La corrupción: el precio de la desconfianza

Pablo F. Abinal

En memoria de Carlos Santiago Nino

Abstract
The aim of this paper is to produce exploratory knowledge on the causes of corruption and
possible solutions in Argentina. The hypothesis is that the cause of corruption is rooted in
mistrust. Corrupt answers, caused by an excess of individualism which continually reinforces
that situation, have produced a relatively stable social structure which feeds from and promotes
corrupt practices. The problem is systemic and the solution is the rebuilding of trust. In order to
prove this thesis, the article first takes a look at the most relevant bibliography on the subject
and afterwards analyzes the results of recent empirical research. Finally, it identifies an
anticorruption index as a tool for the political participation of citizens in public policy
management control, and cost benefit analysis as tools to prevent the circumstances from which
administrative corruption emerges.

Las noticias en la primera plana de los diarios argentinos se relacionan de manera frecuente con
hechos de corrupción. Pero cuando, como en estos días, esas tapas casi no dejan espacio para
otro tipo de noticias, la preguntas que me surgen van desde que habrá debajo de la superficie de
esas noticias (en general desconfío de las hipótesis ingenuas) hasta cómo puede ser que esta
situación se repita al infinito sin que pueda corregirse algo (a pesar de lo ingenuo del planteo,
vale la pena utilizar al abordar este tema, como a cualquier otro tema difícil, las cuatro reglas de
investigación recomendadas por Paul Krugman: preguntar a los que saben, cuestionar los
cuestionamientos, no preocuparse por parecer tonto, y simplificar, simplificar.1)

Hace algunos años, buscando bibliografía sobre la Teoria de juegos para enseñar esquemas de
interacción dinámicos en materia financiera, di con una compilación de ensayos2 dentro de los
cuales se planteaba un interrogante similar: “Hay varios lugares en el mundo donde coexisten
tres circunstancias desafortunadas: la gente no coopera cuando sería mutuamente beneficioso
hacerlo; compite y de forma perjudicial; y, por último, se abstiene de competir en aquellos casos
en los que todos podrían salir ganando considerablemente de la competencia. Sin embargo,
probablemente no existan muchos lugares donde esa poderosa combinación haya perdurado
durante siglos”. Este párrafo del artículo de Diego Gambetta no se relaciona con el mecanismo
que promueve y alimenta la corrupción en la Argentina, sino que describe y analiza las causas
por las cuales la Mafia surgió y se mantuvo en el sur de Italia, produciendo el subdesarrollo
relativo de esa región. El objetivo de su trabajo es “reconciliar la racionalidad individual con el
prolongado desastre colectivo.” Para Gambetta, la hipótesis de porqué esta situación se produce
y mantiene es por “un exceso de racionalidad invididual” como respuesta a una “ausencia
generalizada de confianza, y los mecanismos mediante los cuales tales respuestas, aún

1
Paul KRUGMAN, “Currencies and Crisis”, Cambridge, MA. MIT Press, 1992.
2
Fernando AGUIAR, Intereses individuales y acción colectiva, ed. Pablo Iglesias, Madrid, 1991.
1
reforzando la desconfianza, han producido, sin embargo, una estructura social relativamente
estable.”3

Mi hipótesis surge por analogía en forma de pregunta: La falta de transparencia en la

gestión pública (corrupción burocrático-administrativa estructural), los episodios graves y
escandalosos de corrupción política, en un marco general de falta de sustentabilidad de
políticas fiscales y de seguridad jurídica, ¿pueden generar prácticas en la base social que,
por estar limitadas a un horizonte temporal de corto plazo, se impregnen de un exceso de
racionalidad individual y se “contagien” de la corrupción pública? La hipótesis, en síntesis,
es que la corrupción en la Argentina es el resultado de la desconfianza. Las respuestas
corruptas por exceso de racionalidad individual que refuerzan permanentemente esa
situación, han producido una estructura social relativamente estable que promueve y se
alimenta de prácticas corruptas. El problema es sistémico y la solución es la regeneración
de confianza.

Este trabajo se dirige a producir conocimiento exploratorio sobre las causas de la corrupción y
las posibles soluciones a la misma en la Argentina. Para ello, debemos recorrer previamente el
material teórico con el conocimiento descriptivo más relevante sobre los temas planteados.

Prácticas corruptas: Sautu y Transparencia Internacional (TI)

El análisis de Sautu4 comienza definiendo aquello de lo que venimos hablando: “La corrupción
es fundamentalmente un proceso de reasignación de recursos entre el que paga y quien recibe. Es
una transacción cuyas consecuencias dependerán, por un lado del tipo de privilegios y ventajas a
las que se accede mediante el pago de sobornos y por el otro, de la inversión o gasto que hace el
corrompido de las sumas recibidas.”5 Esta definición es sumamente importante porque ubica la
dinámica de la corrupción dentro de un mecanismo de tipo económico que no demora en analizar
como “un juego de suma cero en el cual hay siempre ganadores y perdedores, o excluidos.”6

Dijimos al comienzo que la corrupción es un problema sistémico. Vamos a ampliar ahora este
punto. Las noticias sobre prácticas corruptas se relacionan principalmente con la actuación de
funcionarios públicos. También, con la de empresarios de cierta (y no siempre merecida)
notoriedad. Sin embargo, no es frecuente encontrar análisis sobre el tema que relacionen esas
prácticas corruptas con los mecanismos sociales que las promueven y mantienen. Este es uno de
los tantos aportes en los análisis de Sautu: “La gente no cree; todas las acciones de gobierno,
como los negocios demasiados exitosos están sospechados. La opinión pública que refleja la
prensa pone en duda todo. Es un mecanismo cínico de autopreservación psicológica en un
contexto social e histórico en el cual la corrupción ha invadidido la trama de las relaciones
sociales en las cuales transcurre nuestra vida cotidiana (…) ¿Cuánto hacen los gobiernos para

3
Diego GAMBETTA, “La Mafia: El precio de la desconfianza”, en Fernando Aguiar, op. cit., pág. 179.
4
Esta investigación de campo y análisis complementarios fue publicada como Ruth Sautu (compiladora), Catálogo
de prácticas corruptas. Corrupción, confianza y democracia, ed. Lumiere, Buenos Aires, 2004. La obra contiene,
además de los resultados de la investigación de campo, varios estudios realizados por Sautu en colaboración con los
miembros del equipo que ella dirige en la cátedra de Metodología de la Investigación, Instituto Gino Germani,
Facultad de Sociología, UBA. Agradezco a la Dra. Sautu su autorización para reproducir en este artículo partes de
esa publicación.
5
Sautu, pág. 26.
6
Sautu, pág. 33.
2
alimentar esa cultura de la sospecha en nuestro país? Mucho.”7 La no profundización en los
análisis relacionando las prácticas corruptas con los mecanismos sociales que las promueven y
mantienen se debe también a que “muchos ciudadanos y muchos corruptos se rasgan las
vestiduras ante los escándalos y la corrupción. Pienso que en el tema de la corrupción se da
mucha hipocresía y que de la misma forma que convivimos con la criminalidad lo hacemos con
la corrupción.”8 Calsamiglia precisa el sentido que utiliza para la palabra hipocresía, haciendo
referencia al valor simbólico y real de la corrupción: La hipocresía se da cuando se utiliza el
tema de la corrupción para finalidades distintas a las de la regeneración y moralización públicas.

Las investigaciones de Sautu indagan en las relaciones entre la corrupción pública y los
contextos empresarios y social. Dicen: “En la conducta del estado se desvanecen los límites entre
los intereses públicos y los privados. Aunque ellos constituyen casos flagrantes de corrupción, se
diferencian de las prácticas corruptas cotidianas porque se constituyen en las relaciones sociales
de poder entre grupos por sí mismos poderosos. Los arreglos de la gran corrupción forman parte
de la trama de poder político y del poder económico. La participación en los grandes negocios no
está disponible para actores sociales individuales o grupos menores de intereses locales. Entre
ellos, en cambio, pueden (o no) desarrollarse tramas de corrupción sistémica cotidiana en sus
relaciones con las estructuras burocrático-administrativas.”9
Es sumamente importante esta diferencia. Porque las prácticas sociales emergentes tienen
características propias, y la respuesta social a la misma, como veremos más adelante, no
coincide: “Podemos establecer una diferencia sustancial entre los grandes negociados y la
corrupción sistémica o burocrático-administrativa.”10
Si relacionamos esto con la tapa de nuestros diarios, podemos empezar a pensar en las
diferencias entre grandes investigaciones ante sospechas de corrupción política (sin pretensiones
de resultar exhaustivos, ni de comparar o conmensurar lo incomparable o inconmensurable, la
“compra de pollos” de los 80, los denominados “Yomagate”, “Swiftgate” y “contrabando de
armas” de los 90, la “compra de leyes con la Banelco” de los 2000, etc.) Estos casos, tienen la
particularidad de producir escándalo y de afectar gravemente el sistema político11. Del lado de la
corrupción sistémica o burocrático-administrativa, podríamos realizar un gran inventario de
aquellos que llegaron a la tapa de los diarios, pero considero que en el caso “Cromañón” tenemos
un ejemplo sumamente productivo para el análisis por su actualidad y por las graves
consecuencias que tuvo. En el medio de estas dos categorías, podríamos ubicar una tercera que, a
mi juicio, no está analizada: Son los casos de corrupción sistémica o burocrático-administrativa
que, por la omisión de la conducción política de corregirlas en un lapso importante de tiempo,
generan sospechas de corrupción política, tanto mas cuando se investiga y se encuentran serias
conexiones públicas y privadas. En esta última categoría puede prima fascie ubicarse la red de
secuestradores del gran Buenos Aires (como caso paradigmático, podríamos señalar el secuestro
seguido de muerte de Axel Blumberg), o las “narcovalijas” despachadas en Buenos Aires por la
empresa Southern Winds. En este último tema, resulta notorio que la sospecha sobre el control
público en los aeropuertos ha sobrevivido a varios gobiernos.

7
Situ, págs. 80 y 81.
8
Albert CALSAMIGLIA, Cuestiones de lealtad. Límites al liberalismo: corrupción, nacionalismo y
multiculturalismo. Paidós, Barcelona, 2000, pág. 19.
9
Sautu, pág. 37.
10
Sautu, pág. 51, recordando que Jain (“Corruption: An introduction”, en A.K. Jain ed. Economics of Corruption,
Boston: Kluwer Academic Publishers, 1998) denomina respectivamente corrupción política y corrupción burocrática
administrativa.
11
Calsamiglia, pág. 19.
3
La corrupción naturalmente no es un invento argentino. “En los países desarrollados en general
no existe la corrupción sistémica burocrático administrativa, aunque si se conocen casos de
negociados.”12 Calsamiglia señala que en España, Alemania e Italia los fenómenos de la
corrupción han ocupado y ocupan un lugar importante en el debate público de la actualidad.

Conviene recordar también que el término “gate” con que se han predicado diversos escándalos,
proviene de un edificio célebre de Washington, el “Watergate”, la sede del Partido Demócrata
que fue víctima del espionaje y dio nombre al hecho escandaloso que le costó el puesto a un
presidente de los Estados Unidos13. Significativamente, la palabra “gate” designa en idioma
inglés además de “puerta”, “intruso”.

Las fronteras entre corrupción política y burocrática-administrativa, hay que reconocer, son
sumamente relativas y dependen, en gran medida, del impacto social que producen. “Existen
niveles muy distintos de corrupción. La gravedad de la corrupción no puede establecerse de una
vez por todas porque está en función de los criterios que una comunidad tiene acerca de lo que es
leal y desleal. La corrupción no sólo es susceptible de niveles y de concepciones culturales
distintas, sino que es un grave peligro para la democracia.”14 Sin embargo, resulta interesante
analizar las diferentes consecuencias que traen aparejadas en el contexto social. “La gente
común, con mayor fundamento que los miembros de las elites, tiene razones para preocuparse
más por la corrupción sistémica que por los grandes negociados corruptos, porque en su
imaginario, mientras el primero incide directamente sobre su vida cotidiana, el segundo opera en
un mundo que le resulta desconocido.”15 Es que como señala también Calsamiglia, “en la
relación de corrupción son cruciales el corruptor, el corrupto, el beneficio, la expectativa de
contraprestación y el secreto.”16 Nuevamente tenemos un ejemplo productivo para el análisis por
su actualidad y su vinculación con este último elemento: la investigación judicial sobre las “leyes
secretas”, en su conexión con los “fondos reservados” y el pago de “sobresueldos”.

Y en este punto aparece la vinculación de la corrupción con el marco legal, analizada por Sautu:
“Aun cuando sea parte del juego del poder político y económico, la oportunidad de la gran
corrupción no se presenta siempre; deben confluir un conjunto de circunstancias que la hagan
posible. En primer lugar, los contratos y transacciones que dan lugar a arreglos corruptos son
legales, es decir, cumplen con todos los requisitos formales del sistema normativo vigente. En
segundo lugar, por esa razón gozan de un alto nivel de impunidad, sostenida en la connivencia
entre los actores protagonistas involucrados y/o en la indiferencia de otros actores sociales.
Tercero, estos actos con frecuencia se legitiman mediante la construcción de un sistema
ideológico justificador de las políticas en cuyo marco se llevan a cabo.”17

Este último tema merece un especial análisis: la construcción de un sistema ideológico

justificador. Sautu repasa la historia argentina, desde el tiempo de la colonia, pasando por las
intervenciones militares, la industrialización, nacionalización y regulación económica, la

12
Sautu, pág. 78.
13
Gracias Luis.
14
Calsamiglia, pág. 23.
15
Sautu, pág. 79.
16
Calsamiglia, pág. 19.
17
Sautu, pág. 37.
4
promoción del desarrollo económico, y las privatizaciones. La conclusión tras la lectura de este
recorrido es que todo aquello que en otros países sirvió para el desarrollo, en nuestro país creó
fundamentalmente nuevas y cambiantes formas de prácticas corruptas. Es sabido que los análisis
comparativos entre nuestro desarrollo y el de países que fueron arrasados por guerras es
frustrante, llegando incluso a acuñarse internacionalmente el título “camino hacia la Argentina”
para predecir futuros desastres. Sautu se interroga: “¿Porqué en el caso de la Argentina, políticas
en sí mismas razonables han creado condiciones que favorecen la corrupción? El problema
parece residir en su puesta en marcha, que genera pujas por la apropiación de ventajas y
privilegios, con un Estado que debe arbitrar cuando no existe la infraestructura administrativa de
gestión y control capaces de actuar defendiendo los intereses colectivos y articulando los
intereses particulares con cierta ecuanimidad.” 18

En esta explicación surge el conflicto entre los intereses individuales y la acción colectiva. Si
los agentes económicos no confían en la sustentabilidad de las políticas y en la seguridad
jurídica del marco legal dentro del cual planearon sus negocios, la respuesta será siempre
de exceso de racionalidad invidividual, pujando por la apropiación de ventajas y
privilegios, y aprovechándose de un Estado que no puede arbitrar porque no existe la
infraestructura administrativa de gestión y control, lo que determina la ineficiencia en la
acción colectiva, es decir, la no protección de los intereses públicos y la pérdida de equidad
por la no articulación ecuánime de los intereses particulares. Ello cuando el Estado no es
directamente capturado a través de prácticas corruptas, entrando en el terreno de la
corrupción burocrática-administrativa. La actual construcción de un nuevo sistema
ideológico justificador de la intervención del Estado en la economía, sin el fortalecimiento
de la infraestructura administrativa de gestión y control, puede llevarnos a resultados ya
conocidos. “Mas allá de los beneficios que la promoción industrial regional o sectorial pudiera
haberle proporcionado al país, o a las regiones involucradas, el costo para el estado fue enorme.
A diferencia de lo que probablemente ha ocurrido en otros países, en Argentina creó condiciones
favorables a la implantación de prácticas corruptas sistémicas al otorgarle al aparato político-
administrativo el poder de asignar desgravaciones y diferimientos impositivos (…) Más allá del
sistema político vigente, los regímenes de privilegio han beneficiado a grupos económicos
locales para la obtención de rentas extraordinarias sea a través de contratos, las licitaciones de
obras públicas o regímenes promocionales y crediticios.”19

Sin embargo, no es esa la conclusión de los estudios de Sautu, sino esta idea: “Si deseamos
terminar con los grandes negociados, nuestra sociedad deberá producir un cambio profundo en
nuestro involucramiento político y el reclutamiento de la clase política; y si deseamos poner fin
a las prácticas corruptas sistémicas que amenazan a nuestras actividades cotidianas deberemos
implementar mecanismos internos de autocontrol que preserven las instituciones de las
prácticas corruptas. Es necesario pensar en el control preventivo y, por sobre todo, en sistemas
sancionatorios que castiguen más severamente a los transgresores que ocupan posiciones de alta
responsabilidad política e institucional (…) La corrupción carcome a las instituciones más allá de
la categoría moral de las personas. Son las instituciones las que deben crear los antídotos.”20

A pesar del enorme esfuerzo descriptivo, la investigación de Sautu no indaga en las causas de la
corrupción. Debemos recurrir entonces a un marco teórico complementario.

18
Sautu, pág. 70.
19
Sautu, pág. 69.
20
Sautu, págs. 28 y 29.
5
Transparencia Internacional (en adelante, TI) viene realizando investigaciones cualitativas sobre
las causas y las consecuencias de la corrupción, las cuales arrojan muchos elementos para
construir esquemas de interacción dinámicos21.

TI identifica tres tipos de causas de corrupción: formales (falta de delimitación entre lo público y
lo privado, existencia de un ordenamiento jurídico inadecuado a la realidad nacional y la
inoperancia práctica de las instituciones públicas), culturales (tolerancia social hacia los
privilegios privados y consecuente moralidad de lucro privado sobre la moralidad cívica, cultura
de ilegalidad generalizada o reducida a grupos sociales poderosos, y la tolerancia social hacia
ella, persistencia de formas de organización y de sistemas normativos tradicionales, enfrentados
a un orden estatal moderno, escasa vigencia de la idea de nación y la ausencia de una solidaridad
amplia fundada en el bienestar común) y materiales (brecha entre necesidades de control político
y las condiciones formales de ejercicio de poder, brecha entre dinámica del mercado y la
intervención pública, brecha entre el poder social efectivo y el acceso formal a la influencia
política, brecha entre recursos de la administración pública y la dinámica social, brecha entre la
impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios públicos.22

En cuanto a las consecuencias de la corrupción generalizada, TI identifica la deslegitimación del

sistema político, la mala asignación de fondos escasos, la distorsión de los incentivos
económicos, la destrucción del profesionalismo, la segregación y el desánimo de los honestos, y
la imposibilidad de planificar (lo último, porque todos los datos son falsos).23

Como factores subjetivos individuales que reducen los incentivos a tomar medidas contra la
corrupción, y que contribuyen al desarrollo de la corrupción, TI enumera la convicción de que el
comportamiento está justificado por las circunstancias, la opinión sobre la falta de racionalidad
de las denuncias porque no se puede hacer nada útil contra la corrupción, la creencia de que el
comportamiento no es corrupto, el temor a la venganza o a la represalia personal o profesional,
una posición baja en la organización, la percepción de los empleados sobre sus relaciones con los
superiores y la preocupación por pruebas insuficientes. Esto se materializa en siete excusas para
no intentar algo en contra de la corrupción: “nadie sabe que es, es útil, es universal, tiene raíces
demasiado profundas, el cambio tomaría demasiado tiempo, todo el sistema está podrido, ¿qué
puedo hacer yo solo?”

Otros factores objetivos enumerados por TI que contribuyen al desarrollo de la corrupción son la
coerción estatal cuando la garantía de sumisión a las reglas se obtiene solamente a través de la
fuerza o de incentivos materiales, el poder discrecional de los funcionarios frente a la sociedad
civil, las burocracias estructuradas con origen clientelar, la leyes rígidas y la justicia inaccesible,
las regulaciones vagas sobre conflictos de intereses, la falsa noción de eficiencia (consideración
como operaciones de fuerzas del mercado que deben tolerarse dentro de los programas estatales),
la inequidad, la escasez de recursos, la debilidad de los grupos de presión, la tolerancia del
sector político y de la opinión pública frente a la corrupción, las situaciones de inmigración y de
desempleo.

21
Entre todas sus publicaciones, utilizaré “La hora de la Transparencia en América Latina. El Manual de
Anticorrupción en la Función Pública”, ed. Granica, Buenos Aires, 1998. Los capítulos especialmente pertinentes
para este trabajo son: Visión contemporánea de la corrupción, Elementos que contribuyen al desarrollo de la
corrupción y Sistemas Nacionales de Integridad.
22
TI, págs. 31-36.
23
TI, pág. 38
6
En relación a los Sistemas Nacionales de Integridad (en adelante, SNI), TI dice, citando: “La
prueba decisiva para determinar la sinceridad del gobierno respecto a su intención de terminar
con la corrupción burocrática, no sólo depende de la formulación de medidas contra la
corrupción. La credibilidad consiste en la verdadera ejecución de esas medidas y en los efectos
que puedan tener en el comportamiento de los empleados públicos y de la sociedad en
general.”24

TI menciona diversas acciones que deben integrar un SNI. Ellas son, a mi modo de ver y sin
desmerecer ninguna, demasiado abstractas, al punto que, por ejemplo, luego de realizar un cruce
con el sistema institucional argentino, nuestro país cumpliría formalmente con casi todas.
Rescato una “fortalecer y orientar a la sociedad civil” y la integro con las recomendaciones
finales de TI: No intentar lo imposible e intentar una reforma lo más democrática, accesible y
transparente posible, con buenos canales de comunicación para que los funcionarios y los
ciudadanos acepten los cambios y se adapten a ellos.25

Corrupción y lealtad: Calsamiglia

Ya hemos adelantado algunos análisis y argumentos utilizados por el autor para fundamentar su
posición en este tema, la cual podemos sintetizar del siguiente modo: existe una relación entre
corrupción, deslealtad e hipocresía, porque el corrupto cobra, traiciona y finge. Para
Calsamiglia “la lealtad es un concepto normativo y relacional que se caracteriza por crear un
vínculo que, además de crear obligaciones o deberes, se manifiesta en una especial consideración
para los intereses de otra persona, grupo o institución que tiene como consecuencia un trato
diferenciado, particularizado en razón del valor que se reconoce a esta relación. La lealtad es
algo más que un mero hábito porque existe el reconocimiento de un deber o de una obligación
(…) La deslealtad es una condición necesaria aunque no suficiente para que exista corrupción.
Es necesario que la deslealtad se secreta –no pública- y además tenga la expectativa de algún
beneficio.”26

El elemento del secreto es nuevamente resaltado al señalar las circunstancias que favorecen la
emergencia de la corrupción: “La ecuación corrupción es igual a monopolio de poder, más
discreción, más ausencia de rendición de cuentas.” 27 Y aquí aparece un concepto central en la
gestión pública de otros sistemas: la rendición de cuentas o el accountabilty anglosajón, el que
no existe solamente para demostrar que no se ha incurrido en prácticas corruptas, sino también
para que el Estado se haga responsable de los resultados obtenidos por sus políticas. Este punto
se relaciona directamente con el fortalecimiento de la infraestructura administrativa de gestión y
control capaz de defender los intereses colectivos y articular los intereses particulares con cierta
ecuanimidad. También, con un marco institucional y legal que favorezca este tipo de acciones, lo
cual será desarrollado en el apartado correspondiente a los mecanismos de autocontrol que puede
tener a su disposición el gobierno.

24
TI, pág. 53.
25
TI, pág 50.
26
Calsamiglia, pág. 20.
27
Calsamiglia, pág. 20.
7
Juegos peligrosos: Nino
La decisión de dedicar este trabajo a Carlos Santiago Nino se debe, en primer lugar, porque uno
de sus trabajos28 constituye el antecedente directo de construcción de conocimiento exploratorio
sobre las causas de la corrupción a partir de la teoría de los juegos. En segundo lugar, por la
admiración que siempre me produjeron los hombres de derecho que se han animaron al diálogo
transdiciplinario a través de una epistemología robusta pero que, para ellos, implicaba “andar a
tientas.” Finalmente, y tal vez lo más importante, por el ejemplo ético dado por un verdadero
maestro.

En el trabajo citado, Nino explica varios tipos de estructuras de interacción: el dilema de

prisioneros en su versión estándar y otra modificada (dinámica de “free rider”), el juego de la
aseguración, el de la gallina, el de situación de coordinación, el de preferencias conflictivas por
el statu quo y por el cambio, el de la batalla de los sexos.

Por estos días es frecuente encontrar quienes recuerdan palabras de Platón para
argumentar el deterioro comparativo del político argentino. La cura sería mayéutica,
solamente el escuchar esas sabias palabras servirían para que algunos abandonen las
prácticas corruptas. Desgraciadamente, la filosofía no sirve para eso. Incluso, como señala
Nino, “si hubiera, como muchos filósofos han soñado, una mente colectiva que determinara
directamente la realización de una acción colectiva, la racionalidad de esa mente conduciría a
una acción colectiva eficiente (aunque, por otra parte, si hubiera una mente colectiva, a ella ya no
le importaría seguramente la eficiencia en términos paretianos, que tiene en cuanta que ningún
individuo esté peor, sino la eficiencia en términos agregativos.)” 29

Nino cumplió con la recomendación del filósofo español, argentinos a las cosas: “La corrupción
de la función pública que está detrás de muchas de las dinámicas de interacción mencionadas,
responde ella misma a una dinámica muy compleja. En buena medida, como parte del fenómeno
de la criminalidad en general, no presenta problemas de cooperación por la sencilla razón de que
en el orden de preferencias de los funcionarios deshonestos o de los individuos privados que
corrompen a los funcionarios n hay una alternativa beneficiosa que incluya la propia cooperación
(al menos esto es así cuando la ley ha dejado de tener eficacia disuasoria). En estos casos la
corrupción o es ineficiente en el sentido paretiano tomando en cuenta los intereses de los mismos
corruptos, ya que ellos están mejor, en términos absolutos, que en el caso en que no hubiera
corrupción; la acción colectiva sólo es ineficiente en el sentido de productividad. Sin embargo,
hay muchas situaciones en que las cosas son diferentes y las que el cohecho activo o pasivo
responde a una dinámica de interacción ineficiente, incluyendo los propios intereses de los que
incurren en tal cohecho”.30 Este claro desarrollo que hace Nino de la dinámica de las
prácticas corruptas, demuestra que, para el corrupto, resulta racional corromperse. Ello
explica porqué la corrupción no se erradica, por lo menos en las actuales sociedades y con
los valores presentes, con episodios mayéuticos. Una forma más efectiva de prevención es
crear las condiciones para que los autores de las prácticas corruptas estimen que van a ser
sometidos a proceso. Ello produce un “cambio del juego” porque los corruptos incorporan
como costo de sus acciones la probabilidad a ser descubiertos.

28
El nombre de este apartado viene del capítulo homónimo del libro de Carlos S. NINO, Un país al margen de la
Ley, ed. Emecé, Buenos Aires, 1992.
29
Nino, pág. 149.
30
Nino, pág. 156.
8
Existen otras situaciones en que las cosas son diferentes y en las que el cohecho activo o pasivo
responde a una dinámica de interacción ineficiente, incluyendo los propios intereses de los que
incurren en tal cohecho. Estas situaciones agravan aún más las consecuencias. Porque “si una
sociedad incurre sistemáticamente en acciones colectivas ineficientes, o sea acciones que tienen
resultados que son más perjudiciales para algunos sin ser más beneficiosos para otros que los de
acciones colectivas alternativas que se podrían ejecutar en la misma situación, esa sociedad
tenderá a satisfacer menos necesidades o hacerlo en menor grado que una sociedad con recursos
equivalentes pero con un comportamiento colectivo mas eficiente”.31 Nino ejemplifica algunos
esquemas de interacción autofrustrantes en las prácticas corruptas. De todas ellas, mencionaré las
que resultan pertinentes para los objetivos de este trabajo.

ƒ La preservación de la desigualdad: El esquema de interacción se representa en la matriz

en donde en los casilleros, que se identifican con los puntos cardinales, están
representadas las utilidades que cada uno obtiene optando por cada acción. Para
conservar su mejor opción que es la del casillero noroeste y evitar pasar a la mejor opción
de A, que es la del casillero nordeste, B amenaza a A con pasar a su segunda opción, que
es la peor para A, o sea la opción del casillero sureste. Ello obliga a A a moverse hacia el
oeste. Si B se hubo precomprometido con moverse al sur en el caso de que A intente
moverse hacia el oeste, ambos finalizarán en el casillero suroeste, con lo que terminarán
peor de lo que estaban al principio o de lo que estarían si B hubiera aceptado pasar a la
situación de mayor igualdad hacia A. Esta situación es sumamente común en numerosas
situaciones sociales a través de estructuras que reflejan preferencias conflictivas por el
statu quo y por el cambio, con la posibilidad de amenazas recíprocas de pasar a
alternativas peores para la contraparte, con compromisos a favor de esas alternativas.
Nino menciona situaciones donde alguien aparece pugnando por romper un statu quo
desigualitario impuesto por el otro, llegándose, al menos momentáneamente durante la
anarquía o la dictadura, a situaciones peores para todos los involucrados que la situación
inicial de predominio de uno y las alternativas de modificación del status quo del otro.

NO A NE

2 4
1
B 6

1 2
8 5
SO SE

31
Nino, pág. 163.
9
ƒ Los funcionarios que se “contagian” de corrupción: Cuando un funcionario acepta
coima sólo porque otros funcionarios lo hacen se genera de este modo una dinámica que
responde al modelo formal de juego de aseguración. En el esquema de interacción
representado por la matriz, A y B son funcionarios, C es recibir coima y –C no recibirla.
Los números representan las preferencias. Los partícipes tienen como primera preferencia
la de cooperar, no coimeando, a condición de que también cooperen los demás; como no
tienen ninguna seguridad de que los otros vayan a cooperar, terminan no cooperando, con
lo que se confirma el temor en el mismo sentido de los demás.

-C A C

0
-C
2 2
B 1

C 1 1

0 1

Nino menciona también con esta dinámica a la evasión impositiva. Por el contrario,
cuando los evasores no enfrentan ningún problema de cooperación, se produce la
situación de “colados”, o dinámica del “free rider”, por la que aquellos se benefician
aprovechando los servicios públicos pagados con las contribuciones impositivas de los
demás sin ellos mismos cooperar.

ƒ Dinámica relacionada con el tránsito en las calles y rutas argentinas como problemas de
coordinación puros o entremezclados con conflictos parciales de intereses: En este
esquema de interacción debe decidirse si se transita por la derecha o por la izquierda, las
manos que deben tener las diferentes calles, la preferencia del cruce entre peatones y
vehículos, quién tiene preferencia de paso en las encrucijadas, la velocidad máxima, la
distancia de circulación entre los vehículos, la forma y el lugar del estacionamiento. Estos
problemas son de fundamentalmente de coordinación, como se advierte en la matriz en la
que A y B son automovilistas, D e I las opciones de transitar por la derecha o por la
izquierda, respectivamente, y los números las preferencias. Los problemas de
coordinación se suelen resolver por convenciones apropiadas. Pero tan pronto surge, de
algún modo u otro, alguna regularidad que permite prever el comportamiento de los
demás surge la tentación de “colarse”. A medida que los colados se multiplican, se va
generando la estructura de un juego de aseguración: no tiene sentido cooperar si los
demás no cooperan. Al final, se vuelve al problema de la coordinación inicial, porque aun
quienes estarían dispuestos a cooperar solitariamente ya no saben cuales son
efectivamente las convenciones de tránsito.
10
 D A I

1 0
D

B 1 0

I 0 1
0 1

Percepciones de corrupción y confianza de actores políticos y económicos: Braithwaite y

Levi

Contemporáneamente se han estudiado las implicancias de las expectativas de la población sobre

los comportamientos del gobierno32. Estas expectativas son las que producen las dinámicas de
juegos peligrosos analizadas en el anterior apartado.

La definicición de confianza que subyace a los análisis se refiere a las expectativas expresadas,
verbal o conductualmente, de que ciertos cursos de acción tendrán lugar cuando se los compara
con sus alternativas. La confianza es, para algunos de los artículos compilados en esta obra,
fundamentalmente una noción cognitiva –ligada al conocimiento acerca de los otros, las
estructuras institucionales y los incentivos organizacionales- que permite realizar buenas
predicciones acerca de cómo la otra parte responderá a las expectativas puestas en ella. En
cambio, para otros, esta base informativa contribuye a la confianza pero no es suficiente; la
confianza también depende de que ambas partes comprendan que una cuenta con (is relying in)
la otra. La confianza trascendería entonces la información y tendría su fuente en el lazo social.

Los dos elementos sobre los cuales se construyen los lazos sociales de confianza son las
creencias en la competencia técnica y ética; al respecto, los análisis destacan la conveniencia de
reservar la noción de credibilidad para la competencia técnica y de confiabilidad para las
expectativas de prácticas orientadas por principios éticos.

Las mayores fuentes de desconfianza en el gobierno son la ruptura de promesas, la

incompetencia y el antagonismo de los actores gubernamentales hacia quienes deberían
servir. Los ciudadanos confían en el gobierno únicamente cuando creen que éste actuará de
acuerdo a sus intereses, cuando los procedimientos que establece son justos, y cuando su
confianza recibe reciprocidad (reciprocated).

32
Este material es citado por Sautu: Valerie Braithwaite y Margaret Levi “Trust & Governance”, Russell Sage
Foundation, New York, 1998.
11
Percepciones de las prácticas corruptas

Los análisis de Sautu se basan en una investigación de campo relativamente reciente sobre los
temas vinculados a la idea que tiene la gente de clase media argentina sobre las prácticas
corruptas, la credibilidad y confianza en las instituciones y los actores públicos, así como las
ideas que la gente tiene acerca de las consecuencias de la corrupción para la democracia y el
desarrollo económico. Fueron analizados los datos de una encuesta llevada a cabo entre familias
de clase media de la ciudad de Buenos Aires en 2002, conjuntamente con los resultados de
entrevistas en profundidad realizadas entre informantes calificados.

Los resultados del trabajo empírico de Sautu se recogen en el gráfico siguiente. Los puntajes
fueron asignados por los entrevistados.

Una conclusión que se desprende de estos resultados es que “la gente es severa con los
funcionarios públicos cuando sospecha que el abuso de poder abulta sus ingresos. La apropiación
indebida de beneficios es poco tolerada. En cambio, cuando son los particulares quienes utilizan
estratagemas corruptas para beneficiarse, los encuestados parecerían estar más dispuestos a
aceptarlo. Mucho más si los protagonistas aparecen involucrados en acciones cotidianas de las
cuales pueden obtener una ventaja limitada.”33

33
Sautu, pág 148.
12
Si analizamos estos resultados tomando el caso “Cromañón”, la Justicia sospecha de un trato
preferencial al empresario, es decir, dirige parte de su investigación hacia la práctica corrupta
número 4: Comerciante que paga a un funcionario público una suma “extra” para habilitar un
local. Antes de ocurrido el suceso, los resultados de la encuesta de Sautu no ubicaban esta
práctica como “muy grave”. Después de la muerte de 193 personas, muchas de ellas menores de
edad, es probable que la percepción de la gente haya cambiado. Mas allá de eso, surge evidente
que los grados de tolerancia hacia las prácticas corruptas varían en Argentina según los
actores protagonistas y las condiciones en que éstas tienen lugar. Los juicios son más
severos cuando éstas prácticas involucran a funcionarios u organismos públicos y, en
menor medida, a empresas privadas o ciudadanos comunes.

De lo expuesto surge empíricamente acreditada la hipótesis de que la corrupción en la Argentina

es el resultado de la desconfianza. La respuesta corrupta de pagar a un funcionario una suma
“extra” surge por exceso de racionalidad individual y contribuye a producir una estructura social
relativamente estable que promueve y se alimenta de prácticas corruptas. Supone una dinámica
propia del juego de la aseguración en la que el comerciante, partiendo de la desconfianza hacia la
respuesta legal del funcionario, supone que el mismo se encuentra “contagiado” de la corrupción
sistémica. A partir de allí, se produce un problema de coordinación mezclado con conflicto de
intereses. El empresario prefiere pagar una suma “extra” porque puede cambiar de hecho las
reglas para quedar habilitado. Incluso aquel pago puede resultar menos costoso. Las reglas para
la habilitación quedan modificadas hasta para aquel que estaría dispuesto a cooperar
solitariamente, ya que no sabe cuales son efectivamente las reglas después de producidas y
generalizadas las convenciones corruptas. El Estado debe entonces, mejorando sus sistemas de
autocontrol, defender los intereses colectivos y articular los intereses particulares con
ecuanimidad.

A diferencia de estas tramas de corrupción sistémica cotidiana de los particulares en sus

relaciones con las estructuras burocrático-administrativas, como ya hemos recogido de los
análisis de Sautu, la participación en los grandes negocios no está disponible para actores
sociales individuales o grupos menores de intereses locales. Los resultados de esa encuesta
evidencian también como la gente común se preocupa más por la corrupción sistémica que por
los grandes negociados corruptos, porque en su imaginario, mientras el primero incide
directamente sobre su vida cotidiana, el segundo opera en un mundo que le resulta desconocido.

Sin embargo, también como hemos dicho, cuando se traspasa el umbral de lo tolerable, entonces
se producen reacciones que llevan el problema a la agenda política prioritaria. Estas situaciones
se vuelven extremas cuando las prácticas corruptas generan sospechas de relaciones entre los
actores públicos y el crimen organizado. Solamente el involucramiento político de la población
puede corregirlas.

Ello se vio claramente evidenciado en uno de los casos de corrupción sistémica o burocrática-
administrativa que, por la omisión de la conducción política de corregirlo en un lapso importante
de tiempo, generó sospechas de corrupción política o, al menos, de la participación de personal
policial corrupto en la red de secuestradores del gran Buenos Aires. El caso paradigmático de
involucramiento político de la población para corregir tales situaciones es la reacción que generó
la muerte de Axel Blumberg por iniciativa de su padre.

13
Las marchas y los petitorios de Blumberg significaron un quiebre sobre lo que hasta entonces era
posible realizar por ciudadanos comunes saliendo a la calle. Más allá de compartir o no la
eficacia preventiva de las reformas al código Penal contenidas en el petitorio, la acción indignada
y desconsolada de un solo hombre fue generando adhesiones cada vez más numerosas, de gente
que tal vez se haya sentido identificada con Blumberg como víctima, pero que
fundamentalmente confiaba en la honestidad de sus reclamos. A diferencia de la desconfianza
que reciben los actores públicos, en Blumberg la gente confió sin dudar. Resultaba impensable la
hipocresía. Blumberg marchaba y pedía porque habían matado a su hijo. La lealtad hacia su
memoria y hacia aquellos que lo acompañaban en ese momento quedaba más allá de toda duda.
Esa fue, para mí, la fuerza que tuvo el reclamo de Blumberg. En su base estaba la confianza por
la lealtad de sus acciones.

La iniciativa de Blumberg generó la dinámica de las situaciones sociales con estructuras que
reflejan preferencias conflictivas por el statu quo y por el cambio. El involucramiento político
fue leído como una amenaza a la estabilidad y al statu quo, y la posiblidad de pasar a alternativas
peores, generó compromisos a favor de los petitorios. La gente, con Blumberg a la cabeza,
apareció pugnando por romper un statu quo amenazante impuesto por la falta de credibilidad del
otro. Un statu quo intolerable: el que produce la muerte de los propios hijos.

La superación de las dinámicas de interacción autofrustrantes: involucramiento político y

mecanismos de autocontrol

Como se ha señalado casi al comenzar este artículo es que el problema de la corrupción es

sistémico y la solución es la regeneración de confianza. En la experiencia internacional existen
ejemplos de herramientas que sirven para restaurarla.

Por el lado de las sospechas sobre corrupción política, a través del diseño e implementación de
sistemas que generan una dinámica de contrapesos por la participación de la población en el
control de la gestión pública. En lo que respecta a la corrupción burocrática-administrativa, a
través de un marco institucional y legal que defienda los intereses colectivos y articule los
intereses particulares con cierta ecuanimidad. Durante etapas como la actual, en la que el Estado
puede intervenir, por ejemplo, en el tema tarifario de los servicios públicos, o en la generación de
bienes públicos a través de la creación de empresas del Estado, estos análisis sirven para
restaurar la confianza, al constituir una prueba decisiva sobre la lealtad y sinceridad del gobierno
respecto a su intención de terminar con las circunstancias que favorecen la emergencia de la
corrupción burocrática-administrativa. La credibilidad se logra por la responsablidad sobre los
efectos concretos de la gestión evidenciada en el uso de los análisis costo-beneficio (en adelante,
ACB), y por el control de las prácticas de los empleados públicos, de las empresas y de la
sociedad en general

Involucramiento político: Sistema Nacional de integridad

Existen experiencias exitosas en el diseño e implementación de Sistemas Nacionales de
Integridad (en adelante, SIN). Del numeroso material disponible, seleccioné el que recoge la

14
experiencia del Gobierno Metropolitano de Seúl34. Esta experiencia es sumamente accesible para
cualquier gobierno y la herramienta técnica que desarrolla, a diferencia de los índices utilizados
por Transparencia Internacional que recogen encuestas de una docena de fuentes, pondera las
percepciones directas de la población tanto sobre la corrupción como sobre los esfuerzos
públicos por la transparencia.
La corrupción fue muy persistente en Corea, en parte por la tradición profundamente enraizada
de favorecer las conexiones personales (contactos diferenciales), una red social basada en el
regionalismo, relaciones escolares y lazos de sangre y regulaciones excesivas sobre la
emergencia de un rápido crecimiento económico. El Gobierno Metropolitano de Seúl no fue la
excepción, sino más bien uno de los lugares en los cuales mejor se evidenciaba los diferentes
niveles de corrupción que padecía Corea.
No obstante, bajo el liderazgo del alcalde Goh Kun, elegido en 1998, esa alcaldía pasó a
encabezar la lucha nacional contra la corrupción. Un buen ejemplo de esta iniciativa, lo
constituye la elaboración y aplicación en 1999 del Indice Anti-Corrupción (en adelante, IAC). El
mismo mide el nivel de integridad y transparencia de las unidades burocrática-administrativas.
Ha ido desde su creación aumentando en los focos de control. Los resultados son dados a
publicidad al final de cada año.
El IAC se construye sobre una doble base: 1) Encuestas de opinión sobre quienes contactan
actualmente a los oficiales públicos para aprobaciones, permisos o licencias relacionados con
servicios públicos: 2) Hechos y estadísticas relacionados con esfuerzos anti-corrupción. La
ponderación entre las variables es determinada por especialistas.

Estructura del Índice anti-corrupción

Niveles de corrupción
percibidos
Índice de percepción
de anti-corrupción
Factores de corrupción Sistema administrativo, controles internos
percibidos /externos, factores socioculturales
Índice
Anti-corrupción
Niveles de corrupción Acciones disciplinarias/
detectados acciones no disciplinarias
Índice de percepción
de anti-corrupción
Esfuerzos
anti-corrupción

La introducción del IAC logró un éxito consididerable reduciendo los niveles de corrupción. A
pesar de que es probable que tal circunstancia no se encuentre causada exclusivamente por la
implementación del índice, el mismo aumentó la conciencia pública sobre la corrupción y
promovió los esfuerzos endógenos y desde la base contra aquella, a través de una sana e
implícita competencia entre las agencias burocrática-administrativas.
La conclusión del trabajo que presenta el índice es que el Gobierno no puede, por sí solo,
combatir la corrupción. Para tener éxito, la participación activa de los ciudadanos es
necesaria. Ello tal vez se deba a que “el sistema democrático es vulnerable a la corrupción

34
Jaewan BAHK, ”The Anti-Corruption Index: A cornerstone of controlling corruption”, Sungkyunkwan Univesity,
2002.
15
porque no acaba de generar suficiente lealtad.” Por eso, la participación activa de los ciudadanos
constituye un contrapeso necesario para prevenir la emergencia de prácticas corruptas. Algunas
veces incluso resulta imprescindible para poner fin a aquellas prácticas intolerables: “Cuando se
traspasa el umbral de lo tolerable, entonces se producen reacciones que llevan el problema a la
agenda política prioritaria.” La consideración global sobre los gobiernos es casi inevitable: “No
podemos exigir imposibles a los gobiernos ni hacerles responsables de todo sino de aquello que
podían haber hecho y no han hecho y, para empezar, lo que debemos exigir es que no empeoren
la situación y tomen las medidas pertinentes.”35

Mecanismos de autocontrol: Los análisis costo-beneficio

En algunos países una nueva regulación o régimen regulatorio debe aparecer acompañado
del análisis costo-beneficio (en adelante, ACB) sobre el impacto proyectado de su
implementación36. Los objetivos de tal exigencia impuesta por las administraciones para
sus propias oficinas ejecutivas son, además del aumento de la responsabilidad de las
agencias, el dotar de una visión más efectiva al Presidente sobre el proceso regulatorio, la
reducción de cargas innecesarias o inconvenientes y el aseguramiento de las mejores
razones para justificar la regulación. Los jueces en los Estados Unidos han sido altamente
receptivos a tales mandatos de ACB, requiriendo de las agencias gubernamentales que traduzcan
en unidades monetarias los costos, los beneficios, o ambos37.

Como lo que las agencias realizan al dictar una regulación es cumplir con los objetivos
establecidos por la ley, el ACB puede ser analizado usando un modelo de relación principal-
agente, como delegación en el último38.

En tales análisis, resulta de particular relevancia la consideración de las siguientes cuestiones39:

ƒ El esbozo del efecto pretendido de la medida propuesta;
ƒ Una síntesis de los costos (periódicos y no periódicos) de cumplimiento para un negocio
típico y para todos los negocios afectados;
ƒ Una síntesis de los sectores de la economía que se espera serán afectados y una
estimación de los números involucrados;
ƒ Información clave sobre los efectos en la competitividad del país en el mercado
internacional;
ƒ Un detalle de cómo van a ser monitoreados los costos de cumplimientos;
ƒ Una síntesis de las propuestas alternativas y de razones por las que alternativas de menor
costo fueron rechazadas.

35
Calsamiglia, pág. 24.
36
A través de la orden ejecutiva nro. 12291, en 1981 el Presidente Ronald Reagan introdujo para las agencias
ejecutivas de Estados Unidos la obligación de someter todas las mayores regulaciones a análisis costo-beneficio
(ACB), y sólo poner en consideración del Presidente para su aprobación, aquellas regulaciones que presenten
beneficios mayores a costos. Este ACB es establecido por ejemplo, en la clause 151 de la ley de creación de la
Financial Service Authority en el Reino Unido de Gran Bretaña.
37
Corrosion Proof Fittings v. EPA, 947 F.2d 1201 (9 th Cir. 1991); Grand Canyon Air Tour.
Coalition . FAA, 154 F.3d 455, 475 (DC Cir 1998); NRDC v. EPA, 937 F.2d 641, 643-46 (DC Cir 1991); Michigan
v. EPA, 2000 US App LEXIS 3209 (DC Cir., March 3, 2000).
38
Eric A. Posner, CONTROLLING AGENCIES WITH COST-BENEFIT ANALYSIS:A POSITIVE POLITICAL
THEORY PERSPECTIVE, JOHN M. OLIN LAW & ECONOMICS WORKING PAPER NO. 119 (2D SERIES),
University of Chicago Law Review, v. 68, 2001, © University of Chicago, 2001.
39
Tales contenidos son los que integran el Compliance Cost Assessment (CCA) que en el Reino Unido debe
producir todo organismo regulatorio sobre cualquier clase de negocios.
16
El ACB para evaluar opciones de política regulatoria puede ser realizado antes de la entrada en
vigencia de un régimen (ACB ex ante) o puede ser usado para evaluar regulaciones vigentes para
ver si las mismas cumplen con sus objetivos en forma eficiente (ACB ex post). Las técnicas y los
objetivos para ambos análisis son los mismos.

Por ejemplo, para la Financial Servicies Authority británica (en adelante, FSA), los objetivos de
ambos análisis son:

ƒ Facilitar la innovación de las actividades regulatorias;

ƒ Asegurar la posición competitiva del país;
ƒ Minimizar los efectos del cumplimiento de las funciones generales de la FSA sobre dicha
competitividad;
ƒ Facilitar la competencia entre las personas cuyas actividades se regulan.

Tales objetivos deben ser gestionados a través de las siguientes etapas:

1) El establecimiento del escenario, especificando los objetivos de la política regulatoria,

identificando las coacciones que deberán ser satisfechas, y determinando las opciones
entre las políticas regulatorias a considerar;
2) La decisión del alcance y de la profundidad del análisis;
3) La estimación de los costos y los beneficios de diferentes políticas regulatorias, y la
distribución de esos costos y beneficios a través de los sectores afectados;
4) La provisión de rendimientos que ilustren los costos y beneficios considerados, y
cualquier otra ventaja o desventaja que haya sido identificada.

Para la FSA, la segunda etapa, así como los análisis expuestos en la etapas tercera y cuarta,
dependen de la importancia de la política regulatoria sometida a consideración40.

En ámbitos académicos, se afirma que el ACB es una garantía de mayor discusión sobre las
justificaciones técnicas de las regulaciones. Me referiré a las proposiciones que resultan
pertinentes a esta clase de regulación, elaboradas por Cass Sunstein en la Universidad de
Chicago como puntos de partida para el análisis de las políticas regulatorias41.

ƒ Las agencias deben identificar las ventajas y desventajas de sus propuestas de curso de
acción, y además intentar cuantificar los efectos relevantes en la extensión que ello sea
posible. Cuando la cuantificación no resulte posible, las agencias deben discutir los
efectos relevantes en términos cualitativos, y además especificar un rango de
rendimientos plausibles (v.g. ahorros anuales entre $ 100 y $ 300 millones, dependiendo
de la tasa de cambio tecnológico) El informe debe incluir una amplia determinación de los
efectos beneficiosos.
ƒ La descripción cuantitativa debe suplementar antes que desplazar la descripción
cualitativa de efectos relevantes. Ambas descripciones (cuantitativa y cualitativa) son
importantes para conocer la naturaleza de los efectos relevantes. En la medida de lo

40
Sobre el marco general de los análisis costo-beneficio dentro de la FSA al que hemos hecho referencia, puede
consultarse Practical Cost-Benefit Analysis for Financial Regulators, Version 1.1*, Financial Services Authority,
Central Policy, © June 2000, http://www.fsa.gov.uk/
41
Cass R. Sunstein, Cognition and Cost-Benefit Analysis, THE LAW SCHOOL, THE UNIVERSITY OF
CHICAGO, JOHN M. OLIN LAW & ECONOMICS WORKING PAPER NO. The Chicago Working Paper Series
Index: http://www.law.uchicago.edu/Publications/Working/index.html

17
 posible, la descripción cualitativa debe ser dada en forma concreta, como aquello que es
ayudado, y a quien o a qué se afecta (v.g. si la regulación va a destruir puestos de empleo,
generar mayor pobreza, etc.) Cuando la única información posible consista en
especulación, ello debe ser advertido.
ƒ Las agencias deben intentar convertir valores no monetarios (como vidas salvadas o
bienes jurídicos tutelados) en equivalentes monetarios. Ello no significa que cualquier
valor monetario sea equivalente a una vida, pero promueve coherencia y uniformidad para
asegurar la sensibilidad en el establecimiento de prioridades. La conversión es una
herramienta pragmática para guiar el análisis y para permitir comparaciones con un nivel
adecuado de información.

Para Sunstein, el ACB, proveniente del terreno económico, puede cumplir un papel muy
importante en el campo cognitivo. Tomado como indagación entre las múltiples posibilidades de
regulación, el ACB puede dar respuesta a las condiciones de información limitada que existe, por
ejemplo, sobre las consecuencias de las consecuencias de una regulación, así como sobre efectos
sistémicos. Puede anticipar malas (y buenas) consecuencias. En todas estas áreas, el esfuerzo por
identificar costos y beneficios puede informar adecuadamente los análisis.

Recogiendo la experiencia de dos décadas en los Estados Unidos, se elaboró una mejor práctica
de ACB con formato de orden ejecutiva del Presidente42, y ofreciendo algunas innovaciones
básicas sobre la práctica de ACB existente. Si bien estas innovaciones pueden ser pertinentes
como ajustes a una práctica de ACB existente, algunas de las innovaciones, en mi criterio,
pueden ser pertinentes también para una normativa que establezca la exigencia de ACB para el
futuro. Tales innovaciones son:

ƒ Puesta a disposición de análisis subyacentes. Para cada acción regulatoria significativa, se

exige de la agencia que ponga a disposición los ACB subyacentes a los resultados
obtenidos, de manera que las partes interesadas dentro y fuera del gobierno puedan
entender como fueron obtenidos los resultados, y realizar su propio análisis de la cuestión.
Se considera que este requerimiento promueve la transparencia y mejora la
responsabilidad del regulador.
ƒ Formulación de una retrospectiva y un plan regulatorios anuales. La retrospectiva debe
contener un ACB general de las regulaciones significativas. El plan, debe contener un
inventario de aquello que la agencia aspira a producir el año siguiente.

La metodología y la experiencia de los ACB pueden trasplantarse. Sin embargo, aunque resulte
obvio decirlo, los análisis subyacentes y los resultados obtenidos deben ser realizados país por
país. Un proyecto de regulación económica es, en definitiva, un proyecto de inversión de bienes
públicos y privados. Lógicamente, se espera de él que produzca mayores beneficios que costos.
Como se ha expresado anteriormente, el ACB puede utilizarse, con idéntico contenido, para
evaluar una regulación ya existente.

Esta herramienta es necesaria también por el uso hipócrita que se hace del tema de la corrupción.
El gobierno está obligado no sólo que ser transparente sino también a parecerlo. La corrupción es
muchas veces un arma política para desacreditar a un gobierno, la que surte efecto si los
42
Robert W. Hahn and Cass R. Sunstein, A New Executive Order for Improving Federal Regulation? Deeper and
Wider Cost-Benefit Analysis, AEI-BROOKINGS JOINT CENTER FOR REGULATORY STUDIES, Working
Paper 02-4, March 2002, http://ssrn.com/abstract_id=304203

18
ciudadanos no son más sensatos que algunos sectores de la clase política que, en palabras de
Calsamiglia, “no están interesados en la regeneración y moralización de la vida pública y sí lo
están en el acceso al poder por la vía más rápida posible (…) La corrupción no sería nada más
que un instrumento de otros intereses porque tiene un gran impacto social y se presume que los
afanes de regeneración son compartidos por todos. Pero ahí quizá exista mucha hipocresía. Son
muchos los que no se toman la corrupción en serio.”43

Es por ello que, más allá del imperativo legal y ético que tiene todo gobierno de implementar
políticas transparentes, la lucha contra la corrupción debería ser una bandera a defender en forma
prioritaria, precisamente, para que no se la lleven otros y la conviertan en un instrumento que
contribuya con hipocresía al acceso al poder.

Pablo F. Abinal
Abogado (UNR).
Especialista en derecho Penal (UNL).
Magíster en Dirección Bancaria (UCEMA).
Profesor de Finanzas y Derecho Financiero.
Asesor legal en misiones del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y del Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento – Banco Mundial (BIRF-BM).
Asesor de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

43
Calsamiglia, pág 22.
19