25.restrepo - Gestion Proyectos Publicos

Artículo resultado de investigación.
Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
Aproximación a la compresión
del gerenciamiento de proyectos públicos
Compression approach of the management of public projects
Recibido: 23-04-2019 • Aprobado: 28-07-2020 • Página inicial: 47 - Página final: 68
Carlos Alberto Restrepo Carvajal*
Resumen: el artículo revisa la postura de Abstract: This article reviews the position
diferentes autores que centran su atención the different authors that focus on public
en la gestión de proyectos públicos management projects, and in the lack of
y en la carencia de políticas públicas public policies aimed to this management,
orientadas a estos, la cual debe estar en which must be in function of the mission,
función de la misión, visión y objetivos vision and in the strategic objectives,
estratégicos. Por lo tanto, se debe asegurar therefore, it is possible to guarantee the
que los resultados esperados (objetivos expected results (project objectives) are
del proyecto) estén alineados con ellos, aligned to this, ensuring the create of value
garantizando el aporte de valor (bienestar). (well-being). However, in order to fulfil
No obstante, para hacer que esto suceda, this, it is necessary to conduct an internal
se debe realizar una revisión interna que review that reflects the existing gaps in
refleje las brechas existentes en materia de project management, which is developed
gestión de proyectos, la cual se desarrolla by assessing the level of maturity in
mediante la evaluación del nivel de project management (portfolio, programs
madurez en gerenciamiento de proyectos and projects).
(portafolio, programas y proyectos).
Keywords: Project management; public
Palabras clave: gerencia de proyectos; projects; indicators; public policy.
proyectos públicos; indicadores; políticas
públicas.
JEL: O29 - Z19
* PMP, Gerente Desarrollo 10XPRO, candidato a Doctor en Dirección de Proyectos, Centro Panamericano de Estudios
Superiores, México. Magíster en Ingeniería, Magíster en Administración y Especialista en Gerencia de Proyectos.
carlosrestrepo@une.net.co - carlos.restrepo.carvajal@gmail.com
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1889-3340
En-Contexto 8(12) • ene - jun 2020 • Medellín - Colombia • página 47 de 232 • ISSN: 2346-3279 47
Restrepo, C.
Abordagem de compressão da gestão de projetos públicos
Resumo: o artigo revê a posição de diversos autores que focam sua atenção na gestão
de projetos públicos e na carência de políticas públicas orientadas para estes, que devem
estar pautadas na missão, visão e objetivos estratégicos. Portanto, deve-se garantir que os
resultados esperados (objetivos do projeto) estejam alinhados com os mesmos, garantindo
a contribuição de valor (bem-estar). Porém, para que isso aconteça, deve ser realizada uma
revisão interna que reflita as lacunas existentes na gestão de projetos, que se desenvolve
avaliando o nível de maturidade em gestão de projetos (portfólio, programas e projetos).
Palavras-chave: gestão de projetos; projetos públicos; indicadores de gestão e

políticas públicas.
48 En-Contexto 8(12) • ene - jun 2020 • Medellín - Colombia • página 48 de 232 • ISSN: 2346-3279
Aproximación a la compresión del gerenciamiento...
Introducción
Un desafío constante para cualquier país es la definición y puesta en marcha

de unas prácticas adecuadas de Gerenciamiento de Proyectos, que favorezcan
y potencien la gestión efectiva y el éxito de estos en función de sus objetivos
estratégicos. Es así, como cada vez es más fehaciente y necesaria la definición
de una política pública que estandarice la gestión de proyectos, considerando el
ciclo de vida y gerenciamiento per se de estos.
Es primordial para avanzar en la gestión efectiva de proyectos públicos que

los altos dirigentes establezcan unos criterios rigurosos, diáfanos, pertinentes,
creíbles y socializados para las etapas de inicio y cierre de proyectos. Es
frecuente observar que este tipo de proyectos no posee un cierre gerencial, sino
que estos son literalmente abandonados.
En el gerenciamiento de proyectos públicos se soslaya la necesidad de establecer

cuáles son los factores de éxito del proyecto, asociados a los requerimientos de
los interesados. Así mismo, se adolece de una comprensión clara del caso de
negocio y de la estrategia organizacional. Por lo tanto, no se está evaluando el
impacto real de los proyectos desde un análisis sistémico.
Gestión de proyectos públicos
Los gobiernos tradicionales se encuentran en serias dificultades para reaccionar

con rapidez y pertinencia ante un entorno complejo y dinámico que involucra a
una ciudadanía cada vez más reflexiva y crítica, la cual opera bajo el concepto
de valor compartido y no se conforma con la provisión de servicios públicos
(Blanco y Gomá, 2002). Es imperioso que los proyectos públicos estén
direccionados al logro de los siguientes planes:
• Planes estratégicos: mecanismos para la planificación de estrategias

de desarrollo socioeconómico a mediano y largo plazo en un territorio
determinado.
• Presupuestos participativos: herramienta para la participación de la
ciudadanía en la elaboración de los presupuestos municipales.
• Agendas locales: programa de acciones para conseguir que un territorio
determinado tenga un futuro sostenible.
• Planificación participativa: espacio dado para la participación de la
comunidad en diversos temas de desarrollo.
Restrepo, C.
En Colombia, las decisiones de inversión en el sector público no siempre están

ligadas a estrategias estatales, sino a políticas, las cuales deberían de ir ligadas
a planes de acción, planes de desarrollo, planes de ordenamiento, agrupándose
en portafolios y programas, que, a su vez, conformarían el Plan Nacional
de Desarrollo, en el cual deben estar las iniciativas que aporten valor a los
objetivos estratégicos de la región y/o país. Para Gómez et al. (2012), los planes
generales o planes de acción se entienden como un esquema general de trabajo
que define, a grandes rasgos, las prioridades, los lineamientos básicos de una
gestión y el alcance de sus funciones; estos se traducen en instrumentos que
hacen realidad la materialización de los Planes de Desarrollo, los cuales se
convierten en ideas que van a orientar y condicionar los portafolios, programas
y proyectos.
De acuerdo a Pilkaité & Chmieliauskas (2015), los planes de acción, los

programas y los proyectos se deben imbricar para integrar un Plan de Desarrollo,
sea del orden nacional o regional, el cual debe seguir los principios de
financiación del Estado. Desafortunadamente, las prácticas de gestión pública
de proyectos no son las más adecuadas, presentando tres causas importantes: la
primera se asocia con la débil coordinación e integración entre los proyectos,
sean de orden regional o nacional; la segunda, con la ausencia de directrices
de gobierno apropiadas en temas de gestión de proyectos; y la tercera, con
personal inadecuado para gerenciar proyectos.
Evans (2009) argumenta que transformar el Estado industrial en uno de

competencia, partiendo del hecho de que con mayor frecuencia el gobierno
define políticas de asociación empresarial para su mantenimiento, promoción
y expansión a una economía global para traer beneficios, donde este cambio
hacia la modernización se encuentra soportado en: liderazgo, cambio del
estado naturaleza política, identificados como agentes empresariales de la
globalización, menor diferencias ideológicas entre los partidos políticos y la
internacionalización de la política vigente. Es así como la modernización
de las políticas públicas implica competitividad a través de la capacitación y
conservación de su equipo de trabajo alrededor de sus funciones, sin que con
esto se limite su creatividad, dejando de lado la intención del favorecimiento
especial de algunos interesados. En este sentido, los proyectos públicos resultan
ser muy interesantes, debido a que es la unión entre la estrategia de Gobierno y
el modelo de Desarrollo Nacional. Análogamente, con el sector privado sería el
empalme entre la estrategia y el modelo de negocio.
El proceso de modernización de las políticas públicas ha transformado

las funciones y roles del gobierno, hizo que bienes y servicios públicos los
administraran, en conjunto, entidades estatales con semi-autonomía y privadas
prestadoras de servicios públicos con estrategias regionales a nivel local,
naciendo una amplia red de gobierno a nivel mundial, cuyos desafíos radican en
la gestión de los proyectos públicos para adaptarse a la nuevas políticas públicas
de satisfacer las necesidades de la red de gobierno (Pierre & Peters, 2000). En
el contexto colombiano, no se ha logrado armonizar de manera integral y a
largo plazo las políticas públicas con los roles del gobierno, ni las necesidades
de competitividad; por el contrario, han primado los beneficios particulares de
personas y partidos sobre el bienestar de la región y/o del país.
La gestión administrativa de proyectos públicos ha estado presente desde

siempre; es así, como la construcción de edificaciones importantes –por
ejemplo, las obras magnánimas de los grandes imperios– son el reflejo de este
hecho. Los resultados aún resultan impresionantes, pero en general requirieron
una gran gestión sobre las diferentes restricciones, a saber: alcance, tiempo,
costo, calidad, etc.
Con el trascurrir de los años, esta gestión fue “puliéndose” y fue necesario
un cambio para afrontar las nuevas realidades del mundo, sus necesidades
y exigencias. Aunque la introducción de cambios ha sido tan paulatina y
escalonada, como diversa y flexible, se pueden identificar tres grandes ejes,
sobre los que recae las principales modificaciones: el quién (el gestor o gerente),
el cómo (metodología) y el para qué (necesidad).
El gestor (de burócrata a gerente): El primer debate que se presenta para la

ejecución de proyectos que beneficien a una sociedad, se concentra sobre la
selección del mejor gestor: la función pública o la iniciativa privada. Esta
disyuntiva está presente durante toda la evolución de la gestión pública. En
un primer momento (siglo XIX), y frente a la desigualdad en la distribución
de los capitales, esta labor fue asumida enteramente por el Estado (un Estado
empresario), quien con una activa participación intentaba resarcir “los errores
del mercado” (García Sánchez, 2007).
Posteriormente (década de los 70 del siglo XX), se generan alertas sobre la

ineficacia de esta labor, asociadas a la burocracia y a la corrupción; y, una vez
más, se critican los resultados evidenciando “los fallos del Estado” (García
Sánchez, 2007). Años más tarde, empieza a aparecer una serie de guías para
el gerenciamiento de proyectos, con el fin de dar los primeros pasos hacia una
estandarización de su práctica, favoreciendo su logro y gestión.
Restrepo, C.
Una de las mayores innovaciones en la gestión de proyectos de los últimos años

es la humanización del Gestor de Proyectos. Se pasa de un Gestor de Proyectos
con perfil técnico e implementador, conocedor de la materia, inflexible en las
decisiones, enfocado únicamente al resultado, no líder visible en el equipo y
en la organización, a un Gestor de Proyectos disciplinado, comprometido, con
conocimiento, líder visible, flexible, tolerante con habilidades de comunicación
efectiva y de coach del equipo, el hecho más importante es que se centra en el
recurso más importante del proyecto y la organización: las personas.
El cómo: se han dado cambios importantes en la manera de abordar el

gerenciamiento de proyectos; es así como actualmente existen diferentes
escuelas de pensamiento, de las cuales resaltan el Project Management Institute
(PMI), International Project Management Association (IPMA) y Project
in Controlled Enviroments (PRINCE). Es de anotar, que estas escuelas han
establecido una serie de guías para el gerenciamiento, donde el gerente de
proyectos, de acuerdo con sus habilidades, define cuáles serán implementadas.
De igual manera, es evidente la necesidad del establecimiento de una política
pública como medio de control al gerenciamiento de los proyectos. Un objetivo
importante de la política pública en materia de gestión de proyectos debería
ir más allá de acciones puntuales de control, debería garantizar o guiar la
gobernabilidad en la adopción de estrategias como la gestión de portafolios,
programas y proyectos.
Las políticas públicas son instrumentos que le permiten al Estado el control

social. A través de directrices estatales, los Estados y entes territoriales pueden
ejercer autoridad frente a un colectivo, como una manera de abordar un tema
específico y de interés público. Es de anotar, que más que un proceso técnico
metódico, las políticas públicas son el producto de múltiples acciones conjuntas
que deben ser coordinadas eficientemente por el Estado para garantizar la
vigilancia de los recursos (Gómez, 2012).
Desde un enfoque más técnico, las políticas públicas son sistemas complejos de
análisis, decisión y control que deben sortear la racionalidad de las decisiones
de la gestión de los gobiernos, con el propósito de reducir la incertidumbre
y favorecer la gestión de los riesgos, asegurando en todo momento los
fundamentos del orden social. En este orden de ideas, una política pública debe
estar enmarcada en un amplio proceso de participación social que favorezca la
discusión política formal (Lahera, 2004). Adicionalmente, debe dar lugar a una
fundamentación amplia de contenidos, tener claridad en los objetivos, elegir la
mejor opción de financiamiento, realizar una evaluación costos versus beneficio
social y garantizar la funcionalidad de los instrumentos de intervención.
Según Crawford & Helm (2009), la gobernabilidad es un aspecto complejo

y concerniente al sector público con una necesidad política vivida para
suplir las necesidades de las partes interesadas, mediante la rendición de
cuentas, informes de control, la transparencia y la aplicación efectiva de los
instrumentos de control, direccionados al logro de las estrategias públicas.
En gran medida, las iniciativas relativas al gobierno son generadas por una
necesidad, que no siempre es clara, de mejora de una parte de la sociedad.
Necesidad que generalmente se refleja en proyectos y programas. La gestión de
proyectos, por ejemplo, de infraestructura está determinada por enfoques que la
subrayan como un proceso racional, bajo protocolos abiertos y planificados. Sin
embargo, según Verweij (2015) existe poca certeza de una comprensión realista
de la gestión de proyectos, debido a que su planeación y ejecución se presenta
de manera aislada con su contexto físico y social.
Más recientemente, se propone un híbrido entre los dos sectores, apareciendo

las Asociaciones o Alianzas Público Privadas (APP) que se refieren a contratos
entre el gobierno y un ente privado con el propósito de culminar un proyecto
que tradicionalmente ha sido atendido por el Estado, en donde este último se
apoya en recursos privados. Esta alternativa permite al socio público introducir
con mayor rapidez y flexibilidad tecnología e innovación, tener mayor
control sobre sus presupuestos, diversificar sus inversiones y complementar
sus limitaciones. Al mismo tiempo, permite al aliado privado desarrollar sus
capacidades, aumentar su participación en el mercado y compartir los riesgos
del proyecto según el modelo elegido (Alborta, Stevenson y Triana, 2011).
Aunque la participación del sector privado en proyectos públicos no es nueva,
el modelo APP amplía y flexibiliza esta relación, proporcionando un marco
participativo para la provisión de infraestructura y servicios públicos.
En este sentido, la gestión de proyectos en un contexto regional tiene como fin

dar respuesta a dos escenarios simultáneos: las exigencias globales, que buscan
estandarización en pro de integrar económica, social, política y culturalmente a
todos los países; y las necesidades locales, que requieren modelos ajustados a
comunidades específicas y localidades puntuales (Jordán y Simioni, 2003). En
dicha gestión, es evidente la necesidad de que la gerencia de proyectos públicos
incorpore modelos dinámicos de análisis de entorno, toda vez que estos son
permeables a las condiciones y variables exógenas.
En la actualidad, el principal reto de la Gestión de Proyectos es la globalización,

que obliga a que esta se expanda a entornos internacionales y multiculturales;
otro reto, es lograr resultados más rápidos y de alta calidad en un ambiente de
alta incertidumbre que multiplica los riesgos.
Restrepo, C.
Por otra parte, es importante considerar, en el ámbito de lo público, la evolución

que se ha venido presentando en los últimos años: pasar de un Estado empresario
(con activos productivos) a un Estado regulador (básicamente normativo,
sin activos). Esta es la base del actual capitalismo, que considera la total
privatización de los activos públicos. Por ejemplo, Colombia tiene un portafolio
de empresas del Estado que está siendo revisado por influencia del FMI (Fondo
Monetario Internacional), BID (Banco Interamericano de Desarrollo), CEPAL
(La Comisión Económica para América Latina) y, sobre todo, de la OCDE
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos); este último
tiene exigencias en este sentido para poder aceptar la solicitud de ingreso.
El para qué: en los últimos años se han dado una serie de cambios profundos
y acelerados en las regiones, obligando a los gobiernos a incorporar en sus
indicadores asuntos que antes se consideraban tangenciales, con el fin de suplir
las demandas y necesidades de desarrollo: la diversidad cultural, la cooperación
o la sostenibilidad. De igual manera, como lo menciona Blanco y Gomá (2002),
es menester que los proyectos estén alineados a los planes estratégicos y al
desarrollo de un país.
Considerando lo expuesto anteriormente, se comprende que ya no es posible

abordar, caracterizar y enfrentar situaciones o problemas colectivos con modelos
impostados; y, por el contrario, se entiende el bienestar comunitario como una
consecuencia del desarrollo local bajo una mirada holística, multidisciplinaria,
participativa e integral de dicha comunidad (Figueroa, 2005). En este orden de
ideas, la Gestión de Proyectos Públicos debe incluir modelos que permitan la
definición de las necesidades reales y contextualizadas de los interesados, sean
estos: comunidades, empresas, gobiernos, etc.; y, así mismo, metodologías
para la estimación y valoración de los impactos del proyecto, sean positivos
y/o negativos.
Verweij (2015) afirma que la gerencia de proyectos está definida por un enfoque
adiabático, es decir, por un sistema cerrado, lo cual no toma lugar en la realidad.
Los proyectos interactúan con un sinnúmero de dimensiones, entre las cuales
se encuentran el contexto social y psicológico de las personas; por ende, este
gerenciamiento debe planearse desde el análisis de sistemas abiertos.
Este mismo autor aborda el tema de las APP, definidas como mecanismos
para mejorar el desempeño de los proyectos de infraestructura pública. En su
investigación encontró que este tipo de alianzas no han procurado un mejor
gerenciamiento de los proyectos; de hecho, es evidente las debilidades en
planeación, concentrándose principalmente en la fase de ejecución y reflejando

ineficiencias en el uso de los recursos y en la administración de los riesgos.
La incertidumbre de este tipo de alianzas puede conducir a la reducción del

intercambio de información, negociaciones ineficientes y baja disposición a
invertir, factores que impactan negativamente al desarrollo de los proyectos.
En este sentido, Canoy, Janssen, Vollaard, van Bork y Ham (2001) exponen
que la solución más apropiada para esta condición normal de inseguridad, es
anticiparse a los riesgos potenciales a través de su identificación oportuna y,
adicionalmente, permitir que la cooperación establezca las condiciones que
permitan alcanzar beneficios compartidos. Además, sugiere la construcción
de Sistemas de Autorización de Trabajo (SAT) para la definición de roles y
responsabilidades.
De las APP se pueden obtener beneficios, favoreciendo el aprovechamiento

de oportunidades, a saber: mejoría en los procesos de planificación asociados
al intercambio de información –lecciones aprendidas–, incrementos en la
eficiencia de los componentes relacionados en la Estructura de Desglose de
Trabajo (EDT), intercambios de experiencia que favorecen los logros del
proyecto, mejor apalancamiento de la estructura de costos, debido a que
las partes podrán concentrarse en lo que mejor saben hacer; por lo tanto, se
potencian las economías de escala y alcance y, finalmente, se desarrolla una
mejor gestión de los riesgos.
Akhmetshina & Mustafin (2015) expresan que actualmente varios países han
implementado las APP como estrategia de desarrollo social en sus políticas
públicas; por ejemplo, en Alemania la proporción de las organizaciones que
reciben fondos presupuestales para estos fines es del 8,8%, y en Bélgica es
del 12,7%. Manifiestan que en Finlandia el Estado promueve la innovación a
través de la “Fundación de Apoyo a la Invención”, donde se establecen este
tipo de alianzas para participar activamente en la configuración del sistema
de innovación, es decir, proporcionan asesoramiento empresarial y asistencia
financiera en el desarrollo de la gestión de la innovación, la evaluación de
nuevos productos, patentes y comercialización de patentes. Por otra parte, Klijn
(2009) asocia las APP como instrumentos de capitalización del Estado y no
como un sistema de Gerenciamiento de Proyectos públicos.
Wu, Huang, Luo & Li (2014) hacen énfasis en que los proyectos públicos
desempeñan una función muy importante en la economía de la República
Popular China, y en este sentido, en el año 2004, el Gobierno –mediante el
Restrepo, C.
Consejo de Estado– decidió favorecer la implementación de un modelo de

Agentes de Sistemas de Construcción (ACS) para los proyectos públicos
sin ánimo de lucro. En esta integración de sistemas, el eje fundamental es la
incorporación y comprensión de los ciclos de vida, principalmente el ciclo de
vida extendido del proyecto.
Por su parte Shiferaw & Klakegg (2012) describen, en su estudio desarrollado

para la Oficina Gubernamental de Comercio del Reino Unido (OGC), que la
carencia de una clara vinculación entre el proyecto y las prioridades estratégicas
de la organización es una de las principales causas de proyectos fracasados. No
obstante, el número de proyectos que no puede satisfacer las necesidades y
prioridades del público también está aumentando.
Considerando el análisis comparativo de investigaciones realizadas en Europa,

abordado desde perspectivas diferentes en la aplicación de instrumentos en
proyectos de salubridad del sector público, existen instrumentos convencionales
que están ligados a definir la autoridad, capacidad, incentivos por productividad,
contemplando métricas operativas como la gestión del tiempo, costo y alcance
de las actividades que se van a desarrollar durante todo el proyecto, lo cual
conduce a considerar sólo estas tres restricciones, situación que conlleva a que
la gestión de los proyectos no sea exitosa (Kapsali, 2011).
Como efectos de una inadecuada gestión de proyectos, a nivel mundial se puede

mencionar proyectos sin éxito como el de desarrollo más grande de África al
final del 2003: el oleoducto Chad-Camerún, el cual costó USD $ 4,200 millones.
A pesar del acuerdo con el gobierno de Chad, que, para ser financiado por el
Banco Mundial, los ingresos sustanciales del petróleo se deberían redirigir a la
reducción de la pobreza, el gobierno se negó a asignar recursos suficientes para la
reducción de la pobreza crítica, en educación, salud, infraestructura, desarrollo
rural y la gobernanza. En el año 2005, el gobierno de Chad anunció que el
dinero del petróleo iría hacia el presupuesto general y el rearme de las fuerzas
armadas, en contra de los objetivos originales del proyecto. Este empréstito,
de acuerdo con el gobierno de Chad, fue aclamado como “innovador” debido
a que canalizaba ingresos para los pobres, sin que estos finalmente pudieran
beneficiarse de acuerdo con el objetivo original (Asmamaw & Ole, 2012).
En Yamoussoukro, Costa de Marfil, Félix Houphouët Boigny construyó la

iglesia más grande del mundo (Basílica de la Virgen de Paz de Yamoussoukro)
con un costo de US $360 millones; en el Libro Guinness Récords figura el
proyecto como la iglesia más grande del mundo. Sin embargo, actualmente,
permanece vacía. Otro ejemplo de proyectos, se relaciona con el gobierno de

Uganda, con la ayuda del Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo,
construyó una represa de 200-megavatios cerca de las cataratas de Bujagali en
el Nilo. La represa tenía un efecto devastador en las comunidades de la zona.
La contracorriente sumergió una enorme área de tierra cultivable y establecida,
forzando a la migración y el reasentamiento de gran cantidad de personas
(Asmamaw & Ole, 2012).
Wu et al. (2014) concluyen que el modelo ACS impactó positivamente con la

intención de subsanar un sinnúmero de dificultades en el sector constructor,
favoreciendo mejores resultados de gestión, potenciando el desarrollo de la
economía local. De igual manera, estos autores destacan el SHE (Safety, Health
and Environment Principle). La seguridad social, ambiental y ocupacional está
ligada al éxito del proyecto, lo cual está inmerso en las buenas prácticas de
sostenibilidad (Swan & Khalfan, 2007). En corolario con lo anterior, la gestión
de proyectos debe incluir unos lineamientos muy diáfanos en el tema de
Responsabilidad Social Corporativa.
Restrepo y Alzate (2013) presentan en la Figura 1 un diagrama de relaciones de

todos los interesados de un proyecto. Este análisis conlleva a un entendimiento
de las necesidades de estos interesados, que en última instancia soportan la
construcción del enunciado del alcance del proyecto y del producto. Es de anotar,
que en la gestión pública resulta más interesante y complejo este análisis, debido
a la interacción del sistema abierto con un sinnúmero de variables del entorno.
Figura 1. Diagrama de relaciones RSC a proyectos.

Restrepo y Alzate (2013).
Restrepo, C.
La Responsabilidad Social Corporativa cubre tres dimensiones: desempeño

económico, administración ambiental e inversión social. En este aspecto, el
teórico Jhon Elkington (como se citó en Wilenius, 2005) sugirió un modelo
triangular, Figura 2, el cual ha sido usado en diferentes corporaciones privadas
y estatales como herramienta para balancear las metas netamente económicas
con una visión social y ambiental.
Desempeño
económico
Responsabilidad
Social
Corporativa
Inversión Administración
Social ambiental
Figura 2. Modelo Triangular de Responsabilidad Corporativa.

Adaptado de Wilenius (2005).
La gestión pública de proyectos gerencia las relaciones entre los diferentes

interesados en un proyecto, lo cual implica negociación, concertación de acuerdos
y establecimiento de contratos entre las partes; por lo tanto, el desarrollo de dichas
redes por medio de la asistencia tecnológica o el fortalecimiento institucional, y
su correspondiente flujo de información, hace parte de la gestión de la gerencia
del proyecto, donde se garantice la gestión del conocimiento (Schweinheim,
1998). Por su parte, Crawford & Helm (2009) aseveran que el sector público está
caracterizado por una complejidad intrínseca del resultado de la interacción de
los grupos de valor, lo cual se refleja en problemas de incertidumbre y, por tanto,
en los riegos. De igual manera, los proyectos públicos están sujetos a presiones
políticas, escrutinio público y rendición de cuentas.
Mihaescu & Tapardel (2013) investigaron el contexto del gerenciamiento en

Rumania e identificaron las siguientes características:
• La existencia de un marco jurídico normativo que determina las actividades

en general. Este está diseñado para las instituciones públicas que llevan a
cabo proyectos.
• El uso de los recursos públicos con el fin de llevar a cabo proyectos
gubernamentales financiados por el presupuesto estatal, lo cual aumenta la
responsabilidad de los políticos y gestores públicos.
• La existencia de un gran número de actores involucrados (instituciones
gubernamentales, agencias, administradores públicos, grupos de interés y
representantes políticos) y la rendición de cuentas a la sociedad.
• La dificultad de establecer prioridades y diferenciar los proyectos
gubernamentales.
• Capacidad de la organización para implementar proyectos.
En su investigación, Pulmanis (2013) define que los gobiernos de algunas

jurisdicciones brindan orientación sobre la forma de evaluar las propuestas,
el uso de costos y beneficios, antes de comprometer fondos significativos
de su presupuesto. Por ejemplo, los gobiernos de Australia, Nueva Zelanda,
Reino Unido y Estados Unidos proporcionan guías sobre temas y técnicas que
deben tenerse en cuenta al momento de evaluar nuevas políticas de regulación,
programas y proyectos. Finalmente, Pulmanis (2013) expone las siguientes
prácticas de gerenciamiento para proyectos públicos:
• Incrementar la capacidad y las habilidades profesionales para los equipos

de Gerenciamiento de Proyectos.
• Definir apropiadamente la estructura organizacional para la elaboración del
proyecto y la implementación del mismo.
• Las herramientas de Gerenciamiento de Proyectos y las técnicas deberían ser
aplicadas gradualmente y obligatorias para proyectos públicos de gran escala.
La investigación dirigida por Pilkaité & Chmieliauskas (2015) se centró en

identificar los principales problemas que surgen en los proyectos públicos de
Lituania, resultando que los más importantes están asociados a debilidades en
la planificación, en la identificación de las restricciones y en el análisis del
entorno. De sus resultados, se resaltan las funciones básicas de una Oficina de
Gerenciamiento de Proyectos, Project Management Office (PMO), enunciadas
a continuación (Project Management Institute (PMI), 2017):
• Manejar los recursos organizacionales.

• Desarrollar la metodología y práctica de la gestión del proyecto.
• Clases particulares, tutorías, entrenamiento en la gestión del proyecto.
Restrepo, C.
• Monitorear el cumplimiento de las normas, estándares, procedimientos y

reportar el estado del proyecto.
• Coordinar la comunicación y asegurar la calidad.
• Crear procesos de patrimonio organizacional, políticas del proyecto,
plantillas y procedimientos.
• Funciones adicionales dependiendo del PMO: facturación del servicio,
participación de analistas de negocios.
En consonancia con las funciones de la PMO, Istrate, Marian & Ferencz (2014)
definen tres direcciones de investigación para alcanzar el éxito de un proyecto,
a saber:
• ¿Cómo? Lo que se justifica a través de funciones de grado inferior y hace

hincapié en la construcción del árbol de decisiones.
• ¿Para qué? Justifica la contribución de las funciones de un grado inferior para
los principales en una función compleja de la función de un grado inferior.
• ¿Cuándo? El tiempo para alcanzar la disyunción. Los momentos en los que
la mayoría de las funciones se deben satisfacer simultáneamente.
Aunado a lo anterior, Cavalcante, Sousa, Milito y Oliveira (2014) afirman que

la oficina de gestión de proyectos, PMO, es entendida por los administradores
públicos como un elemento primordial para la alineación de los proyectos
con los objetivos organizacionales. Además, como una herramienta para el
seguimiento sistemático de los proyectos en desarrollo y para la creación de
criterios de selección de proyectos.
En la investigación realizada por Fitsilis & Chalatsis (2014), en Grecia, sobre

organizaciones públicas, para revisar las prácticas de Gerenciamiento de
Proyectos encaminadas a una gestión exitosa, mediante el uso de encuestas
semiestructuradas, se encontró que existen dos grandes grupos que inhiben
la implementación de sistemas de Gerenciamiento de Proyectos. El primero
de ellos está relacionado con los ajustes de los estándares de la estructura de
Gerenciamiento de Proyectos; el otro, se asocia con los factores que inhiben el
ambiente interno de estos grupos de trabajo. En este orden de ideas, Florescu
(2012) establece que el éxito en el Gerenciamiento de Proyectos públicos
depende de la medición del desempeño del gerenciamiento de los procesos al
interior de organismos públicos. Así mismo, en estos no resulta palmaria la
construcción de baterías (grupos) de indicadores que permitan un seguimiento
y control objetivo y metódico a la calidad de los procesos, anidados a objetivos
estratégicos y de proyectos.
El Gerenciamiento de Proyectos debe estar en un contexto tal, que sea posible

definir herramientas e instrumentos de gerenciamiento que favorezcan y
potencien el éxito de proyectos y la gestión efectiva de los mismos. En este
análisis, Florescu (2012) afirma que es menester que el sector público defina
un modelo de gestión de proyectos que incorpore la complejidad de estos y
los riesgos asociados, considerando la estructura organizacional y funcional.
En este mismo sentido, Cavalcante et al. (2014) afirman que los entes públicos
deben enfocarse en el seguimiento y control de las restricciones y objetivos del
proyecto. En este orden de ideas, los proyectos son de carácter temporal, único y
multifuncional, permeados por los procesos de innovación, desarrollo de nuevos
servicios y productos, y la mejora o adaptación al entorno de la organización.
En la investigación desarrollada por Roratto y Dotto (2012) se presenta el

resultado del diagnóstico de los principales factores que podrían afectar
negativamente el proceso de Gerenciamiento de Proyectos en una organización
pública en Brasil, considerando los siguientes ejes la base para la construcción
de una política pública de gestión de riesgos: la falta de infraestructura de la
organización, desprestigio moral del Estado, desequilibrio entre la función
pública, limitación legal excesiva, la continuidad administrativa, poca
flexibilidad presupuestaria, el clima y la cultura organizacional constantemente
en conflicto, la falta de profesionalismo en el nombramiento de personal y
los retrasos en el proceso de adquisición. De igual forma, estas dificultades
hacen que el sector público generalmente se muestre resistente a la adopción de
buenas prácticas de Gerenciamiento de Proyectos.
En el estudio realizado por Kuprenas, Smith & Madjidi (1999), en donde se

referencia a La Mesa de Ingeniería de la ciudad de los Ángeles (EEUU), la cual
es la encargada de planear, diseñar, construir y direccionar los proyectos de esta
ciudad, plantea que La Mesa decidió elaborar e implementar un plan de mejora
en el gerenciamiento de proyectos, debido a debilidades que se encontraron
en la definición de la estructura organizacional y en la asignación de roles y
responsabilidades de los miembros de equipo. Esta investigación recomienda
la implementación de una estructura de pensamiento ágil en la gestión de
proyectos públicos, soportada en una revisión pormenorizada de los procesos,
con el fin de eliminar desperdicios y mejorar el desempeño. Para este fin se
establece lo siguiente:
• Elaboración de formatos – para establecer acuerdos – asociados a las

restricciones del proyecto, como tiempo y costos, para aquellos procesos
que se consideren pertinentes.
Restrepo, C.
• Definición de acuerdos diáfanos entre La Mesa de ingenieros y el cliente,

en los cuales se define la gestión del alcance y las responsabilidades de
ambas partes.
• Establecimiento de medidas de desempeño mediante el diseño e
implementación de cuadros de control (Gestión de Indicadores estratégicos).
• Construcción de instrumentos que permitan la medición y el reporte del
desempeño del proyecto (Gestión del Valor Ganado).
En el Gerenciamiento de Proyectos públicos es palmaria la necesidad de

incorporar una gestión de riesgos más asertiva y dinámica, que incluya todo
el ciclo de vida del proyecto, y el análisis de procesos, denominado Supplier,
Inputs, Process, Outputs and Customers (SIPOC) sean pertinentes. Respecto
a este tema, Yang (2007) define un riesgo como un juicio incorrecto de algo
impredecible; además, los riesgos en proyectos públicos deben ser gerenciados
y controlados.
Reyes y Gonzalez (2014) complementan el tema de la gestión de los proyectos,

indicando que la estructura matricial es, tal vez, la más usada por las
organizaciones que desarrollan proyectos, debido a que se logran economías de
escala, al compartir y optimizar los recursos. Esta estructura permite reportar
a un líder de proyecto y a un gerente funcional, pero así mismo es causa de
conflictos, posibles esfuerzos duplicados y menor lealtad entre los miembros
del equipo. Una situación que se observa con frecuencia en las reuniones de
seguimiento de proyectos, especialmente en el sector público, concierne a
que estas se concentran en los análisis de ejecución/planificación, es decir, se
enfocan en el pasado, obviando que la gestión de los riesgos es la mejor y la
única manera de prever y corregir desviaciones del proyecto.
Asmamaw & Ole (2012) sugieren que los Estados establezcan un vínculo
transparente entre las políticas y planes de desarrollo con la gestión de proyectos,
mediante un sistema obligatorio de gestión de proyectos que permita el correcto
proceso de selección y priorización de proyectos de inversión pública, con el
fin de favorecer el éxito de los mismos. En este punto, se analiza la necesidad
imperiosa de enlace entre los proyectos, las políticas, las estrategias, las
necesidades y las prioridades públicas; de tal forma, que se logre un adecuado
proceso de toma de decisiones por parte de los actores gubernamentales.
Por su parte, Schweinheim (1998) establece que es imperativo que las

organizaciones, sin considerar si son públicas o privadas, definan unas
competencias directivas soportadas en las siguientes dimensiones: funciones
gerenciales de equipo, habilidades gerenciales, el Know How en tecnologías de

gestión, construcción de un marco de referencia de la inversión en capital humano
y en la formación de capital social. Este mismo autor enuncia uno de los puntos en
común entre diversos proyectos exitosos del sector público, fundamentado en la
planeación estratégica, debido a que una vez constituido el análisis de la situación
y de tener establecido la misión y visión, es posible modificar las estrategias y
objetivos asociados a los cambios del entorno y del sector.
El análisis estratégico contribuye a la función gerencial de la gestión de la

agenda institucional, la cual es la base para el diseño e implementación del
proceso de definición de unas políticas públicas para la gestión de proyectos,
para este fin, la gerencia pública se debe encargar de identificar los problemas
a resolver, a través de la elaboración de un diagnóstico que mida la gestión
sobre el ciclo de vida de gerenciamiento y el ciclo de vida del proyecto. Se
sugiere que este diagnóstico lo desarrolle personal externo a la organización,
para favorecer los procesos de transparencia y ética.
Conclusiones
El factor común en los artículos revisados resalta el hecho de que aún los
Gobiernos continúan soslayando la necesidad de una política diáfana, rigurosa
y metódica para el gerenciamiento de proyectos, donde se defina una clara
distinción entre proyectos exitosos y gestión exitosa, aclarando, que se deben
buscar ambos aspectos. Los proyectos exitosos son aquellos donde es palmaria
la gestión de los interesados; por lo tanto, la satisfacción de las necesidades
negociadas de estos, se estima mediante la siguiente expresión:
Nivel de satisfacción = Percepciones – Expectativas
Al revisar la expresión, es plausible estimar para diferentes momentos, en

un proyecto, el nivel de satisfacción, en otras palabras, definir cómo se están
gestionando los requerimientos y necesidades de los interesados. Por otra parte,
cuando la literatura hace referencia a la gestión exitosa de proyectos, relaciona
la habilidad del gerente de proyectos para gestionar y definir los supuestos,
restricciones, externalidades y riesgos. Normalmente, los gerentes de proyectos
públicos sólo se concentran en el triángulo de hierro, a saber: costos, tiempo y
alcance; situación que puede re-direccionar el proyecto hacia otros objetivos.
Restrepo, C.
En términos generales, lo que están expresando los diferentes autores se

centra en que la gestión de proyectos debe estar en función de la misión,
visión y objetivos estratégicos, por lo tanto, se garantiza que los resultados
esperados (objetivos del proyecto) estén alineados con ello, generando valor
(bienestar). Es evidente la necesidad de diseño e implementación de oficinas de
Gerenciamiento de Proyectos en los entes territoriales, responsabilizándose de
la gestión del ciclo de vida del proyecto, del ciclo de vida extendido y del ciclo
de vida del gerenciamiento del proyecto. En la Figura 3 se esquematiza el nivel
de madurez de este tipo de oficinas.
Modelo Adulto o Maduro

Las capacidades y habilidades
Modelo Adolescente
en concentran en la PMO,
Se da inicio a la transferencia
Modelo Infante la cual provee monitoreo,
de conocimientos,
Establece y ofrece vigilancia directa a los
aprendizajes, y experiencias
metodologías, así como proyectos, selecciona Gerentes
a través de los diferentes
herramientas e instrumentos de Proyectos, da asesoría y
proyectos asociados a una o
de gerenciamiento. capacitación.
varias unidades de negocio.
Se sugiere empezar Se asegura una adecuada
definiendo la primera gestión del conocimiento.
aproximación a las políticas
de gerenciamiento.
Figura 3. Madurez de una oficina de Gerenciamiento de Proyectos.

Elaboración propia.
La PMO pública se puede determinar como una unidad de ejecución táctica

(Gestión de programas y proyectos, acciones hacia los ejecutores de las iniciativas
de proyectos) con acciones de desarrollo de competencias, homologación y
asesoría; y unidad de ejecución estratégica (Gestión de portafolios, acciones
hacia la alta dirección) con acciones de control y gestión de la estrategia de
dirección organizacional de proyectos (OPM) definida para la organización; es
decir, portafolio, programas y proyectos. El valor de esta PMO es directamente
proporcional al nivel de responsabilidades que gestiona y es asignada por la
alta dirección.
La gestión del ciclo de vida de cada proyecto es asunto del gestor encomendado
a lograr los objetivos de este y la gestión del ciclo de vida de gerenciamiento
es determinado por la PMO en su rol de desarrollo de competencias y asesoría,
pero su aplicación es responsabilidad del gestor del proyecto.
El desarrollo de las habilidades blandas debe ser imperioso en la gestión de

proyectos públicos. Aún es, desafortunadamente, muy frecuente encontrar
gerentes que han logrado este cargo por el fenómeno conocido como Efecto
Halo. En otras palabras, se da por sentado que un buen profesional en un área
determinada será un buen gerente en esta misma. Estos gerentes terminan siendo
administradores de contratos o simplemente buenos administradores, pero
adolecen de una visión estratégica e integradora de todas las variables inmersas
en los análisis del entorno y del proyecto; les cuesta imbricar y correlacionar
todo lo que sucede al interior y exterior del proyecto. Además, pasan por alto
que los proyectos son sistemas abiertos que están en continua interacción con
su ambiente, por lo tanto, pueden ser impactados e impactar.
La definición de una política pública de gestión de proyectos permite lograr

economías de escala y alcance en el sector público, optimizando la gestión
de procesos y operaciones. Este hecho se reflejaría en finanzas más claras,
transparencia en los procesos, gestión y reporte de riesgos y mejora en la
entrega de productos y/o servicios. Así mismo, la implementación de buenas
prácticas gerenciales favorece la moral y satisfacción de los empleados.
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Para citar este artículo:
Restrepo, C. (2020). Aproximación a la compresión del gerenciamiento de

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