Régimen Metropolitano

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La realidad metropolitana del mundo urbano contemporáneo

Las áreas metropolitanas se pueden definir como aquellas
áreas urbanas funcionales con una población mayor de un
millón de habitantes. Estas metrópolis albergan en la
actualidad el 41% del total de la población urbana1 y
generan el 60% del PIB mundial por lo que son espacios de
innovación y de oportunidades. Sin embargo, también se ven
amenazadas por graves problemas medioambientales e
importantes desigualdades sociales y de género, prioridades
que quedan reflejadas en los objetivos de las agendas
globales como la Nueva Agenda Urbana o la Agenda 20302
para el desarrollo sostenible.
La ciudad limitada por sus competencias y fronteras
administrativas no puede gestionar eficazmente los impactos
y las tensiones a los que se enfrenta, especialmente en
relación con los retos derivados de los problemas sociales y
medioambientales, como son las graves inundaciones, la
mala calidad del aire, la falta de vivienda digna y asequible,
la escasez de transporte público, las desigualdades sociales y
económicas. De allí que la sostenibilidad y la perspectiva
inclusiva y de género sean retos compartidos por la mayoría
de las metrópolis, a pesar de sus diferencias regionales.
Para responder a estos nuevos desafíos desde una escala real
de la dinámica urbana contemporánea, se fortalece el
consenso global sobre la necesidad de mejorar la gobernanza
metropolitana y de incorporar la transversalidad de género al
propio concepto de gobernanza. En este sentido, contemplar
el género como categoría transversal evita homogeneizar la
realidad de hombres y mujeres, invisibilizando necesidades y
demandas diferenciadas que impide la construcción de una
igualdad real de oportunidades. De allí la necesidad de
modificar estructuras institucionales y revisar los procesos de
diseño, ejecución y evaluación de las políticas
metropolitanas para salvaguardar la igualdad de género.

Los modelos de gobernanza según el grado de

institucionalización
La gobernanza metropolitana es un concepto extendido a
partir de los años 1990 que hace referencia a la capacidad de
hacer frente a los retos de las aglomeraciones urbanas. Se
distingue de la noción clásica de “gobierno” por una visión
más amplia que incluye el papel del sector público, pero
también privado en la gobernabilidad metropolitana (Jouve y
Lefèvre, 1999).
Se define como “un proceso de coordinación de actores, de
grupos sociales y de instituciones con la intención de
alcanzar unos objetivos debatidos que se han discutido
colectivamente y se han definido en entornos fragmentados”
(Borraz y Le Galés, 2001: 350), y cuyo resultado tiene un
impacto directo sobre la vida, las normas y la estructura
social de las ciudadanas y ciudadanos de nuestras metrópolis.
Existen múltiples modelos de gobernanza metropolitana y no
existe una fórmula consensuada. Por razones históricas y
políticas, cada urbe tiene sus particularidades y forma de
gobernanza. Sin embargo, se pueden diferenciar cuatro
modelos principales de gobernanza metropolitana según sea
su grado de institucionalización: gobiernos metropolitanos;
agencias metropolitanas sectoriales; coordinación vertical y
cooperación voluntaria entre municipios.
Los gobiernos metropolitanos implican el mayor
reconocimiento político de la realidad metropolitana, aunque
su proceso de creación suele ser complicado, debido a las
resistencias de otros niveles de gobierno, reducen la
fragmentación institucional ya que son estructuras creadas
expresamente para afrontar los retos metropolitanos, con una
visión de conjunto, e implementar políticas a dicha escala.
Sin embargo, entre sus inconvenientes está el alto coste
económico y su poca flexibilidad ante los cambios de las
dinámicas de las áreas urbanas.
Pueden tomar dos formas, la primera derivada de una fusión
de municipios que conforman un solo nivel de “ciudad
metropolitana”.

Es el caso de Toronto, de Seúl, del Distrito Metropolitano de

Quito y de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
También del Consejo Regional Metropolitano de Santiago de
Chile pese a contar con recursos limitados y con intervención
del gobierno federal y nacional. La otra opción es conformar
un segundo nivel de gobierno con elección indirecta,
manteniendo la estructura municipal, como lo hacen las áreas
metropolitanas de Barcelona, Lyon, Londres, Hannover,
entre otras.
2 Las agencias metropolitanas planifican y gestionan un solo
servicio (transporte público, medio ambiente, policía, etc.)
con un carácter más técnico que político. El modelo de
representación suele ser indirecto con una financiación
mixta, derivada de tasas y transferencias. Son frecuentes los
casos de agencias metropolitanas de transporte, como en el
área metropolitana de Buenos Aires o en Bogotá, donde se
gestiona el TransMilenio6; o la gestión de residuos como lo
hace la Región de Belo Horizonte7. Si bien esta tipología es
eficaz, existe el riesgo de perder la visión global del hecho
metropolitano, especialmente si en una misma aglomeración
urbana actúan varias agencias sectoriales con coberturas
territoriales diferentes. Por ejemplo, en Helsinki la agencia
del transporte cubre siete municipios y la de medio ambiente,
cuatro.

En el modelo de coordinación vertical, las políticas

metropolitanas se realizan a través de ámbitos de gobierno
previamente existentes. Por tanto, al no crearse un nuevo
ente, la financiación, representación y el tipo de
competencias dependen de la estructura territorial del país.
En el caso de tener competencias amplias, financiación
propia y representación directa, esta fórmula favorece la
implementación de políticas metropolitanas. Sin embargo, al
no existir un reconocimiento inicial del hecho metropolitano,
la escala puede quedar diluida en las diferentes políticas de
las instituciones que la conforman. Un ejemplo de este
modelo es La Comunidad de Madrid que ha asumido el
liderazgo metropolitano partiendo de la base de unas amplias
competencias, fijadas en su Estatuto de autonomía, y de las
competencias de la antigua Diputación provincial. Cuenta
con una mayoría de ingresos propios (impuestos directos e
indirectos) y de transferencias del Estado, así como una
Asamblea elegida directamente por los ciudadanos. Esta
tipología también es asumida por la Ciudad-estado de Viena.

La cooperación voluntaria de municipios es el modelo de

menor institucionalización, en el que la diversidad de
representantes locales se organiza por iniciativa propia, y
puede tomar dos formas. Por un lado, la más tradicional es la
mancomunidad / asociación de municipios, donde su
efectividad (competencias y financiación) deriva del marco
legal en que operan los municipios y de la voluntad política
de los y las representantes municipales. Barcelona (1987-
2011), San Salvador, Buenos Aires, Turín y Cotonou8 son
ejemplos de este modelo. Por otro lado, las asociaciones de
planificación estratégica son formas más flexibles, que
funcionan como instrumentos de consulta y espacios de
consenso para llegar a acuerdos inclusivos; aunque su
carácter no vinculante puede ser un riesgo para la concreción
de los objetivos.
En cualquiera de sus fórmulas, este modelo de gobernanza
puede llegar a ser más efímero y ejercer una menor
incidencia en las políticas metropolitanas. Además, la
disparidad de recursos y perfiles de los municipios
complejiza el reparto de la carga financiera. Sin embargo,
también son las formas más adaptables al entorno cambiante
y, al tener un origen municipal, mantienen el proceso
controlado por los actores locales.

En el caso de Europa, en la mayoría de áreas metropolitanas

existe
fragmentación institucional y prevalecen los modelos con un
grado medio de institucionalización. La misma tendencia
siguen los países de la OCDE, donde el 51% de las áreas
metropolitanas cuenta con algún tipo de ente metropolitano,
pero sin capacidad de regulación y sólo el 18% tiene
autoridades metropolitanas con poderes (OECD, 2015). Sin
embargo, ha habido reformas metropolitanas en las mayores
áreas urbanas de Italia, Francia (París y Lyon) e Inglaterra
(en 9 áreas urbanas), para crear gobiernos metropolitanos, de
elección indirecta, en Italia y Francia, y de elección directa
en 7 de las autoridades inglesas. En otros casos, como en
Santiago de Chile, está prevista la elección directa de la
intendencia metropolitana. A la luz de estas reformas, se
puede pensar que estamos en una nueva etapa de oro de la
institucionalización metropolitana, como sucedió en los años
1960-70 (Heinelt y Kübler, 2005).

Variables para el análisis

de la gobernanza metropolitana
Independientemente del modelo de gobernanza, existen
cuatro varia- bles transversales que afectan a la capacidad de
las áreas metropolita- nas para abordar los retos actuales y
sirven como criterios de análisis y toma de decisiones:
(1) Las competencias
(2) La financiación
(3) La representación democrática y la participación
ciudadana
(4) Las relaciones multinivel

Las competencias de los modelos de gobernanza difieren

según el volumen y tipo de temáticas, relacionadas con el
medio físico (hard policies) o con el socioeconómico (soft
policies); por la exclusividad o no en la toma de decisiones y
finalmente, por el grado de alcance de estas decisiones según
sean vinculantes o no. En general las competencias
metropolitanas se han centrado casi exclusivamente en el
campo de las políticas relativas a la ordenación del territorio,
el transporte y el medio ambiente, ámbitos donde
tradicionalmente se ha ignorado la dimensión de género.

La financiación determina en gran medida el margen de

autonomía de las estructuras metropolitanas en relación a la
cantidad de recursos materiales y a la fuente de
financiamiento. Esta última, por lo general combinada,
proviene, por una parte, de las transferencias de los
municipios (de abajo arriba) y de un ámbito superior de
gobierno, Estados o entes subestatales, según la estructura
política del país (de arriba abajo). Por otra, de tasas e
impuestos propios derivados de la venta de servicios como el
agua, tasas por tratamiento de residuos, etc.
Si bien la autonomía financiera facilita la realización de
políticas públicas al no depender de presupuestos externos,
en general, las áreas metropolitanas no poseen autonomía
fiscal y sus recursos provienen de otros ámbitos
administrativos. Es el caso de Santiago de Chile, que dispone
de una institución metropolitana (el Consejo regional), pero
su financiación depende de la subvención del Gobierno
Central. El problema de financiación metropolitana también
es, en la mayoría de los casos, un problema municipal,
especialmente en las ciudades africanas. Para afrontar este
problema, es interesante referenciar el caso de Dakar10, que
amplió sus mecanismos financieros abriéndose al mercado de
capitales internacional. Con un programa que supuso la
asesoría técnica de organismos internacionales, la ciudad ha
sido de las primeras en conseguir financiamiento para sus
objetivos de inversión, sin la necesidad de garantía e
intermediación del gobierno central.

La representación y participación ciudadana en los gobiernos

metropolitanos es, generalmente, a través de modelos de
elección indirecta, donde las alcaldías y concejalías forman
parte de la estructura metropolitana como representantes del
municipio, en el que han sido elegidas. En los casos de
modelos de elección directa, la participación de la población
suele ser baja y sigue los patrones de la participación
municipal. En el caso de Stuttgart, tras una primera votación
el año 1994 rozando el 70%, la participación habitual está
por encima del 50%. Del 27% fue la participación en la
primera elección del Greater Manchester frente al 15% en las
elecciones municipales de 2019.
En cuanto a la composición de las asambleas y alcaldías
metropolitanas, éstas no suelen ser representativas de la
heterogeneidad social y de género. El déficit de
proporcionalidad de género en las estructuras de gobierno y
espacios participativos es una constante en todas las
regiones. La carga desigual en los trabajos de cuidados que
soportan las mujeres, suele ser uno de los principales
obstáculos para su participación. Es fundamental entonces la
promoción de instrumentos y procesos inclusivos con
perspectiva de género y, el uso de las nuevas tecnologías de
la información y comunicación para facilitar la participación
de las mujeres, como la iniciativa de Berlín.

El Área Metropolitana de Guatemala o AMG es una conur-

bación integrada por la Ciudad de Guatemala y varias
ciudades aledañas ubicadas en el Departamento de
Guatemala, con una población que alcanza un estimado de
5 103 685 habitantes (para 2015), siendo el núcleo urbano
más grande de América Central y el Caribe. Dentro del
AMG se utilizan una serie de denominaciones ("zonas",
"municipalidades", áreas", "regiones"), para dar cuenta de
distintas extensiones territoriales, entre las más pobladas se
encuentran las ciudades dentro de la Mancomunidad Gran
Ciudad del Sur. El Espacio urbano del AMG abarca toda su
mancha urbana, con una frontera que se mueve con el tiempo
y no respeta las delimitaciones político-administrativas,
abarcando todo el Departamento de Guatemala y la
superficie total o parcial de otras localidades en los
departamentos de Escuintla y Sacatepéquez. La superficie
varía según se limite el área al Departamento de Guatemala o
a la mancha urbana.

El concepto central que diferencia el concepto "área

metropolitana", de otras organizaciones demográficas se
encuentra en el enfoque que se le dé a esa agrupación. Bien
sea la idea de un sistema radial, centralizado con una ciudad
principal, en este caso la Ciudad de Guatemala cuyo tamaño
está generalmente definido por las correspondientes
administraciones, y con grandes densidades de población –
área metropolitana–. O bien la consideración del núcleo
urbano como la suma de una o más ciudades principales que
a su vez pueden tener sus correspondientes áreas
metropolitanas, y que, debido al crecimiento de éstas, han
llegado a fusionarse en una agrupación superior –conur-
bación–.

Criterio político-administrativo
Decreto presidencial 583
La primera delimitación del área de influencia de la Ciudad
de Guatemala fue la "Ley Preliminar de urbanismo",
publicada en febrero de 1956, en donde el Área
Metropolitana de Guatemala comprendía parte de los
municipios de Chinautla, Mixco, San Miguel Petapa y Villa
Nueva, cubriendo una extensión de 380 kilómetros
cuadrados. Según este decreto se estabeció que todos los
centros poblados del país mayores a 10,000 habitantes
debían poner en vigor el Plan Regulador de su respectiva
jurisdicción.

Convenio de San Juan

En 1970 a iniciativa de la Municipalidad de Guatemala se
conformó la Asociación Intermunicipal impulsada por la
administración edil del alcalde Manuel Colom Argueta, en
noviembre de ese año los alcaldes de la Ciudad de
Guatemala, Amatitlán, Chinautla, Fraijanes, Mixco, Santa
Catarina Pinula, San José del Golfo, San Juan Sacatepéquez,
San Miguel Petapa, San Pedro Sacatepéquez, Villa Canales y
Villa Nueva firmaron el convenio denominado "Convenio de
San Juan" con el cual se buscaba apoyar la resolución de
problemas comunes, planteando la necesidad de realizar
convenios bilaterales y multilaterales entre las
municipalidades. El control urbanístico del área de influencia
localizada en los municipios limítrofes, sería ejercido por la
Municipalidad capitalina. Este control comprendía desde la
autorización de las lotificaciones, hasta la adopción de
medidas legales necesarias para el cumplimiento de la
normativa relativa a los parcelamientos. Las municipalidades
limítrofes no podrían conceder autorizaciones en tanto no se
cumpliera con los requisitos exigidos en previo estudio
realizado por la Municipalidad capitalina.

Decreto 70-86
Mapa de las áreas metropolitanas de Guatemala, se muestra
en en color azul el Área Metropolitana de la Ciudad de
Guatemala
Según el Decreto 70-86 del Congreso de la República de
Guatemala publicado en el Diario de Centro América en
1986,4 se indica que es obligación del Estado impulsar el
desarrollo urbano y rural del país, a fin de lograr el bienestar
de la población. Según este decreto se ha creado un sistema
nacional preliminar de regionalización en el país, con áreas
que deben integrarse entre centros urbanos y su territorio
circundante. Según esta ley se establece que el Área
metropolitana de Guatemala esta conformada por el
Departamento de Guatemala en su totalidad.

La Región Metropolitana de la República de Guatemala es el

área urbana más importante del país, entre otros, por el
fenómeno de la centralización y concentración que ocurre en
su territorio, además, contiene a la ciudad capital del país,
que es la única y mayor aglomeración urbana de la república,