 de febrero de 1994, RJ 1995/6352, ponente: Excmo.
Sr. D. Pablo García Manzano, Real Decreto 1783/1980, de 29 de agosto, por el que se creó la Bol-
sa Oficial de Comercio de la Ciudad de Valencia.
22
RJ 1996/4449, recurso 772/1992, ponente: Excmo. Sr. D. Óscar González González, el Real De-
creto 1766/1991, de 13 de diciembre (RCL 1991/2926), por el que se aprueban los Estatutos
b) Modificaciones interpretativas (secundum legem)
Una de las reglas generales establecidas tradicionalmente por el Tri-

bunal Supremo es que las normas que no innovan el ordenamiento ju-
rídico, meramente interpretativas, no son ejecutivas y no tienen que ser
informadas por el Consejo de Estado (vid. apdo. 1 del Capítulo X de este
libro). Sin embargo, es poco frecuente que una norma jurídica completa
tenga ese carácter ya que le faltaría ese carácter de innovación para ser
considerada norma jurídica y no más bien meras instrucciones u órdenes
del servicio 23.
Sin embargo, sí es frecuente que normas jurídicas contengan algunos pre-
ceptos que tengan carácter meramente interpretativo y se introduzcan o eli-
minen después de haber sido informado el proyecto normativo por el Consejo
de Estado.
En estos casos el Tribunal Supremo ha establecido de forma reiterada que
no es necesario volver a remitirlas a informe.
Así, por ejemplo, en las sentencias relativas al reglamento por el que se de-
sarrolla el Título III de la Ley General de Telecomunicaciones en lo relativo al
servicio universal de telecomunicaciones, estableció que las modificaciones
introducidas después del informe del Consejo de Estado no eran sustanciales
y no requerían un nuevo informe porque:
Tales modificaciones en nada alteran el sentido del texto, al hacer referen-
cia a normas de obligado cumplimiento que, aunque no se hubiese menciona-
do, siempre serían aplicables [...]. Como se ve, no se trata de modificaciones
sustanciales, que hubieren requerido un nuevo dictamen del alto Órgano Con-
sultivo 24.
c) Modificaciones no sustanciales
Tampoco es necesario volver a someter al Consejo de Estado los proyectos

normativos que, después de haber sido informados por el Consejo de Es-
del Organismo Autónomo «Correos y Telégrafos», dictado en desarrollo del art. 99 de la Ley
31/1990, de 27 de diciembre (RCL 1990/2687), de Presupuestos Generales del Estado para
1991.
Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de enero de 1998, por el que se desa-
rrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial
y Formación Profesional.
23
Vid. algunos de esos pocos ejemplos en el apartado 1 del Capítulo VI de este libro.
24
STS 667/2000 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 2 de febrero,
RJ 2000/319. En el mismo sentido, STS 958/2000 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 3.ª), de 10 de febrero, RJ 2000/325. Real Decreto 1736/1998, de 31 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento por el que se desarrolla el Título III de la Ley General de Telecomunica-
ciones en lo relativo al servicio universal de telecomunicaciones.
Vid. también en este sentido, relativas al Real Decreto 179/2003, de 14 de febrero, de la
Norma de Calidad para el yogur o yoghourt: STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sec-
ción 4.ª) de 10 de octubre de 2005, RJ 2005/8476, y STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 3.ª) de 11 de octubre de 2005, RJ 2005/8284 (FJ 3.º). En los mismos términos la STS
tado, hayan sido sometidos a modificaciones que sean poco relevantes, ya

que no alteran el sentido de la norma. El Tribunal Supremo no proporcio-
na criterios generales para poder determinar qué modificaciones tienen este
carácter, cayendo en un acusado casuismo, aunque puede afirmarse que es,
habitualmente, bastante reacio a anular un proyecto que ha sido informado
por el Consejo de Estado, incluso en determinadas modificaciones que son,
a veces, al menos aparentemente, de cierta relevancia 25 y, en otras ocasiones,
sin muchas explicaciones 26.
El Tribunal Supremo solo ha anulado los proyectos reglamentarios que
han sido modificados posteriormente a ser dictaminados por el Consejo de
Estado cuando considera que esas modificaciones alteran por completo el
sentido del texto original, lo que es poco frecuente.
Así, por ejemplo, en relación con el reglamento que aprobó el Catálogo de
Productos, Bienes y Servicios en relación con la Ley General para la Defensa
de Consumidores y Usuarios, estimó que:
La redacción que prosperó no significa una mera explicitación o retoque en
la exposición de tal principio —expresamente reconocido por la ley—, sino un
cambio de criterio absoluto y radical respecto del que se podía desprender del
preámbulo del proyecto sometido 27 (FJ 6.º).
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª) de 13 de noviembre de 2005, RJ 2005/8256,

y la STS 6848/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª), de 9 de noviembre,
RJ 2005/9497.
25
Vid. sentencias en las que el Tribunal Supremo no considera sustanciales a estos efectos,
modificaciones que nosotros sí nos parecen de cierta relevancia:
RJ 2013/441, contra Real Decreto 1517/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Regla-
mento que desarrolla el texto refundido de la Ley de Auditorías de Cuentas.
STS de 9 de febrero de 2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª), Madrid,
RJ 2010/3854, contra el art. 7, apartado 2 del Real Decreto 890/2006, de 21 de julio, Real
Decreto 1264/2007, de 21 septiembre, por el que se modifica el Real Decreto 1073/2006, de
22 septiembre, por el que se fija la plantilla del Cuerpo de la Guardia Civil para el periodo
2006-2011.
STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 10 de febrero de 1987, RJ 1987/583, ponente:
Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago; STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo)
de 10 febrero 1987, RJ 1987/583, ponente: Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago,
Real Decreto 2248/1985, de 20 de noviembre, sobre integración en la Seguridad Social de las
Entidades que actúan como sustitutorias de aquella.
26
RJ 1996/6963, recurso contencioso-administrativo 87/1986, ponente: Excmo. Sr. D. Carmelo Ma-
drigal García, disposición transitoria 7.ª del Real Decreto 2615/1985, de 4 de diciembre, por el
que se aprueba el Reglamento de Entidades de Previsión Social.
RJ 1996/8651, recursos contencioso-administrativos 151/1991 y 7471/1992, ponente: Excmo. Sr.
D. Eladio Escusol Barra, Real Decreto 1471/1989 por el que se aprueba el reglamento de la Ley
de Costas.
RJ 2013/441, contra Real Decreto 1517/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Regla-
mento que desarrolla el texto refundido de la Ley de Auditorías de Cuentas.
STS 7090/2003, de 12 de noviembre (Real Decreto 1483/2001, por el que se establece la tarifa
eléctrica para 2002).
27
STS 1803/1993 (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 27 de mayo, RJ 1993/10204,
recurso contencioso-administrativo 1470/1991, ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodríguez-Zapata
Pérez (FJ 6.º). Sobre Real Decreto 287/1991, de 8 de marzo, por el que se aprueba el Catálogo de
En realidad, es difícil encontrar, por lo general, grandes diferencias en

la importancia de las reformas que considera sustanciales 28 respecto de las
que no.
Productos, Bienes y Servicios en relación con la Ley General para la Defensa de Consumidores
y Usuarios.
28
También consideró sustanciales STS 4780/2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 7.ª), de 6 de julio, RJ 2012/776. Real Decreto 253/2011, de 28 de febrero, sobre Régimen
Jurídico de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles adscritos a la Dirección
General de los Registros y del Notariado.
STS 1430/2009 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6.ª), de 24 de marzo, Ma-
drid, RJ 2009/2316, sobre el Decreto 74/2002, de 11 de junio, de la Consejería de Presidencia de
la Junta de Extremadura, por el que se aprueban las normas-marco de los Policías Locales de Ex-
tremadura.
Recogen también modificaciones que se consideran sustanciales la STS 102/2000 (Sec-
ción 4.ª), de 17 de enero, RJ 2000/263, sobre el art. 2 del Real Decreto 1268/1997, de 24 de julio,
que modifica el art. 20 del Real Decreto 212/1992, de 6 de marzo, Norma General de Etiquetado,
Presentación y Publicidad de los Productos Alimenticios (la modificación del artículo que se
consideró sustancial eximía de la obligación de etiquetar en castellano «de productos tradicio-
nales elaborados y distribuidos exclusivamente en el ámbito de una Comunidad Autónoma con
lengua oficial propia»).
CAPÍTULO XI
AMPLIACIÓN SUBJETIVA Y DE RANGO
Un proceso paralelo a la ampliación del concepto de reglamento ejecutivo

(y reducción del independiente) es la ampliación del ámbito subjetivo de la
competencia del Consejo de Estado.
Ya hemos descrito cómo, pese a que el Consejo de Estado está caracteri-
zado constitucionalmente como órgano consultivo del Gobierno, se ha exten-
dido a las Comunidades Autónomas la obligación de someter a este órgano
(o al organismo equivalente autonómico que creen), sus propios reglamentos
dictados en «ejecución de las leyes» 1.
Esta expansión subjetiva del control de la actividad normativa por parte del
Consejo de Estado y organismos equivalentes se ha producido también res-
pecto de otros organismos supervisores independientes y no se ha producido,
como veremos, respecto a la administración local o las cámaras legislativas.
1. ORGANISMOS INDEPENDIENTES
El art. 129.4 LPAC reconoce, en su último párrafo, que «las leyes podrán

habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que
tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplica-
ción de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija». En el
ejercicio de sus competencias la legislación comunitaria y estatal se han otor-
gado a órganos supervisores competencias normativas o cuasi-normativas,
propias o por atribución 2: ¿Es necesario someter estos textos al dictamen del
Consejo de Estado?
1
Esta evolución permanece, pese a la utilización episódica del concepto de «reglamento
autonómico complementario». Vid., al respecto, el apartado 2 del Capítulo IX de este libro.
2
Vid. Pablo García-Manzano Jiménez de Andrade, Los reglamentos de las administraciones
independientes Sector financiero-Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia-Autorida-
des de protección.
Pese a esos titubeos jurisprudenciales 3, el Consejo de Estado ha infor-

mado desde 1995 de las circulares del Banco de España, y considera que
este dictamen tiene carácter preceptivo 4, como también lo ha hecho respecto
a las de la Comisión Nacional del Mercado de Valores 5 y a las de la Comisión
de los Mercados y la Competencia 6.
No se remiten, sin embargo, los instrumentos normativos de otros orga-
nismos también con distintos grados de independencia funcional y que dic-
tan normas jurídicas de indudable impacto frente a terceros como son las
instrucciones del Consejo de Seguridad Nuclear 7, las circulares de la Agencia
de Protección de Datos 8 o las resoluciones del Instituto de Contabilidad y
Auditoría de Cuentas (ICAC) 9.
2. ADMINISTRACIONES LOCALES
Esta ampliación subjetiva del análisis de la actividad normativa por parte

del Consejo de Estado es, todavía, limitada.
3
STS de 11 de octubre de 2005, rec. 6822/2002.
4
Respecto a las circulares del Banco de España, el Dictamen 2458/94, de 16 de febrero de
1995, continúa siendo citado con cierta frecuencia. Vid. también, entre los más recientes, los
Dictámenes 974/2019, de 19 de julio; 830/2019, de 7 de noviembre; 726/2019, de 3 de octubre;
198/2019, de 28 de marzo, y de 1019/2018, de 20 de diciembre. Vid. también Memoria Consejo de
Estado 2016, pp. 109 y 110; García-Manzano Jiménez de Andrade, op. cit., p. 434; Luis Alberto
Pomed Sánchez, «Las potestades normativas del Banco de España tras la aprobación de su regla-
mento interno», Revista de Derecho Bancario y Bursátil, núm. 16.67, 1997, pp. 639-694.
5
Respecto a la Comisión Nacional del Mercado de Valores vid., entre los más recientes, los
Dictámenes 745/2019, de 17 de octubre; 960/2018, de 14 de febrero; 351/2018, de 28 de junio, y
1257/2015, de 10 de marzo. Vid. también García-Manzano Jiménez de Andrade, op. cit., p. 440;
Mercedes Fuertes López, La Comisión Nacional del Mercado de Valores, Valladolid, Lex Nova.
6
Vid., entre los más recientes, los Dictámenes 1080/2019, de 19 de diciembre; 974/2019, de
19 de diciembre; 975/2019, de 5 de diciembre; 837/2019, de 5 de diciembre; 825/2019, de 5 de di-
ciembre; 944/2019, de 28 de noviembre, y 943/2019, de 28 de noviembre. Vid. también García-
Manzano Jiménez de Andrade, op. cit., pp. 238 y ss.
7
Vid. art. 1 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear
y, como ejemplo, las siguientes instrucciones: Instrucción IS-27, Revisión 1, de 14 de junio de
2017, del Consejo de Seguridad Nuclear, sobre criterios generales de diseño de centrales nuclea-
res; Instrucción IS-26, de 16 de junio de 2010, del Consejo de Seguridad Nuclear, sobre requisitos
básicos de seguridad nuclear aplicables a las instalaciones nucleares; Instrucción IS-19, de 22 de
octubre de 2008, del Consejo de Seguridad Nuclear, sobre los requisitos del sistema de gestión de
las instalaciones nucleares. Sobre su régimen jurídico, vid. García-Manzano Jiménez de Andra-
de, op. cit., 2013, pp. 363 y ss.
8
Vid. el art. 44 de la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Perso-
nales y garantía de los derechos digitales, y como ejemplo, la Circular 1/2019, de 7 de marzo, de
la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales relativos a
opiniones políticas y envío de propaganda electoral por medios electrónicos o sistemas de men-
sajería por parte de partidos políticos [...]. Sobre su régimen jurídico vid. pp. 385 y ss.
9
Vid. el art. 46 de la Ley 22/2015, de Auditoría de Cuentas (LAC) y, como ejemplo, las si-
guientes resoluciones: Resolución de 5 de marzo de 2019, del Instituto de Contabilidad y Au-
ditoría de Cuentas, por la que se desarrollan los criterios de presentación de los instrumentos
financieros y otros aspectos contables relacionados con la regulación mercantil de las sociedades
de capital; Resolución de 26 de octubre de 2011, del Instituto de Contabilidad y Auditoría de
Cuentas, por la que se publica la Norma de Control Calidad Interno de los auditores de cuentas
y sociedades de auditoría; Resolución de 19 de enero de 1991, del presidente del Instituto de
Contabilidad y Auditoría de Cuentas, por la que se publican las Normas Técnicas de Auditoría.
Sobre su régimen jurídico vid. también García-Manzano Jiménez de Andrade, op. cit., p. 436.
Ampliación subjetiva y de rango 109
No existe en la LOCE, ni en la mayoría de las leyes autonómicas, previ-

siones de que deban informar proyectos normativos de las entidades locales,
con independencia del tamaño del municipio o la relevancia de los proyectos
reglamentarios 10. Sí se prevén, en algunos casos, mecanismos de consulta
facultativa por parte de estos 11.
3. NORMAS CON RANGO DE LEY Y REGLAMENTOS

PARLAMENTARIOS
A diferencia de otros Consejos de Estado como el francés, el italiano o

el belga, donde se entiende que la mayor importancia de los proyectos le-
gislativos requiere un asesoramiento especialmente cualificado, la remisión
de los proyectos de ley es facultativa, salvo algunos supuestos específicos
como los proyectos de ley que afectan a la estructura y competencias de Con-
sejo de Estado o que desarrollen tratados internacionales o los proyectos de
real decreto legislativo.
Algunas Comunidades Autónomas sí han establecido para sus órganos
consultivos esta competencia (vid. al respecto el apdo. 1 del Capítulo XI y las
tablas del Anexo III de este libro).
Tampoco el Consejo de Estado ni los Consejos Consultivos autonómicos
han informado los proyectos de modificación del reglamento de las Cortes
Generales u órganos adscritos a estos (como el Defensor del Pueblo) pese a
que puede argumentarse, sin forzar en exceso la interpretación de esta expre-
sión, que están dictados en «ejecución de las leyes» (los Estatutos de Autono-
mía o la propia Constitución).
10
Sobre el proceso de elaboración de normas en las entidades locales vid. Cayetano Prieto
Romero, «La mejora regulatoria en el ámbito de las entidades locales», Información Comercial
Española, ICE: Revista de economía, núm. 907, 2019, pp. 131-144.
11
Vid. el art. 5 de la Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consultivo de Casti-
lla y León, que establece la posibilidad de que las entidades locales formulen facultativamente
consultas a este órgano por asuntos que consideren necesario por su «especial trascendencia o
repercusión».
CAPÍTULO XII
ELOGIO Y CRÍTICA A LA TEORÍA

DE LOS REGLAMENTOS EJECUTIVOS
La LOCE establece la obligación de remitir al Consejo de Estado, al final

de su tramitación, distintos proyectos normativos. El supuesto más relevante
desde el punto de vista numérico es la exigencia de remitir los proyectos de
reglamento que se dictan «en ejecución de las leyes», criterio de remisión que
tiene en España una fuerte raigambre histórica, aunque su origen tiene lugar
en un contexto político, jurídico y administrativo muy distinto al actual.
La determinación de su significado exacto tiene una indudable relevan-
cia práctica: pese al creciente énfasis en los informes de impacto de género,
medioambientales o en la memoria económica, su omisión sigue siendo el
motivo que genera el mayor número de anulaciones de normas.
A la luz de la normativa vigente, de la jurisprudencia del Tribunal Supre-
mo, de la doctrina Consejo de Estado, e incluso de la propia práctica admi-
nistrativa, hemos intentado determinar qué proyectos normativos deben en-
tenderse dictados «en ejecución de las leyes» y, por tanto, remitirse al Consejo
de Estado para ser dictaminado por este.
Hemos observado que, desde la aprobación de la LOCE en 1980, se ha
producido un importante incremento del tipo de proyectos normativos que
se remiten al Consejo de Estado, aumento que se debe tanto a la ampliación
en la jurisprudencia del concepto de reglamento ejecutivo y a una paralela
reducción de los de reglamento independiente y organizativo, como al impor-
tante incremento de la actividad legislativa estatal y autonómica, que hace
difícil encontrar ámbitos vírgenes de mandatos legislativos de mayor o me-
nor concreción.
Este incremento, que valoramos de forma positiva, es, sin embargo, una
ampliación todavía incompleta, que deja sin el asesoramiento del Consejo de
Estado numerosos proyectos normativos de incuestionable relevancia, desti-
nados a permanecer de forma indefinida en el ordenamiento jurídico.
De forma al menos tan perniciosa, se observa, también, una gran impreci-

sión e inconsistencia teórica a la hora de definir y delimitar los conceptos de
reglamento ejecutivo y reglamento independiente, lo que genera una gran in-
seguridad jurídica, existiendo muchos supuestos en los que es muy difícil de-
terminar si existe obligación de remitir o no determinados tipos de proyectos
normativos al Consejo de Estado o a los órganos consultivos autonómicos.
Tras un sucinto resumen de esta situación procederemos a realizar una
propuesta de modificación normativa que consolide los avances realizados y
solvente los problemas existentes, y que se centra en la eliminación del con-
cepto de reglamento ejecutivo como criterio para determinar qué reglamentos
deben ser sometidos al informe del Consejo de Estado. En sustitución de este
criterio se propondrá la implantación de un criterio formal, en virtud del cual
todos los proyectos normativos del Consejo de Ministros y de los ministros (o
sus equivalentes autonómicos) deberían ser remitidos al Consejo de Estado u
órgano consultivo autonómico y beneficiarse de su labor consultiva y de con-
trol. Si se estima que algún tipo de proyecto normativo no debe ser remitido
debe ser porque se considera que carece de suficiente relevancia jurídica o
material para generar la intervención de este organismo, no en virtud de su re-
lación con las leyes que todos, sin excepción, deben respetar en igual medida.
1. LA TORTUOSA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE REGLAMENTO

EJECUTIVO
El Tribunal Supremo, tras unos titubeos iniciales, ha establecido reiterada-

mente la nulidad de pleno Derecho de todos los reglamentos que, indebidamen-
te, no han sido remitidos al Consejo de Estado u órgano autonómico equiva-
lente. El Tribunal Supremo no ha proporcionado a los operadores jurídicos, sin
embargo, un criterio uniforme sobre el concepto de reglamento ejecutivo. Uti-
liza, simultánea e indistintamente, tres grandes grupos de definiciones de este:
una definición material (vid. apdo. 2 del Capítulo III de este libro), cuyo énfasis
está en que el reglamento desarrolle, complete o evolucione el contenido de la
ley; un concepto formal (vid. apdo. 3 del Capítulo III de este libro), que estable-
ce el núcleo de la ejecutividad en la existencia de una remisión; y, por último, la
elaboración teórica más exigente, que reúne ambos elementos y solo considera
ejecutivos los reglamentos que desarrollan materialmente los principios genera-
les de regulación para los que la ley remite para su desarrollo a un reglamento
(vid. apdo. 1 del Capítulo III de este libro). Estos conceptos no se usan con rigor
por la jurisprudencia, y es frecuente que, pese a utilizar una definición material,
se utilicen de forma complementaria criterios formales, y viceversa.
Sigue siendo de aplicación la afirmación que hace más de tres décadas
expresó Rebollo al decir que, en este ámbito, «no cabe señalar a priori cuál es
la línea general y cuáles esas desviaciones o contradicciones. Refiriéndonos
solo a la jurisprudencia, el Tribunal Supremo sigue, según las sentencias,
razonamientos diferentes sustentados sobre presupuestos no solo distintos
sino, a veces, antagónicos» 1.
1
Rebollo Puig, «Juridicidad, legalidad y reserva de Ley como límites a la potestad regla-
mentaria del Gobierno», op. cit., p. 9.
Elogio y crítica a la teoría de los reglamentos ejecutivos 113
La única línea de continuidad que se percibe, con independencia del con-

cepto de reglamento ejecutivo que utilice, es un aumento general del número
de supuestos que el Tribunal Supremo considera ejecutivos, y la simultánea
reducción de los que consideran independientes.
Así, aunque sin un gran rigor teórico, es relativamente frecuente que se
afirme o deniegue ese carácter ejecutivo sin ofrecer mayor motivación, a ve-
ces añadiendo además que ese carácter «resulta obvio», «incuestionable», el
Tribunal Supremo considera preceptiva la intervención del Consejo de Esta-
do en un creciente e importante número de ámbitos normativos en los que
antes no consideraba que lo fueran o se hacía de forma intermitente y poco
consistente.
Así, los reglamentos que desarrollan parcialmente las leyes, los reglamen-
tos de las Comunidades Autónomas o los reglamentos que ejecutan una re-
misión legislativa son ya, frente a lo que ocurría hace unos años, de forma
continua y consistente considerados como reglamentos ejecutivos. De igual
modo, el código de la circulación, los reglamentos que fijan las cotizaciones
de la seguridad social o la normativa técnica de construcción, los planes de
pesca, y muchos otros tipos de normas, han pasado de ser consideradas inde-
pendientes a considerarse dictadas «en ejecución de las leyes» y a requerir el
dictamen del Consejo de Estado (vid. apdo. 4 del Capítulo III de este libro).
En una evolución que consideramos muy positiva, la remisión al Conse-
jo de Estado de los proyectos normativos del Consejo de Ministros es hoy
la norma general 2 e incluso la labor normativa de los ministros empieza a
beneficiarse de este asesoramiento y control independiente y técnicamente
cualificado 3.
No obstante, aunque lenta y constantemente erosionado en su ámbito
de aplicación, sigue reconociéndose un ámbito relevante a la aplicación del
concepto reglamento independiente, ámbitos que siguen privados de la labor
consultiva y de control del Consejo de Estado.
2. LA MALA SALUD DE HIERRO DE LOS REGLAMENTOS

INDEPENDIENTES
Efectivamente, pese a la opinión contraria de una parte de la doctrina

administrativista y constitucional, el Tribunal Supremo ha reconocido reite-
radamente la existencia de reglamentos independientes, aunque tampoco ha
proporcionado una definición unívoca sobre cuáles son sus características
distintivas. En ocasiones identifica los reglamentos independientes con los
reglamentos organizativos, en otras con estos y los que regulan relaciones de
sujeción especial y los reglamentos de necesidad. En otras ocasiones utiliza
2
Entre 2015 y 2018 el 63,36 por 100 de los reales decretos con contenido normativo se remi-
tieron al Consejo de Estado. Los reales decretos relativos a la estructura ministerial y la conce-
sión directa de subvenciones constituyeron la mayoría de los no remitidos. Fuente: elaboración
propia, Base datos BOE.
3
Entre 2015 y 2018 el 12,56 por 100 de las órdenes ministeriales que figuran en la base de
datos legislativa del BOE se remitieron al Consejo de Estado. Entre 2006 y 2009 ese porcentaje
fue prácticamente la mitad: 6,69 por 100. Fuente: elaboración propia, Base datos BOE.
formulaciones más abstractas, relacionadas con el principio de reserva de

ley, que permiten la existencia de otros tipos de reglamentos independientes.
Pero, en general, renuncia a formulaciones generales y se centra solo en el
análisis de los supuestos concretos sobre los que tienen que resolver (vid.
Capítulo IV de este libro).
Los reglamentos organizativos son los reglamentos independientes por
antonomasia. El Tribunal Supremo utiliza para ellos, en ocasiones, una de-
finición limitada, otorgando este carácter a los reglamentos que se limitan a
establecer la estructura y competencias de los órganos administrativos o a
regular aspectos «domésticos o internos» de la organización, pero el criterio
preponderante es analizar si el reglamento tiene efectos frente a terceros:
solo son reglamentos organizativos si no tienen esos efectos ad extra.
El modo de aplicar este criterio por parte del Tribunal Supremo deja bas-
tante al casuismo, pero parece observarse una tendencia en los últimos años
a ser más riguroso para considerar que un reglamento sea organizativo, no
considerando como tales los que regulen las relaciones de sujeción especial,
los mandatos legales de organización de órganos colegiados consultivos de
participación y, en general, los reglamentos que, aunque tengan un elemento
interno, no sean «meramente» organizativos por tener también una vertiente
externa.
Esta evolución es aún más acusada en la práctica administrativa de la
Administración General del Estado, donde se remiten al Consejo de Estado,
que los considera ejecutivos, no solo la práctica totalidad de los reglamen-
tos que dicta en materia de personal, gestión presupuestaria y patrimonial,
sino también la regulación de la estructura y organización de la mayoría de
los organismos autónomos y algunos entes públicos de distinta naturaleza,
quedando solo excluidos sistemáticamente de la labor consultiva y de control
del Consejo de Estado, los reales decretos de estructura ministerial y los rela-
tivos al protocolo (vid. Capítulo VII de este libro).
Fuera de ese ámbito, el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado siguen
reconociendo también distintos y variopintos supuestos de reglamentos in-
dependientes que no deben someterse en su tramitación al dictamen de este
último:
— Los reglamentos de necesidad, de los que son un claro ejemplo los dic-
tados en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se
declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por la COVID-19 y del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre,
por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de
infecciones causadas por el SARSCoV-2 (vid. Capítulo VIII de este libro).
— Dentro de las normas jurídicas de planificación territorial el Tribunal
Supremo considera que no son ejecutivos ni los Planes de Ordenación de
los Recursos Naturales (PORNAS) ni los Planes Rectores de Uso y Gestión
(PRUGS) o instrumentos análogos. Tampoco los planes urbanísticos se con-
sidera que tengan este carácter.
Por contra, sí considera ejecutivos, pese a presentar en muchos aspectos
características similares, los planes hidrológicos y los planes de pesca (vid.
apdo. 1 del Capítulo IX de este libro).
Elogio y crítica a la teoría de los reglamentos ejecutivos 115
— Reales decretos de transferencias, no tienen carácter ejecutivo y no se

han remitido ni se remiten al Consejo de Estado (vid. apdo. 7 del Capítulo IX
de este libro).
— La jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina parecen seguir
reservando un espacio entre los reglamentos independientes para aquellas
normas con un importante elemento técnico (y con frecuencia también tem-
poral), como las que regulan el mecanismo competitivo de asignación del
servicio de gestión de la demanda de interrumpibilidad, la retribución de las
actividades de regasificación para un determinado ejercicio presupuestario o
el Régimen de Estimación Objetiva del IRPF y el Régimen Especial Simplifi-
cado del IVA (vid. apdo. 3 del Capítulo IX de este libro).
— Las bases generales de las subvenciones. Aunque la jurisprudencia y la
doctrina del Consejo de Estado proporcionan pocos pronunciamientos sobre
la naturaleza ejecutiva o independiente de este tipo de normas jurídicas, lo
cierto es que la mayoría de ellas se remiten para su dictamen al Consejo de
Estado y se tramitan, a todos los efectos, como si fueran independientes, ha-
biéndose pronunciado también recientemente el Tribunal Supremo en favor
de este carácter (vid. apdo. 4 del Capítulo IX de este libro).
— Las bases de la concesión de premios y honores (vid. apdo. 5 del Capí-
tulo IX de este libro).
— Los reglamentos meramente interpretativos o secundum legem, que se
limitan a reproducir el contenido de otras leyes o reglamentos ya en vigor
(vid. apdo. 1 del Capítulo X de este libro).
Hay otros reglamentos, de gran relevancia, que, sin ser calificados de in-
dependientes, tampoco tienen que ser informados por el Consejo de Estado:
los reglamentos que desarrollan reglamentos o las modificaciones no sustan-
ciales de proyectos normativos (vid. apdos. 2 y 3 del Capítulo X de este libro).
3. LA ZONA GRIS
Quizá el mayor problema que genera este enfoque fuertemente casuista

para la determinación del carácter de reglamento ejecutivo o independiente
es la existencia de grandes ámbitos de incertidumbre e inseguridad jurídica 4,
afirmando Santamaría Pastor que el concepto de reglamento ejecutivo es de
una «vaguedad absoluta» 5.
En muchas ocasiones los responsables de la tramitación y aprobación de
las normas no disponen de criterios suficientemente claros para determinar
con un mínimo de certidumbre si deben remitirlas al Consejo de Estado o al
órgano equivalente autonómico.
4
Javier Calvo García afirmaba que «la atribución de carácter organizativo a una norma
—que podría conducir a defender su naturaleza independiente y, con ello, escapar del carácter
ejecutivo al que se anuda la exigencia del dictamen— es un motivo incesante de dudas en estos
tiempos de incesante producción normativa, centrada en muchos casos en disposiciones de mar-
cado carácter organizativo». Vid. Javier Calvo García, «Consulta preceptiva al Consejo de Esta-
do: cuestiones controvertidas», Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y
autonómica: XIX Jornadas de Estudio, 1998, pp. 603-632 (esp. p. 628).
5
Santamaría Pastor, op. cit., 2004, p. 87.
Estas dudas se generan especialmente, como hemos visto, en algunos ám-

bitos, como son las normas organizativas producto de un mandato legal, nor-
mas jurídicas con un fuerte elemento planificador, reglamentos autonómicos
que desarrollan la normativa básica del Estado o reglamentos con un fuerte
elemento técnico o temporal, o cambios parciales a un proyecto normativo
en los que apenas se proporcionan criterios para determinar si tienen o no
carácter «sustancial» (vid. Capítulos V, VI y VII).
Pero la falta de reglas generales para la determinación del carácter ejecu-
tivo o reglamentario obliga a los operadores jurídicos a realizar en muchas
ocasiones análisis casi esotéricos sobre la naturaleza jurídica de los textos
tramitados para tomar una decisión que debería ser casi una operación ruti-
naria, de puro trámite: si un proyecto reglamentario debe someterse o no al
dictamen del Consejo de Estado.
Sigue manteniendo vigencia la afirmación de García Enterría, en este caso
de hace cinco décadas, de que «la intervención del Consejo de Estado en la
elaboración de estas disposiciones generales no puede justificarse de ninguna
manera en un casuismo tan pragmático y ocasional, sino en la oportunidad
de que la especial competencia de ese órgano técnico se aplique a los com-
plejos problemas del concurso de normas de diversos rangos en la regulación
de una materia».
Propondremos a continuación, como alternativa al sistema actual, un cri-
terio de delimitación mucho más sencillo y de carácter principalmente formal.
CAPÍTULO XIII
UNA PROPUESTA DE SUPERACIÓN
DEL CONCEPTO DEL REGLAMENTO EJECUTIVO
PARA LA DETERMINACIÓN DE LOS PROYECTOS
REGLAMENTARIOS A REMITIR AL CONSEJO
DE ESTADO
La razón de ser del informe del Consejo de Estado es proporcionar aseso-

ramiento altamente cualificado e independiente sobre expedientes adminis-
trativos especialmente complejos o relevantes. Se trata de una garantía legal
de que se van a tener en cuenta en su elaboración todos los aspectos relevan-
tes, tanto legales como los referidos a la calidad normativa.
El Consejo de Estado no tiene solo carácter consultivo, sino que su es-
tructura y funciones los configuran como un órgano cuasi-fiscalizador de la
actuación del Gobierno y las Administraciones públicas 1.
El análisis previo de los proyectos normativos por parte de un órgano
altamente cualificado, técnica y jerárquicamente independiente, es especial-
mente relevante porque se trata de instrumentos jurídicos que, cuando son
aprobados, permanecen de forma indefinida en el ordenamiento jurídico,
afectando, por lo general, a la generalidad de una población y suponen la
fuente de creación de múltiples actos administrativos futuros.
La decisión de remitir o no a un órgano consultivo un proyecto normativo
debería desligarse del tipo de relación que tengan con las leyes. En todos los
1
Vid. José Ramón Parada Vázquez, «El Consejo de Estado», Documentación Administrati-
va, núm. 226, 1991, pp. 113-128. Montoro i Chiner califica la intervención de los órganos con-
sultivos en el procedimiento normativo como una «garantía institucional inversa» o ad intra.
Se considera garante para la determinación de los hechos que justifican la disposición, resulta
garante de la objetividad y de la imparcialidad de la conducta administrativa en la adopción
del contenido normativo y resulta garante de la participación y cooperación de los particulares,
puesto que el dictamen se emite ultimadas todas las actuaciones», Montoro i Chiner, op. cit.,
núm. 2, 2004, p. 61.
casos es necesario asegurarse que se someten a ellas, tanto si tienen carácter

«ejecutivo» como «independiente». En todos los casos la labor consultiva y de
control de estos órganos puede contribuir a mejorar la calidad de los proyec-
tos normativos y al buen gobierno y la buena administración.
¿Están dictados «en ejecución de las leyes» los planes de ordenación de
medio ambiente, las bases reguladoras de las subvenciones, los reglamentos
técnicos de vigencia limitada en el tiempo, los reglamentos que desarrollan
otros reglamentos, los reglamentos autonómicos que desarrollan la legisla-
ción básica del Estado o los decretos de estructura de ministerios, consejerías
y entidades públicas?
Son preguntas relevantes en otros ámbitos 2, pero no lo son, en nuestra
opinión, para determinar si deben ser o no remitidos al Consejo de Estado.
Un reglamento que se dicta sin habilitación legal previa merece, en cualquier
caso, ser analizado en relación con su compatibilidad con el resto del orde-
namiento jurídico, al menos, con el mismo cuidado que sí tiene una clara
habilitación legal previa, aunque no faltan opiniones en el sentido de que en
este supuesto debe ser incluso mayor 3.
La decisión de remitir un proyecto reglamentario al Consejo de Estado o
al órgano consultivo autonómico no debe depender de cómo se sitúan dentro
de la clasificación ejecutivo-independiente u otras más sofisticadas que los
clasifican en virtud de su relación con la ley 4, sino en su relevancia para el
ordenamiento jurídico, su impacto en los ciudadanos y en la mejora en su ca-
lidad técnica y jurídica que puede derivarse de la intervención de los órganos
consultivos.
1. PROPUESTA DE EXTENSIÓN MATERIAL DE LA COMPETENCIA

DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER PROYECTOS
NORMATIVOS
Pese a que el espectro de proyectos reglamentarios que son informados por

el Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos se ha ampliado en
los últimos años, hay todavía numerosos proyectos normativos que no disfrutan
en su tramitación de este asesoramiento independiente de alta calidad técnica.
2
Sobre la discusión de si los reglamentos necesitan una habilitación legal expresa y la admi-
sibilidad constitucional de los reglamentos independientes fuera o dentro del ámbito meramente
organizativo, vid. la bibliografía citada en el Capítulo IV de este libro.
3
STS de 16 de junio de 1989 (RJ 1992/3750) (Sala especial del art. 61 LOPJ): «Ha de ten-
derse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término “ejecución de leyes” teniendo
en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los
reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo
caso, han de respetar el bloque de la legalidad».
4
Rebollo propone cuatro categorías posibles de reglamentos: reglamento complementario
habilitado, reglamento complementario espontáneo, reglamento «remitido o delegado» y regla-
mento independiente. Vid. Rebollo Puig, «El ejercicio de potestades normativas y el Consejo de
Estado», op. cit., p. 175. Torno Más distingue unos reglamentos que califica de «remitidos» o dic-
tados «por remisión», como tercer género junto a los ejecutivos e independientes. Vid. Joaquín
Tornos Mas, «La relación entre la ley y el reglamento: reserva legal y remisión normativa. Algu-
nos aspectos conflictivos a la luz de la jurisprudencia constitucional», Revista de Administración
Pública, núms. 100-102, 1 (1983), pp. 471-508 (esp. p. 486).
Una propuesta de superación del concepto del reglamento ejecutivo... 119
Desde el punto de vista del buen gobierno no hay razones para esta exclu-
sión y, dada su relevancia jurídica y económico-social y la complejidad del
entorno legal en el que se insertan, consideramos que estos proyectos norma-
tivos también deberían beneficiarse de estos dictámenes por las siguientes
razones:
a) Proyectos de normas con rango de ley. Proposiciones de ley
La LOCE reconoce el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Es-

tado en todos los proyectos normativos que se dictan en ejecución de las le-
yes, pero paradójicamente no lo establece para la aprobación de los proyectos
normativos con rango de ley, para los que ese asesoramiento es únicamente
potestativo (salvo para los supuestos de proyectos de decretos legislativos o
de ley en ejecución de tratados internacionales, Derecho comunitario o que
afecten al propio Consejo de Estado).
¿Por qué privar a los proyectos más importantes del asesoramiento de los
órganos consultivos? 5.
En Francia, en Italia y Bélgica, desde luego, el dictamen de sus respectivos
Consejos de Estado es preceptivo en estos supuestos 6. También lo es ya, y así
se muestra en las tablas del Anexo III de este libro, en algunas Comunidades
Autónomas como el País Vasco, Castilla y León, Murcia, Valencia, Canarias,
que excluyen de la competencia de sus órganos consultivos tan solo los ante-
proyectos de presupuestos generales, como también Navarra y Baleares (que
limita su competencia al desarrollo de los proyectos de ley incluidos en el
Estatuto de Autonomía) 7.
En Francia se ha producido incluso una reforma constitucional para per-
mitir al parlamento solicitar, voluntariamente, el dictamen del Consejo de
Estado 8, mecanismo que sería interesante también valorar para su inclusión
en la Administración General del Estado y que ya se encuentra presente con
mayores o menores limitaciones, en Valencia, Castilla y León, Murcia, Nava-
rra y, con carácter preceptivo, las Islas Canarias 9.
5
A favor de la tarea del Consejo de Estado en los proyectos normativos, incluidos los de
las Comunidades Autónomas, vid. Fernando Ledesma Bartret, «Función consultiva y realidad
jurídica: las Memorias Anuales del Consejo de Estado», El cronista del estado social y democrático
de derecho, pp. 86-87 (esp. p. 121).
6
De hecho, son los únicos supuestos en los que es preceptivo.
7
Vid. tablas del Anexo III.
8
Vid. Séverine Leroyer, «Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux. Le Conseil
d’État, colégislateur? La possibilité de saisir le Conseil d’État d’une proposition de loi», http://
journals.openedition.org/crdf, núm. 10, 2012, pp. 69-79. En contra de esta opción, Jauralde Mor-
gado: «La consulta ha de pedirse desde el poder ejecutivo; nunca por los otros poderes del Esta-
do, legislativo o judicial». Vid. Eduardo Jauralde Morgado, «Bases para una posible reforma de
la Ley Orgánica del Consejo de Estado», Constitución y el nuevo diseño de las administraciones
estatal y autonómica: XIX Jornadas de Estudio, 1998, pp. 667-672 (esp. p. 668).
9
Vid. la tabla del Anexo III de este libro. A favor de que las minorías parlamentarias puedan
solicitar dictamen no vinculante de «estatutoreidad» de los proyectos legislativos, vid. Roberto
Luis Blanco Valdés, «Reflexiones sobre un paralelismo: descentralización de la función consul-
tiva y construcción del estado de las autonomías», Revista Española de la Función Consultiva,
núm. 7, 2007, pp. 225-240.
Una figura que continúa excluida en gran medida de la acción de los ór-
ganos consultivos es la del decreto-ley, que tan solo se cita expresamente,
señalando el carácter facultativo de su remisión, en la regulación del Consejo
Consultivo de Aragón.
b) Planes medioambientales y urbanísticos
Al margen de que tengan naturaleza jurídica «ejecutiva» o «independien-

te», los planes de ordenación de los recursos naturales, los planes rectores
de uso y gestión y los planes urbanísticos son normas jurídicas relevantes
que afectan de forma muy intensa a gran número de personas. Privar a estas
normas del control de legalidad que sí tienen otros muy similares, como son
los planes hidrológicos o los planes de pesca puede, sin duda, incidir en su
calidad, e incrementa el riesgo de que se produzcan infracciones en relación
con la compleja normativa medioambiental o urbanística 10. Este problema
que no es meramente teórico, pues se ha llegado a afirmar en la doctrina que
«pocas ciudades se han librado del llamado “efecto radioactivo” de la nulidad
de los planes [urbanísticos]» 11, siendo también en exceso frecuente la anula-
ción de instrumentos de planificación medioambiental 12.
c) Bases reguladoras de subvenciones
La actividad de fomento a través de subvenciones tiene una indudable

importancia social y económica. A través de numerosos y diversos programas
relativos a políticas activas de empleo; becas de educación universitaria; pro-
moción, talento y empleabilidad en I+D+i; receta médica (farmacia extrahos-
pitalaria) y servicios sociales, se distribuyen en España anualmente, según la
AIREF, más de 14.000 millones de euros 13.
10
Vid. José Antonio Ramos Medrano, «Más de 90 planes de urbanismo anulados judicial-
mente por no justificar la disponibilidad de recursos hídricos», Actualidad Jurídica Ambiental,
núm. 67, 2017, pp. 4-24; Eduardo Calvo Rojas, «Los planes urbanísticos como disposiciones de
carácter general. Problemas que suscita la declaración de nulidad de los instrumentos de planea-
miento. Suspensión cautelar de la efectividad de los planes impugnados en vía jurisdiccional»,
Administración y justicia: un análisis jurisprudencial: liber amicorum Tomás-Ramón Fernández,
Cizur Menor, Navarra, Civitas, 2012, I, pp. 821-840. Andrés Manuel González Sanfiel, «Nulidad
del planeamiento urbanístico e invalidez de los actos amparados en el mismo. Atención especial
a las nuevas iniciativas legislativas al respecto», Documentación Administrativa: Nueva Época, 5,
2018, 46-68.
11
Felipe Iglesias González, «Propuestas de reformas normativas para evitar los actuales
efectos de la nulidad del planeamiento urbanístico», Nulidad de planeamiento y ejecución de sen-
tencias, Barcelona, Bosch editores, 2018, pp. 46-68 (esp. p. 47).
12
Entre las numerosas sentencias de anulación de Pornas y Prugs, vid. STS 4640/2017 (Sala
de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª), de 20 de diciembre de 2017, núm. de recurso
3125/2016, núm. de resolución 2035/2017, ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde,
Parque Natural de Jandía. También han sido anuladas por distintas sentencias las normas regu-
ladoras del Parque Natural del Suroeste en Madrid, del Parque Natural de la Breña y Marismas
del Barbate, del Archipiélago Chinijo, de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, del Parque
Natural de Fuentes Carrionas o del del PORN de la Sierra de Guadarrama.
13
AIREF, Evaluación de estrategia y procedimiento de las subvenciones (Evolución del gasto
público en 2018, 2019, p. 12.
Las bases reguladoras constituyen la base normativa a través de la cual

tiene lugar esa masiva transferencia de fondos. El ser informadas por el Con-
sejo de Estado u órgano autonómicos equivalentes puede ayudar a mejorar
su calidad técnica conforme a los principios legales fijados en la normativa
financiera y presupuestaria, así como en su propia normativa sectorial. Se
podría, si se considera conveniente, establecer criterios objetivos para excluir
del dictamen del Consejo de Estado a aquellas bases reguladoras de subven-
ciones cuya cuantía, número de destinatarios y relevancia social se considere
poco importante.
d) Reglamentos que desarrollan reglamentos y reglamentos

secundum legem
El Tribunal Supremo ha establecido que los reglamentos, o preceptos in-

cluidos en estos, que se limiten a reproducir una norma jurídica ya en vigor
(normas secundum legem) no tienen carácter ejecutivo y no es preceptivo
someterlas al dictamen del Consejo de Estado, como tampoco lo es para los
proyectos reglamentarios que se limiten a ejecutar o desarrollar otros regla-
mentos (vid. apdos. 2 y 3 del Capítulo VII de este libro).
En nuestra opinión, estos proyectos normativos deberían remitirse al
Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico para su dictamen. Estos
órganos, ejerciendo la labor de control y asesoramiento independiente que
tienen asignado, deben comprobar si, efectivamente, esos preceptos no inno-
van el ordenamiento jurídico y se limitan a reproducir preceptos ya vigentes
o si, por el contrario, infringen esos u otros preceptos jerárquicamente supe-
riores. En ambos casos pueden valorar el señalar que, desde el punto de vista
de la técnica normativa, es, por lo general, incorrecto e innecesario duplicar
un precepto ya vigente en una nueva norma sin derogar la anterior 14.
De igual modo, si un reglamento no se dicta en ejecución directa de una
ley, sino que existe otro reglamento intermedio, la labor de control del Conse-
jo de Estado queda justificada no solo para asegurar la compatibilidad con la
ley de esa nueva norma, sino también, en virtud del principio constitucional
de jerarquía normativa, con el reglamento que supuestamente desarrollan.
e) Organizativos
Un sector doctrinal relevante considera que las normas organizativas, al

menos una parte de ellas, carecen de la complejidad, relevancia o del interés
suficiente para someter al Consejo de Estado a la carga adicional de trabajo
que supondría su análisis.
Somos, sin embargo, de la opinión de que, por ejemplo, los reales decretos
de estructura ministerial o los decretos autonómicos de la estructura de las
14
Vid. Piedad García-Escudero Márquez, «Iniciativa legislativa del gobierno y técnica nor-
mativa en las nuevas leyes administrativas (leyes 39 y 40/2015)», Teoría y Realidad Constitucional,
núm. 38.1, 2016, pp. 433-452 (esp. p. 446).
consejerías, pese a ser normas de carácter manifiestamente organizativo, tie-

nen un impacto económico y en el funcionamiento de la administración que
es indudablemente relevante. El asesoramiento técnico-jurídico del Consejo
de Estado puede mejorar su calidad jurídica, contribuir a la mejora organi-
zativa de la administración y contribuir a incrementar la importancia en esta
de elementos técnico-jurídicos y disminuyendo los relativos al personalismo
político.
Este dictamen sería conveniente, tanto por cuestiones de legalidad (¿res-
petan estos reglamentos organizativos las competencias de otras administra-
ciones públicas?, ¿se crean figuras de altos cargos o de carácter funcionarial
no existentes en el ordenamiento jurídico?, ¿respetan los requisitos exigidos
para el acceso a los altos cargos —p. ej., la condición de funcionario grupo A
en la Administración General del Estado— o la forma de provisión exigida
para ellos?) 15, como de oportunidad (¿se explicita y justifica el coste eco-
nómico de la modificación administrativa? 16, ¿facilitará esta la eficacia y la
coordinación intra y extraadministrativa?, ¿se solapan las competencias con
las de otros órganos de la misma administración?).
En un relevante informe sobre la remodelación de los departamentos mi-
nisteriales en Reino Unido se describía cómo la gran mayoría de las reorga-
nizaciones departamentales «ocurren principalmente como respuesta a las
presiones políticas en el Gobierno, incluida la necesidad de crear puestos de
trabajo para satisfacer a un miembro particularmente valioso del gabinete» 17,
y describe que estas reestructuraciones suelen regirse por las siguientes ca-
racterísticas:
No hay tiempo para planificar: el primer ministro suele anunciar las nue-
vas estructuras departamentales con poca o ninguna planificación previa. Los
equipos de transición encargados de reorganizar o crear departamentos com-
pletamente nuevos a menudo se vieron obligados a «empezar a funcionar» con
insuficiente tiempo de planificación y con pocos o ningún recurso en términos
de personal, edificios o equipo. En muchos casos, los departamentos se crearon
durante un fin de semana, e incluso en algún caso, al equipo solo se le dio una
noche para prepararse.
Falta de financiación: a los nuevos departamentos se les asignan presupues-
tos insuficientes para cubrir la configuración de las funciones generales corpo-
rativas. Esto se debe en parte a que el Ministerio de Hacienda insiste, de manera
poco realista, en que ninguna de las remodelaciones supone un incremento del
gasto.
Personal sobrecargado: una vez que los departamentos están creados, los
altos cargos, los altos funcionarios y los equipos de transición se encuentran con
15
David Delgado Ramos, «La doctrina del Tribunal Supremo sobre el nombramiento de
directores generales no funcionarios: comentario a la Sentencia de 3 de septiembre de 2010»,
Revista de Administración Pública, núm. 185, 2011, pp. 209-226.
16
¿Se ha valorado adecuadamente sus respectivas MAIN la oportunidad, conveniencia e
impacto presupuestario de incrementar en un 30 o 40 por 100 el número de ministerios o conse-
jerías? Vid., por ejemplo, el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los
departamentos ministeriales, por el que se pasó de 17 a 22 ministerios, y el Decreto 73/2019, de
27 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica la estructura orgánica básica de las
Consejerías de la Comunidad de Madrid, por el que se pasó de 9 a 13 consejerías.
17
A. White y P. Dunleavy, «Making and breaking Whitehall departments: a guide to machi
nery of government changes», 2010, p. 34. Traducción propia.
una doble carga de trabajo, ejecutando las operaciones diarias y al mismo tiem-
po llevan a cabo la planificación estratégica necesaria para los departamentos
nuevos o reorganizados.
Poco apoyo central: ni los servicios administrativos del Gobierno ni del Mi-
nisterio de Hacienda disponen de recursos para brindar un apoyo eficaz a los
nuevos departamentos 18.
En dicho estudio se afirma que la práctica británica es similar a la de la
mayoría de los países de la OCDE (se señalan, como excepciones, las buenas
prácticas de Canadá y Australia) y, desde luego, en nuestra opinión, no es
descabellado trasladar estos comentarios a la práctica en España, tanto en
la Administración General de Estado como en las Comunidades Autónomas,
con gobiernos de todos los signos políticos.
Este estudio propone que «las reorganizaciones departamentales deben
desvincularse del contexto inmediato de los anuncios de reorganización mi-
nisterial. Los departamentos no deben crearse hasta al menos cuatro semanas
después de su anuncio, dando tiempo para la preparación inicial y la configu-
ración. [...]. Debe abandonarse la actual práctica de mantener un secreto ri-
guroso sobre los posibles cambios en las estructuras de los departamentos» 19.
Es importante que el presidente del Gobierno y los de las Comunidades
Autónomas cuenten con una amplia discrecionalidad para establecer la es-
tructura organizativa que consideren adecuada para llevar a cabo las medi-
das que les impone el mandato democrático en el que su autoridad se basa.
Pero el someter los decretos de reorganización ministerial o de las conseje-
rías al dictamen del Consejo de Estado o al órgano autonómico equivalente,
sin coartar esa discrecionalidad, permitiría incrementar la transparencia en
la determinación de las estructuras organizativas administrativas y contri-
buiría a incrementar en su configuración el papel del análisis jurídico y de
su eficacia.
En cualquier caso, el criterio para determinar si debe someterse o no al
trámite del Consejo de Estado debe de ser el de la necesidad o conveniencia
de introducir este trámite en su tramitación, no la cuestión teórica y en ver-
dad poco relevante, de si este tipo de normas son independientes 20 o ejecutan
y desarrollan los mandatos legislativos de la Ley 50/1997, del Gobierno, y de
la Ley 40/215, de Régimen Jurídico de la Administración Pública.
2. EN FAVOR DEL ESTABLECIMIENTO DE UN CRITERIO FORMAL

PARA LA DETERMINACIÓN DEL CRITERIO DE LA REMISIÓN
Entendemos que el concepto de reglamento ejecutivo, formulado en un

periodo histórico con un sistema político-constitucional muy distinto, ha de-
jado de ser útil para determinar qué proyectos reglamentarios deben remitir-
se al Consejo de Estado.
18
Ibid., p. 7. Traducción propia.
19
Ibid., p. 8. Traducción propia.
20
Vid., para un análisis de la naturaleza compleja de este problema, Muñoz Machado, «So-
bre el concepto de reglamento ejecutivo en el derecho español», op. cit., p. 179.
Proponemos la implantación de un sistema de determinación de los pro-

yectos normativos a Consejo de Estado u órganos autonómicos equivalentes,
para incrementar la claridad y seguridad jurídica del procedimiento y la cul-
minación de la ampliación de los supuestos en los que esto es preceptivo.
Se basa en un criterio claro basado principalmente en un criterio subjeti-
vo y formal: propugna la remisión al Consejo de Estado de todas las normas
aprobadas por el Consejo de Ministros y por los ministros (o por sus equiva-
lentes autonómicos).
En el Anexo II se propone, para contribuir al debate, un esbozo de formu-
lación jurídica de esta propuesta.
Se trata, obviamente, de una propuesta ambiciosa, basada en el convenci-
miento de que la participación de un órgano externo independiente y de alta
cualificación técnica puede contribuir a mejorar la calidad jurídica y técnica
del ordenamiento jurídico a través del análisis de las normas que lo integran.
Toda ampliación de competencias de un órgano administrativo debe tener
en cuenta que este dispone de los medios personales y técnicos para asumir
el incremento de la carga de trabajo que esta suponga. No se deben otorgar a
las instituciones funciones que no pueden cumplir.
Aunque obviamente la asunción de las nuevas competencias que se pro-
ponen supondría un incremento del número de expedientes a conocer por el
Consejo de Estado y por ello en el Anexo II de este libro se incluye una pri-
mera estimación de esa cantidad en las dos propuestas realizadas. No debe
desconocerse, sin embargo, el importante esfuerzo actual del Consejo de Es-
tado, que conoce ya una parte sustancial de la actividad normativa estatal,
especialmente del Consejo de Ministros.
El informe de los textos reglamentarios supone ahora, por otro lado, una
parte cuantitativamente minoritaria de la actividad de los órganos consulti-
vos 21. No minusvaloramos la complejidad de los dictámenes sobre proyectos
normativos, pero tampoco los relativos a las reclamaciones de responsabi-
lidad patrimonial contra las Administraciones públicas, que sigue siendo el
objeto central del trabajo del Consejo de Estado y los órganos consultivos au-
tonómicos 22, siendo su importancia aún mayor si se contabilizan conjunta-
mente con otros dictámenes relativos a otros actos administrativos, algunos
tradicionales como los relativos a los procedimientos de revisión adminis-
trativa, recursos extraordinarios de revisión, contratos y concesiones admi-
nistrativas e incluso competencias añejas o simplemente extemporáneas que
aún retiene sobre materias como el cambio de nombres y apellidos o en re-
21
En 2019 solo el 22,6 por 100 de los dictámenes del Consejo de Estado recayeron sobre
disposiciones de carácter general (Memoria 2019, p. 17), un 7,07 por 100 de los de Consell Cata-
lunya (Memoria, p. 85), 125 de 739 en la Comunitat Valenciana (438 de 739 resp. Patrimonial)
(Memoria, p. 29), un 5,67 por 100 de las de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid.
22
En 2019 el 45,5 por 100 de los dictámenes del Consejo de Estado se refirieron a expedien-
tes de responsabilidad patrimonial (Memoria Consejo de Estado 2019, p. 17), el 54,72 por 100
de los de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña (Memoria 2019, pp. 95-96), el 81,27 por
100 de los del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (Memoria Consejo Consultivo de
la Comunidad de Madrid 2019, p. 26).
lación a los títulos nobiliarios 23. Puede llevarse a cabo, por tanto, en mayor
medida que hasta ahora 24 y en el sentido que la doctrina y el propio Consejo
de Estado han solicitado en distintas ocasiones, una reorientación de la acti-
vidad de estos órganos desde el conocimiento de expedientes administrativos
individuales y de importancia menor a aquellos de relevancia general para
el ordenamiento jurídico, entre los que los proyectos normativos ocupan un
lugar preeminente 25.
Entendemos que no es una propuesta exorbitante, casi todos sus elemen-
tos se encuentran ya presentes en uno u otro de los órganos consultivos.
Se trataría, básicamente, de configurar sus competencias basándose en las
competencias consultivas generales del Consejo de Estado, las del Consejo
Consultivo de las Islas Canarias en relación con la actividad legislativa y el
Consejo de las Islas Baleares en lo que se refiere a la actuación reglamentaria.
El dotar de más medios personales y materiales a estos órganos, por su-
puesto, también es una opción aconsejable.
Realizamos también, previendo el supuesto de que no se consideren dis-
ponibles medios personales y técnicos suficientes, una segunda propuesta
menos ambiciosa, que no recoge la exigencia del dictamen del Consejo de Es-
tado para todos los proyectos normativos. (En el Anexo III se incluye también
un esbozo de formulación jurídica de esta variante).
Entendemos que, en cualquier caso, la remisión al Consejo de Estado
debe ser la regla general en la tramitación de los proyectos normativos y si
considera que algún tipo de proyecto, por cualquier motivo, no debe some-
terse a dicho dictamen (p. ej., los reales decretos de estructura ministerial),
23
En 2019 el 76,9 por 100 de los actos del Consejo de Estado recayeron sobre este tipo de
actos (Memoria del Consejo de Estado 2019, p. 18).
24
Desde 2004 se limita la competencia del Consejo de Estado en los supuestos de responsa-
bilidad patrimonial a las reclamaciones superiores a 6.000 euros y desde 2011 a las de 50.000 eu-
ros (vid. apdo. 18 del artículo único de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se
modifica la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, art. 4 de la Ley Orgánica
4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economía Sostenible [...] y art. 81.2 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas). Para una justificación, en su ámbito de actuación, vid. estudio de la Comisión Jurídica
Asesora de Cataluña, RFC, núm. 7, 2007, pp. 62 y 63. Rodríguez-Piñero también justifica estas
limitaciones, pero solicita una homogeneización de estas cuantías, pp. 47 y 48.
25
Cavero Lavilla también propugnaba que «no parece razonable que lleguen, de forma ma-
siva, asuntos nimios [y...] es evidente que los recursos públicos son escasos y deben ser gestio-
nados con la máxima diligencia». Íñigo Cavero Lataillade, «La alta función consultiva Consejo
de Estado y órganos consultivos semejantes de las Comunidades Autónomas. Perspectiva actual
y de futuro», Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica, 1998,
pp. 589-602 (esp. p. 595). A favor también de una limitación del número de los asuntos a conocer
por el Consejo de Estado, vid. Santiago Muñoz Machado, Derecho público de las comunidades
autónomas, Tomo II, Iustel, 2007, p. 49. Muestra, sin embargo, reparos, José Luis Palma Férnan-
dez, «El derecho de los ciudadanos a la intervención del órgano consultivo en el procedimiento
administrativo», Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica: XIX
Jornadas de Estudio, 1998, pp. 689-698. En el mismo Rubio Llorente,«La función consultiva en
el Estado de las Autonomías», Revista española de la función consultiva, 2, 2004, pp. 101-105,
partidario así de reforzar las funciones que ligaba más directamente a una función estrictamente
«consultiva» que a una de «control». Pone también de manifiesto que «la garantía que (supuesta-
mente) ofrece el dictamen preceptivo del Consejo de Estado, como instancia neutral que examina
el asunto con imparcialidad» en el supuesto de los actos administrativos podrían suponer un des-
perdicio de recursos al disentir de la administración, en tan solo un 1 por 100 de los expedientes.
debe fijarse dicha excepción de forma expresa y clara en la ley, sin descartar
la posibilidad de establecer excepciones reglamentariamente, quizá con el
dictamen favorable del propio Consejo de Estado.
El criterio que debería prevalecer para priorizar algunos tipos de proyec-
tos frente a otros debe ser el de su relevancia, impacto y complejidad, y esti-
mamos que, al menos, toda la producción normativa del Consejo de Minis-
tros debería ser remitida al Consejo de Estado.
Las normas jurídicas, una vez aprobadas, quedan de forma permanente
en el ordenamiento jurídico como generadores de nuevos actos administrati-
vos y afectando, de forma habitual, a la generalidad de la población o amplios
segmentos de esta.
Reiteramos que la participación en la tramitación de todas ellas de órga-
nos independientes y altamente cualificados desde el punto de vista técnico
contribuiría favorablemente al incremento de la transparencia en su elabora-
ción, así como en la mejora de su calidad técnico-jurídica.
Agradeciéndole los servicios prestados, debemos dejar descansar ya, a es-
tos efectos, a los exhaustos conceptos de reglamento ejecutivo y reglamento
independiente.
CAPÍTULO XIV
IMPORTANCIA, LIMITACIONES Y POSIBILIDADES
DEL CONSEJO DE ESTADO EN LA PROMOCIÓN
DE LA CALIDAD NORMATIVA
Consideramos relevante y deseable la extensión material de la actuación

del Consejo de Estado en materia normativa porque sus características y el
funcionamiento del Consejo de Estado lo han convertido en un agente con
una capacidad de influencia única en la mejora de la calidad normativa en
España.
1. LA PECULIAR POSICIÓN INSTITUCIONAL DEL CONSEJO

DE ESTADO Y DE LOS CONSEJOS CONSULTIVOS AUTONÓMICOS
El Consejo de Estado acumula un relevante conocimiento técnico-jurídico

y la independencia organizativa respecto a los titulares del poder ejecutivo,
combinada con su íntimo conocimiento de los resortes del funcionamiento
administrativo del que forma parte, lo sitúa en una posición excepcional den-
tro de las Administraciones públicas. No menos relevante ha sido la adopción
de una actitud prudente y un talante inclusivo que le ha permitido, al menos
hasta ahora, sortear el efecto corrosivo que en otros órganos constitucionales
ha tenido la fuerte polarización política. Por todo ello se ha constituido en
una voz que destaca simultáneamente por el reconocimiento general de la
calidad de su producción consultiva con la creencia general de que sus direc-
trices e indicaciones son dignas de ser seguidas y adoptadas, construyendo,
una verdadera auctoritas que no debemos dar por sentada. Lo mismo puede
decirse, en buena medida, de los órganos consultivos autonómicos, aunque
muchos de ellos están aún en una fase de consolidación institucional que tie-
nen que culminar con éxito para equipararse plenamente a este.
Ya hemos analizado en el Capítulo II de este libro cómo el Consejo de
Estado ha incorporado ya la calidad normativa entre los criterios utilizados
para dictaminar los proyectos normativos que le son remitidos, tanto en sus
aspectos formales como materiales y procedimentales.
Hemos propuesto por todo ello la extensión de la intervención del Con-
sejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos a toda la producción
normativa de sus respectivas administraciones y sugerido incluso permitir el
acceso a ellos a los órganos parlamentarios.
Creo que el empeño del Consejo de Estado en la mejora de la calidad nor-
mativa no se puede discutir, pero, aunque sería injusto otorgar en exclusiva
a los órganos consultivos la tarea de la implantación en España de la calidad
normativa, parece necesario también apuntar algunas de sus limitaciones en
la realización de esta tarea.
El porcentaje de proyectos normativos que se aprueban bajo la fórmula
«de acuerdo con el Consejo de Estado» es altísimo, siendo los aprobados
«oído el Consejo de Estado» una excepción. Así, en 2019, más del 98 por
100 de las normas dictaminadas por el Consejo de Estado se aprobaron «de
acuerdo con el Consejo de Estado» 1. Lo mismo ocurre con los órganos con-
sultivos autonómicos 2.
Este acuerdo generalizado de las normas aprobadas con los criterios in-
cluidos con este órgano ha sido interpretado, con buenos motivos para ello,
como un signo de la influencia de este organismo. Pero la intensidad de esta
influencia debe ser matizada, al menos en lo que se refiere a la calidad nor-
mativa.
El reglamento del Consejo de Estado establece que para incluir la fórmula
«de acuerdo con el Consejo de Estado» no es necesario que los textos nor-
mativos incorporen todas las observaciones del Consejo de Estado, sino tan
solo aquellas que se consideran esenciales. Y lo cierto es que, salvo excepcio-
nes, las observaciones de calidad normativa no se incluyen entre las obser-
vaciones esenciales 3, que suelen limitarse a aspectos de estricta legalidad y
dogmático-jurídicos.
Los dictámenes sobre algunas normas de carácter recurrente, como, por
ejemplo, las referentes a los reales decretos anuales que fijan los requisitos
académicos y económicos de las becas universitarias, muestran al Consejo de
Estado insistiendo un año tras otro en las mismas observaciones de calidad
normativa, lo que obviamente muestra que no han sido atendidas.
Efectivamente, cada año se insiste en la necesidad de adelantar la trami-
tación, aprobación y publicación de las normas para que pueda realizarse la
convocatoria de becas al comienzo del curso académico. Se insiste también
1
De 207 normas informadas, solo dos se aprobaron «Oído el Consejo de Estado». Memoria
del Consejo de Estado 2019, p. 16.
2
En 2019 se observó en Andalucía un 98 por 100 (Memoria Consejo Consultivo Andalucía
2019, p. 54); en Valencia un 88,86 por 100 (Memoria Consell Consultiu Comunitat Valencia-
na 2019, p. 34), y un 97 por 100 en la Comunidad de Madrid (Memoria Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid 2019, p. 38). La fórmula «oído», «de acuerdo» ha sido aceptada por todas
las Comunidades Autónomas.
3
Vid., como excepción, el Dictamen 674/2020, Proyecto de Real Decreto por el que se regula
el Estatuto de los Consumidores Electrointensivos, VII, donde se introdujo como esencial la
observación de la necesidad de realizar evaluación ex post.
Importancia, limitaciones y posibilidades del Consejo de Estado en la promoción... 129
todos los años en la necesidad de evaluar el impacto académico y económico-

social de estas becas, que obviamente sigue sin realizarse 4.
Los críticos juicios globales sobre el estado de la calidad normativa de los
instrumentos reglamentarios y legislativos aprobados en España a comien-
zos de la segunda década del siglo xxi muestran también que el éxito del Con-
sejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos en promover su mejora
ha sido, cuanto menos, limitado 5.
Con exquisita contención en la adjetivación, el Consejo de Estado ha ve-
nido diseccionando en sus memorias el sombrío panorama de la calidad nor-
mativa, recopilando en sus memorias la enorme frecuencia con la que tiene
que recordar algunos de sus principios elementales: la necesidad de motivar
y evaluar, antes de su aprobación, los impactos de una determinada norma, y
de hacerlo de una manera sustantiva y no meramente formal y rutinaria, la
necesidad de promover la participación de la ciudadanía y la utilización de
la opinión obtenida de ellos, la de evaluar ex post el efecto de las normas, al
menos de las más relevantes, sin utilizar cada resquicio legal para eludirla.
En su Memoria de 2017 6 afirmaba:
Sin embargo, la virtualidad real de estos principios [de buena regulación]
en el funcionamiento de nuestra Administración sigue, en no pocos casos, sin
alcanzar un grado de operatividad satisfactorio. Así, respecto de las Memorias
del Análisis de Impacto Normativo se viene observando que la administración
actuante se refugia en el procedimiento simplificado, convirtiendo no pocas de
las exigencias de análisis en meras fórmulas de estilo. La insuficiencia de las
memorias ha sido defecto reiterada y especialmente señalado en los expedientes
remitidos al Consejo, que ha tenido ocasión de señalarlo expresamente en nume-
rosas ocasiones (por todos, Dictámenes 18/2017 y 87/2017). Merece destacarse
en este punto la ligereza con la que se resuelve el impacto económico.
La misma percepción se encuentra en las memorias de muchos de los

consejos consultivos autonómicos 7.
4
Vid. Memoria del Consejo de Estado 2019, pp. 276-279.
5
Vid., para una sucinta descripción de los impulsos legales e institucionales de mejora
de la calidad normativa en España GRETEL 1989, Real Decreto Memoria Impacto normativo
2007, «Ley Paraguas» 2009, «Ley Ómnibus» 2009, Ley Economía Sostenible 2011, Ley Unidad
Mercado 2013 (LEGUM) better regulation, Smart regulation, Leyes 39/2015 y 40/2015..., vid.
Jiménez Sánchez, op. cit., p. 77. En relación con su aplicación y efectos en la administración
local, vid. Alba Nogueira López, «Diez años de la transposición de la Directiva de Servicios: su
impacto en el mundo local. Poca mejora regulatoria y mucha desregulación», en Juli Ponce
Solé y Manuel Villoria Mendieta (eds.), Anuario del buen gobierno y de la calidad de la regula-
ción, Barcelona, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2020, pp. 149-172; Alba Nogueria
(Anuario 2019) y Cayetano Prieto Romero, «Potestad de ordenanza, actividades de los ciuda-
danos y transparencia», en Juli Ponce Solé y Manuel Villoria Mendieta (eds.), Anuario del
buen gobierno y de la calidad de la regulación, Barcelona, Fundación Democracia y Gobierno
Local, 2020, pp. 251-300.
6
Vid., también con carácter general, la Memoria del Consejo de Estado 2014-2015, p. 240,
y la Memoria del Consejo de Estado 2011, p. 228, y sobre determinados ámbitos regulatorios
Memoria del Consejo de Estado 2019, p. 272 (Fijación de umbrales y convocatorias anuales de
becas), Memoria de 2018 (Seguridad alimentaria) y la Memoria del Consejo de Estado 2014-
2015, p. 244 (Sector eléctrico).
7
Memoria Consejo Consultivo Junta Castilla y León de 2018, pp. 41-42; Memòria Comissió
Jurídica Assessora Catalunya 2017, pp. 140-141; Memoria Consejo Consultivo País Vasco 2019,
pp. 63-68 y 117; con un lenguaje particularmente duro, en su Memoria de 2019, la Comisión
Con más asertividad en la doctrina, oscila entre los que califican la cali-
dad normativa en España «manifiestamente mejorable» 8, los que afirman
que «presenta un panorama bastante preocupante» 9 y los que la caracterizan
directamente como «un desastre sin paliativos de desorden, inestabilidad,
incoherencia, improvisación, y de falta de claridad, de necesidad y de pro-
porcionalidad, por no acumular más calificativos deshonrosos» 10. No cono-
cemos juicios globales favorables sobre esta.
Jiménez Sánchez observa un consenso en los expertos sobre cuáles son
los principales problemas que asolan la calidad de la normativa en España:
En líneas generales, estos expertos han llamado la atención sobre los siguien-
tes problemas: a) la consolidada trayectoria de una creación normativa que rara-
mente cumple con unos estándares mínimos de técnica legislativa; b) la dudosa
naturaleza legal de las nuevas obligaciones de mejora regulatoria; c) la fragmen-
tación del marco institucional de la política de mejora regulatoria; d) la débil y,
sin embargo, perentoria necesidad de coordinación entre los diferentes niveles
territoriales de Gobierno; e)  el excesivo formalismo del nuevo sistema de mejora
regulatoria; f) la ausencia de un supervisor independiente, junto al limitado ni-
vel de formación y orientación para los encargados de intervenir en las diversas
fases del proceso de creación normativa; g) la altísima frecuencia con la que las
evaluaciones ex ante de impacto normativo no pasan de considerarse un mero
requisito de naturaleza formal; h) la raquítica participación ciudadana real en
los procesos de diseño normativo, y, finalmente, i) la escasísima realización de
evaluaciones ex post 11.
2. POSIBLES NUEVAS VÍAS DEL CONSEJO DE ESTADO

PARA MEJORAR LA CALIDAD NORMATIVA
Es en este contexto de desánimo colectivo donde debe situarse la sugeren-

cia de Santamaría Pastor de «valorar la conveniencia de que las observacio-
nes de legalidad que el respectivo consejo formulara tuvieran, en un grado u
otro, eficacia vinculante para la autoridad administrativa competente para
aprobar la norma o el proyecto» 12.
Debe reconocerse lo atractivo de esta propuesta de cirugía mayor para
afrontar la imperiosa necesidad de mejorar la calidad normativa de nuestro
ordenamiento jurídico. Pero tampoco debe desconocerse que, más allá de los
problemas legales e incluso constitucionales de esta propuesta 13, el convertir
Jurídica Asesora Comunidad de Madrid afirma que «la tramitación de los procedimientos de
elaboración de disposiciones de carácter general adolece en la Comunidad de Madrid de graves
defectos. Se tiende a considerar los distintos trámites del procedimiento como una suerte de
“ritos” que han de cumplirse sin atender a su espíritu y finalidad» (pp. 96-97).
8
9
Jiménez Sánchez, op. cit., p. 77.
10
Juan Alfonso Santamaría Pastor, «Un nuevo modelo de ejercicio de las potestades nor-
mativas», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 175, 2016, pp. 31-55 (esp. p. 36).
11
Jiménez Sánchez, op. cit., p. 78.
12
Santamaría Pastor, «Sobre el procedimiento administrativo de elaboración de las nor-
mas», op. cit., p. 92.
13
Sobre las objeciones constitucionales que se plantearon al Consejo de Garantías Estatuta-
rias tal y como estaban originalmente concebidas sus funciones en el Estatuto de Autonomía de
un órgano consultivo que basa su influencia en la auctoritas que le otorga la

calidad continuada de su trabajo en un copropietario del poder ejecutivo y
reglamentario presenta un altísimo riesgo de desnaturalización y politización
del Consejo de Estado, pudiendo privarle de los instrumentos que ahora lo
convierten en un agente valioso en la mejora de la calidad normativa 14.
Exponemos ahora algunas ideas dirigidas a incrementar la influencia del
Consejo de Estado en la mejora de la calidad normativa no cambiando su na-
turaleza, sino reforzando y potenciando los resortes que ahora lo convierten
en una herramienta favorecedora de la calidad normativa.
— Es interesante valorar, en primer lugar, la propuesta del propio Santa-
maría Pastor de anticipar, en un proceso de coparticipación inspirado en la
figura del rapporteur del Consejo de Estado francés, trasladando la interven-
ción del Consejo de Estado a momentos anteriores del procedimiento nor-
mativo, así como el establecimiento de mecanismos informales de comuni-
cación con los redactores de las normas. Apunta este autor que el origen de
la ubicación del Consejo de Estado en el momento final del procedimiento se
explica a que, dentro del sistema del Antiguo Régimen, el Consejo de Estado
era el órgano que elaboraba las resoluciones que se sometían a la aprobación
real, no teniendo ya sentido la rigidez con la que a veces se limita a esta últi-
ma fase la intervención del Consejo de Estado 15.
Efectivamente, aunque evitando la actuación de cualquier otro órgano
posterior se otorga al Consejo de Estado la visión completa de todo el ex-
pediente, se ha apuntado el carácter decisivo de los momentos iniciales de
redacción de los proyectos normativos. En las fases finales de tramitación,
decididas ya las características principales de este e iniciada su tramitación,
se genera en las agencias gubernamentales, fruto de los compromisos y equi-
librios que le dieron lugar, un sesgo que tiende a la inercia y al mantenimien-
to del contenido del proyecto original (Attittude maintenance bias), y es difícil
ya introducir en ellos cambios que no tengan una importancia secundaria o
que se refieran a aspectos no regulados anteriormente en el anteproyecto 16.
Cataluña, vid. Joaquín Tornos Mas, «El Consejo de Garantías Estatutarias», Revista catalana de
dret públic, Extra 1, Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de
Autonomía de Cataluña de 2006, 2010, pp. 181-184; Pere Jover Presa, «Función consultiva y fun-
ción de control: la posición institucional del Consejo de Garantías Estatutarias de la Generalitat
de Catalunya», Revista española de la función consultiva, ISSN 1698-6849, núm. 7, 2007, pp. 77-93.
14
Santamaría Pastor rechaza expresamente este argumento y afirma que «la objeción de
que ello entrañaría una cierta cotitularidad de la potestad normativa es algo a lo que podría fá-
cilmente responderse si la eficacia vinculante de los dictámenes se limitara a sus aspectos nega-
tivos: esto es, a la eliminación de los preceptos considerados ilegales, sin entrar en modo alguno
en la forma de redactar los que pudieran sustituirlos. Es cierto que la decisión sobre el contenido
de los preceptos normativos es una responsabilidad irrenunciable de los órganos ejecutivos;
pero no lo es menos que tal suerte de coparticipación se ejerce normalmente por los órganos de
la jurisdicción contenciosa, que ni siquiera forman parte del complejo gubernamental y cuya
designación de sus miembros escapa por completo a este, sin que con ello vibren lo más mínimo
las cuadernas del edificio institucional del Estado», Santamaría Pastor, «Sobre el procedimiento
administrativo de elaboración de las normas», op. cit., p. 92.
15
Ibid. pp. 91 y 92.
16
C. M. Kerwin y Scott R. Furlong, Rulemaking: how goverment agencies write law and make
policy, Thousand Oaks, California, SAGE, 2018. Versión electrónica Kindle, Capítulo 7, Posi-
ción 8800.
Efectivamente, es posible que el Consejo de Estado esté actuando dema-

siado tarde. Su conocimiento y experiencia técnica administrativa podría
ser útil en fases previas de la elaboración de la norma, previa incluso a la
elaboración del primer borrador de la norma. Sin necesidad de renunciar a
su intervención final formalizada en un dictamen 17 sería positivo hallar los
mecanismos para trasladar este valioso corpus a los redactores de las normas
en las fases iniciales de su procedimiento de elaboración 18.
— Aun sin otorgarle la competencia de realizar dictámenes vinculantes,
se puede valorar la posibilidad de atribuir al Consejo de Estado la cualidad
de custodio o vigilante de la integridad del procedimiento normativo y de que
todos sus elementos preceptivos sean realizados de forma sustantiva y efecti-
va y no de forma superficial y rutinaria. ¿Podría, quizá, otorgarse al Consejo
de Estado la competencia de retrotraer el procedimiento normativo para la
realización efectiva de algunos de los trámites esenciales cuya realización se
considere insuficiente (audiencia, motivación, impacto de género, económi-
co o presupuestario)? ¿Podría, por ejemplo, asignársele la función de incluir
en sus memorias anuales una valoración del grado de implementación de las
obligaciones de planificación y evaluación ex post que, según la normativa
vigente, deben plasmarse en los Planes Anuales Normativos y en los Informes
Anuales de Evaluación? Deberían hacer notar, en el caso de poseer esta com-
petencia, la muy intermitente y parcial publicación de estos instrumentos
desde que entrara en vigor la obligación de hacerlo 19.
— Martín Oviedo califica como «coacción psicológica» 20 la obligación
de incluir en las resoluciones que se aprueban sin atender las observaciones
esenciales la fórmula «oído el Consejo de Estado», y no cabe duda de que
la publicidad de los dictámenes contribuye a esa posible influencia, estan-
do ahora disponibles en internet la práctica totalidad de los dictámenes del
17
Santamaría Pastor critica duramente la «cultura del Informe»: «En nuestra peculiar idio-
sincrasia ibérica, el informe escrito es un tipo de intervención condenada de antemano a un altí-
simo grado de fracaso: los informes se solicitan con desgana máxima y se reciben con irritación
contenida, incluso si no expresan más que conformidades y complacencias». Santamaría Pastor,
«Sobre el procedimiento administrativo de elaboración de las normas», op. cit., p. 93.
18
Tampoco debe desconocerse la preocupación a que el Consejo de Estado se «contamine»
por esta intervención previa, preocupación que Santamaría Pastor desdeña (Juan Alfonso San-
tamaría Pastor, «Sobre el procedimiento administrativo de elaboración de las normas», Revista
Española de la Función Consultiva, núm. 2, 2004, p. 92) y Salgueiro Cortiñas valora (M.ª José
Salgueiro Cortiñas, «La función consultiva como garantía de las normas», Revista Española de
la Función Consultiva, núm. 6, 2006, p. 155).
19
Solo tenemos noticia de que se hayan publicado, en el ámbito de la Administración Gene-
ral del Estado, más que dos planes anuales normativos, referidos a 2018 y 2020 (no se han publi-
cado los referidos a 2017, 2019 ni 2021, como tampoco lo ha sido ningún Informe de Evaluación
Normativa). Parece confirmarse el escepticismo que planteaba Santamaría Pastor sobre la posi-
ble operatividad en la práctica de estos instrumentos. Santamaría Pastor, «Un nuevo modelo de
ejercicio de las potestades normativas».
20
José María Martín Oviedo, op. cit., p. 19. Esta influencia psicológica puede identificarse
como un nudge o «empujón» de los identificados por la economía del comportamiento o beha-
viour economics, Richard Thaler y Cass R. Sunstein, Un pequeño empujón (nudge), Barcelona,
Taurus, 2017; Juli Ponce Solé, «Derecho administrativo, ciencias conductuales y nudging en la
gestión pública», Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, núm. 15, 2018,
pp. 8-27.
Sobre la falta de motivación de los reglamentos aprobados «oído el Consejo Consultivo», vid.
Memoria Consejo Jurídico de la Región de Murcia 2019, pp. 76 y ss.
Consejo de Estado y de los órganos consultivos autonómicos 21. ¿Podría in-

crementarse esa capacidad de influencia eliminando este eufemismo y susti-
tuyendo esa venerable fórmula por la más clara y precisa «en contra del Con-
sejo de Estado»? ¿Cabría plantarse que fuera preceptivo un nuevo periodo
de audiencia pública cuando se adopte una norma en contra del criterio del
Consejo de Estado, debiendo adjuntarse además una motivación reforzada
para justificar el apartarse de su dictamen? ¿Merecería la pena valorar, para
evitar que algunas adaptaciones a los dictámenes del Consejo de Estado sean
más superficiales y cosméticas que de fondo, establecer la nulidad de pleno
Derecho de las normas que afirmen estar «de acuerdo con el Consejo de Es-
tado» sin cumplir sustancialmente los requisitos para ello?
— Entendemos, en cualquier caso, que incluso en su configuración com-
petencial y organizativa actual, utilizar este instrumento con mayor aserti-
vidad podría incrementar significativamente la influencia de los criterios de
calidad normativa de los órganos consultivos.
Pese a la consolidada práctica del Consejo de Estado de introducir obser-
vaciones en sus dictámenes, observaciones en relación con la calidad norma-
tiva de las normas que se informan, lo cierto es que en pocos supuestos estas
observaciones se califican como esenciales 22, aprobándose por tanto nume-
rosos reglamentos con la fórmula «de acuerdo con el Consejo de Estado» que
no incorporar, sin embargo, las observaciones realizadas por este en relación
con la calidad normativa del proyecto.
El Consejo de Estado debería incluir más observaciones de calidad nor-
mativa como esenciales. Para ello debe interiorizar, aún en mayor medida
que en la actualidad, el carácter esencial de la calidad normativa.
Obviamente esto supone una salida de la zona de confort del Consejo de
Estado y de los consejos consultivos autonómicos: la utilización en exclusiva
del lenguaje de la dogmática jurídica en el que se han desenvuelto hasta hace
poco casi en exclusiva. Esta nueva orientación debe realizarse con la pruden-
cia que siempre ha caracterizado a estos órganos, pero también con decisión.
Las normas jurídicas no son realidades que puedan separarse en distintos
ámbitos aislados, sino que sus aspectos formales, jurídicos y sociales están
estrechamente interrelacionados 23. Deben encontrar la metodología y el len-
guaje que les permita proporcionar la misma precisión y objetividad que en
21
Sobre el debate de la conveniencia de la publicidad de los dictámenes y su práctica en
el Consejo de Estado, vid. Francisco Rubio Llorente, «Rango de ley, fuerza de ley, valor de ley
(sobre el problema del concepto de ley en la Constitución)», Revista de Administración Pública,
núm. 101, 1983, pp. 417-432; Rubio Llorente, «La función consultiva en el Estado de las Auto-
nomías», op. cit., p. 108.
22
En algún dictamen se llega a identificar, entendemos que, de forma poco precisa, las ob-
servaciones de carácter legal con las esenciales. Dictamen 1203/2014, Proyecto de real decreto
por el que se aprueba el reglamento de la comisión de vigilancia de actividades y financiación del
terrorismo: «Al tratarse de una observación de legalidad, se formula con carácter esencial, a los
efectos previstos en el art. 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por
Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio».
23
Sobre la necesidad de una actuación sistémica y holística de los órganos consultivos «que
les permita criticar en ella todo lo que tenga de absurdo, insensato y antisistémico», vid. Ignacio
Granado Hijelmo, «Los Altos Órganos Consultivos y la calidad de las normas», Revista Española
de la Función Consultiva, núm. 6, 2006, pp. 181-208.
el ámbito estricto de la dogmática jurídica, enriqueciéndose y complemen-

tándose con las aportaciones de otras ramas de las ciencias sociales, como de
hecho ya está empezando a realizar al valorar las memorias económicas o la
necesidad de evaluación.
3. OFICINAS DE CALIDAD NORMATIVA Y OTRAS UNIDADES

INTERNAS ESPECIALIZADAS EN CALIDAD NORMATIVA
Aunque su posición institucional es muy distinta a la de la administración

consultiva, también están naciendo dentro de las propias administraciones
territoriales unidades especializadas en calidad normativa.
Puede calificarse como pionera en España a la Dirección de Calidad Nor-
mativa catalana 24 creada en 2008, aunque indudablemente la que más influen-
cia ha tenido a nivel nacional es la Oficina de Coordinación y Calidad Normati-
va de la Administración General del Estado 25, creada en 2017 y en cuyo modelo
de funcionamiento se han inspirado, por ejemplo, la Oficina de Calidad Nor-
mativa de la Comunidad de Madrid 26, o la Oficina Técnica de Calidad Norma-
tiva y Simplificación de Castilla y León 27. Estas unidades realizan un informe
sobre todos los proyectos normativos y realizan, por lo general, una tarea de
coordinación y formación respecto de los demás órganos de la administración.
Aunque con menor grado de formalización, en la gran mayoría de las Co-
munidades Autónomas se están otorgando estas competencias a órganos cre-
cientemente especializados, como también está ocurriendo en algunos gran-
des ayuntamientos. La Red Española de Calidad Normativa reúne a estas
unidades y gestores públicos del ámbito de la calidad normativa de las 17
Comunidades Autónomas, la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa
de la Administración del Estado, la Federación Española de Municipios y
Provincias (FEMP) y de entidades locales, como los Ayuntamientos de Ma-
drid y Barcelona 28.
La relevancia de estas unidades no debe desdeñarse. Se encuentran ple-
namente insertas en la estructura jerárquica de las administraciones a las
que pertenecen, lo que obviamente limita, sin perjuicio de los equilibrios que
sean capaces de crear, la independencia de su funcionamiento. Este mimetis-
mo con la organización en la que se insertan les permite, sin embargo, tener
una relación más estrecha con los órganos proponentes de las normas, así
como un acceso a versiones más tempranas de los textos, momento en el que
24
Creada por Decreto 93/2008, de 29 de abril, de reestructuración del Departamento de
Presidencia, y eliminada en 2011. Sus funciones las ostenta ahora en gran medida, aunque con
menor rango jerárquico, por el Área de Mejora de la Regulación (art. 28 del Decreto 20/2019, de
29 de enero, de reestructuración del Departamento de la Presidencia).
25
Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcio-
namiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.
26
Vid. el apartado 9 del Acuerdo de 5 de marzo de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que
se aprueban las instrucciones generales para la aplicación del procedimiento para el ejercicio de
la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno.
27
Dependiente de la Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno.
28
https://www.jcyl.es/web/es/administracionpublica/calidad-modernizacion/espanola-calidad-
normativa.html.
probablemente y como ya hemos observado (vid. apdo. 2 del Capítulo XIV

de este libro) las posibilidades de mejorarlas y modificarlas son mayores. No
están limitadas, por lo general, al análisis de los reglamentos ejecutivos, de-
biendo ejercer sus competencias también sobre los reglamentos independien-
tes de los que la administración consultiva sigue en gran medida excluida.
En cualquier caso, resulta indudable que estas unidades tendrán mayor in-
fluencia cuando se las adscriba a órganos de mayor poder relativo interno (pre-
sidencia, consejo de gobierno, hacienda), cuanto mayor rango jerárquico osten-
ten, y, sobre todo, cuanto mayor sea la utilidad y calidad del asesoramiento que
sean capaces de proporcionar al resto de la organización, lo cual está también
inevitablemente ligado a los recursos que dispongan para realizar su función.
4. CONCLUSIÓN
Se propone, en suma, orientar plenamente el Consejo de Estado y los con-

sejos consultivos autonómicos hacia una función consultiva entendida de
modo amplio, dirigida, a la espera también de que los ciudadanos puedan
tomar un papel más activo en la defensa de su derecho al buen gobierno 29, a
orientar a las Administraciones públicas hacia la buena administración y la
calidad normativa.
No se puede atribuir a los órganos consultivos toda la responsabilidad
en las mejoras necesarias, pero por no estar directamente bajo la dirección
jerárquica de los órganos proponentes de los proyectos normativos tienen
una independencia (seguramente no total) de la que actualmente carece cual-
quier otro órgano de carácter técnico que participa en la elaboración de los
mismos. Pueden adoptar un enfoque crítico que ningún otro órgano técnico
participante en la elaboración de las normas, por muy valiosas que puedan
ser sus aportaciones, se puede permitir.
¿Pueden realizar esta indispensable tarea otros órganos diferentes o de
nueva creación? Es muy posible que sí, pero la relativa independencia y el
prestigio que ya tienen acumulado estas instituciones, siendo incluso cons-
cientes de sus límites y modesto alcance, tienen un valor objetivo que aconse-
jan tejer una sólida urdimbre sobre los mejores mimbres de los que ya dispo-
nemos antes de aventurarnos en la construcción de instituciones de inciertas
bases teóricas. Existen pocas instituciones constitucionales en España no
contaminadas por el veneno de la partitocracia 30 y el primer objeto del Con-
29
Federico A. Castillo Blanco, «Garantías del derecho ciudadano al buen gobierno y a la
buena administración», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 172, 2015, pp. 123-162;
Agustí Cerrillo i Martínez, «Diez propuestas para la colaboración ciudadana en la alerta de ma-
las prácticas en la administración pública», Revista Internacional de Transparencia e Integridad,
núm. 6, 2018.
30
Victoria Blanco Rodríguez, La politización de la justicia, Tirant lo Blanch, 2017.
«El Consejo de Estado es la única alta institución del Estado en que la lucha partidista no se
refleja ni ad intra ni hacia fuera en los medios de comunicación. Ello se debe a la actitud perso-
nal de autocontrol e independencia de quienes forman parte de estos órganos, pero también a
su modo de funcionamiento, con distintas fases en el proceso de elaboración de sus dictámenes
que se adoptan, generalmente, por consenso y con base en sus previos precedentes», Rodríguez-
Piñero y Bravo-Ferrer, op. cit., p. 34.
sejo de Estado y de los Consejos Consultivos debe ser mantenerse así, pero
esta prudencia no debe ser óbice para abrirse a los nuevos lenguajes y técni-
cas que son necesarias para valorar la calidad normativa y su contribución al
buen gobierno, si no quieren convertirse en instituciones viejas y osificadas,
estancadas en un lenguaje del pasado.
Los criterios de calidad normativa solo serán auténticamente relevantes
cuando los órganos responsables de la aprobación de leyes y reglamentos
interioricen que su aplicación redunda en su propio beneficio y que, aunque
no asegura el éxito de sus iniciativas, puede, sin duda, contribuir a prevenir
fracasos estrepitosos.
Pero mientras esta interiorización de la calidad normativa como necesi-
dad se materializa plenamente, el Consejo de Estado está bien situado para
introducir una indispensable transparencia y un valioso juicio técnico ex-
terno en la elaboración de las normas y para proporcionar a responsables
políticos, administrativos y a la ciudadanía en general de una fotografía fiel
del estado de la calidad normativa en nuestro país.
Propugnamos, en primer lugar, superar el concepto de «reglamento eje-
cutivo» y extender su actuación a toda la actuación normativa. Ha sido uno
de los principales objetivos de este libro el mostrar que, por encima de sus
peculiaridades, todos los proyectos normativos merecen que su calidad sea
analizada e impulsada con energía.
En segundo lugar, propugnamos, una actuación, a la vez prudente y au-
daz, de potenciación de la calidad normativa utilizando y reforzando los re-
sortes de los que disponemos actualmente. Tanto los relativos a unidades in-
ternas promotoras de la calidad normativa, como aquellos de los que dispone
el Consejo de Estado y que lo han convertido en una de las pocas institucio-
nes constitucionales que conserva un prestigio general a salvo de la voracidad
de la polarización política.
Montoro i Chiner afirma que los órganos consultivos deberían constituir-
se en garantes de una nueva cultura jurídica común europea para la creación
del Derecho basada en el derecho a la buena administración y que esta forma
de entender la función consultiva «no es una manifestación de debilidad de
los órganos activos, sino todo lo contrario, deseo de fortalecer su decisión y
de disminuir las posibles consecuencias negativas de una decisión sesgada.
Consecuencias de legalidad o ilegalidad aparte» 31.
«La inmensa mayoría de los dictámenes de nuestros órganos consultivos se aprueban por
unanimidad, sin provocar fracturas internas. Aunque a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo,
en el Conseil d’Etat, las opiniones disidentes pueden hacerse públicas, lo cierto es que son pocos
los Votos particulares que se formulan. Las estadísticas que he podido manejar revelan que la re-
gla de la unanimidad se rompe muy pocas veces. La colegialidad, la búsqueda sincera de puntos
de encuentro, es una nota que impregna profundamente el método de trabajo de los Consejos
Consultivos y presenta, creo yo, algunas ventajas: refuerza la credibilidad del órgano, su posición
institucional, reduce el riesgo de que la dialéctica política mayoría-minorías se traslade a este
terreno supuestamente neutral y coloca a la institución al abrigo de toda personalización de las
valoraciones, críticas o no, que pueden hacerse sobre su labor», Rubio Llorente, «La función
consultiva en el Estado de las Autonomías», op. cit., p. 109.
31
Montoro i Chiner, «Técnica normativa y órganos consultivos - prospectiva europea»,
op. cit., p. 51.
Deben, estimo, acompañar y conducir al Estado de forma paciente, cons-

tante e inasequible al desaliento a la realización de la tarea a la que está desti-
nado, la defensa racional del interés general, conectarlo con esta misión vital
como hizo Mentor con Telémaco en la ausencia de su padre, Ulises. Es cierto
que el propio Mentor fracasó inicialmente de forma estrepitosa en su misión
y que fue necesario que la diosa Atenea, la misma diosa de la inteligencia,
adoptase la forma del hasta entonces ignorado preceptor para que sus con-
sejos comenzaran a ser escuchados 32. La obtención de niveles aceptables de
calidad normativa en España ni es tarea propia de héroes, ni será necesaria la
intervención divina para conseguirla, otros países de nuestro entorno han al-
canzado ya niveles a los que aspiramos sin estas ayudas 33. Pero sí que es una
tarea exigente y colectiva en la que el Consejo de Estado y los órganos con-
sultivos autonómicos pueden y deben adoptar en ella una posición general de
liderazgo. Las oficinas de calidad normativa y otras unidades administrativas
especializadas deben hacerlo dentro de sus respectivas organizaciones, pero
hay que ser conscientes de todos estos organismos, serán capaces de llegar
tan solo hasta donde le exija la ciudadanía y la cultura político-administrativa
que entre todos conformemos.
32
B. R. J. O’Donnell, «The Odyssey’s Millennia-Old Model of Mentorship According to the
classicist Gregory Nagy», The Atlantic, 2017; Edith Hamilton, Mitología, Barcelona, Planeta,
2021, pp. 269-270.
33
Vid. el amplio margen de mejora de España en la práctica totalidad de los indicadores de
gobernanza y buen gobierno OCDE, Government at a Glance 2019, Paris, OECD Open Library,
2019.
ANEXO I
ESQUEMA: REGLAMENTOS
INDEPENDIENTES-EJECUTIVOS
Jurisprudencia TS Práctica AGE

Reglamentos
Sentencias referencia Dictámenes Consejo de Estado
ORGANIZATIVOS Independientes. No se remiten.

Estructura STS de 27 de marzo de 1993, RJ
ministerial. 1993/1918, rec. 1933/1990 (Es-
tructura Subsecretaría del Mi-
nisterio del Interior).
ORGANIZATIVOS Independientes. Variable (predominantemente eje-
Estructura STS de 30 de noviembre de 1996, cutivos).
OOAA. RJ 1996/8707, rec. 2909/1993 – Ejecutivos: Dictámenes 861/
(Ordenación y organización del 2018 (Estatuto del Centro Es-
Servicio Andaluz de la Salud). pañol de Metrología); 296/2019
(Estatuto del Organismo Autó-
nomo Centro de Estudios Jurí-
dicos).
– No remitidos: Real Decreto
96/2019, de 1 de marzo (Es-
tructura orgánica Mutualidad
General Judicial); Real Decreto
1/2017, de 13 de enero (Creación
Agencia Estatal de Investiga-
ción).

Reglamentos
ORGANIZATIVOS Independientes. Variable (predominantemente in-

Estructura otros STS de 27 de enero de 1994, dependientes).
entes públicos. RJ 1992/681, rec. 842/1990 (RD – Ejecutivos: Dictámenes Conse-
1989 constitución Organismo de jo de Estado 2102/2006, 2567/
Cuenca Confederación Hidro- 2003 [Ordenación Empresa Na-
gráfica Duero). cional de Residuos Radiactivos,
S. A. (ENRESA)].
– No remitidos: Real Decreto
80/2019, de 22 de febrero (Crea-
ción Academia Joven de Espa-
ña), Real Decreto 285/2017, de
24 de marzo (Regulación Insti-
tuto de España).
ORGANIZATIVOS Ejecutivos. No se remiten.
Planes de STS 3708/2006, de 16 de junio,
ordenación rec. 798/2001, RJ 2006/3375 (D.
de los Recursos Plan de Empleo personal laboral
Humanos. Canarias).
ORGANIZATIVOS Variable. Variable.
Órganos STS de 30 de noviembre de 1996, – Ejecutivos: Dictámenes 250/
colegiados. rec. 2909/1993, RJ 1996/8707 2019 (Comisión Interministerial
(Organización Servicio Andaluz de coordinación tratados inter-
de la Salud). nacionales); 1091/2016 (Consejo
STS 6588/2010, de 9 de diciem- Asesor de Prevención y Lucha
bre de 2010, rec. 2482/2008, RJ contra el Fraude a los intereses
2010 /8910, FJ 5 (Consell catalán financieros de la UE).
del Taxi). – No se remiten: Real Decreto
76/2019, de 22 de febrero (Comi-
sión Nacional Seguridad y Sa-
lud en el Trabajo); Real Decreto
487/2017, de 12 de mayo (Comi-
sión Superior Calificadora Do-
cumentos Administrativos).
REGLAMENTOS Independientes. No se remiten.
Protocolo STS 3374/2009, de 24 de mar-
y preferencia. zo, rec. 8/2006, RJ 2009/3227
(Acuerdo CPGJ 2005, de Hono-
res, Tratamientos y Protocolo en
los actos judiciales solemnes).
RELACIONES Ejecutivos. Ejecutivos.
SUJECIÓN STS 837/2018, de 22 de mayo, Dictámenes 878/2018, 185/2017,
ESPECIAL rec. 3805/2015, RJ 2018/2243 (O. 188/2017 (Personal FFAA), 587/
Empleados pú- 2014 Uniforme Guardia Civil). 2016 (Reglamento Penitenciario
blicos, reclusos, Militar), 2117/2010 (Estatuto del
estudiantes. Estudiante Universitario).
Anexo I. Esquema: reglamentos independientes-ejecutivos 141

Reglamentos
DOMÉSTICOS Ejecutivos. Ejecutivos.

O INTERNOS STS 3639/1998, de 3 de junio, Dictámenes 178/2018 (Requisi-
Presupuestarios, rec. 5261/1995, RJ 1998/5520 (D. tos aplicables a las previsiones
patrimonio, función interventora Cantabria). macroeconómicas y presupues-
calidad de los tarias), 791/2009 (Patrimonio
servicios. Administraciones Públicas),
819/2005 (Marco general mejora
Calidad AGE).
REGLAMENTOS Remisión no preceptiva al Conse- No se remiten.
SECUNDUM jo de Estado.
LEGEM STS de 15 de diciembre de 1989,
(Meramente José Luis Martín Herrero, RJ
interpretativos). 1990/2901 (D. 1985 juego Mur-
cia).
REGLAMENTOS — Independientes.
DE NECESIDAD Real Decreto 463/2020, de 14 de
marzo, por el que se declara el
estado de alarma para la gestión
de la situación de crisis sanitaria
ocasionada por el COVID-19.
REGLAMENTOS Ejecutivos. Ejecutivos.
URGENTES STS 8076/2009, de 24 de noviem- Dictamen 296/2020, de 4 de ju-
bre, rec. 11/2006, RJ 2010/328 nio (Medidas extraordinarias en
(RD 2005, medidas administra- el sector del vino. COVID-19).
tivas excepcionales sequía cuen-
cas hidrográficas Guadiana,
Guadalquivir y Ebro).
NORMAS Variable. Variable.
ORDENACIÓN – Independientes: PORNA, – Independientes: PORNA,
TERRITORIAL PRUG, Planes urbanísticos, zo- PRUG, Planes urbanísticos, zo-
nas interés defensa Nacional, nas interés defensa Nacional,
planes generales de transfor- planes generales de transforma-
mación: STS 7915/2003, de 10 ción: No se remiten.
de diciembre, rec. 7529/1999, – Ejecutivos: Planes de pesca,
RJ 2003/4458 (D. 1995, Aragón, planes hidrológicos de cuenca.
declaración de Paisaje Protegido Dictámenes 1228/2015 (Demar-
de los Pinares de Rodeno); STS cación hidrográfica del Cantá-
de 19 de septiembre de 1997, brico Oriental); 777/2018 (Jú-
RJ 1997/6429 (Plan General de car); 260/2020 (Plan de gestión,
Transformación Zona regable). recursos pesqueros Mediterrá-
– Ejecutivos: Planes de pesca: neo); 3/2019 (Pesquería atún
STS 485/2019, de 9 de abril, rojo en el Atlántico oriental y
rec. 1807/2016, RJ 2019/1339 Mediterráneo).
(Pesquería atún rojo Atlántico
Oriental y Mediterráneo).

Reglamentos
REGLAMENTOS Variable. Ejecutivos.

AUTONÓMICOS – Independiente: STS 5730/2008, Dictamen 201/2019, de 21 de
DESARROLLO de 15 de octubre, rec. 6168/2005, marzo (Personal docente e in-
NORMATIVA RJ 2008/7781 (Conciertos edu- vestigador contratado Universi-
BÁSICA cativos). dad de Cantabria).
ESTATAL – Ejecutivo: STS 2278/2010, de
26 de mayo, rec. 3980/2008, RJ
2010/5237 (D. 2007, currículum
educación secundaria obligato-
ria La Rioja).
BASES Independientes. Variable (generalmente indepen-
REGULADORAS STS 2365/2020, de 12 de abril, dientes).
SUBVENCIONES rec. 247/2019, RJ 2020/3439 – Ejecutivas: Dictamen 387/2020,
(RD 2019, regula el Programa (Becas y ayudas al estudio curso
de ayudas para actuaciones de 2020-2021).
eficiencia energética en PYME – Independientes: Real Decreto
y gran empresa del sector indus- 146/2019, de 15 de marzo (Ba-
trial); STS 2627/2020, de 21 de ses reguladoras subvenciones a
julio, rec. 39/2019, RJ 2020/3701 entidades de mujeres rurales).
(O. 2018 peajes acceso de ener-
gía eléctrica 2019).
REGLAMENTOS Variable. Variable.
TÉCNICOS IN- – Independiente: STS 4792/2015, – Independiente: Orden HAC/
DEPENDIENTES de 13 de noviembre, rec. 1164/2019, de 22 de noviembre
351/2014 (O. 2014 Mecanismo (año el método de estimación
competitivo de asignación del objetiva del IRPF y el régimen
servicio de gestión de la deman- especial simplificado del IVA
da de interrumpibilidad). 2020).
– Ejecutivo: STS 10235/1986, de – Ejecutivo: Dictámenes 743/
9 de junio, RJ 1986/6758 (RD 2019, 739/2013 (Código Técnico
1994 revalorización pensiones). de Codificación).
ESTATUTOS Variable. Colegiación obligatoria.
COLEGIOS STC 201/2013, de 5 de diciem- – Ejecutivos: Dictámenes 490 y
PROFESIONA- bre (Modificaciones Ley 2/1974, 721/2017 (Colegios Ingenieros
LES COLEGIA- de 13 de febrero, sobre Colegios Técnicos Industriales y de Tele-
CIÓN OBLIGA- Profesionales). comunicación).
TORIA
Colegiación obligatoria solo ta-
reas concretas.
– Ejecutivos: Dictamen 493/2017
(Economistas, administrador
concursal y perito judicial).
Colegiación voluntaria:
– Independientes. Dictámenes
37/2015 490/2017, quinto, in fine
(Educadoras y Educadores So-
ciales).
Anexo I. Esquema: reglamentos independientes-ejecutivos 143

Reglamentos
REGLAMENTOS Remisión no preceptiva al Conse- No se remiten.

QUE DESARRO- jo de Estado.
LLAN REGLA- STS 5707/1991, de 25 de octu-
MENTOS bre, rec. 137/1986, RJ 1991/8178
(O. provisión de puestos de tra-
bajo equipos de atención prima-
ria); STS 5410/1998, de 28 de
septiembre, rec. 478/1995, RJ
1998/7626 (RD 1995 Título de
Técnico en farmacia).
MODIFICACIO- Remisión no preceptiva al Conse- No se remiten.
NES NO SUS- jo de Estado.
TANCIALES STS 3366/2013, de 11 de junio,
rec. 341/2011, RJ 2013/5992 (De-
rechos y libertades de los extran-
jeros en España).
ANEXO II
PROPUESTAS DE REFORMA LOCE
Propuesta 1 de reforma de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril,

Artículo veintidós.
La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en
los siguientes asuntos:
Tres. Todos los proyectos normativos, de rango legal o reglamentario,
para cuyo conocimiento no sea competente el pleno, excepto los proyectos
de real decreto ley 1.
1
Estimamos que esta reforma supondría, respecto a la media total anual de dictámenes
entre 2015 y 2018 (1.101,75), un incremento aproximado de 322 dictámenes al año (18 proyectos
de Ley, 53,75 proyectos de Decreto, 250,5 proyectos de Órdenes). Supondría un incremento del
29,25 por 100 del total de asuntos conocidos por el Consejo de Estado en dicho periodo. Sin
embargo, respecto a la media total anual de dictámenes entre 2010 y 2014 (1.670,2) supondría
una reducción del 14 por 100 y respecto a la media total anual de dictámenes entre 2002 y 2009
(2.737,5) supondría una reducción del 47,98 por 100.
Fuentes: base datos legislativa BOE, buscador iniciativas legislativas Congreso de los Diputa-
dos, Memorias del Consejo de Estado 2002 a 2018.
Modo de Estimación Leyes. Entre 2015 y 2018 el Consejo de Ministros aprobó 40 proyectos
de normas con rango de ley (excluidos decretos-leyes), es decir, una media de diez al año. El
Consejo de Estado dictaminó en ese periodo 22 normas de ese rango (el equivalente al 55 por
100 de ellas). Calculamos por ello que tendría que informar 18 más al año para informarlas
todas.
Fuentes: buscador iniciativas legislativas Congreso de los Diputados, Memorias del Consejo
de Estado.
Modo cálculo reglamentos: en las memorias del Consejo de Estado y en la base de datos de
dictámenes del Consejo de Estado del BOE hallamos el número de dictámenes anuales de este
órgano sobre órdenes y reales decretos. En la base de datos de legislación del BOE hallamos las
órdenes y reales decretos de carácter normativo, tanto en su número total como detrayendo de
ese total los reglamentos de la opción 2.
Esta formulación no recoge la obligación de remitir los proyectos normativos de autoridades
o administraciones independientes como el Banco de España, la Comisión Nacional del Merca-
Propuesta 2 de reforma de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril,

Artículo veintidós.
La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en
los siguientes asuntos:
Tres. Todos los proyectos normativos, de rango legal o reglamentario,
para cuyo conocimiento no sea competente el pleno, excepto:
a) Los proyectos de real decreto ley.
b) Los proyectos de orden ministerial que se limiten a desarrollar el con-
tenido de reales decretos que ya hayan sido objeto de dictamen.
c) Los proyectos de orden ministerial por las que se aprueban las bases
reguladoras de subvenciones y premios de una cuantía inferior a la que se
establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
d) Los proyectos de orden ministerial que se limiten a la regulación de
órganos colegiados que no incluyan representantes de otras Administraciones
públicas, ni de organizaciones y asociaciones o entidades representativas de
intereses sociales y cuyas resoluciones no tengan efectos frente a terceros (iv).
e) Aquellas otras normas que, a propuesta del Gobierno y tras dictamen
vinculante del Consejo de Estado, se excluyan de su dictamen en su regla-
mento de desarrollo 2.
do de Valores o la Comisión de los Mercados y la Competencia. Esta debería de ser también, en

nuestra opinión, objeto de una regulación expresa.
2
Esta segunda opción supone una versión menos ambiciosa que la primera, que, aunque
prevé que el Consejo de Estado conozca todos los proyectos normativos del Consejo de Minis-
tros, prevé un incremento modesto (de solo el 10 por 100) respecto a las órdenes ministeriales
de carácter normativo.
La redacción de los apartados b) y c) está inspirada en la redacción que ha dado al art. 18.7
de la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears, la refor-
ma llevada a cabo por la Ley 1/2019, de 31 de enero, del Gobierno de las Illes Balears.
Estimamos que esta reforma supondría, respecto a la media total anual de dictámenes entre
2015 y 2018 (1.101,75), un incremento aproximado de 322 dictámenes al año (18 proyectos de
Ley, 53,75 proyectos de Decreto, 250,5 proyectos de Órdenes). Supondría un incremento del
29,25 por 100 del total de asuntos conocidos por el Consejo de Estado en dicho periodo. Sin
embargo, respecto a la media total anual de dictámenes entre 2010 y 2014 (1.670,2) supondría
una reducción del 14 por 100 y respecto a la media total anual de dictámenes entre 2002 y 2009
(2.737,5) supondría una reducción del 47,98 por 100.
Vid. las referencias a la opción 1 de este Anexo II en relación con las fuentes y modo de
cálculo, así como la falta de referencia expresa a la obligación de remitir los proyectos normati-
vos de autoridades o administraciones independientes.
Esta formulación no recoge la actividad normativa ni del Banco de España, ni de la Comi-
sión Nacional del Mercado de Valores ni de la Comisión de los Mercados y la Competencia. Esta
debería de ser también, en nuestra opinión, objeto de una regulación expresa.
ANEXO III
COMPETENCIAS PRECEPTIVAS Y CRITERIOS
DE ACTUACIÓN EN PROYECTOS NORMATIVOS
DEL CONSEJO DE ESTADO Y CONSEJOS
CONSULTIVOS AUTONÓMICOS
Ley Orgánica 3/1980, de 22 de Ley 9/2004, de 24 de noviem-

abril, del Consejo de Estado. bre, de la Comisión Jurídica
Asesora de Euskadi.
Real Decreto 674/1980, de 18
de julio, Reglamento Orgánico Decreto 167/2006, de 12 de
del Consejo de Estado. septiembre, Reglamento de
organización y funcionamien-
to Comisión Jurídica Asesora
Euskadi.
Decretos Legislativos  
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Excepto presupuestos y

financiación territorios
forales.
De reforma Constitución- 
Estatuto Autonomía
Sobre composición, funciones
Consejo-Comisión
Desarrollan normativa UE  También en desarrollo
tratados internacionales.
Proposiciones de Ley
Reglamentos
Reglamentos dictados   En desarrollo de las leyes

en ejecución de las leyes del Parlamento, de la le-
y sus modificaciones. gislación estatal y norma-
tiva UE.
Afectan a competencias  
del consejo
Planes urbanísticos: zonas
verdes, espacios libres
Creación, alteración   Si afecta a varios
municipios territorios forales.
Criterios oportunidad
y conveniencia
En dictámenes  A iniciativa propia No se prevé su utilización.

y a petición consultante.
Estudios, propuestas,  Por iniciativa propia  Por iniciativa propia y a
sugerencias, mociones... y a petición consultante. petición consultante.
Contenido  Actividad, sugerencias,
Memoria anual medidas.
Redacción propuestas  Gobierno señala criterios,
legislativas Consejo puede hacer ob-
servaciones.
Competencias preceptivas y criterios de actuación en proyectos normativos... 149
Ley 5/2005, de 2 de mayo, Ley 3/2014, de 24 de abril,

Comisión Jurídica Consejo Consultivo Galicia.
Asesora (Cataluña).
Decreto 91/2015, de 18 de ju-
Decreto 69/2006, de 11 de nio, Reglamento organización
abril, Reglamento de organi- y funcionamiento del Consejo
zación y funcionamiento de la Consultivo de Galicia.
Comisión Jurídica Asesora.
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley Facultativamente, «Or-

denanzas municipales de
carácter estándar».
Estatuto Autonomía
Consejo-Comisión
Desarrollan normativa UE
Reglamentos
Reglamentos dictados   Mención expresa de «le-

en ejecución de las leyes yes autonómicas» y «nor-
y sus modificaciones. mas básicas del Estado» y
de UE.
Afectan a competencias
del consejo
Planes urbanísticos: zonas  Facultativo.
Creación, alteración  También comarcas y otros 
municipios entes locales especiales.
y conveniencia
En dictámenes Solo a petición consultante. Solo a petición consultante.

Estudios, propuestas,  Por iniciativa propia Solo a petición presidente
sugerencias, mociones... y a petición consultante. de la Xunta y entes locales.
Contenido Actividad.  Actividad y sugerencias.
Memoria anual
Redacción propuestas  Estrictamente criterios
legislativas Xunta.
Ley 4/2005, de 8 de abril, Con Ley 1/2004, de 21 de octubre,

sejo Consultivo de Andalu Consejo Consultivo (del
cía. Principado de Asturias).
Decreto 89/1994, de 19 de Decreto 75/2005, de 14 de ju-

abril, Reglamento Orgánico lio, Reglamento Organización
Consejo Consultivo de Anda- y Funcionamiento del Consejo
lucía. Consultivo Principado de As-
turias.
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley 
De reforma Constitución-  
Estatuto Autonomía
Sobre composición, funciones 
Consejo-Comisión
Desarrollan normativa UE 
Reglamentos
Reglamentos dictados  
en ejecución de las leyes
y sus modificaciones.
Afectan a competencias 
del consejo
Planes urbanísticos: zonas 
Creación, alteración  
municipios
y conveniencia
En dictámenes Solo a petición del consul-  A iniciativa propia y a pe-

tante. tición del consultante.
Estudios, propuestas, 
sugerencias, mociones...
Contenido  Actividad y sugerencias  Actividad y sugerencias.
Memoria anual
Redacción propuestas 
legislativas
Ley 3/2001, de 31 de mayo, Ley 2/1997, de 19 de mayo, del

Consejo Consultivo La Rioja. Consejo Jurídico de la Re
gión de Murcia.
Decreto 8/2002, 24 enero, Re-
glamento Orgánico y Funcio- Decreto 15/1998, de 2 de abril,
nal Consejo Consultivo de La Reglamento organización y
Rioja. funcionamiento Consejo Jurí-
dico Región Murcia.
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Excepto Presupuestos (sí

concesión créditos ex-
traordinarios o suplemen-
tos crédito)
Estatuto Autonomía
Consejo-Comisión
Proposiciones de Ley Facultativo.
Reglamentos
Reglamentos dictados  Mención expresa de leyes  En desarrollo leyes de la

en ejecución de las leyes estatales y autonómicas Asamblea y legislación
y sus modificaciones. básica del Estado.
Afectan a competencias  
del consejo
Creación, alteración 
municipios
y conveniencia
En dictámenes Solo si se permite por otra

ley.
Estudios, propuestas,  Solo doctrina legal.
Contenido Actividad y sugerencias.
Memoria anual
Redacción propuestas
legislativas
Ley 10/1994, de 19 de diciem- Ley Foral 8/2016, de 9 de ju-

bre, Consejo Jurídico Consul nio, Consejo de Navarra.
tivo Comunidad Valenciana.
Decreto Foral 90/2000, de 28
Decreto 138/1996, de 16 de de febrero, Reglamento or-
julio, Reglamento Consell Ju- ganización y funcionamiento
rídic Consultiu Comunitat Va- Consejo de Navarra.
lenciana.
Decretos Legislativos   Excepto si armonización
legislativa
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Excepto Presupuestos Ge- 

nerales.
Estatuto Autonomía
Consejo-Comisión
Proposiciones de Ley Facultativo si admitidas Facultativo dos grupos o
a trámite, 2 grupos par- 1/5 parlamentarios.
lamentarios o 1/2 diputa-
dos. También Iniciativa
legislativa Popular.
Reglamentos
Reglamentos dictados   Excepto los meramente

en ejecución de las leyes organizativos.
del consejo
Planes urbanísticos: zonas Facultativo
municipios
y conveniencia
En dictámenes Solo a petición del consul- Solo a petición del consul-

tante. tante, pero puede sugerir la
conveniencia de dictami-
nar sobre su oportunidad.
Contenido  Actividad y sugerencias.  Actividad y sugerencias.
Memoria anual
legislativas
Ley 11/2003, de 25 de septiem- Ley 1/2009, de 30 de marzo,

bre, del Gobierno y del Con del Consejo Consultivo de
sejo Consultivo Castilla-La Aragón.
Mancha.
Decreto 148/2010, de 7 de sep-
Reglamento Orgánico Consejo tiembre, Reglamento de Orga-
Consultivo de Castilla-La Man- nización y Funcionamiento del
cha Aprobado por las Cortes Consejo Consultivo de Aragón.
Regionales, de 27 de junio de
1996.
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Facultativo. También los

decretos-leyes.
Estatuto Autonomía
Consejo-Comisión
Proposiciones de Ley Facultativo.
Reglamentos
Reglamentos dictados   «Organizativos y de orden

en ejecución de las leyes interno» facultativos.
del consejo
Planes urbanísticos: zonas  
municipios
y conveniencia
En dictámenes  A iniciativa propia y a pe- Solo a petición del consul-

tición del consultante. tante (pero considerando
los principios rectores de
las políticas públicas del
Estatuto).
Estudios, propuestas,   Actividad, sugerencias.
Contenido Actividades, observaciones.
Memoria anual
Redacción propuestas 
legislativas
Ley 5/2002, de 3 de junio, del Ley 19/2015, de 23 de diciem-

Consejo Consultivo de Cana bre, deroga la Ley 16/2001, re-
rias. guladora Consejo Consultivo
de Extremadura (disposición
Decreto 181/2005, de 26 de adicional 1.ª: Comisión Jurí
julio, Reglamento de Organi- dica de Extremadura).
zación y Funcionamiento Con-
sejo Consultivo Canarias. Decreto 99/2009, de 8 de mayo,
Reglamento Organización y
Funcionamiento Servicios Ju-
rídicos Comunidad Autónoma
Extremadura.
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Excepto Presupuestos.

Dictamen preceptivo so-
bre textos enmiendas a la
totalidad.
Estatuto Autonomía
Consejo-Comisión
Proposiciones de Ley  Si tomadas en conside-
ración. Facultativos: En-
miendas a la totalidad e
informes de las ponencias.
Reglamentos
Reglamentos dictados  
del consejo
Planes urbanísticos: zonas 
municipios
y conveniencia
En dictámenes Prohibición expresa.

Contenido Actividad.  Actividad y sugerencias.
Memoria anual
legislativas
Ley 5/2010, de 16 de junio, Ley 7/2015, de 28 de diciem-

Consejo Consultivo Illes Ba bre, de Supresión del Consejo
lears. Consultivo.
Decreto 38/2020, de 28 de di- Decreto 5/2016, de 19 de ene-

ciembre, Reglamento organi- ro, del Consejo de Gobierno,
zación y funcionamiento Con- por el que se aprueba el Re-
sejo Consultivo Illes Balears. glamento de Organización y
Funcionamiento Comisión
Jurídica Asesora Comunidad
de Madrid.
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Anteproyectos ley ejecu-

tando previsiones Estatu-
to, excepto presupuestos.
Resto facultativos.
De reforma Constitución-  
Estatuto Autonomía
Consejo-Comisión
Desarrollan normativa UE 
Reglamentos
Reglamentos dictados  Todos, no solo ejecutivos 

en ejecución de las leyes (excepto organizativos,
y sus modificaciones. bases reguladoras, si con-
solidan reglamentos o
desarrollan otros ya infor-
mados).
del consejo
municipios
y conveniencia
En dictámenes  Solo a petición del consul- No se prevé su utilización.

tante.
Estudios, propuestas, Solo a petición del consul-
sugerencias, mociones... tante.
Contenido Actividad y doctrina.
Memoria anual
legislativas
Ley 1/2002, de 9 de abril, reguladora del Consejo Consulti

vo de Castilla y León.
Resolución de 5 de febrero de 2014, de la Mesa de las Cor-

tes de Castilla y León, por la que se aprueba el Reglamento
de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo
de Castilla y León.
Decretos Legislativos 
Anteproyectos Ley
Anteproyectos ley  Excepto Presupuestos Generales.

De reforma Constitución-Estatuto  Que afecten a derechos y deberes de castellanos y leo-
Autonomía neses.
Consejo-Comisión
Proposiciones de Ley Prohibido salvo unanimidad Mesa Cortes
Reglamentos
Reglamentos dictados  Excepto meramente organizativos.

del consejo
Planes urbanísticos: zonas verdes, 
espacios libres
municipios
y conveniencia
En dictámenes Solo a petición del consultante.

Estudios, propuestas,  Por iniciativa propia y a petición del consultante.
Contenido  Actividad y sugerencias.
Memoria anual
Redacción propuestas  Gobierno señala criterios, Consejo puede hacer obser-
legislativas vaciones.
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Juan Quereda Sabater

Derecho, buen gobierno y transparencia

Derecho, buen gobierno y transparencia

© Juan Quereda Sabater

CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN......................................................................... 11

CAPÍTULO II. BUEN GOBIERNO Y CALIDAD NORMATIVA....................... 13

1. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO.. 15

CAPÍTULO III. CONSEJO DE ESTADO Y LOS REGLAMENTOS EJECU­

CAPÍTULO IV. TIPOS DE REGLAMENTOS, Y ELEMENTOS TEÓRICOS

CAPÍTULO V. REGLAMENTOS EJECUTIVOS: HACIA UNA INTERPRE­

1. TEORÍAS MIXTAS: MANDATO EXPRESO Y CONDICIONADO. ELE-

c) Elementos formales en teorías materiales: citas, título,

CAPÍTULO VI. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.................................. 51

CAPÍTULO VII. REGLAMENTOS ORGANIZATIVOS Y DEL ÁMBITO IN­

1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO ORGANIZATIVO............................ 55

CAPÍTULO VIII. REGLAMENTOS DE NECESIDAD COMO CONCEPTO

CAPÍTULO IX. OTROS REGLAMENTOS INDEPENDIENTES.................... 75

1. PLANES DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL........................................ 75

CAPÍTULO X. OTROS REGLAMENTOS QUE NO REQUIEREN DIC­

1. REGLAMENTOS SECUNDUM LEGEM Y ACTOS ADMINISTRATI-

2. REGLAMENTOS QUE DESARROLLAN OTROS REGLAMENTOS...... 98

CAPÍTULO XI. AMPLIACIÓN SUBJETIVA Y DE RANGO............................. 107

1. ORGANISMOS INDEPENDIENTES......................................................... 107

CAPÍTULO XII. ELOGIO Y CRÍTICA A LA TEORÍA DE LOS REGLA­

1. LA TORTUOSA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE REGLAMENTO

CAPÍTULO XIII. UNA PROPUESTA DE SUPERACIÓN DEL CONCEPTO

1. PROPUESTA DE EXTENSIÓN MATERIAL DE LA COMPETENCIA

CAPÍTULO XIV. IMPORTANCIA, LIMITACIONES Y POSIBILIDADES

1. LA PECULIAR POSICIÓN INSTITUCIONAL DEL CONSEJO DE ES-

3. OFICINAS DE CALIDAD NORMATIVA Y OTRAS UNIDADES INTER-

ANEXO I. ESQUEMA: REGLAMENTOS INDEPENDIENTES-EJECU­

ANEXO II. PROPUESTAS DE REFORMA LOCE............................................... 145

ANEXO III. COMPETENCIAS PRECEPTIVAS Y CRITERIOS DE ACTUA­

El Consejo de Estado es un órgano de larga tradición en España, aunque

lativos. Realizaremos para ello un análisis de la jurisprudencia del Tribunal

Desde al menos el último tercio del siglo xx se hace patente en el estudio

mejora la regulación a través de la eliminación de obstáculos innecesarios a

Ponce y Villoria, por su parte, entienden que calidad normativa puede

Ponce Solé y Villoria Mendieta, op. cit., p. 23.

Fernando Jiménez Sánchez, «El déficit de calidad institucional y la mala regulación: la

ambas es necesario un fuerte impulso a la transparencia, imparcialidad y la

1. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO

Las líneas generales del procedimiento de elaboración de normas viene

acuerdos internacionales y del Derecho comunitario europeo, y la más im-

nistrativos, los efectos de la falta de solicitud del dictamen en los supuestos

2. «LEGALIDAD», «OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA» Y CALIDAD

El ámbito en el que el Consejo de Estado se ha tradicionalmente desen-

3. LA JURIDIFICACIÓN DE LA CALIDAD NORMATIVA

Ha de apreciarse también que la calidad normativa está protagonizando

En cualquier caso, la introducción en la normativa reguladora de prin-

Aunque en esta sentencia encontró que el impacto económico de la nor-

de proporcionalidad y seguridad jurídica el cumplimiento, por parte de la

En definitiva, parece claro que los principios de buena regulación se están

4. CALIDAD NORMATIVA Y CONSEJO DE ESTADO

Desde luego, el propio Consejo de Estado no duda de su propia competen-

vigente en la materia, sino instrumentos relacionados de Soft Law como las

incluyendo solo en ella los preceptos que no puedan situarse en el articulado,

El Consejo de Estado exige, conforme a la legislación vigente, que las

© Juan Quereda Sabater

1. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO.. 15

CAPÍTULO III. CONSEJO DE ESTADO Y LOS REGLAMENTOS EJECU

CAPÍTULO V. REGLAMENTOS EJECUTIVOS: HACIA UNA INTERPRE

1. TEORÍAS MIXTAS: MANDATO EXPRESO Y CONDICIONADO. ELE-

c) Elementos formales en teorías materiales: citas, título,

CAPÍTULO VII. REGLAMENTOS ORGANIZATIVOS Y DEL ÁMBITO IN

CAPÍTULO X. OTROS REGLAMENTOS QUE NO REQUIEREN DIC

1. REGLAMENTOS SECUNDUM LEGEM Y ACTOS ADMINISTRATI-

CAPÍTULO XII. ELOGIO Y CRÍTICA A LA TEORÍA DE LOS REGLA

1. LA TORTUOSA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE REGLAMENTO

1. PROPUESTA DE EXTENSIÓN MATERIAL DE LA COMPETENCIA

1. LA PECULIAR POSICIÓN INSTITUCIONAL DEL CONSEJO DE ES-

3. OFICINAS DE CALIDAD NORMATIVA Y OTRAS UNIDADES INTER-

ANEXO I. ESQUEMA: REGLAMENTOS INDEPENDIENTES-EJECU

ANEXO III. COMPETENCIAS PRECEPTIVAS Y CRITERIOS DE ACTUA

Desde al menos el último tercio del siglo xx se hace patente en el estudio

Ponce Solé y Villoria Mendieta, op. cit., p. 23.

1. EL CONSEJO DE ESTADO EN EL PROCEDIMIENTO NORMATIVO

2. «LEGALIDAD», «OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA» Y CALIDAD

tores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra, 14 de febrero; Dictamen 468/2020,

5. AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO MATERIAL DE ACTUACIÓN

1. TEORÍAS MIXTAS: MANDATO EXPRESO Y CONDICIONADO.

como en el Estatuto del Empleado Público y en el art. 18 de la Ley 30/1984,

16 de enero, JUR 2020/71501, recurso contencioso-administrativo 834/2018, ponente: Ilmo. Sr.

Vid. Moción Consejo de Estado de 1969, p. 477.

mentos ejecutivos a que se refiere el art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de

c) Elementos formales en teorías materiales: citas, título, preámbulo

4. LA EJECUTIVIDAD DE LOS REGLAMENTOS COMO REGLA

2. LA REGULACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MINISTERIAL,

3. RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO Y OTROS

5. MANDATOS LEGALES DE CARÁCTER ORGANIZATIVO.