Hallazgos

2021
Seguimiento y evaluación
del sistema de justicia penal en México
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Contenido
4 Presentación

6 Introducción

8 Capítulo 1. Acceso a la información

9 1.1 Fuentes de información
10 Un proceso de mejora estadística
10 1.2 Ejercicio de acceso a la información
10 1.3 Principales indicadores de transparencia y acceso a la información

13 Capítulo 2. Condicionantes
15 2.1 Instancia Nacional de Coordinación Técnica
18 2.2 Instancias estatales de coordinación
18 2.2.1 Mapeo y cambios en las instancias de coordinación técnica
22 2.2.2 Índice de Coordinación Técnica
25 2.3 Proceso de planeación integral, continuo y público
28 2.4 Sistemas de información
29 2.4.1 Diseño de un sistema de información
30 2.4.2 Diseño de sistemas informáticos para el sistema de justicia penal
33   3UR\HFFLyQ \ XVR HIHFWLYR GH UHFXUVRV ¿QDQFLHURV
33 2.5.1 Distribución presupuestal
34 2.5.2 Variación presupuestal
35 2.5.3 Diseño presupuestal
39 2.6 Publicidad, disponibilidad de información y participación ciudadana
42 El caso Inegi, FGR y el Sistema Estadístico Nacional
de Procuración de Justicia
42 La rendición de cuentas del Tribunal Superior de Justicia de Chihuahua
43 2.7 Simetría institucional
43 2.8 Ranking Nacional de Avance en la Consolidación
del Sistema de Justicia Penal
45 2.9 Principales conclusiones

46 Capítulo 3. Habilitantes
47 3.1 Marco legal
48    0RGL¿FDFLyQ DO &133
48    3UR\HFWR GH UHIRUPD VREUH OD DXWRQRPtD GH ODV ¿VFDOtDV
49 3.1.3 Criterios generales para la aplicación del criterio de oportunidad
y del procedimiento abreviado
2 Hallazgos 2021 | Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México

49 Criterio de oportunidad
51 Procedimiento abreviado
52 3.1.4 Implementación de la nueva Ley de la Fiscalía General de la República
54 3.1.5 Incorporación de la Guardia Nacional a la Sedena
55 3.1.6 Ley de Amnistía
56 3.1.7 Preliberaciones
57 3.1.8 Criterios judiciales relevantes para el SJP
57 Carácter de víctima en el proceso penal
59 Prisión preventiva
59 Puesta a disposición de la persona inculpada
60 &ODVL¿FDFLyQMXUtGLFDGHOKHFKRGHOLFWLYR
61 3.2 Profesionalización
61 3.2.1 Inversión de recursos para la capacitación
63  3HUVRQDO VX¿FLHQWH \ FDSDFLWDGR
63 Ámbito local
67 Ámbito federal
73 3.2.3 Capacitación reportada
74 3.2.4 Cobertura y evaluaciones de las fuerzas de seguridad pública
76 (YDOXDFLRQHVGHFRQWUROGHFRQ¿DQ]D
76 &HUWL¿FDGRÒQLFR3ROLFLDO
76 3.3 Modelos de gestión institucional
77  0RGHORV GH JHVWLóQ HQ ODV ¿VFDOíDV
77 Modelo de ‘tres pisos’
78 Modelo de Atención Diferenciada de la Demanda
79 3.3.2 Fiscalía General de la República
79 3.3.3 Modelos de gestión en las comisiones de atención a víctimas
80 3.3.4 Modelo de gestión implementado en las defensorías públicas
81 3.3.5 Modelo de gestión implementado en los poderes judiciales
81 3.4 Servicios periciales y forenses
84 3.5 Personal de apoyo a la investigación en comisiones de atención a víctimas y defensoría
87 3.6 Sistema penitenciario
87 Condiciones de los centros penitenciarios
88 3HUVRQDOVX¿FLHQWH
89 Jueces de ejecución
90 3.7 Principales conclusiones

92 Capítulo 4. Resultados
94 4.1 Incidencia delictiva
94 Fuero común
98 Fuero federal
99  &RQ¿DQ]D HQ HO VLVWHPD GH MXVWLFLD SHQDO
102  ËQGLFH GH FRQ¿DQ]D HQ HO VLVWHPD GH MXVWLFLD SHQDO
103 4.3 Tubería Procesal Penal 2021
104 4.3.1 El inicio de la investigación
111 4.3.2 Acuerdo reparatorio en sede ministerial
113 4.3.3 Asesoría de víctimas
116 4.3.4 Tasa de congestión ministerial
116 4.3.5 Judicialización
117 4.3.6 Formas de conducción al proceso penal
119 4.3.7 Control de la legalidad de la detención
120 4.3.8 Liberación durante la investigación
122 4.3.9 Vinculación a proceso
126 4.3.10 Medidas cautelares
127 Prisión preventiva
 3

133 Evaluación del riesgo procesal

137 4.3.11 Continuidad de la secuela procesal
138 Acuerdo reparatorio en sede judicial
140 Suspensión condicional del proceso
141 Procedimiento abreviado y juicio oral
147 Reparación del daño
147 4.3.12 Congestión judicial
149 4.3.13 Centros penitenciarios
153 4.4 Principales conclusiones

154 Capítulo 5. Enfoque de género en el SJP

155 5.1 Precisiones preliminares
156 5.2 Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres
156 5.3 Enfoque de género en la Política de Persecución Penal
157 5.4 Espacios de decisión
157 5.5 División sexual del trabajo
158 5.6 Presupuesto sensitivo al género
159 5.7 Incidencia delictiva
160  &RQ¿DQ]D HQ HO VLVWHPD GH MXVWLFLD SHQDO
162 5.9 Mujeres ante la policía y autoridad ministerial
163 5.10 Mujeres ante la autoridad judicial
164 5.11 Medidas cautelares
166 5.12 La defensa pública de las mujeres
167 5.13 Sentencia
168  $SUR[LPDFLRQHV ¿QDOHV

169 Capítulo 6. Índice de Impunidad

170 Breve descripción metodológica
170 Índice de Impunidad estatal 2021
as 172 Cruce del Índice de Impunidad del SJP 2021 con el Ranking Nacional
de Avance en la Consolidación del SJP 2021

174 ËQGLFHGH,PSXQLGDG(VWDWDOHQGHOLWRVHVSHFt¿FRV

182 Capítulo 7. Conclusiones y recomendaciones

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Presentación
EDNA JAIME | DIRECTORA DE MÉXICO EVALÚA

H
DOOD]JRV es, primordialmente, una mediano y largo plazo el horizonte por alcanzar, y que
herramienta de medición. En 2013, sea capaz de convertir al sistema de justicia penal en
cuando la ‘presentamos en socie- eso, en un sistema, y no un conjunto débil de instancias
dad’, lo que se proponía medir/ob- descoordinadas.
servar era la implementación y las
tentativas de operación de un mo- Sin embargo, algo más nos sorprendió, y en un sentido
delo de justicia penal que suponía, positivo. Una especie de brote verde en los estados ante
y supone todavía, un salto civilizatorio sin igual en la la falta de liderazgo federal. Si en ediciones anteriores
historia reciente de nuestro país. A partir de 2016, cuan- de +DOOD]JRV LGHQWL¿FDPRV XQD WHQGHQFLD D GHVPDQWHODU
do el sistema acusatorio comenzó a operar en todo el las instancias creadas para la coordinación y consolida-
territorio, nuestra herramienta se orientó a monitorear ción del sistema, en ésta comprobamos su reinstalación
e informar la creación de una estrategia nacional en los en Baja California Sur, Guanajuato, Morelos, Nayarit,
ámbitos sectorial, institucional y ciudadano que coordi- Hidalgo y Zacatecas. Es como si en estas entidades los
nara los esfuerzos para consolidar el sistema. Era, diga- operadores y tomadores de decisión se dieran cuenta
mos, la hora de la verdad. ¿Qué mide ahora, en 2022? de que el espíritu de colaboración es hoy aún más ne-
¿Qué está hallando? cesario que antes de 2016; de que si no retomamos hoy
el impulso del modelo acusatorio muy probablemente
Es inevitable señalar, y por eso lo haré pronto, que no perderemos la última oportunidad de construir una jus-
hemos estado del todo a la altura de ese momento de- ticia que ponga a las personas en el centro. Estos brotes
¿QLWRULR (Q YH] GH HVD LQYHUVLyQ GH HVIXHU]RV JHQH- YHUGHV VRQ PX\ VLJQL¿FDWLYRV UHFRUGHPRV TXH HO PRYL-
ralizada y comprometida, para cimentar una justicia miento de transformación que acabó cristalizando en la
de calidad, observamos falta de voluntad para romper reforma de 2008 se originó precisamente en estas ins-
inercias. En 2021 (año de análisis de esta edición de Ha- tancias de coordinación estatales. De los estados vino el
OOD]JRV) vimos lo que llamamos un repliegue de Estado, buen ‘contagio’. ¿Puede venir ahora? Desde México Eva-
TXH VH WUDGXFH HQ OD LQGH¿QLFLyQ SRU SDUWH GHO *RELHUQR lúa estaremos pendientes, analizando y acompañando.
federal, de objetivos claros y estrategias conjuntas. Es
LPSDFWDQWH IUDQFDPHQWH TXH QR KD\DPRV LGHQWL¿FD- He dicho al inicio que +DOOD]JRV es ante todo un instru-
GR QL XQ VROR LQVWUXPHQWR GH SODQHDFLyQ TXH GH¿QD D mento de medición. Me falta decir que se ha convertido
 Presentación 5

también, a lo largo de los años, en un documento de de Justicia de México Evalúa, y a Alejandra Hernández,
UHIHUHQFLD TXH DOLPHQWD OD UHÀH[LyQ SURIXQGD IXHUD GH Denise González, Enrique Bouchot, Héctor Sebastián Ar-
discusiones simplistas sobre la justicia, que casi siempre cos y Jorge Carbajal, investigadoras e investigadores del
acaban por poner el foco en el punitivismo. En este senti- programa. También agradezco profundamente a las fun-
do, nuestro reporte tiene la misión de incidir en las polí- GDFLRQHV TXH KDFHQ SRVLEOH HVWD HYDOXDFLyQ OD $JHQFLD
ticas públicas que refuerzan la protección de derechos y de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
que aumentan la capacidad del sistema de dar respues- (USAID) y la Fundación Friedrich Naumann.
tas diferenciadas a los fenómenos delictivos. Lo anterior
pasa por dilucidar qué es exactamente la impunidad y Quiero reconocer especialmente a los gobiernos de Baja
cuáles son sus consecuencias en la vida de las personas. California, Ciudad de México, Coahuila, Guanajuato, Ja-
lisco, Nayarit, Nuevo León, San Luis Potosí, Tabasco,
En torno a ese último punto, el estudio de la impunidad, Querétaro y Zacatecas, por el interés y esfuerzo que
está una de las aportaciones de la presente edición de mostraron para mejorar la generación y sistematización
+DOOD]JRV. Por primera vez, desde una perspectiva del de información, así como por demostrarnos su apertu-
sistema acusatorio, nos fue posible escudriñar la res- UD FRQ¿DQ]D \ FRPSURPLVR FRQ OD PHMRUD FRQWLQXD /D
puesta del Estado a fenómenos que implican un gran colaboración con esos gobiernos sienta bases sólidas de
impacto en la sociedad, como el homicidio doloso, el un modelo de gobernanza en la justicia, fortaleciendo la
feminicidio o la extorsión, pero también a tipos de cri- transparencia, la participación ciudadana y consolidando
minalidad que por su volumen saturan al sistema, como ejercicios de diálogo y rendición de cuentas. En el ámbi-
el robo simple, el narcomenudeo o la violencia familiar, to federal, agradezco el apoyo del Instituto de la Defen-
por ejemplo. La impunidad no se concibe igual para uno soría Pública y de la Comisión Ejecutiva de Atención a
u otro tipo de delito, y responder en consecuencia está Víctimas. Igualmente reconozco la ayuda invaluable que
en la base de las aspiraciones del modelo acusatorio. año con año nos facilita la Unidad de Consolidación del
Espero que lo plasmado al respecto en el Capítulo 6 Nuevo Sistema de Justicia Penal, perteneciente al Poder
promueva el debate informado. Judicial Federal, pues han establecido altos estándares
en cuanto a la generación y difusión de información es-
No me queda más que agradecer el esfuerzo y valorar tadística, mismos que permiten el desarrollo de evalua-
la visión de Chrístel Rosales, coordinadora del programa ciones independientes como Hallazgos.
6

Introducción

N
o debemos cejar en el empeño de puntos de coordinación para el funcionamiento armónico
observar y señalar, desde el lugar de del sistema, entre otras–.
la ciudadanía, los avances, retrocesos
o estancamiento de las políticas públi- Una vez más, como en la época inmediatamente anterior
cas en materia de seguridad y justicia al momento en que por presión de las entidades federa-
penal. Este sistema es uno de los en- tivas se reformó la Constitución para orientar el rumbo
tramados institucionales más comple- hacia un sistema de justicia acusatorio y oral, vemos que
jos, pues tiene la misión de ofrecer herramientas para GHVGH OD )HGHUDFLyQ VH SURFXUD SDFL¿FDU DO SDtV SULYLOH-
afrontar la crisis de impunidad y violencia que se vive giando las áreas de seguridad, y con una política muy
en nuestro país. Simplemente no podemos permitirnos clara tendiente a la militarización y a medidas que en la
abandonar su análisis y seguimiento. Ésa es la razón de práctica reducen derechos y libertades. Esto inevitable-
ser de +DOOD]JRV. mente termina por desenfocar la necesidad de impartir
genuina justicia y de reconstruir el tejido social a partir
Aunque es difícil mantener en foco la situación que guar- de formas menos punitivas que la prisión. Además, la
da el sistema de justicia penal cuando su rumbo está narrativa hegemónica ha impedido analizar de fondo los
desdibujado y ya pasó la euforia por el ‘nuevo’ modelo, verdaderos retos que enfrentamos en materia de crimi-
asumimos nuestra responsabilidad como facilitadores nalidad y acceso a la justicia, así como la impostergable
de la rendición de cuentas por parte de las autoridades necesidad de construir instituciones de Estado.
federales y estatales, de cara a la consolidación de la
reforma del sistema de justicia. En suma, con este reporte insistimos, como lo hemos
hecho durante casi una década, en la necesidad de ob-
En esta novena edición de +DOOD]JRV (el primer reporte tener datos, analizarlos y difundir lo que revelan. Es la
se publicó en 2013), y a seis años de la vigencia a ni- única manera de contar con elementos objetivos sobre
vel nacional de las reformas constitucionales que dieron nuestro sistema de justicia penal.
vida a un sistema de justicia penal acusatorio, reitera-
mos algunas conclusiones de los años anteriores pero, Uno de los elementos más notables en +DOOD]JRV 
sobre todo, observamos con preocupación un retrai- es que, a la par del mencionado retraimiento de las au-
miento de las autoridades federales con respecto a sus WRULGDGHV IHGHUDOHV LGHQWL¿FDPRV TXH DOJXQRV HVWDGRV
responsabilidades básicas de articulación de políticas en a pesar de sus carencias, han retomado la batuta de
materia de justicia penal –diseño de planes y progra- sus políticas internas a través de la reinstalación de ins-
PDV DVLJQDFLyQ SUHVXSXHVWDO GH¿QLFLyQ GH PHWDV \ GH tancias de coordinación, políticas en materia de género,
 Introducción 7

incorporación de tecnologías de la información, mejora y simple o una desaparición forzada, decidimos arrancar la
desagregación de información pública y diseño de instru- exploración de una medición por fenómeno delictivo, para
PHQWRV SURJUDPiWLFRV TXH OHV SHUPLWHQ GH¿QLU HO UXPER DVt JHQHUDU UHÀH[LRQHV DGKRFLos primeros resultados
en ciertos delitos o para acelerar sus procesos internos. interesantes podrán conocerlos en el Capítulo 6.

Esto nos lleva a refrendar la necesidad de reenfocarnos Por lo demás, como en años anteriores, el presente repor-
en las prácticas locales, como punto de partida y acceso te actualiza la situación de las instituciones del sistema de
a la justicia penal en México. Sin embargo, es indiscu- justicia penal a partir de los datos abiertos y solicitudes de
tible que ante ciertos fenómenos criminales sería de- información a instituciones federales y estatales sobre...
seable la articulación desde instituciones federales, que
permitan la investigación, persecución y juzgamiento de • El acceso a la información relacionada con justicia.
delitos de alto impacto que operan de manera interesta-
tal e incluso internacional. • Las condiciones que permiten o no el funcionamien-
to institucional.
Por cuarto año consecutivo presentamos el Índice de
Impunidad Estatal, una aproximación al nivel de efec- • La capacidad instalada y la forma de organizarse.
tividad del sistema de justicia penal. Se trata de una
medición de la impunidad directa, es decir, aquélla que • Los resultados observados por ámbito, espacio geo-
implica la falta de atención, investigación y/o resolución JUi¿FR VH[R \ WLSR GH GHOLWR
de los casos conocidos por la autoridad, ya sea al no
haberse logrado un acuerdo reparatorio, no derivarse a • El estado del sistema de justicia desde la óptica de
alguna salida anticipada, o bien encontrarse sin senten- género.
cia. Su fuente de información, la misma desde +DOOD]JRV
2019, es el Modelo de Evaluación y Seguimiento (MES), Reiteramos la necesidad de consolidar el sistema de
hoy a cargo de la Secretaría de Gobernación. justicia penal mediante un enfoque sistémico aplicado
SRU WRGDV ODV DXWRULGDGHV \ DFWRUHV LGHQWL¿FDQGR QRGRV
Sin embargo, este indicador clave, el Índice, es suscepti- críticos, obstáculos y prioridades en la provisión del ser-
ble de mejora continua. Y con eso en mente construimos vicio. Sólo así será posible incidir estructuralmente en
el Índice de Impunidad Estatal 2021 en GHOLWRVHVSHFt¿FRV la mejora de la experiencia de justicia de las personas
Y es que, dado que la impunidad no puede entenderse de usuarias, en el respeto a sus derechos y en la resolución
la misma manera en el proceso que se sigue por un robo GH FRQÀLFWRV SHQDOHV D WUDYpV GH OD YtD LQVWLWXFLRQDO
8

CAPÍTULO 1

Acceso a la
información

M
El acceso a la información pública éxico tiene una larga trayectoria de
fortalecimiento del marco normativo e
relacionada con la justicia penal es institucional destinado a proteger y ga-
rantizar los derechos. Uno de los resul-

clave para la vigilancia ciudadana, tados más acabados de este tránsito, la

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información

una efectiva rendición de cuentas y

Pública (2015), prevé que la información generada, ob-
tenida, adquirida, transformada o en posesión de las
instancias sea pública y accesible para cualquier perso-
la garantía de acceso a la justicia. QD $Vt HO GHUHFKR GH DFFHVR D OD LQIRUPDFLyQ VH GH¿QH
como “el derecho humano que comprende solicitar, in-
vestigar, difundir, buscar y recibir información”.

Entre las principales conquistas de la ley es preciso dis-

tinguir el reconocimiento expreso de la máxima publici-
dad de la información que pueda estar relacionada con
violaciones graves de derechos humanos, tal como lo
HVWDEOHFH VX DUWtFXOR TXLQWR