5959-458-PB Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública

Nº 38 (2022) ISSN impreso: 0717-8980
Vol. 20 ISSN en línea: 0717-6759

ÍNDICE
Editorial
Gobierno Abierto en Iberoamérica. El camino recorrido para

promover y consolidar la apertura institucional en la región
(2011–2021)
Álvaro V. Ramírez-Alujas ..............................................................................................................5
Artículos
Governo Aberto no Brasil: como a instrumentação da ação

pública fomentou novas abordagens para a governança da
participação social
Cristina Borges Mariani y Luiz Macedo Bessa ............................................................................11
Midiendo la apertura gubernamental: diseño, resultados y

aportaciones de la métrica de Gobierno Abierto en México
Guillermo M. Cejudo, Pablo de los Cobos y Diana Laura Ramírez ............................................35
La transparencia comunitaria, un eslabón más en la trayectoria

del Gobierno Abierto en México
Christian Cruz-Meléndez ...........................................................................................................65
Los retos del Gobierno Abierto en la experiencia de

digitalización del servicio municipal de Veracruz, México
Arturo Durán Padilla y Heroy Muñoz Gómez ............................................................................99
Compromisos de justicia iberoamericanos en la alianza para el

gobierno abierto: ¿qué dicen los datos?
Julio Gabriel Mercado ..............................................................................................................131
¿Una esperanza de apertura? Gobierno Abierto Local en la

Municipalidad de Recoleta
Cristóbal Ramírez Vargas ......................................................................................................... 157
Revista Estado, Gobierno y Gestión Pública
ISSN impreso: 0717‐8980
ISSN en línea: 0717‐6759
Vol. 20 • Nº 38 (2022) pp. 5–10
EDITORIAL
Gobierno Abierto en Iberoamérica. El camino

recorrido para promover y consolidar la apertura
institucional en la región (2011–2021)
Álvaro V. Ramírez-Alujas
Cofundador del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas
(GIGAPP), presidente de la Fundación Observatorio del Gasto Fiscal y profesor de la Universidad
de Chile
Email: [email protected]
En los últimos años el enfoque de Gobierno Abierto ha sido una im-

portante plataforma de transformación del sector público iberoamericano, como
eje fundamental de una transición hacia un modelo de gobernanza colaborativa,
sostenible e inteligente de los asuntos públicos, forjado desde la implementación
práctica de los pilares de la transparencia y acceso a información pública, la parti-
cipación ciudadana, la rendición de cuentas e integridad pública, y la generación
de nuevos espacios en clave colaborativa para promover la innovación pública y el
uso de la tecnología en la gestión estatal (OGP, 2011; CLAD, 2016; OECD, 2017).
Es así, como las estrategias y planes de acción de Gobierno Abierto han

logrado generar un espacio de convergencia en el impulso de diversos ejes de
cambio en la gobernanza de los asuntos públicos en la última década (Figura 1),
en especial en lo relativo al fortalecimiento de nuevos marcos institucionales de
acceso a la información pública (ligado a la entrada en vigencia de normativas de
transparencia, iniciativas de reutilización de la información y portales de datos
abiertos); al surgimiento de actualizados estándares de integridad y probidad en
el sector público; a la promoción de nuevas reglas y mecanismos para la fomen-
tar el involucramiento y la participación de la ciudadanía en los asuntos públi-
cos; y a la generación de un nuevo tipo de infraestructura cívica para promover la
Estado, Gobierno y Gestión Pública 5

Gobierno abierto en Iberoamérica. El camino recorrido para promover y consolidar la apertura institucional
en la región (2011–2021)
colaboración, la innovación y la co-creación de soluciones a problemas públicos

complejos, que se refleja en el florecimiento de ecosistemas de organizaciones y
actores del gobierno, sociedad civil, academia y sector privado, que trabajan de
manera conjunta en temas de tecnología cívica (Civic Tech) y en el plano de la
transformación digital en el Estado (GovTech), ámbitos que hoy resultan funda-
mentales para entender, repensar y fortalecer las capacidades de nuestros sistemas
político-administrativos para procesar nuevas demandas y responder de manera
efectiva a sociedades cada vez más vigilantes, exigentes y conectadas.
Figura 1. Enfoque de Gobierno Abierto

Fuente: Ramírez-Alujas, 2022.
En septiembre de 2021, se cumplieron diez años desde el lanzamiento

y puesta en marcha de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government
Partnership, en adelante OGP), iniciativa multilateral voluntaria1 que actualmente
integra 76 países en todo el mundo, 17 de los cuales son iberoamericanos, lo cual
ofrece un contexto propicio para reflexionar sobre los alcances, casos, resultados
1 https://www.opengovpartnership.org/es/
6 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

e impacto de las estrategias y políticas de apertura institucional, desde múltiples

miradas, que permitan entender el presente y futuro de esta agenda en la región
(Ramírez-Alujas, 2022). Es notable que, en poco más de una década, se han im-
plementado más de 5100 compromisos de apertura institucional en 289 planes
de acción en todo el mundo.
El presente número especial de la Revista “Estado, Gobierno y Gestión

Pública” de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, que me honra
presentar en calidad de editor invitado, pretende contribuir al debate en mate-
ria de gobierno abierto y da cuenta de un conjunto de casos y experiencias que
son reflejo de la diversidad de aproximaciones en el desarrollo de esta importante
agenda de trabajo en la región.
En primer lugar, tenemos el artículo de Cristina Borges Mariani y Luiz

Macedo Bessa que explora el caso de la implementación de la estrategia de gobier-
no abierto en Brasil, con foco en cómo la instrumentación de la acción pública
en el marco de los procesos de co-creación e implementación de compromisos de
apertura institucional, han logrado promover un trabajo bajo nuevos enfoques
para la gobernanza de la participación social en las políticas públicas brasileñas.
Se pone a disposición un interesante marco interpretativo sobre las relaciones de
poder y las dinámicas de legitimidad y gobernanza generadas por los procesos de
co-creación de planes de acción OGP, y una serie de reflexiones que contribuyen
a fomentar espacios más participativos e inclusivos para políticas más robustas,
legítimas, transparente y responsivas.
Por otro lado, el artículo de Guillermo M. Cejudo, Pablo de los Cobos

y Diana Laura Ramírez, sobre la experiencia de la Métrica de Gobierno Abierto
(MGA) en México, es una interesante contribución para intentar responder a la
necesidad de contar con herramientas que permitan evaluar los resultados e im-
pacto de las estrategias de apertura institucional, espacio en el que no existen es-
fuerzos sistemáticos y que constituye uno de los desafíos más importantes de esta
agenda en los próximos años. En los tiempos en el que el diseño, implementación
y evaluación de políticas públicas deben basarse en evidencia, el caso de aplica-
ción de la MGA ofrece un marco de referencia que puede ser muy útil e inspirar a

quienes estén interesados en adaptar y replicar este modelo en sus propios países
y contextos institucionales.
Una de las expresiones más concretas del espacio que ha ganado la agenda
de apertura institucional en la región la encontramos en la adopción de este enfo-
que en gobiernos subnacionales o entidades locales, en muchos casos asociado a
procesos de descentralización en curso, nuevas formas de gobernanza multinivel
y a un renovado protagonismo del territorio en el debate público: el futuro es local
y abierto. En el marco de OGP, desde el año 2016 se impulsa un programa especí-
fico que a la fecha cuenta con 106 gobiernos o jurisdicciones locales que han im-
plementado interesantes iniciativas con foco en las necesidades de la población en
el espacio territorial:2 111 planes de acción locales en 39 países que incluyen 430
compromisos de apertura en diversos ámbitos, con foco en la inclusión, transpa-
rencia fiscal y acceso a información, presupuestos participativos, mejora de ser-
vicios públicos locales, contrataciones públicas, entre otros. En este contexto, se
presentan trabajos que ayudan a profundizar en la importancia e implicancias del
gobierno abierto en el espacio local.
Desde México, Christian Cruz-Meléndez nos invita a explorar la llama-

da transparencia comunitaria, desde una exhaustiva revisión de la evolución de la
agenda de apertura institucional en el país hasta la mirada del caso de Oaxaca, los
sistemas normativos indígenas y la experiencia subnacional. Por otro lado, Arturo
Durán Padilla y Heroy Muñoz Gómez presentan el caso del proceso de digitaliza-
ción del servicio municipal de Veracruz, programa innovador que basado en los
ejes de transparencia y colaboración con la ciudadanía ha permitido generar un
ecosistema digital de creación de valor público. En ambas experiencias se relevan
aspectos variados que permiten apreciar en concreto el amplio abanico de posibi-
lidades que sugiere y aparece bajo el enfoque de gobierno abierto, desde conside-
rar y rescatar las raíces de una forma de transparencia ancestral que se redescubre
en ejercicios de apertura desde y hacia la comunidad, hasta el impacto del uso
de la tecnología y plataformas digitales para satisfacer necesidades a través de la
inteligencia colectiva.
2 Para mayor detalle: https://www.opengovpartnership.org/es/ogp-local/

Otro ejemplo de apertura institucional en los gobiernos locales, pero aho-

ra en Chile, es la experiencia de gobierno abierto local que ha venido impulsando
la Municipalidad de Recoleta, artículo a cargo de Cristóbal Ramírez V. que aborda
las implicancias de los marcos normativos, como son la Ley Nº 20.285 de transpa-
rencia y acceso a información y la Ley Nº 20.500 sobre participación ciudadana,
más el modelo de gobierno abierto municipal impulsado por el Consejo para el
Transparencia en el año 2016, que da cuenta de cómo poder impulsar y promover
iniciativas de apertura en el ámbito municipal chileno.
Parte de la evolución del enfoque de gobierno abierto, en especial desde

la puesta en marcha de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) en el año 2015, lo constituye el tránsito a lo que hoy se conoce como Estado
Abierto que, básicamente, supone promover los principios, valores y herramientas
de la apertura institucional hacia otras ramas del poder público, otros niveles de
gobierno y otros espacios de la sociedad. En este marco es que surge la propuesta
conceptual de promover la co-creación de compromisos en los planes de acción
de gobierno abierto ligados al ámbito de la justicia. A partir de los datos, Julio
Gabriel Mercado nos invita a revisar el progreso de este tipo de iniciativas desde
un riguroso análisis basado en evidencia, en lo que hoy se conoce como Justicia
Abierta. La región es una de las más activas en la materia y la que mayor cantidad
de compromisos tiene, en el marco de los planes de acción OGP. Pero también es
la que presenta mayor complejidad, expectativas y ambición respecto de este tipo
de reformas. Parte importante del logro del ODS Nº16 en la Agenda 2030 sobre
paz, justicia e instituciones sólidas, depende de que la agenda de Justicia Abierta
siga expandiéndose en el mundo a través de compromisos ambiciosos y transfor-
madores, y en este artículo hay pistas y hallazgos importantes en esa dirección.
Finalmente, agradezco al equipo editorial de la Revista “Estado, Gobierno

y Gestión Pública” de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, por el
apoyo y arduo trabajo que supuso la convocatoria, el proceso de revisión de pro-
puestas y la rigurosa edición de los artículos que componen este número especial.
Este dossier es una oportunidad para explorar nuevas dimensiones en ma-

teria de gobierno (abierto) y gestión pública e inaugura un espacio de debate inédi-
to en la revista, que aspiro pueda motivar en el futuro al desarrollo y publicación

de nuevas investigaciones de carácter aplicado en materia de apertura institucio-

nal. Y al mismo tiempo, constituye un espacio desde el cual poder contribuir a
un proceso que seguirá dando que hablar en los próximos años y en el que está
puesta la esperanza de consolidar un nuevo modelo de gobernanza de los asuntos
públicos, que responda a la complejidad y desafíos del desarrollo sostenible en
nuestros países y que sea un eje catalizador e innovador en la dinámica propia de
los procesos de reforma del Estado y modernización de la gestión pública en toda
la región. ¡Hasta que el gobierno abierto se haga costumbre!
Referencias Bibliográficas
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD (2016).

“Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto”, adoptada en la XXV Cumbre
Iberoamericana de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, Cartagena de
Indias, Colombia, 28 y 29 de octubre de 2016. Recuperado el 3 de marzo
de 2023 a partir de: https://clad.org/wp-content/uploads/2020/10/Carta-
Iberoamericana-de-Gobierno-Abierto-Octubre-2016.pdf
OECD (2017). “Recomendación del Consejo sobre Gobierno Abierto”, OECD/
LEGAL/0438, adoptada el 13 de diciembre de 2017. Recuperado el 3
de marzo de 2023 a partir de: http://www.oecd.org/gov/recomenda-
cion-del-consejo-sobre-gobierno-abierto-141217.pdf
Open Government Partnership, OGP (2011). Declaración de Gobierno Abierto.
Recuperado el 3 de marzo de 2023 a partir de: https://www.opengovpart-
nership.org/es/process/joining-ogp/open-government-declaration/
Ramírez-Alujas, Álvaro V. (2022). Las políticas de gobierno abierto en Iberoamérica.
Explorando una década de cambios en el contexto de la Alianza para
el Gobierno Abierto (2011-2021), en Revista del CLAD Reforma y
Democracia, (82), 21–58.

Vol. 20 • Nº 38 (2022) pp. 11–33
Governo Aberto No Brasil: como a

instrumentação da ação pública fomentou
novas abordagens para a governança da
participação social
Cristina Borges Mariani

Universidade de Brasília–UnB
https://orcid.org/0000-0002-7894-1703
Luiz Fernando Macedo Bessa

Universidade de Brasília–UnB
https://orcid.org/0000-0002-6457-7357
Resumo
Ao apresentar os principais elementos do processo histórico de abertura institu-

cional e do fomento à participação social em Governo Aberto no Brasil a partir de
2011, o presente artigo instiga uma reflexão crítica sobre como a instrumentação
da ação pública em Governo Aberto foi capaz de fomentar novas abordagens para
a governança da participação social nas políticas públicas brasileiras. A partir das
dimensões da transversalidade exploradas e da análise detalhada das especificidades
dos Planos de Ação Nacional do Brasil na Open Government Partnership – OGP
e dos Relatórios de Monitoramento do Independent Report Mechanism – IRM, o
artigo lança luz nos efeitos, nas relações de poder e nas dinâmicas de legitimidade
e de governabilidade gerados pela instrumentação da ação pública em Governo
Aberto, bem como na sua influência no desenvolvimento multidimensional e
intersetorial brasileiro.
Palavras Chave: G
overno aberto, participação social, instrumentação da
Ação Pública.

Governo aberto no Brasil: como a instrumentação da ação pública fomentou novas abordagens para a governança
da participação social
Gobierno Abierto en Brasil: como la

instrumentación de la acción pública ha
fomentado nuevos enfoques para la gobernanza
de la participación social
Resumen
Al presentar los principales elementos del proceso histórico de apertura institu-

cional y de promoción de la participación social en Gobierno Abierto en Brasil a
partir de 2011, este artículo suscita una reflexión crítica sobre como la instrumen-
tación de la acción pública en Gobierno Abierto ha fomentado nuevos enfoques
para la gobernanza de la participación social en las políticas públicas brasileñas.
A partir de las dimensiones de transversalidad exploradas y del análisis detallado
de las especificidades de los Planes Nacionales de Acción de Brasil en el Open
Government Partnership – OGP y los Informes de Seguimiento del Independent
Report Mechanism – IRM, el artículo arroja luz sobre los efectos, sobre la rela-
ciones de poder y en las dinámicas de legitimidad y gobernabilidad generadas
por la instrumentación de la acción pública en Gobierno Abierto, así como en su
influencia en el desarrollo multidimensional e intersectorial de Brasil.
Palabras Clave:gobierno abierto, participación social, instrumentación de la

Acción Pública.

Cristina Borges Mariani y Luiz Fernando Macedo Bessa
Um dos grandes desafios que se tem posto à governança das políticas

públicas brasileiras está associado com a busca por ações públicas que não ape-
nas sustentem e legitimem a ação pública em si, mas que fortaleça e aprimore a
geração de valor público1 e o desenvolvimento em sua multidimensionalidade e
intersetorialidade (Mariani y Bessa, 2022). O tradicional debate de décadas sobre
as diversas perspectivas acerca dos modelos de desenvolvimento e dos conceitos
de desigualdades (Durkheim, 1977; Goffman, 1993; Luhmann, 1982; Sen, 1999;
Quijano, 2000; Dussel, 2009; Bader, 2018; Silva, 2001/2009; Niederle et al 2016)
evidencia a riqueza e a importância de estudos e de pesquisas sobre as estratégias
associadas com a realidade em que as escolhas políticas ocorrem. Atualmente, é
possível perceber um processo de ampliação e de aprofundamento do Campo de
Públicas no Brasil caracterizado, principalmente, pelo fomento a um debate mul-
tidisciplinar qualificado e democrático de problemas e caminhos possíveis para a
modernização da Administração Pública (Almeida et al., 2020; Lucio et al., 2017;
Pires et al., 2014; Abrucio et al., 2017; Peres, Boulossa y Bessa, 2021).
Quais poderiam ser, então, as alternativas possíveis para a promoção de

políticas públicas mais participativas, inclusivas e democráticas para o desenvol-
vimento multidimensional e intersetorial brasileiro? Sem a pretensão de esgotar
as diferentes abordagens e perspectivas existentes, este artigo tem como objetivo
central, ao apresentar os principais elementos do processo histórico de fomento à
participação social em Governo Aberto no Brasil a partir de 2011, instigar reflexão
acerca das dimensões da transversalidade da participação social, o que compre-
ende os possíveis efeitos, as relações de poder e as dinâmicas de legitimidade e de
governabilidade gerados pela instrumentação da ação pública em Governo Aberto.
1. Percurso Metodológico
Para buscar respostas à pergunta orientadora e considerando as especifi-

cidades multi e interdisciplinar do objeto de pesquisa, a escolha metodológica foi
envolta do cuidado metodológico a fim de se evitar superficialidade na produção
1 Valor público está associado com a capacidade de o Estado gerar respostas efetivas às necessidades e deman-
das da sociedade.

científica e leituras apressadas (Demo, 2002). Assim, alinhada à perspectiva de

abordagem qualitativa (Paranhos, 2016), a primeira etapa da pesquisa consistiu na
construção de ambiente de pesquisa estruturado em uma montagem de sintaxe de
palavras-chaves sobre Governo Aberto, participação social, instrumentação da ação
pública e governança de políticas públicas, complementada por um mapeamento
da saliência da agenda e pela identificação de grupos de interesses, autoridades,
acadêmicos e imprensa. Na segunda etapa, fase exploratória da pesquisa, foram
utilizados os dados secundários a fim de identificar e compreender abordagem
sobre Governo Aberto, participação social e instrumentação da ação pública uti-
lizadas em outras pesquisas. Visando obter compreensão abrangente de contexto,
foi utilizada a técnica de pesquisa da análise documental, especificamente a análise
dos Planos de Ação Nacional do Brasil na Open Government Partnership – OGP
e dos Relatórios de Monitoramento do Independent Report Mechanism – IRM à
luz dos Manuais de Governo Aberto da OGP. Por fim, a última etapa do percurso
metodológico foi guiada pela reflexão crítico-analítica do referencial teórico de
instrumentação da ação pública de Lascoumes e Le Galès (2007), especificamente
os efeitos de médio e de longo prazos da instrumentação da ação pública.
2. Governo Aberto: breve contextualização
Um dos primeiros usos conhecidos da essência do que se compreende

hoje como Governo Aberto esteve associado com um contundente movimento
capitaneado pelo advogado Harold Cross e amplamente apoiado pela Sociedade
Americana de Editores de Notícias em meados da década de 1950. O relatório
intitulado “The people’s right to know: legal access to public records and pro-
ceedings” se tornou símbolo da pressão social por liberdade de informação ao
reivindicar acesso a documentos governamentais norte-americanos relacionados
às operações da Segunda Guerra Mundial (Mariani, 2019). Segundo Ramírez-
Alujas (2011), a expressão Governo Aberto apareceu pela primeira vez oficialmen-
te em documentos britânicos no final da década de 1970 e esteve associada com
a preocupação de assegurar maior transparência e de garantir minimamente um
escrutínio pelo cidadão.

Como identifica Ramírez-Alujas (2011), o conceito Governo Aberto tem

se transformado recentemente em uma espécie de paradigma emergente ou até
mesmo uma filosofia sobre como governar no século XXI. Atualmente, é possí-
vel identificar uma profusão de estudos e de pesquisas relacionados à essência das
diretrizes de Governo Aberto, bem como tentativas de sua conceituação (Open
Government Partnership [OGP], 2021; Ramírez-Alujas, 2011; Calderón, 2012;
Centro Latino Americano de Administración para el Desarollo [CLAD], 2016;
Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2017;
Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2018; Naser,
Ramírez-Alujas y Rosales, 2018; Hasan, 2018; Mariani, 2019; Mariani y Lassance,
2020; Guerzovich y Schommer, 2022).
Para a OECD (2017), a expressão Governo Aberto compreende um mo-

delo de governança centrado no cidadão que se caracteriza pela promoção dos
princípios de transparência, de integridade, de responsabilização e de participação
social visando a democracia e o crescimento inclusivo. Segundo a Carta Latino-
Americana de Governo Aberto, Governo Aberto é um
(...) conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la

gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la trans-
parencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e
innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma
de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas
públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública
y el bienestar colectivo. (CLAD, 2016, p. 5).
Nesse sentido, o paradigma de Governo Aberto pode ser compreendido

como a representação da busca constante pela instituição de um canal direto de
colaboração entre a sociedade e o Estado (Mariani y Lassance, 2020), ou seja, por
espaços de participação caracterizados pela cidadania ativa (CEPAL, 2018), a qual é
legitimada pelo reconhecimento de direitos e de responsabilidades coletivas (Naser,
Ramírez-Alujas y Rosales, 2018).
Assim, no contexto do esgotamento dos modelos tradicionais de go-

vernança (Ramírez-Alujas, 2012), em que a democracia conversacional e aberta

prepondera em detrimento da clássica democracia representativa (Calderón, 2012),

as diretrizes de Governo Aberto se apresentam como uma nova perspectiva de se
repensar a organização da gestão pública e das relações de poder (IGA, 2022), o
que faz com que não apenas os espaços cívicos se tornem facilitadores e promo-
tores de iniciativas de transparência (OECD, 2022), mas também oportunidades
de criação de novos ambientes de inovação institucional (Ramírez-Alujas, 2012) e
de aprimoramento das capacidades dos governos de modernizar as administrações
públicas (Mariani y Bessa, 2022). Ou seja, Governo Aberto tem se apresentado
como “um motor de transformação democrática e inovação” (OECD, 2022, p. 47).
Especificamente acerca da participação social na agenda de Governo

Aberto, considerando que processos de cocriação sólidos e inclusivos levam a
compromissos melhor desenhados e com maior nível de ambição, a OGP (2021)
identificou cinco padrões de participação e de criação que devem ser observados
ao longo dos processos de Governo Aberto
Estándar 1: Establecer un espacio de diálogo y colaboración

constante entre el gobierno, la sociedad civil y otros actores no guberna-
mentales. Estándar 2: Ofrecer información abierta, accesible y oportuna
acerca de las actividades y avances de los miembros en el marco de su
participación de OGP. Estándar 3: Ofrecer oportunidades incluyentes
e informadas de participación pública durante el proceso de cocreación
del plan de acción. Estándar 4: Ofrecer respuesta razonada y asegurar un
diálogo continuo entre el gobierno y la sociedad civil y otros actores no
gubernamentales, durante la cocreación del plan de acción. Estándar 5:
Ofrecer oportunidades incluyentes e informadas de diálogo y colabora-
ción constante durante la implementación y el monitoreo del plan de
acción (OGP, 2021, p. 3).

3. Instrumentação da ação pública: breve revisitação dos

conceitos teóricos
Por envolver questões sobre governabilidade, burocracia e exercício de

poder, o estudo da transversalidade dos instrumentos na produção da ação pú-
blica tem ganhado cada vez maior centralidade no âmbito da sociologia política
(Lascoumes y Le Galès, 2012).
Compreendido a partir da perspectiva neoinstitucional, um instrumento

de ação pública, caracterizado por dispositivos ao mesmo tempo social e técnico,
se apresenta como um tipo particular de instituição, em seu sentido sociológico,
com duplo papel cognitivo e normativo, pois ao mesmo tempo em que é capaz de
produzir conhecimento, também direciona padrões de comportamento (Harlpern,
Lascoumes y Les Galès, 2021).
Nesse sentido, fica latente o predicado da não neutralidade dos instrumen-

tos, uma vez que, por serem “portadores de valores, alimentados por uma interpre-
tação do social e por noções precisas do modo de regulação previsto” (Lascoumes
y Le Galès, 2007, p. 4), forjam a organização das relações sociais a partir das re-
presentações e das significações de suas concepções subjetivas (Lascoumes y Le
Galès, 2012).
Como destacam Halpern, Lascoumes e Le Galès (2021), um instrumento

de ação pública pode ser um interessante indicador de transformações institucio-
nais uma vez que:
Cada instrumento é uma forma condensada de saber sobre o

poder social e os modos de o exercer; cada instrumento tem uma histó-
ria, e as suas propriedades são indissociáveis das finalidades que lhe são
atribuídas. São portadores de valores, alimentados por uma interpretação
das concepções sociais e precisas do modo de regulação previsto. Também
produzem uma representação específica da questão com que lidam e indu-
zem uma problematização particular da questão, na medida em que hie-
rarquizam variáveis e podem até envolver um sistema explicativo. Nesse

sentido, a criação de instrumentos de ação pública pode servir de indica-

dor de transformações profundas, por vezes invisíveis, da ação pública, do
seu significado, do seu enquadramento cognitivo e normativo e dos seus
resultados. (Harlpern, Lascoumes y Les Galès, 2021, p. 36).
Essas representações específicas, os efeitos de médio e de longo prazos da

instrumentação da ação pública, resultados tanto da própria instrumentação da
ação pública em si, quanto dos efeitos políticos das relações de poder que os ins-
trumentos organizam e das dinâmicas de legitimidade e de governabilidade subse-
quentes, podem ser sintetizadas em três dimensões: o efeito da inércia, relacionado
com a quebra da resistência entre os atores heterogêneos em dialogar; o efeito de
produtor da própria agenda, relacionado com a possibilidade de criação de novas
realidades convencionais; e o efeito da problematização específica, relacionada
com a hierarquização e a indução de novos sistemas interpretativas e explicativos
(Lascoumes y Le Galès, 2007).
4. Instrumentação da agenda de Governo Aberto no Brasil: a

questão da participação social
A instrumentação da ação pública brasileira em Governo Aberto foi ape-

nas a partir de setembro de 2011, com a criação da Open Government Partnership
– OGP 2 e a instituição do Plano de Ação Nacional. Composta atualmente por 78
países e milhares de organizações da sociedade civil, a OGP tem incentivado a
cocriação e a cogestão entre governos e sociedade civil para a elaboração e a im-
plementação de compromissos concretos e ambiciosos visando aumentar a trans-
parência, a prestação de contas e a participação pública (Mariani, 2019).
Assim, uma vez que um instrumento de ação pública tem latente o pre-
dicado de sua não neutralidade, pois “são portadores de valores, alimentados por
uma interpretação do social” (Lascoumes y Le Galès, 2007, p.4), a análise críti-
ca-reflexiva dos Planos de Ação do Brasil à luz dos cinco padrões de participação
2 Iniciativa internacional formada por países e entidades da sociedade civil que busca melhoria da gestão
pública por meio de iniciativas de transparência, participação social e inovação tecnológica.

social da OGP (2021), ao evidenciar especificidades dos efeitos, das relações de

poder e das dinâmicas de legitimidade e de governabilidade gerados pela instru-
mentação da ação pública, lança luz acerca da nova abordagem para a governança
da participação social nas políticas públicas brasileira.
Nesse contexto, o primeiro ponto a ser analisado é o efeito da instrumen-

tação da ação pública brasileira com o que Lascoumes e Le Galès (2007) denomi-
nam de quebra do efeito da inércia. Como definido no “estándar 1”, é necessário
que se estabeleça “un espacio de diálogo y colaboración constante entre el gobierno,
la sociedad civil y otros actores no gubernamentales” (OGP, 2021, p. 3).
De fato, no Brasil há uma longa historicidade da ação coletiva, dos mo-

vimentos sociais e da participação política brasileira, especialmente no âmbito de
conselhos e de colegiados; contudo, é possível identificar diversas ocasiões em que
a resistência dos atores, ou até mesmo o conflito de interesse entre eles, teve po-
tencial para dificultar, e em muitos casos frustrar, o controle social e as oportuni-
dades de trabalho conjunto entre o governo e a sociedade (Melucci, 1989; Gurza
Lavalle, 2003; Nunes, 2014; Abers et al 2014; Perez, 2017; Cruz y Daroit, 2017).
A partir da OGP, o governo brasileiro e a sociedade civil foram novamente

instados não apenas a encapsular conflitos que atravancavam os potenciais diálo-
gos, mas também a buscar alternativas para um debate mais horizontalizado para
agendas comuns visando a geração de valor público.
Como destacado pela OGP (2020, p. 4), são responsabilidades e ativida-

des dos pontos de contato dos governos “involucrar a actores de la sociedad civil y
otras partes interesadas de forma continua” a fim de que a sociedade civil desem-
penhe um papel ativo. Alinhado a esse esforço, o Decreto s/nº de 15 de setembro
de 2011, que institui o Plano de Ação Nacional em Governo Aberto no Brasil,
criou o Comitê Interministerial Governo Aberto – CIGA, com a competência de
promover a difusão do Plano de Ação Nacional junto à sociedade (Brasil, 2011).
A oferta de informação relevante é a característica central do “estándar

2” da OGP, que estabelece que os governos devem “ofrecer información abierta,

accesible y oportuna acerca de las actividades y avances de los miembros en el

marco de su participación de OGP” (OGP, 2021, p. 6).
Importante destacar, contudo, como o texto do Decreto s/nº de 15 de

setembro de 2011 deixa evidente, que a relação com a sociedade civil para a co-
construção e cogestão do Plano de Ação esteve estruturada com baixo nível de
engajamento, uma vez que a participação social se apresentava apenas como linear
canal de informação ou de consulta (Mariani, 2019).
O texto introdutório do 1º Plano de Ação do Brasil na OGP 2011/2013

confirma o mero caráter informativo e consultivo que teve a sociedade civil no
processo de elaboração do Plano de Ação
Para este primeiro ano da OGP, o processo de consulta à socieda-

de e aos atores privados sobre o plano de ação foi realizado por meio de
reuniões presenciais e também utilizando-se a experiência e os contatos
das redes de consulta à sociedade já existentes. (OGP-Brasil, 2011, p.3).
Para o Independent Report Mechanism – IRM (2013), órgão técnico inde-

pendente da OGP, o processo de construção do 1º Plano de Ação do Brasil na OGP
2011/2013 apresentou questões sensíveis e preocupantes acerca da participação so-
cial. Os relatórios de monitoramento do IRM são baseados em fatos e evidências
coletadas por um avaliador independente, sendo caracterizados, assim, por uma
análise imparcial, nem do governo, nem da sociedade civil, do cumprimento e da
execução dos compromissos dos Planos de Ação.
Na figura 1, o IRM avalia, em adaptação ao diagrama elaborado pela

Associação Internacional para Participação Pública (IAP2), os diferentes tipos de
participação social que ocorreram durante o 1º Plano de Ação do Brasil na OGP.

Figura 1. Nível de participação social nos Planos de Ação do Brasil.

Fonte: IRM.
O 1º Plano de Ação do Brasil na OGP, assim, ao deixar evidente uma

deliberada resistência governamental em criar espaços para uma cidadania ativa,
desvela as relações de poder e as variáveis dinâmicas de governabilidade e de poli-
tização da ação pública, especialmente os tradicionais papéis distintos reservados
ao Estado e aos demais atores sociais.
Para a construção do 2º Plano de Ação do Brasil na OGP 2013/2016, a

constituição de um grupo de trabalho informal de assessoramento ao CIGA com-
posto por representantes da sociedade civil, representa novamente o esforço do
governo brasileiro em ampliar o engajamento social na agenda de Governo Aberto
(OGP-Brasil, 2016).
A constituição do Grupo de Trabalho pode ser compreendida em asso-

ciação com o “estándar 3” relacionado com a busca por “ofrecer oportunidades
incluyentes e informadas de participación pública durante el proceso de cocreación
del plan de acción” (OGP, 2021, p. 8).
Contudo, ainda se mostrou evidente a necessidade de maior aproximação

entre Estado e sociedade civil em torno da agenda. Como pontuado no 2º Plano
de Ação do Brasil na OGP, a participação social esteve atrelada apenas ao escopo
de debate e de consulta pública, sem maior envolvimento, colaboração e empo-
deramento da sociedade civil

A população pôde participar de debates virtuais realizados em

uma plataforma online, o fórum e-Democracia. Além disso, foi realiza-
do um encontro presencial entre organizações da sociedade civil e o go-
verno. Ao todo, foram encaminhadas, para serem analisadas por órgãos
do Governo Federal, 32 propostas sugeridas e priorizadas pela sociedade
(...) os órgãos [do governo federal] avaliaram as sugestões de compromis-
sos provenientes dos diálogos virtual e presencial e decidiram se podiam
acatá-las, integral ou parcialmente, ou se teriam que rejeitá-las. (OGP-
Brasil, 2013, p. 4).
As relações de poder e os papéis distintos reservados ao Estado e aos de-

mais atores sociais continuaram evidentes nos espaços sociopolíticos constituídos
envolto da agenda de Governo Aberto. De fato, de 2011 a 2014 a sociedade civil
teve papel acessório na ação pública, uma vez que tinha apenas caráter de diálogo
informativo e consultivo, não participando efetivamente da plenitude da tomada
de decisão, o que fragilizou a legitimidade e a governança do processo de constru-
ção e de gestão do Plano de Ação Nacional.
O Relatório de Progresso 2013/2014 do Independent Report Mechanism –

IRM apontou a necessidade de aprimoramento nos mecanismos de participação
social na governança da OGP no Brasil, uma vez que ficou clara a fragilidade da
interação entre os atores, inclusive com um momento de cisão entre governo e
algumas organizações da sociedade civil
(...) o final da fase de elaboração do plano marca um momento

de cisão entre governo e algumas organizações da sociedade civil, cau-
sada em grande parte por um excesso de otimismo de ambos os lados,
somado à baixa explicitação do modelo de participação e de tomada de
decisão adotado para a redação final do plano (...) A percepção relatada
da sociedade civil, porém, foi de não se sentir representada no 2º Plano,
o que é relacionado às características do marco legal da OGP no país.
(IRM, 2014, p. 33).

Como argumentam Lascoumes e Le Galès (2012), um instrumento de

ação pública consiste em um tipo particular de instituição, em suas dimensões
cognitivas, informais e simbólicas, pois buscam condicionar as estruturações, as
interações e os comportamentos da ação coletiva, reduzindo, assim, incertezas.
No âmbito da instrumentação da ação pública em Governo Aberto, a busca pela
construção de relações de confiança visando uma maior sustentabilidade do pro-
cesso deve passar necessariamente pelo estabelecimento “un espacio de diálogo y
colaboración constante entre el gobierno, la sociedad civil y otros actores no gu-
bernamentales” (OGP, 2021, p. 4).
Essa busca pela estruturação da política pública em Governo Aberto, a

partir de um contexto estável de expectativas dos atores sociais e políticos, justifica
a edição da Resolução nº 1, de 18 de novembro de 2014, que instituiu um Grupo
de Trabalho da Sociedade Civil para atuar junto ao CIGA.
A partir de uma estrutura e ambiente horizontais, as organizações da so-

ciedade civil que compuseram o Grupo de Trabalho tiveram a missão de se arti-
cular entorno de um trabalho colaborativo para a tomada de decisão coletiva na
agenda de Governo Aberto (OGP-Brasil, 2015).
A instituição desse Grupo de Trabalho pode ser reconhecida como um

efeito direto da instrumentação em ação pública em Governo Aberto, uma vez
que, estimulado pela problematização específica da própria agenda, formalizou a
quebra do efeito da inércia entre os atores, forjando, assim, novas relações de po-
der e dinâmicas de legitimidade e de governabilidade.
A formalização do Grupo de Trabalho também está alinhada com o “es-

tándar 4” para que se ofereça “respuesta razonada y asegurar un diálogo continuo
entre el gobierno y la sociedad civil y otros actores no gubernamentales, durante la
cocreación del plan de acción” (OGP, 2021, p. 10) e com o “estándar 5” de “opor-
tunidades incluyentes e informadas de diálogo y colaboración constante durante
la implementación y el monitoreo del plan de acción” (OGP, 2021, p. 11).

O 3º Plano de Ação do Brasil na OGP 2016/2018, nesse sentido, apre-

sentou metodologia inovadora embasada na maior interação entre os atores para a
cocriação dos compromissos em Governo Aberto do Brasil. A definição dos temas
foi dividida em três contextos: a) temas estruturantes, fundamentais na estrutura-
ção de políticas públicas em Governo Aberto; b) temas priorizados pelo governo,
de importância estratégica para o Governo Federal; e, c) temas priorizados pela
sociedade civil, que revelam o afã e as expectativas da sociedade civil em agendas
temáticas específicas (OGP-Brasil, 2015).
A segunda etapa metodológica, as oficinas de cocriação, consistiram em

reuniões de trabalho entre representantes do governo e de entidades da sociedade
civil, com a atribuição de construir, em consenso, propostas de compromissos e de
metas. Por fim, a terceira etapa, embasada na aprovação do consolidado das pro-
postas em documento único para aprovação pelo Grupo de Trabalho da Sociedade
Civil e pelo CIGA (OGP-Brasil, 2015). A figura abaixo sintetiza a metodologia de
cocriação do 3º Plano de Ação do Brasil na OGP.
Figura 2. Metodologia para a cocriação do 3º Plano de Ação do Brasil na OGP.

Fonte: OGP-BRASIL.
O relatório de monitoramento do IRM para o 3º Plano de Ação destaca

e reconhece os avanços na instrumentação da ação pública brasileira no esforço

de quebrar a inércia entre os atores heterogêneos, permitindo não apenas a cria-

ção de espaços para debate, mas também a identificação de questões a serem tra-
balhadas em comum
O terceiro plano de ação [do Brasil] foi desenvolvido por meio de

um processo colaborativo entre o governo e as organizações da sociedade
civil (OSCs). Isso constitui uma grande melhoria em relação ao processo
do segundo plano de ação, no qual muitas OSCs perderam a confiança
no processo da OGP no país. Os temas, os compromissos e os marcos
do terceiro plano de ação refletem esse processo colaborativo coliderado
pelo governo e pela sociedade civil (IRM, 2018, p. 10).
Esses avanços, contudo, apesar de serem marcos de uma nova governança

da participação social nas políticas públicas no Brasil, ainda representam um longo
ladrilhar na busca por ações públicas mais participativas, inclusivas e democráticas
para o desenvolvimento multidimensional e intersetorial brasileiro.
Como destacado pelo IRM, no 3º Plano de Ação do Brasil na OGP, o

GT da Sociedade Civil “desempenhou um papel consultivo e atuou sem procedi-
mentos vinculantes de tomada de decisões dentro do CIGA” (IRM, 2019, p. 2).
A instrumentação do 4º Plano de Ação do Brasil na OGP 2018/2021 se-

guiu o mesmo princípio metodológico utilizado para a construção do 3º Plano de
Ação do Brasil na OGP, repetindo, assim, os mesmos erros e acertos metodológicos
O Brasil liderou um forte processo de co-criação colaborativa

desenvolvido com o governo federal, a sociedade civil e alguns atores dos
governos estaduais e municipais (...) o desenvolvimento do plano de ação
ocorreu por meio de processo de consulta interativa, e manteve a paridade
entre o governo e a sociedade civil durante toda a sua extensão (...) há a
visão de que este processo foi mais abrangente que os anteriores, mas que
ainda é necessário ampliar a gama de atores envolvidos. (IRM, 2021, p. 3).
Em 2019, a instrumentação da ação pública brasileira em Governo Aberto

teve novo aprimoramento. O Decreto nº 10.160, de 9 de dezembro de 2019, ao

revogar o Decreto s/nº de 15 de setembro de 2011, buscou fomentar novo modelo

de governança direcionado ao aprimoramento da participação social, à ampliação
da transparência, do acesso à informação, da melhoria na prestação de serviços
públicos e do fortalecimento da integridade em todas as fases do instrumento de
ação pública.
A inovação nas estruturas de poder do Decreto nº 10.160/2019, atendendo

a demandas da sociedade civil para um instrumento mais transversal e participa-
tivo, buscou simplificar as instâncias decisórias, a fim de alcançar maior agilida-
de. Também foram mantidas a possibilidade de criação de grupos de trabalhos
temporários para assessoramento ao CIGA. Esse aperfeiçoamento da governança
da agenda de Governo Aberto, capaz de explicar tanto mudanças na política pú-
blica em Governo Aberto, quanto a capacidade de orientação e de sustentação
da política pública, a governança propriamente dita, é ressaltada no relatório de
avaliação do IRM
Há fortes evidências da existência de uma atuação ativa multis-

setorial no desempenho da OGP no país. A participação de membros é
diversa, e há um mandato claramente delineado dos processos e entes en-
volvidos, o que se reflete nos procedimentos colocados em prática e nas
ações de comunicação entre os pares observadas. Há ainda a organização
de informação em website específico, o que promove um sentimento de
confiança do governo e da sociedade civil no processo estabelecido. (IRM,
2021, p. 12).
Os efeitos imediatos do maior engajamento da sociedade civil ao proces-

so de coconstrução e cogestão do Plano de Ação podem ser identificados na pro-
moção de políticas públicas em Governo Aberto mais participativas, inclusivas e
democráticas para o desenvolvimento multidimensional e intersetorial brasileiro.
Se no primeiro Plano de Ação os compromissos tinham pouca diversi-

dade temática, associados diretamente às diretrizes imediatas de Governo Aberto,
como a elaboração de cartilha sobre acesso à informação para servidores públicos
e a reestruturação do Portal da Transparência, os compromissos do 5º Plano de
Ação do Brasil na OGP 2021/2023 apresentam amplitude temática como cadeias

agropecuárias, licenciamento ambiental, dados eleitorais, combate à corrupção

no setor público, maus tratos a animais, ciência de dados para vigilância sanitária,
dívida ativa e participação social para melhoria dos dados eleitorais abertos.
Assim, é possível identificar como o instrumento de ação pública se tor-

nou produtor da agenda específica de Governo Aberto, pois teve a capacidade
de construir realidades convencionais como a categorização da situação abor-
dada e seu quadro de descrição social, bem como incutiu problematizações es-
pecíficas da agenda de Governo Aberto, hierarquizando variáveis e induzindo
sistemas explicativos.
Ao longo dos últimos anos, exemplos concretos desses efeitos podem ser
identificado na constituição do Encontro Brasileiro de Governo Aberto, em 2016,
organizado por entidades da sociedade civil e órgãos de administração pública com
o objetivo de promover discussões sobre a agenda de Governo Aberto e formas
de viabilizar sua implementação, e a instituição do Programa Time Brasil (Brasil,
2022), destinado a fomentar ações públicas em Governo Aberto nos entes federa-
dos, a partir de uma estrutura de desenvolvimento de Planos de Ação direcionados
para o debate multidisciplinar qualificado e democrático de problemas e caminhos
possíveis para o desenvolvimento democrático.
6. Conclusões e Reflexões
A reflexão crítica acerca do processo histórico dos Planos de Ação Nacional

do Brasil na Open Government Partnership – OGP, desde sua metodologia inicial
de construção até os relatórios de monitoramento e avaliação, especificamente do
Independent Report Mechanism – IRM, permitiu compreender os efeitos, as relações
de poder e as dinâmicas de legitimidade e de governabilidade de como a instru-
mentação da ação pública em Governo Aberto tem fomentado novas abordagens
para a governança da participação social nas políticas públicas brasileiras, a qual foi
caracterizada pela constante evolução do processo de legitimação da ação pública
em si e pelo aprimoramento do valor público gerado pelas políticas.

Os efeitos resultantes da instrumentação da ação pública como conceitu-

ado por Lascoumes e Le Galès (2007) foram claramente observados na Política de
Governo Aberto do Brasil e evidenciaram os espaços sociopolíticos constituídos,
a característica política subjetiva dos instrumentos, a busca pelo alinhamento das
expectativas dos atores envolvidos e o esforço da abertura institucional, associado,
principalmente, com a busca por ações públicas mais participativas, inclusivas
e democráticas.
Os avanços promovidos e conquistados pelo Brasil ao longo dos últimos

anos, a partir do direcionamento da instrumentação da ação pública mais partici-
pativas, inclusivas e democráticas, devem ser reconhecidos e valorizados; contudo,
como restou claro ao analisá-lo à luz dos cinco padrões de participação da OGP, ain-
da consistem em um longo ladrilhar na busca por se alocar governo e sociedade em
um plano mais horizontal, em que a relação bilateral passa a ser representada pela
coparticipação e corresponsabilidade na administração pública brasileira, culmi-
nando em políticas públicas mais robustas, legítimas, transparentes e responsivas.
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Vol. 20 • Nº 38 (2022) pp. 35–64
Midiendo la apertura gubernamental: diseño,

resultados y aportaciones de la métrica de
Gobierno Abierto en México
Guillermo M. Cejudo
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
Pablo de los Cobos

Diana Laura Ramírez

Resumen
Como con cualquier intervención pública, las estrategias de apertura guberna-

mental requieren ser acompañadas de evidencia para poder conocer su desempeño,
sus resultados y sus oportunidades de mejora. En México, desde 2017, se lleva a
cabo una Métrica de Gobierno Abierto (MGA), que busca medir la forma en que
una persona puede conocer lo que hacen las oficinas gubernamentales e incidir en
sus decisiones. Por su diseño, su alcance y la desagregación de sus resultados, la
MGA permite conocer con precisión el estado de la apertura gubernamental en el
país. Sus resultados han servido para alimentar el debate público, la deliberación
de organizaciones especializadas y la toma de decisiones en instituciones públi-
cas y contribuyen a definir estrategias de gobernanza colaborativa. En este texto
explicamos cómo se diseñó la MGA y detallamos su metodología. Mostramos
cómo la información desagregada permite tener diagnósticos específicos, análisis
de variaciones territoriales y en el tiempo, y, más importante, elementos para
construir agendas de apertura gubernamental basadas en la evidencia, focalizadas
a los retos específicos de cada oficina pública y con posibilidad de ser evaluadas
y monitoreadas.

Midiendo la apertura gubernamental: diseño, resultados y aportaciones de la métrica de gobierno abierto en
México
Palabras clave: Gobierno abierto, transparencia, participación, datos abiertos,

acceso a la información, gobernanza colaborativa.
Measuring open government: design, results, and

contributions of the Open Government index
in Mexico
Abstract
As with any public intervention, open government strategies need to be informed

by evidence to assess their performance, results, and opportunities for improve-
ment. Since 2017, in Mexico, the Open Government Metric (MGA, by its Spanish
acronym) measures how a person may know what government offices do and
influence their decisions. Thanks to its design, its scope, and the disaggregation
of its results, the MGA allows us to know the state of government openness in the
country. Its results have served to inform public debate, deliberation by specialized
organizations, and decision-making in public institutions, as well as contribute
to elaborate collaborative governance strategies. In this paper, we explain how the
MGA was designed and we detail its methodology. We show how disaggregated
information allows for specific diagnoses, analysis of territorial and time variations,
and, more importantly, provides inputs for open government agendas based on
evidence, focused on the specific challenges of each public office, and with the
possibility of being evaluated and monitored.
Keywords:Open government, transparency, participation, open data, freedom of

information, collaborative governance.

Guillermo M. Cejudo, Pablo de los Cobos y Diana Laura Ramírez
La agenda de apertura gubernamental ha avanzado con altibajos en la

última década. Es innegable la importancia del lanzamiento de la Alianza por el
Gobierno Abierto,1 la creación de espacios de deliberación y co-creación entre go-
biernos nacionales (y crecientemente subnacionales) y actores de la sociedad civil,
así como la expansión de leyes, instituciones y procesos para la transparencia y la
participación. Al mismo tiempo, las resistencias políticas, las inercias burocráticas,
el desencanto ciudadano con sus gobiernos y las deficientes capacidades adminis-
trativas para la apertura gubernamental siguen dificultando la experiencia de las
personas que buscan conocer lo que hacen sus gobiernos e incidir en sus decisio-
nes (Falla, 2017; Soria, 2021).
Además de avances y retrocesos, tampoco puede obviarse que la apertura

gubernamental ocurre de manera diferenciada entre los países (Schnell, 2019), y
dentro de cada país entre las distintas unidades territoriales y las oficinas públicas.
La apertura gubernamental no es un proceso uniforme en las instituciones de un
Estado, sino que ocurre a distintos ritmos y, a veces, en diferentes direcciones, en
cada oficina pública.
Como con cualquier intervención pública, las estrategias o iniciativas de

apertura gubernamental requieren ser acompañadas de evidencia para poder co-
nocer su desempeño, sus resultados y sus oportunidades de mejora. Las iniciativas
de apertura gubernamental en el marco de la Alianza por el Gobierno Abierto tie-
nen sus mecanismos para monitorear avances y para reportar sobre sus resultados.
Con todo, esos reportes no buscan explicar cómo la ciudadanía experimenta la
apertura gubernamental en sus interacciones con oficinas públicas concretas. Así,
como han argumentado Wirtz, Weyerer y Rösch, “[l] a investigación sobre gobier-
no abierto ha producido un cuerpo considerable de conocimiento, pero al mismo
tiempo carece de evidencia empírica, especialmente en relación con el papel de
los ciudadanos y las actitudes y comportamientos relacionados con el uso” (2019).
En este artículo, explicamos la experiencia de la Métrica de Gobierno Abierto,
una iniciativa que, desde 2017, ha buscado volver observable y medir la apertura
gubernamental precisamente desde la perspectiva ciudadana.
1 La Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) es una iniciativa multilateral que,
desde 2011, busca promover la apertura gubernamental en los gobiernos nacionales y subnacionales de todos
los continentes.

México
En efecto, en México, desde 2017, a iniciativa del Instituto Nacional de

Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI),
se lleva a cabo una Métrica de Gobierno Abierto (MGA), que mide la forma en
que una persona puede conocer lo que hacen las oficinas gubernamentales e inci-
dir en sus decisiones, a partir de evidencia empírica concreta y verificable, deriva-
da de registros administrativos de la experiencia real de las personas o, en menor
medida, del ejercicio directo de la participación. Por su diseño metodológico, su
alcance y la desagregación de sus resultados, la MGA permite conocer con preci-
sión el estado de la apertura gubernamental en el país: en cada una de las oficinas
del poder ejecutivo de la Federación y los estados, en los partidos, congresos y tri-
bunales, así como en una muestra de sus municipios, universidades, fideicomisos
y sindicatos públicos.
En este texto explicamos cómo se diseñó y levantó la MGA, su metodolo-

gía y ofrecernos una muestra de sus resultados. Con base en los datos desagregados
de tres años de medición de la MGA, respondemos preguntas en dos sentidos. Por
un lado, qué tanto ha variado la apertura gubernamental en el tiempo, entre enti-
dades federativas y entre sujetos obligados. Por otro lado, profundizamos sobre el
comportamiento en las dimensiones que conforman la apertura gubernamental
(transparencia y participación) para identificar cuáles son los componentes más
consolidados tanto en resultados como en institucionalización. Con este análisis
mostramos cómo la información desagregada permite tener diagnósticos especí-
ficos, análisis de variaciones territoriales y en el tiempo, y, más importante, ele-
mentos para construir agendas de apertura gubernamental basadas en la evidencia,
focalizadas a los retos específicos de cada oficina pública y con posibilidad de ser
evaluadas y monitoreadas. En la última sección, como conclusiones ofrecemos
algunos ejemplos de los usos de la MGA y proponemos algunas lecciones para
ejercicios similares.
Cómo volver observable el Gobierno Abierto
El término gobierno abierto es un concepto que, como han dicho

Kornberger et al. (2017), “está en boga, pero es vago”. Hay, en la literatura y en la
práctica, múltiples definiciones de gobierno abierto, que enfatizan algunos com-
ponentes o que lo equiparan con modos de gobernanza, estrategias de gestión o

utilización de tecnologías (Peixoto, 2013; Yu y Robinson, 2012). Es, a un tiempo,

considerado un principio, una etiqueta o una práctica de gestión (Cejudo, 2016).
Pese a ello, es indudable que se ha vuelto una aspiración normativa de gobiernos,
organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y personas invo-
lucradas en la vida pública.
El primer desafío de cualquier intento por evaluar y medir la apertura

gubernamental supone entonces generar una definición observable, aplicable a
múltiples oficinas públicas y comparable entre ellas y en el tiempo (Cejudo et al.,
2018). Para la edición del año 2017, la MGA realizó tanto una revisión sistemática
de la literatura como de experiencias en índices similares. A partir de ello, iden-
tificó los conceptos más frecuentes al hablar de gobierno abierto, lo cual permi-
tió tener una definición, conceptualización y elección de dimensiones relevantes.
En la revisión de literatura, se buscó identificar los conceptos más usados

en las definiciones, en la revisión de índices y mediciones existentes, se encontra-
ron los indicadores y operacionalizaciones utilizadas y, en un sondeo a personas
expertas, se consultó cuáles eran los atributos que debían ser observados en una
medición de gobierno abierto. Con estos insumos, se decidió orientar la MGA
a dos dimensiones, la transparencia y la participación, con varios componentes.
Esta decisión conceptual está validada por los hallazgos de una revisión sistemática
de 189 artículos publicados en 42 revistas académicas (Tai, 2012) que encuentra
que, aunque solo un pequeño porcentaje (en torno al 20%) de artículos incluye
una definición, entre quienes la usan suelen tener una definición con dos dimen-
siones: transparencia (apertura a la información) y participación (apertura para
la interacción) (una distinción originalmente planteada por Meijer et al., 2012).
Y, en esas definiciones, como en cualquier iniciativa de gobernanza colaborativa
(Ansell, 2012), la agencia de la ciudadanía es central; es decir, no es un atributo
abstracto de los gobiernos, sino que las personas son agentes activos para “moni-
torear e influir los procesos gubernamentales mediante el acceso a la información
gubernamental y las arenas de toma de decisiones” (Grimmelikhuijsen y Feeney,
2017). La definición operativa de apertura gubernamental en la MGA, entonces,
supone que un gobierno “para ser abierto, requiere que la información que transpa-
renta sea realmente útil para el ciudadano, y que los mecanismos de participación

México
permitan efectivamente involucrarse en las decisiones de sus gobiernos” (Métrica

de Gobierno Abierto, 2017, p. 1).
En general, las nuevas publicaciones académicas e índices mantienen una

discusión sobre las mismas variables; la diferencia ha estado en las preguntas de
investigación sobre ellas, así como en un mayor interés por los índices sobre datos
abiertos. Sobre el primer punto, Zuiderwijk et al. (2021) realizaron un metaaná-
lisis sobre nueve índices de gobierno abierto (enfocado en una visión desde datos
abiertos) en el que identifican que las diferencias más importantes entre ellos es-
tán en relación con su propósito y enfoque de estudio: un índice podría evaluar la
existencia de datos abiertos, otro su calidad y uno más el impacto que tiene en la
hechura de políticas públicas. Aunque todos estudian datos abiertos, algunos es-
tán interesados en describir situaciones o marcos normativos, mientras que otros
profundizan en implementaciones para encontrar mejores prácticas. En el mismo
sentido, los métodos para medir a los gobiernos varían entre solicitudes, entrevis-
tas, autoevaluaciones o cuestionarios a personas expertas.
En relación con el segundo punto, es posible identificar mediciones

que han ido consolidándose o que han sido creadas en años recientes. Varias
de ellas se refieren a datos abiertos, como los estudios especializados en la cali-
dad como el Open Data Maturity de la Oficina de la Unión Europea junto con
Open Government Data y Open-Useful-Re-Usable Government Data Index de la
OCDE (OECD, s.f.; Ribera y Emilsson, 2020; van Hesteren et al., 2021). Otros
como el Open Data Inventory de Open Data Watch (2022) han procurado medir
a la mayor cantidad posible de países, mientras que el Global Open Data Index
de Open Knowledge Foundation (s.f.) ha centrado sus esfuerzos de medición en
una perspectiva colaborativa y ciudadana internacional que tenga como finalidad
vincular a actores que usan datos con los gobiernos que los publican.
En América Latina ha habido esfuerzos desde la academia y gobiernos

para medir la apertura gubernamental. En Chile, el Instituto Chileno de Estudios
Municipales realiza un índice que contempla variables de transparencia, probi-
dad, acceso a la información y participación pública desde 2018 a nivel muni-
cipal (Bonivento, 2021). Por su parte, recientemente la Agencia de Acceso a la
Información Pública de Argentina lanzó el Índice de Transparencia Activa que

elabora estadísticas sobre procedimientos de solicitudes, variables organizaciona-

les y financieras, así como mediciones en relación con compras y contrataciones
(Pérez et al., s. f.). Anteriormente, la Procuraduría General de la Nación (s. f.) de
Colombia calculó hasta 2016 el Índice de Gobierno Abierto, un indicador com-
puesto sobre organización, exposición y diálogo de la información reportada, con
la intención de prevenir corrupción y aumentar la eficiencia de los entes evalua-
dos. En una perspectiva comparada entre países, la OEA publicó Measuring Open
Government in the Americas, un estudio enfocado a ocho países latinoamericanos,
que concibe al gobierno abierto con base en tres pilares: transparencia, participa-
ción y colaboración (Chen et al., 2019).
¿Qué es la métrica de Gobierno Abierto?
En caso de México, con la incorporación en 2015 del principio de gobier-

no abierto a la normativa en materia de transparencia y acceso a la información, no
sólo fue necesaria la formulación de instituciones y mecanismos para asegurar su
cumplimiento, sino también el desarrollo de instrumentos que evaluaran las con-
diciones y el avance de la apertura gubernamental en el país. En este contexto fue
que surgió la Métrica de Gobierno Abierto (MGA), ejercicio bienal de medición
que busca ofrecer una radiografía del estado del gobierno abierto en México. Desde
su primera edición en 2017, la MGA es un referente para analizar en qué medida
la ciudadanía puede conocer lo que hacen sus gobiernos e incidir en sus decisiones.
Así pues, la MGA es una medición que, buscando poder observar la ex-
periencia ciudadana, evalúa el desempeño de una muestra de sujetos obligados2
del país en dos dimensiones de la apertura gubernamental: la transparencia y la
participación. A su vez, cada una de estas dimensiones es analizada desde la pers-
pectiva del gobierno y desde la perspectiva de la ciudadanía, dando origen a cua-
tro subíndices (Tabla 1).
2 A lo largo del documento referiremos como sujetos obligados a las dependencias del ámbito federal, estatal y
municipal que ejercen recursos públicos o realizan actos de autoridad y que por ley están obligadas a hacer
pública y accesible la información que generan. Los tipos de sujetos obligados son organismos autónomos,
dependencias descentralizadas, poderes ejecutivos, legislativos y judiciales del ámbito federal y estatal, fidei-
comisos públicos, gobiernos municipales, partidos políticos, sindicatos públicos y universidades públicas.
El INEGI (2021) contabiliza a 8,573 sujetos obligados en el país.

México
Tabla 1. Subíndices de la Métrica de Gobierno Abierto

Dimensión
Transparencia Participación
Desde el gobierno 1. Transparencia desde el 3. Participación desde el
gobierno gobierno
Perspectiva
Desde la 2. Transparencia desde la 4. Participación desde la
ciudadanía ciudadanía ciudadanía
Fuente: Elaboración propia con datos de la MGA 2021.
Cada subíndice está conformado por una serie de componentes que son
evaluados y ponderados. Finalmente, el promedio de esos puntajes redunda en el
Índice de Gobierno Abierto (IGA), una calificación entre 0 y 1, en la que 1 es in-
dicativo de una total apertura gubernamental y 0 de todo lo contrario. Este índi-
ce se calcula para cada sujeto obligado, e incluso se puede agregar para cada nivel
territorial (Métrica de Gobierno Abierto, 2021a). La siguiente tabla muestra en
qué consiste cada uno de los componentes de la MGA, así como la fuente de in-
formación que se utiliza para generar el cálculo. Por ejemplo, para medir el grado
de influencia que tienen las y los ciudadanos en la toma de decisiones públicas se
utiliza un ejercicio de usuario simulado, el cual consiste en contactar a cada una
de las oficinas gubernamentales de la muestra para hacerles llegar una propuesta
ciudadana y observar cómo reaccionan frente a esta interacción. Para conocer a
detalle cómo ocurre la recolección de datos de cada componente de la MGA, véa-
se la siguiente tabla (Tabla 2).

Tabla 2. Componentes de la Métrica de Gobierno Abierto, por subíndice
Componente Descripción Fuente de información
1. Subíndice de Transparencia desde el gobierno
Mide si los sujetos obligados responden a las

Solicitudes de acceso a
Acceso a la solicitudes de información que reciben con
la información reales
información apego a los requisitos marcados en la ley, es
realizadas a los sujetos
(AI-G) decir, dentro del plazo legal y sin solicitar
obligados de la muestra.
prórroga.
Evalúa la medida en la que los sujetos obli- Archivos cargados por
Transparencia gados publican en la Plataforma Nacional de los sujetos obligados a
activa (TA) Transparencia la información a la que, por ley, la Plataforma Nacional
están obligados. de Transparencia.
Califica si el sujeto obligado pone a disposi-
Búsqueda en Google y
Datos abiertos ción de la ciudadanía información sobre sus
en plataformas locales
(DA) atribuciones en formato de datos abiertos y la
de datos abiertos.
calidad de los mismos.
2. Subíndice de Transparencia desde la ciudadanía
Mide la calidad de la respuesta que recibe una Solicitudes de acceso a

Acceso a la infor- persona al solicitar información de los sujetos la información reales
mación (AI-C) obligados y, a su vez, la rapidez con la que ésta realizadas a los sujetos
se obtiene. obligados de la muestra.
Evalúa qué tan fácil es para las personas en-
contrar información de relevancia para su
vida cotidiana, aún si ésta no forma parte de Búsqueda en Google y
Transparencia
las obligaciones de los sujetos, mediante he- en el sitio web oficial de
proactiva (TP)
rramientas de búsqueda comunes (Google los sujetos obligados.
y buscadores internos de los sitios web
institucionales).
3. Subíndice de Participación desde el gobierno
Califica si en la Plataforma Nacional de

Archivos cargados por
Participación Transparencia hay registro de al menos un
los sujetos obligados a
desde el gobierno mecanismo institucional de participación que
la Plataforma Nacional
(PG) exista, funcione, tenga seguimiento y permita
de Transparencia.
la cocreación o colaboración.
4. Subíndice de Participación desde la ciudadanía
Ejercicio de usuario
Evalúa la posibilidad que tienen las personas simulado en el que se
Participación des- para activar un mecanismo que les permita contacto a los sujetos
de la ciudadanía incidir en las decisiones públicas al buscar al obligados para intentar
(PC) sujeto obligado mediante métodos de contac- activar diversos canales
to comunes (p.ej. correo electrónico, teléfono). en materia de participa-
ción ciudadana.

México
Como se observa en la Tabla 2, el estudio utiliza como evidencia empíri-

ca datos reales del quehacer cotidiano de los sujetos obligados: las solicitudes de
acceso a la información que reciben, los documentos que cargan a la Plataforma
Nacional de Transparencia (PNT),3 la información disponible en sus sitios web,
su reacción ante una propuesta hecha desde la ciudadanía, entre otros. En cada
edición, el número de sujetos obligados analizados ha ido en aumento. La muestra
para 2017 fue de 908 y de 1,243 para 2019. Para la edición 2021, la evaluación se
hizo sobre un total de 1,365.4
Los hallazgos de cada una de estas ediciones se han presentado en repor-

tes de resultados que son acompañados de documentos complementarios y de las
bases de datos generadas en formato abierto para que cualquiera pueda realizar
su propio análisis. También se han desarrollado plataformas de visualización para
acercar los resultados a la ciudadanía de manera fácil e interactiva.5
La MGA procura un alto grado de desagregación de los datos que genera

con la finalidad de que sean útiles para responder preguntas desde distintos niveles
de análisis. Desde una mirada macro, los datos del promedio nacional muestran
cómo México ha avanzado en el cumplimiento de los compromisos de apertura
gubernamental adquiridos nacional e internacionalmente. Desde una mirada mi-
cro, los datos facilitan la detección de problemas: por ejemplo, para mejorar en
el subíndice de Transparencia desde la ciudadanía, el Congreso de la Ciudad de
México debe hacer uso de un lenguaje ciudadano para asegurar que las respues-
tas que otorga a las solicitudes de información sean claras para cualquier persona
que las lea.
3 La Plataforma Nacional de Transparencia es un entorno virtual que integra y pone a disposición de la

ciudadanía la información pública gubernamental: https://www.plataformadetransparencia.org.mx
4 La muestra de la MGA 2017 fue parcialmente aleatoria sobre la totalidad de sujetos obligados del país
(Métrica de Gobierno Abierto, 2021a). En esta edición, se garantizó una representación de todas las enti-
dades y de los nueve tipos de sujetos obligados. En el caso de municipios, se eligieron cinco por entidad,
entre los que estaba la capital, dos municipios con menos de 70 mil habitantes y dos con una población
mayor. Para la edición 2019, se estudiaron a los mismos sujetos obligados que en 2017, junto con algunos
adicionales (por ejemplo, en esta edición se estudiaron a diez municipios por entidad en lugar de a cinco).
Por último, para el año 2021, se estudió a los mismos sujetos obligados que en 2019, ampliando nuevamente
el número de sujetos obligados.
5 Es posible consultar los documentos y las plataformas en el siguiente enlace: https://micrositios.inai.org.mx/
gobiernoabierto/?page_id=5765

Ventajas De Medir La Apertura Gubernamental Desde La

Experiencia Ciudadana
Usando los resultados de la MGA para los tres años de medición, en esta
sección mostramos cómo, al contar con evidencia desagregada sobre la apertura
gubernamental en los sujetos obligados, es posible responder preguntas específicas
sobre el estado del gobierno en el país6. Para ello, usamos la información detallada
sobre la apertura de oficinas de gobierno específicas con la cual mapeamos la hete-
rogeneidad de resultados y los patrones de variación: los avances y retrocesos en el
tiempo, así como las diferencias entre entidades federativas y entre todos los sujetos
obligados. En un segundo momento, profundizamos en el comportamiento de los
sujetos obligados en cada una de las dimensiones (transparencia y participación)
que conforman la MGA, con la intención de contrastar estos resultados con los
diferentes niveles de institucionalización que presenta cada una de ellas. A partir
de esto, observamos cuáles son los componentes más consolidados y qué tanta
variación hay entre sujetos obligados. Esto permite desagregar en mayor medida
los hallazgos observados en el análisis para cada una de las dimensiones, lo que
facilita la toma de decisiones sobre cuál es la mejor estrategia para mejorar la aper-
tura gubernamental en cada oficina pública y, por tanto, en el país en su conjunto.
1. Se pueden identificar variaciones en tiempo, espacios y tipos de

sujeto obligado
La desagregación de los datos de la MGA permite observar una serie de

variaciones en diferentes niveles de análisis. Estas variaciones dependen de la len-
te con la que se mire. Dada su estructura federal, uno de los mayores intereses en
México está en observar los datos agrupados a nivel entidad federativa (estados).
En este sentido, la figura 1 presenta la diferencia de resultados en el tiempo para
cada una de las 32 entidades. En el eje horizontal, está el promedio del conjunto de
sujetos evaluados en la entidad federativa en la edición 2021 de la MGA (¿qué tan
abiertos son los sujetos obligados de esa entidad?), mientras que en el eje vertical
está la diferencia simple del resultado de cada entidad con respecto a sí misma en
6 El código usado para el análisis y las visualizaciones puede ser consultado en https://zenodo.org/re-
cord/6612491#.Ypp4snbMK5c Por su parte, las bases de datos de los resultados de la MGA están disponibles
en su plataforma: https://lnppmicrositio.shinyapps.io/metrica_gobierno_abierto_2021/

México
la edición 2017 (panel izquierdo) y en la de 2019 (panel derecho) (¿cuánto avan-

zaron o retrocedieron frente a ediciones previas?) (Figura 1).
En general, los resultados de los estados coinciden con el comportamien-

to nacional: de 2017 a 2021, todas las entidades (salvo Guerrero, representado
por las siglas GUE) presentan mejores resultados en la MGA; por el contrario,
de 2019 a 2021, tres de cada cuatro entidades presentaron una peor calificación
(24). Asimismo, hay una relación entre ambos ejes que refleja la alta variación en
el tiempo en los resultados de la medición del gobierno abierto: las entidades con
los mejores resultados son las que han presentado un mayor avance, mientras que
las que presentan un peor resultado son las que disminuyen o avanzan en menor
medida. Aunque parece obvio que tener un mayor avance con respecto a alguna
edición anterior haría más probable sobresalir entre las entidades con mejores re-
sultados, esto también es reflejo del reforzamiento de las trayectorias. Es decir, no
es común que una entidad con buenos resultados sea producto de haber obteni-
do una buena calificación en algún punto del tiempo y se haya mantenido en ella,
sino de haber avanzado en buena medida en los últimos cuatro años a raíz de las
políticas y acciones emprendidas en materia de apertura gubernamental.

Figura 1. Diferencia de resultados de la MGA en el tiempo por entidad

federativa, 2017 a 2021
Nota. La línea punteada vertical indica el valor general del IGA 2021.
No obstante, incluso las variaciones de los promedios entre estados es-

conden variaciones en su interior. Al abrir cada “caja” estatal, se despliegan los
resultados de todos los entes evaluados y son más evidentes las diferencias en el
desempeño de cada uno. Lo anterior sugiere que la apertura gubernamental no
está consolidada en todas las instituciones por igual, ni siquiera al interior de la
demarcación territorial a la que pertenecen. De forma similar a la figura 1, la fi-
gura 2 muestra la diferencia de resultados de la MGA en el tiempo para cada uno
de los entes evaluados. El eje horizontal presenta el valor obtenido en 2021 (¿qué
tan abiertos son los sujetos obligados de esa entidad?); el eje vertical, la diferencia
simple del valor obtenido por cada sujeto obligado en comparación consigo mis-
mo para el año 2017 (panel izquierdo) y para el año 2019 (panel derecho) (¿cuán-
to avanzaron o retrocedieron frente a ediciones previas?). A este nivel de desagre-
gación, la relación entre los resultados obtenidos por los punteros de 2021 y su
avance es más notorio con respecto a alguna medición anterior. De hecho, parece

México
haber “puntos de corte”: salvo casos contados, quienes obtienen 0.75 de califica-
ción en 2021 no han presentado retrocesos en comparación con 2019 o 2017. Un
fenómeno similar sucede con quienes obtuvieron peores resultados: por debajo de
0.15, prácticamente no hay avances entre 2019 y 2021 (Figura 2).
Figura 2. Diferencia de resultados de la MGA en el tiempo para todos los

sujetos obligados evaluados, 2017 a 2021
Nota. La línea punteada vertical indica el valor general del IGA 2021.
Continuando con el análisis por sujeto obligado evaluado, la figura 3 res-

ponde cuántos de ellos han avanzado por año, mostrando una alta heterogeneidad
de resultados en el tiempo. En esta figura, estimamos la diferencia simple de cada
observación con respecto a sí misma en la edición anterior. Es decir, el valor de
un sujeto obligado en el punto 2019-2017 de la figura 3 sería equivalente al valor
obtenido en 2019 menos el del 2017. Por lo anterior, un resultado negativo co-
rrespondería a que tiene un valor más bajo en 2019, mientras que si tiene un valor
positivo equivaldría a que tuvo un valor más alto en 2019 con respecto a 2017.

Por su parte, el valor de un sujeto obligado en el punto 2021-2019 de la figura 3

corresponde a la resta del resultado de 2021 con el de 2019.
Esta figura presenta información para los 689 sujetos obligados que han
sido evaluados en las tres ediciones de la MGA, de los que 79 (11.5 % del total) tu-
vieron un retroceso en ambas ediciones. Este grupo, que no es tan cuantioso, está
visualizado en el panel superior izquierdo. Por el contrario, el grupo más numero-
so es el de los sujetos obligados que tuvieron un resultado similar al del promedio
general de la MGA 2021: un avance en 2019 en comparación con 2017, pero un
retroceso en 2021 en comparación con 2019. Este grupo está conformado por 323
de ellos (46.9 %) y está localizado en el panel superior derecho. Le sigue el grupo
de 118 sujetos obligados (17.1 %) que tuvieron un retroceso en 2019, pero mejora-
ron su resultado en 2021 (panel inferior derecho). Finalmente, hubo 169 de ellos
(24.5 %) que tuvieron una mejora tanto en 2019 como en 2021. Están visualizados
en el panel inferior derecho (Figura 3).
Aunque el reporte de resultados de la tercera edición de la MGA (2021b:41)

señala una ruptura en la tendencia positiva de la apertura gubernamental en
México, esta afirmación adquiere un matiz distinto al desagregar los datos. Es cla-
ro que las trayectorias individuales de los sujetos obligados también son diversas.
Particularmente, las inconsistencias en el desempeño a lo largo del tiempo afectan
la experiencia ciudadana de interacción con los sujetos obligados, pues sin una
institucionalización profunda de los principios de gobierno abierto, nada asegura
que de un año a otro las personas no pierdan, en cierta medida, la capacidad de
obtener información o incidir en las decisiones públicas.

México
Figura 3. Diferencia de resultados de cada sujeto obligado evaluado en la

MGA con respecto a sí mismo en el año anterior, 2017 a 2021
Con esta información, también es posible observar la variación entre

sujetos obligados en cada edición de la MGA. Al respecto, la figura 4 muestra
un diagrama de caja que visualiza cada observación para cada año de la MGA.
Nuevamente, es posible apreciar el avance en 2019 con respecto a 2017, así como
el retroceso en 2021 (que, sin embargo, no corresponde a un peor resultado que en
2017). No obstante, el aspecto de mayor interés de esta figura es que queda claro
cómo tanto en 2019 y 2021 deja de haber una concentración de sujetos evaluados
por debajo de 0.20, que era muy marcada en 2017. Lo anterior significa no solo
que ha habido un avance notorio en el promedio con respecto a 2017, sino que
este promedio es producto de un avance generalizado y no de una mayor canti-
dad de sujetos obligados con calificaciones altas. De igual manera, la disminución

del resultado general en 2021 con respecto a 2019 no es producto de un retroceso

notorio de un conjunto de observaciones, sino de un retroceso pequeño, pero ge-
neral de un gran número de sujetos obligados que incluso vuelve más “achatada
la campana”. Asimismo, el rango intercuartil (la diferencia entre el tercer y primer
cuartil, o la extensión de la “caja”) es más reducido en 2019 y 2021 en compara-
ción con 2017 (Figura 4).
Figura 4. Diagrama de caja de cada sujeto obligado evaluado en la MGA por

año, 2017 a 2021

México
2. Se pueden observar diferencias marcadas en el grado de institucionalización

de las dimensiones de la apertura gubernamental
La desagregación de los datos de la MGA no sólo muestra cómo en

México la transparencia y la participación no están igualmente institucionaliza-
das, sino también hace evidente lo amplio de la brecha entre ambas dimensiones.
En relación con lo anterior, la figura 5 presenta un diagrama de caja de cada suje-
to obligado evaluado en 2021 para las dos dimensiones de la MGA. El contraste
es notorio pues, mientras que en transparencia el 75% de las observaciones están
por encima del 0.50, en la dimensión de participación sucede lo contrario: el 75%
de las observaciones están por debajo de este valor. Además, es notoria la diferen-
cia en la concentración de los valores. En el caso de transparencia, el rango inter-
cuartil (o anchura de la caja) es menor que en participación, lo cual refleja cómo
la institucionalización de esta dimensión por varios años en el país ha permitido
avanzar a un conjunto generalizado de sujetos obligados. Por el contrario, la fal-
ta de institucionalización de la participación en el país ha llevado a una mayor
variación de resultados entre sujetos obligados (en conjunto con resultados más
bajos) (Figura 5).


dimensión, 2021
Este hallazgo ha sido una constante a lo largo de las tres ediciones de

la MGA (Métrica de Gobierno Abierto, 2021b:43). Por ejemplo, la creación de
la Plataforma Nacional de Transparencia, que permite en un solo portal realizar
solicitudes de información a todos los sujetos obligados del país, ha sido un me-
canismo eficaz para que la ciudadanía pueda conocer en mayor medida sobre sus
gobiernos. En cambio, no hay un mecanismo equiparable en el caso de la parti-
cipación, lo cual limita el involucramiento en la toma de decisiones y vuelve las
experiencias más diversas al no existir un marco común.
Si bien es cierto que no todos los entes evaluados comparten la caracte-

rística general de tener mejores resultados en transparencia que en participación,
son minoritarios los que sí y las diferencias entre ambos grupos son evidentes. Al
respecto, la figura 6 compara los valores de cada sujeto obligado evaluado en las dos
dimensiones de la MGA. El panel derecho muestra cómo la mayoría de los sujetos
obligados tiene un mejor resultado en transparencia que en participación (1,122,

México
lo que equivale al 82.2% del total). Asimismo, las diferencias entre valores tienden
a ser mayores, de ahí que la inclinación de las pendientes sea más pronunciada.
Por el contrario, el panel izquierdo representa a los sujetos evaluados que tienen
un mejor resultado en participación que en transparencia (243, 17.8 %). Además
de ser menos observaciones, los valores alcanzados en cada dimensión son menos
lejanos entre sí, lo que se observa en las pendientes menos marcadas (Figura 6).
Figura 6. Resultados de cada sujeto obligado evaluado en la MGA divididos

por la dimensión con el valor más alto, 2021
3. Se pueden detectar las áreas de transparencia y participación consolidadas,

así como las áreas por consolidar
Operar bajo un enfoque de gobierno abierto implica conjugar distintas

temáticas que, articuladas adecuadamente, hacen posible una interacción más cer-
cana entre gobiernos y ciudadanía en los procesos de toma de decisión y gestión

públicas. La disección que realiza la MGA sobre los elementos que constituyen la
transparencia7 y la participación8 demuestra que existen distintos grados de con-
solidación entre ellos.
En general, los componentes más consolidados son aquellos respaldados

por un andamiaje institucionalizado. Como se observa en la figura 7, para el caso
de acceso a la información (tanto desde el gobierno como desde la ciudadanía) y
de transparencia activa, el grueso de los sujetos obligados evaluados se concentra en
el extremo derecho, pues para estos componentes se han desarrollado estructuras y
procesos que dan pauta a cómo debe actuar cada uno de ellos cuando una persona
ciudadana le solicita algún dato o cómo debe compartir la información sobre sus
gestiones internas. Instancias como el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información Pública y Protección de Datos Personales (SNT) —órgano encarga-
do de conducir los esfuerzos institucionales y normativos en la materia— y herra-
mientas como la PNT se han encargado de afianzar estos componentes (Figura 7).
7 La dimensión de transparencia está compuesta por el subíndice de transparencia desde el gobierno (acceso a
la información, transparencia activa y datos abiertos) y por el subíndice de transparencia desde la ciudadanía
(acceso a la información y transparencia proactiva). Para mayor detalle, ver la tabla 2.
8 La dimensión de participación está compuesta por dos subíndices: participación desde el gobierno y parti-
cipación desde la ciudadanía. Para mayor detalle, ver la tabla 2.

México

componente, 2021
En contraste, los componentes menos consolidados son aquellos que re-

presentan un esfuerzo adicional por parte de los sujetos obligados, como las acti-
vidades de transparencia proactiva y la publicación de datos abiertos. Aun cuando
ambos son mandatos por la ley, éstos no han logrado ser asumidos como un ele-
mento sustancial de la transparencia institucional. En parte, esto se debe a lo limi-
tadas y poco sostenibles que han sido las iniciativas de apertura de datos (Cejudo,
de los Cobos, Ramírez, 2022) y a que las acciones de transparencia proactiva son
de carácter voluntario. En cuanto a la participación desde la perspectiva ciuda-
dana (PC) y desde la perspectiva de gobierno (PG), la figura 7 muestra que no
existe una consolidación marcada de este componente. Esto reafirma el hecho de

que la participación ciudadana en México se encuentra en un proceso inacabado

de consolidación no solo en forma general, sino también desde cada uno de los
componentes que lo conforman. Incluso, la participación desde la perspectiva
del gobierno (55.2 %), junto con transparencia proactiva (42.1 %) y datos abier-
tos (76.3 %), tienen a un importante número de sujetos obligados con resultados
iguales a cero. En la MGA, tener un resultado equivalente a cero corresponde a no
tener siquiera los elementos mínimos, como publicar al menos una base de datos
abiertos o información de relevancia sobre su quehacer cotidiano, o al no haber
indicios de mecanismos formales de participación ciudadana.
4. Se pueden construir agendas diferenciadas para alcanzar la apertura

gubernamental
La granularidad del análisis pone de manifiesto la necesidad de construir

agendas diferenciadas, pues cada estado y sujeto obligado presentará puntos de
partida distintos. Además, cada uno contará con diferentes capacidades y recursos
para avanzar en su proceso de apertura gubernamental.
Para pensar en términos de agendas diferenciadas se presenta el siguiente

ejemplo. Lagos de Moreno es un municipio del estado de Jalisco, ubicado en el
occidente de México. La calificación que obtuvo en el IGA fue de 0.88 al tener
un desempeño destacable en la mayoría de los componentes de la MGA: es un
municipio que publica información proactivamente (TP = 1), que en lo general
responde a sus solicitudes de información conforme a lo marcado en la ley (AI-G
= 0.94) y que da seguimiento a los acuerdos adoptados en los espacios institucio-
nalizados de participación ciudadana (PG = 0.93).
A poco menos de 50 kilómetros de distancia se encuentra el municipio

de San Julián, Jalisco, el cual obtuvo una puntuación de 0.22 en el IGA. Este
ayuntamiento no reporta en la PNT información sobre sus obligaciones de trans-
parencia (TA = 0) y no hay evidencia de que en la localidad existan mecanismos
institucionalizados de participación ciudadana (PG = 0). Tampoco se encontró in-
formación publicada proactivamente (TP = 0). No obstante, este municipio suele
responder a sus solicitudes de información de manera más organizada y completa
que Lagos de Moreno. Además, en San Julián existen más métodos de contacto

México
disponibles para que la ciudadanía se comunique con sus autoridades locales que
en el municipio vecino; pero ambos no publican datos abiertos.
El ejemplo anterior ilustra cómo los datos desagregados de la MGA pue-

den utilizarse a manera de diagnóstico para que los estado o sujetos obligados
diseñen rutas de atención específicas para tratar aquellos elementos de la transpa-
rencia y de la participación en los que presenten mayores rezagos. Al trabajar con
agendas diferenciadas, el resultado son esfuerzos complementarios que contribu-
yen a la consolidación de la apertura gubernamental en todo el territorio nacional.
Conclusiones: ¿Por Qué Es Útil La Medición Desagregada De

La Apertura Gubernamental?
Medir el alcance del gobierno abierto con el nivel de desagregación que

proporciona la MGA resulta útil en varios sentidos. Primero, porque ofrece un
panorama desglosado del estado de la apertura del gobierno mexicano para que,
por ejemplo, organizaciones nacionales e internacionales cuenten con insumos
para generar reportes y estudios que contrasten la realidad del país con lo que se
vive en otras latitudes. Muestra de ello son los trabajos de Transparencia Mexicana,
World Justice Project y Open Government Partnership (véase Métrica de Gobierno
Abierto, 2021c).
En segundo lugar, conocer los datos puntuales también ha servido para

que medios de comunicación nacionales y locales generen análisis sobre el des-
empeño de sus entidades federativas9 o sobre sujetos obligados en específico.10 La
redacción de este tipo de notas y artículos de opinión ha sido útil para socializar
los resultados de la MGA entre el público en general y aportar evidencia al debate
público sobre apertura gubernamental.
9 Este enlace dirige a un ejemplo de una organización civil en el estado de Chiapas: https://www.chiapaspara-
lelo.com/opinion/2022/05/gobierno-abierto-y-transparencia-en-chiapas-alcances-reales-y-retos-pendientes/
10 Este enlace dirige a un ejemplo de un portal de noticias que hizo un reporte sobre el desempeño de la
Universidad Veracruzana: https://www.alcalorpolitico.com/informacion/uv-primer-lugar-en-transparen-
cia-a-nivel-estatal-segun-metrica-de-gobierno-abierto-368995.html

Pero quizá la utilidad más importante de la desagregación de los datos

de la MGA está en que permite a los gobiernos, de cualquier ámbito o nivel te-
rritorial, contar con elementos concretos para formular y poner en marcha políti-
cas y acciones orientadas al fortalecimiento de su apertura gubernamental. Así lo
han hecho, por ejemplo, las autoridades del estado de Michoacán para diseñar su
Política Estatal Anticorrupción en 2021. También el grado de detalle de la MGA,
aunado a la periodicidad con la que se lleva a cabo este ejercicio, posibilita que su
información sea utilizada como indicador de avance, tal y como lo hacen la Política
Pública de Gobierno Abierto en Oaxaca, o el Ayuntamiento de Ciudad Juárez,
Chihuahua, para su sistema de indicadores de calidad de vida (véase Métrica de
Gobierno Abierto, 2021c).
El que los datos y la metodología de la MGA sean abiertos y consul-

tables por cualquier persona facilita también su replicabilidad. Por ejemplo, el
Observatorio Ciudadano del Sistema Estatal Anticorrupción de Nuevo León
(2021) propuso en su 2o Informe de Avances la realización de una medición ba-
sada en la Métrica de Gobierno Abierto para monitorear a municipios metropo-
litanos de la entidad. Esta medición tendría como objetivo identificar las áreas
de oportunidad en materia de apertura gubernamental que tienen los municipios
neoleoneses, a la par de la detección de los avances más sobresalientes. El uso que
le han dado a la MGA, esta y las instituciones anteriormente mencionadas, con-
tribuye a evidenciar la relevancia de incorporar los principios del gobierno abierto
en las decisiones y deliberaciones públicas en México. Abrir los procesos guberna-
mentales a la ciudadanía conlleva una gestión pública más eficiente, innovadora e
inclusiva y se convierte en un pilar de gobernanza colaborativa.
La MGA es una herramienta clave para alimentar la discusión y la toma

de decisiones sobre apertura gubernamental en México. Es un estudio con el que
se genera evidencia respecto a qué sucede cuando la ciudadanía interactúa con
sus gobiernos, ya sea buscando o solicitando información, o intentando incidir
en la gestión de asuntos públicos. Lo valioso de este ejercicio de medición está en
el profundo grado de desagregación de sus resultados, lo que facilita saber pun-
tualmente en dónde están las fortalezas, pero también las áreas de oportunidad de
cada uno de los 1,365 sujetos obligados.

México
La MGA es útil en el contexto mexicano, porque su diseño y alcance están

pensados en las características normativas, administrativas y tecnológicas de los go-
biernos de este país. No obstante, los elementos centrales de su diseño (la intención
de capturar la experiencia ciudadana, las oficinas públicas como unidad de análisis
y la desagregación de información para cada componente) pueden ser útiles para
avanzar en la observación, medición y evaluación de la apertura gubernamental
en América Latina. Al igual que en México, para consolidar los mecanismos de
transparencia y participación en la región es indispensable contar con evidencia
de su funcionamiento e información útil para construir estrategias de mejora. Y
es indispensable, también, ampliar la perspectiva de análisis más allá de los go-
biernos nacionales, para incluir a los gobiernos estatales y municipales (Tai, 2021).
Por otra parte, contar con evidencia sobre la evolución de la apertura gu-
bernamental y las diferencias en el tiempo y entre oficinas públicas puede servir
para alimentar la investigación empírica sobre apertura gubernamental. Esta no
es una contribución menor. En su revisión de la literatura en inglés, publicada
en revistas indizadas de 2008 a 2013, Wirtz y Birkmeyer (2015) encontraron que
aproximadamente 70% de los estudios no tienen contenido empírico. Contar con
más evidencia y mejor investigación empírica es crucial no solo para incrementar
nuestro conocimiento, sino para generar mejores políticas de apertura en cada ofi-
cina pública y a nivel regional y nacional. Servirá también para que la ciudadanía
cuente con elementos para exigir apertura y monitorear avances.
La agenda de gobernanza colaborativa (Ansell, 2012) no solo supone atri-

butos gubernamentales, sino de interacción entre la ciudadanía y los gobiernos.
La MGA es una muestra de que la definición, operacionalización y medición de
la apertura gubernamental puede incluir esa lógica de la ciudadanía como prota-
gonista del gobierno abierto.

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Vol. 20 • Nº 38 (2022) pp. 65–98
La transparencia comunitaria, un eslabón más en

la trayectoria del Gobierno Abierto en México
Christian Cruz-Meléndez
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología México- Universidad de la Sierra Sur
Resumen
El gobierno abierto se basa en los pilares de la colaboración, participación, ren-

dición de cuentas y transparencia; es un paradigma que ha sido retomado a nivel
mundial. En México existen los marcos legales e institucionales para apegarse a
los principios del gobierno abierto, lo cual aplica a los tres ámbitos de gobierno,
ello incluye también a los municipios que ejercen sistemas normativos indígenas
pertenecientes al estado de Oaxaca, éstos conservan sus usos y costumbres para
gobernarse sin que lo anterior los exima de cumplir con los deberes de la transpa-
rencia política. La Constitución de Oaxaca reconoce la transparencia comunitaria
como una forma de cumplir con dicha obligación. La transparencia comunitaria se
basa en instituciones propias de los municipios indígenas como la asamblea, se da
de forma directa, sin intermediarios, contribuyendo a que desde estos municipios
se consolide el gobierno y Estado abierto.
Palabras clave: Estado abierto, transparencia, asamblea comunitaria, sistemas

normativos indígenas, Oaxaca.

La transparencia comunitaria, un eslabón más en la trayectoria del gobierno abierto en México
Community transparency, another link in the

trajectory of Open Government in Mexico
Abstract
Open government is based on the pillars of collaboration, participation, account-

ability, and transparency; It is a paradigm that has been taken up worldwide. In
Mexico there are legal and institutional frameworks to adhere to the principles
of open government, which applies to the three spheres of government, this also
includes the municipalities that exercise indigenous regulatory systems belonging
to the state of Oaxaca, they preserve their uses and customs to govern themselves
without the foregoing exempting them from complying with the duties of political
transparency. The Oaxaca’s Constitution has recognized community transparency
as a way to fulfill this obligation. Community transparency is based on institutions
of indigenous municipalities such as the assembly, it’s given directly, without in-
termediaries, contributing to the consolidation of the open government and state
in these municipalities.
Keywords: Open state, transparency, community assembly, indigenous regulatory

systems, Oaxaca.

El inicio del nuevo milenio trajo consigo cambios políticos que implica-
ron la caída de regímenes autoritarios y cerrados. Dichos cambios derivaron de
procesos democráticos de alternancia, reformas administrativas, adelantos tecno-
lógicos y un nuevo papel de la sociedad en los asuntos públicos. En aquella etapa
se implementaron cambios administrativos basados en los principios de la nueva
gestión pública, los cuales implicaban que los gobiernos se hicieran más eficientes,
que proporcionaran servicios de calidad, utilizaran las tecnologías de la informa-
ción y comunicación y se apegaran a la transparencia y la rendición de cuentas,
dejando atrás el burocratismo y la opacidad.
El paradigma del gobierno abierto (GA), inició a finales de la primera

década del siglo, y se propagó ampliamente por diversos países al punto de que
existe una Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), además se firmó la Carta
Iberoamericana de Gobierno Abierto y los países que suscribían dichos acuerdos
debieron alinear sus planes y políticas públicas a estos principios.
México fue uno de los países que se sumó a los esfuerzos por un gobierno
abierto de manera posterior a los cambios políticos, como la alternancia partidista
del año 2000, con la cual se rompió una hegemonía de un régimen de setenta años.
A partir de aquí se iniciaron cambios legales e institucionales para dejar atrás la
opacidad y fomentar la transparencia gubernamental. Con dicha inercia, México
se incorporó a la AGA, que continúa realizando esfuerzos en cuanto a la creación
del marco legal, el fortalecimiento de las instituciones y el aprovechamiento de
las TIC para facilitar la tarea hacia la apertura gubernamental y la transparencia
en particular.
Como país federal, México tiene tres ámbitos de gobierno con respon-
sabilidades en cuanto al GA, estos son el ámbito nacional, estatal y el municipal,
en específico dirigidos hacia la transparencia, lo cual les obliga a publicar la infor-
mación señalada por los marcos legales y, en su caso, proporcionar la información
que les pidan por medio de las solicitudes específicas de información; asimismo, el
gobierno está obligado a publicar información que pueda ser reutilizada y genere
valor público. El ámbito nacional y subnacional han realizado esfuerzos mediante
la creación de leyes y organismos que garantizan la transparencia y el derecho al
acceso a la información (DAI). Sin embargo, en los gobiernos locales, es decir, en

los municipios los resultados se han obtenido de manera más lenta, ya que la orga-
nización municipal es compleja, y los municipios son heterogéneos en su tipología
y capacidades, lo cual impacta sus avances hacia la transparencia.
En el caso particular del estado de Oaxaca, existe una tipología muy par-
ticular de municipios que pertenecen al régimen de sistemas normativos indígenas
(SNI), estos se caracterizan por mantener sus formas de autogobierno basadas en
usos y costumbres indígenas, respetando sus formas de elección de autoridades
y manteniendo instituciones como el tequio, el sistema de cargos y la asamblea
comunitaria. También son municipios con altos niveles de conflictividad, en con-
diciones de pobreza y marginación, con problemas de brecha digital por razones
como su ubicación geográfica y su situación económica. A pesar de lo anterior, son
sujetos obligados a cumplir con la transparencia, y es precisamente éste uno de los
puntos centrales del presente trabajo que busca describir cómo pueden ejercer la
transparencia con base en instituciones propias de su tipología.
En 2021, el Congreso de Oaxaca reconoció en su Constitución local a

la transparencia comunitaria como una forma de cumplir con dicha obligación
y favorecer el DAI en municipios de SNI. En este sentido, el presente trabajo se
propone describir las características de esta nueva tipología de transparencia, la
cual se suma a las ya reconocidas (reactiva, activa, proactiva, focalizada), así como
hacer una aportación al tema de la construcción de un estado abierto desde un
fundamento que no había sido considerado.
Metodología
El abordaje metodológico que se propone es de tipo cualitativo basado en

la observación de un fenómeno que ocurre en la realidad, analizando sus caracte-
rísticas, cualidades, relaciones y categorías (Corbetta, 2010). Es un trabajo con un
alcance exploratorio-descriptivo y como tal no formula una hipótesis, sino que
se enfoca en el abordaje de “fenómenos que no se han investigado previamente y
se tiene el interés de examinar sus características” (Ramos-Galarza, 2020:2) y en
este caso se aborda lo que sería la transparencia comunitaria en los municipios de
Sistemas Normativos Indígenas de Oaxaca, un tema poco estudiado y con algunos

antecedentes los cuales provienen de la antropología (Juan-Martínez, 2019). El

reconocimiento de los usos y costumbres como forma de transparencia por parte
de los órganos encargados de este asunto es algo totalmente novedoso, y no se
sabe que resultados se obtendrán.
En cuanto a la técnica de revisión documental mediante la cual se hace la

descripción detallada de un tema (Gómez-Luna et al, 2014), y que para el presen-
te trabajo es el gobierno abierto, su trayectoria en México y su implicación en los
Sistemas Normativos Indígenas. En cuanto a las fuentes de información se realizó
una revisión de la literatura sobre la conceptualización de gobierno abierto, la tra-
yectoria de éste en México considerando también algunos antecedentes y la legis-
lación referida a los temas abordados. Posteriormente, se describe al régimen de
SNI y la transparencia comunitaria. Se hizo uso de fuentes primarias como “libros,
antologías, artículo de publicaciones periódicas, monografías, tesis y disertaciones,
documentos oficiales, reportes de asociaciones y trabajos de expertos”(Izaguirre,
Rivera, y Mustelier, 2007. p. 5). De igual forma se realizó un análisis de conteni-
dos de fuentes como, documentos institucionales, como planes de trabajo, leyes y
reglamentos y también de fuentes periodísticas (Fernández, 2002), en las que se
abordaron el tema de la Transparencia Comunitaria.
Marco teórico
Gobierno abierto y el pilar de la transparencia
En 2009, el expresidente estadounidense Barack Obama publicó el

“Memorando por un gobierno abierto” en el cual hizo un llamado a las agencias
gubernamentales para trabajar sobre los principios de colaboración, participación
y transparencia, dando así inicio a un movimiento mundial de reformas admi-
nistrativas englobadas bajo el término de gobierno abierto. Sin embargo, algunos
autores consideran que esta idea no es totalmente nueva, en este sentido se pueden
mencionar trabajos como el de Oszlak (2016), quien señala que el término GA
ya había sido utilizado desde 1955 en un iniciativa del Congreso de los Estados
Unidos sobre información gubernamental. En cuanto participación, ésta se ha

vinculado a la democracia, en esta línea cabe retomar a Peña (2009), quien ubica
los antecedentes de este pilar en las asambleas ciudadanas de Atenas. En cuanto
a colaboración, aspecto que refiere a contribución y trasciende la opinión o de-
liberación, se pueden anotar antecedentes prácticos como el tequio, presente en
culturas de usos y costumbres. Éste consiste en trabajo o cooperación económica
para la prestación de servicios a la comunidad y la organización de fiestas religiosas
que forman parte de sus tradiciones (Bustillo y García, 2016).
Respecto a la transparencia, Gabino (2013) señala que desde Aristóteles

había una noción de este atributo, pues en su texto “La política” apuntaba la im-
portancia de que los ciudadanos pudieran conocer y juzgar las cuentas y los nego-
cios públicos. Otro antecedente se ubica en China y su buró de censura imperial,
“una institución de la Dinastía Ch’ing que se encargaba de vigilar cuidadosamente
al gobierno y a sus funcionarios, de exhibir sus incompetencias, ineficiencias y
prácticas de corrupción” (Ackerman y Sandoval, 2015, p. 7). Posteriormente, la pri-
mera ley de Transparencia se ubica en Suecia en 1766, más tarde, en 1948, se firma
la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), que en su Artículo
19 protege la libertad de información y expresión. A partir de 1951 los países del
mundo empiezan a crear sus leyes para establecer la transparencia y garantizar el
derecho de acceso a la información (Ackerman y Sandoval, 2015). Para 2021, de
acuerdo con la UNESCO (2021), 128 países contaban con legislaciones para la
transparencia y el acceso a la información.
A pesar de los antecedentes, el memorando del presidente Obama marca

un punto de partida, pues a partir de este hecho empezó a darse un movimiento
o tendencia a nivel mundial, tanto en gobiernos como en organismos interna-
cionales, sociedad civil y academia, dirigido hacia la implementación de políticas
públicas, planes de acción, y el entendimiento de lo que significaba el nuevo pa-
radigma del gobierno abierto.
Desde hace más de diez años se inició el debate académico enfocado en

lo que debe entenderse como GA, y aunque se ha generado una gran cantidad
de literatura, no hay un consenso totalmente aceptado en cuanto a su definición.
De acuerdo con Peña (2017), el GA tiene un origen plural y diverso, con barreras
conceptuales que no están claramente definidas, lo cual dificulta saber qué es o

no es GA. Por su parte, Barria, González-Bustamante y Cisternas (2019) apuntan

que el GA es un concepto que ha sido atractivo para los estudiosos de los temas
de administración pública, lo cual ha derivado en una vasta producción acadé-
mica sobre la definición del término, lo que incluye artículos académicos, libros,
capítulos de libros, congresos y documentos internacionales.
En principio habría que cuestionar a qué se refiere el concepto de gobier-

no abierto, ¿es tendencia, moda, paradigma, filosofía, una nueva forma de tra-
bajar del sector público o es una política pública? En este sentido, las respuestas
encontradas en la literatura especializada apuntan hacia todas esas direcciones, es
decir, el GA “nos brinda muchísimas definiciones, y en cada una se identifican
tendencias con un abordaje teórico muy particular” (Mariñez Navarro, 2016,p.
48). Igualmente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(2016) señala que el significado del GA puede variar en función de los intereses y
prioridades que se tengan con respecto a él, y es a su vez influido por factores po-
líticos y culturales. Por ejemplo, Ramírez-Alujas lo describe de la siguiente manera:
Un nuevo paradigma y modelo de relación entre los gobernan-

tes, las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional, co-
laborativo y orientado a la participación de los ciudadanos tanto en el
seguimiento como en la toma de decisiones públicas, a partir de cuya
plataforma o espacio de acción es posible catalizar, articular y crear va-
lor público desde y más allá de las fronteras de las burocracias estatales.
(Ramírez-Alujas, 2012, p. 1).
En esta línea de la relación gobierno y actores no gubernamentales, se

considera al GA como “nueva relación entre el sector público y la ciudadanía, en
la que se valora y empodera al ciudadano y se le otorga la capacidad de incidir en
las decisiones de gobierno” (Ruvalcaba, Criado y Aguilar, 2021, p. 22). Dicha rela-
ción también se encuentra en la definición de la Alianza por el Gobierno Abierto
(AGA) (2018) México, la cual, además, lo define como una forma de innovación
en la resolución de problemas públicos. En otro sentido del término, Sandoval
(2013:57–158) lo define como “una plataforma tecnológica institucional que con-
vierta los datos gubernamentales en datos abiertos para permitir su uso, protección
y colaboración por parte de los ciudadanos en los procesos de decisión pública,

rendición de cuentas y mejoramiento de los servicios públicos”. Por último, Uvalle

(2018) lo conceptualiza como un proceso de gobernanza que produce datos para
que los ciudadanos accedan a la información pública, y tengan la posibilidad de
colaborar y participar en asuntos públicos.
Es notorio que no se ha llegado a definiciones únicas, lo cual es una si-

tuación muy común en ciencias y fenómenos sociales, sin embargo, las diversas
conceptualizaciones de gobierno abierto apuntan hacia cambios en la forma abor-
dar los asuntos públicos, permitiendo que los actores no gubernamentales —antes
excluidos— tengan información considerada pública, la cual se convierte en un
insumo para que éstos participen y colaboren en los procesos de políticas públicas
y en la resolución de problemas públicos.
A los principios de transparencia, colaboración y participación, con el

paso del tiempo se les empezó a llamar “pilares” sobre los cuales se apoyarían los
procesos de apertura gubernamental y los ejes que marcarían los planes y rum-
bos de acción. La publicación de la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto
(CLAD, 2016) agregó un pilar más: la rendición de cuentas, la cual siempre ha sido
vinculada al GA. En el enfoque actual del GA, la participación se ha visto como
“tomar parte”, es decir, implica que los ciudadanos sean considerados en el proce-
so de toma de decisiones públicas o en el uso de recursos también públicos, esto
representa “la posibilidad de influenciar las decisiones que deberán ser tomadas
por las instancias de autoridad establecidas en cada caso” (Sánchez, 2015, p. 54).
Por su parte, la colaboración se ha referido a “tomar parte”, trasciende el

mero acto de opinar e influir sobre decisiones públicas, pues implica acción, con-
tribución y cooperación, esto es que los sectores no gubernamentales utilicen sus
capacidades en la propia sociedad para “aportar en el diseño e implementación de
políticas públicas, dejando atrás el enfoque de una ciudadanía receptora de accio-
nes institucionales, para convertirse en protagonista y productora de sus propias
soluciones” (CLAD, 2016, p. 7).
La rendición de cuentas se entiende como “explicar”, es un proceso me-

diante el cual “los gobiernos informan al público de sus actividades, de los re-
cursos que han ejercido y de los resultados que han obtenido, es algo más que

la transparencia: es una tarea obligada y permanente” (Merino y López-Ayllon,

2019, p. 277).
El último pilar del GA, que es objeto de estudio de la presente investiga-

ción, es la transparencia, la cual está siempre vinculada al derecho al acceso a la
información (DAI), y se entiende como “saber”. De acuerdo con López-Ayllon
(2019b), la Real Academia de la Lengua (RAE) define como transparente a algo
que es claro, nítido y libre de ambigüedades, por lo tanto, fácil de comprender.
En el caso de los gobiernos, su información debe tener esas cualidades al permitir
que cualquier persona u organización vea a través de él de forma clara y sencilla.
De esta forma, la transparencia de un gobierno abierto se refiere a la posibilidad
de acceder a la información considerada pública, es decir, aquella que por ley sea
generada o esté en posesión de los sujetos obligados, y que deberá estar disponi-
ble por medios eficientes. No toda la información pública puede ser accedida de
la misma forma, y aunque su publicación ya genera un valor público, éste puede
cambiar más allá de solo acceder ella, y en este sentido se ha ido categorizando la
transparencia. Autores como Cruz-Rubio (2015) y Sandoval (2018b) han señala-
do algunas tipologías de transparencia, las cuales se mencionan a continuación.
• Transparencia reactiva: se da con la publicación de leyes de transparencia, y

que garantizan y operacionalización el DAI.
• Transparencia activa: en este caso se trata de la publicación de la información
a la cual las leyes de transparencia obligan sin necesidad de una solicitud, es
decir, deberá estar disponible en medios electrónicos o tradicionales (impresa)
para que cualquier interesado la consulte.
• Transparencia proactiva: se refiere a información pública que no aparece como
publicable de manera voluntaria, pero a la que se puede acceder mediante
solicitudes de información ante los sujetos obligados o los órganos de
transparencia y acceso a la información.
• Transparencia colaborativa: se da cuando la información pública disponible en
algún medio o a la que se accede vía solicitudes previamente elaboradas, se (re)
utiliza de forma innovadora y colaborativa para resolver problemas públicos;
se define como “el uso de plataformas interoperables que comunican decisio-
nes, fomentan la participación ciudadana y crea un modelo de organización,
donde la gestión es más inteligente y abierta a múltiples actores” (Valenzuela,

2015, p. 72). Los datos abiertos y los portales visualización son un ejemplo de
este tipo de transparencia.
Por último, es pertinente cerrar el tema de transparencia con dos puntos

importantes. Primero, el papel de las TIC y la relación del gobierno electrónico
con el gobierno abierto, pues la tecnología ha sido una herramienta valiosa para
los procesos de colaboración, participación, rendición de cuentas, la transparen-
cia y el DAI en gran medida. En este sentido, debe dejarse claro que las TIC son
un medio, no un fin en el gobierno abierto, pues de acuerdo con Ramírez-Alujas
(2014), facilitan los flujos de información y la reutilización de ésta, pero dichas
tecnologías deben estar complementadas con cambios en la cultura, prácticas y
formas de trabajar de los gobiernos. El segundo punto es la complementariedad y
coexistencia de las distintas formas de transparencia, y la necesidad de que todas
estén vigentes y sean realizables en favor de una verdadera apertura gubernamental,
pues de lo contrario la transparencia podría quedarse en el papel (la ley) y como
un discurso político o una simulación administrativa. Respecto a esto, Sandoval
(2018b) utiliza el término “transparencia artificial” para explicar que si bien es posi-
ble el acceso a la información pública, esto por sí mismo no termina la corrupción
ni empodera a la ciudadanía para participar en políticas públicas y toma decisiones.
Por su parte, Mariñez (2013) el Gobierno Abierto como modelo de ges-

tión y visto como plataforma de democracia colaborativa se convierte en el con-
texto fundamental de la transparencia. En dos puntos explicamos esta relación.
Primeramente, nos aproximamos al concepto del Gobierno Abierto, haciendo un
mapeo de las definiciones que han surgido últimamente y sus implicaciones tan-
to en la colaboración, participación y transparencia. Seguido, nos adentramos a
la nueva propuesta de transparencia con la siguiente interrogante: ¿qué transpa-
rencia necesita el Gobierno Abierto?”, retoma el término “transparencia opaca”,
la cual se limita a mostrar información, pero no favorece la rendición de cuentas,
ni la participación ciudadana. La métrica del GA (2021) coordinada por Cejudo
(2022) señala que la gran cantidad de información que un ciudadano puede reci-
bir no garantiza que exista una utilidad, entendimiento o valor público, por ello,
las políticas de transparencia deberían tener un enfoque centrado en el ciudadano.

Desarrollo del Gobierno Abierto en México
La construcción del gobierno abierto en México no ha sido rápida ni me-

nos fácil. Es necesario considerar que durante mucho tiempo se vivió en un sistema
político y administrativo de tipo autoritario, marcado por la opacidad, el patri-
monialismo y la corrupción. Ésa fue también la época del Partido Revolucionario
Institucional (PRI), el cual gobernó desde 1929, y se consolidó como un partido
hegemónico, el cual, de acuerdo con Sartori (2000), permite la existencia de otros
partidos políticos aunque éstos no tengan ninguna posibilidad de acceder al poder;
solo aquellos tolerados por el partido en el poder podían llegar a tener alguna po-
sición, es decir, se vivía un competencia simulada. En el argot de la política mexi-
cana era un “carro completo”, un dicho que explica el hecho de que el partido en
el poder tenía todas las posiciones en competencia electoral:
lo que incluía el Ejército en pleno, los miles de sindicatos oficia-

les, las organizaciones campesinas (salvo la muy debilitada Confederación
Campesina Independiente, CCI), los 29 gobernadores, los casi 2.328 pre-
sidentes municipales, los diputados (excepto un puñado de “diputados de
partido”), todos los senadores, los magistrados, todos se cuadraban ante
el señor presidente (Krauze, 1997, p. 197).
Para García (2021) se vivía en un sistema político basado en la opacidad,

autoritario y cerrado, además de carecer de una competencia partidista autentica,
con una ausencia de una verdadera división de poderes y un federalismo muy cen-
tralizado hacia el ámbito federal, concretamente hacia el presidente de la República.
Es de resaltar que en 1977 se reforma el Artículo 6 de la Constitucional

Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que estableció la obligación
del Estado de garantizar el acceso a la información. A pesar de este importante
antecedente, en aquel tiempo de autoritarismo no se crearon los marcos legales ni
las instituciones que permitieran al ciudadano acercarse a los asuntos de gobierno
o acceder a su información. De acuerdo con Uvalle (2016), esta situación era un
sistema de cajas negras y sistemas cerrados en los que la información no era pública
sino gubernamental, y solo podían acceder a ella los políticos y burócratas en cali-
dad de expertos. Por ejemplo, el gasto público no se manejaba con transparencia,

mucho menos con rendición de cuentas, todas las decisiones eran exclusivas del
gobierno (Serrano 2015) a saber: el respeto de las garantías individuales, los ca-
nales institucionales y marcos jurídicos, la información y la confianza por parte
de los ciudadanos hacia las instituciones democráticas. Con base en estos cuatro
requisitos explica la injerencia de la ciudadanía en los asuntos públicos en México
durante el siglo XX, y concluirá mencionando el estado actual de la participación
ciudadana y presentando una propuesta para incrementar el margen de la misma
en el Estado mexicano.
El año 2000 fue un punto de quiebre, pues se logró una alternancia polí-
tica y partidista con la llegada del Partido Acción Nacional después de 71 años de
gobierno del Partido Revolucionario Institucional. Para Bolívar (2013), la alternan-
cia política implica no solo el cambio de personas, grupos y partidos que han go-
bernado un país, sino que debe ir más allá, al darse una verdadera transformación
en el funcionamiento de las instituciones y las formas de gobernar. Para algunos,
el cambio político del año 2000 en México marcó la caída de un sistema auto-
ritario y de partido único, se cerró un ciclo de manera pacífica, pues los triunfos
de los partidos de oposición fueron aceptados desde el presidente de la República
hasta las bases del partido que ostentó el poder por siete décadas (Romero 2001).
No es propósito del presente trabajo ahondar en el debate sobre si en el año 2000
hubo solo alternancia o también transición a una verdadera democracia, pero es
un hecho que por su importancia no se puede dejar de lado. El cambio del año
2000 en México no fue solo político y partidista, sino que trajo consigo también
un cambio en la administración pública, esto es la transición hacia paradigmas
posburocráticos o gerenciales, lo cual ya venía conformándose desde el gobier-
no del presidente Ernesto Zedillo, sin embargo, no terminó de consolidarse. En
el sexenio 1994–2000 se “puso en marcha el Programa de modernización de la
administración pública (PROMAP) con el propósito de mejorar la calidad en la
prestación de los servicios públicos mediante enfoques provenientes de la gerencia
privada para ser aplicados en la administración pública” (Sánchez, 2018, p. 365).
Para Pardo (2003), los cambios en la administración pública en el gobier-

no de Zedillo, fueron insuficientes en resultados, por ejemplo, no se instauró el
servicio profesional de carrera, ni se consolidó en su totalidad una reforma geren-
cial, pero dejó bases para que ello se realizara en los próximos gobiernos siendo

el sucesor Vicente Fox, quien llegaría a la presidencia con un nuevo perfil más de
tipo empresarial y con esas ideas en sus planes de gobierno.
Una vez que se inició el gobierno del presidente Fox arrancó una se-
rie de reformas a la administración pública señaladas desde el Plan Nacional de
Desarrollo, y operacionalizadas en documentos como la Agenda de Buen Gobierno
(ABG) como base de la estrategia de innovación gubernamental; de esta forma
se buscó:
Gerenciar la administración pública como una respuesta a las

formas tradicionales de gestión, bajo la premisa que con la llegada de
funcionarios con un perfil distinto a los tradicionales y con la incorpora-
ción de las “nuevas visiones se ofrecerían de manera automática, mejores
resultados” (Sánchez, 2018, p. 440).
Entre los puntos más importantes de esta ABG se encontraba un gobier-

no de calidad y que costara menos, que fuera profesional y eficiente basado en la
mejora regulatoria. Se empieza a intensificar el uso de las tecnologías y se utiliza
el término gobierno digital, así como un punto vinculado al presente trabajo que
es un gobierno honesto basado en la rendición de cuentas y en la transparencia.
En el periodo de 2000 a 2012 se presentaron dos hitos relevantes para el gobierno
abierto, y en particular para la transparencia. En 2002 se aprueba la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG),
primera en México en ponderar materias como el acceso a la información pública
y la protección de datos personales; posteriormente se crea el Instituto Federal de
Acceso a la Información (IFAI) como un organismo descentralizado, con perso-
nalidad jurídica y patrimonio propio, pero dependiente del poder Ejecutivo. De
acuerdo con Sánchez (2018), en el periodo 2003–2006 se presentaron 172,169
solicitudes ciudadanas de acceso a la información.
Peschard (2019) indica que los primeros casos notorios de transparencia y

acceso a la información se enfocaron en el uso de los recursos públicos por parte de
los gobernantes, los cuales solían ser dispendiosos, pero dicha información no era
sometida a escrutinio público. La autora señala el difundido caso del toallagate de
2003, derivado de una solicitud de información que descubrió que la presidencia

de la República gastaba 4 mil pesos en toallas y otros utensilios domésticos con

valor de hasta 40 mil pesos. Este caso costó la salida del encargado de compras
de la presidencia. También se dieron los primeros pasos en el uso de la tecnología
para la transparencia al implementarse el Sistema de Solicitudes de Información
(SISI) en el año 2003, el cual era:
el sistema autorizado por el IFAI que contenía los formatos im-

presos y electrónicos para que las personas presentaran sus solicitudes de
acceso a través de medios electrónicos, y el sistema único para el registro
y captura de todas las solicitudes recibidas por las dependencias y entida-
des en otros medios como correo, mensajería o físicamente, y cuyo sitio
de Internet es http://informacionpublica.gob.mx (DOF, 2003).
El siguiente sexenio (2006–2012) fue encabezado por el presidente Felipe

Calderón, también miembro del PAN. En ese periodo en el Artículo 6 constitu-
cional se estableció el principio de máxima publicidad, el cual “implica que toda
la información en posesión de cualquier autoridad, órgano, organismo o entidad
federal, estatal o municipal es pública, salvo que caiga en una de las hipótesis de
reserva previstas en las leyes correspondientes” (López-Ayllón, 2019a:195); tam-
bién se establecen los medios electrónicos como una forma de publicación y acce-
so a la información pública. La transparencia también fue apoyada por el uso de
las TIC, se incorporaron medios como el teléfono y el internet para el acceso de
información, pasando así de 4.359 solicitudes en 2005 a 41.164 en 2008 (López-
Ayllon 2009).
La utilización de sitios de internet fue otro hito hacia la apertura guber-

namental que coadyuvó a romper la cultura de la opacidad y secrecía tan arraiga-
da en el sistema político y administrativo mexicano. Al respecto y derivado de la
reforma de 2007 al Artículo 6, la cual señaló que los medios electrónicos deberían
ser utilizados para la publicación de información pública, en 2007 inició opera-
ciones el Portal de Obligaciones de Transparencia (POT) el cual concentraba la
información que por ley la Administración Pública Federal debía poner a dispo-
sición de cualquier ciudadano, esto incluía “los trámites y servicios ofrecidos, el
directorio de servidores públicos y remuneraciones, información presupuestaria y
de contrataciones, resultados de auditorías padrones de beneficiarios para aquellas

dependencias que gestionen programas sociales (Salazar, 2019:238). En 2008 se

deja atrás el SISI y se da paso al Sistema Infomex, un sistema de solicitudes de
información centralizado que las procesaba e manera simplificada, éste fue un pre-
cursor de las plataformas de acceso a la información en México y Latinoamérica
(Fumega, 2014).
En 2009, el presidente de los Estados Unidos Barack Obama emitió el

“Memorando por un gobierno abierto”, en el cual llamó a una reforma del sector
público en la que:
• El gobierno debe ser transparente en cuanto a la publicación de su informa-

ción, utilizando las TIC y poniéndola a disposición de la ciudadanía.
• El gobierno debe ser participativo, generando mecanismos y espacios para el
involucramiento ciudadano en los asuntos públicos.
• El gobierno debe de ser colaborativo, facilitando la cooperación de los sectores
no gubernamentales en las políticas públicas.
Estos antecedentes marcaron un punto de partida hacia un paradigma al

que se denominó gobierno abierto, el cual generó un movimiento mundial que
culminó con el surgimiento de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), enten-
dida como “una iniciativa internacional que promueve la transparencia, rendición
de cuentas, empoderamiento social y la innovación tecnológica para la solución
de problemas públicos, a través del diálogo y la colaboración entre autoridades
del Estado y la sociedad civil. Pretende propiciar un cambio hacia una forma de
gobierno que se caracteriza por la interacción continua entre transparencia, aper-
tura y participación ciudadana” (Nieto, 2019, p. 61).
De acuerdo con Salas (2016), esta iniciativa se convirtió en un esfuerzo

multilateral que conjuntó a naciones comprometidas a actuar contra la corrupción,
fortalecer las capacidades de la administración pública y ser innovadoras bajo los
principios rectores de la transparencia, rendición de cuentas y participación ciu-
dadana. México se unió a la AGA en 2011 estableciendo un plan de acción que se
podía visualizar como un tablero de compromisos con metas, acciones y plazos a
cumplir. De esta forma, México se comprometía a impulsar políticas públicas en
pro de la transparencia, el acceso a la información, la rendición de cuentas y la

participación ciudadana. Los ejes del plan de acción 2013–2015 fueron: gobier-
no centrado en la ciudadanía, presupuesto abierto y participativo, datos abiertos
para el desarrollo, empoderamiento y participación ciudadana, y gobernanza de
recursos naturales.
Para el siguiente sexenio (2012–2018), el PRI regresó a la presidencia de

la República con Enrique Peña Nieto como jefe de Estado. En ese periodo conti-
nuaron los esfuerzos por fortalecer el gobierno abierto, incluso México presidió la
AGA de 2014 a 2016. Dos hechos fundamentales tuvieron lugar en el marco legal
e institucional del GA en México, pues en 2014 se modificó el Artículo 6 consti-
tucional dando como resultado la transformación del Instituto Federal de Acceso a
la Información (IFAI) en el Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI)
como el órgano garante del derecho al acceso a la información y la protección de
datos, pasando de ser un organismo descentralizado de la administración pública
a ser un órgano constitucional autónomo (OCA) del Estado mexicano. Contó
desde entonces con autonomía financiera, presupuestal, jurídica, administrativa
y de gestión.
Igualmente se creó la Ley General de Transparencia y Acceso a la

Información Pública, reglamentaria del Artículo 6 constitucional. A nivel inter-
nacional es importante mencionar que México se suscribió en 2016 a la Carta
Iberoamericana de Gobierno Abierto, impulsada por el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD), en la que se establecen los prin-
cipios rectores de estrategias y políticas de gobierno abierto con la transparencia,
participación, colaboración, y agregando la rendición de cuentas, como pilares
de este paradigma.
En cuanto al uso de TIC como aliadas de la transparencia y el gobierno

abierto, en 2016 se creó la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), “un ins-
trumento informático que tiene por objetivo integrar y hacer interoperables los
cuatro sistemas de información por medio de los cuales los sujetos obligados cum-
plen con los procesos, obligaciones y disposiciones de su responsabilidad” (Velasco,
2019:222). La PNT sustituía al Infomex como el medio tecnológico de solicitudes
de acceso a la información e incluía a todos los sujetos obligados permitiendo el
procedimiento de solicitudes en un solo punto.

Como puede observarse, México ha construido un ecosistema para lo-

grar un gobierno abierto y transparente basado en marcos legales e institucionales,
reformas constitucionales, innovación, tecnología, trabajo con la sociedad civil y
otros sectores no gubernamentales. Este proceso de construcción no ha conclui-
do, y quizá sea muy difícil llegar a un gobierno abierto pleno, es decir, de total
transparencia, rendición de cuentas y cero corrupción. De acuerdo con Sandoval
(2018a), la visión de GA en México se ha sesgado hacia la tecnología y el acceso
a la información por esta vía, aún falta el reto de transparentar la toma de deci-
siones y aprovechar los datos abiertos, o bien, “ya no solo es abrir las ventanas del
gobierno para conocer lo que hace, sino que se trata de abrir las puertas a los ac-
tores sociales para acceder al lugar donde se deciden las agendas de los problemas
públicos” (Valenzuela y Bojorquez, 2016: 129).
Gobierno Abierto a nivel subnacional y local.
México es un país federal en el que coexisten tres ámbitos de gobierno:

federal (nacional), estatal (subnacional) y municipal (local). Las entidades federa-
tivas (estados) y los municipios también tienen obligaciones y responsabilidades
en cuanto al gobierno abierto y la transparencia, por lo tanto, la construcción del
GA no recae solo en el ámbito federal, requiere también del esfuerzo de estados y
municipios. En este sentido, en las entidades la trayectoria hacia el GA y la trans-
parencia ha tenido un rumbo similar que a nivel federal mediante la creación de
los marcos normativos (leyes estatales de transparencia y acceso a la información),
marcos operativos que materializan el derecho a acceder a información pública y
garantizar el principio de máxima publicidad, la creación de órganos estatales ga-
rantes y que también son autónomos (García 2021), e igualmente se crearon las
plataformas de transparencia estatales, las cuales se armonizaron a la PNT.
Es importante destacar que el hecho de que México sea un Estado federal

implica la coordinación, cooperación y comunicación entre sus partes, es decir, los
tres ámbitos de gobierno para:
La formación de redes institucionales que puedan estructu-

rar competencias y responsabilidades (políticas y administrativas) en el
marco de una autonomía constitucional, pero reconociendo que existen

problemas públicos que solo se resuelven de forma intergubernamental,

donde la gobernanza democrática viene imponiéndose y empuja fuerte-
mente a la modificación de reglas y esquemas que antaño permanecían
intocados (Valenzuela, 2013, p. 35).
A nivel municipal, el reto del gobierno abierto y la transparencia es mayor

por diversas razones. Se puede empezar por la cantidad de municipios que hay en
México, pues existen 2.469,1 además no se puede dejar de lado su heterogeneidad
al existir diversas tipologías de localidades: rurales, semiurbanas, urbanas y metro-
politanas. Tampoco se puede obviar que los municipios son diferentes en cuanto
a sus capacidades institucionales, las cuales refieren “al conjunto de recursos or-
ganizacionales, profesionales, legales, políticos, administrativos y presupuestales
que le permiten a un gobierno actuar con eficiencia, eficacia y equidad” (Huerta,
2015:238). Los municipios son sujetos obligados a la transparencia y el acceso a
la información apegándose a la CPEUM como a las constituciones de sus estados
y a las leyes de transparencia, tanto la general como las estatales. De acuerdo con
Montero (2017):
En los gobiernos locales la relación con la ciudadanía adquiere

una mayor dimensión, toda vez que los ámbitos territoriales son los
espacios naturales para la construcción de la democracia efectiva. La
transparencia es consustancial a la gestión del desarrollo local, la opacidad
no tiene mucha cabida en ámbitos limitados como los municipios, pues
se aplica con más certeza el dicho popular de que ‘todo el mundo se
conoce’ (p. 76).
El municipio mexicano es complejo y diverso, es difícil tener una medi-

ción sobre el desarrollo del gobierno abierto, pues “existen pocos casos representa-
tivos y evidencias de que haya tenido un desempeño adecuado en los casos en que
se ha impulsado” (Sánchez, 2019: 12). De igual forma, Salcido (2019) señala que
hay poca investigación académica sobre gobierno abierto, la cual a su vez se ha divi-
dido en temas como transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana,
y gobierno electrónico, e igualmente es poco el abordaje integral del GA a nivel
1 Censo de Población y Vivienda 2020, INEGI.

municipal. Por su parte, García (2021) apunta que hay situaciones que limitan el
avance de la transparencia a nivel municipal, como la falta de recursos, ausencia
de voluntad política de los funcionarios, que no se promueve el derecho al acceso
a la información pública, y un manejo poco profesional de información y archivos.
Sin embargo, se pueden hacer algunas aproximaciones a partir de estudios

como el de la revista UGOB, la cual realizó una medición del GA municipal en
los 204 municipios con mayor población en el país y analizando la transparen-
cia y considerando la información publicada en sus portales web institucionales
(Sánchez, 2017). El Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones
Territoriales de la Ciudad de México 2019 (INEGI, 2019) señala que solo hay 505
municipios con comisiones de transparencia, y 724 con comisiones para la parti-
cipación ciudadana; además no todos los municipios cuentan con un portal web
en Internet para la difusión de la información pública a la que están obligados,
también persisten culturas de autoritarismo y opacidad (Lazos, 2014).
De esta forma se observa que el GA y la transparencia en los municipios

mexicanos son temas obligados que continúan siendo áreas débiles y en proceso
en construcción. De tal forma no se puede restar importancia al municipio para
la construcción de un estado abierto.
Oaxaca y los Sistemas Normativos Indígenas
Oaxaca, entidad ubicada al sur de México, se ha comprometido a seguir

los principios del gobierno abierto tanto a nivel estatal como municipal. Oaxaca
cuenta con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el
Estado de Oaxaca (LTAIPO) la cual fue promulgada en 2016 (sustituyendo a
la promulgada en 2002); de igual forma existe el Órgano Garante de Acceso a
la Información Pública, Transparencia, Protección de Datos Personales y Buen
Gobierno del Estado de Oaxaca (OGAIPO) como la institución encargada a nivel
local de vigilar el acceso a la información pública. El OGAIPO sustituyó en 2021,
al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP).
El panorama municipal en Oaxaca es complejo. Es la entidad con ma-

yor número de municipios con un total de 570, de los cuales 153 pertenecen al

sistema de partidos políticos (SPP); y 417, a los Sistemas Normativos Indígenas

(SNI). En el primer caso, los municipios de SPP son aquellos que “no tienen una
identidad indígena dominante ni están asociados a una manifestación cultural
indígena particular” (Bustillo, 2016: 68), se rigen totalmente por las normas del
derecho positivo mexicano, sus periodos de gobierno duran tres años y su esque-
ma político y administrativo es similar al del resto de municipios fuera de Oaxaca.
La esencia de los SNI es la persistencia de sus normas de organización manteni-
das desde tiempos pasados. Conservan también sus tradiciones religiosas, idiomas,
dialectos, y formas culturales. La existencia de estos municipios implica la conver-
gencia de dos sistemas jurídicos en ellos, por un lado, el derecho positivo emanado
de la constitución y de las leyes que de ésta se desprendan, y por otro, el derecho
consuetudinario mediante
El cual se regulan la organización interna de las comunidades, el

ejercicio del gobierno, la administración municipal y los procedimientos
para el ejercicio de derechos políticos, particularmente el voto y la par-
ticipación ciudadana. Se trata de formas de organización, autogestión
y autogobierno que permiten la reproducción social, cultural, política
y económica de pueblos y comunidades indígenas” (Sosa-Montes et al,
2017, p. 27).
En estos municipios los periodos de gobierno también son variados, pues

pueden abarcar uno, uno y medio, dos y tres años. El reconocimiento de éstos en
cuanto a que se les permite gobernarse con base en sus tradiciones e incluso sus
festividades como forma de organización social ha generado diversas perspectivas,
por ejemplo, Canedo (2008) considera que hay un gran avance en el respeto a
las comunidades indígenas y que sus formas de organización y gobierno son tan
legítimas como las del resto de los municipios, igualmente considera que son un
cauce para el diálogo y la negociación política, lo que le quita preponderancia a
los partidos políticos. En el mismo orden de ideas sobre reducir el poder de los
partidos políticos, señala Ramírez (2013) que se abren las puertas a que más ciu-
dadanos puedan acceder a cargos públicos sin necesidad de la militancia partidista.
También se han encontrado algunas contradicciones graves de los SNI

con derechos consagrados en la constitución y que incluso implican tratados

internacionales comprometidos por el gobierno mexicano, por ejemplo, en algu-

nos municipios no hay voto libre, universal y secreto. En este sentido, la imple-
mentación del Gobierno Abierto y los principios de la Transparencia pueden tener
el reto de convivir con las tradiciones presentes en el contexto de los municipios
indígenas, por lo que será importante crear mecanismos para el dialogo y la cons-
trucción de acuerdos que permitan la coexistencia de los usos y costumbres, con
los principios de apertura gubernamental, empezando por acuerdos mínimos pero
que se vayan incrementando y fortaleciendo (Aragón, 2009).
Es cierto que los municipios regidos bajo los usos y costumbres viven en
constante conflictividad, como los electorales que se resuelven apegados a sus nor-
mas internas (Durán y Durán, 2015), aunque a veces tienen que recurrir a instan-
cias externas como el órgano electoral y los tribunales en la materia para resolver
los conflictos político-electorales de forma pacífica e institucional (Valladares de la
Cruz, 2018); otros conflictos presentes en los SNI son los derivados de la defensa
de la tierra y el uso de los recursos pertenecientes a las comunidades indígenas ori-
ginarias (Frutta, 2007) los cuales se agravan por la migración e invasión de tierras
de forma ilegal (Portador y Solórzano, 2007).
Los conflictos en los municipios de SNI llegan a tener matices violen-

tos y con consecuencias lamentables, por ejemplo, en 2019 la Secretaría General
de Gobierno de Oaxaca (SEGEGO) reportó 400 conflictos agrarios o por lími-
tes territoriales vigentes, los cuales habían costado la vida a 78 personas (De la
Vega, 2019).
De esta forma el desarrollo administrativo e institucional de los munici-

pios de Sistemas Normativos Indígenas de Oaxaca se ha tornado complicado, lo
cual repercute en el cumplimiento de sus obligaciones legales como puede ser la
prestación de servicios o la transparencia. Sin embargo, también tienen áreas de
oportunidad para cumplir con los principios modernos del gobierno abierto, para
lo cual hay que conocer sus instituciones.

Las instituciones de los municipios de Sistemas Normativos Indígenas
Los municipios de SNI regulan su organización social, política y adminis-

trativa con base en sus instituciones y tradiciones ancestrales, es decir, rompen el
esquema de los municipios de partidos políticos en cuanto a la forma de elección
de sus autoridades, la duración de los periodos de gobierno, la conformación ad-
ministrativa y la autoridad para la toma de decisiones. A continuación, se presen-
tan las principales instituciones que rigen a los municipios SNI.
• Sistema de cargos: es un elemento, de acuerdo con Ramírez (2013), del auto-

gobierno indígena basado en servicios brindados a la comunidad, está organi-
zado a manera de escalafón jerárquico. Los cargos ocupados son de administra-
ción pública, civiles y religiosos; Topete (2014) señala como sus características
principales la rotación que da los habitantes la posibilidad de participar, la
jerarquía de los cargos, la gratuidad del servicio prestado, el cual se hace de
manera voluntaria. Participar en el sistema de cargos da a los habitantes de la
comunidad indígena un prestigio dentro de ésta, así como un sentimiento de
pertenencia (Ramírez, 2006).
• El tequio: es una forma de colaboración que directamente realiza una persona
en beneficio de la comunidad, es “trabajo comunal no remunerado en bene-
ficio de la colectividad que se centra en obras de beneficio común, como re-
paraciones de escuelas, del palacio municipal y de la iglesia, o la construcción
de caminos, sistemas de irrigación, limpias de los terrenos, etcétera” (Bustillo
y García, 2016, p. 11).
• Asamblea comunitaria: se puede definir como “el espacio principal y superior
para la toma de decisiones es la asamblea que a su vez actúa como un meca-
nismo de legitimación de las decisiones adoptadas, con el previo consenso de
sus integrantes” (Ramírez, 2013: 80). Para Escobar (2015), las asambleas en
comunidades indígenas son una forma de ejercer el gobierno, en el cual la
comunidad se unifica creando una voz que guía las normas que dan rumbo a
la vida comunitaria. De acuerdo con Mesri Hashemi-Dilmaghani y González
(2014), la importancia de esta institución para los SNI radica en que es la ins-
tancia la que define el destino del municipio y comunidad, pues ahí se toman
las decisiones y se determina quién es la autoridad, generándose una especie

de democracia comunitaria (Ramírez, 2013). Se puede agregar que también

es un espacio en el que caben principios de gobierno abierto como la parti-
cipación, al ser un espacio pequeño y cercano a la comunidad permite la de-
liberación y el diálogo directo de la ciudadanía con sus autoridades (Daltón,
2010); también es un espacio para otros pilares del GA como la rendición de
cuentas y la transparencia (Juan-Martínez, 2019). De acuerdo con la reforma
que reconoce la Transparencia Comunitaria, la asamblea es el espacio directo
y abierto en el que los sujetos obligados publicaran la información de interés
público y además los que señalen las leyes de acceso a la información.
Los municipios SNI y el gobierno abierto
Los municipios de Sistemas Normativos Indígenas están reconocidos

constitucionalmente, tienen autonomía para ejercer el autogobierno de sus co-
munidades, se les permite que sus periodos de gobierno tengan una duración di-
ferente al resto de los municipios del país, y se respetan sus usos y costumbres. Sin
embargo, como se mencionó anteriormente, coexisten entre dos marcos legales, el
derecho consuetudinario y el derecho positivo. En este sentido, no están exentos
de cumplir con las obligaciones del gobierno abierto, como las de transparencia y
acceso a la información. Si bien algunas de sus instituciones no fueron pensadas
en la lógica actual del GA y sus pilares, sí es posible considerar que sientan algu-
nas bases para apegarse a los principios de apertura gubernamental. Por ejemplo,
en cuanto a colaboración se tiene el tequio y el sistema de cargos, que implican
tomar parte de forma activa en la puesta en marcha de trabajos comunitarios que
generen un beneficio para la comunidad, ya sea con dinero o con mano de obra
directamente. La asamblea comunitaria se presenta como un “espacio público para
deliberar y asumir decisiones colectivas que pretenden el logro de beneficios co-
munes” (Gallardo, 2012, p. 5); de esa forma se ejerce la participación ciudadana.
En este espacio es posible la rendición de cuentas, pues es esa instancia “la que
evalúa los resultados de la gestión de sus autoridades y la que define el destino de
sus recursos públicos” (Juan-Martínez, 2019, p. 126).
Por último, la transparencia en los municipios de SNI no están exentos

por las leyes de transparencia para publicar su información o permitir el acceso a
ésta; en dado caso, tienen algunas consideraciones vinculadas a ciertas capacidades,

por ejemplo, si no tienen la posibilidad de contar con una página web institucional,
pueden ser auxiliadas para otra instancia. En Oaxaca existe el SITRAM (Sistema
de Transparencia Municipal del Estado de Oaxaca), una plataforma tecnológica
operada por el OGAIPO para que los municipios publiquen la información que
por ley debe estar a disposición de la ciudadanía, es decir, es una forma de subsi-
diariedad para lograr la transparencia municipal.
La transparencia municipal, según Sánchez (2019), implica que las ad-

ministraciones locales permitan el acceso a la información pública al que están
obligados, y que ésta sea de utilidad a la población. El municipio es el gobierno
más cercano a la población, a la comunidad, es heterogéneo y la forma en cómo
cumpla con la transparencia depende de ciertos factores, Sánchez (2019) identi-
fica los siguientes:
• Nivel educativo de la población, vinculando esta variable a las habilidades para

utilizar Internet y las plataformas de acceso a la información. En este sentido,
Oaxaca ocupa el segundo lugar en rezago educativo entre las 32 entidades fe-
derativas, esto con información del CONEVAL2 (2020).
• Acceso a internet: la brecha digital en Oaxaca es de las más altas a nivel na-
cional, solo el 55 % de su población tiene acceso a internet (INEGI 2020a).
Igualmente, solo 70 municipios cuentan con un portal de Internet institucio-
nal (Cruz-Meléndez, 2021).
• La trayectoria del presidente municipal en un contexto de alta rotación de au-
toridades locales, más aún en los Sistemas Normativos Indígenas.
• La situación financiera del municipio: en Oaxaca la mayor fuente de ingresos
municipales son las trasferencias federales y estatales, teniendo muy poca cap-
tación de ingresos propios; la mayor parte de sus egresos se destinan a gasto
corriente (personal y operación diaria de la administración) (INEGI, 2020b).
A las anteriores variables se agrega la tipología municipal, en concreto

el pertenecer a los Sistemas Normativos Indígenas, los cuales son heterogéneos
en las características anteriores y además tienen sus instituciones para gobernarse.
Un hecho importante en Oaxaca se dio en 2021, cuando el Congreso del Estado
2 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

modificó la CPELSO y reconoció a la transparencia comunitaria, la cual se basa

en validar de manera legal las prácticas propias de los SNI dirigidas a transparencia,
considerando también las particularidades de este tipo de municipios. La iniciativa
fue presentada por el comisionado del OGAIPO.
Parte de las problemáticas que los municipios SNI tienen para cumplir
las obligaciones de transparencia es que no se reconocían sus usos y costumbres,
como la asamblea comunitaria. De igual forma, la legislación sobre transparencia
a nivel nacional tampoco hacia ninguna mención específica a estos municipios,
pues intentaba implementar la visión de la federación sin considerar la cultura po-
lítica local, desconociendo también la reacción que los municipios pudieran tener
sin ajustarse a su realidad y a las formas locales de los procesos de transparencia y
acceso a la información (Cruz, Fernández y Bravo, 2019).
La iniciativa de reforma definió la transparencia comunitaria de la

siguiente manera:
El conjunto de principios, prácticas, instituciones y decisiones

de los pueblos, municipios, comunidades indígenas y afromexicanas im-
plementadas en sus órganos de deliberación y decisiones orientadas a
garantizar el acceso a la información pública, así como a la transparen-
cia y rendición de cuentas de las autoridades (iniciativa con proyecto de
decreto, por el que se reforma el párrafo XI y se adiciona el párrafo XII
de la Constitución Política del Estado libre y soberano de Oaxaca, 2021).
Con esta reforma se reconoce a la asamblea comunitaria como una prác-

tica de transparencia y acceso a la información, en este sentido y conociendo la
dinámica de estas instancias, en Oaxaca es conveniente describir los atributos de
la transparencia comunitaria. Como una nueva tipología, la transparencia comu-
nitaria tiene atributos propios e inherentes, pero también toma algunas de las ti-
pologías de transparencia anteriormente mencionadas. De la transparencia reactiva
toma el aspecto legal, primero por tener que ajustarse a los mandatos constitucio-
nales sobre el acceso a la información pública y al principio de máxima publicidad.
Los municipios SNI no están exentos de cumplir las obligaciones de transparencia
y en este sentido el Artículo 6, las leyes general y estatal de transparencia, y otras

que tengan relación, serán un sustento para la acción. La otra parte legal de la
transparencia comunitaria se tomaría del derecho consuetudinario que regula el
régimen de gobierno de los municipios indígena; sería complementaria del de-
recho positivo al reconocer con esta reforma constitucional la identidad interna
de los municipios de usos y costumbres para llevarla a cabo de mejor manera y
articular la ley local con la federal y estatal, “teniendo en cuenta la realidad polí-
tica, cultural, y sus formas organizativas como las concepciones de buen gobier-
no, desarrollo, transparencia y rendición de cuentas locales” (Cruz, Fernández, y
Bravo, 2019,p. 310).
Las asambleas comunitarias se desarrollan periódicamente, lo cual depen-

de de cada municipio, en este sentido, el ejercicio de transparencia comunitaria
no es permanente, lo que la distingue de la transparencia activa, la cual implica
poner a disposición del público de forma permanente y sin solicitud la informa-
ción pública que la legislación de transparencia señale. La transparencia comuni-
taria se da de forma directa quitando una limitación que Sandoval (2018a) señala:
los intermediarios de la información. De igual forma, esta nueva tipología de la
transparencia no es mediada por una computadora, favorece el diálogo directo e,
incluso, la toma de decisiones. Aunque no se lleva a cabo a través de plataformas
tecnológicas como portales de internet y datos abiertos, fortalece la transparencia
colaborativa, pues la en la asamblea comunitaria se toman decisiones que se tra-
ducen en acciones y políticas públicas. En esta instancia se explican directamente
las acciones y decisiones de la autoridad; tal como señala Juan-Martínez (2019),
las asambleas son un espacio de seguimiento y evaluación de los asuntos públi-
cos donde se deciden los trabajos a realizar, explicando qué se hizo, qué se hará y
quién se beneficiaría, siendo además una forma de transparencia clara (Fox, 2008).
Conclusiones, retos e investigaciones futuras sobre la

transparencia comunitaria
La construcción de un Estado abierto requiere de la participación de los

diversos ámbitos de gobierno. En el caso de un país federal como México, coexis-
ten tres ámbitos de gobierno con obligaciones, facultades y responsabilidades de
gobierno abierto, y más en concreto sobre transparencia. El camino no fue fácil,

pues se partió de un sistema político con una enraizada cultura del autoritarismo,
poca competencia y pluralidad políticas, y opacidad del sector público, la cual, a
pesar de los avances para la apertura gubernamental, no se ha erradicado. Algunas
bases que requieren continuidad y voluntad política de todos los actores involu-
crados se han establecido pese a lo anterior.
La trayectoria del gobierno abierto en México muestra una preponde-

rancia de lo realizado desde el ámbito nacional (federal), esto incluye la creación
de los marcos legales e institucionales y la firma de acuerdos internacionales que
han guiado las acciones y políticas públicas hacia la transparencia, la rendición de
cuentas, la colaboración y la participación ciudadana. Por su parte, los gobiernos
subnacionales (entidades federativas) también se han sumado a los esfuerzos por
un GA transparente; en función de su soberanía han creado sus instituciones y le-
yes para permitir el acceso a la información y la transparencia. No se puede dejar
de lado a los gobiernos locales (municipios), a sus necesidades y demandas; éstos
son los más cercanos a la ciudadanía al mismo tiempo que son sujetos obligados
a la transparencia, pues el gobierno abierto se vuelve más necesario en el espacio
municipal. Los municipios en México han mostrado avances desiguales en el pro-
ceso de transparencia, ya sea por sus capacidades (por ejemplo, para tener un sitio
de internet institucional que les permita cumplir con la transparencia activa), por
los cambios de gobierno y rotación de personal constantes, por la falta de cultura
para permitir el acceso a su información y rendir cuentas, por el desconocimiento
del tema por parte de sus autoridades y debido al desinterés de la ciudadanía por
conocer la información pública de su comunidad y participar o colaborar.
A pesar de lo antes mencionado, del eslabón más débil de la cadena y poco

considerado en los estudios y planes de gobierno abierto, surge una nueva catego-
ría analítica y de implementación que es la transparencia comunitaria, la cual se
ha reconocido en el estado de Oaxaca, donde sus municipios adscritos al sistema
normativo indígena aún conservan sus usos y costumbres; con base en esto, surge
una nueva tipología de la transparencia. El aporte de la transparencia comunitaria
es contribuir a la construcción de un Estado abierto desde el punto más cercano
a la población, el gobierno municipal, y además desde un tipo de municipio que
no había sido considerado en sus particularidades culturales.

Para investigaciones futuras queda analizar la integración de la transpa-

rencia comunitaria en todo el entramado legal e institucional de gobierno abier-
to, cómo se va a coordinar el trabajo con instituciones externas como los órganos
garantes de la transparencia y, de igual forma, revisar el aporte que podrían hacer
las TIC a esta tipología nueva, así como sus contribuciones en los compromisos
como la Agenda 2030 que los propios municipios pertenecientes al sistema nor-
mativo indígena han contemplado en su planes de desarrollo.
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Vol. 20 • Nº 38 (2022) pp. 99–130
Los retos del gobierno abierto en la experiencia

de digitalización del servicio municipal de
Veracruz, México
Arturo Durán Padilla

Colegio de Jalisco
Heroy Muñoz Gómez

Defensoría de los Derechos Universitarios-Universidad Veracruzana
Resumen
El municipio de Veracruz, siendo parte del Estado de Veracruz, inició en 2018 un

programa de innovación conforme a los criterios de transparencia y colaboración
ciudadana derivados de la perspectiva de gobierno abierto. A pesar de los retos
técnicos y administrativos, aunado a las limitaciones de aislamiento impuesto por
la pandemia del Sars-Cov-2, los resultados permitieron avanzar hacia el estableci-
miento de un ecosistema digital con valor público. El proyecto buscó transformar
un conjunto de servicios brindados de modo tradicional para orientar su prestación
en línea con el propósito de simplificar trámites, actualizar el catastro, optimizar
la recaudación, reducir el gran consumo interno de papel, así como organizar las
fiestas del carnaval portuario. Ello ha contribuido a mejorar el servicio municipal
en beneficio de una población de más de 600.000 habitantes.
Palabras Clave: D atos abiertos, participación ciudadana, colaboración e

innovación pública.

Los retos del gobierno abierto en la experiencia de digitalización del servicio municipal de Veracruz, México
The challenges of open government in the

digitalization experience of the municipal
service of Veracruz, Mexico
Abstract
The municipality of Veracruz being part of the State of Veracruz in 2018 initiated
an innovation program in accordance with the criteria of transparency and cit-
izen collaboration derived from the open government perspective. Despite the
technical and administrative challenges, coupled with the limitations of isolation
imposed by the Sars-Cov-2 virus pandemic, the results allowed progress towards
the establishment of a digital ecosystem with public value. The project sought to
transform a set of services provided in the traditional way to orient their provision
online in order to simplify procedures, update the cadastre, optimize collection,
reduce the high internal consumption of paper, as well as organize the port carnival
festivities. This has contributed to improving municipal services for the benefit of
a population of more than 600,000 inhabitants.
Keywords:Open data, citizen participation, collaboration, and public innovation.

Arturo Durán Padilla y Heroy Muñoz Gómez
Este trabajo muestra los resultados de la iniciativa del Ayuntamiento de

Veracruz en materia de gobierno abierto en el contexto de la celebración de los 500
años de su fundación y frente a las restricciones de la pandemia ocasionada por
el Sars-Cov-2. Siendo el municipio más antiguo de América y la primera puerta
continental con el resto del mundo, se dio paso a una administración en línea bajo
los criterios de apertura gubernamental.
El texto presenta un breve relato de los alcances obtenidos a partir de

distintas acciones relacionadas con la transparencia, datos abiertos, uso activo de
la información, para fortalecer las capacidades administrativas del municipio. Las
dificultades confrontadas tuvieron que revertir la carencia de infraestructura tec-
nológica, las inercias de la administración tradicional y los sesgos sobre la gestión
digital. De igual modo tuvieron que enfrentar los obstáculos para la publicación
de datos abiertos, la ausencia de canales de colaboración ciudadana, la inexisten-
cia de derechos en entornos digitales, así como las limitaciones por el aislamiento
que impuso la pandemia. En su conjunto, el diagnóstico, diseño y puesta en mar-
cha del proyecto fueron llevados a cabo entre enero de 2018 a diciembre de 2021.
El proyecto comenzó por examinar iniciativas dedicadas al cumplimiento

de obligaciones de transparencia a través de la información disponible en portales
electrónicos. Sin embrago, los estudios llevados recientemente acerca de los pro-
cesos de digitalización y prácticas de transparencia señalan que los resultados no
son del todo suficientes como lo confirman diversos autores (Gil-García, Criado
y Téllez, 2017, p. 5; Michele y Pierri, 2020). Más escasas son las investigaciones
orientadas a revisar los problemas que enfrenta la digitalización de los servicios
municipales y la incorporación de políticas o prácticas de apertura gubernamental.
Si la literatura resulta precaria, los ejercicios de gobierno abierto lo son

más todavía. En México, dentro del entorno estatal, aun cuando se han impulsa-
do dos iniciativas del Plan de Acción Local durante 2016 y 2019 en el estado de
Veracruz (IVAI, s/a), ninguno ha presentado proyectos en materia de la reorganiza-
ción de los servicios públicos municipales. La participación de los ayuntamientos
resultó limitada. Durante el primer ejercicio el Ayuntamiento de Veracruz impulsó
una agenda de seguimiento al gasto aplicada sobre el programa de Subsidios para
la Seguridad de los Municipios (SUBSEMUN) (Hevia y Aguilera, 2015, p. 207).

El segundo Plan integró seis capítulos y dos de ellos, involucraron planes dedica-
dos a fomentar la cultura de reciclaje y al desarrollo del agro paisaje.
En tales condiciones, el propósito de este trabajo expone un recuento de

experiencias y complejidades enfrentadas que pueden servir como referencia al
impulsar la reconversión de los servicios analógicos para el mejoramiento de las
políticas de transparencia local. Por ello, el ensayo hace una prospectiva en la que
se incluyen las nociones de gobierno abierto y de gestión electrónica relacionadas
con la innovación de política públicas en materia municipal. A su vez, se revisan
pautas metodológicas basadas en la estructuración de un estudio de caso para re-
pasar antecedentes y resultados frente a las limitaciones encontradas en este pro-
yecto de apertura institucional.
Prospectiva
Lindsay Mayka (2019) sostiene que un trabajo institucional consolidado

y orientado a la participación social contiene tres aspectos básicos. El primero de
ellos posibilita el acercamiento de pautas institucionales con acciones específicas
de los actores involucrados sobre asuntos significativos locales. Ello hace que la
agenda pública se integre con tareas de relevancia, así como de la discusión de
temas de índole presupuestaria o de incidencia sobre la organización de sus insu-
mos y el funcionamiento de los servicios. Lo contrario implica el un desempeño
precario sostenido por un diseño institucional débil.
El segundo aspecto se asocia al alcance de las decisiones públicas. Se tra-

ta de la manera de acordar los asuntos de relevancia y la capacidad de influencia
sobre las funciones institucionales y no como simples observaciones a las que el
gobierno pueda eludir. El tercer componente se refiere a la solidez adquirida y es-
tablecida de modo permanente a lo largo del tiempo con adaptación normativa y
ciudadanía participativa (Mayka, 2019).
Con base en ello, este proyecto tuvo como punto de partida la revisión de
distintas iniciativas y enfoques en torno al desarrollo de plataformas dedicadas a los
servicios públicos brindados a distancia. De esa manera, se analizaron diferentes

repositorios para explorar las posibilidades y ventajas en el establecimiento de pro-

gramas de organización los criterios del gobierno abierto, así como el desarrollo de
proyectos de aplicación digital en la prestación de trámites y servicios municipales.
La crisis sanitaria de 2019, junto a las obligaciones de continuar brindan-

do servicios básicos a la población, entre algunas inercias y resistencias laborales,
exigieron explorar opciones no siempre consideradas en el diseño de proyectos
dirigidos a la atención a los usuarios. Por tal motivo, se buscaron identificar con-
diciones específicas para adecuar el tradicional sistema de prestación de servicios
bajo tres orientaciones:
a) Criterios de gobierno abierto. La revisión de los propósitos de gobierno abier-

to con énfasis en la transparencia, la rendición de cuentas y en la administra-
ción municipal;
b) Gestión electrónica. Fue considerada como un mecanismo para la extensión
de servicios municipales tradicionalmente proporcionados bajo una lógica de
atención presencial, y
c) Gobierno abierto y las políticas públicas. Valoración del proyecto de acuerdo
a lineamientos significativos de experiencias desarrolladas como políticas de
innovación ciudadana.
a) Los criterios de gobierno abierto
La idea de gobierno abierto comenzó como iniciativa en los años 90

para organizar sistemas de transparencia con participación ciudadana y colabora-
ción institucional (Obama, 2009). Lejos de considerar que la noción de gobierno
abierto pueda establecer un paradigma de conocimiento, este protocolo alcanza
una dimensión operativa. En el diseño de estrategias institucionales ha permeado
niveles locales e internacionales, lo cual ha conllevado la respuesta de múltiples
objeciones y críticas (Hevia, Durán, 2017, p. 103).
Podrían pensarse diversas modalidades de gobierno abierto basados en tres

orientaciones. En el campo de la transparencia, las temáticas se amplían al derecho
a la información, la rendición de cuentas, el manejo de los recursos presupuestales

y administrativos, la información de servidores públicos, la accesibilidad y difusión

(Bertot, J., Jaeger, P. y Grimes, J., 2010; Oszlak, 2015, pp. 27–28).
Una segunda visión se asocia al empleo de grandes volúmenes de datos y

operaciones soportadas con recursos tecnológicos de comunicación (Calderón y
Lorenzo, 2010), y sistemas de información en contextos de inteligencia artificial
(Caridad y Martínez, 2016, p.50). Al mismo tiempo, pone énfasis en la apertura
de información recurrente a la formación de grupos dedicados a evaluar procesos
de innovación pública e interoperabilidad (Gascó, 2015 y 2017, p. 93).
Un tercer enfoque destaca la importancia de roles ciudadanos dentro del

diseño, gestión de servicios y decisiones públicas. Para algunos esto implica superar
el cumplimiento de obligaciones y propiciar una administración organizada de los
ciudadanos (Sánchez, 2015, p.53; Prieto Martín y Ramírez Alujas, 2014, p. 67).
En México, la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government

Partnership, OGP) se estableció en 2011, Desde entonces, se han impulsado ejer-
cicios de acceso a la información, la rendición de cuentas con participación social.
Aunque se dispone del ordenamiento a la protección de datos, fiscalización de
recursos, reorganización administrativa o actualización y de archivos, el funcio-
namiento de estos planes no siempre corresponde con los resultados alineados al
modelo de gobierno abierto.
b) La gestión electrónica
Entre los estudios realizados en torno a la transferencia de información

en línea, la experiencia reciente destaca dos modalidades. Una se relaciona con la
instalación y desarrollo de portales públicos. Bajo esta perspectiva han perdurado
los exámenes acerca de los diferentes momentos de establecimiento en red, co-
menzando por la incorporación de servicios digitales con escasa aplicación en el
ámbito local. Una siguiente fase devino con la operación de sistemas limitados a
proporcionar información complementaria a la prestación de servicios de carácter
presencial bajo horarios predeterminados de ventanilla.

Diversos autores advierten de un modelo de portales web llamado evo-

lutivo, el cual parte “del supuesto de que el gobierno electrónico en general y
consecuentemente los portales [...], en particular, están en constante evolución;
mejorando paulatinamente y agregando sofisticación tecnológica y organizacional”
(Gil-García, 2014, p. 88).
Las siguientes fases se caracterizan por información y trámites alcanzan-

do comunicación con los administradores de servicios (Durán, 2013). En una ex-
pectativa optimista, para algunos autores, este tipo de comunicación en el futuro
deberá transitar hacia una etapa de participación orientada a foros de discusión de
problemas comunes, la toma de decisiones públicas, así como el establecimiento
de representaciones políticas locales (Ugalde, 2015, p. 86).
c) Gobierno abierto y las políticas públicas
Tomando en cuenta que el modelo de gobierno abierto puede constituir

un patrón “de gestión y de producción de políticas públicas orientado a la aten-
ción y la solución colaborativa de los problemas públicos” (SNTAIPPDP, 2016),
en esta evaluación se consideraron algunos criterios de apertura para observar la
articulación y la operación de este proyecto.
Con base en la cercana relación con las políticas públicas, entendidas

como mecanismos dedicados a identificar y analizar un problema de impacto, se
consideraron los ciclos de acciones que permiten dar seguimiento a un complejo
proceso que determinan las funciones del servicio público (Del Castillo y Méndez,
2010, p. 22).
Se revisó la organización de planes y programas de la administración lo-

cal, así como aquellos factores de funcionamiento y obstrucción que definen los
problemas y los procesos sociales (Parsons, 2007, p.92). Por entonces, resultó per-
tinente el patrón del ciclo de vida de las políticas públicas (Figura 1).

Figura 1. El ciclo de las políticas públicas

Fuente: Parson (2007, p. 11).
Metodología
Si bien el gobierno abierto ha sido entendido como una propuesta ba-

sada en el acceso a la información en concordancia con la rendición de cuentas
y la incorporación de recursos tecnológicos (SNTAIPPDP, 2016), esta estrategia
revisó los sistemas de apertura como una alternativa en proceso de construcción.
Los componentes considerados tomaron en cuenta los compromisos del Open
Government Declaration según las siguientes tareas:
• Incrementar la disponibilidad de información gubernamental;

• Apoyar la iniciativa ciudadana;
• Establecer altos estándares de integridad profesional en el servicio público;
• Fomentar el acceso a tecnologías para la apertura y rendición de cuentas (Open
Government Partnership, 2011).

No se trata de una valoración mecánica entre los requerimientos de las

funciones gubernamentales y las demandas de atención burocrática. En su caso,
se consideró valorar un conjunto recíproco de tareas y normas que permitan la
disposición de servicios basados en el intercambio de información de calidad, para
la incorporación de usuarios comprometidos en la toma de decisiones a través de
mecanismos públicos.
La estrategia demanda una gestión orientada desde el poder público. Los

canales y espacios de este entorno no están creados de antemano, ni tampoco si-
guen caminos invariables. En su caso, deben transitar del diagnóstico, la definición
de objetivos y problemas, para la puesta en práctica de soluciones en coordinación
con procesos institucionales.
La estrategia requiere identificar propósitos alcanzables a partir de proble-

máticas dentro de una organización administrativa frente a la demanda de servicios
públicos específicos. Metodológicamente se revisa la calidad de los servicios pro-
porcionados por los sitios municipales destacando los procesos de transparencia
en el manejo de los recursos encomendados con atención en el acceso y el control
de contenidos de los portales electrónicos. Se analiza la calidad de los materiales,
la información y los trámites proporcionados en la red, marcando calificaciones
con escalas y gradualidades.
En este contexto, la estrategia valoró la proposición de la Comisión

Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER, 2019) de México, para el diseño
de trámites y servicios organizados por niveles de digitalización (Tabla 1):

Tabla 1. Niveles de Digitalización
Nivel 1 Información del trámite o servicio público por medios electrónicos

Posibilidad para descargar formatos.
Nivel 2 Que el trámite pueda recibir solicitudes electrónicas con acuses de recepción de
datos y documentos.
Notificación electrónica de información faltante.
Notificación electrónica de plazos de prevención.
Nivel 3 Notificación electrónica de vencimiento de plazo de respuesta.
Que el trámite o servicio pueda mostrar el estatus en el que se encuentra (atendi-
do/en revisión/rechazado) por medios electrónicos.
Que el trámite o servicio presente intercambio de información con otras
dependencias.
Pago de derechos en línea.
Agendar citas en línea.
Llenar formatos en línea, en su caso.
Nivel 4 Emitir resoluciones oficiales en línea.
Firma electrónica para solicitudes y resoluciones del trámite o servicio.
Resolución en línea inmediata
Fuente: Elaborado por CONAMER, 2019.
Este tipo de evaluaciones permite situar problemas de desempeño de los

sitios electrónicos al momento de la prestación de servicios al reconocer ausen-
cias, discontinuidades, desorden de información, así como incumplimiento en
el uso y atención de operaciones. Por ejemplo, se podrían agrupar recursos tec-
nológicos y ofrecer grandes cantidades de información sin que ello implique un
desempeño aceptable.
De esta manera, el desarrollo de la gestión de los servicios digitales no

supone el reemplazo automático de la secuencia de trámites tradicionales. En su
caso, la gestión electrónica tiende a identificar posibilidades de vinculación en tres
campos: a) Organización de normas y procesos de los servicios institucionales; b)
Adecuado empleo de tecnologías de la comunicación; y c) Posibilidad de comuni-
cación del sistema de información con sus usuarios en materia de requerimientos
y necesidades comunitarias (Durán, 2014).

A partir de una revisión de campo que incluyó el análisis para la construc-

ción del modelo de gobierno abierto, se identificaron niveles de cumplimiento de
las dependencias administrativas para comparar sus resultados buscando clasifi-
carlas como prácticas recomendables.
Aunque los ejercicios realizados en torno a las estrategias de gobierno

abierto han tenido una amplia difusión en años recientes, el reto de una efectiva
apertura gubernamental continua. Por ello, el presente documento busca mostrar,
los retos encontrados que permitan replantear las estructuras gubernamentales, la
distribución del poder en el espacio local y posibilitar una gobernabilidad efectiva.
En suma, con base en una metodología descriptiva este artículo busca dar
cuenta de las acciones y resultados realizados por el Ayuntamiento de Veracruz,
identificando problemáticas relacionadas con la opacidad de procesos burocráti-
cos, la escaza colaboración ciudadana, la prevalencia de recursos precarios junto
a estructuras administrativas cerradas bajo el propósito de generar bases para la
mejora del desempeño institucional a largo plazo.
Veracruz: la digitalización del municipio más antiguo de América
El municipio constituye la unidad básica de organización administrati-

va y es la jurisdicción más antigua en la historia de las instituciones en México.
Ubicado a un costado del Golfo de México, con el establecimiento en 1519 del
primer cabildo americano se dio legitimidad, propiedad y autoridad sobre los actos
públicos de una vasta extensión territorial a favor de la corona española. A más de
500 años este acontecimiento inició el largo proceso de vida local en el continente.
Con la independencia del país, Veracruz se convirtió en un centro de

innovación pública. Además de ser el primer ayuntamiento continental, fue sede
de los poderes federales y bastión de la defensa territorial de México. Durante el
periodo de la Reforma en el siglo XIX, en Veracruz se consagró la separación de
la iglesia y el Estado, dando potestad a la organización del Registro Civil al dejar
sus trámites en manos de la regencia municipal. Poco tiempo después, en 1914, en
su territorio se expidió la ley del municipio libre, sumándose a otras de carácter

laboral, civil y agrarias, las cuales se integrarían más tarde en la Constitución

Política de 1917.
En la actualidad, el ayuntamiento de Veracruz forma parte de los 212 mu-

nicipios del estado de Veracruz. Conforme a los datos del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, cuenta con una población de 609,964 habitantes, dentro
de una extensión de 247.9 km2. Esto hace que Veracruz sea el municipio más gran-
de del estado y uno de los más poblados de los 2,471 en México (INEGI, 2020).
En este contexto, la administración municipal de Veracruz, del 1° de

enero de 2018 al 31 de diciembre de 2021, emprendió acciones para renovar su
añeja tradición de servicio y tareas de innovación a través de los componentes de
gobierno abierto.
En México, conforme a las atribuciones establecidas en la Constitución

Política, el municipio es considerado el órgano administrativo directamente com-
prometido a la atención de la ciudadanía. Los servicios públicos quedan obligados
a operar por medio de políticas y acciones dirigidas a la atención del desarrollo
urbano, comunitario, humano y sostenibilidad ambiental
Sin embargo, un gran número de estrategias emprendidas carecen de

un adecuado diagnóstico y análisis de problemas públicos, así como de una clara
orientación ciudadana. Ello ha propiciado limitadas soluciones que marcan pro-
blemas, así como un precario desarrollo sin posibilidades para elevar la calidad de
vida comunitaria.
Por ello, el municipio de Veracruz consideró pertinente impulsar un mo-

delo distinto de apertura institucional optando por un modelo orientado a reducir
la desconfianza y el deterioro derivados de los bajos resultados burocráticos obte-
nidos dentro de los tradicionales programas de gobierno.
La apuesta por la transparencia
En México, el acceso a la información pública ha quedado garantizado

en el artículo 6º de la Constitución Política y en la Ley General de Transparencia

y Acceso a la Información Pública. Al mismo tiempo, destaca la obligación de

informar con datos abiertos, los cuales, se consideran aquellos que son digitales
de carácter público susceptibles de ser usados, reutilizados y redistribuidos bajo
las condiciones generales de la Fracción VI, del Artículo 3º de la ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública:
a) Accesibles: los datos están disponibles para la gama más amplia de usuarios,
así como para cualquier propósito.
b) Integrales: contienen los asuntos descritos a detalle y con los metadatos
necesarios.
c) Gratuitos: se obtienen sin entregar a cambio ningún tipo de contraprestación.
d) No discriminatorios: los datos están disponibles para cualquier persona, sin
necesidad de registro alguno.
e) Oportunos: son actualizados periódicamente conforme se generen.
f ) Permanentes: se conservan en el tiempo, para lo cual las versiones históricas re-
levantes al uso público se mantienen disponibles con identificadores adecuados.
g) Primarios: provienen de la fuente de origen con el máximo nivel de desagre-
gación posible.
h) Legibles por máquinas: deberán estar estructurados, total o parcialmente, para
ser procesados e interpretados por equipos electrónicos de manera automática.
i) En formatos abiertos: los datos estarán disponibles con el conjunto de carac-
terísticas técnicas y de presentación que corresponden a la estructura lógica
usada para almacenar datos en archivos digitales, cuyas especificaciones téc-
nicas están disponibles públicamente. No suponen dificultades de acceso y su
aplicación o reproducción no están condicionadas a contraprestación alguna.
j) De libre uso: citan la fuente de origen como único requerimiento para ser uti-
lizados libremente.
Dentro de este marco normativo, el Ayuntamiento de Veracruz, en 2018,

publicó su Plan Municipal de Desarrollo como un instrumento rector de las po-
líticas públicas. Definido como estratégico, el programa denominado “Te Quiero
en Marcha” se propuso hacer eficientes los servicios de la administración munici-
pal. La prioridad se concentró en simplificar los trámites y servicios con mecanis-
mos de innovación y sustentabilidad, realizar reducciones en gastos en un marco

de transparencia cercano a las necesidades de sus ciudadanos (Ayuntamiento de

Veracruz, 2018, p. 172).
En ese sentido, a través de la Dirección de Modernización, Innovación

y Gobierno Abierto, se impulsaron acciones de apertura en el portal de gobierno,
publicándose la información financiera municipal correspondiente a los rubros
de ingresos, egresos, así como la contabilidad gubernamental.
En el mismo hospedaje se instaló una adaptación de la plataforma de

código abierto denominada CKAN1, considerada como “una herramienta para
sitios web de código abierto” (Open Knowledge Foundation, 2018, s/p) orienta-
da al uso sencillo de datos para la consulta ciudadanía, instituciones académicas,
organizaciones ciudadanas, periodistas o el sector privado, poniendo a disposición
la información de 16 de 22 dependencias que conformaron la administración mu-
nicipal. Para alcanzar esos resultados, los primeros pasos tomaron como base la
capacitación del personal de distintas direcciones del Ayuntamiento. A lo largo de
los cuatro años, la preparación se llevó a cabo a través de talleres y charlas de datos.
Se promovieron invitaciones a grupos sociales a fin de integrarse en la po-

lítica de datos abiertos mediante la celebración del Open Data Day.2 Participaron
integrantes del Fellowship de Gobierno Abierto y Desarrollo Sostenible impulsa-
do por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
Participaron también representantes de organizaciones de la sociedad civil como
Codeando México y Social Tic.
Durante los cuatro años consecutivos, el Ayuntamiento colocó la infor-

mación en datos abiertos en rubros de administración de recursos públicos, co-
mercio, cultura, deporte, desarrollo económico, educación, fomento agropecuario,
obras públicas, turismo. No obstante, aun cuando el municipio de Veracruz fue el
primero de los 212 que conforman al Estado y, uno de los pocos a nivel nacional
1 Disponible en: http://datos.veracruzmunicipio.gob.mx

2 El Open Data Day (Día de los Datos Abiertos) es una celebración mundial anual de datos abiertos. Por
décima vez en la historia, grupos de todo el mundo crean eventos locales que utilizarán datos abiertos en
sus comunidades para crear aplicaciones, visualizaciones, liberar datos o publicar análisis.

en contar con una plataforma propia de datos abiertos que, conforme al Reporte
Final de la Métrica de Gobierno Abierto, es “fáciles de navegar y cuentan con un
amplio catálogo de temas y varios formatos para descargar la información” (CIDE,
2021, p. 27), sin embargo, el principal desafío se presentó con la resistencia del
personal del propio Ayuntamiento para cumplir con la estandarización y difusión
de los datos, así como para sistematizarlos y ponerlos abiertamente a consulta de
los usuarios.
Aun así, esta experiencia pudo disponer información de utilidad. Amén de

servir de bases de distribución abierta, se requirió que la información disponible
tuviera calidad para incidir sobre la toma de decisiones en materias de desarrollo
urbano, medio ambiente, bienestar social o para impulsar actividades económi-
cas locales.
Al mismo tiempo, en el portal de gobierno abierto se dispuso un micro-

sitio denominado “monitores públicos” en el que se presentaron visualizadores
gráficos de datos, entre los que destacan los siguientes:
• Visor de las Acciones de Alerta de Género,3 busca informar las acciones del
Ayuntamiento de Veracruz para la atención y auxilio a llamadas por violencia
de género desde el 2016 y ofrecer un mapa y acciones de prevención, atención
y profesionalización. De manera complementaria, Como parte de las acciones
en materia de prevención y atención para la alerta de género y, derivado de
las restricciones sanitarias por Covid-19, se dispuso un canal de comunicación
a través de un chatbot denominado Vera4. Se buscó operar como espacio de
información a mujeres en condiciones de vulnerabilidad como víctimas de
violencia y canalizar auxilio de forma ordenada y acompañada generando di-
rectorios de asistencia para denuncias o solicitar protección.
• El Visor de Obras5, es una herramienta que informa acerca de las obras de
infraestructura realizadas. Pueden consultarse datos de avances, costos y con-
clusión. A diciembre de 2021, la ciudadanía tuvo acceso directo para conocer
3 Disponible en: http://gobiernoabierto.veracruzmunicipio.gob.mx/acciones-genero/

4 Disponible en: https://www.veracruzmunicipio.gob.mx/hola-soy-vera-asistente-virtual-del-instituto-muni-
cipal-de-las-mujeres-de-veracruz/
5 Disponible en: http://gobiernoabierto.veracruzmunicipio.gob.mx/ver-obras/

los rubros en que se invirtieron más de $1,268,659,815.00 pesos mexicanos

(equivalente a $64,948,404.90 dólares estadounidenses) en 272 obras hidráu-
licas, escuelas, espacios públicos para el desarrollo social, la arquitectura y la
vivienda.
• El Carnaval Transparente6 puso por primera vez a disposición informa-
ción de los ingresos recaudados por dicha festividad, los cuales ascendieron
a $9,428,743.82 pesos mexicanos ($482,699.83 dólares estadounidenses)
derivado de patrocinios, permisos, inscripciones para concursos, así como
carros alegóricos.
Pese a las restricciones del aislamiento sanitario en 2021, el ayuntamiento

buscando preservar las tradiciones carnavalescas y dotar de entretenimiento a las
personas resguardarse en casa, llevó a cabo la edición 2021, en la cual se erogaron
$1,694,400.00 pesos mexicanos ($86,743.96 dólares estadounidenses) para reali-
zar actividades en diversas redes sociales.
En ese mismo año mediante la programación de acciones para actualizar

el sistema catastral del municipio, se logró generar información para el desarro-
llo del portal del Sistema de Información Geográfica del Municipio de Veracruz
(SIG).7 Es una herramienta que promueve la transformación de procedimientos
mediante la apertura de la información con esquemas de búsqueda de colabora-
ción ciudadana.
Este proyecto permitió que la ciudadanía, así como los emprendedores,

tomen decisiones sobre construcciones, remodelaciones de vivienda o apertura de
negocios a partir de los datos de predios incluidos en el SIG que son públicos, es
decir, no precisan el valor de la construcción ni valor catastral.
De este modo, la política de datos abiertos del municipio de Veracruz re-

presenta la base de un proceso constante de una mejor herramienta para la toma
de decisiones públicas, en el 2022. Esta plataforma fue reconocida como una de
6 Disponible en: https://informacionfinanciera.veracruzmunicipio.gob.mx/carnaval/

7 Disponible en: http://sig.veracruzmunicipio.gob.mx/#/

las pocas a nivel nacional por su navegación y por disponer de un amplio catálogo
de temas y formatos para descargar información (CIDE, 2021a, p. 27)
La participación ciudadana para la toma de decisiones
El Ayuntamiento de Veracruz estableció la plataforma “Decide Veracruz”8,

para la participativa ciudadana desarrollada por el Ayuntamiento de Barcelona,
España denominada Decidim9, y bajo este instrumento el Ayuntamiento de
Veracruz alcanzó a impulsar 11 procesos de participación directa que se describen
a continuación:
1) Plan Municipal de Desarrollo 2018-2021, considerado como el instrumento

rector de las políticas públicas que contienen las estrategias y acciones muni-
cipales, se construyó a partir de una consulta sobre los problemas que deben
resolverse de modo sustentable en Veracruz.
2) #VeraZoo se llevó a cabo una consulta para recuperar un parque ecológico
orientado a la recreación, la cultura del cuidado del medio ambiente con base
en la flora y fauna endémica del sureste de México.
3) Trigueros en común es un instrumento de consulta a la población y servido-
res públicos sobre cómo debe ser el edificio administrativo que atiende a más
de 120,000 personas al año, haciéndolo sostenible para el medio ambiente.
4) El Zócalo de Veracruz a través de los años fue impulsado para rehabilitar y
mantener una imagen digna del centro histórico de Veracruz a fin de conser-
var los elementos históricos a sus 500 años de fundación de la primera ciudad
de América Continental.
5) Código de ética se puso en marcha para recoger opiniones que permitan enri-
quecer la propuesta del actual código de ética y de conducta que comprome-
ten en el servicio municipal.
6) Consejo Consultivo de Gobierno Abierto fue constituido con el propósito de
formar el consejo consultivo ciudadano encargado de promover acciones de
transparencia, colaboración y participación ciudadana.
8 Disponible en: http://decide.veracruzmunicipio.gob.mx

9 Disponible en: https://decidim.org/es/

7) La Agenda Regulatoria se impulsó a manera de un instrumento de transpa-

rencia y rendición de cuentas para conocer y opinar sobre la modificación de
reglamentos y trámites gubernamentales.
8) El Programa Municipal de Desarrollo Urbano se elaboró para disponer de ba-
ses de crecimiento urbano ordenado del municipio con una perspectiva ciuda-
dana enfocada a mejorar la vivienda, movilidad, servicios públicos.
9) El Programa de Ordenamiento Urbano para la zona Costera representa un
mecanismo orientado a promover la conservación de playas municipales e in-
centivar una imagen urbana homogénea y lograr una infraestructura costera
eficiente.
10) El Protocolo para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar el Acoso y
Hostigamiento Sexual busca establecer acciones preventivas y rutas críticas.
11) Así se Llaman Ellas fue diseñado para consultar sobre qué mujeres merecen
la nominación de calles en el municipio a fin de visibilizar sus acciones en la
historia, así como promover espacios equitativos entre mujeres y hombres.
Estas acciones fueron reconocidas en 2018 con el Premio a las Mejores

Prácticas de Gobiernos Locales, en la categoría E-Gobierno, por la revista Alcaldes
de México,10 además de ejemplo de buenas prácticas conforme la Métrica de
Gobierno Abierto realizada por el Centro de Investigación y Docencia Económica
(CIDE, 2021b, p. 8)
La plataforma Decidim se ha instalado también en Mérida, Ciudad de

México y Monterrey, y poco a poco se acredita como una herramienta electrónica
de participación ciudadana. Una de las ventajas es el auxilio en la búsqueda de
soluciones de retos y problemas públicos frente a la desconfianza de los gobiernos
por su limitado cumplimiento. De modo semejante, pudieron identificarse algunas
dificultades de acceso a internet y uso de plataformas digitales, lo cual permitió
valorar las posibilidades para revertir la escasa incidencia y la poca participación
considerando la población del municipio.
10 Disponible en: https://alcaldesdemexico.com/aniversarios/2018/

recibe-alcalde-fernando-yunes-marquez-premio-a-las-mejores-practicas-de-gobiernos-locales/

Un ejercicio que no logró desarrollarse fue el presupuesto participa-

tivo, debido a las restricciones al ejercicio de los recursos públicos y a la asig-
nación de obras públicas establecidas conforme a la Coordinación Fiscal y
Contabilidad Gubernamental.
La colaboración para generar mayor impacto público
Entre los ejercicios de colaboración se buscó atender el servicio de recolec-

ción de residuos sólidos. El servicio está relacionado con las inundaciones de lluvia
ocurridas en el puerto, las cuales se suceden por la mala disposición de los residuos
en horas inadecuadas provocando la obstrucción del alcantarillado lo que afecta
drásticamente los bienes de los habitantes y la infraestructura urbana municipal.
Se pusieron a disposición la información de los dispositivos de GPS de

50 camiones recolectores de residuos para dar el servicio de limpieza y recolección
mediante una convocatoria ciudadana según un modelo para mejorar el servicio
público. Fue así en que se enfrentó el primero Reto Público.11
Gracias a la colaboración con el Instituto Tecnológico de Veracruz y la

Universidad Veracruzana, así como la participación de jóvenes emprendedores, se
desarrolló la aplicación Veracruz Puerto Limpio. La aplicación al ser descargarse
permite el acceso a las rutas de recolección local, georreferenciadas en tiempo real.
Al encontrase cerca de la zona de recolección se envían mensajes al ciudadano para
notificar la recolección. En otro caso, el usuario es informado si el servicio se en-
cuentra suspendido en el día para anticipar los horarios del depósito de residuos.
La aplicación Veracruz Puerto Limpio12, fue desarrollada en código

abierto, puesta a disposición de las personas en la ventanilla de Código para el
Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)13 y reconocida en el
2019 con el Premio I+T Gob, por el Comité de Informática de la Administración
11 Disponible en: https://www.veracruz.tecnm.mx/images/Imagenes/A2018/08_agosto/23_reto_publico/

Convocatoria_RetoPublico.pdf
12 Disponible en: https://bit.ly/3mfZfDm
13 Disponible en: https://code.iadb.org/es/herramientas/puerto-limpio

Pública Estatal y Municipal A.C. (CIAPEM)14. Además, en 2020 recibió el Premio

Escobas de Plata otorgado por la Asociación Técnica para la Gestión de Residuos
y Medio Ambiente (ATEGRUS®).15
Aunque dicha aplicación móvil resultó una práctica innovadora, se ge-

neraron aprendizajes sobre los cuales debe mejorarse el servicio a través de herra-
mientas digitales. Se requiere de mayor difusión de la aplicación, ya que no logró
la suficiente respuesta en la adopción ordenada de la recolección. Ello obedeció a
que las readecuaciones de las rutas de recolección propiciaron que la información
no resultara completa o exacta.
Por otro lado, otros ejercicios de colaboración fueron realizados con orga-
nizaciones de la sociedad como Transparencia Mexicana,16 la cual se define como
una organización dedicada al control de la corrupción en México. Planteado así,
sobre esta organización fueron definidas dos tareas específicas. La primera fue el
desarrollo de una plataforma en código abierto para las declaraciones patrimo-
niales de funcionarios municipales. Ello colocó al municipio de Veracruz como el
primero en el país incorporándose un año antes de su obligación según la Política
Nacional Anticorrupción.
En segundo lugar, con asistencia de Transparencia Mexicana se impulsa-

ron acciones para la apertura de datos, así como la publicación de los contratos
del Carnaval de Veracruz.
Otra de las obligaciones municipales fue la participación ciudadana.

Conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, se integró en
2021 el Consejo Consultivo de Gobierno Abierto, buscando proponer prácticas de
participación en el diseño de políticas digitales. Este consejo es clave para la aper-
tura institucional porque encamina la permanencia de buenas prácticas desde una
postura ciudadana.
14 Disponible en: https://ciapem.org/proyectos-ganadores-premios-it-gob-edicion-2019/

15 Disponible en: https://www.ategrus.org/wp-content/uploads/2021/06/ACTA-PREMIOS-2020.pdf
16 Disponible en: https://www.tm.org.mx

Integración del ecosistema de innovación pública abierta
Uno de los principales retos a los que se enfrentan las administraciones es

la transición de actividades analógicas a procesos digitales. Tal situación obedece
a procesos tradicionales e inercias burocráticas consolidadas por pautas de certeza
de atención presencial y directa.
Por ello, el establecimiento de herramientas digitales se acompañó de un

esfuerzo disruptivo por cambiar el servicio municipal. El desafío fue replantear la
atención personal, reorganizar expedientes documentales tradicionalmente con-
centrados en constancias de papel como la principal forma de certeza de trámites
y servicios ofrecidos en ventanilla.
No trató de sustituirse la documentación, sino generar nuevas pautas de

certificación y efectividad con constancias alternas al excesivo uso de papel. A la
vez, se procuró conciencia de que el empleo desmedido de los archivos tradicio-
nales propicia problemas ambientales, genera gastos de almacenamiento, lo que
repercute en ineficiencia administrativa.
Además, en el Ayuntamiento de Veracruz, una importante ventaja de la

administración fue convenir la colaboración con el Sistema de Administración
Tributaria para el uso de la Firma Electrónica Avanzada, la cual valida documen-
tos electrónicos, teniendo el mismo efecto legal que los documentos físicos y da
garantías de certeza jurídica.
Entre las acciones de la administración destacó el programa Cero Papel

orientado a mejorar las comunicaciones internas del Ayuntamiento. Por esta vía
se promovieron procesos más rápidos y certeros dada la reducción de respuesta,
en contraste con el sistema tradicional que requería de 5 días hábiles para dar con-
tinuidad a los trámites. De septiembre de 2019 al cierre de la administración, el
municipio reportó los siguientes resultados:
• 125,734 oficios firmados electrónicamente,

• 2,891,882 hojas ahorradas,

• 350 funcionarios capacitados,

• 16 trámites digitales internos,
• 115,675.28 kilowatts de energía eléctrica ahorrados por impresión
(Ayuntamiento de Veracruz, 2021,p. 56)
En 2020 la plataforma Cero Papel fuera premiada con el Reconocimiento

Especial a la Innovación Pública por la revista U – Gob.17
Una de las obligaciones por su importancia es el conjunto de trámites pú-

blicos. En 2019 se convino revertir significativamente la percepción negativa de los
usuarios al pago de contribuciones y obligaciones de servicios, lo que propició la
simplificación del sistema de citas digitales denominado Cero Filas.
Este sistema nació para proveer servicios de manera ágil y eficiente. La

plataforma contribuyó a simplificar trámites, dar atención de las personas median-
te citas electrónicas, brindar claridad sobre los requisitos para obtener permisos,
licencias, constancias o cualquier otro documento. Mientras la plataforma atendió
al público por motivo de la pandemia, otras administraciones cerraron para evitar
contagios. En su totalidad se proporcionaron servicios de modo seguro a través
del portal de trámites.
Cero Filas ha sido una práctica exitosa por la sencillez de uso, amén de
brindar información oportuna reconociendo las necesidades ciudadanas. Además,
bajo los principios de código abierto, el Ayuntamiento contó con el apoyo del
Banco Interamericano de Desarrollo.18 Los resultados desde noviembre de 2019
a la actualidad son:
• Un catálogo de 134 trámites y servicios con cita digital;

• 27,773 citas generadas;
• Tiempo promedio de atención: 7 minutos (Ayuntamiento de Veracruz, s/a,
s/p).
17 Disponible en: https://u-gob.com/reconocimientos-especiales-de-los-premios-u-gob-2020/

18 Disponible en https://code.iadb.org/es/herramientas/cero-filas

Aunado a lo anterior, se requería contribuir a la simplificación mediante

servicios digitales. Por ello, se desarrolló Mi Veracruz, una plataforma de vincula-
ción de servicios sin necesidad de acudir a las oficinas y, con la Firma Electrónica
Avanzada se dio valor público a los documentos digitales.
El portal Mi Veracruz alberga el catálogo de trámites y servicios para que

los usuarios conozcan la información requerida en la obtención de un documen-
to o beneficio institucional. Al mismo tiempo, permite operar en la creación del
expediente único ciudadano utilizable ante otra dependencia del Ayuntamiento
en beneficio de un mejor aprovechamiento de recursos, reducción de procesos
burocráticos y validez documental. Desde febrero de 2020 a diciembre de 2021
los resultados fueron:
• 194 trámites y 49 servicios informativos,

• 192 número de servidores municipales atendiendo trámites,
• 45 de servicios 100% en línea,
• 19,918 operaciones realizadas en línea,
• 23,315 usuarios registrados (el 83% han realizado algún trámite digital),
• 1 canal en telegram para brindar información a través de un chatbot
(Ayuntamiento de Veracruz, s/a, s/p).
Por su importancia la plataforma Mi Veracruz obtuvo el Segundo Lugar en

el Certamen a la Innovación en Transparencia, otorgado por el Instituto Nacional
de Transparencia y Acceso a la Información Pública.19
Si bien Mi Veracruz es una herramienta que posibilita la optimización y

gestión de servicios, se reconoce que requiere de mejorar sus procesos. Uno de ellos
es la coordinación. Es decir, al estar involucrado un gran número de dependencias,
las cuales llevan a cabo gran número de trámites, se hace compleja su actualiza-
ción. Es decir, la interoperabilidad constituye un requisito básico y esto hace que,
mientras no se automaticen los trámites posiblemente los usuarios continuarán
realizando solicitudes de modo presencial.
19 Disponible en: https://2021.certamentransparencia.org.mx/Pages/TrabajosGanadores.aspx

Aunado a ello, la resistencia de los servidores públicos a proporcionar

trámites realizado completamente en línea representa un desafío complejo. Se
requiere abandonar el temor basado en la idea de que las personas no saben ha-
cer trámites digitales, si bien es cierto existen limitaciones de acceso a internet y
problemas de capacitación digital, las acciones municipales deben abatir dichas
debilidades en beneficio de la población.
En 2018 otra de las dificultades identificadas fue la actualización del ser-

vicio del catastro, dado que se trata de la principal fuente de ingresos municipal.
No obstante, en Veracruz el catastro presentaba un gran rezago, dado que la in-
formación cartográfica correspondía a 1999 y, como tal, el contexto de urbani-
zación se ha acelerado. La información se procesaba en un sistema AS-40020 de
1994 desactualizado, aunado a que la atención al público era deficiente debido a
que la información de las tablas de valores y la cartografía carecía de vinculación.
Gracias a la modernización catastral se actualizaron los sistemas que man-

tenían rezago desde 1994, con información fotográfica de 1999 que no permitía la
vinculación con las tablas de valor, provocando deficiencia de procesos y desaten-
ción al público. En 2020 se presentaron los siguientes resultados:
• Tres trámites fueron 100% digitales incluyendo el pago, la expedición electró-

nica y un sistema verificador de documentos:
− Constancia de no adeudo
− Certificado de valor
− Traslado de dominio
• Se logró la colaboración a través del Colegio de Notarios de Veracruz y se po-
sibilitó la expedición de la Firma Electrónica Avanzada.
• Fueron reducidos los tiempos para recibir las constancias o certificados en línea
a solo 10 minutos, en contraste con los anteriores tiempos de espera de una
persona sin cita que reportaban cerca de cinco horas y con cita de cuarenta
minutos por tramitar el certificado de valor catastral y la cédula catastral.
20 El AS400 ERP (Application System 400) fue creado en 1998 por la empresa IBM como un sistema integrado
para el ámbito empresarial con una arquitectura revolucionaria y gran número de soluciones de gestión.

• Los documentos cuentan con certeza jurídica al publicarse el Reglamento de

Gobierno Electrónico Armonizado con la Ley de Firma Electrónica y que re-
conoce los derechos digitales de las personas.
• Se redujeron las aglomeraciones, evitando riesgo o contacto por medio de citas
electrónicas en la dirección de catastro y recibiendo de manera ordenada a más
de mil personas.
• Se dio mayor orden a la atención permitiendo a la ciudadanía aprovechar de
mejor forma su tiempo.
Gracias a los resultados, en 2021, la modernización catastral fue distingui-

da con el Premio a las más innovadoras del sector público, otorgado por la revista
IT Masters Mag.21
Con la modernización catastral pudo desarrollarse el Sistema de

Información Geográfica del Municipio de Veracruz (SIG), como una herramien-
ta para transformar los procesos de desarrollo urbano, mediante la apertura de la
información bajo esquemas de colaboración activa de la ciudadanía.
Ello permite a la población y a emprendedores inmobiliarios, tomar deci-

siones informadas acerca de construcciones y remodelaciones de vivienda o comer-
cios. Ello brinda certidumbre sobre predios incluidos en el SIG cumpliendo con la
Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados.
Consideraciones Finales
El periodo de 2018 a 2021 resultó relevante para Veracruz por cumplir 500
años del establecimiento del primer cabildo en la América continental. La antigua
territorialidad porteña en la actualidad enfrenta nuevos problemas de desequili-
brado desarrollo. A lo largo de este tiempo actores y procesos sociales convergen
dentro de una dinámica compleja e incierta. La acción pública ha dado respues-
tas a las continuas contingencias, pero no siempre han sido satisfactorias ni han
mantenido permanencia funcional.
21 Fuente: https://lasmasinnovadoras.com/2020/proyectos-ganadores-sector-publico-2021/

El enfoque de gobierno abierto, para algunos ha alentado la posibilidad de

disponer de herramientas para generar respuestas coordinadas entre autoridades y
ciudadanía. Con ello se piensa la oportunidad crear mecanismos colaborativos de
innovación orientados a generar acciones y resultados relevantes.
En esta experiencia se optó por la apertura de datos. Fue un paso extra al

generar monitores para informar sobre el ejercicio de los recursos y obras públicas.
Ha servido para realizar acciones preventivas y de atención a la violencia de género
y de comunicación de festividades al disponer su difusión en datos abiertos. En
ese sentido, el sitio Decide Veracruz no es únicamente una página web, sino una
herramienta de participación para personas, involucrando sus decisiones con las
autoridades municipales.
Destaca el acompañamiento del sector privado, empresarial y académico

que enriqueció la planeación institucional. En especial, una visión multidiscipli-
naria permitió mayores alcances como la aplicación para la recolección de residuos
sólidos o mecanismos de combate a la corrupción.
En suma, aunque el gobierno abierto es una práctica reconocida desde

hace 10 años, aún enfrenta dificultades como forma institucional. Esta revisión
ha procurado dar cuenta de la apertura del servicio público. Los beneficios de esta
estrategia resultan oportunos para fortalecer la participación de los ciudadanos y
resolver problemas comunes. Con ella se busca propiciar el acceso a la informa-
ción y gestión rápida de trámites. A la vez, se reduce la intermediación indebida
al evitar oportunidades de prácticas irregulares y de corrupción.
Al conservar información en sistemas seguros, hay certeza legal sobre los

procesos digitales reconociendo la capacidad de las personas para gestionar y recibir
documentos por medios electrónicos. Sin embargo, las estrategias municipales no
siempre mantienen una clara identificación de problemas. En frecuentes ocasiones,
se asumen decisiones que no siempre logran soluciones efectivas.
Por un lado, persisten dificultades presupuestales y técnicas que restrin-

gen su diseño y establecimiento. Pero también, el paso de lo analógico a proce-
sos automatizados enfrenta trámites complejos que por su naturaleza requieren

la intervención de dos o más dependencias, así como realizar pagos de importes

variables, lo que representa dificultades para la operatividad digital y obliga a rea-
lizarlos de manera presencial.
Por otro, entre los servidores públicos hay resistencias a procesos de in-
novación debido al desconocimiento del uso tecnológico y a los efectos que repre-
sentan la realización de trámites digitales. En su caso, el personal administrativo
incrementa su desconfianza debido al temor que representa la posibilidad del es-
tancamiento o la sustitución de empleos tradicionales del municipio.
Persiste también una importante población de usuarios que mantiene

reservas debido a la falta de conocimientos sobre los servicios automatizados. Al
mismo tiempo, no están familiarizados con el manejo de dispositivos electrónicos,
como tampoco con los procedimientos para realizar las operaciones en línea. De
la revisión al cambio que han presentado los servicios municipales en Veracruz
queremos destacar los siguientes aspectos que nos parecen relevantes a manera de
lecciones pertinentes:
• La tecnología debe ser adecuada. Al momento de la elección técnica debe con-

siderase su adaptabilidad al contexto, oportunidades, costos y restricciones que
establecen las normativas institucionales, así como evitar la esclavización a pro-
tocolos y procedimientos que no contemplan la actualización de funciones y
contenidos. A la postre, omitir este tipo de condiciones vuelve a los proyectos
estructuras imposibles de financiamiento y a los sistemas en dependientes de
un desempeño anacrónico. Por lo que la generación de datos debe organizarse
para identificar iniciativas escalables y procesos de calidad que orienten una
mejor colaboración entre administradores y ciudadanos.
• Enfrentar resistencias al uso tecnológico. La incorporación de código abierto
es clave para mejorar la atención al público, ya que promueve el uso de plata-
formas abiertas, evita suponer usos excluyentes de especialistas o jóvenes, a la
vez abre su empleo y aprovechamiento a la ciudadanía.
• Incrementar las capacidades del gobierno. Se hace indispensable identificar los
problemas, así como los ámbitos de colaboración, generar propuestas junto a

la evaluación continua de sus resultados para corregirlos, mejorarlos o susti-

tuirlos a fin de potencializar el servicio municipal.
• Los cambios y los ajustes de la administración deben concentrarse en las per-
sonas. Ello implica que las herramientas funcionales no deben estar sólo al
servicio de los administradores o dedicados a los procesos internos de organiza-
ción. Al mismo tiempo, deberá considerarse evitar trasladar los problemas del
entorno físico a las relaciones y comunicación en línea, pues ello incrementa
la burocracia contraviniendo la simplificación de trámites y servicios sin que
medie el diagnóstico sobre las necesidades y las respuestas de satisfacción de
la ciudadanía.
• Capacitar y difundir. Instalados los procesos, es pertinente evitar pensar que
los usuarios no resultan aptos para el empleo de dispositivos tecnológicos.
Tales concepciones restringen la capacidad de las personas e impiden el acceso
digital de la población.
Vale mencionar que el proyecto de gobierno abierto del municipio de

Veracruz sigue recibiendo premios locales e internacionales. Sin embargo, la rele-
vancia no reside en su diseño o de su ejecución, sino en su impacto sobre el me-
joramiento de servicios y la organización entre instancias gubernamentales junto
a la colaboración de la ciudadanía, lo cual queda sujeto a su permanente evalua-
ción y crítica.
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Vol. 20 • Nº 38 (2022) pp. 131–156
Compromisos de justicia iberoamericanos en la

alianza para el gobierno abierto: ¿qué dicen los
datos?
Julio Gabriel Mercado

Red Internacional de Justicia Abierta (RIJA)
Resumen
La Alianza para el Gobierno Abierto es una plataforma para la reforma del Estado
inspirada en los principios de acceso a la información, participación cívica y ren-
dición de cuentas. Mientras que el sector justicia de Iberoamérica no es ajeno a
las posibilidades de este esfuerzo global, su involucramiento tiene ciertas particu-
laridades que es preciso analizar. Mientras que es la región con mayor número de
compromisos de justicia, estos buscan incrementar al acceso a la información y la
rendición de cuentas mediante una visión de Justicia Abierta, la cual además tiene
en cuenta de manera creciente la necesidad de atender a la situación de minorías
desaventajadas. En un contexto global, los compromisos iberoamericanos de justi-
cia son altamente ambiciosos, tienen un nivel alto de completitud y logran impacto
en abrir la justicia. Al mismo tiempo, algunos gobiernos son más eficientes en su
uso para reformar el sector justicia y logran mejores resultados.
Palabras clave: Justicia abierta, justicia, alianza para el Gobierno Abierto,

Iberoamérica, Mecanismo de Revisión Independiente.

Compromisos de justicia iberoamericanos en la alianza para el gobierno abierto: ¿qué dicen los datos?
Ibero-American justice commitments in the

Open Government Partnership. What do
data say?
Abstract
The Open Government Partnership is a platform for state reform inspired by the
principles of access to information, civic participation and accountability. While
the Ibero-American justice sector is keen on the possibilities of this global effort,
its involvement has certain features that need to be analyzed. Ibero-America is
the region with the largest number of justice commitments, that mostly seek to
increase access to information and accountability through a vision of open jus-
tice. These commitments also increasingly take into account the need to address
the situation of disadvantaged minorities. In a global context, Ibero-American
justice commitments are highly ambitious, achieve a high level of completeness
and a sound impact on opening up justice. Meanwhile, some governments are
more efficient in using them to reform the justice sector and manage to achieve
better results.
Keywords:Open justice, judiciary, Open Government Partnership, Ibero-America,

Independent Reporting Mechanism.

Desde su creación en el año 2011, la Alianza para el Gobierno Abierto

(de aquí en más OGP, por las siglas de su nombre en inglés, Open Government
Partnership) brinda a los gobiernos de todas las regiones del mundo un espacio para
la co-creación de reformas que, inspiradas en los principios de gobierno abierto,
contribuyen a un cambio en su modo de servir a la ciudadanía y de encarar pro-
blemáticas comunes y emergentes.
El sector justicia no fue ajeno a este movimiento y comenzó, de manera

incremental, a aprovechar la plataforma provista por OGP para canalizar la volun-
tad de apertura de sus actores y organizaciones a través de una visión de justicia
abierta (Jiménez-Gómez, 2014; Elena y Mercado, 2018a). Análisis previos mues-
tran que el sector justicia de los países de Iberoamérica se encuentra a la cabeza de
estos esfuerzos. No obstante, más allá de esta fuerte presencia en términos cuanti-
tativos, resta explorar en mayor profundidad la naturaleza de este involucramien-
to en términos de objetivos buscados por los compromisos, su nivel de ambición
previo o su desempeño una vez emitidos.
Este capítulo tiene por objetivo sumar conocimientos basados en eviden-

cia sobre los compromisos específicos sobre el sector justicia emitidos por gobier-
nos de la región Iberoamericana participantes de OGP. Para eso, analiza de forma
agrupada datos públicos disponibles sobre los diversos aspectos cada compromiso.
A través de un análisis de los datos, este capítulo intentará demostrar que OGP es y
debe seguir siendo una herramienta que refleje las preocupaciones y posibilidades
de la región en torno a la reforma del sector justicia inspirada por los principios
de gobierno abierto. En este sentido, buscará desarrollar una narrativa respecto
de las características propias más relevantes de los compromisos de justicia en
Iberoamérica, las particularidades relativas a su diseño y las percepciones respec-
to de su desempeño en cuanto a su ambición, completitud, impacto y eficiencia.
En la sección 2 se establece un breve relato de la evolución del trabajo en

torno a la temática de justicia en el marco de OGP, incluyendo los análisis previos
sobre los cuales se construye este capítulo. En la sección 3 se brinda información
que busca justificar el análisis de los compromisos de justicia desde una perspec-
tiva iberoamericana, tanto desde un punto de vista histórico como político. En la
sección 4 se explica la metodología utilizada para el procesamiento de los datos

sobre los compromisos de justicia, mientras que en la sección 5 se desarrolla la

narrativa con los resultados alcanzados por este estudio, dividida en subsecciones
que buscan explicar los compromisos de justicia iberoamericanos, tanto enume-
rando sus características básicas como intentando generar conocimiento sobre las
características de su diseño y su posterior desempeño. Finalmente, la sección 6
propone algunas conclusiones para este análisis y la sección 7 contiene las referen-
cias bibliográficas utilizadas.
La justicia en la alianza para el gobierno abierto
Pese a ser una temática que tardó algún tiempo en ganar relevancia en la
agenda de trabajo de OGP (OGP, 2021a), la justicia se afianzó en los últimos años
como área de interés para la creación de compromisos por parte de gobiernos tanto
nacionales como locales. Para dar un impulso a esta temática, en el mes de octubre
de 2020 OGP lanzó una Coalición de Justicia (OGP Justice Coalition), un espa-
cio para reunir a gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, actores del sector
privado y organizaciones multilaterales, con el objetivo común de incrementar el
número de compromisos centrados en esta materia en los futuros planes de acción1.
En efecto, una evaluación recientemente publicada por OGP señala un

alza sostenida de este tipo de compromisos, hasta el punto que el 6 de cada 10
planes de acción emitidos durante el bienio 2019-2020 incluyen al menos un com-
promiso ligado a esta área focal (OGP, 2021b, p.57).
Los análisis previos, tanto por parte de la misma OGP (2020) como de
expertos independientes como Elena (2015), Chapman, Elena y Khanna (2018),
Elena y Mercado (2018b, 2019 y 2021) y Jweied (2021), coinciden en señalar la
preeminencia de compromisos enfocados en lograr una mayor transparencia en
el sector y el rol predominante de los países de las Américas (categoría en la cual
OGP engloba a los países de las Américas anglosajona y latina) en su elaboración.
Mientras que este punto de partida común demuestra a las claras el avan-
ce de la temática de justicia en el seno de OGP en general, existe un déficit en el
1 Vid. https://www.opengovpartnership.org/ogp-coalition-on-justice/

análisis del desempeño de este tipo de compromisos desde una perspectiva más
focalizada o regional. El trabajo de Ramírez Alujas (2019 y 2021) logra demostrar
la relevancia de la labor realizada en América Latina por OGP para alcanzar una
gobernanza abierta y menciona a las políticas de Justicia Abierta como parte de
este esfuerzo. Entretanto, Falla López (2021) propone la primera aproximación
específica desde una perspectiva regional latinoamericana a los compromisos de
justicia. Como principales aportes, Falla López apunta a esta región como la más
activa en materia de Justicia Abierta, a la vez que argumenta respecto de un desaco-
ple entre los objetivos de estos compromisos, centrados en las cortes y en el valor
de acceso a la información, y los actuales desafíos de la justicia en la región, que el
autor identifica con un déficit de integridad y eficacia por parte del sistema judicial.
El contexto de la justicia iberoamericana
Los países de Iberoamérica comparten una historia legal común, ligada a

la raíz continental, también conocida como de derecho civil o “romanista” (Castán
Vázquez, 1968). Esta tradición común, iniciada a finales del Siglo XV con la colo-
nización del territorio hoy latinoamericano por parte de España y Portugal, difiere
de aquella basada en el derecho de origen británico o anglo-americano (también
conocido como de derecho común o common law), en la cual la justicia o corte
abierta es un principio constitutivo.
Tomar a Iberoamérica como una unidad para el análisis sobre la apertura

del sector justicia cobra especial sentido a partir de la existencia de instancias insti-
tucionales de colaboración en la materia, como la Cumbre Judicial Iberoamericana
(CJI) y el Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).
La CJI articula el vínculo entre los poderes judiciales de 23 países de

Iberoamérica, reuniendo a las máximas autoridades de las cortes, tribunales su-
premos de justicia y consejos de la judicatura. Desde el año 1990, la CJI fue re-
flejando en sus documentos y decálogos distintas recomendaciones ligadas a la
apertura de la justicia, como el fomento de la transparencia y el acceso a la infor-
mación pública, la rendición de cuentas o el uso de tecnología. Finalmente, en el
año 2017 los miembros de la CJI aprobaron los Principios y Recomendaciones
para la Promoción de la Justicia Abierta en los Poderes, Órganos y Organismos

Judiciales Iberoamericanos, donde se estableció el objetivo de promover una jus-

ticia con transparencia, participación y colaboración a partir de los enfoques de
modernización, valor público y buen gobierno (CJI, 2017, p.5).
Por su parte, el CLAD es un organismo intergubernamental regional

iberoamericano que lleva adelante una agenda en conjunto con Estados e insti-
tuciones para la reforma y modernización de las administraciones públicas. En el
año 2016, sus Estados miembros firmaron la Carta Iberoamericana de Gobierno
Abierto, en la cual establecieron un marco común de referencia para una agenda de
apertura que excediese al poder ejecutivo e incorporase tanto al legislativo, como
al judicial y a los distintos niveles de gobierno subnacional y local. Esta Carta in-
cluye un apartado específico sobre la necesidad de una justicia abierta, en el cual
se exhorta al Poder Judicial y a los órganos de administración de justicia a diseñar
y desarrollar de forma coherente, abierta y coordinada una hoja de ruta que, con-
siderando sus particularidades, permita configurar un modelo de Justicia Abierta
basado en principios tales como la apertura, la interoperabilidad y la innovación
pública, entre otros (CLAD, 2016, pp. 17–18).
Metodología Utilizada
Para la realización de este trabajo se utilizaron datos provistos a través de

la base de datos pública de compromisos (OGP [Public Commitment Database]),
publicada en una hoja de cálculo en línea, de actualización periódica, por parte
de personal de OGP.2 En dicha base de datos pueden encontrarse uno por uno los
compromisos incluidos en Planes de Acción por parte de gobiernos participantes
de OGP, tanto nacionales como locales, conteniendo diversos campos de infor-
mación que hacen a su descripción, así como a la evaluación previa y posterior a
su implementación.
En este caso, se utilizó la hoja de cálculo con la totalidad de compromi-

sos correspondiente al día 2 de junio de 2022 y se realizó un recorte de aquellos
2 Vid. https://docs.google.com/spreadsheets/d/15B3FBIjsfBAAe0oaeRi9MEfFzKa9TfjU7lNVRUOc3-M/
edit#gid=1654752912

de justicia, tanto nacionales como subnacionales, contenidos en dos categorías

geográficas utilizadas en la metodología de OGP: Américas (que abarca a países
de las Américas anglosajona y latina, categoría de la cual se tomaron los países
pertenecientes a esta última, dejándose fuera del análisis a los de Jamaica, Estados
Unidos y Austin -Estados Unidos-) y Europa (de la cual se tomó para el análisis
los datos de España y Portugal). Para el procesamiento de los datos, esto es, selec-
ción de compromisos relevantes a analizar y análisis en sí de los datos, se utilizó
la función de tablas dinámicas de Microsoft Excel. Las figuras que acompañan el
análisis también fueron elaboradas en Microsoft Excel.
Narrativa De Resultados
A continuación, se analizan los resultados surgidos del análisis de los datos

disponibles. En primer lugar, se caracterizan los compromisos de justicia emitidos
por países iberoamericanos participantes de OGP, atendiendo a la proporción de
estos en el contexto total, su evolución en el lapso de tiempo analizado, entre los
años 2011 y 2021, y su caracterización geográfica. En un segundo apartado se inclu-
ye una caracterización del diseño de los compromisos de justicia iberoamericanos
en torno a aspectos tales como los valores de gobierno abierto que buscan encar-
nar o cuál herramienta de política pública se proyecta que utilicen para lograr sus
objetivos. A fin de realizar esta caracterización, se establecen comparaciones con
el resto de los compromisos de justicia emitidos desde otras regiones que permi-
ten contextualizar las conclusiones alcanzadas. En el tercer y último apartado de
esta sección, se incluye una caracterización del desempeño de los compromisos de
justicia iberoamericanos una vez estos son emitidos, basándose en la evaluación
efectuada por el Mecanismo de Revisión Independiente de OGP3 tanto en función
de su ambición, como de su completitud y su impacto y eficacia.
3 El Mecanismo de Revisión Independiente (o IRM, por sus siglas en inglés) es el instrumento de OGP que
permite evaluar el progreso de los Planes de Acción emitidos por los gobiernos participantes. El IRM emite
informes y recomendaciones independientes, basados en evidencia y entrevistas a las personas e instituciones
líderes y participantes involucrados en los compromisos, para apoyar los procesos de gobierno abierto en
cada jurisdicción participante. Para más información sobre el IRM, vid. https://www.opengovpartnership.
org/irm-guidance-overview/

a. Los compromisos de justicia iberoamericanos
En el período que comprende los años 2011 y 2021, los gobiernos par-
ticipantes de OGP emitieron un total de 287 compromisos de justicia. De ese
total, 4 de cada 10 compromisos (un total de 118) fueron emitidos en la región
iberoamericana: se trata de la región con mayor peso específico en términos abso-
lutos en materia de compromisos de justicia en OGP, seguida de Europa con un
porcentaje del 29% (Figura 1).
Figura 1. Total de compromisos de justicia 2011–2021: Iberoamérica y

otras regiones
Los principales gobiernos de Iberoamérica en términos de cantidad

de compromisos de justicia son Uruguay (con un total de 14), Argentina (12),
Colombia (11), Paraguay y Perú (10), México (9) y los gobiernos de Brasil, Costa
Rica y España (7). Por otra parte, la irrupción en el año 2017 de los gobiernos
subnacionales en OGP supuso que estos también comenzaran a emitir compro-
misos de justicia, como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina (princi-
pal gobierno local, con 6 compromisos), seguida del Estado mexicano de Jalisco,

del departamento de La Libertad, en el Perú (2) y del departamento de Nariño,

Colombia (1) (Tabla 1).
En lo que respecta a la evolución de la emisión de compromisos, entre

los años 2011 y 2021 se observa un aumento sostenido en el tiempo en términos
generales, si bien el crecimiento del agregado de compromisos iberoamericanos
(etiquetados de aquí en más como IbAm) parece haberse ralentizado en los últi-
mos años tras un máximo histórico de 24 compromisos emitidos en 2018, adop-
tando una tendencia posterior descendiente que aún no se ha revertido (Figura 2).
Entre todos los compromisos de justicia implementados en la región se

destacan algunos que, tras ser evaluados, recibieron la caracterización de “des-
tacados” por parte del Mecanismo de Revisión por considerar que representan
reformas ejemplares de gobierno abierto y que tienen el potencial de alcanzar
un alto impacto en los países en los que son implementados (OGP, 2018). En el
ámbito nacional, podemos destacar entre ellos uno, emitido en el año 2016 en el
Uruguay, que logró resultados transformadores en materia de acceso a la informa-
ción mediante una auditoría de los mecanismos instrumentados por parte de varias
instituciones del Estado obligadas, entre ellas el Poder Judicial, así como en una
mejor definición de los criterios para acceder a la información sobre violaciones a
los derechos humanos perpetradas durante la última dictadura militar en el país
(1973–1985)4. Por parte de los gobiernos locales, un compromiso emitido por la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el año 2017 logró también resultados en
cuanto a mejorar los procesos de acceso a la información de la rama judicial local,
entre otras, mediante una fuerte participación de organizaciones de la sociedad
civil para co-definir cuáles conjuntos de datos deberían ser disponibilizados en
base a su potencial valor agregado5.
4 “Derecho de acceso a la información pública”, Uruguay–Plan de Acción 2016-2018, https://www.opengo-

vpartnership.org/members/uruguay/commitments/UY0083/
5 “Funciones transparentes en un Estado abierto”, Buenos Aires – Plan de Acción 2017-2019, https://www.
opengovpartnership.org/members/buenos-aires-argentina/commitments/BUE0001/

Figura 2. Evolución de los compromisos de justicia 2011–2021: Iberoamérica,

otras regiones y total

Tabla 1. Compromisos de justicia iberoamericanos por año de emisión
TOTAL/
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
GOBIERNO
Uruguay 6 6 2 14
Argentina 1 1 5 5 12
Colombia 1 5 3 2 11
Paraguay 2 1 7 10
Perú 1 1 3 5 10
México 3 2 3 1 9
Brasil 2 3 2 7
Costa Rica 2 3 1 1 7
España 3 1 2 1 7
Buenos
Aires, 1 5 6
Argentina
(L)
El Salvador 1 1 3 1 6
Chile 1 2 2 5
Honduras 1 1 2 4
Guatemala 1 1 2
Jalisco,
1 1 2
México (L)
La Libertad,
2 2
Perú (L)
Panamá 2 2
Ecuador 1 1
Nariño,
Colombia 1 1
(L)
TOTAL /
5 10 8 5 12 14 18 24 15 5 2 118
AÑO
Nota. La anotación (L) junto al nombre del gobierno significa que el emisor es un gobierno de
nivel local o subnacional.

a. Diseño de los compromisos de justicia iberoamericanos
En esta sección se presenta una caracterización de los compromisos de

justicia en función de los valores de gobierno abierto que los inspiran, las sub-te-
máticas de justicia a las que hacen referencia, las herramientas de implementación
previstas en cada uno de ellos y las temáticas trasversales ajenas a la justicia sobre
las que prevén tener incidencia.
b.1. Valores de gobierno abierto
A todo compromiso emitido se le asigna relevancia en torno a cuanto

menos un valor de gobierno abierto impulsado desde OGP. Estos pueden ser
Rendición de cuentas públicas (cuando el gobierno creará o mejorará los mecanis-
mos para rendir cuentas por sus acciones), Participación Cívica (que crea capaci-
dades para la ciudadanía de incidir o ser parte de la toma de decisiones públicas)
y/o Acceso a la información (si el compromiso implica la divulgación de infor-
mación previamente no disponible por parte del gobierno, o bien una mejora en
la calidad de esta).
En lo que respecta a los valores de OGP para los compromisos de justi-

cia analizados, se observa para la generalidad de los compromisos una presencia
mayoritaria del valor de acceso de la información, si bien esta encuentra bastante
más acentuada entre los compromisos iberoamericanos, donde representa al 69%,
frente al 46% entre los restantes. Algo similar sucede con el valor de participación
cívica, también muy presente en Iberoamérica (la mitad de los compromisos) en
comparación con el resto del mundo (27%). El valor de rendición de cuentas
públicas, finalmente, si bien menos relevante en general, lo es bastante más en el
resto del mundo (20%) que en Iberoamérica (11%) (Figura 3).

Figura 3. Valores de gobierno abierto en los compromisos de justicia

iberoamericanos y no iberoamericanos
b.2. Sub-temáticas de justicia
Los compromisos de justicia son aquellos que en la base de datos públi-

cos de compromisos de OGP se encuentran bajo al menos una de las etiquetas
del subgrupo de temáticas de justicia, ya sea Justicia Abierta (compromisos de
aplicación de los principios de transparencia, participación cívica o rendición de
cuentas por parte de actores o instituciones del sector justicia), Acceso a la Justicia
(que afectan a los procesos y el acceso ciudadano a la resolución de controversias,
a la asistencia legal o al acceso a la identidad legal), Judicatura (que afectan a las
instituciones del Poder Judicial o de la judicatura) y/o Policía y sistema correc-
cional (iniciativas de aplicación de los valores de gobierno abierto a las funciones
policiales y los sistemas penitenciarios).
Una comparación de las etiquetas asignadas a los compromisos iberoame-

ricanos y a los demás compromisos muestra como punto destacable una distribu-
ción similar para todas las etiquetas, excepto para la de Justicia Abierta, presente
en el 68% de los compromisos iberoamericanos (Figura 4), lo cual podría implicar
una relativa mayor fuerza de este concepto en el marco de la reforma del sector

justicia en la región que en el resto del mundo (donde esta es también mayoritaria
pero proporcionalmente menor —47%—).
Figura 4. Sub-temáticas de justicia en los compromisos de justicia

b.3. Herramientas de implementación de los compromisos
En lo que respecta a las herramientas de política pública cuya implemen-

tación se prevé para implementar los compromisos, las posibilidades contempla-
das por OGP son mediante la Creación de capacidades (es decir, de habilidades y
competencias específicas para alcanzar los objetivos propuestos, ya sea por el go-
bierno como por la ciudadanía), a través de soluciones de Gobierno electrónico
(es decir, sustentadas en el uso de tecnologías de la información y el conocimiento,
tanto de forma interna como externa en las organizaciones), mediante Legislación

y regulación6 (creación o modificación de normas o regulaciones específicas), a

través de Datos abiertos (apertura de datos públicos para su uso, reutilización y
redistribución por parte de cualquier persona, es decir, siguiendo una filosofía de
datos abiertos) y/o mediante Participación pública (mecanismos y procesos que
permiten a la ciudadanía consultar, comentar o brindar al gobierno retroalimen-
tación sobre políticas y prestación de servicios públicos).
En este aspecto, lo destacable es, en primer lugar, un uso más generaliza-

do de las herramientas de Gobierno electrónico para la implementación de com-
promisos de justicia, tanto en Iberoamérica (61%) como en el resto del mundo
(50%). En segundo lugar, se observa una proporcionalidad mucho mayor del uso
de la participación pública y de los datos abiertos en Iberoamérica, donde alcan-
zan porcentajes bastante elevados (58% y 36%, respectivamente) en contraste
con el resto de los países (33% y 11%). Entretanto, como tercera conclusión, la
legislación y regulación para implementar reformas es un camino bastante menos
utilizado en Iberoamérica (7%) que en el resto de los países (19% de los compro-
misos) (Figura 5).
6 La categoría Legislación y regulación (en inglés, Legislation & Regulation) resulta de la sumatoria de aquellas
etiquetas que en la actualidad se encuentran en la base de datos de compromisos bajo los títulos Legislación,
Regulación y Monitoreo legislativo.

Figura 5. Herramientas de implementación de los compromisos de justicia

b.4. Presencia de otras temáticas
La intersección con otras temáticas es algo común en los compromisos de

OGP, en los cuales la transversalidad es a menudo el modo de abordar más de una
prioridad política a la vez. Entre los tópicos más recurrentes en los compromisos de
justicia, se analizó la recurrencia de las temáticas de Anticorrupción e integridad (el
desarrollo de estrategias de lucha contra la corrupción, que pueden incluir norma-
tiva corrupción, auditorías, contrataciones abiertas, etc.), de Democratización de la
toma de decisiones (que aportan a la transparencia, la participación y la rendición
de cuentas durante el ciclo regulatorio, así como a la revisión pública de los actos
de gobierno, entre otras intervenciones), de Inclusión (que afectan a los derechos
y a la posibilidad de participación de poblaciones históricamente marginalizadas,
tales como las mujeres, el colectivo LGBTQIA+, las personas con discapacidades
o la juventud), o bien de Prestación de servicios públicos (que tienen por finalidad
mejorar la eficiencia y la calidad de los distintos servicios públicos).

Al respecto, el tópico transversal más recurrente en los compromisos de

justicia, tanto en Iberoamérica (15%) como en el resto de las regiones (21%) en
la inclusión. Entretanto, en el resto de las regiones puede observarse un interés
mayor por incidir sobre los servicios públicos (Prestación de servicios públicos) o
luchar contra la corrupción en el resto de las regiones (10% y 12%), temáticas con
una presencia aún baja en Iberoamérica (3% y 6%) (Figura 6).
Figura 6. Presencia de otras temáticas en los compromisos de justicia

c. Desempeño de los compromisos de justicia iberoamericanos
Una vez analizadas las cuestiones que caracterizan al diseño de los com-
promisos de justicia, en este apartado se analizan algunas cuestiones relativas a la
evaluación realizada por el Mecanismo Independiente de Revisión de OGP del
desempeño efectivo de esos compromisos.7 Se analiza, así, de forma particular y
7 Para mayor claridad sobre el proceso de evaluación del IRM, que excede el espacio y objetivo de este capítulo,
Vid. https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2021/07/IRM-Guidance_Process-Pathway.
pdf

comparativa respecto de los restantes compromisos de justicia, el nivel de los com-

promisos en cuanto a ambición, completitud e impacto. Para finalizar esta sección,
se incluye un análisis del nivel de efectividad de los compromisos iberoamericanos
evaluados por el Mecanismo estableciendo una ratio entre la cantidad de compro-
misos evaluados y la cantidad de compromisos de impacto mayor o destacable.
c.1. Ambición de los compromisos
Una vez emitidos los compromisos, el Mecanismo Independiente de

Revisión de OGP evalúa el nivel de ambición de los compromisos. Esto permite
realizar una primera aproximación al impacto transformador que se espera de ser
implementado el compromiso tal como este se describe en su correspondiente Plan
de Acción. La ambición se mide a través de una valoración del impacto potencial
del compromiso, para lo cual este se analiza en función de la situación previa sobre
la cual buscará tener incidencia, las metas establecidas por él y hasta qué punto,
de implementarse tal como se encuentra redactado, podría generar un cambio en
el statu quo del área de política correspondiente.
Para medir el nivel de ambición, los compromisos se califican utilizando

las categorías de Ninguno (es decir, no se espera que propicie cambios), Menor
(se espera que genere algún cambio a menor escala), Moderado (puede llegar a
generar un cambio algo mayor, si bien aún moderado) y Transformador (su im-
plementación conllevaría un cambio en el estado de cosas).
En este sentido, se observa un nivel mayor de ambición en los compromi-

sos iberoamericanos, puesto que del 53% de estos se espera un impacto potencial
al menos moderado, porcentaje que se reduce al 36% entre los compromisos del
resto del mundo. Entretanto, la caracterización más frecuente entre estos últimos
es la de ambición menor (44%), proporción que se reduce al 34% entre los com-
promisos de Iberoamérica (Figura 7).

Figura 7. Nivel de ambición en el diseño de los compromisos de justicia

c.2. Completitud de los compromisos
El nivel de completitud surge de la evaluación por parte del Mecanismo

de Revisión de hasta qué punto las actividades o entregables que componen cada
compromiso pueden considerarse como efectivamente realizadas y finalizadas una
vez transcurrido su plazo de ejecución bianual. Para este aspecto, las categorías gi-
ran en torno a considerar el nivel de completitud del compromiso como Incierto
(es decir, que no se tiene precisión sobre si este fue implementado o no), No ini-
ciado (cuando no se realizó ninguna de las actividades previstas en el compromiso),
Limitado (cuando se llevaron a cabo sólo algunas de las actividades previstas),
Sustancial (si no se realizaron todas las actividades previstas, pero sí una parte sus-
tancial, o al menos aquellas consideradas centrales) o Completado (si se comple-
taron todas las actividades previstas).
Respecto de los compromisos de justicia que llegaron a ser evaluados, re-

sulta destacable que 7 de cada 10 (un 72% en total) compromisos iberoamericanos
alcanzan un alto nivel de completitud, ya sea de modo sustancial (41%) o total
(31%). Este resulta, comparativamente, algo mayor que el de los compromisos de

justicia pertenecientes a otras regiones, entre los cuales dicha sumatoria arroja el
64% (38% sustancial y 26% completa), mientras que entre estos compromisos la
categoría de Limitado se aplica a 1 de cada 3 (35%) (Figura 8).
Figura 7. Nivel de ambición en el diseño de los compromisos de justicia

c.3. Impacto en la apertura de gobierno y eficacia de los compromisos
Junto con la evaluación del nivel de completitud, el Mecanismo de

Revisión determina el impacto de los compromisos mediante la variable ¿Abrió
el gobierno? (o DIOG, acrónimo del inglés Did it Open Government?). Esta va-
riable indaga, más allá de la completitud de actividades y entregables, en si hubo
efectivamente cambios en las prácticas de gobierno en pos de una mayor apertura
como resultado de la implementación del compromiso. Esta medición puede dar
como resultado los valores Empeoró (es decir, que el compromiso empeoró la si-
tuación previa), Ninguno (que este no generó impacto), Marginal (que modificó
algunas prácticas), Mayor (si tuvo impacto mayor, si bien menor del esperado) y
Sobresaliente (que efectivamente sirvió para abrir el gobierno del modo en que se
previó en el compromiso).
En lo que respecta a los compromisos de justicia, los valores de la variable

DIOG para Iberoamérica muestran que al menos un 41% lograron un impacto ya
sea Mayor (36%) o Sobresaliente (5%). A esto puede sumársele un 30% más de

compromisos que logran resultados marginales, de lo que resulta que 7 de cada

10 compromisos tienen algún nivel de impacto en lo que respecta a la situación
previa a su implementación. En cuanto a los compromisos de justicia del resto del
mundo, estos son comparativamente menos efectivos, dado que el porcentaje más
alto de resultados pertenece a la categoría Ninguno (sin impacto, 46%), al tiempo
que un 37% tienen resultados marginales y sólo un 16% logran resultados Mayor
(13%) o Sobresaliente (3%) (Figura 9).
Figura 9. Apertura de gobierno mediante compromisos de justicia

Finalmente, resulta útil mirar con mayor detenimiento los casos de los
compromisos iberoamericanos a fin de establecer matices en lo que respecta a la
interpretación de estos resultados. Si bien es cierto que el nivel de efectividad de
los compromisos de justicia en Iberoamérica resulta bastante elevado, siendo que
4 de cada 10 compromisos logran un nivel de resultados Mayor o Sobresaliente,
la distribución de esos compromisos más efectivos no es homogénea entre todos
los gobiernos emisores. Así, podemos hablar de algunos gobiernos que logran un
nivel mayor de efectividad, lo que demuestra que la emisión de una gran cantidad
de compromisos no necesariamente da como resultado un impacto elevado en las
prácticas de gobierno abierto.
En la Figura 10 se muestra, por cada gobierno, la cantidad de compro-

misos (al menos uno) que ya fueron evaluados respecto de la variable DIOG (eje

horizontal) y la cantidad de dichos compromisos evaluados que obtuvieron una

calificación Mayor o Sobresaliente elevado y que, por lo tanto, pueden ser consi-
derados como compromisos transformadores (eje vertical).
Figura 10. Efectividad de los compromisos de justicia iberoamericanos en

cuanto a apertura del gobierno
Nota. Hay algunos gobiernos que fueron listados en Tabla 1 como gobiernos iberoamericanos que
emitieron compromisos de justicia en el lapso de tiempo analizado, pero que no se encuentran en este
cuadro (Chile, Guatemala, Nariño -Colombia- y Ecuador). Esto se debe a que se trata de gobiernos
cuyos compromisos no han sido evaluados aún, o bien a que no existen datos disponibles sobre las
evaluaciones realizadas oportunamente a esos compromisos de justicia.
En función de estos resultados, es posible dividir a los gobiernos en tres

grandes grupos. Por una parte, existen gobiernos que lograron un nivel relativa-
mente elevado de compromisos y de impacto (marcadores de color negro): es el
caso de Argentina y de la Ciudad de Buenos Aires, que tuvieron 6 y 5 compro-
misos de justicia evaluados por el Mecanismo de Revisión respectivamente, y que
en todos los casos obtuvieron una buena evaluación de impacto; también el caso
de Uruguay, que tuvo 10 compromisos evaluados de los cuales 6 tuvieron alto im-
pacto, o de Colombia, que de 8 compromisos evaluados obtuvo un alto DIOG
en la mitad.

Un segundo grupo de gobiernos (marcadores de color gris) obtuvieron

un impacto relativamente menor. México y Costa Rica fueron evaluados en varios
compromisos (5 y 4, respectivamente) de los cuales sólo tuvieron alto DIOG unos
pocos: 2 en el caso de México y 1 en el de Costa Rica. Paraguay, entre tanto, se
encuentra en este grupo dado que obtuvo un DIOG alto, aunque con un único
compromiso que llegó a ser evaluado.
Finalmente, un tercer conjunto de gobiernos (marcadores de color blanco)

corresponde a gobiernos que no tuvieron alto DIOG con ninguno de sus compro-
misos de justicia evaluados, lo que habla de un nivel de impacto relativamente muy
menor. Se trata de Brasil (que no obtuvo alto DIOG en ninguno de sus 5 com-
promisos evaluados), El Salvador, Perú (ambos sin impacto en sus 4 compromisos
evaluados), España (3 compromisos evaluados), los gobiernos de Panamá y de La
Libertad, Perú (2 compromisos) y Jalisco, México y Honduras (1 compromiso).
Conclusiones
Este trabajo intentó dar cuenta de los compromisos de justicia elaborados

por gobiernos pertenecientes a la región Iberoamericana. Mientras que es sabido
a raíz de estudios anteriores que, en términos cuantitativos, esta es la región del
mundo más activa en el uso de OGP como plataforma para co-crear e implementar
reformas inspiradas en los principios de Justicia Abierta, poco se ha escrito previa-
mente sobre cuáles son las señas particulares de este aprovechamiento, qué buscan
alcanzar los sectores justicia a través de los compromisos o cómo es su desempeño
una vez los compromisos son incluidos en Planes de Acción.
El análisis presentado en la sección de narrativa de resultados muestra una

región Iberoamericana en la cual algunos gobiernos llevan adelante una destacada
y sostenida actividad de emisión e implementación de compromisos de justicia,
con resultados concretos, como es el caso de Uruguay, Argentina, Colombia o la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Estos gobiernos se encuentran entre los que
emiten mayor número de compromisos de justicia y son los que, al mismo tiempo,
logran implementarlos de manera exitosa, logrando en buena medida el impacto
esperado en cuanto a abrir de manera efectiva sus organizaciones de justicia.

Más allá de estos casos de éxito, en lo que respecta al análisis de la región,

una interpretación de los datos indica que los gobiernos de Iberoamérica conci-
ben la apertura de la justicia mayormente en términos de acceso a la información
pública y participación pública, con una fuerte presencia del concepto (o bien
la “marca”) de Justicia Abierta como timón para la necesaria reforma del sector, a
través de la apertura de datos abiertos de justicia y el fomento a mecanismos de
participación pública en el quehacer de la justicia, a la vez que proponiendo solu-
ciones de gobierno electrónico para la gestión judicial. Esta apertura tiene como
principal preocupación transversal la temática de la inclusión social de minorías y
poblaciones vulnerables, aspecto que inspirará de manera creciente una perspectiva
particular, tanto en la emisión de compromisos como en las políticas públicas de
apertura de la justicia futuros.
Finalmente, en lo que respecta al desempeño de los compromisos ibe-

roamericanos de justicia, los datos indican que estos logran un nivel relativamente
alto de ambición, completitud e impacto: según la evaluación posterior realiza-
da por el Mecanismo de Revisión Independiente, 6 de cada 10 son ambiciosos, 7
de cada 10 son completados y 4 de cada 10 logran efectivamente abrir la justicia.
Esta incidencia y los resultados alcanzados permiten establecer, para con-

cluir, que OGP ha sido y es una herramienta valiosa para la apertura de la justicia
en nuestra región. Perfectible, al mismo tiempo refleja y traduce las preocupaciones
y posibilidades de los gobiernos participantes. Es de esperar, por lo tanto, que siga
brindado un espacio de co-creación para los procesos de mejora de los sistemas de
justicia que nuestra región necesita.

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Vol. 20 • Nº 38 (2022) p. 157–190
¿Una esperanza de apertura? Gobierno Abierto

Local en la Municipalidad de Recoleta
Cristóbal Andrés Ramírez Vargas

Administrador Público, Universidad de Chile
Resumen
Este artículo analiza la influencia de las Leyes N° 20.500, N° 20.285 y Modelo

de Gobierno Abierto Municipal del Consejo de la Transparencia en los discursos
de actores políticos, directivos y dirigentes sociales en Recoleta para avanzar en el
proceso de Gobierno Abierto Municipal.
En base al método de Teoría Fundamentada se estudian los hallazgos por medio

de diferentes categorías de análisis. En primer lugar, los resultados evidencian
que la Ley N° 20.285 ha generado mejor percepción y valoración en los actores,
mientras que la Ley N° 20.500 no es bien valorada y se asocia primordialmente
al funcionamiento del Consejo de la Sociedad Civil. El Modelo de Gobierno
Abierto Municipal no ha sido mayormente socializado, es desconocido por las
organizaciones de la sociedad civil y concejales. Finalmente, se destaca la concep-
ción previa del edil en gobernar y gestionar el municipio en base a los principios
que él considera como Gobierno Abierto, generando así en la práctica programas
que han innovado y fomentado la apertura municipal.
Palabras Clave: G obierno Abierto, Municipalidad de Recoleta, modelo de

Gobierno Abierto Municipal, Ley N° 20.500, Ley N° 20.285.

¿Una esperanza de apertura? Gobierno abierto local en la Municipalidad de Recoleta
An opening hope? Local Open Government in

the Municipality of Recoleta
Abstract
The research analyzes the influence of Laws N° 20.500, N° 20.285 and Municipal
Open Government Model of the Council of the Transparency in the speeches
of political actors, managers and social leaders in Recoleta to advance in the
Municipal Open Government process.
Based on the Grounded Theory method, the findings are studied through differ-
ent categories of analysis. First, the results show that Law N° 20.285 has gener-
ated better perception and valuation in the actors, while law N°20.500 it is not
well valued and is primarily associated with the functioning of the Civil Society
Council. Finally, the previous conception of the mayor in governing and managing
the municipality based on the principles that he considers as Open Government
is highlighted, thus generating in practice programs that have innovated and en-
couraged municipal openness.
Keywords: Open Government, Municipality of Recoleta. Municipal Open

Government Model, Law N° 20.500, Law N° 20.285.

El siglo actual se ha caracterizado por ser escenario de constantes y múl-

tiples cambios, la globalización y el perfeccionamiento de las tecnologías han
potenciado significativamente nuevas formas de relación y entendimiento. En el
plano internacional los Estados han ido perdiendo el monopolio de la acción y
han aparecido nuevos actores como Organizaciones no Gubernamentales (ONGs),
trasnacionales y gobiernos locales, el poder aparece desconcentrado con auto-
ridad política compartida como en una “sociedad en red”, a veces cooperativo
como señala la gobernanza y otras en pugna (Aranda, 2015). Las Tecnologías de
la Información y la Comunicación (Tics), han incrementado la cantidad de in-
formación disponible y agilizado las comunicaciones en el mundo configurando
verdaderas “sociedades de información” (Castells, 1996). En el mismo sentido, las
sociedades han cambiado, sus problemas y naturaleza distan de simplicidad, se-
gún Kooiman (2005) estas sociedades son cada vez más complejas, dinámicas y
diversas, pues buscan nuevas formas de satisfacer sus intereses, situación que a la
vez ha tenido eco en la relación Estado-ciudadano dando espacio a la aparición
de modelos de “gobernanza”. Aspectos relevantes que, sumados a un momento
crítico en la historia en medio de la confluencia de cinco profundas crisis como
la de salud, económica, climática, desigualdad y democrática representativa de-
jan entrever un escenario complejo y difícil para las décadas siguientes (Pradhan,
2020). Ante este hostil contexto surge la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
u Open Government Partnership (OGP) según su acrónimo en inglés, en 2011
como un esfuerzo que busca contribuir a mejorar la calidad y desempeño de los
gobiernos ante estas nuevas y mayores exigencias. Por medio de la promoción de
la transparencia, participación ciudadana y fortalecimiento de la toma de decisio-
nes, esta Alianza (de la cual Chile forma parte desde 2013) ha buscado fortalecer
la gobernanza democrática.
Como precedente en Chile, cabe destacar las Reformas del Estado y

Modernización de la Gestión Pública ya que han sentado bases institucionales im-
portantes para el Gobierno Abierto en algunos aspectos como: control, eficiencia,
transparencia, tecnología, participación. Aunque también han quedado pendien-
tes algunas materias: la descentralización, modernización de las municipalidades y
vinculación con el ciudadano (Ramírez-Alujas, 2004). En cuanto a los planes de
Gobierno Abierto del país, desde 2016 en el 3° Plan de acción se incluyeron ma-
terias referidas al programa piloto de Gobierno Abierto Municipal (Compromiso

Nº 15), y en 2018 en su 4º plan de acción se ha buscado operacionalizar y univer-

salizar dicho programa local.1 Sin embargo, cabe destacar que dados los requisitos
iniciales de ingreso para gobiernos locales en la AGA ningún municipio chileno
había participado directamente en dicha entidad hasta 2020,2 sino más bien en el
programa piloto del Consejo para la Transparencia (CPLT).
La temática de Gobierno Abierto Municipal en su objetivo de fortalecer

la democracia es fundamental en el contexto de crisis de legitimidad institucional
actual donde incluso estuvo en juego el sistema democrático durante el Estallido
Social del 18-O, situación que tuvo su peak de insatisfacción con la democracia en
2019 donde se alcanzaron porcentajes de “nula satisfacción” de un 53,9 % y “poca
satisfacción” de un 28,4 % (COES, 2020).
Al igual que las demás instituciones el Municipio no ha estado exento

de la crisis de legitimidad, la desconfianza en esta institución “poca” y “nada con-
fianza” han llegado a cifras de 79,7 % en 2018, situación que también se ha visto
acrecentada por la percepción de corrupción.3 Según IPSOS y Espacio Público
en su encuesta sobre “Campaña y participación electoral” se constató que dentro
de las principales causas de abstención en las elecciones municipales de 2016 tu-
vieron por motivo la corrupción 46 %, falta de interés en la política 19 %, cambio
de lugares de votación 11 %, falta de información 6 % (Espacio Público, 2018).
Ante los escenarios expuestos, se estudiará el caso del municipio de

Recoleta dado que ha sido destacado por la gestión e innovación de los últi-
mos años con programas como la Farmacia Popular, Universidad Abierta, Óptica
Popular, Inmobiliaria Popular, Recoletras, Salud en el Barrio, Escuela Abierta entre
otros, líder en la asociatividad municipal por medio de la Asociación Chilena de
Farmacias Populares, Asociación de municipios libres y Asociación de Municipios
1 Puede encontrarse en el Compromiso N°4 de del 4° Plan. También se han realizado esfuerzos en conjunto
a Subdere, véase en: https://www.consejotransparencia.cl/cplt-organiza-seminario-de-gobierno-abierto-lo-
cal-para-promover-nuevas-formas-de-vinculacion-entre-autoridades-y-ciudadanos/
2 Actualmente Peñalolen es parte de la OGP y se encuentra implementado sus compromisos en el período
2021–2024.
3 Labrín, S. (14-11-2020). Consulta de Contraloría dice que Chile es mucho mas corrupto
que en 2019. En La Tercera. Disponible en: https://www.latercera.com/la-tercera-domingo/
noticia/consulta-de-la-contraloria-dice-que-chile-es-mucho-mas-corrupto-que-en-2019/
IVRL5RHG6RFXBN37HVGSAECLVQ/

Constituyentes (González, 2020), y uno de los pioneros en el programa Piloto de

Modelo de Gobierno Abierto Municipal (MGAM) que se ansía operativizar en
las demás comunas del país.
Esta investigación buscará abordar la base teórica y empírica del gobier-

no abierto municipal, analizar la participación del Municipio en el programa
Modelo de Gobierno Abierto Municipal y comprender la influencia del MGAM
y leyes Nº 20.500 y 20.285 en los discursos de los actores políticos, directivos y
sociales de Recoleta. Finalmente, se concluirá con recomendaciones en base a la
evidencia obtenida.
Marco Teórico
Aproximaciones al Gobierno Abierto
El término de Gobierno Abierto es complejo de abordar porque tiene

múltiples definiciones. En esta sección se abordará con brevedad sus orígenes,
posteriormente las principales definiciones del concepto y alcances, para finalizar
con las definiciones por las cuales se guiará este trabajo.
Respecto a los orígenes y antecedentes del concepto los autores Ramírez-

Alujas (2013), Sánchez (2015) y Birkmeyer y Wirtz (2015) señalan que se remontan
en primera instancia a la reivindicación por mayor transparencia, anticorrupción
y el derecho de acceso a la información. En este sentido, el primer acercamiento
aparece en contexto del derecho a acceso de archivos gubernamentales en 1976,
Suecia. Posteriormente, en Estados Unidos durante 1966 se harán presentes reque-
rimientos por el derecho de acceso a la información y en Reino Unido aparecerá
el movimiento “open window” manifestándose para disminuir la opacidad buro-
crática del gobierno en 1970. Sin embargo, no será hasta el “Memorandum for
Heads of Departments and Agencies” (Obama, 2009) que popularizará el termino
de Gobierno Abierto enfatizando en los principios de Transparencia, Participación
y Colaboración. Posteriormente, por medio de la alianza entre varias naciones se
creará la AGA en 2011, que será el principal organismo promotor de dichas ideas,

aunque enfatizando en los principios o valores de: Transparencia, Participación

Ciudadana, Rendición de Cuentas, Innovación y Tecnología (OGP, 2018).
Los campos de estudios sobre el Gobierno Abierto son variados, razón

por la cual Birkmeyer y Wirtz (2015) por medio de una revisión de artículos cien-
tíficos de lengua inglesa en diferentes bases de datos (Business Source Complete,
Academic Search Complete y Econ Lit with Full Text) entregan un acercamiento
interesante respecto a la investigación del término. Dentro de los hallazgos des-
tacan las principales áreas que desarrollan el concepto, a saber: administración
pública y ciencia política, sucediéndoles las ciencias socioeconómicas, ciencias de
tecnología e información y derecho. Respecto a los tipos de investigación, pre-
ponderantemente se ha investigado sobre el concepto teórico de gobierno abierto,
mientras que de forma secundaria se ha avanzado en estudios descriptivos y de
análisis multivariado. Según Ramírez-Alujas (2012) es un concepto que está en
boga y es difícil consensuar su naturaleza dado sus orígenes polisémicos. Señala
que es un paradigma emergente el cual busca trascender desde un gobierno que
presta servicios a uno que se avoque para/con/el ciudadano, es decir, considerán-
dole co-diagnosticando, cocreando y coproduciendo bajo sus prácticas basadas en
la apertura. En otras palabras, “una suerte de nuevo software de código abierto
que deberá pasar la prueba de compatibilidad respecto del hardware institucio-
nal con el que actualmente operan los gobiernos y sus aparatos administrativos”
(Ramírez-Alujas, 2014, p. 215).
Para Oszlak (2013), tiene que ver con una apertura de la “Caja Negra”
del Estado y “una nueva filosofía de gobierno, una modalidad de gestión públi-
ca más transparente, participativa y colaborativa entre Estado y sociedad civil.”
(Oszlak, 2013,p.4). Mientras que, para Calderón y Lorenzo (2010), el concepto
está en permanente expansión y redefinición, sin embargo, considera que refiere
a la evolución del sistema democrático basado en transparencia, participación y
colaboración más allá del voto. Elementos que deberían conllevar a un constan-
te dialogo con los ciudadanos, con soporte de la web social o web 2.0, en pro
de sus necesidades y preferencias, facilitando su relación con los funcionarios
públicos. Así como, Cruz-Rubio (2015) por medio de un extenso análisis con-
ceptual y recapitulación bibliográfica en español, propone entender el Gobierno
Abierto como un nuevo paradigma que se basa principalmente en los principios

de transparencia, democracia participativa, rendición de cuentas, uso de open data

y avances tecnológicos.
Recientemente, Barría, González y Cisternas (2019) han abordado el estu-

dio del concepto enfatizando en la producción académica de la región, señalando
que hay una asimetría entre las publicaciones angloparlantes y en español. Para
estos autores existen una variedad de factores que han potenciado el estudio masivo
del gobierno abierto en la academia y lo gubernamental, por ejemplo, la crisis de
legitimidad y de representación en los sistemas políticos, escenario ante el cual este
paradigma en formación colaboraría en dotar de mayor legitimidad los procesos.
Por otra parte, no existe mayor interrelación de los estudios sobre el tema a excep-
ción de artículos centrales de autores como Ramírez-Alujas, Calderón y Lorenzo,
Naser, Lathrop y Ruma, entre otros. La revista del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) “Reforma y Democracia” es la que ha
concentrado la mayor cantidad de estudios en español,4 razón por la cual, se le
utilizará como referente en el desarrollo del presente.
De esta forma el CLAD entenderá Gobierno Abierto como un paradig-

ma basado en:
“el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la

gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la trans-
parencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e
innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma
de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas
públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública
y el bienestar colectivo” (CLAD, 2016, p. 5).
Confiere además especial énfasis en los gobiernos subnacionales (regio-

nales, municipales en el caso de Chile), la proximidad, cercanía con las necesida-
des de la población y el espacio territorial se configuran como pieza “integral del
4 El CLAD ha desarrollado diferentes esfuerzos que sirven como un marco para los lineamientos del Gobierno
Abierto, a saber: Cartas sobre Función Pública (2003), Gobierno Electrónico (2007), Calidad en la Gestión
Pública (2008), Participación Ciudadana (2009), Derechos y Deberes del Ciudadano con la Administración
Pública (2013), Código Iberoamericano de Buen Gobierno (2006).

modelo de gobierno abierto” (CLAD, 2016). Dentro de los pilares del Gobierno
Abierto el CLAD plantean cuatro elementos que le constituyen de forma sistémica
e interdependiente, estos son: La Transparencia, la que implicará que se dé cuenta
de las actividades, uso de recursos y resultados, basado en el derecho de acceso a
la información y el principio de transparencia proactiva; La Rendición de Cuentas,
refiere a las normas, procedimientos y mecanismos institucionales que obligan a
las autoridades gubernamentales a fundamentar sus acciones y asumir la respon-
sabilidad sobre decisiones. La respuesta oportuna, informe sobre el manejo y uso
de fondos. En síntesis, “herramientas de seguimiento y fiscalización a la socie-
dad civil y a la ciudadanía en su conjunto” (CLAD, 2016, p. 6); La Participación
Ciudadana, referirá al “proceso de construcción social de políticas públicas que,
conforme al interés general, canaliza, da respuesta o amplía derechos fundamenta-
les, reforzando la posición activa de la ciudadanía en la gestión de los asuntos pú-
blicos” (CLAD, 2016, p. 7). En este sentido, desagrega la participación en 4 niveles:
Informativo, Consultivo, Decisorio y Cogestión/Coproducción; La Colaboración
e Innovación Pública, se aborda en base a planteamientos anteriores de trabajo en
red y cogestión (CLAD, 2016), no obstante, el aspecto de colaboración puede ser
considerado parte del pilar de participación ciudadana, no existe consenso entre
autores sobre dicho aspecto (Hernández, 2016).
Finalmente, respecto al planteamiento del CLAD es relevante considerar

ciertos aspectos del Gobierno Abierto en la proyección hacia un Estado Abierto
(Naser, A., Ramírez-Alujas, A., & Rosales, 2017) (donde el municipio es parte
fundamental), a saber: voluntad política y política de Estado, transformación cul-
tural y ética pública, apropiación y sensibilización ciudadana, apoyo multilateral,
buenas prácticas y trabajo en red (CLAD, 2016).
Aproximaciones al Gobierno Abierto Local
Conforme al ámbito municipal o local es posible encontrar variedad de

estudios internacionales y locales. En lo internacional se destaca:
Chatwin, et al. (2019) quienes entregan aproximaciones sobre los planes

piloto de gobierno abierto local de la OGP en el ámbito subnacional, principal-
mente señala que: esta alianza tiene fuerte influencia en los planes y lineamientos

generales que desarrollan los gobiernos subnacionales primando en ellos los pilares
propuestos por ésta, quedando relegados en forma secundaria temas como com-
promisos o acciones para cambio cultural, crowdsourcing o entrega de servicios de
forma alternativa e impulso y crecimiento económico. Destacando dentro de sus
hallazgos la primacía de compromisos de Colaboración en los gobiernos locales
de África, Acceso a la información en Sudamérica y participación ciudadana en
Europa, como factor sugerente los temas de corrupción en el caso de nuestra región.
En el mismo sentido, Grimmelikhuijsen y Feeney (2017) abordan el estudio del
gobierno abierto a nivel local entendiendo éste, como un gobierno que involucra
actores externos permitiéndoles monitorear e influir los procesos gubernamenta-
les a través del acceso a la información y los espacios de toma de decisiones. Este
estudio señala que no existe una determinante única que incremente los pilares de
gobierno abierto, sino más bien que su mejora depende de una variedad de facto-
res internos como: una cultura innovadora, bajo trabajo rutinario, alta capacidad
tecnológica y organizacional; y externo: presiones de diferentes actores.
En la cumbre mundial de gobiernos locales de la AGA en 2016 París, se

desarrolló la “Declaración Subnacional de Gobierno Abierto” en la cual se insta a
seguir la declaración de Gobierno Abierto de la OGP. Se asume que la instancia
subnacional local es la más próxima a la ciudadanía y con mayor posibilidad de
realizar cambios, para lo cual es de vital importancia la participación de la sociedad
civil en la co-creación de planes y el soporte estatal para con estos (OGP, 2016).
De acuerdo con la OEA, la esencia del Gobierno Abierto local refiere a

“aprovechar las ventajas comparativas de su proximidad con la ciudadanía para
profundizar la interacción y mejorar la gestión de las administraciones locales.”
(OEA, 2014, p. 14). En adición, la institución señalada establece un diagnóstico
donde prioriza algunas estrategias a considerar como, por ejemplo: sensibilización
de los dirigentes, capacitación de la administración local, articulación multinivel,
cooperación entre municipios, implementación de programas de datos abiertos,
gobierno electrónico y cierre de brecha digital, escucha activa colaboración pla-
nificada; evaluación, monitoreo e institucionalización (OEA, 2014, pp. 29–32).
Las materias de Gobierno Abierto Subnacional en Chile han sido desarro-

lladas por medio de Hernández y el ICHEM proponiendo el Índice Institucional

de Gobierno Abierto Municipal (IIGAM) en sus publicaciones I y II, el Modelo

de Gobierno Abierto Municipal (MGAM) del CPLT; el documento de gestión
de planes de acción local de Gobierno Abierto desarrollado por Naser, Fideleff y
Tognoni; y finalmente la propuesta de Fundación Tribu que tuvo concreción en
el plan de acción de Gobierno Abierto para Renca.
Los aportes de Hernández y el ICHEM refieren al modelo de propuesta

de medición institucional de Gobierno Abierto, el IIGAM y el estudio cualitativo
“la forma y la esencia”. En 2016 desarrollaron el diseño de medición institucional
IIGAM basado en el análisis de: Transparencia, en base al Índice de Transparencia
Municipal (ITAM); Rendición de Cuentas, por medio solicitudes de acceso a la
información; Participación, por medio del análisis de los mecanismos de parti-
cipación ciudadana; Colaboración, por medio de mecanismos institucionales de
colaboración entre sectores basados en la escala de participación de la Asociación
Internacional de Participación Ciudadana. Dentro de esta instancia se destaca el
avance “en papel” de las estructuras diseñadas aludiendo principalmente el ca-
rácter unitario y por lo tanto obligación homogénea a las municipalidades con
las legislaciones evaluadas. El IIGAM II desarrolla un estudio similar, pero con
algunas adecuaciones a considerar que no le hacen comparable linealmente, no
obstante, otorgan una imagen de la situación nacional sobre el Gobierno Abierto
Local destacando que existen mecanismos de participación ciudadana declarados
en ordenanzas municipales y en papel, pero no necesariamente se implementan.
Finalmente, dentro de los últimos trabajos de Hernández (2018) “la forma y la
esencia”, analiza si el cumplimiento de las leyes 20.500 y 20.285 tienen efectos
en la gobernanza democrática del gobierno local, entendida como una forma de
dirección social centrada en las interacciones entre actores sociales: estatales, pri-
vados, organizaciones sociales y ciudadanía no organizada en pro de objetivos de
beneficio común. El aporte de esta investigación y análisis normativo permite vis-
lumbrar que no es suficiente el cumplimiento de lo legal para avanzar hacia una
gobernanza democrática, la voluntad del alcalde, incentivos de funcionarios, ca-
pacidades administrativas, articulación entre unidades internas, rigidez de la ley,
entre otros factores, juegan roles fundamentales a considerar en la gobernanza
democrática de los casos de estudio.

Dentro de las últimas aproximaciones respecto al Gobierno Abierto

Municipal, Naser, Fideleff y Tognoli (2020) desarrollan el documento “Gestión
de planes de acción locales de gobierno abierto” donde se destaca que el concepto
referiría a un cambio de paradigma de gestión pública en el que se sitúa a la ciuda-
danía en el centro de acción y toma de decisión, suponiendo una “forma distinta
de diseñar, implementar, monitorear y evaluar las políticas, programas y proyectos
públicos que las instituciones públicas llevan adelante” (Naser, Fideleff y Tognoli,
2020: 13). Respecto a la gestión de políticas de Gobierno Abierto se señalan dos
herramientas fundamentales: planes de gobierno abierto y el foro multiactor, el
primero, como un compromiso determinado margen temporal alineado a determi-
nados objetivos cocreados; el segundo, una plataforma de diálogo y coordinación
conformada por diversos actores para fiscalizar, cocrear y autoevaluar (similar al
comité de buenas prácticas del CPLT).
Recientemente, la Fundación Tribu ha lanzado la iniciativa “Municipios

Abiertos” para promover la adopción de principios de Gobierno Abierto y cola-
borado con la Municipalidad de Renca en la creación de forma independiente de
sus planes de Gobierno Abierto local, guiándose por los principales lineamientos
de la OGP acordando cinco compromisos de acción. Bajo esta perspectiva se en-
tiende el concepto como “un cambio de paradigma que se caracteriza por reforzar
el rol de la ciudadanía y su injerencia tanto en el quehacer como en la toma de
decisiones de lo público” (Fundación Tribu, 2020, p. 10).
En esta sección se han abordado los diferentes estudios y propuestas sobre

el Gobierno Abierto a nivel municipal desde la OGP, OEA, ICHEM y Hernández,
Fundación Tribu, Naser, et al. CPLT, esta última motivo del presente estudio.
Por otra parte, la investigación existente sobre Gobierno Abierto apun-

ta a la importancia de algunos factores para que se avance en este paradigma, a
modo resumen: involucramiento y presiones de diferentes actores externos, cultu-
ra, innovadora, bajo trabajo rutinario, capacidad tecnológica (Grimmelikhuijsen y
Feeney, 2017); incentivos a funcionarios, articulación entre unidades municipales
(Hernández, 2018); sensibilización a dirigentes, capacitación de la administra-
ción local, articulación multinivel, cooperación entre municipios (OEA, 2014),

trabajo por medio de planes de gobierno abierto y foro multiactor (Naser, Fideleff
y Tognoli, 2020).
En síntesis, es posible abordar el Gobierno Abierto desde diferentes pers-

pectivas (aunque próximas), en donde la mayoría consensuan que es un cambio
de paradigma, es decir, otorga un marco o perspectiva para analizar y resolver los
problemas superando su entendimiento como una mera herramienta o instrumen-
to. Para este trabajo, se considera el concepto desarrollado por el CLAD debido a
la concordancia con los pilares estudiados en este proyecto piloto del CPLT, esto
significa que se le concibe como un paradigma, incluyendo mecanismos y estra-
tegias basado en pilares de transparencia, participación ciudadana, rendición de
cuentas, innovación y colaboración; considerando a la innovación como pilar
transversal (inserto en los demás previamente mencionados, no uno por sí solo) y
el pilar de colaboración como parte de la participación, coincidente a lo propues-
to por Hernández (2018).
Problematización del Gobierno Abierto Municipal en Chile: El caso de

Recoleta
El concepto de Gobierno abierto es novedoso pero complejo, esto ha ge-

nerado múltiples debates teóricos y académicos sobre los que aún es demasiado
prematuro para obtener una definición unívoca sobre el concepto y sus pilares.
Además, existe el problema sobre perspectiva o bajo qué lentes observamos y es-
tudiamos el gobierno abierto. ¿Es una herramienta de política pública o es un pa-
radigma? existe vasta literatura acerca del tema y dependerá del tipo de abordaje,
el método de trabajo a utilizar para su análisis.
Fuera de la complejidad conceptual, existen instituciones como la AGA

que han velado por crear compromiso con el objetivo de promover y dar bajada a
los valores de gobierno abierto. Estos compromisos y sus efectos son el motivo de
la presente investigación, bajo el modelo de la AGA se busca trabajar de manera co-
laborativa por medio de planes de acción que contemplan un diagnóstico, diseño,
ejecución y evaluación de estos. Es así como, desde el III plan de Gobierno Abierto

de Chile 2016–2018 se incluyó en el compromiso Nº 155 la creación del MGAM

en el que Recoleta y 6 municipios más formaron parte. Este modelo se basa en la
metodología y mecanismos mencionados de la OGP como el IRM ciñéndose en
evaluar el cumplimiento de lo normativo, es decir, completar el “check list” de
compromisos (Ibarra, 2020). Si el gobierno abierto es un paradigma que plantea
ciertos valores, formas de gestionar y resolver problemas, es necesario indagar si
los participantes de estas iniciativas están observando el mundo con las “gafas de la
apertura”, ya que de lo contrario, el principal problema sería el estancamiento del
Gobierno Abierto como una herramienta de política pública sin lograr cambiar el
pensar, hacer y relacionarse de los gobiernos con la ciudadanía, tal como plantea
Hernández (2016 y 2018), se estará cumpliendo la forma, mas no, la esencia de la
gobernanza y en este caso el Gobierno Abierto.
Mencionado lo anterior, es posible plantearse múltiples interrogantes

¿Existe gobierno Abierto en Recoleta? ¿Están cambiando las relaciones dentro del
municipio?, ¿Cuáles son los factores que facilitan y obstaculizan las estrategias de
gobierno abierto municipal?
En base a lo expuesto anteriormente cabe preguntarse los si el MGAM y

el marco institucional existente en Chile ha contribuido en cimentar la creación
de un paradigma de gobierno abierto. En este sentido la pregunta de que guiará
este documento corresponde a ¿De qué manera influyen las leyes N° 20.285, N°
20.500 y el Modelo de Gobierno Abierto Municipal del CPLT en los discursos de
los principales actores de Recoleta para avanzar hacia un Gobierno Abierto Local?
Metodología
El estudio es de carácter cualitativo dado que busca comprender de qué

manera el MGAM y leyes estudiadas influyen en los discursos y maneras de con-
cebir el Gobierno Abierto por parte de los principales actores de Recoleta (los
actores que principalmente se involucraron con el programa piloto mencionado).
De esta forma, se busca apreciar si el haber participado del programa en mención
5 Véase en: https://www.opengovpartnership.org/members/chile/commitments/CL0046/

ha contribuido en la forma de entender el Gobierno Abierto como un paradigma,

instrumento, herramienta; del mismo modo comprender que pilares son conside-
rados por estos actores como Gobierno Abierto. A continuación, se detallará con
mayor detalle algunos aspectos metodológicos.
El enfoque de esta investigación está basado en una metodología cualitati-

va, por medio de la que se busca recolectar datos descriptivos para “comprender la
perspectiva de los participantes acerca de los fenómenos que los rodean, profundi-
zar en sus experiencias, perspectivas, opiniones y significados, es decir, la forma en
que los participantes perciben subjetivamente su realidad” (Baptista, Fernández, y
Hernández, 2010, p.364). La recolección de relatos permitirá obtener la perspec-
tiva de los principales actores de Recoleta respecto al MGAM y las leyes señaladas,
brindando una perspectiva no explorada en los índices y evaluaciones precedentes.
La investigación corresponde a un estudio de caso, definido como “un

estudio intensivo de una unidad con el propósito de entender un conjunto mayor
compuesto por unidades similares” (Gerring, 2004, p. 341). Se abordará la mu-
nicipalidad de Recoleta, describiendo el análisis de entrevistas de sus principales
actores en miras a servir de insumo a las demás unidades de estudio similares, en
este caso municipios participantes y por participar.
Posterior a esta primera descripción, se utilizó el método de Teoría

Fundamentada (TF) para trabajar las entrevistas y significaciones de los partici-
pantes, buscando comprender qué conciben los entrevistados sobre el MGAM
y las leyes N° 20.500 y N° 20.285. La TF consiste en un proceso interpretativo,
metódico y sistemático que permite comprender la percepciones y posturas de los
participantes (Bonilla y Suarez, 2016; Vegas, 2016) de esta forma se busca com-
plementar el análisis estadístico y evaluativo existente, añadiendo una aproxima-
ción cualitativa que ayude a comprender de manera holística el tema estudiado
incluyendo que entienden y conciben los actores involucrados en el estudio, apre-
ciando por medio de sus discursos la formar en que entienden y llevan a cabo el
Gobierno Abierto.
Según Diesing (1971) la investigación se plantea orientada a la compren-

sión, interpretación y aplicación de sentido en los discursos de las personas. En

adición, Ricoeur (1969) señala que las experiencias vividas de los sujetos quedan en
lo privado, sin embargo, su significación y sentido se hacen presentes a través del
discurso (citado en Vegas,2016). En este sentido, la TF es relevante para el análisis
de los gobiernos locales y entender en profundidad el fenómeno de influencia de
estas leyes y compromisos en los principales actores de Recoleta.
A continuación, en la figura 1 se presenta la estrategia de TF en para este

estudio de caso.
Figura 1. TF para estudio de caso “Recoleta ¿Una Esperanza de Apertura?

Fuente: Elaboración propia.
La técnica que se utilizada corresponde principalmente a la entrevis-

ta semiestructurada y análisis de contenido de fuentes primarias y secundarias.
Las entrevistas fueron realizadas durante 2019 a 2021 a diferentes actores polí-
ticos: alcalde y concejales; Directivos de unidades responsables de los compro-
misos MGAM; Sociedad Civil: Organización funcional y territorial. En total se

realizaron 8 entrevistas de acuerdo con el parámetro de saturación teórica, es decir,

se realizaron entrevistas y a medida que las respuestas de los entrevistados se fue
repitiendo o no entregaban información significativa para el estudio se concluyó
en el número de entrevistas mencionado; aspecto que coincide con los actores que
efectivamente fueron parte de este proceso y estuvieron ligados de algún u otro
modo con el caso de estudio.
El análisis de contenido se llevó a cabo por medio del software de inves-

tigación cualitativa Nvivo12 codificando la información recopilada en categorías
y códigos para su comparación, contraste y síntesis.
El período en el que se desarrolló esta investigación corresponde entre

marzo de 2019 y agosto de 2021.
Resultados de la Investigación
En esta sección se presentan brevemente los compromisos del MGAM

con su grado de avance, así también los resultados de la investigación cualitativa
en base a las entrevistas analizadas por medio de la Teoría Fundamentada. Se ex-
ponen las percepciones de los actores entrevistados en base tres niveles: político,
directivos y organizaciones sociales.
Este análisis es resultado de categorías definidas previamente en base a

la revisión documental y académica (Gobierno Abierto y sus pilares) y categorías
emergentes surgidas desde el propio análisis e interpretación de la información
recopilada por medio de las entrevistas, se utilizó como apoyo el software de tra-
bajo cualitativo Nvivo 12. La estructura de exposición de resultados corresponde
al significado y percepción de: Gobierno Abierto, reflexiones sobre el funciona-
miento del MGAM, ley N°20.285, ley N°20.500.
Modelo de Gobierno Abierto Municipal
El modelo de Gobierno Abierto Municipal fue creado entre 2016 a 2018

bajo la coordinación del CPLT y colaboración de: municipios, organizaciones de

la sociedad civil y expertos donde finalmente se acordó crear un modelo como guía
para la gestión municipal basado en dimensiones, herramientas y escalas.
Los compromisos adquiridos por la municipalidad de Recoleta se sinte-

tizan en la tabla 1:
Tabla 1. Compromisos de Gobierno Abierto Municipal de Recoleta

Área Participación Rendición de Transparencia
Cuentas
Nombre del • PLADECO • Publicación • Datos Abiertos
Compromiso Participativo de Decisiones para Recoleta
• Cuenta Pública Formales del Transparente
Participativa Municipio
Unidad Responsable • Dirección de • Administración • Administración
Desarrollo Municipal Municipal
Comunitario • Dirección de
(DIDECO) Control
• Comunicaciones
Persona Responsable • Fares Jadue • Gianinna Repetti • Gianinna Repetti
• Felipe Carvajal
Otros Públicos Consejo para la Transparencia.
Actores
Soc. Civil Fundación Ciudadano Inteligente y Chile Transparente
Fecha de Inicio y 2018–2020
Termino
Fuente: Elaboración propia en base a Compromisos de MGAM de Recoleta.
A la fecha que concluía el desarrollo de esta investigación (2021) los com-

promisos adquiridos habían logrado en términos generales un grado de avance
limitado (preparaciones iniciales para desarrollar compromisos), e incluso sin co-
menzar en el caso del de datos abiertos.
Concepto de Gobierno Abierto
El concepto de Gobierno Abierto tuvo diversas interpretaciones: en los

actores políticos fue variado; la visión del alcalde corresponde a una forma de plan-
tearse y entender el gobierno y la gestión basada en los principios del gobierno

abierto; los concejales aproximaron sus pensamientos al concepto mayoritaria-

mente en la dimensión de participación ciudadana en ámbito de consulta y toma
de decisión; los directores de las áreas asociadas a los compromisos del MGAM
lo vincularon a temas de transparencia e información, con excepción del director
Jurídico y encargado del programa MGAM quien poseía una visión holística del
concepto como paradigma y herramienta para hacer mejores políticas públicas.
Lo anterior se visualiza en la tabla siguiente:
Tabla 2. Significado de Gobierno Abierto y dimensiones asociadas a sus pilares

Actor Gobierno Participación Transparencia Rendición de
Abierto Cuentas
Alcalde Es una forma Temprana y Condición Como cumpli-
de entender el vinculante. esencial y ex- miento de la nor-
gobierno, una Transformadora cluyente para ma en entrega de
gestión reivin- diferente a la con- la democracia. información TA
dicativa en base cepción de parti- Debiese abarcar y DAI. Es necesa-
a principios de: cipación que hoy esfera pública rio avanzar sobre
transparencia, existe. La entien- y privada. inversiones, in-
probidad, efi- de hasta el nivel fluencias y accio-
ciencia, eficacia, de cogestión y nes de privados.
participación e ceder poder a las
innovación. comunidades.
Concejal PC Consulta de La participación Que se dé a Fiscalización

necesidades es el trabajo cons- conocer cómo del concejo y
a la ciudada- tante con orga- funciona y ope- contraloría.
nía “mandar nizaciones socia- ra el municipio.
obedeciendo”. les y por el bien También se liga
común. al trabajo de
fiscalización del
concejo
Concejal UDI Es donde se Es cuando se Fundamental Fiscalización que
puede aportar aceptan posicio- para la vida po- realiza el conce-
ideas y tomar nes divergentes, lítica, no siem- jo, que es difícil
decisiones. hay pluralidad y pre el discurso se con minoría de
toma de decisión. condice con la oposición.
práctica.

Actor Gobierno Participación Transparencia Rendición de

Abierto Cuentas
Encargado Un paradigma y Espacios abiertos Valor un poco Actuar proacti-
MGAM una herramien- a diferentes pun- vago y mano- vo del municipio
ta de política tos de vista. seado, se debe- para informar sus
publica ría brindar la acciones, inaccio-
mayor cantidad nes, recursos
de información
posible.
Director Herramienta Es cuando hay Refiere a la di- Basada en DAI,
DIDECO mejorar la transformación fusión de infor- entrega de do-
transparencia y constante, se mación que es cumentos re-
confianza. abren espacios, útil para el bien queridos por el
articula con orga- común. COSOC.
nizaciones, toman
decisiones y hay
recursos que per-
mitan participar.
Director Entregar infor- La asocia al Es generar infor- Entrega de infor-
Control mación pública COSOC y mación y cono- mación requerida
para la ciuda- funcionarios cimiento de los por ley, se debe
danía de forma territoriales. actos públicos avanzar en forma-
accesible para que sean ción cívica.
fiscalizables.
Organización Lo asocia a Ejercicio partici- Es un tema im- La rendición de
Territorial y participación. pativo que tenían portante (no cuentas es una de-
Organización las generacio- la define), se claración de bue-
Funcional nes mayores por debe avanzar en na voluntad, fal-
el bien común. transparentar lo tan autocríticas.
Cogestión en el que concierne
caso de CDL. a inversiones y
proyectos.
Alcalde y concejales
Para el alcalde Daniel Jadue el Gobierno Abierto tiene que ver con una
cuestión previa a la participación en el programa piloto MGAM, corresponde a
un planteamiento ideológico de reivindicación para la izquierda latinoamericana,
tanto en el gobierno como en la gestión. A su parecer se han regalado ciertos va-
lores básicos a la “derecha”, considera la situación absurda pues ha conllevado una
“des-economía absoluta” y brindado utilidades a los involucrados de manera muy
poco docta y proba, considera esencial situar en el centro de la gestión municipal

los pilares de: “transparencia, probidad, eficiencia, eficacia, participación e innova-

ción” (D. Jadue, 2019), los que busca potenciar convencidamente pues es especia-
lista en gestión y calidad. En este sentido, su concepción de Gobierno Abierto es
más amplia que la AGA pues incluye pilares como eficacia y eficiencia planteados
por el CLAD (2016) y la OCDE (2016), y probidad señalados por el CLAD (2016).
El único principio que no menciona refiere a la rendición de cuentas.
Por otra parte, ambos concejales afirmaron entender el Gobierno Abierto

ligado a la participación, consulta a la ciudadanía y toma de decisiones.
Directivos de unidades responsables de los compromisos
Encargado del Programa MGAM: Define este concepto como una herra-
mienta y paradigma; lo primero, en sentido de hacer mejores políticas públicas,
más eficientes y comprensivas; segundo, englobando una forma amplia de hacer
y gobernar del Estado, sin embargo, es crítico con esta última afirmación pues a
su parecer, el planteamiento no se aprecia en realidad en el poder ejecutivo, le-
gislativo y judicial arguyendo que “no hay muchos ejemplos de gobierno abierto
que diga mire, aquí está el paradigma” (Contreras, 2020). En síntesis, este actor
concibe al gobierno abierto como un paradigma y una herramienta para mejorar
las políticas públicas aprovechando el conocimiento, seguimiento y escrutinio de
la ciudadanía en los asuntos públicos. Al ser el encargado del MGAM se aprecia
un conocimiento y formación sobre el tema.
Desde la DIDECO se entiende el gobierno abierto como una “herramien-

ta y convenio que permite asegurar mayores grados de confianza con la ciudada-
nía, mayores de grados de transparencia en la calidad de la información y por lo
tanto también ir generando alguna manera mayor sintonía con una ciudadanía
mucho más consciente respecto de las instituciones” (F. Jadue, 2020). En síntesis,
entiende el Gobierno Abierto como una herramienta basada en transparencia y
calidad de información que brinda insumos para que la ciudadanía opine y aporte
en temas municipales.
El directivo de Control señala conocer el concepto de Gobierno Abierto

en términos generales y lo asocia a una herramienta que fomenta la Transparencia

“por lo que entiendo que la idea es entregar información pública a la comunidad

en forma accesible” (González, 2019).
Organizaciones sociales
Presidenta Junta de Vecinos: Percibe que se intenta comunicar un discurso

de gobierno abierto, aunque no define explícitamente que le significa aquello, sin
embargo, se puede interpretar que lo asocia a temas de participación dada su argu-
mentación. Señala: “En un comienzo el municipio comenzó muy abierto” (Jerez,
2019) situación que fue decreciendo. Afirma que la gestión de los funcionarios
territoriales es deficiente, desconocen: la normativa sobre organizaciones sociales,
territorios en los que trabajan y a los dirigentes; generando un apoyo y servicio
incompleto para la comunidad. Reconoce positivamente el liderazgo del alcalde,
sin embargo, a su parecer el trabajo de administración y funcionarios territoriales
es defectuoso, no le entregan la información al edil y además coartan el espacio
para algunos dirigentes.
Presidenta del Consejo de Desarrollo Salud: Señala escuchar el discur-

so que Recoleta desea ser un Gobierno Abierto, pero disiente por las barreras
de interacción presentadas por preferencias al recibir a dirigentes sociales, señala
“Hay discurso de Gobierno abierto la comuna, pero el funcionamiento un poco
sectario también sobre a quién reciben, dicen que no es así, pero yo lo veo así”
(Orellana, 2019).
Síntesis el Gobierno Abierto según los actores de Recoleta
El alcalde no menciona explícitamente que el GA sea un paradigma, sin

embargo, su planteamiento tiene fundamentos ideológicos basados en una forma
de entender y reivindicar la forma de gobernar y gestionar que son coherentes con
un paradigma, refiere a una perspectiva sobre cómo entender los problemas y busca
soluciones en base a los principios de Gobierno Abierto. Su forma de gobernar se
basa en “lentes” guiados por los principios de gobierno abierto que buscan reivin-
dicar los gobiernos y gestiones de la izquierda Latinoamericana.

En síntesis, sólo dos entrevistados (alcalde y encargado del MGAM) con-

sideran al gobierno abierto como una paradigma o forma de gobernar (D. Jadue,
2019 y Contreras, 2020). Los directivos abordaron el concepto mayormente como
una herramienta de acceso de información y transparencia (González, 2019 y F.
Jadue, 2020, Contreras, 2020); las organizaciones sociales no definieron gobier-
no abierto detalladamente, asociaron al pilar participación. De acuerdo con las
respuestas no fue posible observar que los demás actores comprendan el concepto
de gobierno bajo la mirada holística de los pilares desarrollados por la academia,
probablemente se deba a la falta de socialización de los actores con el MGAM.
Modelo de Gobierno Abierto Municipal (MGAM)
El alcalde y los directores municipales tienen conocimiento sobre el surgi-

miento y desarrollo de esta iniciativa, los concejales y organizaciones de la sociedad
civil desconocen totalmente qué es el MGAM y sus compromisos. Se puede inferir
que el motivo corresponde a la forma en que se trabajó el programa, pues no es
conocido mayormente por los demás actores de la comunidad, no fue cocreado,
tampoco socializado, ni presentado en el concejo municipal.
El programa piloto MGAM surge en base al trabajo conjunto del CPLT,

voluntad de varios municipios, académicos y ONGs, en construir una propues-
ta. En el caso de Recoleta la iniciativa de participar surge del alcalde (esto es co-
nocido por el alcalde y encargado del MGAM). Cabe destacar que, el programa
no fue cocreado con la sociedad civil y los compromisos que se plantearon no se
han concretado por diferentes contingencias, la colaboración de las Fundaciones
Ciudadano Inteligente y Chile Transparente fue circunstanciales en la primera
etapa siendo de utilidad para sistematizar y ordenar las ideas.
El coordinador de Transparencia y director Jurídico es quien tiene el rol

preponderante en los compromisos, los actores de las unidades responsables en-
trevistadas le nombran como el “encargado y coordinador del MGAM”, también
él lo señala. A pesar de que se establecieron diferentes autoridades y unidades
responsables de los compromisos acordados con el CPLT, no se formalizaron vía
actos administrativos, hecho que se ha señalado como un factor determinante en
la no responsabilización de las autoridades, también se constata la inexistencia

de instancias continuas de reunión y coordinación para evaluar los compromisos.

Las dificultades evidenciadas con este programa están relacionadas con la falta
de: responsabilización, planificación, seguimiento y compromiso de la organiza-
ción; cultura organizacional y recursos (tiempo, económico, profesionalización).
Existe percepción negativa de los funcionarios pues, el MGAM implica mayor
carga laboral, tiempo extraordinario y disposición a escuchar retroalimentacio-
nes negativas, hay resistencia al cambio “la burocracia busca su camino como los
ríos” (Contreras, 2020). A continuación, se presentan los problemas del programa
MGAM en la figura N°2.
Figura 2. Problemas del Programa MGAM

Ley N° 20.285
La percepción de los actores respecto a la ley de transparencia es favorable

puesto a que obliga a las instituciones a cumplir con ésta, estableciendo plazos y
sanciones, sin embargo, existe consenso sobre su insuficiencia y la necesidad de
mejora en diversos ámbitos. Uno de los ámbitos consensuados en mejorar es el uso

y beneficiarios en la práctica, los directivos concuerdan que las empresas han sido
las mayormente favorecidas al consultar información para estudios de mercado e
inversiones “la transparencia tiene mucho que servir a intereses particulares más
que intereses públicos y ahí yo veo una tremenda de debilidad” (F. Jadue, 2020).
Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil y concejal de oposición ma-
nifiestan inconformidad con el DAI al: “recibir respuestas resbaladizas”, no recibir
información, o información que no concuerda con la realidad. Respecto a TA no
se señaló mayor detalle, sin embargo, la percepción del directivo encargado es que
aún existe desconocimiento sobre el tema, falta educación y socialización, pues
incluso los funcionarios municipales desconocen de su existencia.
En la municipalidad la legislación ha generado: mayor carga de traba-

jo, sistematización información, tiempo y recursos. Se destaca la disposición y
objetivo del alcalde en mejorar progresivamente en el cumplimiento de esta ley
(González, 2019: F, Jadue, 2020: Contreras, 2020: D. Jadue, 2019). Esta situa-
ción es corroborada por reportes del CPLT llegando a cumplir en un 94,22 %los
requisitos de TA y posicionándose en 26° lugar de cumplimiento a nivel nacional
en 2018,6 en DAI cumpliendo con un 94,4 %. A continuación, se presenta el por-
centaje de cumplimiento del DAI en la tabla N°3.
Tabla 3. Cumplimiento DAI en la Municipalidad de Recoleta

Año Porcentaje de
Cumplimiento DAI
2014 69,5 %
2015 77,4 %
2016 100 %
2017 94,4 %
2018 94,4 %
Fuente: Elaboración propia en base a reportes CPLT.7
6 Véase en: https://www.consejotransparencia.cl/wp-content/uploads/fiscalizacion_ta/2019/01/Resultados-

TA-2018-Municipalidades-1.pdf
7 Véase en: https://www.consejotransparencia.cl/tableau/fiscalizacion-dai/

En síntesis, los actores valoran la ley pues posiciona la transparencia en el

sector público, sin embargo, señalan la necesidad de mejora en algunos temas. Los
principales problemas relatados refirieron a: escasa socialización y educación sobre
el funcionamiento de la normativa, insatisfacción con la calidad y rigurosidad de
la información que se entrega, se destaca la necesidad de un reenfoque para que
la ciudadanía sea la beneficiaria de la normativa (a percepción de los entrevista-
dos no se está logrando), por último, urge una adecuación ante posibles casos de
instrumentalización y hostigamiento político. Respecto del cumplimiento formal
sobre la ley N° 20.285 con resultado positivos, el municipio ha realizado esfuer-
zos y ha logrado mejorar su puntación en el cumplimiento de la mencionada ley.
El compromiso MGAM sobre datos abiertos no ha sido socializado mayormente
por lo cual no ha tenido efectos trascendentales en los discursos de los actores.
Ley N° 20.500
El discurso de los actores sobre participación es heterogéneo, el alcalde y

director de DIDECO le conciben como espacios de transformación y acción cons-
tantes. En el discurso del jefe comunal se aprecia el interés y acción en avanzar ha-
cia los últimos niveles de participación planteados por el CLAD (2016) correspon-
dientes a participación con toma de decisión y cogestión como en los casos de los
directorios colegiados de salud y educación, escuela abierta entre otras iniciativas.
Existe el interés y acciones para avanzar hacia los últimos niveles de parti-
cipación, así señala “nosotros creemos en la participación temprana y vinculante”,
hay dos formas de entender la participación: a) Participación para En-Tender: que
refiere a una forma de “participación para entrar en la tendencia” y b) Participación
para Trans-Formar: “para cambiar la forma”, adjudicando a esta última su valor
esencial (D. Jadue, 2019).
La percepción sobre la ley de participación es insatisfactoria para el alcalde

y director de DIDECO, señalan que es “insuficiente” y que solo apunta cuestiones
formales como constituir el COSOC y organizaciones sociales “yo siento que la
ley instala una lógica muy clientelar de la de los organismos de base con la estruc-
tura” (F. Jadue, 2020). El concejal Brito señala que el COSOC se ha convertido
en un espacio de intereses políticos individuales que trascienden el interés por el

bien común, es un espacio conflictivo. La dirigente de Junta de Vecinos conoce

la ley superficialmente y se responsabiliza por no interiorizarse sobre el tema, la
dirigente de la organización funcional menciona que el COSOC (que además pre-
sidió) es un espacio de aporte a pesar de ser consultivo, se logra poner en la mesa
algunos temas por los diferentes dirigentes que ahí participan y que conocen los
problemas de la comunidad. Por otro lado, señala que el clima entre dirigentes es
conflictivo y las comisiones de vivienda, seguridad y educación no lograban cum-
plir su cometido, se añade la necesidad de una asistencia más frecuente del edil en
aquel espacio. El concejal de oposición menciona al COSOC como un espacio
consultivo al cual “no se le toma mucho en cuenta” (Smok, 2020).
En síntesis, la percepción con la ley 20.500 es mayoritariamente negativa.

El alcalde señala que “es absolutamente insuficiente” y el director de DIDECO,
señala que es una estructura formal con ciertos parámetros, pero no es transfor-
madora ni tiene mayor trascendencia. Los demás actores refirieron principalmente
al funcionamiento del COSOC donde prima una percepción de conflictividad y
de rol consultivo. La dirigente con experiencia presidiendo el COSOC concluye
que a pesar de ser un espacio en ocasiones conflictivo y consultivo es un aporte
pues las actas conversaciones con autoridades son públicas y generan presión al
municipio sobre las demandas levantadas “deberían darle más alas al COSOC”
(Orellana, 2019).
Conclusiones
El análisis del estudio de caso permite obtener conclusiones teóricas y

prácticas sobre el Gobierno Abierto Municipal. En primera instancia, se señalará
grosso modo la incidencia del MGAM y responderá la pregunta de investigación,
posteriormente se detallarán los hallazgos teórico y empíricos de la investigación.
Se concluye que el municipio no ha logrado grandes avances en el cumpli-

miento de compromisos del MGAM durante el período propuesto, pero ha desta-
cado en el cumplimiento de TA, DAI y lineamientos señalados por la ley N°20.500
con una ordenanza de participación que considera la incidencia ciudadana desde
el nivel de consulta hasta el nivel de cogestión. No obstante, y en la línea señalada

por Hernández (2018), esto no significa necesariamente que un alto cumplimien-

to de la norma en cuanto a lo “formal” (como en este caso), signifique que exista
en la “esencia” un paradigma de Gobierno Abierto o gobernanza. El desafío ma-
yor es generar una forma de entender y solucionar los problemas bajo una óptica
colaborativa, requiere un proceso de maduración en el tiempo y cambio cultural.
Dicho aspecto cualitativo es desarrollado a continuación.
Respondiendo a la pregunta de investigación ¿De qué manera influyen

las leyes N° 20.285, N° 20.500 y el modelo de Gobierno Abierto Municipal del
CPLT en los discursos de los principales actores de Recoleta para avanzar hacia un
Gobierno Abierto Local? Se concluye que el MGAM no tuvo influencias signifi-
cativas en desarrollar un discurso y concepción sobre qué es un Gobierno Abierto,
por lo tanto tampoco en la forma de entender y solucionar los problemas. En este
caso, el programa MGAM no fue muy efectivo para generar o construir una con-
cepción del Gobierno Abierto como paradigma.
El encargado del modelo en la Municipalidad de Recoleta es el único

actor en el que se aprecia influencia favorable del MGAM para avanzar hacia un
paradigma Gobierno Abierto Municipal tal como promueve el Gobierno Abierto,
los demás actores no tuvieron influencia significativa sobre qué es el Gobierno
Abierto porque no hubo suficiente socialización y sensibilización. Los directivos
tienen nociones superficiales del concepto y lo relacionan con una herramienta
para mejorar la transparencia. Los concejales y organizaciones de la sociedad civil
plantean interpretaciones propias y cercanas a la participación. El alcalde tiene una
noción previa y propia del concepto, lo define como parte pilar de su accionar y
reivindicación de gobiernos de izquierda.
Las leyes N° 20.500 y N° 20.285 no influyeron en los discursos de los

actores entrevistados en miras un Gobierno Abierto; principalmente porque des-
conocen el concepto. Se destaca que la Ley N°20.285 ha logrado posicionar el
tema de la transparencia siendo conocida en al menos algún grado por todos los
actores. La Ley N°20.500 fue percibida por algunos actores como insuficiente e
incluso un obstáculo para generar una participación transformadora.

Se concluye que el MGAM y sus compromisos no tienen influencia sus-

tantiva en los discursos y percepciones de los actores porque no fueron efectiva-
mente socializados, mientras que las leyes N° 20.285 y N° 20.500 solo contri-
buyeron en la comprensión de las áreas sectoriales que abordan (transparencia y
participación). Ni el MGAM (con la excepción del encargado municipal) ni las
leyes mencionadas aportaron en generar una percepción holística o en miras ha-
cia un paradigma sobre Gobierno Abierto, más bien se le comprende como una
herramienta de participación, de política pública o de transparencia.
En lo teórico:
Gobierno Abierto: Es un concepto en formación con fronteras no muy

definidas (Calderón y Lorenzo, 2010: Ramírez-Alujas,2012: Barría, et al. 2019). Se
concluye que la definición más adecuada corresponde a un paradigma emergente
(Ramírez-Alujas, 2012), en el sentido de concebir y solucionar problemáticas so-
ciales por medio de la gobernanza y determinados pilares o principios, utiliza he-
rramientas e instrumentos propendiendo a la participación e involucramiento del
ciudadano en el centro: co-diagnosticando, co-creando y en la toma de decisiones
con miras al bien común y fortalecer la democracia (Fundación Tribu, 2020:Naser
et al., 2020: Ramírez-Alujas, 2012).
Hasta la fecha de investigación el concepto ha sido desarrollado mayor-

mente en revistas de lengua inglesa, en Latinoamérica es el CLAD la institución
que ha generado mayor aporte en su investigación (Barría et al, 2019), las discipli-
nas que mayormente le han investigado son la ciencia política y la administración
pública (Birkmeyer y Wirtz, 2015). A modo de síntesis, se puede concluir que
es un concepto en polisémico, emergente y en formación, se pueden distinguir
literatura que le aborda como paradigma, instrumento, herramienta de gestión;
pero mayoritariamente se comprende como un paradigma, una nueva forma de
concebir la relación Estado-Sociedad de forma reticular, colaborativa y en base
a los pilares de: participación, transparencia, rendición de cuentas e innovación
(no obstante, cabe mencionar que aún la literatura no es categórica sobre cuáles
son los pilares definitivos).

En lo práctico, se pueden mencionar los avances y trayectoria de Chile

en Gobierno Abierto Municipal y los resultados obtenidos por medio del análisis
empírico realizado.
Gobierno Abierto Municipal: Chile es miembro de la Alianza para el

Gobierno Abierto desde 2011 y actualmente se encuentra ejecutando el V Plan
de Acción. El III Plan de Acción de Chile 2016-2018 abordó por primera vez el
Gobierno Abierto a nivel municipal, este compromiso estuvo a cargo del Consejo
para la Transparencia quien diseño el Modelo de Gobierno Abierto Municipal en
conjunto con expertos, ONGs, municipios y ciudadanía. El IV Plan de Acción
2018-2020 consideró ampliar el Modelo de Gobierno Abierto Municipal a los
municipios de todo el país, actualmente cuenta con un 60 %de cumplimiento.
Durante la priorización de propuestas del V Plan de Acción en el proceso de con-
sulta, las temáticas orientadas a iniciativas municipales fueron: sistema de geoin-
formación para la gestión territorial, integrar los estándares de gobierno abierto a
instancias y procesos que ya son requeridos a las municipalidades, profundización
del MGAM al menos en un municipio por provincia; ninguna de estas fueron
priorizadas. Recientemente, la Fundación Tribu ha creado una nueva propuesta
colaborando con municipios en la creación de planes de Gobierno Abierto. Es po-
sible concluir que los esfuerzos iniciales de Chile con la AGA han generado algunas
luces para comenzar a desarrollar el Gobierno Abierto Municipal, sin embargo,
los últimos compromisos de Gobierno Abierto a nivel nacional no han consolida-
do esfuerzos significativos en miras de fortalecer políticas a nivel subnacional. El
cambio de las barreras de ingreso a la AGA en nivel subnacional y la aparición de
iniciativas como las de Fundación Tribu aparecen como potenciales instancias que
continúen en el intento de avanzar hacia Gobiernos Abiertos Municipales en Chile.
A pesar de los escasos resultados del MGAM y los diferentes problemas de

la administración en la ejecución de los compromisos, es posible concluir en sinto-
nía con el título de este trabajo que existe una esperanza de apertura en Recoleta,
sin embargo, no está presente en el MGAM sino que en las “semillas” innovadoras
diseminadas en proyectos que buscan transformar la forma de entender y hacer
el “gobierno local” en Recoleta, el alcalde y encargado del MGAM lo entienden
así, como un paradigma, faltan: la organización municipal, sociedad civil y ciu-
dadanía no organizada.

Para finalizar, es de interés mencionar algunas líneas de investigación que

no pudieron ser abordadas y que serían de importancia para aportar en el cono-
cimiento sobre Gobierno Abierto Municipal en Chile, estas son: investigación en
perspectiva comparada del cumplimiento de compromisos del MGAM con los
demás municipios participantes del programa piloto del CPLT, investigación sobre
el caso Gobierno Abierto Local en Renca apoyado por Fundación Tribu; investi-
gación sobre la Municipalidad de Peñalolén que recientemente ha comenzado a
participar en la AGA. Finalmente, estudios que puedan comparar los modelos de
gobierno abierto: MGAM, Fundación Tribu (Renca), AGA (Peñalolén).
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Leyes
Ley N° 20.285 Sobre Acceso a Información Pública

Ley N° 20. 500 Sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública

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Nº 38 (2022) ISSN impreso: 0717-8980

Vol. 20 ISSN en línea: 0717-6759

Gobierno Abierto en Iberoamérica. El camino recorrido para

Governo Aberto no Brasil: como a instrumentação da ação

Midiendo la apertura gubernamental: diseño, resultados y

La transparencia comunitaria, un eslabón más en la trayectoria

Los retos del Gobierno Abierto en la experiencia de

Compromisos de justicia iberoamericanos en la alianza para el

¿Una esperanza de apertura? Gobierno Abierto Local en la

Gobierno Abierto en Iberoamérica. El camino

En los últimos años el enfoque de Gobierno Abierto ha sido una im-

Es así, como las estrategias y planes de acción de Gobierno Abierto han

Estado, Gobierno y Gestión Pública 5

colaboración, la innovación y la co-creación de soluciones a problemas públicos

Figura 1. Enfoque de Gobierno Abierto

En septiembre de 2021, se cumplieron diez años desde el lanzamiento

6 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

e impacto de las estrategias y políticas de apertura institucional, desde múltiples

El presente número especial de la Revista “Estado, Gobierno y Gestión

En primer lugar, tenemos el artículo de Cristina Borges Mariani y Luiz

Por otro lado, el artículo de Guillermo M. Cejudo, Pablo de los Cobos

Estado, Gobierno y Gestión Pública 7

Desde México, Christian Cruz-Meléndez nos invita a explorar la llama-

2 Para mayor detalle: https://www.opengovpartnership.org/es/ogp-local/

8 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

Otro ejemplo de apertura institucional en los gobiernos locales, pero aho-

Parte de la evolución del enfoque de gobierno abierto, en especial desde

Finalmente, agradezco al equipo editorial de la Revista “Estado, Gobierno

Este dossier es una oportunidad para explorar nuevas dimensiones en ma-

Estado, Gobierno y Gestión Pública 9

de nuevas investigaciones de carácter aplicado en materia de apertura institucio-

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD (2016).

10 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

Governo Aberto No Brasil: como a

Cristina Borges Mariani

Luiz Fernando Macedo Bessa

Ao apresentar os principais elementos do processo histórico de abertura institu-

Estado, Gobierno y Gestión Pública 11

Gobierno Abierto en Brasil: como la

Al presentar los principales elementos del proceso histórico de apertura institu-

Palabras Clave:gobierno abierto, participación social, instrumentación de la

12 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

Um dos grandes desafios que se tem posto à governança das políticas

Quais poderiam ser, então, as alternativas possíveis para a promoção de

Para buscar respostas à pergunta orientadora e considerando as especifi-

Estado, Gobierno y Gestión Pública 13

científica e leituras apressadas (Demo, 2002). Assim, alinhada à perspectiva de

2. Governo Aberto: breve contextualização

Um dos primeiros usos conhecidos da essência do que se compreende

14 ISSN impreso: 0717-8980; ISSN en línea: 0717-6759

Como identifica Ramírez-Alujas (2011), o conceito Governo Aberto tem

Para a OECD (2017), a expressão Governo Aberto compreende um mo-

(...) conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la

Nesse sentido, o paradigma de Governo Aberto pode ser compreendido

Assim, no contexto do esgotamento dos modelos tradicionais de go-

Estado, Gobierno y Gestión Pública 15

prepondera em detrimento da clássica democracia representativa (Calderón, 2012),

Especificamente acerca da participação social na agenda de Governo

Estándar 1: Establecer un espacio de diálogo y colaboración