Capítulo 7

Protocolo de Kioto

Autor: Javier Blanco Vadillo

7.1. Antecedentes del Protocolo de Kioto

La preocupación por todos los temas relacionados con la protección del medio
ambiente (el cambio climático, el agujero de la capa de ozono, etc.) han originado
diversos tratados, conferencias y convenciones basados en esta temática.

De todos estos eventos, el más destacado fue el que tuvo lugar en 1997 en la ciudad de
Kioto en la que los países industrializados se comprometieron a llevar a cabo un conjunto
de medidas para reducir los gases de efecto invernadero (GEI): el Protocolo de
Kioto. En concreto se acordó reducir las emisiones globales de GEI’s en un 5,2 %, entre el
año 2008 y 2012; la referencia fue tomada en los niveles del año 1990. Esto no significa que
cada país deba reducir sus emisiones de gases regulados en un 5% como mínimo, sino que
este es un porcentaje a nivel global y, por el contrario, cada país obligado por Kioto tiene
sus propios porcentajes de emisión que ha de disminuir.

Este instrumento internacional se encuentra dentro del marco de la Convención Marco de

las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, suscrito en 1992 dentro de la Cumbre de la
Tierra o Conferencia de Río. El acuerdo necesitaba el apoyo legal, después de haberse
firmado el 11 de diciembre de 1997, de al menos 55 países que sumasen el 55% de las
emisiones totales de los países desarrollados en 1990. Finalmente, el acuerdo entró en
vigor el 16 de febrero de 2005, tras la ratificación de Rusia el 18 de noviembre de 2004
(durante la Décima Conferencia de las Partes, celebrada en Buenos Aires).

Posición en el año 2009 de los diversos países respecto al Protocolo de Kioto1.

1 CÉSAR CASTILLO, J.; CONESA, F.; VILLAFAINA, D.; ÁLVAREZ, D.; CASANOVA, S. (2009). Eco
Brokers. Gestión de Derechos de Emisión. Proyecto MBA 2008-09. EOI Escuela de Negocios.

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El éxito del Protocolo de Kioto sobre el cambio climático siempre ha dependido de los
países o regiones que más GEI’s emiten: Estados Unidos, UE, China, Rusia, Japón e India.

Se pueden diferenciar dos periodos del Protocolo de Kioto: entre el año 2008 y 2012,
reducción de las emisiones GEI´s. Y el segundo periodo desde el 1 de enero de 2013
hasta el 31 de diciembre de 2020.

La duración de este segundo periodo del Protocolo es de ocho años, con metas
concretas al 2020. Sin embargo, este proceso denotó un débil compromiso de los países
industrializados, tales como Estados Unidos, Rusia, y Canadá, los cuales decidieron no
respaldar la prórroga.

7.2. Contenido del Protocolo de Kioto

El Protocolo de Kioto representa un importante paso en la lucha contra el

calentamiento del planeta, ya que contiene objetivos obligatorios y cuantificados de
limitación y reducción de gases de efecto invernadero. Los gases de efecto invernadero
sobre los que se establece la reducción de las emisiones son:

» Dióxido de carbono (CO2).

» Metano (CH4).
» Óxido nitroso (N2O).
» Hidrofluorocarbonos (HFC).
» Perfluorocarbonos (PFC).
» Hexafluoruro de azufre (SF6)

Kioto obliga a las Partes del Anexo I de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), países desarrollados y con
economías en transición, a alcanzar una reducción mundial de las emisiones del 5,2 %
entre 2008 y 2012, respecto a 1990, como se ha detallado en el punto anterior.

Las Partes incluidas en el Anexo I son los países industrializados que eran miembros de
la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en 1992, más las
Partes en proceso de transición a una economía de mercado, en particular, la
Federación de Rusia, los Estados Bálticos y varios Estados de Europa central y oriental.

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Algunos de los compromisos, particularizados y cuantificados, de las Partes del Anexo I
de la Convención, fueron los siguientes:

» La Comunidad Europea, entonces con 15 países, se comprometió a una reducción

del 8 %.
» EEUU, a una reducción del 7 %.
» Canadá, Hungría, Japón y Polonia, del 6 %.
» Croacia, del 5 %.
» Federación Rusa, Nueva Zelanda y Ucrania se mantendrían en sus emisiones de 1990.
» Algunos países, sin embargo, podrían aumentar las emisiones:
o Noruega, hasta un 1 %
o Australia, hasta un 8 %
o Islandia, hasta un 10 %

Para la consecución de estos objetivos, el Protocolo propone una serie de mecanismos,

conocidos como mecanismos de flexibilidad:

» Comercio de derechos de emisión (ET).

» Mecanismos de desarrollo limpio (MDL).
» Aplicación conjunta (AC).

Comercio de Derechos de Emisión (ET)

El comercio de derechos de emisión está contemplado en el artículo 17 del

Protocolo, y es un mecanismo mediante el cual una empresa puede superar sus cuotas
de emisión comprando derechos a otra empresa que haya emitido GEI’s en una
cantidad inferior a la asignada. Se entiende por «derecho de emisión» el derecho a
emitir una tonelada de dióxido de carbono o de cualquier otro gas de efecto
invernadero equivalente durante un período determinado.

Las Partes incluidas en el Anexo B del Protocolo pueden participar en operaciones de

comercio de los derechos de emisión para cumplir los compromisos derivados del
artículo 3 del Protocolo. El límite global permitido es representado por el total de las
cuotas a las empresas que participan en el Plan. Este comercio puede realizarse a escala
internacional siempre entre países del Anexo B.

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Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL)

Este mecanismo se define en el artículo 12 del Protocolo, donde se explica cómo los
países del Anexo I pueden obtener Certificados de Reducción de Emisiones
(CER), realizando proyectos en países no incluidos en el Anexo I. La finalidad de este
mecanismo es ayudar a los países no desarrollados a lograr un desarrollo sostenible, así
como ayudar a los países del Anexo I a cumplir los compromisos de reducción de
emisiones derivados del artículo 3.

A través de este mecanismo, si un país del Anexo I invierte en tecnologías de desarrollo

limpio en un país no incluido en el Anexo I, se puede llegar a que el recorte de la
contaminación derivado de esta inversión, que se documenta en un certificado, pueda
ser intercambiado por la compañía por derechos de emisión. La empresa debe hacer
constar este dato en un documento que comunica a la Autoridad competente y que
debe ser validado por un auditor ambiental independiente. Además, es necesario
recibir el visto bueno de la Unidad de Cambio Climático de Naciones Unidas, que debe
calificar el proyecto como MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio), emitiendo un
Certificado de Reducción, que puede usar para cumplir sus objetivos de reducción o
bien vender en el comercio de derechos de emisión. Por su parte, el país que concede
los derechos a cambio del certificado, utiliza este para contabilizar una reducción de las
emisiones nacionales.2

Aplicación Conjunta (AC)

Los proyectos de aplicación conjunta están recogidos en el artículo 6 del Protocolo

de Kioto. Este Mecanismo permite la inversión, entre países incluidos en el Anexo I, en
proyectos de reducción de emisiones o de fijación de carbono. El país receptor se
descuenta las Unidades de Reducción de Emisiones (URE), del proyecto que
adquiere el país inversor. Los países que no han ratificado Kioto no pueden beneficiarse
de este mecanismo.

Los mecanismos de aplicación conjunta son una forma más económica de reducir las
emisiones dentro del conjunto de los países del Anexo I. La suma total de las cantidades

2 Un ejemplo sería: una empresa eléctrica de un país del Anexo I, podría obtener certificados de
reducciones de emisión transformando una de sus centrales termoeléctricas, situadas en países no
incluidos en el Anexo I, en una central de ciclo combinado.

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de emisiones evitadas o intercambiadas entre los países del Anexo I es cero, a
diferencia de los proyectos de desarrollo limpio.

Si un país del Anexo I invierte en otro país del Anexo I en un proyecto de energía
limpia, el país inversor obtiene certificados para reducir emisiones a un precio menor
del que le habría costado en su ámbito nacional, y el país receptor de la inversión recibe
la inversión y la tecnología. Los proyectos de aplicación conjunta deben cumplir los
mismos requisitos que los MDL. Se ha de asegurar el acceso a la información sobre sus
fines y resultados, así como algún mecanismo sancionador para su incumplimiento.

Los mecanismos de desarrollo limpio (MDL) y de aplicación conjunta (AC), permiten

obtener créditos de reducción. Para optimizar estos mecanismos de flexibilidad ha
surgido una nueva institución cuyo objetivo es gestionar las inversiones en proyectos de
MDL y AC: los Fondos de Carbono. Esta institución funciona de manera similar a
los Fondos de Inversión que operan en los mercados financieros, así una empresa que
desee obtener créditos de reducción de emisiones, puede aportar una cantidad de
dinero a uno de estos fondos para que el organismo gestor invierta esa en proyectos de
MDL y AC, obteniendo créditos de reducción de emisiones que son repartidos entre las
empresas del Fondo que financiaron esos proyectos.

7.3. Normativa Europea para la aplicación del Protocolo de Kioto

Desde un principio, la Unión Europea ha liderado el compromiso para la adopción

internacional de Kioto. La ratificación del Protocolo por parte de la Unión Europea, el
30 de mayo de 2002, obliga a los Estados miembros a reducir sus emisiones un 8 %
entre el 2008 y el 2012, frente a las emisiones de 1990.

La Unión Europea funciona como un único sujeto cuyo compromiso de emisiones es el

equivalente a la suma de los compromisos de emisiones de sus Estados miembros, lo que
se conoce como «burbuja». A partir de esta burbuja conjunta, se realizó una redistribución
interna de las cargas para cada Estado. Como consecuencia de la ratificación del Protocolo,
ha surgido un conjunto de normas que regulan la asignación y el comercio de los
derechos de emisión.

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Directiva 2003/87/CE

El objetivo de esta Directiva es contribuir a que los Estados miembros cumplan sus
compromisos con arreglo al Protocolo de Kioto, mediante el establecimiento de un
régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión de gases de
efecto invernadero. Este texto sienta las bases para regular o tramitar los permisos de
emisión, la gestión de los derechos de emisión, el seguimiento y notificación de las
emisiones y las sanciones que deberán acatar los Estados miembros.

Están sujetas obligatoriamente a este sistema de comercio de derechos de emisión, las

instalaciones que lleven a cabo alguna de las actividades enumeradas en el Anexo I de
la Directiva y que den lugar a emisiones especificadas en relación con dicha actividad.

» Permisos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero: toda instalación del

Anexo I de la Directiva, que dé lugar a emisiones especificadas en relación con dicha
actividad, deberá poseer un permiso expedido a tal efecto por una Autoridad
competente. El permiso de emisión, debe contener:
o Una descripción de las actividades y emisiones de la instalación.
o La metodología de seguimiento y su frecuencia.
o La obligación de restituir, en los cuatro primeros meses de cada año, los derechos
de emisión equivalentes a las emisiones totales del año precedente.

Las autoridades concederán el permiso si consideran que el titular de la instalación

es capaz de garantizar el seguimiento y la notificación de las emisiones. El permiso
podrá cubrir una o más instalaciones en un mismo emplazamiento operado por un
mismo titular.

» Gestión de los Derechos de Emisión: cada Estado miembro elaborará un plan

nacional, que respetará los criterios enumerados en el Anexo III de la Directiva, en el
que indicará los derechos de emisión que prevé asignar durante el período de que se
trate, así como el procedimiento de asignación y garantizará la libre circulación de
los derechos de emisión en la Comunidad Europea.

» Seguimiento y Notificación de las Emisiones: una vez finalizado el año, los

titulares de cada instalación deben notificar a la Autoridad competente las emisiones de
dicha instalación durante ese año. Teniendo en cuenta los principios definidos en el

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 Anexo V de la Directiva se realizará una verificación de las notificaciones presentadas
por los titulares.

» Sanciones: cualquier titular que no entregue derechos de emisión como muy tarde el
30 de abril de cada año, estará obligado a pagar una multa por exceso de emisiones.

Decisión nº 280/2004/CE

Al entrar en vigor esta Decisión, el 10 de marzo de 2004, todas las disposiciones del
Protocolo de Kioto se incorporaron al derecho comunitario. Mediante esta Decisión, la
Unión Europea establece un mecanismo de seguimiento y comunicación de las
emisiones de gases de efecto invernadero para evaluar con más exactitud y
regularidad la reducción de emisiones, a fin de cumplir los compromisos contraídos. La
Decisión establece un mecanismo destinado a:

» Controlar las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero no

controlados por el Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias que agotan la
capa de ozono, en todos los Estados miembros.
» Evaluar los avances realizados para cumplir los compromisos contraídos por la
Comunidad.
» Aplicar el Protocolo de Kioto.
» Garantizar la integridad, exactitud y transparencia de la información presentada por
la Comunidad a la secretaría de la CMNUCC.

Directiva 2004/101/CE

El objetivo de esta directiva es servir de vínculo entre mecanismos flexibles basados en el

Protocolo de Kioto, como la aplicación conjunta (AC), el mecanismo de desarrollo limpio
(MDL) y el comercio de derechos de emisión. Entre las modificaciones más significativas
que introduce esta Directiva, respecto a la Directiva 2003/87/CE, cabe destacar:

» La utilización de Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE) a partir de

2005 y de Unidades de Reducción de Emisión (URE) a partir de 2008 en el
régimen comunitario.
» Posible utilización a partir de 2008 de RCE y URE, hasta un porcentaje máximo de
la asignación correspondiente a cada instalación.

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» Se podrá canjear un derecho de emisión por un RCE o una URE, excepto en los
siguientes casos:
o RCE y URE generadas por instalaciones nucleares durante el periodo 2005 a
2012.
o RCE y URE resultantes de actividades de uso de la tierra y selvicultura.

Directiva 2009/29/CE

Esta directiva introduce novedades en el Régimen Europeo de Comercio de Derechos

de Emisión. El Parlamento Europeo insta desde el año 2008 a que los países
industrializados se comprometan a reducir sus emisiones de gases de efecto
invernadero al menos un 30 % antes de 2020 y entre un 60-80 % antes de 2050, en
comparación con los niveles existentes en 1990.

Estos objetivos no se pueden alcanzar a nivel individual por cada Estado Miembro, sino
que debe ser abordado a nivel comunitario, ese es el enfoque da esta Directiva para
lograr un nuevo modo de funcionamiento del régimen comunitario a partir de 2013.

7.4. Normativa Estatal para la aplicación del Protocolo de Kioto

Aunque el Protocolo de Kioto no entró en vigor hasta el 16 de febrero de 2005, la Unión

Europea había decidido adherirse al mismo aún sin su ratificación formal, surgiendo
por tanto normas para regular la asignación y el comercio de derechos de emisión.
Estas normas europeas fueron transpuestas al ordenamiento español surgiendo una
serie de textos legales al respecto.

Normativa Española Referente al Protocolo de Kioto:

» Real Decreto 60/2005, de 21 de enero, por el que se modifica el Real Decreto

1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Nacional de
asignación de derechos de emisión, 2005-2007.
» Resolución 26 de enero de 2005, de la Subsecretaría, por la que se dispone la
publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 21 de enero de 2005, por el
que se aprueba la asignación individual de derechos de emisión a las instalaciones
incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley 5/2004. Instrumento de

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 Ratificación del Protocolo de Kioto al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático, hecho en Kioto el 11 de diciembre de 1997.
» Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero y transpone la Directiva
2003/87/CE.
» Real Decreto 1315/2005, de 4 de noviembre, por el que se establecen las bases de
los sistemas de seguimiento y verificación de emisiones de gases de efecto
invernadero en las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley
1/2005, de 9 de marzo.
» Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión de gases de efecto
invernadero, 2008-2012.
» Real Decreto 1031/2007, de 20 de julio, por el que se desarrolla el marco de
participación en los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto.
» Real Decreto 1722/2012, de 28 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos
relativos a la asignación de derechos de emisión en el marco de la Ley 1/2005, de 9
de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de
gases de efecto invernadero.

El Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Miguel Arias Cañete,

afirma el 25 de octubre de 2012, en Luxemburgo, que España apoya la estrategia de la
Comisión Europea de ir a un segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto.

Autorización de Emisión de GEI

Todas las instalaciones en las que se desarrolle alguna de las actividades incluidas en el
Anexo I de la Ley 1/2005 deben contar con una autorización de emisión de gases
de efecto invernadero expedida a favor de su titular. La autorización de emisión de
gases de efecto invernadero contendrá como mínimo:

» Nombre y dirección del titular de la instalación.

» Identificación y domicilio de la instalación.
» Una descripción básica de las actividades de la instalación.
» La metodología de seguimiento de emisiones.

El contenido de la autorización de emisión de gases de efecto invernadero,

para las instalaciones que están dentro del ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de
prevención y control integrados de la contaminación, podrá incorporarse a la

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Autorización Ambiental Integrada, en las condiciones que determinen las Comunidades
Autónomas.

Plan Nacional de Asignación

La Ley establece los contenidos que se deben incluir en el Plan Nacional de

Asignación (PNA), así como su periodo de vigencia, y son los detallados a continuación:

» El primer PNA tiene un periodo de vigencia de tres años y comenzó el 1 de enero de

2005.
» Los sucesivos PNA tendrán un periodo de vigencia de cinco años cada uno.
» Cada PNA debe contener:
o El número total de derechos de emisión que se prevé asignar.
o El procedimiento de asignación.
o La cantidad de reducciones certificadas de emisión y unidades reducción de
emisiones que es previsible emplear.
o El porcentaje de la asignación a cada instalación en el que se autoriza el uso de
este tipo de créditos.

La Ley 1/2005 define derecho de emisión como el derecho subjetivo a emitir una
tonelada equivalente de dióxido de carbono, durante un período determinado. Por lo
que respecta al comercio de derechos de emisión, se ha de tener en cuenta alguna de
sus características:

» Los derechos de emisión pueden tener su origen en:

o El PNA español o de otro Estado miembro de la Unión Europea.
o Un tercer Estado parte del Protocolo de Kioto, siempre que exista un previo
reconocimiento de derechos.
o Una reducción certificada de emisión o una unidad de reducción de emisiones
procedentes de los mecanismos de desarrollo limpio o de aplicación conjunta que
cumplan los requisitos necesarios para su conversión.

» Los derechos de emisión serán válidos únicamente para el periodo de vigencia de

cada PNA: carácter temporal

» Los derechos de emisión pueden transmitirse:

o Entre personas físicas o jurídicas en la Unión Europea.

99
 o Entre las anteriores y personas físicas o jurídicas en terceros Estados, previo
reconocimiento mutuo de los derechos de las partes firmantes en virtud de
instrumento internacional.

Cada titular debe remitir un informe verificado sobre las emisiones del año
precedente al órgano autonómico competente. El informe debe ser verificado según lo
dispuesto en el Anexo IV de la Ley por organismos de verificación acreditados.

Real Decreto 1031/2007, Mecanismos de Flexibilidad

El Real Decreto 1031/2007, de 20 de julio, desarrolla el marco de participación en

los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto. Este Real Decreto:

» Desarrolla la normativa española que regula la participación en los mecanismos

de flexibilidad del protocolo de Kioto basados en proyectos. Estos mecanismos son el
de Desarrollo Limpio (MLD) y el de Aplicación Conjunta (AC).
» Regula la validez de los créditos procedentes de los Mecanismos de Desarrollo
Limpio y Aplicación Conjunta.
» Establece el funcionamiento de la Autoridad Nacional Designada (AND),
comisión interministerial encargada de aprobar la participación de España y de las
empresas españolas en proyectos de los Mecanismos de Desarrollo Limpio o de
Aplicación Conjunta.

A partir del 1 de enero de 2013 los Planes Nacionales de Asignación,

desaparecen como tal y se toma un enfoque comunitario tanto para la
determinación del volumen total de derechos, como en la metodología a seguir para
asignar los derechos de emisión, como consecuencia de la transposición de la Directiva
2009/29/CE.

La asignación individual a cada instalación se aprueba mediante resolución del Consejo

de Ministros, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Industria,
Turismo y Comercio y de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino3.

El Acuerdo de París, que tuvo lugar en París del 30 de noviembre al 12 de diciembre de

2015, es un acuerdo dentro del marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas

3 http://www.magrama.gob.es/es/cambio-climatico/temas/comercio-de-derechos-de-emision/el-
comercio-de-derechos-de-emision-en-espana/asignacion-de-derechos-de-emision/

100
sobre el Cambio Climático que establece medidas para la reducción de las emisiones de
Gases de Efecto Invernadero (GEI) a través de la mitigación, adaptación y resiliencia de
los ecosistemas a efectos del Calentamiento Global, su aplicabilidad sería para el año
2020, cuando finaliza la vigencia del Protocolo de Kioto. El acuerdo fue negociado
durante la XXI Conferencia sobre Cambio Climático (COP 21) por los 195 países
miembros.

El objetivo del acuerdo es «reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio

climático, en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la
pobreza» para lo cual determina tres acciones concretas:

» Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C y

proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C,
reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del
cambio climático.
» Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y
promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones de gases de
efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción de alimentos.
» Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria que
conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto
invernadero.

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