CURSO

ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Profesor: Adolfo López A.

1.0 Conceptos Generales para el Ordenamiento Territorial

“Nada es difícil, mientras no nos toque definirlo” reza un dicho popular y

encierra una gran verdad. Sin embargo, es inevitable partir de definiciones. Los
conceptos son las herramientas de entrada para comprender y actuar sobre la
realidad. Por eso es que no se puede avanzar en el ordenamiento territorial sin haber
reflexionado antes sobre las nociones básicas vinculadas a la gestión del territorio.
Poco a poco los conceptos se tornan manejables cuando se discuten y aclaran en la
práctica, y se comprende los contextos a los cuales se aplican.

1.1 Territorio

Desde una perspectiva amplia, vinculado al desarrollo, el territorio puede verse como
a un conjunto de relaciones dinámicas entre personas, y entre éstas y la naturaleza, en
un espacio geográfico y un tiempo determinado. Dichas relaciones están definidas por
los procesos históricos y las características políticas, socioeconómicas, culturales y
biofísicas existentes. En tal sentido el territorio es un espacio geográfico al cual se
añade una dimensión política, jurisdiccional y cultural. El territorio es considerado, así
como un producto social e histórico, dotado de una determinada base de recursos
naturales, de ciertas formas de producción, consumo e intercambio; y de una red de
instituciones y formas de organización que dan cohesión al resto de elementos. Eso
hace que tenga que ver con las interrelaciones entre las personas y con su identidad
comunitaria.

Esta manera de entender el territorio, no excluye definiciones más restringidas de las

que también se hace uso. Por ejemplo, las contenidas en la legislación peruana, en la
que destacan al menos dos sentidos de la palabra territorio. Según el primero, el
territorio “comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo
que los cubre”. De acuerdo al segundo sentido, el territorio es el “espacio geográfico
vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los
grupos sociales a través de las redes, circuitos y flujos”.

Este último concepto es el que usamos preferentemente, en el interés de mantener

una distinción clara entre los elementos intrínsecos del territorio y sus relaciones con
otros factores que pueden considerarse externos.

Entendemos el territorio, entonces, como el espacio físico natural; delimitado política

y administrativamente, en el que se practican las diversas actividades humanas.
1.2 Ordenamiento

La idea de orden presupone una cierta organización. Un intento de controlar la

articulación entre elementos, con algún criterio de racionalidad. En materia
territorial, ordenamiento significa lograr, como se resalta en la frase: “Un lugar
para cada cosa y cada cosa en su lugar”.

Sin embargo, el ordenamiento del territorio no puede ser estático, debido a

que las relaciones sociales y naturales que conforman el territorio no tienen
temporalidad constante. Dependen cuando menos de las consecuencias de los
cambios precedentes, de las variaciones en las circunstancias naturales y de los
balances de poder de los actores sociales. Eso implica que en los procesos de
ordenamiento del territorio no se pueden imponer soluciones genéricas
irrevisables.

1.3 Ordenamiento Territorial (OT)

Hay varias formas de hablar de Ordenamiento Territorial. Una de ellas dice que
OT es un proceso colectivo que implica una serie de decisiones a partir de las
cuales una población, a través de sus diferentes formas de organización social,
política, administrativa, económica, ambiental y sus visiones culturales del
mundo, da un uso adecuado y racional al territorio.

En esta definición se resalta la importancia de OT como resultado de procesos

de planificación y concertación social. Otro punto de vista indica que “OT es el
conjunto de acciones emprendidas por las autoridades y las organizaciones
para orientar la transformación, ocupación y utilización del espacio geográfico,
buscando su desarrollo socioeconómico y teniendo en cuenta las necesidades e
intereses de la población, las potencialidades del territorio y la armonía con el
medio ambiente”.

Aquí se da importancia al Ordenamiento Territorial como medida política,

resultado principal de las acciones de gobierno.

A menudo se ha visto también el ordenamiento como una tarea de

conocimiento especializado del territorio, resaltando la necesidad de que se
asiente en una adecuada base de diagnóstico técnico.

Cualquiera sea el énfasis que se prefiera, en general, lo que puede decirse es

que el Ordenamiento Territorial tiene por objeto las relaciones entre el
territorio y sus ocupantes. Vale decir, entre el territorio y los recursos
naturales, por un lado, y las actividades humanas, por el otro.
 Esto permite decir que el Ordenamiento Territorial es “la planeación de las
actividades humanas estratégicas para el desarrollo sostenible”, de acuerdo
con las condiciones del territorio y sus recursos naturales.

Nótese que, a pesar de la denominación, propiamente lo que se ordena no es el

territorio – desde que el territorio, en último análisis, constituye una condición
dada y por lo tanto una restricción – lo que se ordena son las actividades
configuradoras del espacio desarrollado por los grupos humanos.

Teniendo en consideración, el marco legal y política existente; mediante el

trabajo multisectorial del CTC de la ZEE y OT, en la propuesta de Lineamientos
de Política para el ordenamiento, al OT lo definen como un instrumento que
forma parte de la política de estado sobre el Desarrollo Sostenible. Como un
proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas
de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación
ordenada y uso sostenible del territorio.

Así mismo, como un proceso técnico administrativo porque orienta la

regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos
humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial,
sobre la base de la ZEE que tiene en consideración criterios ambientales,
económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos, a fin de hacer
posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada
calidad de vida.

Adicionalmente, en la Ley General del Ambiente Ley No. 28611, se precisa que
“La planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y
toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual
incluye los instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento territorial”.
Así como que “El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que
forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-
político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que
condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del
territorio” (Art. 19).

1.2 Fines Generales del Ordenamiento Territorial

El OT puede responder a varios propósitos, de acuerdos a las circunstancias

donde se promueva; pero su fin común y superior es mejorar la toma de
decisiones para el desarrollo Sostenible.

De la idea de Desarrollo Sostenible, se desprenden algunos fines generales para

el Ordenamiento Territorial.
 FINES GENERALES DEL OT

1. Reconocimiento de las potencialidades, restricciones, desequilibrios y

riesgos del territorio.
2. Valoración del territorio y sus recursos por las poblaciones, como base de
afirmación de su identidad territorial.
3. Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervención espontánea y
crecimiento urbano descontrolado, ordenando las áreas actualmente
ocupadas por las poblaciones. Reducir desequilibrios demográficos entre
poblados.
4. Reducir desequilibrios espaciales de crecimiento económico.
5. Articulación sostenible de las actividades practicadas por los grupos sociales
buscando el equilibrio entre utilización y conservación de los recursos
naturales.
6. Ordenar los planes de inversión pública y privada en el territorio.
7. Orientar el uso patrimonial del territorio.
8. Prevención de Riesgos de Desastres, teniendo en cuenta las amenazas y la
vulnerabilidad natural, así como los provenientes de las actividades
humanas.
9. Desarrollo de las capacidades de gestión descentralizada del territorio, por
quienes se encuentran más cerca de él.

OBJETIVOS DEL OT

La planificación y ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la

planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las
intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento
sostenible. Tiene los siguientes objetivos según lo establecido en el ART.20 de la Ley
General del Ambiente:

1. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales,

sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso
sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en
concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la
conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el
bienestar de la población.
2. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes
para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su
jurisdicción, promoviendo la participación ciudadana y fortaleciendo a las
organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea.
3. Promover información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones
sobre la ocupación del territorio y el aprovechamiento de los recursos
 naturales; así como orientar, promover y potenciar la inversión pública y
privada; sobre la base del principio de sostenibilidad.
4. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado
y los diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el uso
adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales,
previniendo conflictos ambientales.
5. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas
degradados y frágiles.
6. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social.

1.3 Principios para Ordenar el Territorio

El Ordenamiento Territorial requiere de algunas condiciones o principios para

ser efectivo, los cuales sirven para llevar a cabo el proceso con mayores
posibilidades de éxito.

Participación y Concertación

Ordenar el territorio presupone la participación, concertación y cooperación de

los actores del ámbito, porque las personas que ocupan el territorio son las que
mejor lo conocen. Tienen, por tanto, mayor derecho a tomar parte en las
decisiones sobre el mismo. Además, su falta de involucramiento puede
desembocar en que el proceso sea puramente formal, o constituya una fuente
de permanentes conflictos.

Transversalidad

No es posible ordenar el territorio desde una sola perspectiva. Se requiere

integrar conocimientos de diferentes prácticas sociales (de productores,
comerciantes, educadores, etc.) y disciplinas técnicas. En relación con lo último,
serán necesarios estudios de suelos, agua, y otros recursos naturales; de
población, de riesgos asociados a peligros naturales, etc., para tener una idea
cabal de las posibilidades y limitaciones del territorio, información que de
manera integral nos brinda la ZEE. Al mismo tiempo habrá que balancear las
diferentes finalidades que se persiguen; equilibrar los diferentes usos (urbanos,
rurales, industriales, ecológicos, etc.) que se pretenden dar al territorio para
evitar desbalances y problemas de depredación.

Subsidiariedad

Este principio tiene por objeto garantizar que la toma de decisiones sobre el
territorio se haga de la forma más cercana al ciudadano, o por los gobiernos
locales y regionales que se hallan más cerca de él. En estas condiciones, la
 planeación, el uso, el momento y las responsabilidades sobre el territorio,
tienen mayores posibilidades de ser eficaces.

Ordenación a Procesos

Imaginar que en cierto momento se puede tener un plan de ordenamiento

definitivo del territorio que no es realista. Lo importante del proceso es que los
actores estén en permanente comunicación para la toma de decisiones sobre el
territorio, y ajustados continuamente por ellos, de acuerdo con los resultados
que van consiguiendo en la práctica.

1.4 Los Espacios del Ordenamiento Territorial

Es evidente que el ordenamiento del territorio puede hacerse en diferentes

niveles o ámbitos. A nivel nacional, regional, local, distrital; en el ámbito de
cuencas y subcuencas, de centro poblado, de barrio e incluso a nivel de predios.
En cada caso puede ocuparse de diferentes tareas, dependiendo de las
definiciones y competencias contenidas en las leyes, de las características del
ámbito físico, así como de las condiciones en que se desenvuelve la vida de los
pobladores.

1.4.1 A Nivel de Ámbitos de Gobierno

Este tipo de ordenamiento puede hacerse en los espacios político-

administrativos del Gobierno Nacional Regional o de los Gobiernos Locales,
Provinciales y Distritales.

En el nivel nacional el ordenamiento tiene su centro en la determinación de

políticas generales para el uso y la ocupación del territorio nacional,
delimitación de circunscripciones territoriales, y en el establecimiento de las
competencias y recursos de cada nivel de la división política administrativa.

A nivel regional el foco puede ser la determinación de políticas de desarrollo y

de la identificación de grandes zonas ecológico-productivas; en tanto que a
nivel local lo que interesa es la determinación de programas y proyectos
específicos de acuerdo a la delimitación de espacios menores para las
actividades productivas, sociales y ambientales especializados.

1.4.2 En los Espacios Rural-Urbanos

También pueden tomarse como áreas de ordenamiento ámbitos rurales o

ámbitos urbanos determinados.

En los espacios rurales se estudian los suelos, aguas, bosques y otros recursos
naturales, para definir, sobre todo, dónde deben mantener, cambiar o expandir
las actividades productivas.
 En los espacios urbanos se toman en cuenta los problemas físicos, sociales,
culturales y económicos relacionados con el funcionamiento y desarrollo de las
ciudades y centros poblados. En la mayoría de países existen planes y normas
para clasificar los usos del suelo urbano, incluyendo el catastro de viviendas;
restricciones de tipo arquitectónico, definición de zonas industriales,
residenciales, recreativas y de servicios; tránsito y transporte, seguridad,
emergencias, etc.

En la Ley General del Ambiente lo especifican con mayor claridad haciendo

énfasis en el ordenamiento urbano y rural le corresponde a los gobiernos
locales, en el marco de sus funciones y atribuciones, promover, formular y
ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la
Política Nacional Ambiental y con las normas urbanísticas nacionales,
considerando el crecimiento planificado de las ciudades, así como los diversos
usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con la legislación vigente, los
que son evaluados bajo criterios socioeconómicos y ambientales.

1.4.3 El Ámbito de Cuencas

Otro de los espacios en donde el Ordenamiento Territorial puede producir

considerables cambios, es en el manejo de cuencas. Las cuencas y subcuencas a
menudo se extienden por encima de las demarcaciones políticas. Con ellos
inducen a organizar el uso y manejo sostenible del agua y los otros recursos
naturales en todos los espacios vinculados del ámbito, evitando la generación
de externalidades entre comunidades ubicadas en la misma cuenca, aunque
pertenecientes a diferentes jurisdicciones administrativas, incluso a diferentes
países.

1.4.4 Áreas Naturales Protegidas (ANP)

En las Áreas Naturales Protegidas, por sus características ecológicas de riqueza

paisajística, cultural o de biodiversidad, los procesos de ordenamiento
requieren de una secuencia técnica más rigurosa, especialmente para el
establecimiento de zonas de amortiguamiento y zonas de tratamiento especial.
Se trata de lograr que las medidas que se propongan, garanticen de la mejor
forma el cumplimiento de los objetivos específicos de creación de cada área
protegida.

1.4.5 Los Espacios de las Comunidades Nativas y Campesinas

En muchos casos las comunidades nativas y campesinas poseen territorios que

abarcan espacios de cuenca, o sub cuenca, así como de centros poblados.

Es posible, entonces, elaborar planes de ordenamiento para el territorio de

cada comunidad o en otro caso, involucrar a las comunidades en los procesos
de ordenamiento de los ámbitos político administrativos. De ese modo puede
evitarse dejar de lado a actores que tienen un rol decisivo en la gestión del
territorio, cuando menos en las zonas de sierra y selva del Perú, y lograr
acuerdos que pueden ser vigilados por las propias comunidades y
organizaciones de base.
 ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA
I. INTRODUCCION

El Ordenamiento Territorial es un proceso que permite la toma de decisiones

consensuados sobre la ocupación y uso del territorio de forma sostenible y eficiente,
buscando mejorar la calidad de vida de las personas que la habitan. El Ordenamiento
Territorial orienta las políticas de desarrollo, producción y conservación de los recursos
naturales de la región.

La Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) es una herramienta indispensable para

construir el Ordenamiento Territorial. La ZEE nos brinda información sobre las
potencialidades y limitaciones del territorio con criterios físicos, biológicos, sociales,
económicos y culturales, que permiten determinar las diferentes alternativas de uso
sostenible.

La ZEE y OT son procesos técnicos, pero también políticos y sociales. Por tanto, es
indispensable que sean procesos participativos que cuenten con mecanismos de
concertación y negociación para la validación y apropiación de los productos
obtenidos.

En abril del 2004 el CONAM promulgó la Directiva “Metodología para la Zonificación

Ecológica y Económica”, en la cual se presentan los mecanismos a seguir para la
implementación de ésta. La normativa tiene carácter fundamentalmente técnico y,
aunque especifica que el proceso debe ser participativo y concertado, no establece las
herramientas ni los mecanismos para ponerlo en práctica.

En el 2007, se dio inicio al proceso de Zonificación Ecológica y Económica y

Ordenamiento Territorial en Cajamarca, el cual representa una iniciativa conjunta del
gobierno regional y la sociedad civil por hacer de éste un proceso de gestión del
Territorio con participación de organizaciones e instituciones públicas y privadas del
departamento. Considerando que este esfuerzo puede contribuir con un mejor
desarrollo de los diversos procesos de ZEE y OT en el país.

El objetivo de este documento es brindar un marco conceptual y metodológico que

permita a los recientes y futuros procesos de Zonificación Ecológica y económica y
Ordenamiento Territorial – tanto regionales como locales – contar con mayor
legitimidad y participación en base a la experiencia de Cajamarca y sus provincias.

Este documento, además, busca aclarar los roles y las responsabilidades de los
diferentes actores que están involucrados, así como brindar criterios y mecanismos
para la articulación entre los niveles de gestión distrital, provincial y regional. Da
cuenta del proceso de elaboración de la Zonificación Ecológica y Económica para el
Ordenamiento Territorial hasta la fase de Evaluación de las unidades ecológicas y
económicas.

Está dirigido a los líderes de organizaciones, autoridades y representantes de

instituciones públicas y privadas interesados en los procesos de gestión del territorio y
de desarrollo regional.

II. MARCO CONCEPTUAL DE LA ZEE Y EL OT

En esta sección se definen los conceptos básicos utilizados en el presente curso, para
lograr una mejor comprensión de los elementos metodológicos, procedimientos y
modelos de la ZEE-OT.

TERRITORIO

En la Constitución Política del Perú, en su artículo 54, se define territorio como sigue:

“El territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el

espacio

aéreo que los cubre”.

En el Decreto Supremo 068-2001-PCM, Reglamento de la Ley sobre Conservación y

Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, artículo 8, se considera que el
territorio es el resultado de un conjunto de interacciones sociales y económicas,
definiendo como sigue:

“El territorio es el espacio geográfico vinculado a un grupo social, que resulta

a

partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a través de las
redes,

circuitos y flujos”.

Desde nuestra perspectiva, que toma en cuenta la normativa nacional y se

complementa con un enfoque que recoge los aportes de la geografía y las ciencias
sociales, el territorio es, también, una construcción social – que transciende los
límites políticos y administrativos – y que se constituye sobre la base del espacio
físico, las instituciones, y las relaciones económicas, políticas y sociales de los actores
que actúan sobre éste. El territorio, por tanto, está en continua transformación, y en
el interactúan, agentes locales y externos de diversa índole. Consideramos que es
indispensable incorporar la dimensión territorial en toda reflexión sobre el desarrollo
regional y en el diseño de políticas públicas nacionales, regionales y locales.
DESARROLLO SOSTENIBLE

Las expresiones desarrollo sostenible, desarrollo sustentable y desarrollo perdurable

se aplican al principio organizador para alcanzar los objetivos de desarrollo humano y
al mismo tiempo sostener la capacidad de los sistemas naturales de proporcionar los
recursos naturales y los servicios del ecosistema en función de los cuales dependen la
economía y la sociedad. El resultado deseado es una situación de sociedad, donde las
condiciones de vida y los recursos se utilizan para continuar satisfaciendo las
necesidades humanas sin socavar la integridad y la estabilidad del sistema natural.
También puede definirse como el desarrollo que satisface las necesidades del presente
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas
propias.

De acuerdo al informe elaborado en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio

Ambiente y el Desarrollo de las Naciones Unidas (Informe Brundtland), el desarrollo
sostenible es aquel que satisface las necesidades actuales de las personas sin
comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas.

La sostenibilidad puede ser definida como la práctica de mantener los procesos

globales de productividad reemplazando los recursos de forma natural o por el
hombre con recursos de igual o mayor valor sin degradar o poner en peligro los
sistemas biológicos naturales.

Esquema de los tres pilares del desarrollo sostenible

PARTICIPACION CIUDADANA

Es un proceso mediante el cual los ciudadanos, en forma individual o colectiva,

participan en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de los asuntos
públicos que los conciernen. Este proceso está garantizado por la Constitución Política
del Perú en su artículo 31.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL

En la metodología para la “Zonificación Ecológica y Económica”, el Comité Técnico

Nacional Consultiva de Zonificación Ecológica y Económica y Ordenamiento Territorial
a nivel nacional, define el Ordenamiento Territorial como:

“Instrumento que forma parte de la política del Estado sobre el Desarrollo

Sostenible. Proceso Político en la medida que involucra la toma de decisiones
concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación
ordenada y uso sostenible del territorio. Proceso Técnico y Administrativo porque
orienta la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos
humanos, actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base
de la ZEE”.

Es por lo tanto un proceso político, social y técnico que implica la participación y

concertación de los actores a través de sus diferentes formas de organización social,
política, administrativa, económico, ambiental y cultural.

Integra en una visión, intereses e iniciativas locales con el propósito de articular la

oferta existente en el territorio con las demandas de la población de ocupación y uso
del mismo, de acuerdo a sus potencialidades y limitaciones.

Por lo tanto, el fin último de Ordenamiento Territorial es mejorar la toma de

decisiones para el desarrollo sostenible.

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA

El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica establece que:

La zonificación es un proceso participativo y concertado, dinámico, flexible,

para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un
territorio determinado, en los diferentes ámbitos: nacional, regional y local,
basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con criterios
físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales.

OBJETIVOS DE LA ZEE
1. Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

2. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales,

sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos
naturales y del territorio.

3. Promover el sustento técnico para la formulación de planes de desarrollo y de

ordenamiento territorial, en el ámbito nacional, regional y local.

4. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes

para la gestión del territorio y sus recursos naturales.-*

5. Promover información técnica y el marco referencial para promover y orientar

la inversión pública y privada.

6. +Contribuir a los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales

sobre la ocupación del territorio.

Niveles de la ZEE

La ZEE como herramienta para la OT ha de ser implementada en los diferentes

niveles de gobierno, tanto nacional como regional y local.

¿CÓMO SE ARTICULA EL PROCESO REGIONAL A LOS PROCESOS LOCALES?

NIVEL MACRO NIVEL MESO NIVEL MICRO

(regional) (provincial) (distrito)

ESTABLECE POLÍTICAS Y DEFINE PLANES Y PROYECTOS ES LA BASE PARA LA
PLANES DE DESARROLLO Y ESTRATÉGICOS PARA EL ELABORACIÓN, APROBACIÓN Y
ORDENAMIENTO EN EL MARCO DESARROLLO Y PROMOCIÓN DE PROYECTOS
LEGAL Y LA BASE TÉCNICA QUE ORDENAMIENTO Territorial. ES DE DESARROLLO, PLANES DE
PROMUEVE EL PROCESO DE EL MARCO DE REFERENCIA MANEJO EN EL ÁMBITO LOCAL.
ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y PARA DEFINIR PRIORIDADES CONTRIBUYE AL PLAN DE
ECONÓMICA. ESPACIALES PARA ORDENAMIENTO TERRITORIAL,
DESARROLLAR PROCESOS DE PLAN DE DESARROLLO
LA ESCALA DE TRABAJO ES DE ZEE. URBANO Y RURAL.
1:250,000
LA ESCALA DE TRABAJO ES DE LA ESCALA DE TRABAJO ES DE
1:100,000 1:25,000
Existen, además, tres niveles o escalas en base a la dimensión, naturaleza y objetivos
planteados en la ZEE.

Macrozonificación

De acuerdo con el enciso b del artículo 21 del Reglamento de la ZEE, este nivel es
conducido por el respectivo gobierno local en coordinación con los gobiernos locales,
bajo metodologías, criterios y lineamientos básicos establecidos en la Estrategia
Nacional de la ZEE y las normas específicas.

- Ámbito de aplicación: a nivel nacional, macro-regional, regional y a nivel de

provincias, cuencas hidrográficas y otros ámbitos especiales como superficies
relativamente grandes, delimitando grandes unidades espaciales en el
territorio.

- Objetivos: generar información sobre el territorio como base para definir

políticas y planes de desarrollo de ordenamiento y/o acondicionamiento
territorial en los ámbitos señalados. También es el marco de referencia para
definir prioridades espaciales en el desarrollo de procesos de ZEE en niveles de
mayor acercamiento espacial (meso y microzonificación).

- Escala: 1:250,000

Mesozonificación

- Ámbito de aplicación: a nivel regional y a nivel de provincias y distritos, cuencas

hidrográficas y otros ámbitos espaciales con superficies relativamente
medianas, incluyendo el área de influencia de zonas metropolitanas,
delimitando unidades espaciales del territorio a semi detalle.

- Objetivos: generar información sobre el territorio como base para definir

planes de desarrollo, de ordenamiento y/o acondicionamiento territorial, así
como a la identificación y promoción de proyectos de desarrollo en los ámbitos
señalados. También es el marco de referencia para definir prioridades
espaciales en el desarrollo de procesos de ZEE a nivel de microzonificación.

- Escala: 1: 100,000

Microzonificación

- Ámbito de aplicación: nivel local, en ámbitos espaciales con superficies

relativamente pequeñas, incluyendo el área de influencia de zonas urbanas y a
nivel de área de influencia de centro poblados o comunidades.

- Objetivos: generar información sobre el territorio como base para la

elaboración, aprobación y promoción de los proyectos de desarrollo, planes de
 manejo en áreas y temas específicos en el ámbito local. Igualmente, contribuye
al ordenamiento y/o acondicionamiento territorial, así como el plan de
desarrollo urbano y rural. El nivel micro es más detallado y está orientado a
definir las áreas específicas en determinadas áreas donde se requiere de
información más precisa.

- Escala: 1:25,000

Los niveles de la ZEE no solo se orientan por la extensión superficial de los ámbitos
políticos administrativos, sino que además consideramos criterios físicos y
socioeconómicos y dependen del nivel de detalle de los estudios requeridos.

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ORDENAMIENTO TERRITORIAL

ECONÓMICA (ZEE)
Proceso técnico político de negociación entre actores, donde se decide el uso final que se le
Identifica las potencialidades y
limitaciones del territorio da a cada unidad de territorio

ESCENARIO DESARROLLISTA ESCENARIO CONSERVACIONISTA

Zona de alto Zona con alto Zona de uso Proyecto Zona Zona de manejo
valor potencial para turistico ganadero natural forestal
biológico pastos protegida

Zona de aptitud
urbana industrila Proyecto
Zona con alto agrícola Zona de
poten. para manejo
agric. forestal
Zona de manejo
forestal
Zona de aptitud Zona de manejo
forestal forestal

z.m. z.m. z.m.

Centros urbanos

Centros poblados

z.m. Zona minera

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es un concepto que se menciona en todo
proceso de Zonificación Ecológica y Económica y Ordenamiento Territorial pero que en
la normativa nacional no se la define.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi de Colombia, lo define como un instrumento de

gestión, técnico, normativo y regulador, que comprende un conjunto de políticas,
normas, estrategias y acciones político – administrativo y de planeación, concertados y
coherentes - orientados a desarrollar sosteniblemente el territorio, regulando el uso
adecuado de los recursos y la ocupación segura del territorio.

De acuerdo a lo señalado en las líneas previas y haciendo un análisis de lo que implica

un proceso de OT, podemos indicar que, cuando en las directrices nacionales se
menciona ZEE – OT o ZEE para OT, se refiere a que la zonificación de determinado
territorio, es el insumo fundamental para la formulación de un Plan de Ordenamiento
Territorial, herramienta básica para el proceso ordenador y cuyo objetivo fundamental
es formular las políticas de uso y ocupación del territorio, acorde con las estrategias de
desarrollo.

III. ESTRUCTURA DEL PROCESO DE ZEE Y OT

La ZEE y OT es un proceso complejo en la medida que implica acuerdos concertados
entre los actores sociales públicos y privados respecto al uso sostenible del territorio;
y, al mismo tiempo, un trabajo técnico de identificación de potencialidades y
limitaciones del territorio. Por lo tanto, el proceso debe contar con una estructura que
refleje estas distintas dimensiones y que haga posible su articulación.

DIMENSIONES DE LA ZEE – OT

El proceso de ZEE y OT cuenta con tres dimensiones: La política, la social y la técnica.

1. Dimensión Política

La ZEE – OT es un proceso político que busca el consenso sobre el uso y

ocupación del territorio entre los representantes del Estado, de las
organizaciones sociales, y del sector privado. Ello supone contar con
mecanismos apropiados de consulta y debate en torno a estos temas. Los
consensos generados, se deben traducir en políticas públicas. Estas abarcan
distintos aspectos que van desde los acuerdos entre actores regionales y
locales, hasta el compromiso de los diferentes niveles de gobierno para dar
viabilidad (política y financiera) al proceso en sus diversas etapas.

2. Dimensión Social
 La ZEE– OT defin+e diferentes alternativas de uso y ocupación del territorio. Por
lo tanto, es imprescindible que los diversos actores sociales que son parte de
éste, sean informados del proceso que definirá el futuro de los espacios que
habitan, para que puedan opinar y ser parte de los procesos de debate y/o
concertación. En este sentido, la ZEE – OT pretende recoger las diversas
opiniones, conocimientos y/o intereses de los actores involucrados.

3. Dimensión Técnica

La ZEE – OT es un proceso técnico pues necesita contar con información

científica de calidad en el plano físico, biológico, social, económico y cultural,
para conocer las potencialidades y limitaciones del territorio.

INSTANCIAS DEL PROCESO ZEE – OT

Un proceso de ZEE y OT, necesita de una estructura funcional que lo conduzca,

coordine, operativice y valide. Así |22mismo, es indispensable que este sea parte
orgánica de los gobiernos regionales y locales.

1. Comité Gerencial

El Reglamento de ZEE no señala la necesidad de creación de esta instancia. Sin

embargo, en el caso de Cajamarca surgió la iniciativa de crear este espacio ya
que el proceso de zonificación vincula a varias de las gerencias regionales,
siendo necesario que estas coordinen las acciones a implementar. Así, el
Comité Gerencial lidera el proceso desde el gobierno regional, otorgándoles
respaldo institucional.

Sería recomendable que en el organigrama de las Comisiones Técnicas de los

proc|esos de ZEE – OT locales contemplen la conformación de un Comité
Gerencial, el cual puede estar integrado por la Gerencia Municipal y las áreas
de Desarrollo Económico, Medio Ambiente, Acondicionamiento Territorial y/o
Desarrollo Urbano, según sea el caso particular de cada municipio.

Funciones

 Asignar recursos necesarios para la implementación del proceso.

 Facilitar el cumplimiento de las actividades del equipo técnico.

 Respaldar y promover el proceso en los diferentes espacios y niveles de

gobierno.

 Realizar el monitoreo y evaluación de acuerdo a sus competencias.

Integrantes
 Gerencias y subgerencias a fines al tema económico, ambiental, de
planificación y/o acondicionamiento territorial de los gobiernos regionales y
locales.

2. Comisión Técnica

El art. 16 del Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica establece que

el proceso de ZEE desarrollado en el ámbito regional y local (macro y
mesozonificación), requiere la conformación de una Comisión Técnica (CT),
siendo opcional para el caso de la microzonificación.

La CT es el máximo órgano ejecutivo del proceso que representa y articula a los

actores sociales, económicos y políticos.

Funciones

En el Reglamento se presentan las siguientes funciones de una Comisión

Técnica.

 Proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución del proceso de la

Zonificación Ecológica y Económica – ZEE a nivel regional y local, así
como los aspectos relacionados a la macrozonificación nacional.

 Proponer mecanismos de consulta y participación ciudadana y procesos

de difusión y capacitación.

Sin embargo, en la Comisión Técnica Regional (CTR) de Cajamarca se han

definido estas funciones de la siguiente manera:

 Coordinar la ejecución del Proceso ZEE elaborando el Plan Operativo

y los lineamientos de política territorial.

 Construir participativamente una VISION compartida de desarrollo

territorial.

 Proponer los mecanismos de consulta, participación ciudadana y

difusión y capacitación del proceso.

 Conseguir recursos de contrapartida para la realización de los

estudios, participación de los actores e implementación del
personal.

 Articular el proceso regional con los niveles local y nacional.

 Realizar seguimiento y evaluación del proceso.

Integrantes
 El reglamento establece una serie de instituciones que deberán estar
representados en la Comisión Técnica.

 Un representante del (los) gobiernos regionales.

 El (los) alcalde (s) de la municipalidad (es), distrital (es) de la

circunscripción (es) donde se ubique el área a ser materia de la ZEE.

 Un representante de una institución científica del área de trabajo.

 Un representante de la (s) universidad (es) del área de trabajo.

 Representantes de los sectores y de los niveles de gobierno con

competencia en el otorgamiento de autorizaciones sobre el uso del
territorio o los recursos naturales existentes en el área a ser objeto
de la ZEE.

 Dos representantes de las organizaciones de pueblos indígenas,

 Dos representantes de la empresa privada.

 Dos representantes de los organismos no gubernamentales.

Se presenta a continuación un esquema de cómo se organizarían las Comisiones

Técnicas a nivel regional, provincial y local. Observase que, en el caso de Cajamarca,
con la finalidad de hacer de éste un proceso más representativo, se introducen nuevos
actores con respecto a lo que contempla la normativa.

A nivel regional A nivel provincial A nivel distrital

 Un representante del  Un representante del  Un representante de la

gobierno regional. gobierno regional. municipalidad provincial.

 El alcalde de la
 Los alcaldes o  El alcalde de la
municipalidad provincial.
representante de las municipalidad distrital.
municipalidades  Los alcaldes o
provinciales. representantes de las  Los alcaldes o
municipalidades distritales. representantes de los
 Representantes de los centros poblados o
sectores y de los niveles de  Representes de los caseríos.
gobierno con competencia sectores y niveles de
en el otorgamiento de gobierno con competencia  Dos representantes de la
autorizaciones sobre el uso en el otorgamiento de Organizaciones de Pueblos
del territorio o los recursos autorizaciones sobre el uso Indígenas.
naturales existentes en el del territorio o de los
área a ser objeto de ZEE.  Un representante de una
recursos naturales.
institución científica.
 Dos representantes de las  Dos representantes de las
Organizaciones de los  Un representante de la
 Pueblos Indígenas. Organizaciones de Pueblos universidad del área de
Indígenas. trabajo.
 Un representante de una
institución científica del  Un representante de una  Dos representantes de los
área de trabajo. institución científica. organismos no
gubernamentales.
 Un representante de la (s)  Un representante de la
universidad(s) del área de universidad del área de  Dos representantes de
trabajo. trabajo. organizaciones sociales.

 Dos representantes de la  Dos representantes de la  Dos representantes de

empresa privada. empresa privada. organizaciones de
productores.
 Dos representantes de los  Dos representantes de los
organismos no organismos no
gubernamentales. gubernamentales.

 Dos representantes de  Dos representantes de

organizaciones sociales. organizaciones sociales.

 Dos representantes de  Dos representantes de

organizaciones de organizaciones de
productores. productores.

3. Grupos de Trabajo

En la directiva de la ZEE propone la conformación de tres grupos de trabajo

para una adecuada gestión del proceso, encargados de los siguientes aspectos:
difusión y sensibilización; capacitación y participación ciudadana; y generación
de información. También se menciona para que estos grupos de trabajo la
Comisión incluirá a expertos locales con el propósito de documentar los
“saberes locales” a los conocimientos colectivos de los pueblos indígenas.

Si bien en la normativa nacional no se considera la inclusión de organizaciones

sociales en la gestión territorial, como la junta de regantes, organización de
productores o las rondas campesinas, considerando necesario contar con esta
representación en la CT.

Con el objetivo de operativizar su funcionamiento en la Comisión Técnica

Regional de Cajamarca se vio la necesidad de fusionar los tres grupos que
menciona el Reglamento en dos. Así, se conformó el grupo de generación de
información – que provee insumos de carácter técnico – dedicado
principalmente a trabajar con actores sociales.

Sin embrago se han enfrentado algunas dificultades en el desarrollo de las

actividades de los grupos de trabajo, que están relacionados con la asignación
de los integrantes a los grupos y con estos también tienen otras
responsabilidades la cual dificulta que tengan una participación más activa.
 Algunas posibles soluciones para mejorar el funcionamiento de los grupos son:

 Contar con un mapa de actores que define adecuadamente los

integrantes de los grupos de trabajo, en base a su perfil y expectativas
con relación al proceso.

 Designar un líder por grupo para que se haga responsable de su

funcionamiento. Se plantea que este líder pertenezca a una institución
que trabaja temas vinculados al proceso de ZEE-OT en algún proyecto
institucional.

Las funciones que podrían desarrollar los citados grupos de trabajo serian:

- Grupos de trabajo de participación, sensibilización y capacitación

 Elabora y aplica la estrategia de difusión y sensibilización a nivel

regional, provincial o distrital, articulando con él en los
diferentes niveles.

 Encargado de desarrollar un programa de capacitación a nivel

regional, provincial o distrital.

 Promover la participación ciudadana en el proceso, garantizando

la transparencia del proceso.

- Grupos de trabajo de generación de información

Facilita el intercambio de información para la consolidación de un

sistema de información regional o local.

4. Equipo Técnico

Responsable del desarrollo técnico y operativo del proceso. Si bien la

legislación no lo señala, consideramos que el Equipo Técnico debe estar
integrado a la estructura orgánica del gobierno correspondiente, ya que ella le
otorga una mayor legitimidad al proceso.

Sugerimos, sobre todo para el caso de los gobiernos locales, que el jefe del
proyecto sea un trabajador de planta de la misma municipalidad con
especialidad en el tema. Esto ayuda a darle continuidad al trabajo cuando el
Equipo se desintegre luego de conseguir los productos de la ZEE o por el
cambio de autoridad.

Funciones
  Elaboración de estudios técnicos para la ZEE.

 Intercambio de información y experiencias con funcionarios de

municipalidades provinciales y equipos técnicos locales.

 Capacitación a funcionarios de municipalidades provinciales y equipos

técnicos locales.

Integrantes

 Especialista en SIG y teledetección

 Especialista en informática

 Especialista en suelos

 Especialista en biodiversidad

 Profesional en Ciencias Sociales

 Profesional en Ingeniería civil

 Especialista en comunicación social

5. Comisión Consultiva

El Reglamento de la ZEE no indica la creación de una Comisión Consultiva, sin

embargo, en el caso de Cajamarca surgió el interés de un grupo
interinstitucional con conocimiento en la materia y amplias expectativas en el
proceso de conformar una comisión que se encargará de apoyar el proceso y
asegurar a sus miembros. Esta iniciativa fue recogida por el gobierno regional,
formalizándose su instalación.

El rol fundamental de esta comisión es generar debate y propuesta a partir de

las diferentes visiones de los actores sociales. Para ello se ha de convocar a las
instituciones especializadas, sistematizar las diferentes propuestas surgidas en
la discusión y hacerlas llegar para su aprobación a otros espacios como la
Comisión Técnica Regional, el Equipo Técnico o el Comité Gerencial. Por último,
el que las instituciones que conforman este espacio tengan proyectos que
cuentan con recursos económicos y humanos, contribuye a la continuidad del
proceso.

Integrantes

 ONG especializadas.
 Cooperación Internacional.
 Instituciones científicas.