Plan de desarrollo minero a 30

años: ¿dejar todo igual para

que nada cambie?

PÍA MARCHEGIANI
Directora de Política Ambiental de FARN. Magíster en Estudios Globales (Universidad de Fribur-
go, Alemania, y Universidad de Kwazulu-Natal, Sudáfrica). Abogada (UBA). Candidata a doctora
en Ciencias Sociales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Argentina).
Docente de la UBA (Clínica Jurídica de Derecho Ambiental) y de FLACSO. Investigadora asociada
al Programa de Estudios Globales de FLACSO.

LEANDRO GÓMEZ
Área de Política Ambiental de FARN. Magíster en Administración Pública (UBA). Licenciado
en Ciencia Política (UBA). Docente de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO-Argentina) y del Council on International Educational Exchange, Buenos Aires.

RESUMEN EJECUTIVO
En el marco del aislamiento social, preventivo y obligatorio
decretado en la Argentina como medida ante la pandemia
de COVID-19, se conoció la pretensión de la Secretaría de
Minería de la Nación de elaborar un Plan Estratégico para
el Desarrollo Minero Argentino (PEDMA) para los próximos
30 años. Su objetivo es consolidar la actividad a través del
establecimiento de las condiciones para su desarrollo. La
elaboración de un plan de largo plazo podría significar un
primer paso hacia un debate amplio y plural, en términos
de voces, enfoques y aspectos que hacen a la minería a gran
escala. Sin embargo, los documentos iniciales muestran que
el plan está lejos de proponer un debate plural y presenta
importantes limitaciones en términos de diálogo, enfoques
y contenidos que reafirman viejas costumbres y prácticas
del sector minero.

6 | INFORME AMBIENTAL 2021 FARN

Introducción

El año 2020 ha tenido a la población mundial en vilo por la emergencia y

propagación de la pandemia de COVID-19, virus de origen zoonótico, que ha
dejado en evidencia la forma en que las sociedades avanzamos sobre los eco-
sistemas de los que dependemos para el desarrollo de nuestra propia vida.

El gobierno argentino dispuso el aislamiento social preventivo y obligato-

rio (ASPO) de manera temprana en 2020, y lo levantó en muchas zonas del
país en noviembre de ese año. En esa instancia, quedaron prohibidas todas
las actividades consideradas no esenciales, así como el contacto entre per-
sonas, las reuniones de distinto tipo y las actividades sociales y culturales.
La actividad minera fue declarada “actividad esencial” y, en consecuencia,
exceptuada de la parálisis generalizada de la economía, por lo que con-
tinuó su desarrollo en un contexto de excepción y con menor escrutinio
social y público.

Tras la parálisis de la mayoría de los temas vinculados a la agenda pública

en el primer semestre de 2020, a finales de agosto se conocieron los pri-
meros anuncios para desarrollar un plan de la actividad minera para los
próximos 30 años.

Todavía con disposiciones que impedían el contacto entre personas, reu-

niones de gestión gubernamental de manera virtual, y una actividad eco-
nómica que nunca dejó de funcionar, se conoció el objetivo de construir
una visión para la minería de las próximas tres décadas. Esto, además del
contexto inmediato, se da en un Estado cuyos mayores desafíos de gestión
se vinculan con una planificación de mediano y largo plazo en la que las
visiones contrapuestas del país que se anhela no encuentran un espacio
común de diálogo.

La escueta información sobre los objetivos de este plan minero —con foco
en las dimensiones productivas y de competitividad— y el proceso iniciado
dan cuenta de la parcialidad con que se lo quiere desarrollar. Llaman la
atención también la falta de miradas distintas y la total omisión de actores
(sociales y del propio Estado) que presentan voces alternativas o que apor-
tan distintos puntos de vista, así como el escaso y superficial abordaje de
las cuestiones sociales y ambientales.

Por eso, en este artículo, compartimos la información sobre el Plan de De-

sarrollo Minero para la Argentina pensado para los próximos 30 años, así
como también damos cuenta del proceso que se viene desarrollando para
llevarlo a cabo, señalando sus aspectos más críticos.

CAPÍTULO 3 MINERÍA: EL AGUA VALE MÁS QUE TODO | 7

 El plan y sus problemas

La Secretaría de Minería de la Nación publicaba en julio de 2020 el docu-

mento “Hacia la construcción de una visión compartida sobre la minería
en Argentina”, dando inicio al proceso de elaboración del Plan Estratégico
para el Desarrollo Minero Argentino (PEDMA). Concebido para los próxi-
mos 30 años, el objetivo del plan es consolidar la actividad a través del es-
tablecimiento de las condiciones necesarias para su desarrollo (Secretaría
de Minería, 2020a).

En ese documento, la Secretaría enuncia los que considera los principales

desafíos para el desarrollo de la minería y establece así los ejes sobre los
que deberá trabajar: institucionalidad, inclusión social, integración al desa-
rrollo productivo, competitividad para la atracción de inversiones y soste-
nibilidad ambiental.

Asimismo, el texto señala la importancia de que el plan se dé en el marco

de un proceso participativo amplio y plural, para lo cual la Secretaría lla-
mó a la conformación de una mesa facilitadora. Esta tiene como objetivo
elaborar una visión compartida por diferentes actores gubernamentales,
empresariales, sindicales y sociales para el desarrollo de la minería en el
país. En octubre de 2020, la Secretaría de Minería publicó un segundo do-
cumento, titulado “Plan Estratégico para el Desarrollo Minero Argentino:
Memoria Viva - Mesa Facilitadora”, elaborado por la Mesa Facilitadora.

La conformación de una mesa de diálogo compuesta por referentes de or-

ganismos gubernamentales nacionales y provinciales, instituciones cientí-
ficas, sindicatos, empresas, entidades gremiales empresarias, académicos,
profesionales y organizaciones de la sociedad civil y religiosas podría lle-
gar a representar un primer paso hacía un debate amplio sobre la activi-
dad, debate que aún no se ha dado en el país.

De hecho, las reformas institucionales y legales para promover la activi-

dad minera en los años noventa, impulsadas por el Banco Mundial a me-
dida de empresas mineras que se estaban instalando en el país en ese
momento (Nacif, 2020), y pergeñadas a espaldas de la ciudadanía, fueron
las que permitieron la instalación y promoción de la minería a gran escala.
Este tipo de minería iba en sintonía con las transformaciones en los ám-
bitos tecnológicos, políticos, de los mercados y de la organización empre-
sarial de las últimas décadas del siglo pasado. En el ámbito de la minería
metalífera, significaron que la actividad extractiva dejara de realizarse a
través de operaciones a pequeña escala, explotando grandes depósitos de
fácil acceso, para convertirse en emprendimientos de grandes compañías

8 | INFORME AMBIENTAL 2021 FARN

transnacionales con integración vertical de capital intensivo y competen-
cia oligopólica (Reed, 2002).

Así se hacía posible la rentabilidad de depósitos con menor concentración

mineral a través de la utilización de grandes cantidades de explosivos,
sustancias químicas y gran consumo energético, generando altos impac-
tos ambientales y la modificación sustancial del entorno ecológico y social
(Machado Aráoz, et al., 2011; FARN, 2012). Este tipo de minería se caracte-
rizó desde sus inicios y con el caso de Esquel (2003) por una gran conflicti-
vidad socioambiental.

En tanto se avanzaba con el paquete de incentivos económicos y fiscales

para consolidar la actividad en el país, se daba la reforma constitucional de
1994. Esta ponía en cabeza de las provincias el dominio originario de los re-
cursos naturales y, por lo tanto, la toma de decisiones respecto a proyectos
por instalarse en los territorios, así como el control de la actividad minera.

Se estableció, entonces, una provincialización de los recursos naturales. A

partir de esta, los diversos gobiernos nacionales han pretendido posicionar
al Estado Nacional como articulador de procesos de “desarrollo”, pudien-
do así movilizar recursos y promover la actividad minera en el país, pero
dejando en manos de autoridades provinciales tanto la responsabilidad en
materia ambiental como la consecuente y emergente conflictividad social.
De esta manera, se ha pretendido evitar un debate nacional profundo y
plural sobre el modelo de desarrollo que conlleva la minería y sus impli-
cancias sociales y ambientales (Saguier y Peinado, 2014).

La Mesa Facilitadora y el PEDMA podrían haber significado un primer paso

hacia un debate pendiente. Sin embargo, se constituye en no más que un
decálogo de buenas intenciones. La composición de la referida mesa, el
enfoque y los contenidos de los documentos publicados por la Secretaría
muestran que el PEDMA es más de lo mismo, otro intento de promover el
desarrollo de la minería a gran escala reduciendo la cuestión ambiental y
negando las voces diferentes. Hasta el momento, el plan muestra la falta
de vocación para integrar aristas nuevas al debate.

La conformación de la Mesa refleja otra vez una mirada endogámica. Po-

see una fuerte representación de instituciones gubernamentales, gremios
vinculados a la actividad y del sector empresario. Y brillan por su ausencia
voces distintas que podrían arrimar nuevos elementos al debate: entidades
comunitarias y colectivos sociales que hace décadas se movilizan para de-
nunciar los impactos de la minería a gran escala, organizaciones de la so-
ciedad civil y hasta instituciones gubernamentales que pudieran vincularse

CAPÍTULO 3 MINERÍA: EL AGUA VALE MÁS QUE TODO | 9

 a las dimensiones sociales y ambientales de esta actividad, como el Instituto
Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) y el Ministerio de Ambiente y Desarro-
llo Sostenible.

Una genuina mesa de diálogo tendría que poder incorporar la pluralidad

de voces existentes alrededor de la minería. No solo incluir a aquellas ins-
tituciones gubernamentales, referentes académicos y científicos, y orga-
nizaciones que promueven la actividad, sino también a aquellos actores
e instituciones que velan por la vigencia de los derechos de poblaciones
afectadas y por el cumplimiento de la normativa ambiental.

Así como la referida mesa carece de pluralidad de voces, los documen-

tos publicados por la Secretaría para el desarrollo del PEDMA carecen de
pluralidad de enfoques. Por el contrario, su enfoque se limita al desarrollo
productivo del sector y no debate de manera abierta la contribución de la
actividad al desarrollo, sino que lo da por hecho.

En un contexto de necesidad de divisas —en el que la actividad recibe ma-

yor atención e interés por parte del gobierno central—, resultan muy valio-
sas las distintas miradas que existen en torno a la relación entre la minería
y el desarrollo.

De esa manera, aun en el caso de visiones ortodoxas que privilegian indica-

dores clásicos como la contribución al producto bruto interno o producto
bruto geográfico o el empleo —dejando afuera otros indicadores econó-
micos, sociales y ambientales, como las miradas del neoestructuralismo, la
economía política y el posdesarrollo, entre otras escuelas de pensamien-
to—, la relación entre minería y desarrollo no es tan clara.

Las actividades mineras no están entre las que mayor impacto tienen en la
actividad económica. De hecho, son de las que menor cantidad de puestos
de trabajo generan en todos los sectores de la economía (puesto 49 de un
total de 58 en el ranking de la cantidad de puestos de trabajo generados en
toda la economía por cada USD 337 millones de incremento en la demanda
final; ver análisis de Beyrne, 2015). Además, los proyectos mineros suelen
promocionarse como oportunidades de empleo para poblaciones locales,
pero, dados los requerimientos de capacitación, tienden a tener un porcen-
taje significativo de trabajadores que provienen de otras zonas.

Asimismo, no muestran encadenamiento productivo ni dejan valor agregado

en las economías locales. La competencia por el agua o la energía convierte
a la minería en una amenaza para actividades productivas locales como la
agricultura o el turismo. A esto se suma la discusión de impactos ambientales

10 | INFORME AMBIENTAL 2021 FARN

con casos como los reiterados derrames en las minas Veladero y Bajo la Alum-
brera, por mencionar algunos de los más relevantes y recientes.

Otro elemento central es que los documentos elaborados en el marco del

PEDMA carecen de un enfoque normativo y de derechos y privilegian una
mirada de buenas prácticas asociada al sector privado. Sostener un enfo-
que normativo y de derechos obligaría al sector gubernamental no solo a
promover la actividad minera, sino, principalmente, a controlarla. Así se
garantizaría el cumplimiento de la normativa ambiental nacional y provin-
cial, de los estándares internacionales en materia ambiental y de derechos
humanos, y de los derechos de la ciudadanía, en especial de aquellos habi-
tantes de los territorios donde se emplazan los proyectos mineros.

Asimismo, lejos de reconocer los incumplimientos a la normativa ambien-

tal existente y su necesario fortalecimiento, la Secretaría promueve la “ar-
monización, actualización y complementación normativa”, sin especificar
las implicancias de esa “armonización”.

No deben olvidarse las dificultades del sector con la Ley de Glaciares, que
recibió primero el veto presidencial (2008) y luego fue obstaculizada por
acciones legales de inconstitucionalidad en las provincias de San Juan
(2012) y Jujuy (2014), por lo que debió intervenir la Corte Suprema de Jus-
ticia de la Nación para reafirmar su vigencia.1 Esa norma todavía presenta
desafíos para su cumplimiento pleno.

Asimismo, en apoyo al sector empresarial minero, el gobierno nacional de

Cambiemos intentó en 2017 instalar una supuesta necesidad de revisión de
la norma para clarificar la definición de ambiente periglacial. Esta flexibi-
lización facilitaría la supuesta llegada de inversiones en áreas hoy protegi-
das. En esta misma línea, el documento producido por la actual gestión (de
diferente signo político), si bien reconoce la importancia de la protección
de los glaciares, vuelve a cuestionar la protección del ambiente periglacial
poniendo en duda la definición establecida por el Congreso de la Nación.2

1. La Corte Suprema de Justicia de la Nación debió intervenir en procesos legales en los que la Justicia provincial
había suspendido la implementación de la ley por pedidos de inconstitucionalidad —en las provincias de San Juan
(2012) y de Jujuy (2014)— y nuevamente en 2019 para confirmar su vigencia. En 2018, luego de ocho años de demo-
ras, se elaboró el primer Inventario Nacional de Glaciares, el cual incumple la propia ley, dado que excluye a los
glaciares menores de una hectárea y a todas las geoformas periglaciares que no sean glaciares de escombros, por
lo que estos quedan desprotegidos. Además, todavía hace falta realizar auditorías independientes y transparentes
respecto a los proyectos en ejecución para determinar la afectación a glaciares, y ordenar el consecuente cese o
traslado de estos. Del mismo modo, resta avanzar en el cumplimiento de la prohibición de actividades sobre glacia-
res y ambiente periglacial, aspectos que dependen en gran medida de las autoridades provinciales.
2. “No obstante, mientras la norma con relación al ambiente glaciar hace referencia explícita a las geoformas exis-
tentes en dicho ambiente, las cuales deben ser protegidas, cuando hace referencia al ambiente periglacial se apar-
ta de ese criterio sin que sea posible delimitar con precisión dicho ambiente, el cual incluye grandes extensiones de
superficie cordillerana en las que no se detecta geoforma alguna”. (Secretaría de Minería, 2020a: 24).

CAPÍTULO 3 MINERÍA: EL AGUA VALE MÁS QUE TODO | 11

 La perspectiva ambiental sugerida en el PEDMA es incompleta y parcial;
subsume lo ambiental a lo productivo, como si fuera un aspecto de la ac-
tividad minera. En contraste, un enfoque ambiental genuino implicaría un
análisis integral de los ecosistemas, para luego definir qué actividades po-
drían realizarse, dónde y de qué manera, al ser la actividad minera una más
de las opciones productivas (Marchegiani y Di Paola, 2017). Esto deberá ha-
cerse en armonía con los principios ambientales: preventivo, precautorio,
equidad intergeneracional y de progresividad, entre otros.

Por otro lado, la referencia a la cuestión ambiental se hace a través del

concepto de sostenibilidad, lo cual resulta contradictorio si entendemos
que el desarrollo de la minería a gran escala implica la explotación de re-
cursos no renovables con impactos ambientales elevados.

Entre otros desafíos normativos, encontramos la falta de transparencia del

sector y las dificultades para acceder a información pública sobre proyectos,
en particular su localización, así como los estudios de impacto ambiental.

También existen desafíos en cuanto a la participación ciudadana y el cum-

plimiento del consentimiento previo, libre e informado de comunidades
indígenas (CPLI).

En muchos casos, las comunidades locales no han dado su “licencia social”.

Y la oposición a las actividades, así como las formas de expresión que de-
nuncian sus impactos o la connivencia entre políticos y empresarios, es en
muchas ocasiones perseguida y criminalizada. Ejemplos de ello fueron el
uso de listas negras por la empresas Osisko Mining Corporation para con
los vecinos de Famatina, y la violencia física y simbólica desplegada por las
autoridades de la provincia de La Rioja.3 Más recientemente, encontramos
la situación de Chubut, en donde la ciudadanía busca mediante una inicia-
tiva popular mejorar los estándares ambientales de la histórica Ley 5001
(XVII-Nº 68) (FARN, 2020).

Resulta llamativo que los documentos que pretenden ser el inicio de un

plan nacional estratégico de largo plazo omitan la conflictividad social y
ambiental existente en diversas regiones del país. En la actualidad, exis-
ten 28 conflictos sociales y ambientales alrededor de la minería (OCMAL,
2020), lo que refleja la ausencia de licencia social en numerosos casos.

Por otra parte, y teniendo en cuenta el análisis de Wagner y Walter (2020)

que analizó 38 conflictos mineros en su mayoría metalíferos en la Argentina

3. Ruiz, I. (2012). “Famatina: ‘listas negras’ y contradicciones en el conflicto minero”, La Nación, 24 de enero de 2012.
https://www.lanacion.com.ar/politica/famatina-contradicciones-y-espionaje-en-el-conflicto-minero-nid1442553/

12 | INFORME AMBIENTAL 2021 FARN

hasta 2018, se destaca un elemento central: los casos de resistencia a la
megaminería se consideran exitosos porque en más de la mitad de ellos se
ha cancelado o suspendido temporalmente el proyecto; en algunos, se debe
a factores externos, como el precio de los minerales o motivos corporativos.

Estos aspectos son de suma importancia al recordar la movilización social

de Mendoza (diciembre de 2019) luego de que el gobierno de Cambiemos,
con apoyo del Frente de Todos, modificó la Ley 7722 para permitir el uso de
cianuro y ácido sulfúrico, abriendo la puerta a la minería a cielo abierto. Sin
embargo, tras la oposición social y la presión popular en las calles de toda
la provincia, la Legislatura provincial debió dar marcha atrás: derogó esa
reforma y quedó sin efecto la modificación de las restricciones.

De esa manera, se mostró el poder de una sociedad movilizada y organizada

para defender un bien común que es percibido como escaso y estratégico,
y que posee valor actual e histórico. Al mismo tiempo, se dio continuidad a
una movilización gestada hace quince años contra actividades altamente
contaminantes como la megaminería. Se demostró, así, la fuerza aglutina-
dora de las causas ambientales (Wagner, 2020).

Hoy se vive una situación de conflictividad similar en la provincia del Chubut,

en la que la ciudadanía se moviliza incansablemente en las calles para
defender la limitación para la instalación de minería a gran escala. Como
respuesta estatal recibe no solo la falta de escucha, sino el envío de las
fuerzas de seguridad.4

Las organizaciones sociales, ambientales y grupos locales están discutien-

do el modelo de desarrollo y de democracia, y buscan participar de un de-
bate más amplio sobre la posibilidad de definir las formas de existencia
local para cada uno de los territorios.

Haciendo oídos sordos a estos reclamos de larga data, las propuestas gu-
bernamentales vuelven con eslóganes y promesas de minería inclusiva: se
refieren a la inclusión de las comunidades locales respetando su identidad
cultural, con comunicación, acceso a la información pública, transparencia
y participación ciudadana.

En ese sentido, el documento de la Mesa Facilitadora señala la necesidad

de informar a la población sobre la supuesta relevancia de la minería para
el desarrollo nacional y provincial. Dada la omisión de información relativa

4. Para más detalles sobre la situación de Chubut, ver Agüero, et al. (2019); Callupil, et al. (2020), y el artículo de Pablo
Lada en la edición actual.

CAPÍTULO 3 MINERÍA: EL AGUA VALE MÁS QUE TODO | 13

 a impactos sociales y ambientales, pareciera que la Mesa Facilitadora no
considera relevante informar a la población sobre los impactos de la mine-
ría. A su vez, la pretensión de tener que informar sobre los beneficios con-
lleva una visión paternalista, que niega los conocimientos de las poblacio-
nes locales sobre su propio territorio, así como también niega su carácter
de actores políticos con capacidad de definir su modelo de desarrollo local
(Marchegiani y Di Paola, 2017).

Los argumentos y discursos para el desarrollo minero se repiten una vez

más, y la oportunidad de un debate integral de la actividad (que incorpore
un enfoque social, ambiental, normativo, de derechos humanos y produc-
tivo), a través de un diálogo con pluralidad de voces y preocupaciones, es
convertida en un nuevo intento por imponer el desarrollo minero.

A modo de cierre

La presentación de los documentos iniciales de un proceso que busca un

plan de desarrollo de la minería para los próximos 30 años ha nacido viciada.

Propone debatir un plan de desarrollo de una actividad altamente cues-

tionada, ignorando sus aspectos más conflictivos, la historia de problemas
ambientales y conflictos, el reiterado incumplimiento normativo (en parti-
cular, la Ley Nacional de Glaciares y la participación ciudadana), así como
las voces y enfoques que lograrían que un plan de este tipo tenga cierto
consenso social de cara a la primera mitad del siglo XXI.

Las cuestiones ambientales, tanto a nivel global como nacional y local, han
llegado para quedarse, y de su sustantiva integración dependerán de aquí
en adelante las políticas públicas efectivas y de largo plazo. Resulta nece-
sario vivir dentro de los límites planetarios y respetar los ciclos naturales
de los ecosistemas, por lo que la actividad minera, al igual que muchas
otras, deberá integrar sustantivamente estos aspectos, identificando zonas
en las que no podrá operar, modificando los procesos extractivos, mejoran-
do sus controles y, sobre todo, sin imponerse a la fuerza.

Son cada vez más los actores sociales que demandan una agenda ambien-
tal más sustantiva y compromisos políticos en estos temas. De la capacidad
de escucha y del compromiso de funcionarios dependerán cada vez más
sus apoyos electorales.

Al contrario de lo que sucede en la práctica, desde su representación esta-

tal, el sector minero delinea documentos que se constituyen en decálogos

14 | INFORME AMBIENTAL 2021 FARN

de buenas intenciones, llenos de eslóganes y promesas que no aportan a
construir confianza en la sociedad.

Las propuestas estatales no buscan un debate profundo y pendiente en

nuestro país sobre la actividad minera; mucho menos si se pretende esta-
blecer un plan a largo plazo.

Es más de lo mismo. 

Bibliografía

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tal tiene que ser política de Estado. Buenos Aires, FARN.

Si querés conocer el caso de la Asamblea el Retamo, que se organizó para proponer

alternativas productivas que brindan trabajo y oportunidades y están en armonía con
la naturaleza, leé "Alternativas a la megaminería en La Rioja: el Proyecto Cáñamo en
Nonogasta", de Carlos Camps ( Capítulo 6).

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