Como pasar de la partidocracia a la democracia

Buenos Aires
2002
 2

ÍNDICE

PROLOGO

INTRODUCCIÓN
¿QUÉ ES LO QUE ESTÁ EN CRISIS?

CAPÍTULO I: H A C I A LA DEMOCRACIA COMUNITARIA

Introducción
1) ¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA?
Concepto de democracia
Por qué triunfó la democracia
Contenidos de la democracia

2) DIFERENTES PARADIGMAS DE DEMOCRACIA

Democracia directa
Democracia según Aristóteles
Democracia representativa
Democracia de partidos: la partidocracia
Crisis de la partidocracia

3) EL NUEVO PARADIGMA: LA DEMOCRACIA COMUNITARIA

Enfoques de los teóricos de la democracia
Los teóricos de la democracia participativa
¿Es posible la democracia directa?
La democracia comunitaria
Contenidos de la democracia comunitaria

CAPÍTULO II: I M P L E M E N T A C I Ó N DE LOS MECANISMOS DE

PARTICIPACIÓN CIUDADANA
 3

Introducción
1) EL SUFRAGIO COMO EXPRESIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
El sufragio
La participación ciudadana
El referéndum y el plebiscito
La iniciativa popular
La revocatoria de mandatos
La participación administrativa
El acceso a la información pública

2) PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO CONTRALOR DE LA EFICIENCIA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Participación ciudadana en órganos de control de la administración pública
Participación ciudadana mediante la consulta institucionalizada
Participación ciudadana como contralor de los servicios públicos

3) PARTICIPACIÓN POLÍTICA COMUNITARIA

En la aplicación de las políticas públicas
En el tercer sector
En la educación
Hacia una policía comunitaria
En la salud

4) PARTICIPACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL

Participación ciudadana en los municipios
La autonomía municipal
Planificación estratégica municipal
Descentralización y desconcentración en la gestión
Participación ciudadana en la decisión
Las audiencias publicas
El presupuesto participativo
Los consejos de participación a nivel local
Participación ciudadana en los órganos de control de los municipios
El defensor del pueblo municipal
Auditoría ciudadana para el municipio

CAPÍTULO III: REFORMA ELECTORAL. ANÁLISIS DEL DERECHO

ELECTORAL Y DE LOS SISTEMAS ELECTORALES. UNA PROPUESTA
DE REFORMA

Introducción
1) EL DERECHO ELECTORAL
El sufragio en el derecho electoral
Caracteres del sufragio
Sufragio Universal
Sufragio Universal Democrático
Sufragio Secreto
Sufragio Obligatorio
Sufragio Igual
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Sufragio Libre
Sufragio Directo
Propuestas para la ampliación del cuerpo electoral
La necesidad de instaurar un sufragio seguro

2) LOS SISTEMAS ELECTORALES

Tipos de sistemas electorales
Elementos propios de los sistemas electorales
1. La circunscripción electoral
2. Formas de candidatura
3. Las barreras electorales
4. Procedimientos de votación
5. Fórmulas electorales para convertir votos en escaños
Fórmula mayoritaria
Fórmula de elección de representación de las minorías
Fórmulas proporcionales
Otras alternativas de sistemas electorales
Aplicación de los modelos de sistemas electorales en Buenos Aires
Análisis del simulacro

3) PROPUESTA PARA UN SISTEMA ELECTORAL MÁS DEMOCRÁTICO Y REPRESENTATIVO

CAPÍTULO I V : REFORMA AL INTERIOR DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Introducción
1) EL CONCEPTO DE PARTIDO POLÍTICO; SU FUNCIÓN EN EL SISTEMA POLÍTICO Y SOCIAL
Naturaleza jurídica de los partidos políticos
Reglamentación legal de los partidos políticos en Argentina. Breve historia.

2) ANÁLISIS DEL ARTICULO 38 DE LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA Y DE LAS NORMAS

VIGENTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Instituciones fundamentales del sistema democrático
Libertad para la creación y sus actividades
Organización y funcionamiento democrático de los partidos
Poder disciplinario de los partidos
La competencia para cargos electivos
Diversos sistemas de elecciones internas
La formación de dirigentes políticos
Financiamiento de los partidos políticos
Control de los partidos políticos
Criterios para el rediseño de los partidos políticos

SÍNTESIS Y CONCLUSIONES
Síntesis
Propuestas efectivas para llegar a la democracia comunitaria

BIBLIOGRAFÍA
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INTRODUCCIÓN

¿QUÉ ES LO QUE ESTÁ EN CRISIS?

El sistema político se encuentra en un período de crisis: la evidencia empírica nos

demuestra que esta afirmación es tan realista como cruel. Pero inmediatamente nos
preguntamos: ¿qué es lo que está es crisis del sistema político? ¿Es la política? ¿Son los
políticos? ¿Las ideologías, los partidos políticos? ¿La noción misma de Estado? ¿Es el
sistema presidencialista, es la democracia, es la representación? Posiblemente se encuentre
más de una respuesta. Lo que es innegable, en todo caso, es que todo parece estar
cuestionado. Para algunos, como Lechner1, lo que está en crisis es la noción misma de política
como ámbito donde se deciden las cuestiones cruciales de la colectividad: ante la ausencia de
proyectos de sociedad a largo plazo, la política es vista como algo puramente instrumental y
desprovisto de consideraciones éticas. Por esto, los ciudadanos reclaman en la política una
dimensión ética, pública, colectiva, que vaya más allá de lo puramente instrumental. También
es posible que lo que esté en crisis sean las promesas de la política y las expectativas de los
ciudadanos frente a ellas. Por otra parte, hay quien sostiene que la política es simplemente
incapaz de resolver los problemas de una sociedad que se ha vuelto demasiado compleja.
Otros, por el contrario, alegan que la crisis deriva de los excesos de la política y de una
concepción de la política que se extralimita al querer intervenir en todo.
Producto de la crisis económica y de la necesidad de encontrar responsabilidades de la
actual situación, la reforma política se convirtió en uno de los temas de agenda más
importantes para la ciudadanía.
En la actualidad, pocos son los que se atreven a negar que nuestro país se encuentra
inmerso en una crisis de representación que se viene acentuando año tras año, al no dar el
sistema político ninguna respuesta satisfactoria al sistema social.
Las discrepancias surgen al analizar las causas de la crisis de la representación y en las
propuestas de reforma política necesarias para nuestro país. En cuanto a lo primero
consideramos que no hay una única respuesta que pueda satisfacer todas las vertientes
académicas e ideológicas: todas las causales esgrimidas presentan algún tipo de validez. En
cuanto a lo segundo, la diferencia surge de los distintos puntos de partida que realizan las
diferentes posturas, y de sus propuestas de solución a la crisis política.
Estas son las propuestas de reformas política que realizan las diferentes corrientes
ideológicas:
1
Lechner, Nuevos perfiles de la Política.
 6

CORRIENTE LIBERAL: La postura que mayor penetración tuvo y tiene en los medios de
comunicación es la que denominamos liberal. Para esta corriente la reforma política debe
sustentarse en una reducción en el número de representantes políticos, principalmente en
cuanto al número de diputados y senadores nacional. Proponen además regionalizar las
cámaras de representación provinciales y suprimir los consejos deliberantes en ciudades de
menos de 50.000 habitantes.
Esta posición alega el supuesto gasto superfluo que significa mantener un sistema
representativo como el nuestro: por ello, también la denominamos la posición economicista,
ya que intenta reducir todo a una cuestión económica de costo y beneficio.
A simple vista, esta corriente tiene su atractivo, más cuando la cuestión del gasto
público se encuentra en los temas más importantes de agenda económica y social de nuestro
país. Pero la realidad es que el gasto total que representan todas las Cámaras legislativas de
nuestro país no logra alcanzar el 1 % de los presupuestos totales 2.
Si la variable de reducir el número de representantes fuese la solución a todos nuestros
males, seguramente la compartiríamos, pero creemos que esto no influye en demasía, por lo
que nos parece que si se quiere traer a colación la discusión sobre el presupuesto, seguramente
existirán otras variables más importantes que el gasto político para debatir, como por ejemplo
el sistema impositivo, la recaudación fiscal, la deuda pública, el gasto social, etc.
Preocuparnos por el gasto político de representación parece, en la situación actual,
como si a un enfermo cardíaco en terapia intensiva se le quisiera curar un dolor de pie antes
que el corazón. Además la idea de reducir el número de representantes va a contramano de la
tendencia mundial de otorgar mayores instrumentos de representación que fomentan la
participación ciudadana. Esto no significa aumentar la burocracia, sino hacerla más eficiente y
participativa.
Resulta llamativo que los que propugnan este tipo de reforma política estén de acuerdo
con el sistema electoral mayoritario por circunscripciones que busca el efecto de personalizar
el voto. De aplicarse este sistema, se produciría una representación del diputado por una
mayor cantidad de habitantes, logrando un efecto contrario al buscado.
Como veremos a lo largo de nuestra exposición, este tipo de sistema electoral atenta
además contra la representación de las minorías que, desde el punto de vista electoral, son
quienes están más interesados en realizar las reformas. También aquí, de aplicarse sus recetas,
serían sumamente perjudicadas, aumentando de esta manera el poder de los partidos políticos
a quienes buscan combatir, y a quienes en realidad beneficiarían.

CORRIENTE CONSERVADORA: También la denominamos partidocrática, porque busca

beneficiar al sistema partidocrático. Para esta posición es necesario realizar reformas al
sistema político, pero sin que los partidos políticos pierdan sus privilegios.
Si bien no hay una posición uniforme, la mayoría de los que pregonan esta corriente
están dispuestos a realizar modificaciones al número de diputados y modificaciones al sistema
electoral, pero siempre y cuando no se altere el monopolio de candidaturas de los partidos
políticos.
Esta corriente está representada por aquellos que hacen una interpretación rígida de la
constitución al considerar que sólo los partidos políticos son instituciones fundamentales del
sistema democrático.
Nosotros creemos que las reformas que quiere introducir esta posición no pararían la
crisis de representatividad, ya que es cambiar para que nada cambie; es como alargar la
agonía del sistema partidocrático que necesita una profunda reestructuración, que es la que va
a permitir salvarlo.

2
Sophia, Análisis del Presupuesto 2001
 7

CORRIENTE REVOLUCIONARIA: En esta posición se engloba a diversos tintes

ideológicos, desde la izquierda revolucionaria hasta la derecha extrema, desde los anarquistas
a los escépticos de la política.
Para esta corriente el mal de la representación son los partidos políticos: por eso habría
que suprimirlos. Desde una u otra posición encontramos diferentes salidas, pero la mayoría
cree que los partidos políticos no cumplen con la función de representación y carecen de
legitimidad para la toma de decisiones.
Nosotros creemos que la democracia es el mejor gobierno y uno de sus principales
puntos es el respeto a las minorías. La corriente revolucionaria con su ideología totalizante
busca la homogeneización, algo imposible de lograr, sin respetar a las minorías disidentes.
Los partidos políticos reflejan algo innato en el hombre que es la búsqueda de
asociación, por eso sería contra natura eliminar a los partidos políticos.

CORRIENTE COMUNITARISTA: Para este posición, el análisis de la crisis de la

representación debe empezar con el análisis de la crisis del paradigma de la democracia.
En esta perspectiva, el propósito de este libro es indagar las causas que dieron origen a
esta crisis, los motivos y las propuestas para arribar a la democracia comunitaria. En el primer
capítulo analizaremos: a) Qué se entiende por democracia, cuáles son los contenidos de la
democracia en los diferentes paradigmas; los motivos que llevaron a la crisis de la
partidocracia; b) Cuáles son los paradigmas alternativos que nos proponen las diferentes
posturas políticas; c) En la parte final, veremos los elementos constitutivos de lo que nosotros
creemos será el nuevo paradigma: la democracia comunitaria.
El segundo capítulo está referido a analizar la posibilidad de implementar efectivamente
los mecanismos de participación ciudadana. Para ello vamos a realizar un análisis del: a) Voto
como la primera expresión de participación. b) De los diversos canales de participación que
tienen los ciudadanos para participar: participación legislativa e institucional, principalmente
en la aplicación de políticas publicas, participación administrativa y participación en los
servicios públicos. c) Luego daremos cuenta de la factibilidad de trasladar mecanismos de
participación efectiva al ámbito comunitario; d) Por último aplicaremos la mayor cantidad de
mecanismos de participación al ámbito donde ésta tiene mayores posibilidades de ser efectiva
y directa: el ámbito local.
El tercer capítulo desarrolla la reforma electoral y la propuesta de reforma. El desarrollo
consiste en: a) Características, evolución y estado actual del derecho electoral. Se darán
además nuestras propuestas para lograr una mayor calidad en el ejercicio de nuestra
ciudadanía. b) El sistema electoral. Aquí se analiza cada uno de los elementos del sistema
electoral y se realiza un simulacro que nos permitirá saber cuál hubiera sido la conformación
de las Cámaras si se hubieran aplicado los diferentes modelos de sistemas electorales teniendo
en cuenta únicamente como caso testigo a la Ciudad de Buenos Aires. c) La tercera parte
contiene nuestra propuesta de aplicar el sistema de voto único transferible en nuestro país, ya
que lo consideramos el más justo y democrático.
El cuarto capítulo está centrado en los partidos políticos y la necesidad de reforma que
necesita esta institución para seguir siendo importante. Para ello se analiza: a) El concepto de
partido político, su función y la naturaleza jurídica de los partidos políticos además de una
breve historia de la reglamentación legal de los partidos políticos en Argentina. b) El art. 38
de la C.N., donde se demostrará que los partidos incumplen con la normativa constitucional.
c) En la última parte determinamos cuáles son nuestras propuestas para que los partidos
políticas sigan vigentes para nuestra ciudadanía.
En la última parte, un resumen analítico de nuestra exposición y la enumeración de las
propuestas que creemos necesarias e imprescindibles para alcanzar la democracia
comunitaria.
 8

CAPÍTULO I
Hacia la democracia comunitaria

INTRODUCCIÓN

Para nosotros, el punto álgido de la crisis se da con el severo cuestionamiento del

paradigma de la partidocracia. Analicemos por qué.
Kuhn3 atribuye el carácter revolucionario del progreso científico y de la humanidad a un
proceso en el que una revolución científica supone el abandono de una estructura teórica y su
reemplazo por otra, incompatible con la anterior. Para Kuhn, ciencia y humanidad progresan
según un esquema abierto:
paradigma-crisis-revolución / nuevo paradigma-nueva crisis-revolución / nuevo paradigma
Un paradigma está constituido por los supuestos teóricos generales, por las leyes y por las
técnicas para su aplicación que adoptan los miembros de una determina comunidad. La crisis
aparece cuando los fundamentos mismos del paradigma vigente comienzan a ser cuestionados
y se resuelve cuando surge un paradigma completamente nuevo que se gana la adhesión de un
número de ciudadanos cada vez mayor, hasta que finalmente se abandona el paradigma
original, vulnerado por cuestionamientos y problemas. El cambio discontinuo constituye una
revolución. El nuevo paradigma, lleno de promesas, no abrumado por dificultades en
apariencia insuperables, guía entonces la sociedad hasta que choca con otros obstáculos:
aparece entonces una nueva crisis seguida de una revolución. En la actualidad, el paradigma
vigente es la democracia, y el tipo especial de ésta es la democracia de partidos o
partidocracia. Sin embargo, para que este paradigma resultara triunfante, tuvieron que pasar
anteriormente otros paradigmas de democracia.
El primer paradigma triunfante de la democracia se remonta a la democracia directa; su
máximo exponente fue la democracia ateniense. El período de crisis de la democracia
ateniense comienza con la aparición de los sofistas y de los epicúreos que cuestionan el
régimen de la polis, la noción de comunidad política de ciudadanos que resuelven sus asuntos
con el diálogo respetuoso, en condiciones de igualdad y de libertad (se trata ante todo de un
cuestionamiento del valor de verdad de la palabra, de su alcance, de su capacidad de reflejar
lo real.) Luego, con la acción militarista que impuso en todo el orbe cultural helenístico
modos imperiales de dominación, el sistema de la polis se desmoronó: primero fue el
imperialismo macedónico; más tarde, el imperialismo romano llevó el sistema a su
perfección4. Este modo de democracia no volvió a aparecer en el universo de nuestra cultura
occidental, salvo en algunas comunas liberadas de las trabas feudales por fueros y
concesiones señoriales.
La representación con el mandato imperativo surge dos siglos después por exigencia de
los señores feudales. Luego, cuando la deliberación se traslada al parlamento y se establecen
las elecciones para elegir los representantes, surge el otro paradigma de la democracia: la
democracia representativa. Las continuas demandas de participación de las masas que querían
superar las restricciones al sufragio ponen en jaque este paradigma: la respuesta es la
introducción del sufragio universal y la consiguiente aparición de los partidos de masa. Se da
entonces un nuevo paradigma: la partidocracia. La actual crisis de este paradigma nos obliga a
preguntarnos cuál será el nuevo paradigma que lo reemplace.
En este capítulo analizaremos:
3
Kuhn, T., La estructura de las revoluciones científicas. p. 70-100.
4
Miguens, José, El desafío a la política neoliberal. p. 29.
 9

1) Qué se entiende por democracia, cuáles son los contenidos de la democracia en

los diferentes paradigmas; los motivos que llevaron a la crisis de la
partidocracia;
2) Cuáles son los paradigmas alternativos que nos proponen las diferentes posturas
políticas;
3) Finalmente, veremos lo que nosotros creemos será el nuevo paradigma: la
democracia comunitaria.

1) ¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA?

CONCEPTO DE DEMOCRACIA

Cuando hablamos de democracia, notamos que el alcance que se le quiere dar a este
término no es ni pacífico ni inocuo: tanto en el ámbito académico como en el político
encontramos distintos matices que nos permiten analizar las connotaciones de esta palabra a
lo largo de la historia. La confusión reinante sobre qué se entiende por democracia nos obliga
a realizar algunas precisiones.
Entre los que teorizan sobre esta cuestión existe un mínimo acuerdo: cuando se utiliza el
término democracia, se busca expresar que el poder estatal tiene como fundamento último el
consentimiento libremente expresado de todos lo ciudadanos (lo que Nun llama
“autogobierno colectivo.”5) Además, quienes hablan de democracia como contracara de todas
las formas de gobierno autocrático, la caracterizan mediante un conjunto de reglas (primarias
o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y
bajo qué procedimientos6.
Para académicos del derecho como Bidart Campos7, la democracia es la forma de
Estado que en la relación del poder con la población instala a la persona humana dentro de la
comunidad política de acuerdo con su dignidad, reconociéndole su libertad y sus derechos.
Desde el punto de vista histórico, la etimología de “democracia” remite en primer
término a la palabra demos, que en el griego tenía dos significados: por una parte designaba al
conjunto de los ciudadanos; pero por otra nombraba a la multitud, a los pobres, a los
malvados. La palabra kratos significa gobierno. Estamos pues ante dos posibles acepciones de
“democracia”; una connotada positivamente, la otra, negativamente: gobierno de los
ciudadanos o gobierno de los pobres.
Platón, que tenía una visión negativa de la democracia, consideraba y describía a la
democracia como una forma degenerada de gobierno. Para Platón la democracia no era el
gobierno del pueblo sino el de los pobres contra los ricos. Consecuentemente, la democracia
era la antesala de la tiranía, ya que no era más que un régimen fundado en el azar y el arbitrio
irracional de las mayorías. Inevitablemente, el desenlace era la entronización de un tirano por
parte de la plebe. Platón considera que las únicas formas de gobierno aceptables son el
gobierno monárquico o el gobierno aristocrático o oligárquico (formas de gobierno despótico
o paternalistas), según gobiernen uno o pocos. Fuera de esta forma de gobierno, monárquica o
aristocrática, las demás formas de gobierno serán malas o viciosas, y la democracia,
particularmente, la peor de todas8.

5
Nun, José, Democracia. p. 120
6
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p.24
7
Sandler, Hacer la democracia. p31
8
Platón. La República. p 445
 10

Aristóteles también tenía una visión negativa, pero desde un prisma muy diferente al de
Platón. En La política9 realiza una clasificación de los distintos regímenes tomando en cuenta
qué grupo o sector manda o detenta la soberanía, a saber: a) según el número de persona(s)
que compone(n) el grupo: una persona, pocas o muchas; b) según que lo gobernantes persigan
su propio interés o el interés común. De estos dos criterios surgen tres formas de gobierno:
Monarquía, Aristocracia y Politeia (que nosotros traduciremos por Comunidad.) Cuando los
gobernantes buscan su propio interés, los regímenes degeneran de la siguiente manera: “la
Tiranía, es un tipo de Monarquía, que solamente tiene en vista el interés del monarca; la
oligarquía tiene en vista el interés de los ricos y la Democracia el interés de los pobres;
ninguna de ellas busca el bien de la comunidad.”

Cuadro n º 1
Tipo de régimen Degeneración del régimen
MONARQUIA TIRANÍA
ARISTOCRACIA OLIGARQUIA
COMUNIDAD DEMOCRACIA

Para Aristóteles la democracia es una forma corrompida del régimen de la comunidad.

También emplea el vocablo “democracia” como opuesto al de “oligarquía” para los regímenes
en donde los pobres gobiernan en su propio interés sin respeto por los demás sectores. Por
ello considera a este tipo de regímenes como despóticos, ya que el grupo soberano se
comporta como un amo respecto de los demás grupos: tanto los ricos como los pobres buscan
su propio interés avasallando a los demás, deciden con prescindencia de las opiniones de los
otros grupos, rechazan el deliberar con todos.10
Pero Aristóteles reconoce la posibilidad de un gobierno bueno de las mayorías al que
denomina “Comunidad”. En la comunidad, las mayorías actúan movidas por el interés común,
no por sus intereses de facción como en la democracia.
¿Era Aristóteles democrático? Es necesaria una aclaración: si por democracia
entendemos gobierno de los ciudadanos, no hay ninguna duda de que Aristóteles era
partidario de un régimen y modo de vida democrático, tal como entendemos hoy el concepto
en un sentido amplio. A diferencia de Platón, no es partidario de la Monarquía ni de la
Aristocracia como modos de atribución de la soberanía.
La “democracia” tuvo una connotación negativa durante toda la Antigüedad, el
Medioevo y gran parte de la Modernidad. Por lo menos hasta 1830 en los Estados Unidos y
hasta las revoluciones de 1848 en Europa, pocos se atrevían a proclamarse partidarios de la
democracia. Es decir que aún sumando los casi dos siglos de democracia ateniense y los
escasos dos siglos de democracia occidental, en 2.600 años de historia el fenómeno
democrático sólo se ha manifestado en pocos lugares de la tierra y durante bastante menos de
400 años. Varios de los textos modernos sobre democracia fueran escritos por quienes nunca
llegaron a conocerla ( Montesquieu, Rousseau) o por quienes fueron sólo testigos de sus
primeros pasos ( Tocqueville, J. Stuart Mill)11.
¿Por qué entonces un sistema tan mal catalogado pudo surgir con tal fuerza que llegó a
convertirse en la actualidad en el régimen de gobierno adoptado por la mayoría de los países
occidentales?

9
Aristóteles La política. p.1279
10
Miguens, José. Desafío al modelo neoliberal. p.107
11
Nun, José, Democracia. p.13
 11

¿POR QUÉ TRIUNFÓ LA DEMOCRACIA?

Una de las respuestas es que las principales alternativas a la democracia fueron

perdiendo gran parte del terreno, principalmente en el último lustro. A fines del primer cuarto
de siglo pasado, las formas de gobierno no democráticas que desde tiempo inmemorial habían
dominado los valores y las prácticas en la mayor parte del mundo -monarquía, aristocracia
hereditaria, abierta oligarquía- vieron decaer fatalmente su legitimidad y fuerza ideológica.
Las alternativas antidemocráticas más claramente populares (fascismo, nazismo,
leninismo, y otras creencias y gobiernos autoritarios) que las reemplazaron solo florecieron
durante un breve período. El fascismo y el nazismo fueron mortalmente heridos por la derrota
de las potencias del eje en la II Guerra Mundial. Más avanzado el siglo, las dictaduras
militares, particularmente en América Latina, cayeron bajo el peso de sus fracasos
económicos, diplomáticos e incluso militares, tal como sucedió en nuestro país. En la última
década del siglo, el último y más importante rival totalitario de la democracia, el leninismo
representado por el comunismo soviético, colapsó abruptamente, debilitado por la
descomposición interna y las presiones exteriores.
Las razones empíricas que explican el triunfo de la democracia por sobre las otras
formas de gobierno consisten en el simple hecho que esta da más beneficios a los ciudadanos
que cualquier otra forma de gobierno. A modo de síntesis podemos citar algunas
consecuencias favorables que acarrea tener un sistema democrático:
1. La democracia ayuda a evitar el gobierno de autócratas crueles e injustos.
2. La democracia garantiza a sus ciudadanos una cantidad de derechos fundamentales
que los gobiernos no democráticos no garantizan ni pueden garantizar.
3. La democracia ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales.
4. La democracia asegura a sus ciudadanos un ámbito de libertad personal mayor que
cualquier alternativa factible a la misma.
5. Sólo un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para que
las personas ejerciten la libertad de autodeterminarse, es decir, que vivan bajo las
leyes de su propia elección.
6. Solamente un gobierno democrático puede fomentar un grado relativamente alto de
igualdad política.
7. La democracia promueve el desarrollo humano más plenamente que cualquier
alternativa factible.
8. Las democracias (por lo general) no se hacen la guerra entre sí.
9. Solo un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para
ejercitar la responsabilidad moral.
10. Los países con gobiernos democráticos tienden a ser más prósperos que los países
con gobiernos no democráticos.12
Por otra parte, la evolución hacia un sistema democrático se debió más a lógica demanda
de la sociedad por incrementar su participación política que a meros fracasos de otros
regímenes que no pudieron o supieron dar respuestas a la creciente complejidad temática.
Por esto creemos que con el trascurso del tiempo, la demanda de participación va a ir en
aumento, lo que producirá el resultado inevitable de un nuevo paradigma democrático.

CONTENIDOS DE LA DEMOCRACIA

Los sistemas democráticos no son uniformes. Así, pueden ser ubicadas en la misma
categoría de democracias una monarquía constitucional y una república, un gobierno

12
Dahl, R. Op. cit, p.77
 12

presidencialista y otro parlamentario, países con sistemas electorales diversos y con formas de
Estados diferente.
Por ello se hace imprescindible determinar cuáles son los elementos propios que
configuran la democracia para diferenciarla de otros regímenes:

Cuadro n º 2
CONDICIONES IMPRESCINDIBLES PARA LA CRITERIOS
DEMOCRACIA 1. Participación efectiva
2. Igualdad de voto
3. Comprensión ilustrada
4. Control de la agenda
5. Inclusión
INSTITUCIONES POLÍTICAS
1. Cargos públicos electos
2. Elecciones libres, imparciales, frecuentes.
3. Libertad de expresión
4. Acceso a fuentes alternativas de
información.
5. Autonomía de las asociaciones
6. Ciudadanía inclusiva.
CONDICIONES PARA DAR ESTABILIDAD Y CONDICIONES ESENCIALES.
DESARROLLO A LAS INSTITUCIONES 1. Control del poder militar y de la policía por
DEMOCRÁTICAS parte de cargos electos.
2. Débiles e inexistentes conflictos culturales
3. Inexistencia de un control exterior hostil a la
democracia.
CONDICIONES FAVORABLES.
1. Separación de poderes
2. Separación clara de la sociedad civil, la
sociedad política y el Estado.
3. Desarrollo de una economía de mercado
VALORES QUE DEBE PREGONAR UNA 1. LIBERTAD
DEMOCRACIA 2. IGUALDAD
3. FRATERNIDAD
4. PARTICIPACIÓN.

Según Dahl13, existen por lo menos cinco criterios que deben ser satisfechos para calificar a
un gobierno de democrático. Ellos son:
 Participación efectiva: se adopta un método por el cual los ciudadanos tienen
oportunidades iguales y efectivas para comunicar a los otros miembros sus puntos de
vista sobre cómo debe ser la política.
 Igualdad de voto: al decidir finalmente sobre la política, todo miembro debe tener
una igual y efectiva oportunidad de votar y todos los votos deben contarse como
iguales.
 Comprensión ilustrada: todo miembro debe tener, dentro de límites temporales
razonables, iguales y efectivas oportunidades para instruirse sobre las políticas
alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.
 Control de la agenda: los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir
cómo y, si así lo eligen, qué asuntos deben de ser incorporados a la agenda. De esta
manera, el proceso exigido por los tres criterios precedentemente no se cierra nunca.
Las políticas que deben debatirse deben estar siempre abiertas a cambios introducidos
por los miembros de la comunidad, si éstos así lo deciden.

13
Dahl, R. La Democracia. p. 48
 13


Inclusión de los adultos: todos o al menos la mayoría de las personas adultas que
residan permanentemente en el país deben tener los plenos derechos de ciudadanía
que están implícitos en los criterios anteriores.
Enunciados los criterios para un gobierno democrático, es necesario determinar cuál es el
conjunto de instituciones políticas necesarias para que exista una democracia moderna.
Estas instituciones, según Dahl14 son:
 Cargos públicos electos: La ejecución de las decisiones políticas administrativas
gubernamentales tiene que estar investida en cargos públicos elegidos por los
ciudadanos.
 Elecciones libres, imparciales y frecuentes: Los cargos públicos son elegidos en
elecciones frecuentes conducidas con imparcialidad.
 Libertad de expresión: Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin peligro a
recibir una sanción severa, sobre asuntos políticos, definidos en sentido amplio, el
gobierno, el régimen político, el orden socio-económico y la ideología prevaleciente.
 Acceso a fuentes alternativas de información: Los ciudadanos tienen el derecho de
solicitar fuentes alternativas e independientes de otros ciudadanos expertos,
periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares. Además, deben existir
efectivamente fuentes de información que no estén sujetas al control del gobierno ni a
cualquier otro grupo político individual que intente influir sobre los valores y las
actitudes políticas públicas. Estas fuentes alternativas deben estar fuertemente
protegidas por la ley.
 Autonomía de las asociaciones: Los ciudadanos tienen el derecho de constituir
asociaciones u organizaciones relativamente independientes, incluyendo facciones,
partidos políticos y grupos de interés independientes, para alcanzar sus distintos
derechos, incluyendo aquellos requeridos para la efectiva operación de las
instituciones políticas democráticas
 Ciudadanía inclusiva: A ningún adulto que reside permanentemente en el país y esté
sujeto a sus leyes le pueden ser negados los derechos que disfruten otros y que sean
necesarios para estas cinco instituciones políticas que fueron enunciadas
precedentemente. Estos incluyen el derecho de sufragio; a concurrir a cargos electos; a
la libertad de expresión; a formar y participar en organizaciones políticas
independientes de información; y derechos a otras libertades y oportunidades que
pueden ser necesarias para el funcionamiento efectivo de las instituciones políticas de
la democracia.
 Separación de poderes: coincidimos con Alain Touraine en considerar excesivo el
hacer de la separación de poderes un elemento esencial de la democracia, pues
significa confundir esta forma de organización de los poderes con la limitación del
poder por derechos fundamentales que, en efecto, deben ser defendidos mediante leyes
constitucionales que aplican y defienden magistrados independientes. La separación
de los poderes legislativos y ejecutivo tiene virtudes y efectos limitados y ambiguos
que los partidarios del parlamentarismo pueden poner en tela de juicio. Sin embargo la
separación del poder ejecutivo y el poder judicial es importante. Pero la democracia se
define por la naturaleza de los vínculos entre sociedad civil, sociedad política y
Estado, antes que por la separación de los poderes.15 Por ello, incluimos a la
separación de poderes como una condición importante pero no esencial para el
desarrollo de la democracia.
 Separación clara de la sociedad civil, la sociedad política y el Estado: La
democracia no es un modo de existencia de la sociedad en su totalidad, sino de la
14
Dahl, R. La democracia. p. 100
15
Touraine, Alain, ¿Qué es la democracia? p. 51
 14

sociedad política y, al mismo tiempo, el carácter democrático de la sociedad política

depende de las relaciones de ésta con la sociedad civil y con el Estado. Esto no
significa que estos estamentos sean compartimentos estancos: siempre se debe tener en
cuenta el respeto y tolerancia hacia la diversidad.

Para que este conjunto de instituciones tenga estabilidad y desarrollo se requiere de

condiciones que posibiliten un adecuado funcionamiento democrático. Dahl diferencia entre
condiciones esenciales a la democracia (1) y condiciones favorables (2) a la democracia.

(1) Las condiciones esenciales para la democracia requieren:

Control del poder militar y de la policía por parte de cargos electos: la experiencia nos
indica que a menos que el ejército y la policía estén bajo el pleno control de cargos elegidos
democráticamente las instituciones difícilmente conseguirán desarrollarse o subsistir.
Débiles o inexistentes conflictos culturales: Las instituciones políticas democráticas tendrán
más posibilidad de desarrollarse y de perdurar en un país que sea bastante homogéneo, y
menos en otro con subculturas diferenciadas y en conflicto. Solamente bajo un proceso
democrático donde se resuelven conflictos por medio de la negociación, deliberación,
conciliación y compromiso es posible la democracia.
Inexistencia de un control exterior hostil a la democracia: las instituciones democráticas
tienen menos oportunidades de crecimiento en un país sujeto a la intervención de otro Estado
que es hostil al gobierno democrático de dicho país.

(2) En cuanto a las condiciones favorables para la democracia:

Desarrollo de una economía de mercado y de una sociedad moderna: se trata para este autor
de una economía de mercado en la que las empresas económicas estén principalmente en
manos privadas, y no en las del Estado, esto es, en una economía capitalista más que en una
socialista. Vale aquí una salvedad: creemos que si bien no hay democracia sin economía de
mercado, también es posible la existencia de países que tengan economía de mercado sin
democracia. Economía de mercado no equivale a democracia, en palabras de Touraine:
democracia no es liberalismo.
Por ello hay que invertir el razonamiento: en vez de considerar la democracia como el
acompañamiento político del desarrollo económico, hay que preguntarse en qué condiciones
la economía de mercado conduce al desarrollo y cuál es el papel de la democracia es ese
pasaje16. La democracia es un sistema de gestión política del cambio social. Por otro lado, el
desarrollo es un conjunto de relaciones sociales al mismo tiempo que una política económica.
La integración de los actores sociales y económicos del desarrollo no es espontánea: es la
democracia quien mantiene unidos los componentes del desarrollo, ya que da al sistema
político un papel de mediación entre los actores sociales entre sí, y entre estos y el Estado. El
desarrollo no es la causa sino la consecuencia de la democracia.

Pero todo este conjunto de criterios para un sistema de gobierno y esta enumeración de
instituciones políticas que caracterizan a una democracia debe sustentarse en principios y
valores sin primacías. Ya la Revolución Francesa enunciaba estos valores y principios:

IGUALDAD: Explicados brevemente se quiere significar que la igualdad es la igualdad de

derechos tal como lo expresara la “Declaración de los Derechos del Hombre”.
Frente a las desigualdades de hecho, la apelación a la igualdad puede apoyarse en bases
a la vez morales y políticas. Las razones que justifican este principio son las creencias y
principios éticos más fundamentales. Que todos somos por igual hijos de Dios es un principio

Touraine, Alain, Op.cit. p. 238

16
 15

del judaísmo, del cristianismo y del Islam; el budismo incorpora una perspectiva algo
parecida (solo el hinduismo parece ser la excepción.) La gran mayoría de los razonamientos
morales, la mayoría de los sistemas de ética, explícita o implícitamente, asumen este
principio. Por ello, si todos los seres humanos son iguales en la medida en que todos son seres
dotados de razón, entonces todos poseen los mismos derechos políticos participando en el
contrato social o en las instituciones democráticas ya enunciadas.

LIBERTAD: De Hobbes en adelante se difundió en varias formas una concepción de la

libertad denominada “negativa” porque fue definida simplemente como la ausencia de
obstáculos externos para la acción individual. Así, ser libre es poder hacer lo que uno quiera
dentro de los límites que determina la ley y la voz moral. Se busca un equilibrio entre la
autonomía y el orden.
Este principio no tendría efectos si no se produjera en una sociedad diversificada,
múltiple, atravesada por relaciones de conflictos, compromisos y disensos. Por ello la libertad
es la tolerancia hacia el diferente y el respeto de los derechos fundamentales.

FRATERNIDAD: Este olvidado principio se define como la pertenencia a una sociedad

política organizada y controlada por sí misma, de modo que todos sus miembros son a la vez
productores y usuarios de la organización política, a la vez administradores y legisladores.
Seguramente si no se hubiese olvidado este principio se hubieran evitado muchas luchas
fratricidas.

PARTICIPACIÓN: Este valor se encuentra íntimamente ligado a los otros tres. Básicamente
considera que todos los ciudadanos deben tener el derecho a participar de la toma de
decisiones, tanto para elegir sus representantes como para tener la capacidad de ser elegidos, y
tener la posibilidad de ser tenidos en cuenta a la hora de decidir cuestiones cruciales para su
futuro.
La democracia es el triunfo de lo universal sobre los particularismos, es el triunfo de las
garantías institucionales, es el triunfo de la libertad, la igualdad, y la fraternidad, pero
principalmente debemos considerar a la democracia como la política del reconocimiento del
otro.17.
Para analizar si es posible sacar a la democracia de este pozo en que ha caído, vamos a
analizar la evolución de cada uno de los paradigmas de democracia, que han triunfado a lo
largo de la historia, y a partir de las teorías que justifican la democracia nos proponemos crear
un nuevo paradigma de la democracia que venga a reemplazar al vigente que se encuentra
muy maltrecho.

2) DIFERENTES PARADIGMAS DE DEMOCRACIA

La historia de la humanidad presenta tres paradigmas triunfantes que deberían cumplir

las condiciones requeridas para calificar a un gobierno de democrático: la democracia directa,
la democracia representativa y la democracia de partidos (la partidocracia.
El primer paradigma democrático que se conoce es la democracia directa. Bajo el
nombre genérico de democracia directa se encuentran todas las formas de participación en el
poder que no se resuelven en una u otra forma de representación (ni en la representación de
los intereses generales o política, ni en la representación de los intereses particulares) como
por ejemplo:

17
Taylor, Charles, Sobre la tolerancia. p.67
 16

a) el gobierno del pueblo a través de delegados investidos de mandato imperativo y por

tanto revocables;
b) el gobierno de asamblea, es decir, el gobierno no solo sin representantes irrevocables
y fiduciarios, sino también sin delegados; y la democracia directa plebiscitaria. Si bien
intentaremos dar cuenta de las distintas expresiones de democracia directa, nos ocuparemos
en particular de la democracia ateniense que tuvo a Aristóteles como máximo defensor.
Casi dos mil años después aparece el segundo tipo de democracia, la representativa. La
representación supone la elección de los gobernantes por los gobernados; esto no quiere decir
que se suprime la diferencia de status de roles entre gobernantes y gobernados. El carácter
representativo de un gobierno concierne a la naturaleza de aquello que habilita a ciertos
individuos para gobernar por cuanto el status del gobernante no es conferido por unción
divina, nacimiento, riqueza o saber, sino únicamente por la voluntad de los gobernados. La
elección es entonces, un modo de designación y de legitimación de gobernantes que
substituyen progresivamente a otros.18
Este tipo de gobierno representativo ha sido instaurado siguiendo las huellas de las
revoluciones inglesa, norteamericana y francesa. La mayor parte de los creadores del gobierno
representativo, incluyendo ingleses y norteamericanos, consideraba a los partidos como una
amenaza para el sistema que pretendían establecer. El modelo de gobierno representativo que
vamos a analizar es el identificado con aquello que se llamo “parlamentarismo o
parlamentarismo liberal”, principalmente en el siglo XVIII.
En la segunda mitad del siglo XIX surge el tercer paradigma que reemplaza al anterior y
que es una evolución de la democracia: la democracia de partidos, la partidocracia. Su
aparición se debe a la delimitación del cuerpo electoral, a la base puramente individual y
numérica del derecho a sufragio (la propiedad y la cultura dejan de ser representado como
tales) y al establecimiento del sufragio universal. Con la aparición de los partidos de masa,
hay una metamorfosis en la representación: si bien los partidos de masa habían implicado el
fin del parlamentarismo, ello no significaba que hubiese desaparecido el gobierno
representativo.
La existencia de los partidos políticos de masas tuvo distintas consecuencias: sirvió para
encuadrar el sufragio de los electores y aparecer como un elemento esencial de la democracia
representativa; produjo que los programas políticos, que habían tenido un papel mínimo en la
práctica original del gobierno representativo, se convirtieran en un instrumento central para
los partidos de masa, y logró una identificación entre representante y representado.
En la actualidad nos encontramos ante una extrema crisis del paradigma de la
democracia de partidos. Cómo salir de ella es el objeto de este libro. Por ello en las próximas
páginas analizaremos las diferentes evoluciones de los paradigmas de la democracia, luego
analizaremos las causas de la crisis de la partidocracia, y cuáles son los posibles paradigmas
alternativas, para finalmente realizar nuestra propuesta de democracia comunitaria.

LA DEMOCRACIA DIRECTA

La democracia directa es el autogobierno colectivo llevado a su máxima expresión.

Expresa que los ciudadanos directamente, y sin intermediación, son los encargados de
elaborar las leyes y ejercer el gobierno.
Esta visión tiene en el gobierno de asamblea su manifestación más distintiva, aunque en
la actualidad muchos autores ven la posibilidad de utilizar las herramientas tecnológicas
modernas para recrear la democracia directa.
Históricamente, hallamos distintas formas de democracia directa:

18
Barnard Manin, Metamorfosis de la representación p.12
 17

En las sociedades primitivas: Muchos creen que esta forma de gobierno nació en Grecia,
pero ya en el largo período en que los hombres convivieron en grupos pequeños
sobreviviendo mediante la caza, la pesca, la recolección de frutas y raíces se desarrolló un
sistema en el que algunos de sus miembros, animados por la lógica de la igualdad o por los
más experimentados o ancianos, participaron de la toma de decisiones del grupo.
Estudios antropológicos consideran que esta forma de democracia primitiva fue
utilizada hasta el momento en que sus miembros comenzaron a asentarse durante extensos
períodos en comunidades fijas, pasando a ser sedentarios en lugar de nómades. Entonces se
dedicaron principalmente a la agricultura y al comercio. La toma de decisiones de forma
participativa ya no fue considerada natural y comenzaron a desarrollarse formas de jerarquía y
dominación. De esta manera los gobiernos populares fueron reemplazados por monarquías,
despotismos, aristocracias u oligarquías, es decir, por formas de gobierno que tienen como
característica la jerarquía y la dominación. Pero hacia el año 500 a.C. la democracia primitiva
fue reinventada, mejorada por quienes hacían de la participación el mecanismo para la toma
de decisiones. El primer desarrollo de esta forma de gobierno se dio en Atenas.

La democracia en Atenas: Existe la tendencia generalizada de emparentar a Grecia con la

invención de la democracia directa: esto no es totalmente cierto. Grecia se componía de varios
cientos de ciudades independientes, cada una con sus tierras circundantes: los griegos no
tenían un único gobierno, sino que, por el contrario, cada ciudad-estado tenía su forma propia
de gobierno. Las dos ciudades principales de Grecia fueron Atenas y Esparta, y cada una tenía
una forma de gobierno distinta. Atenas es el exponente más acabado de la democracia directa
mientras que Esparta proporciona un antecedente remoto de la democracia representativa.
A modo de síntesis podemos decir que el gobierno ateniense tenia en su núcleo y cabeza
a una asamblea en la que podían participar todos sus ciudadanos (no eran considerados
ciudadanos los esclavos, las mujeres, los bárbaros y los niños) La asamblea era el ámbito
donde se tomaban las decisiones, y donde se elegían unos pocos cargos, ya que la mayoría de
los cargos se elegían por sorteo.
La democracia ateniense se desplomó ante la acción militarista que impuso en toda la
órbita griega modos imperiales de dominación. Primero fue el imperialismo macedónico,
luego el imperialismo romano el que llevo el sistema a su perfección y enterrando por unos
cuantos años el ideal democrático. Además hay que tener en cuenta que el fundamento mismo
de la polis, sustentado en la idea comunitaria de gobierno, había sido erosionado por la acción
de los sofistas y de los epicúreos que tenían una visión mucho más egoísta del accionar del
hombre.

La democracia en Roma. Las palabras “democracia” y “república” no designaban

diferencias entre los tipos de gobierno popular, sino una diferencia entre el griego y el latín,
las lenguas de origen. Los romanos decidieron designar a su sistema con el nombre de
“república” (res que en latín significa asunto, y publicus, público): la república era la cosa que
pertenecía al pueblo.
En sus comienzos el gobierno de la República era exclusivo de la aristocracia, pero tras
luchas y revueltas, los “comunes”, la gente común, consiguió ser integrada en el sistema. El
derecho de participar era otorgado solo a los hombres (excluidos los esclavos, mujeres,
niños). A diferencia de los atenienses que solo consideraban ciudadanos a aquellos que
habitaban el suelo de Atenas, los romanos fueron otorgando a medida que la República
romana se extendía la ciudadanía romana, muy valorada, a los pueblos conquistados. La
condición era que solo podía ejercerse la ciudadanía en Roma. De hecho, los nuevos
ciudadanos que vivían lejos de la Ciudad, no participaban en la asamblea popular romana.
 18

La República romana duró considerablemente más que la democracia ateniense, pero

luego de dos siglos, comenzó a verse afectada por agitaciones civiles, guerras, militarización,
corrupción y un debilitamiento del robusto espíritu cívico que había existido entre sus
ciudadanos. Tras el asesinato de Julio César en el 44 a.C., la república que antes era
gobernada por las asambleas populares se convirtió en un imperio gobernado por
emperadores.

La democracia de los Vikingos. 19 Hacia el año 600 d.C., los vikingos libres se reunían en
asambleas decisorias (“Ting” en noruego) en la región de Trondheim y en muchos lugares de
Escandinavia. En las reuniones de asamblea, los hombres libres dirimían disputas, discutían,
aceptaban y rechazaban leyes; adoptaban o rehusaban propuestas de cambio de religión e
incluso elegían o daban consentimiento a un rey. Si bien los vikingos desconocían las
prácticas políticas empleadas mil años antes por los griegos, partieron de la misma lógica de
igualdad que estos aplicaban a los hombres libres, creando asambleas por propia iniciativa.
En este mismo sentido, la igualdad pregonada por los vikingos no era como la
comprendemos en la actualidad ya que se aplicaba a los hombres libres, excluyendo a
mujeres, esclavos y niños.

Democracia directa en Estados Unidos. El único ejemplo de democracia directa, es decir la

elaboración de leyes por parte de una asamblea de votantes, se dio en la asamblea popular de
los Estados de Nueva Inglaterra. Cuando vinieron los primeros pobladores a Estados Unidos,20
una junta popular, una asamblea informal y extralegal de hombres libres gobernó las primeras
poblaciones. La asistencia era obligatoria y se tomaban ahí todas las decisiones sobre los
asuntos que concernían el bienestar público, como por ejemplo la construcción de una iglesia,
el salario que debía pagarse a los ministros religiosos o la división de tierras.
El gobierno del poblado era totalmente informal y no se elegían funcionarios
municipales. La asamblea popular pronto demostró ser insuficiente para atender el gobierno
de las poblaciones y pronto comenzaron a aparecer los funcionarios.
Mientras los pueblos fueran pequeños, se podía elegir los funcionarios y terminar la
discusión de los asuntos el mismo día, pero las poblaciones mayores debían celebrar una
reunión de dos días: en el transcurso del primero de ellos se elegía a los funcionarios y en una
sesión adicional se los examinaba. Algunos poblados indican que la asamblea popular
funcionó adecuadamente por lo menos durante su primer siglo y medio de vida. Pero a
medida que la población de las distintas localidades creció en el siglo xix y principios del xx,
el electorado de las poblaciones mayores decidió abandonar la asamblea popular abierta a
favor de la única alternativa existente, el gobierno de la ciudad.
Jefferson estaba de acuerdo con esta forma de gobierno ya que consideraba que
cualquier gobierno degenera cuando se confía solamente a sus gobernantes. Por lo tanto el
pueblo mismo es su único depositario seguro. Tocqueville 21 decía que la democracia directa
en los pueblos de Nueva Inglaterra sirvió para evitar la conmoción de la discordia municipal.
LA DEMOCRACIA SEGÚN ARISTÓTELES
Consideramos que los fundamentos filosóficos de Aristóteles son los que dan el
verdadero fundamento a la democracia directa.
Por ello hemos elegido a este autor para realizar la descripción de esta forma de
gobierno. Para tener una cabal idea del pensamiento aristotélico, es esencial realizar una breve
exposición de las líneas eje de su sistema.

19
Dahl, R, La democracia. p. 26
20
Zinmerman, Democracia participativa. p. 32
21
Tocqueville, La democracia en América. p.63
 19

En primer lugar, el concepto mismo de democracia para Aristóteles necesita ser

delimitado con precisión, ya que el concepto de democracia como degeneración de la politeia
suscita ciertas confusiones. Con él, Aristóteles expresaba la democracia, no como la
entendemos en la actualidad, sino como el gobierno de la tiranía de los pobres, que es muy
distinto al gobierno de los ciudadanos. Aristóteles reserva el término demokratia a las fallas o
vicios que aparecen en el funcionamiento de los gobiernos populares.
Por eso sostenemos que Aristóteles era partidario de un régimen y modo de vida
democrático, tal como entendemos hoy el concepto en un sentido amplio, y que no es
partidario de la Monarquía ni de la Aristocracia como modos de atribución de la soberanía.
Aclarado este punto, analicemos los conceptos aristotélicos que nos permitirán
descubrir por qué Aristóteles considera a la democracia como la mejor forma de gobierno.

Concepción de política: Aristóteles se aparta decididamente de las múltiples versiones de la

política como arte de gobernar, como relación de mando y obediencia, como dominación,
manipulación o acondicionamiento de las poblaciones.
Se aparta de las perspectivas que podrían llamarse “verticalistas”, ubicándose en la
perspectiva “horizontalista” propia del igualitarismo y de la isonomía que levantó el
movimiento democrático ateniense como principal bandera de identificación y
reconocimiento.
Para él, la política es una actividad humana societaria que difiere específicamente de
cualquier otra. Ocurre en un ámbito social de carácter público, o sea accesible a todos los
ciudadanos, a diferencia de lo privado, que es lo de cada uno.
En este ámbito común, ciudadanos libres e iguales entre sí participan, mediante diversos
modos de dialogo y de elocución comunitaria, de las deliberaciones y decisiones acerca de
asuntos que los afectan o atañen directa o indirectamente.

Polis: Según el sociólogo José Miguens, la mala interpretación de la obra de Aristóteles

perturbó la comprensión de su teoría política: la traducción, por ejemplo, del concepto de
polis por “Estado” o por “Ciudad”, dificulta la comprensión de la vida democrática griega. No
puede calificarse como “Estado”, dado que la periodicidad de los cargos públicos y la
alternancia de los ciudadanos en su ejercicio impedían el desarrollo de una organización
estable de dominación social entre los que mandan y los que obedecen y también dificultaba
el asentamiento de una organización burocrática permanente. Tampoco puede calificarse de
“ciudad” a la polis de Atenas, que cubría un territorio de 2.500 km 2, y que al iniciarse las
Guerras del Peloponeso llegó a tener 172.000 ciudadanos que se distribuían a lo largo del
territorio ateniense y que participaban casi en su totalidad en las asambleas, tribunales y
magistraturas.
Por ende la polis era una comunidad política, pero no como nuestras sociedades
actuales, donde hay una sociedad formada por relaciones entre individuos que establecen
vínculos entre sí por intereses particulares y consolidan dichos vínculos por convenios o leyes
de mutuo reaseguro.22 La polis como comunidad política debe diferenciarse de las meras
alianzas y de aquellas asociaciones o sociedades donde la ley es solamente una convención
para asegurar la justicia de unos a los otros. Para Aristóteles, la sola presencia de
intercambios, alianzas y cosas similares no basta para constituir una polis:23

Politeia: Con este término se refiere al modo de vida democrático propio de la polis en su
sentido de comunidad política de personas libres e iguales, o sea, al régimen o modo de
cultura política democrático, que era propugnado por el movimiento democrático ateniense.
22
Miguens, José, Desafío a la política neoliberal p.93
23
Aristóteles, La política. 1280b 20
 20

La politeia es entonces el modo sociocultural de convivencia que se da en la auténtica

comunidad política o polis.

El hombre como animal político: A Aristóteles se le debe la invención del término zoon
politikon. En la Escolástica se traduce a este término por “animal social”, perífrasis
demasiado similar al despectivo “animal que vive en rebaños” o “animal gregario” que
empleaba Platón para definir al ciudadano. Por esto abundan en los tratados las
comparaciones con las pretendidas “sociedades” de hormigas, abejas y grullas que también
son animales gregarios. Esta interpretación de Platón dio lugar a la aberración ontológica que
significa la manipulación de los seres humanos por los gobernantes y poderosos, dando lugar
a interpretaciones que permitieron, en el caso del despotismo, tratar a los hombres como si
fueran vegetales a los que se poda para que den sus frutos, y en el caso del paternalismo,
tratarlos como animales a los que se domestica “por su bien”.
Solamente en la comunidad política que por definición excluye la manipulación y la
violencia se considera a los seres humanos personas, respetando su libertad de deliberación y
de decisión y su orientación hacia lo que consideran bueno para ellas según su razón y su
conciencia moral24.
El hombre solo puede alcanzar su florecimiento, su pleno desarrollo en la polis. Para
Aristóteles un hombre sin polis es un mal hombre, y puede ser comparado con una pieza
aislada avanzada en el tablero de ajedrez. La razón por la cual el hombre es un ser hecho para
la polis es que tiene la posibilidad del logos ( diálogo argumentativo de los ciudadanos acerca
de lo justo y lo injusto, de lo conveniente o inconveniente) que es lo exclusivo y definitorio
del hombre frente a los hombres. Por ello califica a los ciudadanos que no participaban en las
cuestiones públicas como “idiotes”. El calificativo se refiere a uno que se aísla y se cierra
dentro de sí frente a la sociedad política. Además tenía en el siglo V.a.C, el sentido despectivo
que actualmente le dan al vocablo “idiota” muchas lenguas modernas25.
Aclarado el concepto aristotélico de democracia entendida como comunidad,
analizaremos los contenidos que nosotros creemos necesarios para una democracia sea
considerada como tal. Este análisis nos va a permitir luego ver las diferencias con la
democracia representativa.

 Contenido de la democracia aristotélica

Según los criterios:
 Participación efectiva: Para Aristóteles es fundamental que todos los ciudadanos
participen en las cuestiones públicas. El método que propone es la deliberación
pública. Para él, esto debe ocurrir en un ámbito social de carácter público, o sea,
accesible a todos los ciudadanos, a diferencia de los privados, que es lo de cada uno.
Dentro de este ámbito común, los ciudadanos libres e iguales, participan, mediante
diversos modos de diálogo y de elocución comunitaria en las decisiones y
deliberaciones acerca de asuntos que les afectan o que atañen directa o indirectamente
a todos. Al ser un hombre un animal político, es un ser animado viviente provisto de
habla y capaz de razonar discursivamente con el fin de persuadir y persuadirse y de
establecer de común acuerdo lo que conviene hacer y lo que es justo o injusto, en
vistas de una acción societaria.
Aristóteles diferencia la Retórica como arte del discurso político, de la
argumentación para persuadir a los demás en asuntos que son opinables, y de la
Dialéctica que es el arte del discurso filosófico para llegar a verdades indiscutibles e

24
Miguens, José, Op.cit, p. 221
25
Tucídides, Guerras. Libro LII, p. 40
 21

incontrovertibles. Para Aristóteles el camino de la política es la Retórica; para Platón

es la Dialéctica.
El proceso de argumentación-deliberación dentro de la comunidad política
constituye como tal a la polis democrática. No es posible sugerir que Aristóteles
asume por implicación que la dialéctica es el fundamento del principio del gobierno
popular. La democracia está basada sobre la discusión.26
La comunidad política es diálogo respetuoso entre todos sus componentes. El
sistema de polis implica ante todo una extraordinaria preeminencia de la palabra sobre
otros instrumentos de poder. Es la herramienta política por excelencia, ya que la
palabra no es ya el término ritual, la fórmula justa, sino el debate contradictorio, la
discusión y la argumentación.
Este dialogo respetuoso lleva a que en las deliberaciones comunitarias, cada uno
busque convencer al otro de que la decisión a adoptar coincide con su propia
eudaimonia (florecimiento) bien entendida, de acuerdo a principios en los que todos
concuerdan y dentro de una atmósfera de amistad cívica y mutuo reconocimiento.
Dentro de esta, se trata de identificar las posibles falsedades, disipar las confusiones y
rescatar los involuntarios olvidos. Este diálogo argumentativo amistoso podrá
concretarse en: a) la revisión del proceso interno de deliberación y elección que llevó
a cada uno a ciertas decisiones, para comprobar si estas son verdaderas; b) la revisión
de las emociones y deseos que se basan en creencias verdaderas acerca de la situación;
c) la constatación de las acciones que cada uno pretende realizar son también
verdaderas, o sea, conformes con su autenticidad personal y con su acabada
actualización en una vida plena27.
Un diálogo argumentativo con estas características solamente puede darse dentro
de una verdadera comunidad política. Esto no sucede en otros tipos de gobierno ya
que el despótico, originado en la constelación amo-esclavo donde este último no
delibera sino que obedece, no reconoce esa capacidad de diálogo en sus súbditos que
solamente deben acatar las órdenes de quienes gobiernan. En el tipo de gobierno
paternalista, originado en la relación del padre de familia con su cónyuge y sus hijos,
hay dos posibilidades: el caso de la esposa que tiene facultades deliberativas pero no
decisorias, el caso del hijo que puede reclamar pero no deliberar (por inmadurez),
limitándose a obedecer. En ambos supuestos la decisión la adopta el padre de familia,
de la misma manera que en la correspondiente relación política, el gobernante decide
“desde arriba”, adoptando paternalmente sus decisiones. Para Aristóteles quien decide
debe ser quien es afectado por las medidas.
Pero la deliberación debe tener una buena ejecución: siguiendo un proverbio
popular, “Hay que ejecutar rápido lo que se ha deliberado, pero deliberar
lentamente”.
 Igualdad de voto: Aristóteles introduce el término isonomía de los ciudadanos. Este
término es hoy utilizado como igualdad ante la ley, pero en su origen tenía una
acepción referida al poder o al triunfo del pueblo. Para Finley 28 esta igualdad significó
no solo el derecho a votar, a ejercer un cargo y así sucesivamente, sino también y por
encima de todo, el derecho a participar de las discusiones públicas políticas del
consejo y la asamblea. En el momento final de la decisión política, todo miembro debe
tener una igual y efectiva oportunidad de votar y todos los votos deben contarse como
iguales. Es de resaltar también, para no dar lugar a equívocos, que quienes

26
Barker, La política de Aristóteles. p. 102
27
Miguens; José, Desafío al modelo neoliberal. p. 382
28
Finley, M.J, El nacimiento de la política. p. 182
 22

participaban en la isonomía aristotélica eran quienes eran considerados ciudadanos

(excluidos los niños, los esclavos, los extranjeros, las mujeres).

 Comprensión ilustrada: Aristóteles dirigía sus enseñanzas a auditorios constituidos

por ciudadanos virtuosos y educados en el sentido amplio de la palabra, es decir, no a
conocedores de teorías o ciencias, ni siquiera expertos en legislación, sino a educados
para la vida pública democrática debido a la experiencia que han adquirido de la vida
en general y de la vida política en particular. Su objetivo era esclarecerlos y
prepararlos para su vida política antes que capacitar a futuros gobernantes (a
diferencia de Platón que ve la educación para la política como un arte o una técnica
especializada y reservada para un grupo selecto de hombres destinados a gobernar. 29)
La educación planteada para todos los ciudadanos debe contener la formación de la
personalidad para que las personas desempeñen bien sus funciones ciudadanas en
democracia como: deliberar bien entre ella, saber discernir y juzgar acerca de lo que
dicen los otros en él dialogo democrático, apreciar en su justo valor las opiniones de
los especialistas a fin de tomar una postura ante opiniones dispares y finalmente para
decidir ecuánimemente ante cualquier cuestión o asunto político teniendo en cuenta las
opiniones y los intereses de todos.30
Para Aristóteles, ser ciudadano en una comunidad política de hombres iguales y
libres es un entrenamiento moral.

 Control de la agenda: Los ciudadanos deben tener la oportunidad exclusiva de

decidir cómo y, si así lo eligen, qué asuntos deben ser incorporados a la agenda. Las
políticas que a debatir deben estar siempre abiertas a cambios introducidos por los
miembros de la comunidad, si éstos así lo deciden.
Para lograr una adecuada decisión, el pueblo común, en unidad de acción, puede
convocar y consultar a especialistas y técnicos, incluso puede confiarles tareas
técnicas, pero es el pueblo el que debe decidir y no los técnicos.
Sus razones son: a) porque el que tiene educación general basada en su
experiencia política está en condiciones de juzgar bien en los asuntos públicos, y de
apreciar los informes de los técnicos, así como de elegir entre opiniones divergentes de
especialistas las más convenientes; b) porque nadie mejor que aquellos que son
afectados por las decisiones puede juzgar sobre el acierto y el valor de éstas.31 De esta
manera, el proceso exigido por los tres criterios precedentemente no se cierra nunca.

 Inclusión de los adultos: La democracia ateniense consideraba que quienes debían

participar en la toma de decisiones eran los ciudadanos de Atenas, excluyendo a
mujeres, niños, esclavos, extranjeros. Esta es una de las mayores críticas que recibe
Aristóteles; quienes critican esta posición consideran la universalidad de los
ciudadanos como criterio clave. Pero estos críticos no evaluaron correctamente el
contexto histórico en que vivió Aristóteles; lo que ahora parece inmoral en esa época
era lo más natural. Además el estadio hacia una universalidad del sufragio fue una
conquista de reciente data, lo que no impidió que los países que carecían del sufragio
universal fueron considerados democráticos (por ejemplo Suiza incorporó a las
mujeres al cuerpo electoral recién en 1971).

29
Miguens, José, Política sin pueblo. p. 115
30
Miguens, Idem. Cap. 3
31
Mguens, José, Desafío al modelo liberal. p. 319
 23

En cuanto a lo que entendemos por instituciones políticas, Aristóteles nos proporciona

una serie de particularismos que a simple vista hacen apetecible la instauración de la
democracia tal como la comprendía él.

 Elecciones libres, imparciales y frecuentes: El concepto de elección tal como lo

entendemos en la actualidad, por votación, no era aplicable al modelo de la
democracia ateniense. El método empleado era la selección de quienes deseaban
ejercer las funciones gubernamentales mediante el procedimiento del sorteo o de la
selección por capacidades.
La alternancia en los cargos es uno de los puntos centrales en la consideración de
la formula democrática. Para Aristóteles, si todos los ciudadanos que no ejercen el
gobierno quedaran excluidos de los cargos, sin posibilidad de acceder a los mismos,
éstos quedarían deshonrados. Los cargos de la polis son cargos de honor, y si un
conjunto de personas los monopolizan siempre, el resto de los ciudadanos será
excluido de éstos honores. En el sistema aristotélico, los regímenes serán
verdaderamente políticos (politiken archen) si todos los ciudadanos participan en las
deliberaciones y decisiones y si todos tienen el derecho a gobernar y alternarse en los
cargos. Lo justo es que entre iguales cada uno gobierne y sea gobernado y, por lo
tanto, que haya rotación en los oficios públicos.32
Aristóteles propone distintos mecanismos de elección para los poderes: para el
Deliberativo, que es el poder soberano, deben participar todos lo ciudadanos pero dice
Aristóteles que un régimen no deja de ser democrático porque excluya algunas
cuestiones de la intervención de todos los ciudadanos. Para el Ejecutivo, o de los
magistrados, es necesaria la elección de estos siguiendo otros criterios que el de la
igualdad para candidatearse. Para el Judicial, parece simpatizar con el sistema de
tribunales populares elegidos por sorteo. En el caso del sorteo para los tribunales
populares, las razones para abrir las designaciones a la mayor cantidad posible de
candidatos son garantizar la imparcialidad y prevenir los cohechos.
Las calificaciones que en cualquier régimen político deben tener aquellos
ciudadanos que ocuparán las magistraturas más altas son tres: 1) ante todo lealtad al
modo de vida político establecido; 2) la mayor capacidad administrativa; 3) virtud y
justicia del tipo adecuado al modo de cada régimen de gobierno. Y en este asunto
recomienda mantener adecuada proporcionalidad entre los distintos grupos y
estamentos. Por ende, el adecuado criterio para apreciar las capacidades para ejercer
los cargos es la virtud o excelencia cívica de los que más aportan y contribuyen a la
verdadera finalidad de la polis.
La frecuencia en la selección de los funcionarios era de un año, sin posibilidad de
renovación.

 Libertad de expresión: Los ciudadanos deben tener la plena libertad para verter sus
opiniones, ya que la comunidad política es diálogo respetuoso entre todos sus
componentes. El arte político es, en lo esencial, un ejercicio del lenguaje y el logos; en
su origen, adquiere conciencia de si mismo, de sus reglas, de su eficacia, a través de su
función pública. El logos, como argumentación deliberativa, es lo constitutivo y lo que
caracteriza a la polis democrática. Por lo que en la convivencia política se requiere de
la libre argumentación y la libre discusión entre todos, por respeto a la dignidad de
todos y de cada uno.

32
Aristóteles, La política. p. 1287
 24

 Acceso a fuentes alternativas de información: En Atenas los ciudadanos tenían el

derecho de solicitar fuentes alternativas e independientes de otros ciudadanos
expertos, a fin de poder contar con toda la información suficiente para la toma de
decisiones que eran públicas.
El criterio de la publicidad de la información y de la publicidad de los actos de
gobiernos, que distinguen lo justo de lo injusto, lo ilícito de lo lícito, no es válido para
los que mezclan, como el tirano, lo público con lo privado, los asuntos de la polis con
sus asuntos personales.

 Autonomía de las asociaciones: Para alcanzar sus distintos derechos, incluyendo

aquellos requeridos para la efectiva operación de las instituciones políticas
democráticas, los ciudadanos tenían el derecho de constituir asociaciones u
organizaciones a fin de poder buscar la eudaimonia en la polis.

 Ciudadanía inclusiva: la sabiduría práctica en Aristóteles deriva de su propia

concepción sociológica según la cual el orden y la organización política se van
haciendo sobre la marcha por las interacciones entre todos los ciudadanos, mediadas
por el diálogo democrático respetuoso de la igualdad y de las opiniones de cada uno
que posteriormente podrán convalidarse o no por medio de leyes. A ningún ciudadano
que reside permanentemente en Atenas y esté sujeto a sus leyes le pueden ser negados
los derechos de que disfruten otros.

 Separación de poderes: La soberanía no pertenece al pueblo, aun en su totalidad,

sino “al pueblo reunido en asamblea”: debe entenderse por pueblo, “pueblo que está
reunido y que comienza el proceso de debate”. Pero la soberanía popular influye sobre
determinadas funciones públicas: las deliberativas y judiciales. Estas funciones
deliberativas y judiciales incluyen la elección de los magistrados que van a ocupar los
cargos públicos y la de exigirles rendición de cuentas al finalizar su mandato.

 Separación de la sociedad civil, la sociedad política y el Estado: La mala traducción

de zoon politikon por animal social puede llevar a la falaz conclusión de determinar
que no hay separación entre sociedad civil y sociedad política. Si bien en términos
aristotélicos lo político esta muy vinculado a lo social, podemos encontrar esferas
propias de este ámbito que nos permiten diferenciar la sociedad civil de la política.

 Valores y principios de la democracia aristotélica:

 IGUALDAD: La justicia política consiste principalmente en la igualdad; los ciudadanos
son como asociados que deben mirarse como iguales en el fondo, debido a su naturaleza y
solo diferentes por su manera de ser.
El concepto de isonomía entendido como igualdad en la participación política, tiene una
serie de conceptos afines que complementan su sentido: isotimía o igualdad en el respeto
y el honor entre todos los ciudadanos; isegoría o igualdad en el uso de la palabra en las
asambleas políticas; isopsephia o igualdad en el derecho de votar y aprobar decisiones
políticas; isopoliteia o igualdad en el derecho de participar plenamente como actor en los
modos de vida y el régimen de gobierno de la polis, dentro del sentido democrático que
tiene el concepto de politeia para Aristóteles. Todos los ciudadanos tienen derecho a
exigir de la comunidad las mejores condiciones posibles para que todos puedan realizar su
eudaimonia, que es la misma que la polis.
 25

 LIBERTAD: La pregunta que se hace Aristóteles es cómo conciliar la libertad de cada

ciudadano con la libre decisión de la sociedad política. Desde la perspectiva filosófica de
la modernidad, este problema se hace difícil de zanjar por el mal planteo de la cuestión
que la reduce a la relación de los individuos con el Estado, considerándola antagónica y
oponiendo los derechos de los unos con los otros. Esto hace que la cuestión se resuelva
optando por el individualismo que reduce al Estado a su mínima expresión o por el
colectivismo que disuelve al individuo dentro del Estado.33
Aristóteles afirma que tanto la polis como las personas tienen el principio de su
movimiento y de su crecimiento, por lo que la mejor forma de gobierno será aquella en la
cual cualquier hombre puede actuar de la mejor manera posible y vivir florecientemente.
Es por tanto evidente que el mejor modo de vida para cada hombre debe ser también el
mejor para la comunidad de la polis como un todo.
La polis es una realidad natural que se diferencia de las demás agrupaciones de personas
porque tiende, como realización de su pleno desarrollo, a obtener la mayor autarcheia para
todos y cada uno de los ciudadanos que facilite su florecimiento.
La polis está por naturaleza al servicio de sus componentes o elementos constitutivos y de
su plenitud final. Y la propensión natural de cada uno de sus ciudadanos está en
desarrollar sus propias posibilidades dentro de la mayor libertad posible.

 FRATERNIDAD: Este valor es considerado esencial para Aristóteles, ya que sin él, no
puede haber comunidad política. En la comunidad política, el afecto que los ciudadanos se
tienen mutuamente bajo una politeia y los regímenes derivados de ésta, descansa no solo
en la amistad ordinaria, sino que los hombres se reúnen en este caso como amigos
verdaderos, mientras que en la otras formas de gobierno hay a menudo una relación de
jerarquía de superior a inferior.
Cuando Aristóteles en su Política critica la unidad perfecta que persigue Platón en su
ciudad mediante el comunismo de bienes, mujeres e hijos para llegar a la
homogeneización, nos dice que “esta unidad de ninguna manera conduce a la armonía”:
unificar no es unir, ni traer paz a las sociedades.34
En la amistad propia de la comunidad política se pone más el acento en la reciprocidad,
la solidaridad, el respeto mutuo y la concordia, las cuales pueden darse entre personas que
no son afines y que incluso pueden ser diferentes.
Por lo tanto, mientras en las tiranías la amistad y la justicia difícilmente existan, en las
democracias existen más plenamente porque donde los ciudadanos son iguales, tienen
mucho en común.35
Según Hannah Arendt las tiranías se apoyan en el aislamiento: el tirano no dialoga con
sus súbditos, ni estos tampoco entre sí, por la sospecha de unos hacia otros y por el miedo
de cada uno a los demás. En esas condiciones no puede haber amistad política y
desaparece la fuerza que puede tener un cuerpo político.36
La polis sólo se sostiene mediante la justicia de tal manera que todas las formas de la
amistad son otras tantas formas de justicia y de asociación. Aristóteles clasifica los tipos
de sociedad según el criterio de la amistad: la amistad referida al número corresponde a
las asociaciones; la amistad referida a la proporción corresponde a las aristocracias. A la
politeia corresponde un tipo de amistad mutua, verdadera e igualitaria con reciprocidad de
afecto y de libre elección que se da dentro de una vida social en común y con un fin

33
Miguens, José, Desafío al modelo liberal, p. 193
34
Aristóteles, Política. p. 1063
35
Aristóteles, Ética nicomaquea. p. 116
36
Arendt, Hannah, La condición humana. p. 202
 26

común. Este tipo de amistad política solo puede existir en una polis auténtica y en una
politeia democrática.
La comunidad política está para buscar el bien y la felicidad de todos sus miembros.
Este bien se obtiene con el mayor y mejor desarrollo de todas las potencialidades de cada
uno de sus componentes, posible gracias a la autarquía de cada uno y en libertad. Este
desarrollo se perfecciona con las interacciones de las personas en comunidad, mediante el
ejercicio habitual de la amistad y del amor solidario entre todos que lleva al mutuo
perfeccionamiento37.
La teoría aristotélica contempla una palabra que rara vez aparece en los ensayos de
filosofía política: amor.
Hoy la mayoría de los científicos sociales aceptan que el amor es algo recíproco en sus
afectos y es tan beneficioso para el que lo otorga como para el que lo recibe. Amar a otro
implica amarse a sí mismo, y al mismo tiempo es la fuerza efectiva para el
ennoblecimiento del otro. El amor altruista es la mejor de todas las formas posibles de
conducta para el desarrollo y perfeccionamiento de las personas.

LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

En términos generales la expresión “democracia representativa” quiere decir que las

decisiones colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son
tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este
fin.

El gobierno representativo en Esparta. El primer gobierno representativo que se conoce y

que se estudia como tal es el de Esparta. En esta Ciudad-Estado, el poder estaba en manos de
una elite, pero los miembros del Consejo de la Ciudad eran nombrados mediante un
procedimiento que anticipaba en alguna medida lo que después sería la elección de
representantes a través del sufragio. Los candidatos desfilaban ante los ciudadanos reunidos
en asamblea (cuyo número total no paso nunca de unos 9 mil) y estos los vivaban o no, según
sus preferencias. En un recinto adyacente, evaluadores imparciales registraban en tabletas
escritas la intensidad de los aplausos y de los gritos que recibían los postulantes. Por este
método (que Aristóteles consideraba infantil) se determinaba quiénes eran los ganadores.38

SURGIMIENTO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Al momento de la caída del paradigma de la monarquía, la historia de la teoría política nos
revela que la democracia, a secas, como régimen político, aparece identificado hasta el siglo
XVIII con el gobierno popular directo, tal como lo era la democracia de los atenienses. Esta
forma de gobierno se vinculaba con sectores marginales revolucionarios: por ello no caló
hondo en la sociedad de entonces ya que el nuevo paradigma debía contener elementos de
otros sistemas políticos menos revolucionarios y más inclusivos.
Se consolidó la idea que frente al absolutismo no cabe la deslegitimación total de la
monarquía, sino su transformación en un régimen moderado, tanto por la mezcla de tres de los
regímenes básicos (monarquía, aristocracia, democracia) como por la división de poderes.
La monarquía constitucional inglesa ofrecía además un ejemplo concreto que apelaba al
cambio y a la renovación. En ese contexto, la idea de república, cuyo clásico modelo era el
régimen mixto de la res pública romana, jugó un rol principal. Así, tanto el ideal de
monarquía moderada como el de república moderna, incluía a la representación como una de
sus instituciones básicas.
37
Miguens. Desafío a la política neoliberal. p.135
38
Num, José, Democracia. p. 22
 27

La representación es, entonces, un mecanismo medieval adoptado por la democracia

moderna como solución al dilema surgido del paso del absolutismo a un sistema con mayor
participación de la sociedad.
Los pensadores que más influencia tuvieron a la hora de fundamentar la representación
son Destutt de Tracy, el abbé Sieyes, Stuart Mill.
El pensador francés Destutt de Tracy afirmaba que la representación o el gobierno
representativo puede considerarse como una nueva invención, desconocida en los tiempos de
Montesquieu. La democracia representativa es preferida a la democracia directa porque se
consideraba que la primera es practicable durante un gran espacio de tiempo y sobre un
territorio de gran extensión39.
En 1829, Stuart Mill describió al sistema de representación como el gran descubrimiento de
los tiempos modernos.
Por su parte, Sieyes40, establece la superioridad del gobierno representativo por sobre la
democracia directa. Para Sieyes, la representación no es un sustituto imperfecto pero
necesario de la democracia: no se trata solamente de que “el gobierno por si mismo” sea
imposible en una gran sociedad, e incluso en los Estados más pequeños, sino de que el
gobierno representativo sea más perfecto: “es más preferible para el pueblo dar en
representación los diferentes poderes que componen el establecimiento público a tratar de
ejercerlos por si mismo.” Las razones que da Sieyes, para fundamentar su preferencia,
apuntan a realzar las virtudes de la intermediación que ejerce el representante que actúa por
procuración. La democracia directa, sostiene, tiene graves deficiencias justamente por la
ausencia de esa intermediación, además de causales como la presencia directa de las pasiones,
la inexistencia de límites entre el poder constituyente y el poder constituido, la concentración
del poder en la mayoría, el peligro de limitar los derechos de la minoría. Por otra parte, los
ciudadanos no tienen el ocio suficiente como para ocuparse constantemente de los asuntos
públicos. Estas razones y algunas más son para Sieyes marcas de la inferioridad de ese
sistema comparado con el gobierno representativo.

 Diferencia entre democracia representativa y estado parlamentario

Es bueno aclarar este punto, ya que son muchos los autores y los ciudadanos que
confunden ambos términos.
El Estado parlamentario es una aplicación particular, importantísima desde el punto de
vista histórico, del principio de representación: el órgano central del Estado es representativo.
Hoy, sin embargo, no existe ningún Estado representativo donde el principio de la
representación se concentre solamente en el parlamento.
Así como no todo Estado representativo es un Estado parlamentario, todo Estado
parlamentario puede no ser una democracia representativa.
En síntesis, un Estado es representativo cuando las principales deliberaciones políticas
son realizadas por los representantes elegidos. No importa si los órganos donde se efectúan
las deliberaciones son el parlamento, el presidente de la república, el Parlamento junto a
consejos regionales, etc.41

SIGNIFICADO DE LA REPRESENTACIÓN
Hay que tener en cuenta que la democracia representativa surgió como consecuencia de
la imposibilidad de la democracia directa de aplicarse a sociedades complejas y diferenciadas,
como son las sociedades en este siglo.

39
Koch, La filosofía de Jefferson. p.152
40
Sieyes, Emmanuel, Escritos sobre la revolución. p. 229
41
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 52
 28

El pueblo, titular de la soberanía, no puede estar ejecutando las decisiones políticas a

cada momento. Es necesario nombrar quien lo represente y que estos mandatarios le rindan
periódicamente cuentas de su gestión.
La noción de la democracia representativa también implica que esos representantes
puedan ser controlados durante el ejercicio del mandato y que tengan la obligación de
interpretar a cada momento, de manera más o menos fiel, los intereses y aspiraciones del
pueblo que los eligió para que sus decisiones sean más o menos acordes con la voluntad del
pueblo.
Hasta aquí parece no haber problemas. Pero en cuanto se profundiza cada uno de estos
aspectos, la situación se complica. 42 Surgen varias preguntas: ¿cuál es el contenido del
mandato que reciben esos representantes? ¿Es amplio? ¿Cabe la innovación por parte de
mandado? ¿O por el contrario son instrucciones precisas de las cuales no se puede desprender
en ningún momento? El representante político por excelencia ¿es un delegado o u
fideicomisario? ¿Debe el representante en cada decisión consultar a sus representados o goza
en las circunstancias concretas de facultades de interpretación sobre el contenido de su
mandato?

EL MANDATO NO IMPERATIVO
El instituto de la representación revocable, contrapuesto al del representante
desvinculado del mandato imperativo, esta más cerca de la democracia directa que de la
democracia representativa, o de la representación medieval que se tiene de ésta. El sistema de
representación medieval se apoyaba en la concepción de que los cuerpos legislativos eran
representantes del estamento o del gremio profesional que los había elegido, ya que se
encontraban sujetos a las órdenes impartidas por sus representados, quienes tenían la
posibilidad de no acordarles nuevo mandato43.
Fue la Constitución Francesa la que proclamó el principio según el cual no debían darse
instrucciones al representante. Montesquieu había señalado que el mandato que los electores
confieren a sus representantes debía consistir en una instrucción general, pero que era
necesario que recibieran instrucciones particulares sobre cada cuestión.44. La ruptura con la
representación medieval se dio en el marco de la Revolución Francesa: la Constitución de
1791 prohibía expresamente instrucciones en forma de mandato a los representados.
En Inglaterra, la idea negatoria del mandato imperativo se impone durante el siglo
XVIII: los diputados representan al conjunto de la nación y no a la circunscripción en
particular que los ha elegido. Por lo tanto los electores de cada circunscripción no están
autorizados a darles instrucciones.
La expresa prohibición de los mandatos, que se conecta explícitamente en diversas
situaciones históricas con el de soberanía de la Nación, se manifiesta en la mayoría de las
constituciones de los siglos XIX y XX: Constitución de Bélgica (1831), de Italia (1848),
Suecia (1866), Austria (1867), Alemania (1871, 1949). La Ley Fundamental de Bonn45
expresa que “los diputados serán representantes del pueblo en su conjunto, no ligados a
mandatos ni instrucciones y sujetos únicamente a su conciencia.”
Si bien el delegado es revocable, sigue siendo, en este tipo de democracia
representativa, un intermediario ante todo, porque aunque esté determinado por las
instrucciones que recibe de base, de hecho siempre cuenta con una cierta libertad de
movimiento, y si no la tuvieran todos los que, al igual que él, deben llegar a una deliberación
colectiva, esta deliberación sería imposible. Además el delegado no puede ser revocado en

42
Urcuyo, Constantino, Reivindicando la política p.191
43
Jackish, C, La representación política. p. 12
44
Montesquieu. El espíritu de las leyes. p. 45
45
Ley Fundamental de la Rep. Federal de Alemania. Art.38
 29

cualquier momento y sustituido por otro para no correr con el riesgo de paralizar la
negociación.
Bobbio observa que la forma de definir la función del representante significa que éste
puede actuar con cierta libertad en nombre y a cuenta de los representados ya que al gozar de
la confianza de los representados puede interpretar a discreción propia los intereses de los
mismos.46 Los detractores del mandato imperativo consideran que éste es una característica de
los organismos regulados en términos jerárquicos, es decir, de aquellos organismos donde el
flujo del poder viene de arriba hacia abajo y no de abajo hacia arriba: son organismos mucho
más cercanos a los sistemas autocráticos que a los sistemas democráticos. Claros ejemplos de
esto son el portavoz, el nuncio, el embajador de las relaciones internacionales, que actúan
siguiendo instrucciones rígidas.
En la crítica de Rousseau47 al concepto de representación en las democracias hay
principalmente una crítica a la representación medieval. La doctrina medieval tuvo la
intención de establecer un nexo entre el poder nominal y el ejercicio del poder mediante la
ilusión de la representación y la idea de delegación del ejercicio del poder de quien poseía el
poder hacia otra persona. En verdad no había representación sino transferencia de poder, ya
que el representante no necesitaba ser elegido.
En el Contrato Social, Rousseau considera que la representación puede ser compatible
con el principio de autogobierno, pero para ello es necesario que los representantes estén
ligados a la voluntad de sus electores. Por ello, recomienda la práctica del mandato
imperativo, ya que la diferencia entre representación y autogobierno del pueblo no se vincula
con la existencia de un cuerpo de representantes sino con la ausencia de mandatos
imperativos.
Pero aparecen otros interrogantes: ¿el representante debe representar fielmente los
intereses de los particulares que lo eligieron o por el contrario su mandato va más allá y se
relaciona con la determinación del interés general, del bien común de la sociedad que debe ser
precisado cuidadosamente en cada decisión específica?

¿A QUIÉN SE REPRESENTA?
Burke en 1774, al ser elegido representante de Bristol en el Parlamento, enunció su
célebre doctrina por la cual se debía representar a los intereses de la Nación entera y no
únicamente los intereses de los que lo votaron.
Decía Burke: “Mis electores tienen sobre mí el derecho a que no defraude las esperanzas que
en mí, han puesto. Deseaban que los diputados de Bristol fueran escogidos para representar
a la ciudad y al país y no para representarles a ellos exclusivamente.”
“La gloria de un representante debe consistir en vivir en la unión más estrecha, la
correspondencia más intima y la comunicación sin reservas con sus electores.”
“Pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado está obligado ciega e
implícitamente a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarios a las convicciones más
claras de su juicio, son casos desconocidos en las leyes del país y surgen de una
interpretación fundamentalmente equivocada de todo el orden y tenor de nuestra
Constitución”.
“El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y
hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y como
abogado, sino una asamblea deliberante de una nación con un interés: el de la totalidad;
donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el interés general que resulta de

46
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 59
47
Rousseau; Jean Jacques, El contrato social. p. 99
 30

la razón general del todo. (...) Elegís un diputado, pero cuando le habéis escogido, no es el
diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento”48.
El representante es una especie de fideicomisario que actúa según su buen entender y no
un delegado.
Sieyes considera que el representante actúa por procuración, ejerciendo un derecho que
corresponde a los representados. El representante, entonces, substituye a los representados,
actúa en lugar de ellos ejerciendo un derecho que les corresponde. Por otra parte, los
representantes no pueden representar intereses particulares, ya que aún cuando los verdaderos
representantes sean elegidos en un distrito territorial determinado, siempre representan a la
nación entera.
En síntesis, para la doctrina de la democracia representativa el diputado es un diputado
de la Nación, sin embargo no existe impedimento para que oriente su acción teniendo en
cuenta la unidad territorial menor.

CONTENIDO DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Según los criterios:
 Participación efectiva: El método propuesto para que todos lo miembros tengan una
oportunidad igual y efectiva es el de elecciones para elegir quiénes serán los
representantes. Lo que caracteriza a una democracia representativa es que el
representante es un fiduciario y no un delegado. Dichos fiduciarios deben representar
los intereses generales y no los intereses particulares (porque representan intereses
generales y no intereses particulares de sus electores, rige el principio de la
prohibición del mandato imperativo).
 Igualdad de voto: Uno de los aspectos sobre el que se asienta el gobierno
representativo es la limitación del cuerpo electoral. En algunos Estados había
restricciones al ejercicio del sufragio ya que las mujeres, los niños, los extranjeros u
otros impedimentos les vedaban el ejercicio del derecho a sufragar. Además en
algunos países se encontraba vigente el voto acumulativo por renta o nivel cultural: la
igualdad era una ficción ya que solo había igualdad entre desiguales.
 Comprensión ilustrada: Todo miembro ciudadano que se encuentra en condición de
sufragar, debe tener, dentro de los límites razonables en lo relativo al tiempo, iguales y
efectivas oportunidades para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus
consecuencias posibles. Para que los gobernados puedan formarse opinión sobre los
temas políticos, es necesario que puedan acceder a la información política, lo que
supone cierto carácter público de las decisiones gubernamentales.
 Control de la agenda: Los ciudadanos en condiciones de sufragar eran quienes
manejaban el control de la agenda política. Los que tenían mayor injerencia en los
asuntos públicos eran los de la clase social acomodada que realizaba fuertes presiones
sobre la asamblea. Uno de los elementos que se incorporó para que los ciudadanos
puedan ejercer un control de la agenda fue considerar el carácter público de las
decisiones gubernamentales. Este se impuso en Inglaterra entre 1760-1790 (con
anterioridad, el secreto de los debates parlamentarios había sido considerado
prerrogativa esencial del parlamento, a fin de protegerlo de las injerencias del rey). En
Estados Unidos, el secreto ha caracterizado las deliberaciones del Congreso
Continental, así como en la Convención de Filadelfia. El primer Senado elegido de
acuerdo con la nueva constitución decidió al comienzo que sus debates fueran
secretos, pero esta práctica fue definitivamente abandonada después de cuatro años.
En Francia, los Estados Generales optaron en sus primeras sesiones por darle a éste

48
Burke. Textos políticos, p 312 y Jackish, La representación política en cuestión, p. 14.
 31

carácter público y las deliberaciones de asamblea revolucionarias se llevaron a cabo en

un auditorio.
La idea de gobierno representativo a través de la deliberación ha atribuido a la
asamblea un papel central: esta es una consecuencia de la creencia previa y más
fundamental en las virtudes de la discusión y en el principio del gobierno de la verdad.
Además a la hora de la toma de decisiones públicas los ciudadanos podían apoyarse
en expertos y en el conocimiento especializado, para mantener un adecuado nivel de
igualdad política. El Gobierno al adoptar una decisión, debía dotar de igual
consideración al bien y a los intereses de cualquier persona vinculada por sus
decisiones, aunque era necesario que las instituciones encargadas de promoverlas
fueran sólidas.
 Inclusión de los adultos: El cuerpo de la ciudadanía de un Estado gobernado
democráticamente debe incluir a todas las personas sujetas a leyes de dicho Estado,
excepto a los transeúntes y a aquellas que se ha demostrado son incapaces de cuidar
de sí misma.
Enunciados los criterios para un gobierno democrático, el siguiente paso consiste en
determinar cuál es el conjunto de instituciones políticas necesarias para que pueda existir una
democracia representativa. Estas instituciones, son:

 Cargos públicos electos: En la democracia representativa, todos los ciudadanos que

reúnan las cualidades técnicas, pueden acceder a cualquier cargo público electivo.

 Elecciones libres, imparciales y frecuentes: La democracia puede también definirse

como libre elección, a intervalos regulares, de los gobernantes por los gobernados, de
esta manera se define con claridad el mecanismo institucional sin el cual la
democracia no existe.
No hay poder popular que pueda llamarse democrático si no ha sido acordado y
renovado por una libre elección.
En cuanto a la frecuencia de las elecciones, a juzgar por las prácticas en los países
democráticos durante el siglo XIX, puede decirse que las elecciones anuales para los
representantes del poder legislativo sería frecuente y todo lo que excediera los cinco
años sería demasiado largo49. Esto, si bien es opinable, no deja de ser razonable. La
cuestión central es que sin elecciones frecuentes, los ciudadanos perderían un
sustancial grado de control sobre sus cargos electos.
 Libertad de expresión: La primer mitad del siglo XIX estuvo caracterizada, en
Inglaterra principalmente, por la proliferación de movimientos de opinión que
proponían la reforma del parlamento. Esto demuestra que la libertad de expresión era
un engranaje fundamental para la democracia representativa. La libertad de opinión
pública frente a los gobernantes manifiesta la distancia entre la opinión pública por un
lado y el parlamento en su conjunto por otro. Se puede decir que queda abierta la
posibilidad de una distancia horizontal entre la voluntad superior (la del parlamento en
su conjunto) y la voluntad inferior (la que se expresa en la calle y en la prensa.50

 Acceso a fuentes alternativas de información: Los ciudadanos en una democracia

representativa tienen el derecho de solicitar fuentes alternativas e independientes de
otros ciudadanos expertos, de periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y
similares. Además, deben existir efectivamente fuentes de información que no estén
sujetas al control del gobierno ni a cualquier otro grupo político individual que intente
49
Dahl, R, La Democracia. p. 111
50
Mnin. Metamorfosis de la representación. p. 21
 32

influir sobre los valores y las actitudes políticas públicas. Estas fuentes alternativas
deben estar fuertemente protegidas por la ley.

 Autonomía de las asociaciones: La gran escala de la democracia en un país hace que

las asociaciones políticas sean necesarias y deseables ya que son articuladores de las
demandas de la sociedad; dotan además a los ciudadanos de información y también de
oportunidades para la discusión, la deliberación y la adquisición de habilidades
políticas.

 Ciudadanía inclusiva: La democracia tiene como desafío lograr que a ningún adulto
que reside permanentemente en el país y esté sujeto a sus leyes le sean negados los
derechos de que disfrutan otros. Estos incluyen: el derecho de sufragio, a concurrir a
cargos electos, a la libertad de expresión, a formar y participar en organizaciones
políticas independientes de información y derechos a otras libertades y oportunidades
que pueden ser necesarias para el funcionamiento efectivo de las instituciones políticas
de la democracia.

 Separación de poderes:. Así como la separación de los poderes legislativos y

ejecutivo tiene virtudes y efectos limitados y ambiguos que los partidarios del
parlamentarismo pueden poner en tela de juicio, del mismo modo la separación del
poder ejecutivo y el poder judicial es importante. Por ello la democracia se define no
por la separación de los poderes sino por la naturaleza de los vínculos entre sociedad
civil, sociedad política y Estado.51 Tampoco reviste definitoria importancia si hay una
constitución escrita o no, si hay una declaración de derechos en forma explícita o no,
si presentan una estructura de gobierno federal o unitario, si hay una legislatura
unicameral o bicameral, si existe la revisión constitucional de parte del poder judicial.

 Separación de la sociedad civil, la sociedad política y el Estado: Reconocer la

autonomía de la sociedad civil es la condición primaria de la democracia, ya que la
separación de la sociedad civil y el Estado es lo que permite la creación de la sociedad
política. La democracia representativa afirma la autonomía del sistema político pero
también su capacidad de establecer relaciones con los otros dos niveles de la vida
pública, de manera que en último análisis sea la sociedad civil la que legitime al
Estado.

 Valores y principios de la democracia representativa:

IGUALDAD: El presupuesto ético de la representación de los individuos tomados
singularmente y no por grupos de interés es el reconocimiento de la igualdad natural de los
hombres: todo hombre cuenta por sí mismo y no en cuanto miembro de éste o de aquel grupo
particular. Que la igualdad natural de los hombres sea el postulado ético de la democracia
representativa, llamada atomística, no quiere decir que de hecho los estados representativos la
hayan reconocido desde el principio.
El desarrollo del Estado representativo coincide con las fases sucesivas de la ampliación
de los derechos políticos hasta el reconocimiento del sufragio universal masculino y
femenino.

LIBERTAD: La democracia no es únicamente un conjunto de garantías institucionales, una

libertad negativa. Es la lucha de unos sujetos en su cultura y su libertad contra la lógica
dominadora. Así como la libertad de los antiguos se basaba en la igualdad de los ciudadanos,
51
Touraine, Alain, ¿Qué es la democracia? p. 51
 33

la libertad de los modernos está fundada en la diversidad social y cultural de los miembros de
la sociedad nacional o local.
La democracia es el medio político de salvaguardar esta diversidad, de hacer vivir
juntos a individuos y grupos cada vez más diferentes los unos a los otros en una sociedad que
debe funcionar como una unidad.
Este principio era el más importante para los autores que propugnaban la democracia
representativa.

FRATERNIDAD: Este valor ha sido olvidado por los que pregonaron la democracia
representativa: la causa de este olvido se encuentra en el fundamento filosófico de la
democracia representativa.
El Estado ya no es considerado ex parte principis sino ex parte populis. El individuo es
primero que el Estado, el individuo no es para el Estado, sino el Estado para el Individuo. Las
partes son primero que el todo y no el todo primero que las partes (como en Aristóteles).
El liberalismo individualista clásico es, y básicamente no puede ser de otra manera,
políticamente asocial y socialmente amoral.
Asocial porque sus acólitos no pueden concebir una sociedad global como actora y
responsable de sus propias acciones, sino solo como resultantes de sus propias acciones, es
decir, como una resultante de las acciones de los individuos que lo componen. Es amoral
porque dentro de sus presupuestos, no se le puede exigir a un mecanismo virtudes sociales,
sino tan solo que funcione eficientemente, dando por sentado que sus funcionamiento
eficiente traerá un mundo feliz52.
Los liberales que pregonan la democracia representativa, prefieren una sociedad
formada por agregados de individuos, asociados mediante contratos sociales que forman las
sociedades políticas. Esta posición dista mucho de favorecer la amistad y la fraternidad de sus
miembros.
El modelo de la democracia representativa se agota cuando la sociedad exige con mayor
intensidad participar en la elección de sus representantes y en la necesidad de transparencia en
el acto comicial.

LA DEMOCRACIA DE PARTIDOS: LA PARTIDOCRACIA

La introducción del sufragio universal y la remoción de las restricciones más

importantes para ejercer el sufragio produjo la aparición de los partidos políticos. Aparece el
paradigma de la democracia de partidos. A fines del siglo XIX, algunos analistas políticos 53
consideraban que los partidos políticos y sus programas eran un signo de la crisis de
representación. Pero como señala Manin54, progresivamente se advirtió que si bien los
partidos de masa habían implicado el fin de la democracia representativa clásica, ello no
quería decir que hubiese desaparecido el gobierno representativo. Se entendió que en realidad
se había organizado una nueva práctica del gobierno representativo, tan viable como la
primera, a partir del rol que cumplían los partidos de masa y sus programas.
La nueva modalidad del gobierno representativo, la partidocracia, fue comprendida
como un progreso de la democracia. Esto se debía fundamentalmente tanto a la extensión del
sufragio como a la nueva modalidad del lazo representativo.
La democracia de partidos parecía generar una mayor identidad entre gobernantes y
gobernados, aunque el partido impide una relación personal entre el elegido y sus electores.
Los electores votan, pero no por un individuo que conocen personalmente, sino por alguien
52
Miguens, José, Desafío al modelo neoliberal. p. 46
53
Ostrogorsky 1902.
54
Manin, Los principios del gobierno representativo. p. 89
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que lleva los colores de un partido. Los partidos políticos de masa sirvieron para encuadrar y
orientar, gracias a su organización y su red de militantes, los votos de un número muy grande
de electores. La comprobación empírica nos muestra que el comportamiento de los electores
se mantiene estable, es decir que los electores votan ante todo por un partido, y no por una
persona: durante largos períodos, los electores votan por el mismo partido aun cuando ese
partido presente en el curso del tiempo diferentes candidatos.
Estamos en condiciones de afirmar que durante el periodo del reino de la partidocracia
el voto ha sido el medio para expresar una identidad de clase.
Algunas de las principales características en la evolución de la democracia de partidos son:

EL MANDATO IMPERATIVO DEL PARTIDO

La partidocracia es el reino del aparato partidario, pero en la actualidad pasó de ser el
reino del militante, al reino de la cúpula partidaria. Por ello consideramos que lo que
realmente existe es una nueva forma de mandato imperativo: el mandato imperativo de
partido. Esto por varias razones; la más importante, a nuestro entender, es el sistema electoral,
ya que si una persona es designada por un sistema electoral por lista cerrada y bloqueada,
seguramente le debe el cargo al partido. Y entonces mantiene una mayor fidelidad al partido
que al elector. Otro factor que provoca el mandato imperativo de partido es la disciplina
partidaria que se impone en el bloque voto. Es muy difícil que un diputado vote contra la
opinión mayoritaria del bloque al que pertenece porque si eso sucede correría serio riesgo de
ser expulsado de la bancada, alejándose así de los beneficios de pertenecer a una bancada
numerosa. Sostenemos que la verdadera democracia en el parlamento se da internamente y no
entre los partidos. En efecto las sesiones plenarias del parlamento no son más que el lugar de
la discusión deliberativa. Una estricta disciplina de bloque reina en el interior de ellos, y una
vez tomada la posición del partido y del grupo parlamentario, los diputados no pueden
cambiar su opinión a raíz de la discusión parlamentaria. El efecto negativo que tiene el
mandato imperativo de partido es que alejó al representante del representado, provocando
serios cuestionamientos a la legitimidad partidaria.

CONTENIDO DE LA PARTIDOCRACIA
Según los criterios:
 Participación efectiva:. Para ser candidato es necesario pasar una instancia anterior a
las elecciones generales: las elecciones internas de los partidos. Los que tiene una
mayor gravitación y participación efectiva en la designación de los candidatos son los
afiliados a los partidos.

 Igualdad de voto: Cuando se lograron destrabar las restricciones y se alcanzó el

sufragio universal democrático, los ciudadanos lograron tener una igual y efectiva
oportunidad de votar y todos los votos se contabilizaron como iguales.
A lo largo del tiempo fueron superándose modos de restricciones que impedían el
sufragio universal como: 1) la exclusión de determinados grupos de la población, por
ejemplo, minorías étnicas o religiosas; de personas que se encuentren en situación de
dependencia, mujeres, etc. 2) la limitación o imposición de un censo (sufragio
censitario) teniendo que probar cierta propiedad o el pago de determinados impuestos,
o tener determinados ingresos; 3) la exigencia de cierta educación (censo de
educación), que, como mínimo, significaron la exclusión de los analfabetos.

 Comprensión ilustrada: Todo miembro ciudadano puede acceder a oportunidades

para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus posibles consecuencias.
Para acceder a la competencia cívica, los ciudadanos precisan de oportunidades para:
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expresar sus propios puntos de vista, aprender unos de otros, entablar discusiones y
deliberaciones, leer, escuchar y consultar expertos, candidatos políticos, y para
aprender por otros medios que se sustentan en la libertad de expresión.
Para que los gobernados puedan formarse opinión sobre los temas políticos, es
necesario que puedan acceder a la información política, lo cual supone cierto carácter
público de las decisiones gubernamentales.

 Control de la agenda: Los partidos y su aparato son quienes manejan el control de la

agenda política. En una primera etapa los partidos lograron una fuerte identificación
entre el elector y el elegido vía el partido político: los partidos políticos eran los
intermediarios directos y casi exclusivos entre sociedad civil y Estado. La confianza
que los electores le otorgaban a los partidos no estaba circunscripta al programa, sino
al sentimiento de pertenencia y de identificación. Los programas tenían el efecto de
movilizar la energía y el entusiasmo de los militantes.

 Inclusión de los adultos: El cuerpo de la ciudadanía de un Estado gobernado

democráticamente debe incluir a todas las personas sujetas a leyes de dicho Estado,
excepto a los transeúntes y a aquellas que se ha demostrado son incapaces de cuidar de
sí misma.

Enunciados los criterios para un gobierno democrático, el siguiente paso consiste en

determinar cuales son el conjunto de instituciones políticas que serían necesarias para que
pudiera existir una democracia representativa. Estas instituciones son:
 Cargos públicos electos: En la democracia de partidos, todos los ciudadanos que
reúnan las cualidades técnicas pueden acceder a cualquier cargo público electivo, pero
antes deben pasar por la instancia previa de selección interna de los candidatos en los
partidos políticos que a veces resultan ser más importantes y definitorias que las
generales.

 Elecciones libres, imparciales y frecuentes: No hay poder popular que pueda

llamarse democrático si no ha sido acordado y renovado por una libre elección.
En cuanto a la frecuencia de las elecciones, a juzgar por las prácticas en los países
democráticos durante el siglo XIX, las elecciones anuales para los representantes del
poder legislativo son frecuentes, y todo lo que excede los cinco años es demasiado
largo55. Esto si bien es opinable no deja de ser razonable. La cuestión central es que sin
elecciones frecuentes los ciudadanos pierden un sustancial grado de control sobre sus
cargos electos.

 Libertad de expresión: Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, ya que este es un

derecho conditio sine qua non de la democracia. La libertad de expresión no solo
significa que alguien tenga el derecho de ser oído. Presupone también que alguien
tiene el derecho a escuchar lo que otros tengan para decir.

 Acceso a fuentes alternativas de información: En los momentos de esplendor de la

partidocracia no existe una expresión de opinión que no esté ligada de alguna manera
a la división partidaria. Las asociaciones, los órganos de prensa están próximos a un
partido u a otro. Pero aún en una democracia de partidos tienen los ciudadanos el
derecho a solicitar fuentes alternativas e independientes de otros ciudadanos expertos,
periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares.
55
Dahl, R, La Democracia. p.111
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Además, deben existir efectivamente fuentes de información que no estén sujetas

al control del gobierno ni a cualquier otro grupo político individual que intente influir
sobre los valores y las actitudes políticas públicas. Estas fuentes alternativas deben
estar fuertemente protegidas por la ley.

 Autonomía de las asociaciones: Los partidos políticos son la principal asociación:

por ende, estos deben ser protegidos mediante leyes que aseguren su funcionamiento.
La democracia de partidos hace que las asociaciones políticas sean necesarias y
deseables ya que son articuladores de las demandas de la sociedad, y dotan a los
ciudadanos de información y de oportunidades para la discusión, la deliberación y la
adquisición de habilidades políticas.

 Ciudadanía inclusiva: Todos los ciudadanos con capacidad para votar tienen la
posibilidad de ejercer su ciudadanía.

 Valores y principios en la partidocracia:

IGUALDAD: El principio más importante para la democracia de partidos es la igualdad. La
aparición de los partidos socialistas es una clara muestra de ello. El surgir de la partidocracia
tiene su sustento en la progresiva ampliación de los derechos políticos hasta el reconocimiento
del sufragio universal masculino y femenino. Este, por lo demás, al hacer necesaria la
constitución de partidos organizados, modificó la estructura del Estado representativo al punto
de provocar un cambio sensible en el propio sistema de representación que ya no es de los
individuos: median organizaciones que se ocupan de las elecciones y que reciben una
delegación en blanco de los electores que dejan el camino abierto a la institución de la
partidocracia.

LIBERTAD: Hay dos niveles de libertad: la libertad de los ciudadanos y la libertad de los
partidos. En cuanto a la primera, hay una mayor cantidad de libertades y derechos
garantizados por normas. Esto fue producto de la transacciones que se daban entre la sociedad
y el partido en la búsqueda de este último por ampliar su base electoral. En cuanto a la
libertad de los partidos, existía una fuerte disciplina partidaria que impedía el libre ejercicio
de la conciencia cívica de cada representante.

FRATERNIDAD: Este valor ha sido olvidado por los que pregonaron la democracia
representativa, y lo continúa siendo por la democracia de partidos.
La fraternidad no existía ni siquiera dentro de los propios partidos donde las disputas entre las
facciones internas provocaban más desencuentros, fomentando el valor liberal de la
competencia y no el de la solidaridad.
Los liberales que pregonan la democracia representativa prefieren una sociedad formada por
agregados de individuos, asociados mediante contratos sociales que forman las sociedades
políticas. Esta posición dista mucho de favorecer la amistad y la fraternidad de sus miembros.
A raíz de lo expuesto hasta ahora, vale preguntarse por las razones que expliquen la
crisis de la partidocracia. ¿Por qué este sistema de gobierno, en la actualidad, no es capaz de
articular las demandas sociales? ¿Por qué un sistema que buscaba mayor identidad entre
gobernantes y gobernados tuvo como resultado el contrario al esperado? ¿Por qué se pasó de
una democracia a una partidocracia? ¿Es posible salvarla?

En las próximas páginas daremos cuenta de ello e intentaremos esbozar una propuesta
para superar esta crisis.
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CRISIS DE LA PARTIDOCRACIA

El paradigma triunfante de la democracia de partidos ha entrado en una etapa de crisis y

ello lleva a que todas las instituciones que conforman esta forma de gobierno sean
severamente cuestionadas.
La crisis de representatividad de los sistemas políticos, de los partidos políticos, de las
instituciones políticas, y de los mismos políticos, es una inquietud generalizada de toda la
sociedad que demanda la aparición de un nuevo paradigma.
Un breve recuento inicial de algunas manifestaciones de malestar de la ciudadanía nos
da indicios sobre la naturaleza y envergadura de tal crítica. Entre las críticas más importantes
podemos por ejemplo citar diversos fenómenos como:
- el descontento por la tendencia de los representantes a adoptar conductas oligárquicas, es
decir, a comportarse como una minoría que toma decisiones autónomas, carentes de
transparencia y fuera del radio del control ciudadano;
- el alto grado de desinterés por los asuntos públicos de un gran número de ciudadanos. En
algunos países este desinterés se expresa a través de la abstención y la anulación del voto;
en otros por la baja participación en el debate público o directamente por la renuncia a
adoptar el estatuto de la ciudadanía;
- el bajo nivel de conocimiento de los problemas que afectan a la esfera pública que por su
complejidad se hacen inaccesibles al ciudadano común. Este indicador, además, se refleja
en la percepción por parte de los representantes y autoridades políticas de que la opinión
ciudadana ha dejado de ser una guía para la acción.
- el reclamo de grupos que se consideran a sí mismos como marginados o no representados
adecuadamente en el sistema y que demandan por procedimientos o vías especiales el
acceso a los órganos representativos. Por ejemplo, reclaman cuotas en las asambleas
representativas para garantizar igualdad de representación de los géneros, o bien
reconfiguraciones de los distritos electorales para darle representación a etnias o minorías
religiosas, etc.56
Cabe preguntarse, ante la magnitud de la crisis, por qué se ha llegado a semejante
situación: ¿quiénes provocaron esta crisis? ¿Fueron las elites intelectuales disconformes con
la realidad y en búsqueda de la utopía, de la democracia ideal? ¿Fueron los sectores
empresariales inconformes con la democracia representativa y deseosos de afirmar sus
intereses particulares como el interés general? ¿Fueron los viudos del marxismo, huérfanos de
Roma, pero siempre insatisfechos con el capitalismo y la democracia burguesa-formal?
¿Fueron los outsiders nuevos y viejos que no logran ingresar al proceso político? ¿Influyeron
las insuficiencias de las arquitecturas constitucionales? ¿Ha sido gravitante la crisis general de
la política marcada por el fin de las ideologías que obliga a la búsqueda de la legitimación de
los sistemas políticos en el desempeño de estos y no en visiones omnicomprensivas de la
Historia? ¿En Latinoamérica influyeron las deficiencias en las culturas políticas democráticas
de los pueblos latinoamericanos marcados todavía por la herencia hispánica de la
Contrarreforma? ¿O juega en contra el contraste entre las promesas populistas de campaña
electoral y la realidad ejecutiva de esos gobiernos seguidores de las líneas de austeridad de los
organismos financieros internacionales?
El desasosiego ¿puede provenir de las fallas en el liderazgo de las clases políticas
carentes de visión de largo plazo y de preparación para el desempeño de sus puestos? ¿Es
posible que provenga de la reducción de la órbita de acción del Estado como consecuencia del
nuevo papel del mercado? ¿Influye que se haya producido una oligarquización de la política
partidaria? ¿Y del efecto magnificador de las deficiencias de la democracia, producido por la
56
Godoy Arcaya, Problemas contemporáneos de la representación. p.55
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desaparición de su principal antagonista? ¿Proviene de las grandes transformaciones en el

sistema de comunicación social que otorgan un papel protagónico a los medios y a los
periodistas, en abierta competencia con el tradicional papel mediador de los partidos entre la
sociedad civil y la sociedad política? ¿Ha sido fundamental que la crisis fuera provocada por
los casos de corrupción de los políticos? 57
Seguramente la respuesta a cada una de estas preguntas es positiva y, aunque algunas
tienen más peso que otras, todas las variables han ayudado a limar el paradigma de la
democracia de partidos.
Pero lo más grave es que la corriente antipolítica viene ganando terreno en la sociedad,
azuzada básicamente por el rol de los medios de comunicación, agudamente analizado por
descripto por Spinoza 58: “En los medios de comunicación, editorialistas y columnistas han
enarbolado la bandera de la independencia política y de la crítica a las acciones de los
partidos políticos”.
Sin embargo hay una extraña paradoja, ya que la sociedad civil reclama mayor
participación, pero al mismo tiempo disminuye su compromiso activo con la militancia.
También se pretende un mayor control sobre los candidatos, los representantes, los partidos y
sus finanzas, pero simultáneamente se advierte un desinterés por la actividad política.
Nuestra obligación como ciudadanos es dar soluciones para salir de este trance tan triste
que nos toca vivir; es proponer alternativas para evitar que los críticos de la democracia se
adueñen del centro de la escena, motivando la aparición de otros paradigmas más autoritarios.
Por ello urge la necesidad de encontrar una solución a esta crisis de la democracia de
partidos. Se hace imprescindible realizar un diagnóstico sobre cada uno de los elementos en
crisis de la partidocracia para luego proponer un nuevo paradigma.
“La democracia representativa, como consecuencia de la democracia participativa”es la
democracia comunitaria.

CRISIS DE LOS ELECTORES EN RELACIÓN CON LA PARTIDOCRACIA

El fin de la partidocracia empieza por la crisis de la relación entre partidos y electores.
Desde la introducción del sufragio universal y el surgimiento de los partidos masa, durante
décadas el voto ha sido el medio para expresar una identidad de clase. Para la mayor parte del
electorado, el voto era mucho más que una elección: era señal de pertenencia y de destino.
Los electores otorgaban su confianza a los candidatos presentados por “el partido”, porque los
percibían como miembros de la comunidad en la cual ellos se reconocían. La representación
llegaba a ser sobre todo el reflejo de la estructura social; la cualidad de ser reflejo de la
diversidad, inherente a la idea de representación, pasaba a un primer plano. El sentimiento de
pertenencia a una comunidad explicaba el voto a favor de un partido mucho más que la
adhesión a su programa político. La confianza no era otorgada por las medidas propuestas
sino por un sentimiento de pertenencia y de identificación.
Hoy, los electores carecen de la orientación de los partidos políticos que anteriormente
les aportaban los recursos y las direcciones ideológicas y programáticas para guiar su

57
Constantino Urcuyo. Reivindicando la política. p. 201
58
Spinoza. La corriente antipolítica. Para sintetizar, los grandes temas de la antipolítica son: “1- Existe un
bloque rebelde de electores que ronda el 40%, los indecisos que no dan su adhesión en las encuestas a ninguno
de los partidos, 2- Esta rebeldía es fruto del desencanto de la gente hacia los políticos de siempre, contra sus
abusos y tropelías en las nefastas cúpulas que ignoran ciertas normas y principios y que se han enriquecido a
costa de empobrecer a otros; 3- Los electores huyen de los partidos y engrosan el limbo de los que quieren saber
absolutamente nada de la política; 4- Estos electores son un pueblo errante que aguarda su Moisés, estos
electores sienten que no tienen una vida digna y decorosa, que hay retroceso en todos los órdenes de la vida,
causados por el abuso de poder y la estafa política; 5- Se añora el voto protesta de los outsiders, o bien se
pregona una tercera opción política llamando a a no votar o a votar en blanco.”
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comportamiento electoral. Además los electores no tienen claras sus expectativas en lo que
hace al desempeño de los elegidos para representarlos en el ejercicio del poder público.
Los partidos políticos se han burocratizado de tal manera y se han alejado tanto de sus
electores que han dejado de ser los únicos voceros del segmento de la sociedad que tiempo
atrás había representado tan claramente. Y esto se ve reflejado en los resultados electorales,
ya que hasta la década del setenta, la mayor parte de los estudios llegaban a la conclusión de
que el comportamiento electoral se explicaba en lo esencial por las características sociales,
económicas y culturales de los ciudadanos. Numerosos trabajos marcan cómo hoy los
resultados del voto pueden variar significativamente de una elección a otra, aún cuando las
características sociales, económicas, y culturales de los electores permanezcan casi idénticas
durante el período considerado.
Los partidos tradicionales no se han adoptado a las nuevas demandas de los electores:
en alguno casos siguen las prebendas clientelísticas, prácticas rechazadas por la opinión
pública. El resultado de esta desorientación se expresa en el aumento relativo del electorado
independiente o de opinión que, ni se comporta de manera clara, exigente y estable, ni ofrece
el sustento definitivo para la conformación de nuevos proyectos políticos caracterizados por
su cohesión organizativa y visión articulada de los problemas circundantes.
Es de destacar, además, que los electores se encuentran rodeados por la avalancha de
información fragmentaria que emiten los medios de comunicación que saturan al ambiente
con datos ofrecidos en forma circunstancial y limitada a sus intereses y lealtades políticas.
Esta invasión informativa se caracteriza además por un excesivo énfasis en la forma y por una
omisión del contenido de los exiguos planteamientos programáticos de los aspirantes a ser
elegidos.
Otro factor que ayuda a la crisis de la democracia es que la mayoría de los electores en
Latinoamérica carece de lo que los politólogos Almond y Powell denominaron cultura cívica.
En algunos estratos sociales, incluso, se encuentran notorias muestras de autoritarismo. Los
países latinoamericanos siguen presentando muy bajos índices de lectura de prensa y libros en
general. Los procesos de ideologización, institucionalización y fortalecimiento de la sociedad
civil, aludidos por Fukuyama como los pasos graduales antecedentes al logro de la verdadera
cultura política y de la real progresión democrática, aún son débiles y fragmentarios en la
región. Por ello es determinante el desarrollo evolutivo de los procesos de construcción
ciudadana y de fortalecimiento de la sociedad civil en los países latinoamericanos para que la
representación política supere su crisis esencial.

LA CRISIS DE LOS CANDIDATOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN

RELACIÓN CON LA PARTIDOCRACIA
La democracia representativa y la partidocracia han desarrollado una red de
instrumentos de intermediación entre la sociedad civil y el gobierno representativo: los grupos
y principalmente los partidos políticos. Los partidos políticos 59 son como agentes políticos
que vinculan entre sí a los gobernantes con los gobernados y fortalecen sus lazos de
confianza, constituyéndose en instrumentos necesarios para la existencia del gobierno
representativo. A través suyo se canaliza la elección de los representantes y se facilita y
orienta el flujo de demandas que la sociedad civil expone a las instituciones gobernantes. Pero
según los críticos de la democracia de partidos, los partidos políticos han dejado de ejercer esa
función. Poco a poco fueron transformándose en órganos del Estado, al interior de ese proceso
más vasto de racionalización del poder que caracteriza según Weber, al Estado.
En la actualidad, nos encontramos en la más profunda crisis de quien fuera la “vedette”
de la política de finales del s. XIX y principios del s. XX: los partidos políticos. Esto explica

Ryden, D. La representación en crisis. p. 27

59
 40

la abundancia de la literatura que intenta dar cuenta de este fenómeno. Lo que sigue es una
pequeña síntesis.

 Teorías que explican la crisis de los partidos políticos

 Una posición sostiene que los partidos son agrupaciones formadas alrededor de
identidades de clase (ejemplo los partidos socialistas). Esto presupone que las
diferencias entre los partidos deben ser efecto y reflejo de las divisiones sociales. La
realidad es que en la actualidad los partidos no reflejan esas divisiones, sino que al
asemejarse las ocultan: en ocasiones crean divisiones internas que tienen más que ver
con situaciones artificiales que con los conflictos reales de la sociedad en que viven.
De esta manera, los partidos han ido perdiendo tanto su identidad como movimientos
de opinión y de competencia política, como su calidad de intermediarios entre la
sociedad civil y el aparato estatal. Se ha debilitado su función de canalizador de las
demandas de la ciudadanía desde la base hasta la punta de la estructura del poder
político superior.
 Otra postura argumenta que las líneas que dividen la sociedad no son solamente las de
clase, sino que han surgido nuevos conflictos como son los de carácter étnico, racial,
religioso, cultural. Sostienen además que los partidos políticos son incapaces de dar
cuenta de la multiplicidad de conflictos y líneas que dividen hoy la sociedad. De esta
forma se explica el surgimiento de movimientos sociales y organizaciones no
gubernamentales que intentan una representación de este tipo de demandas y
conflictos en la esfera de lo publico 60. Bejerano considera que la representación social
no es el sustituto de la representación política: queda por resolver la tensión entre
partidos y movimientos y organizaciones, ya que todavía no está claro si su relación
debe o puede ser complementaria o si es antagónica.
 Otra posición critica el hecho de que los partidos no posean una propuesta
programática concreta y definida, sino que fundamenten sus estrategias en la imagen y
rasgos personales de los candidatos. Esto amarra la suerte del partido a la imagen cada
vez más vaga e imprecisa de los candidatos a representantes. La estrategia electoral de
los candidatos y de los partidos se basa en la construcción de imágenes bastante vagas
en las cuales la personalidad del líder ocupa un lugar más predominante que las
promesas de medidas determinadas.
 Una cuarta vertiente culpa al aparato del partido, a la organización actuante del
partido, puesto que ella, lejos de basarse en la organización democrática de los
electores y atender las demandas de los ciudadanos, se volvió cada vez más
burocratizada y clientelística, teniendo como fin únicamente su reproducción como
organización. La consecuencia de este fenómeno es que limitó la democracia en las
bases mismas, además de restarle autonomía a los representantes elegidos a través del
sistema de partidos ya que la administración partidaria ha substituido a los electores
como titulares del poder. Por esto, la actividad más importante de los partidos se
reduce a decidir candidaturas para las elecciones, transformándose en una fuente de
producción de parlamentarios y de miembros del ejecutivo que en definitiva sólo
representan a los mismos partidos.
 Otros, por último, acusan a los partidos de haber colonizado el Estado y de ser voceros
del Estado frente a la sociedad civil, antes que representantes de ésta frente a aquél.

Todo lo anterior se manifiesta en una serie de síntomas que delatan las graves
deficiencias de los partidos: debilidad de la militancia, ausencia de lealtades fuertes entre sus
miembros, falta de motivaciones benévolas, pauperización del debate interno, evidente
60
Bejerano, A. Crisis de la política o de la representación. p. 112
 41

prioridad que la burocracia de los partidos concede a su propia supervivencia y estabilidad.

De este modo, la legitimidad de los partidos se ha desvirtuado: se ha trocado la eficiencia de
la función de intermediarios entre la sociedad civil y el Estado por la adquisición de un
estatuto como órgano del mismo Estado.
Es evidente que los partidos han perdido su función de bisagra estratégica entre
electores y elegidos: la relación de confianza entre ambos parece haber desaparecido por
diversas razones, unas universales que afectan a todos los partidos del mundo, otras muy
particulares que atañen al desarrollo particular de los partidos políticos en cada caso
específico.
Es tal la crisis de los partidos políticos, que cualquier ciudadano que decida involucrarse
y participar en política, seguramente al poco tiempo sufrirá el escarnio público. Resulta
increíble que una persona que en su vida privada tiene prestigio y cuenta con el
reconocimiento de sus vecinos provoque sospechas de buscar beneficios individuales por el
solo hecho de participar en política. Esto hace que los ciudadanos sean sumamente
vulnerables a la crítica que trae aparejado involucrarse en política: los ciudadanos probos
rechazan entonces comprometerse con la política, ya que esto le valdrá más el descrédito que
el honor. Y así se alimenta aún más el circulo vicioso.

CRISISDE LOS POLÍTICOS UNA VEZ ELEGIDOS EN RELACIÓN CON LA

PARTIDOCRACIA
La representación política alcanza su verdadera magnitud y pone a prueba su eficacia a
partir de la victoria en la contienda electoral. Los elegidos deben entonces concretar sus
promesas electorales con acciones públicas concretas y tangibles: se ha de poner en práctica el
principio de la aplicación de la voluntad de los electores, por ende la confianza alcanzada en
la etapa eleccionaria debe traducirse en una coherencia entre discurso y acción.61
Ahora bien, ¿cuáles son las razones que explican que los políticos, una vez elegidos, no
logran consumar sus promesas? Además de factores universales exógenos que ya fueron
explicados, la mayoría de las teorías encuentra las causas del malestar con la política en la
clase política entendida como sector social conformado por los políticos profesionales que
ejercen funciones electivas.
El primer elemento que aparece como causal de este malestar universal es la
indignación que produce la corrupción en los malos funcionarios públicos. Esta mayor
reacción contra la corrupción se produce simultáneamente en esta época de escasez
económica, de reajustes estructurales y de recortes del gasto público, en el cual el despilfarro
y el desvío de los recursos públicos se hace cada vez menos tolerable. Los malos políticos,
que se encuentran en el límite entre lo público y lo privado utilizan los fondos de instituciones
políticas para satisfacer sus intereses, fines o necesidades particulares. La corrupción también
implica una reacción contra esa trasgresión entre lo público y lo privado 62. De ahí se produce
un proceso de privatización de lo público que es tanto o más criticable que la superposición de
la esfera privada por parte de lo público.
Como señala Berejano, esa privatización de lo público se advierte en el hecho de que las
instituciones “públicas” se encuentran cada vez más colonizadas por intereses particulares: es
decir que una parte del malestar hacia los políticos proviene de la percepción de que su oficio
se torna cada vez menos representativo y más particular, y en ese trascurso se privatizan los
recursos e instituciones que deberían servir al público.
También es de destacar que los candidatos ungidos representantes muchas veces no
logran cumplir con sus promesas produciendo un desgaste lógico en su relación con los
representados.
61
Murillo Cataño, Anotaciones sobre la crisis de la representatividad. p. 77
62
Bejerano, Alicia, ¿Crisis de la política o crisis de la representación?
 42

Otro fuerte causal del malestar hacia los electos deriva del rechazo que genera la
profesionalización de la política. Según Weber, la profesionalización es inevitable y lógica a
causa de la diversificación de las sociedades modernas. Si bien es previsible que dada la
complejidad de los temas y de la especialización del saber y del trabajo, se produzca un mayor
ahondamiento en la profesionalización política, el malestar de los ciudadanos tiende a
expresar un rechazo contra el surgimiento de una especie de “casta” de políticos profesionales
que se convierten en representantes permanentes de la sociedad ante el Estado.
Los ciudadanos tienen la sensación de que estos políticos profesionales tienden a
separarse cada vez más de las necesidades de la sociedad, anteponiendo los requerimientos de
su reproducción como grupo.

CRISIS EN EL PARLAMENTO
De los tres poderes clásicos, el que mayor críticas recibe, producto de su rol y de su
representación más directa, es el poder legislativo. La crítica a la institución parlamentaria
alcanza en estos momentos su punto más álgido; por ello, la falta de credibilidad de esta
institución es sumamente grave para la continuidad y eficacia de la democracia, ya que una
instancia de decisión colectiva como es el parlamento ha sido la institución representativa por
excelencia.
La problemática de la representación parlamentaria comienza cuando se determina si el
representante debe obedecer a los deseos de sus electores o votar según su criterio; además se
presenta otra cuestión, y esta versa sobre si las decisiones del representante deben estar
orientadas por los intereses del distrito o circunscripción en el que fue votado o por los del
Estado como un todo. A esto hay que agregarle la relación entre el representante y el partido
político al que pertenece.
Nosotros ya hemos respondido que en la actualidad, dada nuestra normativa
constitucional, el diputado es diputado de la Nación. Sin embargo no existe impedimento
alguno para que legisle teniendo en cuenta una u otra dimensión, o las dos simultáneamente.
Además, debido a nuestro sistema electoral de lista cerrada y bloqueada, los diputados se
encuentran estrechamente unidos a los partidos políticos, ya que las posibilidades de
mantenerse libres de las influencias de los pares en las corporaciones legislativas se restringen
sustancialmente, ya que el moderno mandato imperativo del representante es hoy con el
partido y no con el elector. Pero esta es la situación real, no la situación ideal. Para alcanzar
esa idealidad se requiere que el representante tenga las manos libres, fuera del influjo y las
presiones de la partidocracia, y que se creen medios de consulta que permitan establecer un
mejor vínculo entre el representante y el representado.
Es necesario realizar este tipo de reformas, porque el representante va disminuyendo en
su individualidad, que no tiene el mismo peso que tuvo en la época electoral. Como señala
Murillo Castaño63 los legisladores trabajan muchas veces en la individualidad fragmentaria, ya
que a menudo el comportamiento legislativo se torna errático y grupista por causa de la
convergencia confusa de distintas fuerzas políticas y por el surgimiento de estrategias
circunstanciales en las legislaturas. Adicionalmente hay que añadir el efecto nocivo que
ejercen los intereses de los grupos influyentes a través del lobby, generándose el choque entre
la acción de los delegatarios particulares y el interés colectivo.
Otros factores que ayudan a la crisis de legitimidad de los parlamentarios son las
innumerables formas de indisciplina parlamentaria o de prácticas parlamentarias que son
rechazadas por el resto de la ciudadanía creando una distancia aún más grande entre el elector
y el elegido. Entre las famosas prácticas que son muestras claras de esta indisciplina podemos
considerar: los vicios como el ausentismo, el no querer otorgar quórum, la votación sin debate
previo, el desinterés por las intervenciones de los pares, la búsqueda de tácticas de
63
Murillo Castaño, Anotaciones sobre la crisis del parlamento. p. 79
 43

negociación y hasta el uso de los teléfonos celulares. Esto lleva a afirmar, no sin razón, que la
verdadera democracia deliberativa no se da en entre los miembros del parlamento sino en las
reuniones de los integrantes de un bloque.
Es muy importante destacar que el creciente predominio del poder ejecutivo, las
facultades extraordinarias que con frecuencia se le otorgan a éste en desmedro del parlamento,
tienden a opacar la importancia y el papel central que éste debería tener.
También cabe subrayar la crisis de los parlamentos nacionales, producto de la
internacionalización legislativa. Bejerano64 sostiene que dos tendencias universales atentan
contra la centralidad del parlamento: por un lado la globalización, que tiende a trasladar un
cierto número de decisiones cruciales a instancias supranacionales (el mejor ejemplo es la
Unión Europea) donde los parlamentos nacionales no tienen influencia, ni capacidad de
decisión. Por otro lado, la tendencia a la descentralización y el aumento en importancia de la
política local como el lugar donde se toma también un creciente número de decisiones
cruciales para las comunidades más pequeñas. En medio de estas dos tendencias
contradictorias, los parlamentos no acaban de redefinir su papel y reformular su nicho en un
espacio de decisiones de tipo específicamente nacional. Es decir, las crecientes tensiones a las
que se ve sometido el Estado Nación, tanto desde arriba (la globalización) como desde abajo
(la descentralización) evidentemente erosionan la representatividad de los parlamentos.

CRISIS EN EL EJECUTIVO
El ejercicio del poder público unipersonal tanto a nivel presidencial como, con menor
alcance, a nivel regional (estadual, provincial o municipal) expresa distorsiones en la esencia
de la representación política. El perfil caudillista y las prácticas clientelístas de los líderes
permite que los gobernantes actúen sin mayores controles de los electores.
El énfasis personalista en la gestión de gobierno tiene como consecuencia que los
dirigentes estén más preocupados por dejar su impronta personal que por afianzar y solidificar
el carácter institucional implícito en la actuación acorde con la definición institucional de cada
caso.
Otra distorsión es la búsqueda de mantenerse en el poder a cualquier precio, violando
las normativas constitucionales y forzando a reformas que persiguen más el beneficio
personal caudillista que el beneficio de la institución presidencial. El deseo unilateral de
permanencia mas allá del tiempo establecido formalmente puede tener alguna justificación en
virtud de la coyuntura específica de cada país, pero no quita el carácter de distorsión de la
esencia de la representación política en democracia.
El afán reeleccionista lleva a utilizar la posesión del poder formal para impulsar y
acomodar cambios institucionales conducentes al logro de su fin. Lo más grave que se
erosiona es la representatividad, ya que los electores ven burlada su buena fe al entender que
votan por individuos que luego de acceder al poder desvirtúan la esencia de su compromiso
democrático con la ciudadanía.
Otro factor de crisis en el ejecutivo es su relación con el poder legislativo que se
encuentra viciada por oscuras transacciones entre los poderes que refuerzan las prácticas
clientelísticas. Es muy común que los parlamentarios apoyen posturas diferentes de aquellas
con las que se comprometieron con sus representados. A esto hay que agregarle el
surgimiento de obstáculos legislativos imprevistos que en su mayoría resultan de la
inexistencia de mayorías parlamentarias favorables a las que ejercen funciones ejecutivas,
produciendo bloqueos y negociaciones que siempre terminan desprestigiando al parlamento.

64
Bejerano, Alicia, Op.cit. p.115
 44

CRISIS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Todos los Estados que se han vuelto más democráticos a su vez se vuelven más
burocráticos, porque el proceso de burocratización ha sido en gran parte una consecuencia del
proceso de democratización. La prueba está en que hoy el desmantelamiento del Estado
benefactor, que ha necesitado de un aparato burocrático que nunca antes había conocido,
esconde el propósito de reducir a límites bien preciso el poder democrático.
Es conocido el por qué jamás la democratización liberal y la burocratización pudieron
caminar juntas. Cuando los que tenían el derecho de voto eran solamente los propietarios, era
natural que pidiesen al poder público que ejerciera una sola función fundamental: la
protección de la propiedad. De aquí nació la doctrina del Estado limitado, del Estado policía,
y la configuración del Estado como asociación de los propietarios para la defensa de aquel
supremo derecho natural que era precisamente para Locke el derecho de propiedad.
A partir del momento en que el voto fue ampliado a los analfabetos era inevitable que
éstos pidiesen al Estado la creación de escuelas gratuitas, y por lo tanto asumir el gasto que
era desconocido para el Estado de las oligarquías tradicionales y de la primera oligarquía
burguesa. Cuando el derecho de votar también fue ampliado a los no propietarios, a los
desposeídos, a aquellos que no tenían otra propiedad que su fuerza de trabajo, ello trajo como
consecuencia que estos pidiesen al Estado la protección contra la desocupación y,
progresivamente, seguridad social contra las enfermedades, contra la vejez, previsión a favor
de la maternidad, vivienda barata, etc. De esta manera sucedió que el Estado benefactor se
convirtió en respuesta a una demanda proveniente de abajo, a una petición democrática65.
En los últimos años, ha venido ganando terreno una corriente de opinión que considera
imprescindible realizar recortes en la estructura estatal por considerarla ineficiente e
inapropiada para los fines que debería tener el Estado. De acuerdo al prisma ideológico que
describe el modelo de país y de estado que se quiera alcanzar, estamos ante la disyuntiva
sobre si hay que achicar el gasto del Estado o modernizar y optimizar el gasto del Estado.
En esta etapa de crisis del Estado, nosotros creemos que hay que modernizar y
optimizar el Estado para hacerlo más participativo y más abierto a la sociedad. Para ello es
necesario arbitrar medios de control y participación en la toma de decisión que involucre al
aparato burocrático gubernamental y crear una escuela de administración gubernamental
donde quienes entre a formar parte del Estado son los más capacitado y no los amigos de los
políticos de turno.
Pero de todos los elementos que erosionaron la democracia representativa y la
democracia de partidos, creemos que el más grave es la falta de fomento del valor fraternidad,
y esto no es producto de la casualidad ya que la noción misma de sociedad política, como la
denominan los liberales, ignora el valor “fraternidad” al ocuparse únicamente de individuos
en asociaciones reunidas por acuerdos o mediante un contrato (no son realmente comunidades
políticas donde el valor fraternidad es esencial). Por ello, se hace necesario ver si es posible
resucitar este paradigma o bien crear uno nuevo. Para ello vamos a analizar en primer término
quiénes fueron los principales enemigos de la democracia a lo largo de la historia, luego
daremos cuenta de los distintos enfoques a los que arribaron los distintos teóricos de la
democracia, y luego estableceremos cuál es el modelo teórico, pensamos, debe reemplazar a
este paradigma.

65
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia p. 41
 45

3) EL NUEVO PARADIGMA: LA DEMOCRACIA COMUNITARIA

LOS CRÍTICOS DE LA DEMOCRACIA

El primer exponente de los teóricos antidemocráticos es Platón. En el octavo libro de la
República, Platón considera y describe a la democracia como una forma de gobierno
degenerada. Para Platón la democracia no es el gobierno del pueblo sino el de los pobres
contra los ricos. El principio de la democracia es la libertad, pero esta libertad falla al
convertirse rápidamente en licencia por falta de frenos morales y políticos (característica del
hombre democrático), por el impulso del deseo desmedido de satisfacer necesidades
superfluas por encima de las necesidades básicas, por la falta de respeto a las leyes y por la
condescendencia general a la subversión de toda autoridad. A Platón se lo puede clasificar
como organicista en lo social y lo político porque considera a la sociedad política como una
especie de superhombre que tiene un cuerpo y un intelecto, siendo este último quien debe
dominar al segundo. Cuando trata a las sociedades políticas, usa la analogía de la ciudad como
un cuerpo biológico, aclarando que “la ciudad mejor gobernada es la que se parece a tal
organismo”66, que es el cuerpo del macro hombre. Basado en esta metáfora organística hace
una división natural entre los nacen para ser gobernantes, a quienes rotula como “Salvadores y
Defensores”, y los que nacieron para obedecer y mantenerlos, denominados elegantemente
“dispensadores del salario y del sustento”. No hay en la ciudad platónica posibilidad alguna
de superar estas diferencias naturales de nacimiento y de constitución humana.67 Esta posición
de Platón revela la diferencia conceptual con Aristóteles: mientras que en la ciudad platónica
lo constitutivo son las leyes y las disposiciones anímicas de los sujetos considerados
naturalmente diferenciados entre superiores e inferiores y tajantemente separados entre
gobernados y gobernantes, en la polis aristotélica lo decisivo es la comunidad política de
ciudadanos, con sus modos de deliberación y de decisión en condiciones de igualdad entre
todos.
Platón considera que las únicas formas de gobierno aceptable son el gobierno
monárquico o el gobierno aristocrático o oligárquico (formas de gobierno despótico o
paternalistas), según gobiernen uno o pocos. Fuera de esta politeia monárquica o aristocrática,
las demás serán malas o viciosas y la democracia, especialmente, la peor de todas.68
Aristóteles considera que el despotismo y el paternalismo no son modos de gobierno
político democrático. El único que lo es, y por ello es moralmente superior, es el modo de la
democracia participativa entre iguales que lleva a las personas a su pleno desarrollo humano.
Como quedó aclarado, Aristóteles criticó la democracia cuando esta se formulaba en términos
como “dictadura de los pobres”. Aristóteles, entonces, puede ser considerado demócrata en el
sentido moderno del término.
Polibio, al realizar la clasificación de las formas de gobierno en formas buenas y malas,
considera la democracia como la forma buena del gobierno popular en la que el pueblo
“asume el cuidado de los intereses públicos”. Pero hay que tener en cuenta que para este
autor, la democracia se encuentra al final de la escala tanto de las formas buenas como de las
malas: es al mismo tiempo la peor de las buenas y la peor de las malas. La degeneración de la
democracia es la forma buena del gobierno popular en la que el pueblo asume el cuidado de
los intereses públicos, la degeneración de la democracia es la ocloracia (gobierno de la plebe).
En cuanto a la disputa en torno a la mejor forma de gobierno, los clásicos del
pensamiento político moderno que acompañan con sus reflexiones el surgimiento y la
consolidación de los grandes estados territoriales fundamentalmente monárquicos son, por lo

66
Platón. La república. p. 233
67
Miguens, José, Desafío al modelo neoliberal p.51
68
Platón, Op.cit. p.445
 46

menos hasta la revolución francesa, y con excepción de Spinoza, favorables a la monarquía y

contrarios a la democracia: así piensan Bodin, Obesa, Vico, Montesquieu, Kant, y Hegel.
Mientras que algunos de estos autores, consideran que las diversas formas de gobierno
en su desarrollo histórico como Vico. Montesquieu, Hegel, pregonan la monarquía como la
forma más adecuada para su época, otros, como Hobbes y Bodin, realizan una comparación
en abstracto.
Para Hobbes, los argumentos contra la democracia pueden ser divididos en dos grupos:
los que se refieren al sujeto gobernante (la asamblea popular enfrentada con el poder único del
rey) y los que se refieren al modo de gobernar. Los defectos de las asambleas populares, para
Hobbes, son la incompetencia, el dominio de la elocuencia, la formación de partidos que
obstruyen la formación de una voluntad colectiva y que favorecen el cambio de las leyes y la
falta de discreción.
Uno de los problemas que se generan en el poder cuando es ejercido por el pueblo es
que éste provoca mayor corrupción: en una democracia los ciudadanos famélicos que deben
ser complacidos por los líderes son muchos; además, decrece la seguridad antes dada por la
protección que los demagogos ofrecían a sus partidarios. Mayor corrupción y menor
seguridad que no están compensadas por una mayor libertad. La respuesta a las afirmaciones
de Hobbes la realizaron los defensores de la democracia, quienes argumentaron que el pueblo
no puede abusar del poder contra sí mismo, ya que allí donde el legislador y el destinatario de
la ley son la misma persona, el primero no puede prevaricar contra el segundo.
Montesquieu, en El Espíritu de las leyes, señala a la monarquía como la forma de
gobierno más adecuada para los grandes estados territoriales europeos, mientras que el
despotismo es la forma de gobierno que más se adapta a los pueblos orientales, y la república
a los pueblos antiguos.
Hegel, así como los mayores escritores políticos que reflexionan sobre la formación y el
crecimiento del Estado moderno, piensa que la democracia es una forma de gobierno que
pertenece al pasado. Hegel considera que el pueblo sin su monarca y sin la organización que
necesaria e inmediatamente vincula a la totalidad, es una multitud sin forma que no es Estado
y a la cual no compete ninguna de las determinaciones que existen en la totalidad formada en
sí. Hay que destacar que cuando Hegel exalta la monarquía constitucional como la única
forma de gobierno en la debe reconocerse el espíritu del mundo después de la Revolución
francesa, ya había nacido un gobierno republicano en los Estados Unidos.69
Otras corrientes antidemocráticas son los que pregonan las dictaduras con posiciones
autoritarias y totalitarias.
Raymond Aron, identificó cinco elementos principales de los regímenes totalitarios,
ellos son: 1) el monopolio de la actividad política está reservado a un partido; 2) ese partido
esta animado por una ideología que se convierte en la verdad oficial del Estado; 3) este se
atribuye el monopolio de los medios de fuerza y persuasión; 4) la mayor parte de las
actividades económicas y profesionales se incorporan al estado y quedan sometidas a la
verdad oficial; 5) una falta económica o profesional se convierte en una falta ideológica y por
lo tanto debe ser castigada por un terror a la vez ideológico y policial.
El siglo xx conoció tres grandes tipos históricos de regímenes totalitarios. En primer
lugar, los totalitarismos nacionalistas, que oponen una esencia nacional o étnica al
universalismo sin raíces del mercado, del capitalismo, del arte, incluso de la ciencia o de un
imperio multinacional. A partir de su nacimiento a fines del siglo XIX, este nacionalismo
antimodernista reemplazó ampliamente la concepción racionalista y modernizadora de la
nación que había impuesto la Revolución francesa. Los fascismos y su modelo atrajo a los
nacionalismos autoritarios, corporativos y tradicionalistas de la Europa mediterránea o centro-
oriental. El segundo tipo de totalitarismo se apoya sobre un ser histórico, pero ya no se trata
69
Bobbio, Norberto, Estado, gobierno y sociedad. p. 175
 47

de una nación sino de una religión, el ejemplo clásico es la Revolución iraní de 1979. El tercer
tipo de totalitarismo, el comunista, no habla en nombre de una raza, nación o creencia; al
contrario es objetivista y se presenta como el agente del progreso de la razón y de la
modernización. El rasgo principal del Estado autoritario es que habla en nombre de una
sociedad, un pueblo o una clase de los que tomó en préstamo la voz y el lenguaje.
El totalitarismo crea un poder total en el que el Estado, el sistema político y los actores
sociales se fusionan y pierden su identidad y su especificidad para no ser más que
instrumentos de la dominación absoluta ejercida por un aparato de poder, casi siempre
concentrado en torno a un jefe supremo. Un Estado totalitario es un Estado secta cuya función
principal es combatir a los enemigos exteriores e interiores y asegurar una unanimidad tan
entusiasta como sea posible. El totalitarismo esta sustentado en la visión filosófica organicista
y sustancialista: se queda en el nivel de realidad de la Naturaleza físico-biológica y desde allí
pretende encerrar la persona humana. Pero ninguna filosofía política auténticamente
democrática puede surgir de un encuadre mental que conceptualiza al hombre dentro de la
naturaleza física o biológica, negándole su especificidad.70
Un régimen autoritario puede contentarse con aplastar, con reducir al silencio a la
sociedad. El Estado Totalitario, en cambio, debe hacerla hablar, excitarla, se identifica con
ella exigiendo que se identifique con él.
A largo plazo, desarrollo y democracia son inseparables y el totalitarismo es un
obstáculo insuperable para la construcción de un desarrollo endógeno, porque impide la
formación de actores económicos y culturales independientes y por lo tanto susceptibles de
innovaciones. Estos regímenes cuando se hunden en la guerra, se asfixian en su negativa a
reconocer la existencia autónoma de la sociedad civil y la sociedad política.71
Lo que opone un pensamiento autoritario a un pensamiento democrático es que el
primero insiste sobre la formalidad de las reglas jurídicas, en tanto que el otro procura
descubrir detrás de la formalidad del derecho y del lenguaje del poder, elecciones y conflictos
sociales.
Todas estas visiones de desprecio hacia el pueblo concluyen en que en los regímenes
políticos no comunitarios donde impera un estrato social o un estamento privilegiado con
respecto a los otros, cada uno tratará de encontrar justificaciones para su pretendido derecho
de mandar a los otros. Como señala Weber, los grupos políticamente privilegiados, sean
cuales fueren “usualmente tienden a confeccionar leyendas acerca de su posición social (de
poder y de honor) para fundarlas en cualidades específicas e intrínsecas propias”, como
también 72 lo hacen los que tratan de desplazarlos.
ENFOQUES DE LOS TEÓRICOS DE LA DEMOCRACIA
Como señala Touraine, la democracia no nace del Estado de derecho sino del llamado a
unos principios éticos -libertad, justicia- en nombre de la mayoría sin poder y contra los
intereses dominantes.
En los teóricos de la democracia hay coincidencia en que debe haber interdependencia
entre los ciudadanos y los representantes respeto a los derechos fundamentales y que la
democracia no puede reducirse solamente a las instituciones públicas, a una definición de los
poderes o al principio de la libre elección.
Los teóricos de la ciencia política han realizado distintos enfoques sobre la democracia,
explayándose sobre diversas teorías que justifican la democracia de acuerdo con el valor de
sus resultados.

70
Miguens, José, Desafío al modelo neoliberal. p.27
71
Touraine, Alain, Qué es la democracia p. 145
72
Weber, Max, La psicología social de las religiones del mundo, p. 2226
 48

El Dr. Carlos Nino señalaba que si la democracia se justificara mediante el valor de sus
resultados, su atractivo sería débil y su carácter contingente, debido a que se podrían alcanzar
mejores resultados a través de algún otro procedimiento. Además podría decirse que el
procedimiento democrático algunas veces produce resultados moralmente inaceptables, y a
diferencia de aquellas prácticas que valoramos debido a ciertas reglas intrínsecas a ellas
(como los juegos o los deportes), los resultados del procedimiento democrático no son
moralmente irrelevantes sino de una importancia moral inmensa.73
Una de las diferencias entre los enfoques, está dada por la forma en que cada uno
incorpora las cuestiones referidas a la moral como parte de las explicaciones y justificaciones
de la democracia. Para un sector de la doctrina es imprescindible reservar un ámbito para el
funcionamiento de la política y más específicamente para el funcionamiento de la política
democrática dentro del cual los asuntos morales no estarían en juego. Para el otro sector
doctrinario, la virtud de la democracia yace precisamente en la incorporación de mecanismos
que transforman las preferencias auto interesadas originarias de las personas en otras más
altruistas e imparciales. La democracia no sólo produce resultados moralmente aceptables
sino que política y moral van de la mano. Veamos entonces, cuáles son los distintos enfoques
teóricos, teniendo en cuenta argumentos centrales y principales críticas que se le formulan.

 Enfoque utilitarista
El primer enfoque partidario de la democracia es el utilitarismo. La versión más
conocida y tradicional de esta teoría es la denominada hedonista, que principalmente define el
bien en relación con la búsqueda del placer y la ausencia del dolor. Entonces, el placer es sólo
parte del bien en relación con la satisfacción de preferencias e intereses de los individuos más
allá de su contenido. Esta teoría no discrimina a priori entre aquellos que pudieran gozar el
bien y reconocer que los que pueden hacerlo son todos aquellos que físicamente son capaces
de disfrutar de él.
El utilitarismo es profundamente individualista en cuanto todo individuo es un
candidato a ser una persona moral. Ninguna entidad supraindividual, tal como el Estado,
puede ser una persona moral, ya que no posee las condiciones físicas necesarias para disfrutar
el bien.
Quizás esta postura tenga su antecedente en Epicuro, ya que hay elementos de su
filosofía que son compartidos por los utilitaristas, tales como la búsqueda del placer
individual, el no compromiso con el valor solidaridad, tener como única finalidad lograr
complacer el interés individual y no el general.
La forma en que es propagado el bien entre los individuos que defienden el utilitarismo
es agregativa, en el sentido de que el bien es mayor cuando aumenta su goce por parte de
diferentes individuos sin importar la forma en la que ese bien se distribuye entre esos
individuos.
Para el utilitarismo, la democracia es justificable porque ésta toma los intereses o
preferencias de los individuos como un hecho dado. El estado no tiene ninguna facultad para
entrometerse con los intereses de los individuos que deben ser respetados y tenidos en cuenta
con un pie de igualdad, incluso cuando los intereses en cuestión sean egoístas.
La democracia es justificada moralmente porque el sistema democrático permite
aumentar el bien ya que la suma total del placer de que gozan las personas es mayor a la suma
total del dolor que padecen, o que la suma total de satisfacción de preferencias supera la
frustración de ellas.
La crítica a esta postura radica en que la regla de la mayoría por si misma no satisface el
principio utilitarista: para maximizar las preferencias deben ser evaluadas sus intensidades, ya
que la regla de la mayoría simple puede arrojar resultados antiutilitaristas si los intereses de la
73
Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa. p. 101
 49

mayoría son menos intensos que aquellos de la minoría, por lo que el grado de satisfacción de
preferencias agregadas es menor del que puede surgir por otra vía.
El utilitarismo no tiene en cuenta la separabilidad e independencia de las personas,
porque permite compensaciones interpersonales de beneficios y cargas y usar a los individuos
va en contra del principio básico de inviolabilidad de la persona. Hay que agregar que para
nuestra posición el agregado de individuos reunidos por contrato no cumple con las
condiciones para formar comunidades políticas.
Además otro gran problema que presenta esta postura es que justifica la democracia de
un modo demasiado contingente, ya que habría ocasiones en las que una suspensión de las
instituciones democráticas podría aumentar la felicidad general, sin tener en cuenta la
importancia de la estabilidad de las instituciones. 74

 Enfoque de quienes realizan un análisis económico de la democracia

Para quienes propugnan esta teoría, la política democrática funciona como un mercado,
por cuanto hay quienes producen bienes (los políticos) que compiten para conformar a sus
consumidores (los electores). Estos últimos negocian con los productores hasta que se alcanza
el equilibrio óptimo. Este conllevaría un estado de cosas que es socialmente beneficioso, no
importando las preferencias o intereses de los participantes. La justificación económica de la
democracia se sustenta en la idea de la existencia de una “mano invisible” a quien nadie ve ni
conoce.
Como señala Nino, la visión económica de la democracia elude la paradoja de la
superfluidad moral de gobierno sólo porque logra escapar de los juicios morales y de los
principios de justicia a la vez. Esta visión no puede explicar por qué los derechos y las
convenciones institucionales deberían ser reconocidos aun cuando de ese reconocimiento
surgen soluciones claramente ineficientes.
Al liberalismo economicista le interesa muy poco el desarrollo de la sociedad política y
el de las personas, salvo en lo que afecta su funcionamiento mecánico. Además rechazan
explícitamente la justicia social en las sociedades políticas y económicas, justicia que
evidentemente no puede caber en ningún mecanismo.

 Enfoque elitista de la democracia

Esta concepción tiene una visión pesimista de la naturaleza humana y de la posibilidad
de cambiar las inclinaciones egoístas de los hombres. Por ello, no creen que el sistema
político debería estar diseñado para transformarlas.
Esta postura ya fue anticipada por Weber en 1918, cuando sostuvo que el continuo
proceso de profesionalización y exclusión que se da en la política conduce a una situación en
la que un pequeño grupo es el que toma en realidad las decisiones y donde la mayoría de la
gente se mantiene apática y, en el mejor de los casos, solo tiene el rol de seleccionar a
aquellos que están a cargo por un determinado período.
Schumpeter realiza comentarios muy negativos hacia los electores, ya que considera
que la democracia significa tan solo que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar a
los hombres que han de gobernarle. De ahí que el método democrático no sea más que un
sistema institucional para llegar a las decisiones políticas; es en este sistema institucional
donde los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha competitiva y por
el voto del pueblo.
Schumpeter establece una analogía entre la competencia por el liderazgo y la
competencia económica: en ambas se manifiestan variadas formas de competencia. Para este
autor existe una gran similitud entre el modo en que funciona una economía de mercado y la
competencia electoral, ya que los partidos actúan como empresas que ofrecen sus productos a
74
Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa. p. 109
 50

los ciudadanos que se comportan como si fueran consumidores que, en este caso, no cuentan
con dinero, sino con votos. En esta óptica, no hay una competencia de mercado perfecta sino
oligopólica, tanto por su alto grado de concentración como por la medida en que las
preferencias del público son manipuladas.
En este sentido el papel de la publicidad es clave para entender esa manipulación,
llegando a afirmar que la voluntad del pueblo es el producto y no la fuerza propulsora del
proceso político.75
Hamilton y los federalistas norteamericanos, no tenían una visión positiva de los
electores, ya que simplemente no creían que los ciudadanos comunes estuviesen en
condiciones de decidir por sí mismos quien deba ser o no su presidente y por eso crearon los
colegios electorales.
Por ende, Schumpeter aceptaba un ejercicio de la ciudadanía de forma intermitente: la
competencia entre dirigentes y las elecciones periódicas son y deben ser los ejes del sistema y
todo lo que importa es que, a través del voto, el pueblo autorice cada tantos años a quienes se
encargarán de decidir por él. Si las cosas no salen a su gusto, la gente ya tendrá ocasión de
desquitarse en los próximos comicios.76 Esta es, claramente, una visión minimalista de la
democracia.
En cuanto a los dirigentes, estos necesariamente deben ser profesionales, y deben
transformarse en especialistas en la cosa pública y en el trato de los hombres, además de vivir
para la política y también vivir de la política. Por ello, quienes ejercen esta profesión
desarrollan sus propios intereses, el principal de los cuales sigue siendo mantenerse en el
poder una vez que arriban a él.
Sobre los peligros que lleva la profesionalización de la política, tales como la
corrupción y la defensa de los intereses corporativos, Schumpeter sostiene que el material
humano de la política debe ser sumamente elevado y para lograrlo, la única garantía efectiva
es que se consolide un “estrato social” dedicado por entero a ella. La estabilidad de la
democracia depende de un buen liderazgo, de un alcance restringido de las decisiones
democráticas y de una burocracia estable y bien calificada para asistir al liderazgo político.
Por ello es conveniente excluir una serie de temas de la toma decisión política y dejarlas en
manos de especialistas, como la administración de justicia, el manejo de las finanzas, etc. es
necesario para esto contar con una burocracia bien capacitada, de buena reputación, que se
apoye en una sólida tradición, y dotada de un fuerte sentido del deber.
Para Schumpeter, la democracia procedimentalista solo puede funcionar donde la
ciudadanía cuenta con los recursos materiales, intelectuales y morales adecuados: él creía que
un país debe comenzar por crecer económicamente y por transformar sus pautas de
organización social para recién después encarar la tarea del desarrollo político, esto es, la
implantación de una democracia representativa.
De más está decir cuán alejados estamos nosotros de tal singular posición, ya que como
señala Hannah Arendt, se consagra una forma oligárquica de gobierno y se permite la
dominación de la mayoría por un gobierno de la minoría. Esta perspectiva requiere
fundamentalmente la apatía asociada con los sectores más pobres y menos educados de la
sociedad. Creemos que muchos de nuestros líderes políticos se creyeron realmente que eran
una elite, y eso nos produjo la actual crisis del paradigma de la democracia y de la democracia
de partidos.
Por ello, sostenemos que si se quiere alcanzar una comunidad política, el prisma para
llegar a ella debe ser el contrario del que pregonan los teóricos de la democracia elitista.

75
Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia. p 67
76
Num, Schumpeter y los políticos. La democracia. p 31
 51

 Democracia pluralista
El principal exponente de esta posición es Robert Dahl, que tuvo a Schumpeter como
antecedente más cercano e influyente. La principal crítica a este último es que al operar con
un modelo dicotómico compuesto solo por ciudadanos y políticos pasó por alto el hecho de
que los ciudadanos participan en una multitud de asociaciones que se encargan de articular y
de agregar sus demandas para después promoverlas e impulsarlas ante las autoridades. El
poder se halla de esta manera disperso en la sociedad a través de facciones que se encuentran
en pugna77. Estos grupos o facciones son los principales actores en la competencia política
que reemplazan a los individuos que constituyen en conjunto a las elites. Los pluralistas
consideran las facciones como una consecuencia inevitable de la naturaleza egoísta de los
individuos y de la tendencia a asociarse para defender sus propios intereses, pero las facciones
pueden ser neutralizadas o alcanzar un equilibrio para evitar que cualquiera de ellas adquiera
un poder excesivo. Es justamente con la democracia que se logra el equilibrio que neutraliza
el poder de las facciones, ya que invita a las facciones o a los partidos políticos a competir
para conseguir el favor del electorado.
El pluralista caracteriza la democracia como un arreglo institucional que concede el
derecho de decidir a aquellas facciones o grupos de individuos que ganan en la lucha por el
voto del pueblo78. De acuerdo con los pluralistas, la virtud de la democracia liberal es que ella
previene que cualquier grupo o facción monopolice el poder.
Toda esta teoría cerraría si la política estuviera separada de la moral y si se tuviera una
visión pesimista del hombre donde este solo busca su propio interés recluyéndose en los
partidos políticos para la defensa de dichos intereses. También se puede cuestionar la
inevitabilidad de las facciones y las elites, así como la efectividad de las facciones para
prevenir la monopolización, ya que a lo largo de la historia, la humanidad adoptó una
variedad de estructuras sociales y mostró que era capaz de superar su puro egoísmo cuando
las condiciones alentaron la propagación del espíritu público.

 Teorías consensualistas
Estas ven la democracia como el único sistema donde un gobierno puede ser compatible
con la autonomía personal. Cada persona es su propio soberano y el gobierno solo puede
interferir con su plan siempre y cuando aquella, de un modo u otro, haya aceptado esa
interferencia. Está de acuerdo con el principio de dignidad de la persona que legitima las
cargas, obligaciones, y responsabilidades sobre la base del consentimiento.
Uno de los tipos de teorías consensualistas está basado en el consentimiento hipotético
originado en teorías contractualistas que sostienen que una determinada institución adquiere
valor, si, bajo ciertas condiciones, esta fuera aceptada por aquellos que se encuentran sujetos a
ella.
El principal exponente contemporáneo de la escuela del consentimiento hipotético es
John Rawls, para quien los individuos buscan acrecentar su acceso a los bienes primarios
acrecentando su interés. Rawls sostiene que cuando el principio de libertad política es
aplicado al proceso político definido por la constitución, este trae aparejado el principio de
igual participación. Este principio traslada la noción de justicia como equidad que requiere de
una situación inicial, desde la posición originaria hacia la constitución entendida como la
norma de mayor jerarquía79. El proceso constitucional debería preservar la igual
representación de la posición originaria tanto como sea posible.
Rawls cree que los límites constitucionales a la regla de la mayoría, tales como el
control de constitucional judicial basado en ciertos derechos constitucionales, pueden ser

77
Num, Las teorías pluralistas. La democracia. p. 37
78
Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa. p. 122
79
Rawls, John, Teoría de la justicia. p. 87
 52

justificados, si resultan aceptables para todos los ciudadanos que forman parte de una
convención constituyente ideal, como la forma más segura de lograr ciertas libertades. El
problema de esta teoría es que puede justificarse desde ámbitos no democráticos.
Para Locke cualquier forma de gobierno que pueda ser consentida por los individuos
por medio de contratos es moralmente aceptable. Y si se quiere justificar la democracia sobre
la base del consentimiento de las personas, el acto de votar, típicamente asociado a regímenes
democráticos, debe ser tomado como constitutivo de ese consentimiento. Para Aristóteles las
asociaciones reunidas en acuerdos o mediante un contrato, no son comunidades políticas.
El liberalismo individualista, claro exponente de esta disposición, es, como dijimos
antes, políticamente asocial y socialmente amoral. De igual manera hay que reconocer los
aportes del liberalismo, tales como el reconocimiento de las libertades individuales frente al
Estado y el reconocimiento de la identidad y la autonomía que surgen de la intimidad de cada
uno, que a su vez generaron la actual preocupación generalizada por la dignidad y los
derechos de toda persona humana.
La segunda de las familias de teorías que justifican la democracia, y es de la que
nosotros más cercanos nos encontramos, tiene una visión más optimista de la naturaleza
humana y como ésta puede ser moldeada a través de mecanismos sociales que son acordes a
los valores. La democracia no solo produce resultados moralmente aceptables sino que los
produce a través de la moralización de las preferencias de los individuos80.
Esta concepción es denominada “democracia social” o “democracia participativa”. De
esta familia saldrá nuestra postura para justificar el nuevo paradigma que debe reemplazar al
actual.

LOS TEÓRICOS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Para justificar la democracia, sostienen que ésta es un mecanismo que transforma los
intereses originales de los individuos. Uno de los considerandos más importantes de esta
concepción es que la política y la moral no son dos compartimientos estancos. También se
reconoce que la política involucra inclinaciones morales, juicios morales y responsabilidades
morales.

 Rousseau y la soberanía popular

La primera y más tradicional justificación de la democracia se basa en la soberanía
popular. En democracia, el pueblo, como un todo, es realmente autónomo porque es el único
sistema que garantiza el autogobierno. La democracia no es solo el gobierno para y del
pueblo, sino también por el pueblo (definición célebre enunciada por Lincoln).
Rousseau en el Contrato Social81 apoya la soberanía del pueblo. “Estas cláusulas del
contrato social, se reducen a una sola: la enajenación completa de cada asociado, con todos
sus derechos, a la comunidad entera, ya que dándose íntegramente cada uno, la condición es
igual para todos, y por ello, nadie tiene interés en hacerla onerosa a los otros. Más aún,
efectuándose la enajenación sin reservas, la unión es tan perfecta como puede ser, y ningún
asociado tiene ya nada que reclamar, puesto que si resta algunos derechos a los particulares,
como no habría ningún superior común que pueda pronunciarse entre ellos y el público,
siendo en este punto cada cual su propio juez, pretendería serlo en todo, dándose cada uno a
todos, que no se da a nadie.”
Inmediatamente, en lugar de la persona particular de cada contratante, este acto de
asociación produce un cuerpo moral y colectivo compuesto de tantos miembros como votos
tiene la asamblea, la cual, por este mismo acto, recibe su unidad, su vida y su voluntad. Esta
80
Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa. p. 127
81
Rousseau, Jean Jacques, El contrato social.
 53

persona pública formada por la unión de los demás tomaba antiguamente el nombre de
Ciudad, y ahora el de República. Respecto de los asociados, toman colectivamente el nombre
de pueblo.
El punto de partida del Contrato Social es el consenso como única criterio legitimador
del gobierno y del derecho. La fuerza no crea ni puede crear derechos. Un régimen fundado
en el terror no es un régimen legítimo; es la continuación del estado de guerra, solo que, por
prudencia o conveniencia táctica, el oprimido obedece para salvar su vida o sus intereses. De
esta manera, resulta claro que cualquier régimen que no se apoye en el consenso o no siga el
interés general no puede constituir propiamente un gobierno, sino que reedita el estado de
guerra entre facciones.82 A pesar de que la justificación general de las estructuras políticas se
basa en el consentimiento que surge del contrato social, Rousseau fundamenta la regla de la
mayoría sobre la base de la transformación de la voluntad de cada individuo en una voluntad
general que se propone alcanzar el bien común.
Rousseau veía a la política como profundamente interconectada con la moral. Estaba
preocupado por la norma para llegar a soluciones moralmente correctas dentro del proceso
político. Este fin de la política podía ser alcanzado si el contrato social lograba transformar el
estado de naturaleza en un gobierno civil, ya que a diferencia de la voluntad de los individuos
privados y de las facciones, la voluntad del pueblo soberano nunca podría equivocarse.
Rousseau creía firmemente que el pueblo soberano era un sujeto moral diferente de la mera
sumatoria de individuos que lo componían.
Si la única fuente de legitimidad es el consenso, la voluntad soberana es la Voluntad
General, expresada por medio de la Ley. Sin embargo, esta ley, que no puede ser estatuida por
el pueblo reunido en asamblea, por ser universal, requiere de un instrumento que vele por su
cumplimiento y su ejecución: este instrumento es el gobierno. Que este gobierno sea de uno
(monarquía) de pocos (aristocracia) o de muchos (democracia) es secundario, ya que su
función no es otra que cumplir la ley establecida por el pueblo reunido en asamblea
legislativa. De ahí que los actos del gobierno no sean leyes: son meros decretos
instrumentales, ya que la soberanía (es decir la legislación) es siempre popular.
Rousseau es un pensador antiestado (junto a Prouhon, a Marx), ya que de su doctrina se
desprende una clara oposición a cualquier forma de mediación política y, en particular, a la
representación de la Voluntad General. Su idea del cuerpo político es radicalmente diferente a
la del Estado moderno (burocrático, central, militar-profesional, tecnocrático).
La democracia rousseauniana no puede ser vista como una forma de gobierno del
Estado, sino que debe ser entendida como una forma de organización política, no estatal,
donde la sociedad reasume libre su autogobierno directo.
Esta visión de la democracia que la asocia a la voluntad popular sólo puede ser
entendida a través de la concepción organicista o colectivista del pueblo, y es dependiente de
una filosofía moral colectivista que, a su vez, depende de una ontología colectivista, posición
que ya hemos rechazado.
Otra de la críticas a la doctrina de la voluntad general es que, mal interpretada, puede
ser una puerta de acceso a vías autoritarias, ya que cualquiera podría sentirse un iluminado
conocedor de la voluntad, aún en contra de los deseos de la mayoría.
Además la justificación de la democracia basada en la soberanía popular no reconoce el
contrapeso que le opone a la democracia el reconocimiento de los derechos individuales y,
como señala Nino83, no hay ninguna conexión evidente entre la continuidad jurídica, la
constitución de la voluntad general y la satisfacción del bien común. Bien puede suceder que
la voluntad general derogue hoy lo que había sancionado anteriormente.

82
D´Auría, El nudo en la soga. p. 78.
83
Nino, Carlos, La constitución de la democracia deliberativa. p. 137
 54

 Teorías perfeccionistas
John Stuart Mill fue el máximo exponente de esta teoría. ¿Por qué lo incluimos entre los
que pregonan la democracia participativa, si éste era un defensor de la representación? Por
que a fines del siglo XIX, los teóricos liberales habían socializado el desideratum de la plena
participación.
Stuart Mill84 nos aclaraba que “cualquier gobierno que pretenda ser libre, debe
procurar que la participación en todo sea tan grande como lo permita el grado de cultura de
la comunidad” y, además, permitir que todos sean admitidos a ejercer una parte de la
soberanía. Estas características corresponden a la democracia directa o gobierno popular. No
obstante este autor señala que en la comunidad que exceda los límites de una pequeña
comunidad (las antiguas ciudades estados de la antigüedad, por ejemplo), la participación
directa es imposible. Por lo tanto el modelo perfecto de gobierno participativo es el
representativo.
Pero para lograr efectos similares a la participación directa, es necesario adoptar
procedimientos electorales que favorezcan la representación de todas las tendencias existentes
en la sociedad. Estos procedimientos deben ser sistemas electorales proporcionales.
Solamente a través suyo es posible que los órganos representativos reflejen la complejidad de
la sociedad moderna, incluyendo la diversidad de las clases sociales. Este argumento requiere
de premisas auxiliares, tales como: los intereses de la gente son mejor asegurados cuando la
persona interesada misma puede ponerse de pie para defenderlos; la prosperidad general de la
sociedad es alcanzada en proporción a la cantidad y variedad de energías personales
comprometidas en su expansión; el mejoramiento de los problemas de los seres humanos es
en función del carácter activo y disconforme y no del pasivo y satisfecho.85
El perfeccionismo considera a la democracia como una forma de promover ciertos
valores de los individuos. Estos fines son la autorrealización, particularmente en relación con
la capacidad para estar involucrado en la vida pública, y el espíritu de fraternidad o
solidaridad social.
El modo en que la democracia logra la transformación de los intereses de la gente es a
través de la moralización de las personas mismas.
Esta visión de la democracia, pone el énfasis en el desarrollo moral de la virtud cívica y
fue central en el movimiento antifederalista durante el período de discusión sobre la
Constitución de Estados Unidos.
Si bien coincidimos en el fundamento filosófico de los perfeccionistas, sabemos que es
necesario realizar algunos retoques a esta posición que, en última instancia, llevó a la
partidocracia. Por eso en primer lugar es necesario buscar un mayor equilibrio entre orden y
autonomía, ya que los perfeccionistas amenazan el principio de autonomía personal. En
segundo lugar, el gobierno representativo como tal ya cumplió una etapa y este debe ser
reemplazado por un nuevo paradigma de democracia comunitaria.
Ahora bien, la pregunta que muchos se harán es la siguiente: ¿si desde el punto de vista
teórico es tan atractiva la aplicación de la democracia directa, por qué no se pasa directamente
a la democracia participativa?

¿ES POSIBLE LA DEMOCRACIA DIRECTA?

El grupo de teóricos que pregonan la democracia participativa se enrola dentro del

enfoque dialoguista. Existen diferentes versiones que corresponden a esta perspectiva, pero
todas ellas encuentran en el diálogo un medio para contener los intereses egoístas y el poder
de las facciones que se basan en ellos.
84
Stuart Mill, Consideraciones sobre el gobierno representativo. p. 198
85
Stuart Mill. Op.cit. p. 136.
 55

A diferencia del utilitarismo, del análisis económico de la democracia, del elitismo, del
pluralismo y de la teoría consensual, la concepción deliberativa de la democracia ve en esta
última una profunda interrelación con la moral y se apoya sobre su poder para llegar a
realidades moralmente aceptables.
A diferencia de la doctrina de la soberanía popular, del perfeccionismo o de las
concepciones que no se apoyan en el valor epistémico del proceso democrático, la concepción
de la democracia deliberativa defendida por Nino trata de respetar un conjunto de
presupuestos liberales fuertes86.
La posición de la democracia deliberativa implica que el consenso alcanzado después de
un ejercicio de discusión colectiva debe ser confiable en el proceso de conocimiento de
asuntos morales, pero esta confiabilidad no puede excluir completamente la confianza en
nuestra propia reflexión individual para expresar argumentos en la discusión. Para ello es
fundamental la existencia de convenciones que permitan resolver los problemas de acción
colectiva y que intenten evadir la contingencia.

PRINCIPALES OBJECIONES A LA DEMOCRACIA DIRECTA

La objeción más fuerte a este tipo de perspectiva de la democracia se presenta desde la
práctica política.
La principal duda que emerge de la democracia directa es su viabilidad, ya que si por
democracia directa se entiende estrictamente la participación de todos los ciudadanos en todas
las decisiones que les atañen, ciertamente, desde un punto de vista práctico, la propuesta de
aplicar la democracia directa parece insensata. Damos a continuación algunos de los
argumentos más frecuentes.
 El problema del tiempo y del espacio
Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez más
complejas como son las sociedades industriales modernas.
El primer escollo a tener en cuenta es el tamaño territorial en relación con la población.
Según estudios, en Atenas, el cuerpo de ciudadanos llegó a sesenta mil hacia el 450 a.C. Un
siglo después, como consecuencia de la emigración, las muertes por la guerra y la
enfermedad, el número de ciudadanos se redujo a la mitad: a pesar de ello, y con problemas,
la democracia directa puede funcionar.
Ahora bien, ¿cuán grande tiene que ser una sociedad para poder funcionar
directamente? Seguiremos un ejemplo propuesto por Dahl 87. Supongamos que comenzamos
con una unidad mínima, un comité, por ejemplo, de tan solo diez miembros. Pensamos que
puede ser razonable dejar diez minutos a cada miembro para discutir el asunto de que se trate.
Se consumirían así, más o menos, una hora y cuarenta minutos en la reunión: ciertamente no
es una cantidad de tiempo desorbitante. Pero imaginemos que el tema es tan importante que
cada miembro del comité necesitará media hora. Deberán planificar entonces una sesión de
cinco horas o quizás dos sesiones con un tiempo que sigue siendo aceptable.
Pero consideremos un pueblo de doscientas personas con una población adulta de un
centenar de personas, las cuales asisten a las reuniones de una asamblea. Si cada uno dispone
de diez minutos, esta modesta cantidad requeriría de dos días y ocho horas de deliberación. A
medida que los números suben, la situación se vuelve más y más impracticable. En una polis
ideal de diez mil ciudadanos plenos, el tiempo requerido estaría más allá de lo tolerable, ya
que los diez minutos otorgados a cada ciudadano demandarían doscientos días de ocho horas,
y disponiendo de media hora estaríamos en casi dos años de reuniones permanentes.

86
Nino, Carlos, La democracia deliberativa. p. 198
87
Dahl, R., La democracia. p.124
 56

La ley de tiempo y número indica que cuantos más ciudadanos contenga una unidad
democrática, tanto menos podrán participar los ciudadanos directamente en las decisiones
políticas y tanto más tendrán que delegar su autoridad en otros.
El próximo cuadro demuestra el alto tiempo que debe transcurrir en un debate público
serio si se adopta la democracia participativa:
El alto precio de la democracia participativa: cuadro n º 3

Tiempo total requerido si cada persona dispone de: 10 minutos

nº DE PERSONAS Minutos horas Días de 8 horas
10 100 2
20 200 3
50 500 8 1
500 5000 83 10
1000 10.000 167 21
5000 50000 833 104
10.000 100.000 1667 208

Tiempo total requerido si cada persona dispone de: 30 minutos

nº DE PERSONAS Minutos horas Días de 8 horas
10 300 5
20 600 10 1
50 1500 25 3
500 15.000 250 31
1000 30.000 500 63
5000 150.000 2500 313
10.000 300.000 5.000 625

En una reunión de asamblea -cualquiera que haya asistido sabe cómo funciona- lo típico
es que sean unas pocas personas las que hablen. El resto se inhibe por diferentes razones:
porque lo que pretenden decir ya ha sido cubierto adecuadamente, porque ya han aclarado sus
ideas, porque sufren de miedo escénico, de un sentido de incompetencia, o bien por la falta de
un verdadero interés en la cuestión tratada, o por conocimiento incompleto, etcétera. Así pues,
mientras unos pocos llevan la discusión, los demás escuchan y cuando llega el momento de
votar, lo hacen.
También, muchas discusiones y clarificaciones pueden tener lugar en otro sitio, por
ende no se deberían leer en forma simplificada. A pesar de todas estas razonables
matizaciones, la democracia de asamblea tiene algunos graves problemas:
- las oportunidades de participación disminuyen rápidamente con el tamaño del cuerpo de
ciudadanos,
- aunque muchas más pueden participar escuchando a los intervinientes, el número máximo
de participantes en una única reunión que podrían ser capaces de expresarse tomando la
palabra es muy pequeño, probablemente bastante menos de un centenar
- estos miembros plenamente participativos llegan a convertirse, en efecto, en representantes
de los otros, excepto en las votaciones.
- Así incluso en una unidad gobernada por democracia de asamblea, es posible que exista un
sistema representativo de facto.
- Pero nada asegura que los miembros plenamente representativos sean representantes del
resto.
- Para instituir un satisfactorio sistema de elección de representantes, los ciudadanos pueden
preferir razonablemente elegir a sus representantes en elecciones libres e imparciales.88

88
Dahl, R, La democracia. p.125
 57

Es decir que una unidad democrática, tanto mayor será el potencial de la participación
ciudadana y tanto menor la necesidad de que los ciudadanos deleguen las decisiones políticas
en representantes.
 La falta de interés de los ciudadanos por algunos temas
En una democracia directa, todos los ciudadanos deberían participar activamente en la
discusión de los temas de agenda. Sin embargo la realidad nos muestra que en primer lugar,
cuando los ciudadanos saben que las cuestiones que va a tratar la asamblea son triviales y no
controvertidas, la mayoría decide quedarse en su casa. En segundo lugar, si por el contrario,
las cuestiones a tratarse son controvertidas, la mayoría de los ciudadanos querrá hacer oír su
voz. Estas dos cuestiones plantean dos problemas muy diferentes. En cuanto al primero, la
asamblea puede ser cooptada por un sector minoritario que tiene especial interés en resolver
una cuestión que los afecta directamente y que puede no ser representativo del interés general.
En cuanto al segundo, en el caso de una cuestión muy controvertida con muchos ciudadanos
en la asamblea, esta puede verse desbordada por inexistencia de un espacio físico adecuado.
La asamblea de los ciudadanos, tal como la vivió Aristóteles y la imaginaba Rousseau,
es una institución que puede existir únicamente en una pequeña comunidad, como era la
comunidad ateniense de los siglos V y IV, cuando los ciudadanos eran unos cuantos miles y la
asamblea podía reunirse en el lugar convenido89. En sociedades como las actuales, sin
embargo, parece impracticable.
 La complejidad de los temas
Dahl90 sostiene que la asamblea, en el proceso de toma de decisiones políticas de la
democracia directa, decide implícita o explícitamente acerca de los fines y de los medios.
Esta crítica sobre si los ciudadanos se encuentran en condiciones de opinar sobre
cuestiones que requieren complejidad es muy sustentable si bajo un falso ardid de la igualdad
se impide contar con opiniones de especialistas. Pero, como sabemos, los miembros de la
asamblea se dedican parcialmente a los asuntos públicos y delegan la ejecución de las
políticas públicas a un conjunto de ciudadanos bajo ciertas restricciones.
En las actuales condiciones, caracterizadas por una creciente internacionalización de los
problemas, la complejidad de los temas es evidente. Se han multiplicados los temas, las
políticas públicas y el elenco de asuntos que el Estado debe atender. La complejidad de las
políticas ha derivado en una lamentable complejización del proceso de toma de decisiones que
ha demandado la creación de nuevas instituciones, especialmente para incluir tecnócratas.
Pero no por ello debe descartarse la opinión de los ciudadanos que por su experiencia en
mecanismos de participación ciudadana directa han demostrado que su comportamiento es
más responsable que lo que les conceden los críticos.
 La democracia directa llevada a su extremo puede caer en la contingencia
de los derechos
Si los ciudadanos no tienen un proceso democrático que permita solucionar y finalizar
los debates originados por los diferentes puntos de vista sobre determinados derechos, puede
caerse en la contingencia de estos. Es decir: puede resultar inacabada la discusión sobre las
prioridades de derechos. Para ello es fundamental primero discutir y determinar cuál será la
constitución del poder, dado que la constitución ideal de derechos parece ser un resultado de
la primera.
La constitución ideal de derechos es el fin, y la constitución del poder es el instrumento,
pero es primordial establecer primero la constitución del poder, para ayudar a evitar la
contingencia de los derechos.

89
Muy pocas veces se veían más de dos mil o tres mil ciudadanos, aunque sobre las colinas donde se tenían
normalmente las asambleas ordinarias hubieran podido estar veinticinco mil personas de pie y dieciocho mil
sentadas.
90
Dahl, R. La democracia y sus críticos. p. 336
 58

 El peligro de caer en el ciudadano total

La politización integral de la propia vida es la vía que lleva al Estado total y a lo que
Dahrendorf91 llamó el ciudadano total: la polis es todo y el individuo nada. En las sociedades
modernas es materialmente imposible que todos los ciudadanos decidan todas las cuestiones
que debe afrontar. El individuo que imagino Rousseau, llamado a participar desde la mañana
hasta la noche para ejercer sus deberes de ciudadano, no sería el hombre total sino el
ciudadano total.
La interpretación que se le dio a esta posición tiene en su base es la semejanza con el
Estado Total. El estado total al igual que el ciudadano total, representa el principio que “todo
es política”, que se caracteriza por la reducción de todos los intereses humanos a los intereses
de la polis, por la politización integral del hombre en el ciudadano, por la eliminación
completa de la esfera privada en la esfera pública.
La realidad histórica nos demuestra que solo en momentos breves, como las
revoluciones donde se producen extraordinarias y profundas transformaciones, ocupa la
actividad política un lugar preponderante en la vida del hombre. Pero la mayoría del tiempo,
el hombre busca su escape en la vida privada, aunque siga con interés los problemas políticos.
Bobbio92 señala que “no todo es política” porque: a) la experiencia demostró que la
política es una más de las actividades fundamentales del hombre; b) es mejor la sociedad en la
cual la política no invade toda la vida del hombre. Analógicamente, cuando afirma que “la
política no es de todos”, quiere significar que a) el hecho de que la política esté hecha por
pocos es una realidad histórica que no ha sido desmentida ni siquiera en las llamadas
sociedades democráticas; b) es mejor la sociedad en la cual existe una cierta división del
trabajo y donde la mayoría de las personas están libres del compromiso cotidiano de ocuparse
de los asuntos públicos.
Nosotros creemos que la crisis actual del modelo partidocrático tiene su fuente en la
escasa participación ciudadana: por ello el nuevo paradigma debe estar sustentando en el
nuevo rol de la participación ciudadana que ha de intervenir en la designación de los
representantes, en la toma de algunas decisiones consideradas cruciales, en el ejercicio de las
funciones de contralor. No es necesario empero que participen de todas las decisiones, ni de
que se ocupen absolutamente de todos los temas que competen a lo público- político.
 El peligro de caer en la democracia plebiscitaria sin cultura democrática
Los que pregonan la democracia plebiscitaria se olvidan de dos factores: uno es que
nadie puede imaginar un Estado que pueda ser gobernado mediante el llamado permanente al
pueblo. Teniendo en cuenta las leyes que se promulgan en nuestro país cada año, debería
preverse un promedio de una llamada al día, lo que parece absolutamente inviable.
El otro factor es el peligro de que los gobiernos manipulen los plebiscitos. El claro
ejemplo histórico de la utilización continua de plebiscitos en lugares sin cultura democrática
se dio en la Alemania de Hitler, y más recientemente con Pinochet, que trataron de manipular
los plebiscitos con miras a su propia conveniencia. Además los medios informales de
participación pueden también ser cooptados por fanáticos o grupos de interés. Estos tienen
mayores posibilidades de controlar los medios informales de participación, a diferencia del
resto de la gente, cuyos intereses se encuentran muy dispersos y que no pueden dedicar su
tiempo a discusiones interminables.
Para Cronin93, los oponentes de la democracia plebiscitaria parten de un preconcepto en
el que los ciudadanos comunes no están bien informados ni intelectualmente preparados para
comprender los temas complejos que suscitan las decisiones: sus opiniones son a menudo
manipuladas por grupos que tienen accesos a los medios y con dinero suficiente como para

91
Dahrendorff, Ciudadano y participación. p. 59
92
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 88
93
Cronin, Democracia directa.
 59

solventar campañas de propaganda. Además, sostiene, de las continuas consultas a la

ciudadanía frecuentemente resultan violaciones a los derechos a las minorías.
Pero nosotros consideramos que los ciudadanos votantes han respondido más
responsablemente de lo que los críticos habían anticipado. Sin embargo, el peligro surge
cuando se aplica el referéndum sistemáticamente en Estados donde falta una cultura
democrática. Creemos en todo caso que los plebiscitos deben utilizarse para aquellas
cuestiones donde esté en juego el bienestar de la ciudadanía, y donde no se impida el fomento
de la cultura democrática.
Como queda demostrado, la impracticabilidad de la democracia directa como tal en las
sociedades actuales es un hecho incontestable. Sin embargo hay quienes pregonan la
aplicabilidad de esta forma de gobierno si se ajustan algunos detalles.

INTENTOS DE ADAPTAR LA DEMOCRACIA DIRECTA PARTICIPATIVA EN

LAS SOCIEDADES MODERNAS
La computocracia: Entre las más importantes propuestas de aplicación de la democracia
directa se encuentra la de utilizar nuevas tecnologías, como la televisación interactiva o las
redes de computadoras. Se denominó computocracia a esta utilización de las computadoras
por parte de los ciudadanos como mecanismo de decisión y deliberación política. Esta
propuesta genera dos objeciones: la primera es que, a pesar de los avances tecnológicos y de
la difusión de Internet, las técnicas electrónicas no son dominadas aún por todo el conjunto de
la población. La segunda es sobre la deliberación: es casi imposible que los denominados
foros de internautas puedan reemplazar a las legislaturas. Además quienes responden a esta
crítica aduciendo que los ciudadanos pueden optar por la elección de alternativas para
determinar cuál es la mejor opción, olvidan que una de los principales sustentos de la
democracia es el debate, y que una discusión no es una mera suma de reflexiones individuales
que operan en forma aislada, sino que es un proceso colectivo en el cual la posición de cada
participante se vuelve cada vez más focalizada y flexible como consecuencia y reacción ante
los argumentos de los otros. La reflexión de cada uno se ve así enriquecida por la de los
demás.
La democracia demoscópica: Trata de sustituir a la democracia representativa
sustituyendo el voto por encuestas. Esta forma de democracia alimenta las más variadas
ilusiones porque juega con el viejo resorte de la apelación directa al pueblo. Se ampara
también en la idea de que es ella la que da transparencia a la sociedad y la hace legible y fácil
de entender: con los sondeos y al cuerpo a cuerpo con los ciudadanos se pretende haber
penetrado en el secreto de nuestros estados de ánimos colectivos y de nuestras pulsaciones. La
sociedad parece cristalina.94
Pero si bien se reconoce el carácter científico de los sondeos cuando están bien hechos,
siempre hay un riesgo, ya que estos son susceptibles de manipulación no solo en la ejecución,
sino también en el nivel de diseño y formulación de las preguntas. Las preguntas que se
deberían hacer son: ¿quién controla al encuestador en la objetividad de sus parámetros
científicos y quién cuida a la sociedad de los excesos con la publicación de las encuestas?
¿Existe un mecanismo social que vigile la objetividad de éstas, similar a los mecanismos que
garantizan la pureza de los procesos electorales? 95 Como todas estas preguntas no tienen en la
actualidad una respuesta satisfactoria, nos parece impracticable la democracia demoscópica.
La propuesta del “mini populus”: Dahl96 propone asignarle a pequeños grupos
ejemplificativos de la población que reflejen las tendencias e intereses de la ciudadanía más
amplia, el rol de público en general. Para ello propone seleccionar un “populus” que

94
Minc, Alain. El nuevo poder de la opinión pública
95
Urcuyo, Constantino, Reivindicando la política. p. 193.
96
Dahl, R, La Democracia y sus críticos. p. 359
 60

establezca la agenda de la discusión política y decida acerca de los diferentes problemas que
se presentan en ella. Este es el planteo de Dahl:
“Supongamos un país con una democracia avanzada donde se cree un “mini-populus” que
consista de unos mil individuos seleccionados al azar entre la totalidad de la ciudadanía. Su
deber sería deliberar por un año, por ejemplo, sobre un determinado asunto, al término del
cual anuncien sus decisiones. Los integrantes de un mini populus podrían “reunirse”
utilizando modernas telecomunicaciones. Un mini populus podría funcionar en algún nivel de
gobierno, sea este nacional, estatal o local. Podría recibir asistencia de un comité asesor de
expertos y especialistas y de un plantel administrativo. Podría organizar audiencias,
comisiones investigadoras y llevar adelante debates y discusiones. El juicio de un mini
populus representaría el juicio del demos. Su veredicto sería el veredicto del demos mismo, si
el demos fuera capaz de aprovechar el mejor conocimiento disponible para decidir qué
políticas serían las que resulten tener mayores probabilidades de que se alcancen los fines
buscados. Los juicios del mini populus derivarían su autoridad de la legitimidad de la
democracia.”
Los problemas que afronta esta propuesta es que debe haber una homogeneidad en la
cultura cívica que no es tal. Por otra parte, se estaría obligando a participar a quienes
realmente no lo desean y excluyendo a quienes sí.
De lo expuesto hasta el momento surge una conclusión inobjetable: por más que se la
trate de negar, la representación es inevitable. La democracia directa tiene a la asamblea
popular como su manifestación más distintiva y también como su límite: si ya resultaba difícil
que la gente concurriese regularmente al ágora ateniense, sería ilusorio pretender que una
asamblea más o menos permanente se convirtiese en la institución política clave en
sociedades tan numerosas, complejas y diferenciadas como las de hoy. Ya Rousseau
comprendía que el gobierno de un país del tamaño de Polonia exigiría necesariamente la
representación.
Por ende el nuevo paradigma debe tener algunos aspectos de la democracia participativa
y otros de la democracia representativa. Debe reformularse el nuevo rol de la representación
política: por ello denominaremos al nuevo paradigma democracia comunitaria. Este se basa en
la democracia representativa como consecuencia de la democracia participativa.

LA DEMOCRACIA COMUNITARIA
Este paradigma presenta la confluencia de dos tipos de democracia: la participativa y la
representativa. Muchos teóricos quieren mostrarnos la incompatibilidad entre ambos tipos de
democracia: nuestro paradigma no le ve así.
En sociedades tan diferenciadas y complejas como las actuales, no es cuestión de que
una reemplace a la otra, sino de que ambas se influyan y condicionen entre sí, distinguiendo
cuáles son los niveles de acción más apropiados para cada una. Nuestra formula de
confluencia será la democracia representativa como consecuencia de la democracia
participativa.
L A R E P R E S E N T A C I Ó N : Como ya quedó demostrado, la representación es inevitable. Sin
embargo el concepto de representación que dio lugar a la partidocracia ha llegado a su fin: por
ello hay que reformular un nuevo tipo de representación que se encuentre íntimamente
vinculado con la participación. Esto no significa que habrá menos representación (al contrario
pensamos que hay que incrementar las vías representativas) sino que deben introducirse
modificaciones. La primera innovación de la representación que proponemos está relacionada
directamente con la responsabilidad; la segunda, con la participación.
Los anglosajones han acuñado el concepto de “accountability”, un término que nos
parece sumamente útil para redefinir la responsabilidad de los representantes. De acuerdo a
esta concepción, la responsabilidad tiene dos dimensiones. Por una parte, la concepción
 61

clásica mide la responsabilidad de acuerdo con las instancias electorales. Por otra, la teoría y
práctica democrática contemporánea consagraron el principio según el cual cada
representante, una vez elegido, es objeto de un escrutinio permanente en el transcurso de sus
funciones. Los representantes, son, como dice la expresión anglosajona, “accountable”. En
nuestro idioma no existe una traducción acorde, aunque se podría utilizar el término
“contable”, queriendo expresar “susceptible de ser contado”, pues nos “contaría” la actividad
del representante. Si pudiéramos adicionar a los significados de “contable” esta acepción,
podríamos decir que todo representante es susceptible de ser contado.
El término “contable” tiene su correlato en el término transparencia. Es decir: el
representante debe ser intrínsecamente transparente, de tal modo que sus palabras y sus actos
son siempre visibles y están a disposición para el escrutinio y para una evaluación
permanente. Este doble carácter del representante, contable y transparente, permite el control
ciudadano sobre la actividad de los agentes públicos en general y de los representantes en
particular. Y es la condición necesaria para organizar y dotar al ciudadano de eficacia
inquisitiva97.
La accountability se suma y se integra a la visión tradicional del control por los
resultados de la gestión del representante, a través de las elecciones periódicas. No sustituye
las elecciones como instancias de control, sino que, por el contrario, ayuda a perfeccionar al
sistema representativo.
L A P A R T I C I P A C I Ó N : Participar significa activarse y activar el entorno inmediato.
Comporta un fuerte ingrediente de sentimiento de logro e importantes gratificaciones
simbólicas en la participación por sí misma. Pero entraña también la nada fácil tarea de
asumir responsabilidades por uno mismo y por los demás.
La sociedad demanda participación en la toma de decisiones ya que los ciudadanos no
quieren dejar más en manos de los políticos profesionales la toma de decisiones que afectan
directamente sus vidas. Para ello se deben arbitrar los medios para hacer efectiva la
participación ciudadana desde dos ámbitos: la participación en la decisión y la participación
en el ejercicio del control.
En cuanto a la decisión, consideramos que puede haber instancias en la sociedad donde
es aplicable la democracia directa. Por ejemplo, en comunidades pequeñas de no más de
30.000 habitantes, son perfectamente posible las reuniones en asamblea para decidir sobre
cuestiones particulares. Las audiencias públicas deberían utilizarse cuando los intereses en
conflicto entre diferentes sectores de la población estén en juego. Los usuarios y los
empleados de los servicios públicos- tales como las escuelas, los hospitales, el transporte u
otro servicio público- deberían compartir su administración o bien funcionar como consulta
de la administración y, por supuesto, tener los medios para ejercer control.
A diferencia de otros modelos de democracia, nuestro modelo de participación otorga
un papel más activo a los ciudadanos. Esto no significa que se sustituye completamente a la
representación, sino que se la complementa.
V I N C U L A C I Ó N D E L A R E P R E S E N T A C I Ó N C O N L A P A R T I C I P A C I Ó N : Bobbio,
con buen criterio, sostiene que el indicador del desarrollo democrático ya no puede ser el
número de personas que tienen derecho a votar, sino el número de las sedes políticas en las
cuales se ejerce el derecho de voto. El criterio ya no debe ser el de “quién” vota, sino el de
“dónde” vota. Es erróneo suponer que el proceso de democratización consiste en el paso de la
democracia representativa a la democracia directa. Como ya hemos expresado, es
impracticable la democracia directa y es inevitable la representación.
La cuestión es resolver de qué manera salvamos a la representación de la crisis en que
se encuentra inmersa. Nosotros consideramos que el próximo paradigma, la democracia
comunitaria, debe fundamentarse en las dos fórmulas democráticas, la representación y la
97
Godoy Arcaya, Oscar, Los problemas contemporáneos de la representación. p.55
 62

participación, donde la democracia representativa es consecuencia de la participativa. Esto

significa que hay materias que pueden ser exclusivas de la representación y materias donde
será necesario contar con la aprobación de la población.
Además es vital para nuestra propuesta que se vean incrementados las vías
representativas y las participativas tanto a nivel decisión como a nivel control.
Para alcanzar la democracia comunitaria es necesario realizar una serie de medidas de
reformas a fin de lograr un aumento cualitativo en la participación. El principal efecto que
tiene lograr una participación efectiva es que intenta terminar con la apática política.
LA DEMOCRACIA COMUNITARIA TERMINA CON LA APATÍA POLÍTICA:
Algunos autores 98 se preguntan por lo paradójico de una sociedad que reclama mayor
participación pero que al mismo tiempo disminuye su compromiso activo con la militancia.
También se pretende un mayor control sobre los candidatos, los representantes los partidos y
sus finanzas, pero simultáneamente se advierte un desinterés por la actividad política.
Justamente, la respuesta a estas preguntas es la crisis de la partidocracia.
La crisis de la partidocracia tiene como principal efecto el desarrollo de un contexto de
desinterés y de hostilidad hacia la actividad política.
Es tal la apatía, que en una encuesta 99, el 53% de los encuestados respondió que la
política le despertaba un sentimiento hostil. Pero incluso sin guiarnos por las encuestas, hay
datos empíricos que demuestran que la partidocracia está llegando a su fin. Por ejemplo, la
afiliación a los partidos políticos ha venido cayendo en picada año tras año. La abstención a
votar es otro elemento, y este ha crecido sensiblemente en las últimas elecciones,
principalmente en las de renovación legislativa. Otro elemento que puede servir como indicio
de la crisis de confianza y el hastío de la gente respecto de la política es el voto en blanco o el
voto anulado que llegó a su punto más alto en las elecciones legislativas del año 2001.
Si bien la abstención y el voto en blanco representan distintos niveles de participación y
compromiso político, la combinación de estas dos conductas que reflejan de alguna manera la
apatía y la disconformidad de los ciudadanos respecto a la política, puede resultar, si se
mantiene la tendencia creciente, en una peligrosa deslegitimación del sistema100.
La corriente antipolítica puede manifestarse de diferente maneras. Una de ellas, que es
egoísta, particularista, economicista, es propia de la indiferencia pequeño burguesa, según la
cual sabio es quien mira al otro particular: quien se mete en la política es alguien que se debe
atenerse a las consecuencias. En la política no hay ideales, y los ideales descabellados que a
veces se presentan son mentiras porque los hombres se mueven solamente por sus intereses,
grandes o pequeños, de acuerdo a sus condiciones y ambiciones, y cada uno debe cultivar lo
propio defendiéndolo del llamado interés público que según esta concepción responde con
frecuencia al interés privado de pocos.
Otra manera de condenar la política es ético religiosa, influencia siempre presente en
nuestra tradición filosófica y religiosa: esto es propio de quien no logra ver en la política otra
cosa que la “faz demoníaca del poder”, considerando a la política un lugar dominado por la
voluntad de poder, donde es justo aquello que conviene al más fuerte, donde la única manera
reconocida para resolver los conflictos es la violencia. De estas dos posiciones, una es
demasiado miope, la otra demasiado présbita. De una nace la idea de una sociedad que puede
sobrevivir con un Estado reducido al mínimo y que no tiene otro interés público que el de
permitir que cada uno pueda perseguir lo más libremente sus intereses privados, con todas las
contradicciones que esto genera. De la otra surge el ideal de la sociedad de los doctos, de la
república de los sabios o de los filósofos, del Estado que se vuelve Iglesia, del reino de los

98
Franze, J. El discurso del malestar civil p. 147
99
Ibope, Marzo 2002.
100
Ferreira Rubio, Delia Crisis en la relación representante representado. p. 161
 63

fines en el que las leyes morales libremente observadas sustituye totalmente a las leyes
jurídicas impuestas por la fuerza101.
De estas posiciones, además, pueden surgir las variantes autoritarias y totalitarias,
siendo el utopismo la consecuencia natural de la corriente antipolítica. Si el mundo está
enteramente podrido, la única solución es un mundo radicalmente diferente. Muchos de los
antipolíticos provienen de las filas de la antigua izquierda y añoran el mundo claro de las
definiciones bipolares. Otros surgen de las filas de la extrema derecha, siempre insatisfecha
con la lentitud de la democracia, y siguen añorando la supuesta eficacia del autoritarismo
frente al desorden democrático102.
Los antipolíticos buscan una ética de valores absolutos y de congruencia perfecta entre
las intenciones y la acción. El deseo patológico de ordenar la vida social de acuerdo con su
voluntad los lleva a rechazar el pluralismo en nombre de la moral, y a ver en la diversidad un
factor de división y no de creatividad social.
Otro riesgo que puede tener la democracia son los denominados “outsiders”, quienes
pueden capitalizar las fallas de los partidos y del funcionamiento del sistema democrático
amparándose en la videopolítica y el populismo electrónico para cosechar el desencanto. Pero
luego se encuentran sin experiencia y sin estructuras de apoyo para gobernar y casi siempre
terminan cayendo en los defectos que criticaron originalmente, tal como fue el caso de
Berlusconi en Italia, u Ortega en Argentina.
Los antecedentes filosóficos de los antipolíticos se encuentran ya en los epicúreos,
quienes predicaron la abstención de la vida política, también exaltado por los libertinos en la
época en que arreciaron las guerras de religión. Los epicúreos se presentaban como
indiferentes a la ambición, a los honores a la gloria y a la inmortalidad, que para los clásicos
se ganaban en el ejercicio de la actividad política. Como bien señala Miguens, este virtuoso
apartamento y abandono de la política, este aislamiento y cierre evasivo hacia la
individualidad, este “no me molestes”, están representados admirablemente por nuestros
dichos populares “no te hagas malas sangre”, “quedate en el molde” y muchas otras. Todos
estos compartimientos egoístas tienen siempre en lo político el mismo resultado al dejar el
camino a los poderosos para conquistar y mantener la dominación sobre los demás, esto
utilizando cualquier tipo de poder: el militar, el crematístico o el clientelístico.
Hay un elemento que consideramos sumamente importante y es ignorado por la mayoría
de los autores: la frustración que sienten los ciudadanos cuando no ven satisfechos sus
demandas de participación en la toma de decisión.
Es muy frecuente, principalmente en los últimos años, encontrarnos con nobles
iniciativas de ciudadanos que recolectan firmas para alguna iniciativa y estas, una vez que
llegan al Parlamento, ni siquiera son tratadas.
Para evitar que se impongan modelos autoritarios, pensamos que la democracia de
partidos debe ser reemplazada por la democracia comunitaria.
La democracia comunitaria sostiene la necesidad de instaurar una participación
ciudadana realmente efectiva, que tenga capacidad de decisión en las políticas a aplicarse.
Pero para ello, es realmente imprescindible incrementar la educación ciudadana.
C U L T U R A C Í V I C A C I U D A D A N A : La cultura política de una sociedad estaría
determinada por las normas, valores y creencias relacionadas con las instituciones políticas
existentes, además de los rituales y símbolos que refuerzan esas creencias.
La representatividad del sistema político dependen en gran medida de otro factor: la
estabilidad. Esta provendría de la adhesión constantemente renovada que los distintos sectores
de la comunidad otorgan al sistema político considerado legítimo, en la medida en que los
valores y normas que enmarcan la vida política concuerdan con los valores que los individuos
101
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia. p. 86.
102
Urcuyo, Constantino, Reivindicando la política.
 64

han internalizado no sólo a través de agentes socializadores formales como el sistema

educativo, sino también gracias al contacto cotidiano en el orden familiar y en los distintos
grupos en los que participan e interactúan103. Como señala C. Jackish, hay en nuestro país una
heterogeneidad cultural muy grande que va desde sectores que tienen una raigambre cultural
de origen autoritario debido a tradiciones políticas que se remontan al pasado colonial hasta
sectores progresistas que tienen una fuerte ideologización garantista. Si, como señala
Bernardo Toro104, la ciudadanía debe ser entendida como el conjunto de individuos
conscientes de que el orden social al que pertenecen no está dado y que se puede cambiar, y
que además están dispuesto a impulsar ese cambio, entonces notamos que nuestro país carece
de una cultura de ciudadanía que albergue a toda la población, ya que la cultura democrática
es la mejor barrera para frenar los avances autoritarios. Para la consecución de tal fin, el lugar
por donde se debe comenzar a cambiar es la educación.
E D U C A C I Ó N C I U D A D A N A : A lo largo de la historia, el tema de la educación de los
ciudadanos ha sido harto debatida.
En Atenas había en grandes líneas dos propuestas de paideia (educación): la aristotélica
y la platónica. Aristóteles deseaba una educación para todos los ciudadanos en general a
diferencia de Platón, cuya educación para la política (a la cual ve como un arte o una técnica
especializada) se reserva para un grupo selecto de hombres destinados a gobernar. La
conclusión a la que arriba Aristóteles es que la excelencia del ciudadano ha de ser una
excelencia relativa al régimen de gobierno (politeia) del cual es miembro. Aristóteles se
refiere a la virtud de los miembros de una comunidad en cuanto tales, prescindiendo aquí de
las excelencias específicas que exigen los papeles sociales que desempeñan. La excelencia del
ciudadano debe ser común a todos y orientada en beneficio de la comunidad a la que
pertenecen, en este caso la comunidad política y su modo de vida. Contra aquellos que, como
Platón, afirman que hay que educar por separado y de una manera diferente a los que por
naturaleza deben mandar, lo que excluye la igualdad entre todos, Aristóteles responde que “la
excelencia de ser un buen ciudadano, debe pertenecer a todos los ciudadanos sin distinción,
porque esta es la condición necesaria para que una polis sea la mejor” 105. Por ello Aristóteles
busca capacitar a ciudadanos, no a gobernantes o aspirantes a serlo.
En la educación democrática de la democracia representativa, Stuart Mill106 notaba que
el problema de era que no existía una conciencia cívica de los ciudadanos porque estos no
tenían una participación efectiva ciudadana. Pero esta situación no era causal: al haber una
distinción entre los ciudadanos en activos y pasivos, en general los gobernantes prefieren a los
segundos porque es más fácil tener controlados a súbditos dóciles e indiferentes. Pero la
democracia necesita de los primeros.
Este autor concluye que si debiesen prevalecer los ciudadanos pasivos, con mucho gusto
los gobernantes convertirían a sus súbditos en un rebaño de ovejas. Por ello proponía la
ampliación del voto, ya que consideraba que la participación en el voto tiene un gran valor
educativo, por cuanto mediante la discusión política el obrero, cuyo trabajo es repetitivo en el
estrecho horizonte de la fábrica, logra comprender la relación entre los acontecimientos
lejanos y su interés personal. Además permite establecer vínculos con ciudadanos diferentes
de los que se trata cotidianamente y volverse un miembro consciente de una comunidad.
La educación en la partidocracia se observa a niveles de educación formal y no formal.
En la educación formal de la enseñanza primaria y secundaria, el problema de la educación
cívica es la forma enciclopedista en que se la enseña: las actividades e implicancias prácticas
para nuestras vidas brillan por su ausencia. La educación no formal, por otra parte, ve su

103
Jackish, C, La representación política en cuestión. p. 29
104
Murillo Cataño, Anotaciones sobre la crisis de la representación política en América Latina
105
Miguens, José, Desafío al modelo neoliberal. p. 104
106
S. Mills, Consideraciones sobre el gobierno representativo p. 406
 65

mayor limitación en la pobreza del debate público. Nino señala como causales de este
empobrecimiento de la discusión colectiva diversas razones. Una de ellas es el sistema
presidencialista de gobierno, ya que este sistema tiene la tendencia a centrar las campañas
electorales sobre personas individuales que son los candidatos a acceder a una posición de
poder unipersonal, en lugar de focalizarse sobre ideologías o propuestas sustantivas. La
personalidad del candidato, su vida familiar, sus gustos y hobbies son más importantes que las
posiciones acerca del tamaño del sector público, el desempleo o la seguridad social. Otra
cuestión que explica la falta de calidad del debate público es la forma en que operan los
medios masivos de comunicación, particularmente la televisión que controla el proceso
político. Lamentablemente los medios han transformado los hechos y debates en espectáculos
superficiales preparados para entretener, dando lugar a lo que Giovanni Sartori denomina
“video-poder”.
El deterioro de la discusión se produce también por la falta de acceso a los medios
masivos de comunicación y por el modo en que se desarrollan las campañas electorales. La
publicidad sumamente intensa de tipo comercial que caracteriza a las campañas políticas
modernas trae consecuencias varias y nefastas, como por ejemplo que el inmenso costo de las
campañas deba ser solventado por intereses privados.
La educación comunitaria democrática no es únicamente la difusión de las ideas
democráticas, un conjunto de programas educativos de las ideas democráticas y emisiones
televisivas o publicaciones para el gran público; menos aún se reduce a un discurso recibido
con mayor facilidad cuanto más general es y al que cada uno puede utilizar o manipular
conforme sus intereses e ideas.
La educación comunitaria debe tener como metas-objetivos la formación de la razón y
la capacidad de acción racional, el desarrollo de la creatividad personal y el reconocimiento
del otro como sujeto. Debe formar ciudadanos con capacidad deliberativa en los que el
respeto hacia el pensamiento del otro sea esencial.
El proceso de internalización de la educación comunitaria debe estar orientado a todas
las formaciones sociales y no limitarse a la educación formal. Ya en la infancia (etapa
considerada a lo largo de la historia como inicio del proceso de implantación de valores)
deben adoptarse los valores de respeto y amor al prójimo. En las escuelas es clave la
formación orientada a las acciones prácticas que permitan ponerse en el lugar de la otra
persona. La adquisición de valores democráticos debe darse en la mayoría de las
comunidades, ya que, como se señaló, el índice de desarrollo democrático se encuentra
medido por los lugares donde se vota, por ello deben aumentarse las vías de participación
democrática. Por último, el proceso de internalización se vale de una comunidad de
comunidades (la sociedad en su conjunto) para extender los compromisos morales de sus
miembros a entidades sociales de mayor alcance que sus propias comunidades.
Por ende la educación democrática comunitaria es central para la democracia
comunitaria, y este debe ser el primer punto que ha de figurar en la agenda de un gobierno.

CONTENIDOS DE LA DEMOCRACIA COMUNITARIA

Según los criterios:
 Participación efectiva: Los ciudadanos se ven revalorizados como tales ya que no
ejercen su ciudadanía de forma intermitente. Los ciudadanos participan efectivamente
en la toma de decisiones en cuestiones centrales que hacen a su bienestar futuro en
todo el país (materia penal, reforma constitucional, tratados internaciones, tributarios,
derecho y sistema electoral) y tienen una mayor injerencia en las provincias y en los
municipios. Además la participación efectiva responde a la necesidad de que las
opiniones contrapuestas más importantes consigan la consideración suficiente para que
las personas tengan la oportunidad de decidir entre ellas.
 66

En cuanto a la selección de sus representantes, la pérdida del monopolio de los

partidos permitirá un mayor aumento de candidaturas independientes.

 Igualdad de voto: Se busca ampliar el cuerpo electoral instalando el sufragio

universal más democrático. Es fundamental que los ciudadanos logren tener una igual
y efectiva oportunidad de votar y que todos los votos se contabilicen como iguales.
Por eso será necesario implementar poco a poco el voto electrónico, a fin de evitar
fraudes. Además es fundamental que se evite la subrepresentación y la sobre-
representación de los elegidos: para ello se deberían crear comisiones especializadas
para determinar las circunscripciones.

 Comprensión ilustrada: Nos encontramos en lo que muchos denominan la era de la

información; por ello, para que el nuevo paradigma sea exitoso, deben arbitrarse todos
los mecanismos que faciliten el acceso a la información.
No solo los ciudadanos deben tener oportunidades para instruirse por medio de la
educación formal sobre políticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles,
sino que deben tener la posibilidad de acceder a todos los medios de información. A
priori consideramos que deben instrumentarse dos medidas: por un lado, la
obligatoriedad del Estado para facilitar la información pública, y por el otro, el acceso
gratuito a Internet para todos los ciudadanos.

 Control de la agenda: Los ciudadanos son quienes tienen la posibilidad de imponer y

de controlar la agenda. Los partidos políticos son canalizadores y articuladores de las
demandas de la sociedad, pero estos no son los únicos, ya que las asociaciones u
organismos no gubernamentales también pueden cumplir el rol de lobby y de
representación de intereses. Cabe subrayar que en última instancia es el ciudadano
quien tiene la decisión final sobre lo que considera más prioritario para su comunidad.

 Inclusión de los adultos: Todos aquellos ciudadanos en condiciones de sufragar

deben ser incluido para ejercer la ciudadanía. Solo por causas muy graves y extremas
puede privarse a un individuo de ejercer la ciudadanía.

Enunciados los criterios para un gobierno democrático, el siguiente paso consiste en

determinar cuál es el conjunto de instituciones políticas necesarias para que pueda existir una
democracia comunitaria. Estas instituciones son:
 Cargos públicos electos: Todos los ciudadanos que reúnan las cualidades técnicas
pueden acceder a cualquier cargo público electivo, a diferencia de la democracia de
partidos que exige la pertenencia previa a un partido para ser ungido candidato.
En la democracia comunitaria, cualquier ciudadano que reúna las condiciones
requeridas puede ser elegido representante. Esto no implica que los partidos
desaparezcan, sino que debe reformularse su marco de acción. Para lograr una mayor
revalorización nosotros proponemos la implementación de internas abiertas a toda la
ciudadanía.
La intensificación de la vía representativa está dada en la elección directa del
defensor del pueblo, de las auditorías, de los entes controladores de servicios públicos,
de los fiscales, del director de las escuelas, del comisario del barrio, del director del
hospital público, etc.

 Elecciones libres, imparciales y frecuentes: No hay poder popular que pueda

llamarse democrático si no ha sido acordado y renovado por una libre elección. Estos
 67

significa que deben arbitrarse todos los medios para asegurar que los ciudadanos
puedan concurrir a sufragar.
En cuanto a la frecuencia de las elecciones, las elecciones anuales para los
representantes del poder legislativo serían frecuentes. Todo lo que excediera los cinco
años sería demasiado largo. A través del voto contrato, los legisladores
semestralmente deben dar cuenta de su gestión, y el ejecutivo anualmente. Para este
último, si las circunstancias variaran desde la emisión del contrato, el ejecutivo deberá
convocar a un plebiscito que ratifique o rectifique las medidas acordadas
oportunamente.
 Libertad de expresión: Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, ya que este en
un derecho conditio sine qua non de la democracia. como ya fue dicho anteriormente,
la libertad de expresión no se acaba en el derecho a ser oído: supone también que
alguien tiene el derecho a escuchar lo que otros tengan para decir. Por ende deben
facilitarse medios para que se pueda ejercer el derecho de expresión.

 Acceso a fuentes alternativas de información: Al igual que la democracia de

partidos deben existir efectivas fuentes de información no sujetas al control del
gobierno ni a cualquier otro grupo político individual que intente influir sobre los
valores y las actitudes políticas públicas. Estas fuentes alternativas deben estar
fuertemente protegidas por la ley.
La utilización gratuita de Internet permitirá que la red pueda también ser utilizada
para procesos políticos: así es posible hacer más transparentes los procesos de
concientización política y de decisión. Además, los diferentes elementos del proceso
van a posibilitar formas de participación directa.

 Autonomía de las asociaciones: Toda persona tendrá la garantía de la protección de

formar las asociaciones que desee. La existencia de los derechos políticos (libertad de
asociación, libertad de expresión) apuntan a garantizar la posibilidad de que las
asociaciones puedan ser escuchadas. La principal asociación política, i.e., los partidos
políticos, si bien pierden su monopolio, no dejan de ser elementos de importancia.

 Ciudadanía inclusiva: Todos los ciudadanos con capacidad para votar tienen la
posibilidad de ejercer su ciudadanía. Además cuentan con mecanismos de
participación ciudadana con carácter efectivo y vinculante.

 Valores y principios de la democracia comunitaria

Finalmente, señalaremos los valores y principios necesarios para que la democracia
comunitaria se realice de forma honesta y efectiva:

IGUALDAD: Para determinar las condiciones democráticas de la participación política existe

un consenso básico sobre qué debe proporcionar la democracia comunitaria: por un lado, debe
lograr la igualdad política; por otro, sus decisiones han de incorporar la deliberación y evitar
la tiranía de la mayoría.
Las desigualdades económicas y sociales constituyen las condiciones fundamentales
para violar la equidad. Por ello, y en coincidencia, Fishkin 107 sugiere una reconceptualización
de la igualdad, entendiendo por tal “la institucionalización de un sistema que concede igual
consideración a las preferencias de cada persona y que a todos concede de un modo
apropiado iguales oportunidades para formular preferencias sobre las cuestiones bajo
107
Fishkin, James, Democracia y deliberación: nuevas perspectivas para la reforma democrática. p.59
 68

examen.” Según esta posición, la igualdad política requiere la implantación no solo de la

igualdad política formal (un individuo, un voto) sino de otros componentes como las
condiciones de aislamiento y una consideración efectiva. Las condiciones de aislamiento dan
las garantías de que el proceso político no ha sido interferido por factores irrelevantes a él. En
este sentido, obligan a poner la atención en la protección de la esfera política para que no esté
determinada por los efectos de las desigualdades económicas o sociales en la sociedad. Un
ejemplo concreto de garantía es la necesidad de establecer una ley de financiamiento de la
política que imponga límite a las contribuciones. La consideración efectiva es lo que se
entendió anteriormente por participación efectiva, es decir las posibilidades reales de que las
opiniones de los ciudadanos pueden ser atendidas efectivamente.
La igualdad política, bajo los términos especificados, se vincula estrechamente con la
condición del pluralismo político, que es otra de las claves de la participación política
democrática. Hay que distinguir, sin embargo, la concepción de pluralismo de las teorías
pluralistas de la democracia y, en particular, de las concepciones utilitaristas que postulan la
búsqueda competitiva de la satisfacción del interés. Como señala Sartori,108, el pluralismo es
la creencia en el valor de la diversidad: remarca, por tanto, la aceptación del disenso, la
oposición, la política de adversarios y la discusión. De hecho, para que pueda operar el
pluralismo político es preciso que exista el pluralismo social y cultural. Sin la aceptación del
pluralismo no puede sustentarse una teoría normativa de la democracia.

LIBERTAD: Para los individualistas, la piedra angular de una buena sociedad es la persona
libre; para los conservadores, es un conjunto penetrante de virtudes sociales encarnado en la
sociedad o el Estado. Los que pregonamos la democracia comunitaria consideramos que si
bien la libertad es esencial, esta no debe ser ilimitada, sino que debe estar equilibrada con
medidas que impliquen algún orden. Pero este orden tiene que ser de un tipo especial:
voluntario y limitado a valores nucleares antes que impuesto y penetrante. Y la autonomía,
lejos de carecer de límites, debe estar conceptualizada en un tejido social de vínculos y
valores.

FRATERNIDAD: Este valor ha sido olvidado por los que pregonaron la democracia
representativa y lo continúa siendo por la democracia de partidos.
La fraternidad no existía, ni mucho menos se pregonaba, dentro de los propios partidos,
donde las disputas entre facciones internas provocaban más desencuentros Por la propia
estructura de los partidos políticos estos se concentran mucho más en la competencia y
sustentan sus ideologías en torno a valores como la libertad o la igualdad, pero no la
solidaridad.
Llegamos a esta constatación porque los liberales que pregonan la democracia
representativa prefieren una sociedad formada por agregados de individuos asociados
mediante contratos sociales que forman las sociedades políticas, y esta posición dista mucho
de favorecer la amistad y fraternidad de sus miembros. La visión liberal, en aras de la libertad
y el pluralismo, niega la existencia de una comunidad política, ya que se asienta en
ciudadanos asilados que persiguen sus propios intereses. La condición de ciudadano es
satisfecha sólo por la existencia de un conjunto de derechos políticos y civiles que los torna
iguales ante la ley y los protege contra el Estado.
En cambio, los comunitaristas ponen el énfasis en la existencia de la comunidad
política, pero privilegian un tipo de comunidad constituida por valores morales compartidos y
organizada alrededor de una visión sustantiva y única del bien común. La identidad del
ciudadano se construye alrededor de la participación ciudadana en las instituciones estatales y
en el tercer sector. Por ende la ciudadanía no se ejerce exclusivamente en las instituciones
108
Sartori, Los fundamentos del pluralismo. p. 98
 69

político-estatales, sino que se ejercita y, sobre todo, se constituye ante cualquier esfera donde
los principios de igualdad y libertad para todos sean desafiados 109. El denominado
“asociacionismo crítico” remarca precisamente este proceso de conformación de tejido
asociacional en la sociedad, comprometido con el fortalecimiento de la democracia en el resto
de las esferas de la vida social así como en su propio interior.
Walzer110 destaca la importancia de la sociedad civil para pluralizar el mercado. La
estructura de mediaciones sociales muestra diferencias principalmente entre los movimientos
sociales y los grupos de interés. Como resalta Hunter111, la política de los grupos de interés
reclama un muy escaso cambio cultural o personal, especialmente en los grupos dominantes o
elites que no modifican su noción de derechos adquiridos o su comprensión de cómo tienen
que funcionar las reglas institucionales básicas, y que solo cambian sus expectativas
cortoplacistas basándose en cálculos racionales de equilibrio de fuerzas (la síntesis perfecta de
esta postura la hace Tancredi, protagonista del Gatopardo de Lampedusa, al decir que “todo
debe cambiar para que todo quede igual”). En cambio los movimientos sociales retan las
necesidades, criterios y fundamentos de muchos ejes de dominación al proponer formas
radicalizadas de democracia que incrementen la habilitación de más personas en muchas
esferas de la vida social al proponer extensiones de los derechos humanos u otros conceptos
de justicia.
Por ello la democracia comunitaria tiene como claves centrales de su fundamento para
la construcción de la ciudadanía la igualdad, el pluralismo y la deliberación pública, siempre
enmarcadas dentro de la fraternidad de sus miembros.
De ahí se considera que la democracia comunitaria puede ser aprehendida en las redes
asociacionales, en tanto ellas constituyen un espacio privilegiado para cultivar la
responsabilidad personal, la mutua obligación, la autolimitación y la cooperación voluntaria.
Las prácticas sociales que de ellas resultan remiten a la solidaridad, el gran eje clave en la
construcción de la ciudadanía.
Como señala Putnam112, tras una extensa investigación orientada a explicar las
diferencias de desempeño institucional entre los gobiernos regionales de Italia, el factor más
importante para explicar el buen gobierno es, más que el desarrollo económico, el grado en
que la vida social y política de una región se acercan al ideal de “la comunidad cívica”. Al
menos cuatro rasgos la definirían: a) compromiso cívico, es decir, participación activa en los
asuntos públicos; b) igualdad política: priman las relaciones horizontales de reciprocidad y
cooperación; c) solidaridad, confianza y tolerancia; d) estructuras sociales de cooperación. La
existencia de normas de reciprocidad generalizada que sirvan para reconciliar el interés propio
con la solidaridad, en conjunción con la existencia de “redes de compromiso cívico”, proveen
del capital social que puede asegurar la cooperación voluntaria.
Las relaciones clientelares, por ejemplo, implican intercambio interpersonal y
obligaciones recíprocas, pero el intercambio es vertical y las obligaciones son asimétricas. En
las redes verticales, las sanciones que apoyan normas de reciprocidad y protegen contra el
comportamiento oportunista son difícilmente aceptadas desde arriba: se refuerza entonces la
asimetría y se pone permanentemente en riesgo el compromiso de reciprocidad. Diversos
estudios demuestran cómo la comunidad y la confianza, y por ende, las redes horizontales de
compromiso cívico, ayudan a resolver los dilemas de acción colectiva. De allí puede
sostenerse que cuanto más horizontalmente estructurada esté una organización, más puede
promover el éxito institucional a nivel de toda la comunidad.

109
Cunill Grau, Repensando lo Público a través de la sociedad. p.157
110
Walzer, El argumento de la sociedad civil.
111
Hunter, Los nuevos movimientos sociales y la revolución. p.89
112
Putnam, Cómo hacer para que la democracia funcione, Buenos Aires, 2002.
 70

La democracia comunitaria implica por un lado un cambio de mentalidad en la

ciudadanía, que ha de considerar el valor fraternidad como esencial para una vida próspera y,
por otro, una práctica nueva donde la sociedad se vea estimulada a ejercer continuamente su
ciudadanía. La célebre frase de Kennedy ilustra este cambio de actitud que propone la
democracia comunitaria: “No te preguntes lo que tu país puede hacer por ti, pregúntate qué
puedes hacer por tu país”.
 71

CAPÍTULO II
Implementación de los mecanismos de
participación ciudadana
LA P A R T I C I P A C I Ó N Y L A INST IT UCIO N AL IZ A CIÓ N DE LO S
M E C A N I SM O S DE P ART ICIP ACIÓ N

INTRODUCCIÓN

La participación es el componente esencial de la democracia comunitaria: por ello

conviene adentrarnos en el concepto mismo de participación. En líneas generales, hablar
de participación en las cuestiones públicas presupone que todos tienen algo para decir y
aportar en el proceso de toma de decisiones públicas. Esta capacidad viene dada
simplemente por el hecho de pertenecer al género humano 113: es una cualidad que se
asigna al hombre sin más y contra la cual conspiran todo tipo de determinaciones
restrictivas, incluyendo las económicas.
La participación esta asociada el valor igualdad y todo lo atentatorio contra esta
igualdad es peligroso.
Por ende la participación es un proceso social que conlleva el ejercicio
permanente de derechos y responsabilidades en los distintos niveles y etapas de lo
público, es decir en la planificación, en la organización, en la ejecución y en el control.
Una de las claves del proceso de participación es la combinación eficiente de la dupla
derechos-responsabilidades114.
La participación da a cada uno una responsabilidad en la medida en que pueda asumirla.
Para cada nivel habrá un interés y una capacidad para asumir una responsabilidad de
forma total o compartida: la ciencia es cómo combinar lo que cada miembro sabe, puede
y quiere hacer con lo que la sociedad como totalidad necesita que se haga para cumplir
sus objetivos.
Creemos que la participación debe considerarse sobre todo como un medio para
lograr una gestión eficiente, aunque conseguir que todos participen puede ser un
objetivo político en una comunidad.
La participación en las cuestiones públicas tiene tres niveles diferenciados:
participar conociendo la información, participar opinando y participar decidiendo.
Participar conociendo información: Para optimizar la participación es
imprescindible que exista una fluida comunicación entre los miembros de la comunidad.
Una buena comunicación ayuda a que las personas se sientan valoradas, se atrevan a
expresar sus opiniones en los distintos ámbitos y cuenten oportunamente con los datos
necesarios para que sus opiniones estén fundamentadas. El fomento de una buena
comunicación e información entre los miembros de una comunidad permite que exista
un auténtico encuentro entre las personas, facilitando el intercambio de experiencias y
conocimientos.
Si todos los ciudadanos pudieran tener acceso al mismo tiempo a la misma
información, esto provocaría inmediatamente un aumento cualitativo en la deliberación
de los miembros de la ciudadanía y permitiría achicar el margen de error en una
decisión compartida.

113
Humberto Njaim, Participación, representación y crisis política en Venezuela. p. 350
114
Burin, Levi, Hacia una gestión participativa y eficaz. p. 114
 72

En este nivel informativo se puede participar: recopilando, suministrando y

elaborando información; informándose y comunicando información; solicitando
asesoramiento en la toma de decisiones.
Participar opinando: Muchas veces sucede que cuando una decisión es tomada
sin que haya habido participación, los que no han participado en ella tienden a resistirse
y a criticarla. Por ello hay sectores de la ciudadanía que en la actualidad exigen que se
los consulte cuando sus dirigentes tomen ciertas decisiones que los afectan
directamente. De esta manera se lograría un mayor involucramiento de sus miembros.
Las formas en que se puede participar opinando son: manifestando opiniones y
sugerencias; participando en los debates; evaluando las consecuencias de una decisión;
controlando y evaluando a nuestros representantes; planificando.
Participar decidiendo: La diferencia entre consultar y decidir está dada por el
grado vinculante que se le da a una respuesta y a otra. Por ello el grado que distingue la
acción de decidir es el carácter vinculante que tienen sus propuestas.
En este nivel se puede participar: eligiendo y renovando a nuestros representantes;
asumiendo una representación; participando en los órganos decisorios; emitiendo
opiniones con carácter vinculante y delegando responsabilidades.
Existen diferentes tipos de participación. La participación social supone la
asociación de individuos para el logro de determinados objetivos. La participación
comunitaria se instala en el campo de las actividades asistenciales propias del mundo de
lo no estatal. La noción de participación ciudadana, en cambio, se reserva a la relación
que existe entre los individuos y el Estado, relación que pone en juego el carácter
público de la actividad estatal. La participación ciudadana remite a aquellas
experiencias de intervención de los individuos en actividades públicas para hacer valer
sus intereses sociales. Queremos enfatizar que la participación ciudadana no reemplaza
la participación política, sino que tiene objetivos y acciones diferentes que otorgan un
sentido pleno al concepto de ciudadanía que para nosotros va más allá del derecho a
voto: los habitantes serán ciudadanos en tanto tengan acceso a bienes y servicios
básicos.115
Tal como señala Nuria Cunnill116, la noción de participación ciudadana es más
específica que la relativa a la participación popular, y también se distingue de la noción
de participación comunitaria. Está más cerca de la participación política, pero se aleja
de ésta al menos en dos sentidos: abstrae tanto la participación medida por partidos
políticos, como la que el ciudadano ejerce cuando elige a las autoridades políticas.
Expresa, en cambio, la intervención directa de los agentes sociales en actividades
públicas.
En cuanto al ámbito de aplicación, la participación puede darse a nivel municipal,
a nivel provincial o a nivel nacional, quedando habilitada la instancia de aplicación a
nivel supranacional. En el nivel municipal resulta evidente que los ciudadanos están
altamente capacitados para colaborar activamente en procedimientos de evaluación,
planificación y control, siempre y cuando se disponga de las oportunidades,
informaciones y motivaciones para ello. A nivel supralocal (provincia, nación) se
encuentra un mayor cúmulo de problemas. Este ámbito se caracteriza por ofrecer una
menor posibilidad de participación directa en los procedimientos de toma de decisiones:
por ello deben arbitrarse mecanismos que impliquen un mayor control sin perjudicar el
desarrollo de la vía participativa.
Para que esta participación sea efectiva deben generarse compromisos y
condiciones institucionales y, sobre todo, debe existir el convencimiento de que la
115
Zicardi, Alicia, Gobernabilidad y Participación ciudadana en la ciudad capital de México.
116
Cunill Grau, Nuria, Repensando lo público a través de la sociedad. p. 74
 73

deliberación pública, la interacción social, la aceptación y el respeto por el pluralismo

ideológico son valores y prácticas positivos y esenciales para vivir en democracia.
La necesidad de institucionalizar la participación creando mecanismos de
participación que posean un carácter vinculante, redundará en un mayor beneficio para
la comunidad. Por ello es fundamental la creación de condiciones que permitan una
mejora en la socialización política para la toma de decisiones adecuadas. Entre estas
condiciones podemos apuntar: una información suficiente del participante; una
motivación suficiente para el participante y una libertad de expresión garantizada.
Por cierto, los mecanismos de participación que se han de instrumentar deben
respetar ciertas condiciones: no provocar demoras adicionales en los procesos de toma
de decisiones; permitir adoptar decisiones basadas en una información adecuada;
permitir que el ciudadano esté suficientemente informado, concediéndole el tiempo
necesario para informarse sobre los problemas; estar protegidos contra el acceso directo
de determinados intereses; defender el principio de igualdad que incluye en los procesos
a todas las clases sociales; ser susceptibles de aplicar los mecanismos, de ser posible, de
forma masiva117.
Hoy, el número de personas que tienen derecho a votar o el número de personas
que tienen derecho a participar ya no basta como indicador del desarrollo democrático:
el indicador necesario sólo puede ser el número de sedes (diferentes a las sedes
estrictamente político institucionales) en las cuales se ejerce la participación. Para dar
un juicio sintético pero eficaz del grado de democratización de un determinado país, el
criterio ya no debe ser “quién participa”, sino “dónde” participa.
Ahí radica la importancia que le atribuimos a la participación puesto que
consideramos a esta como el eje para la recomposición del poder, para la estructuración
orgánica de una sociedad masificada, para el manejo de los conflictos y de las
relaciones sociales y para la construcción de un nuevo orden, profundamente
democrático, humano y solidario.
En este capítulo nos ocuparemos de los siguientes aspectos de la participación
ciudadana:
1) Análisis del voto como la primera expresión de participación.
2) Diversos canales de participación que tienen los ciudadanos para participar: en
primer lugar los mecanismos de participación ciudadana comprenderán la
participación legislativa e institucional, principalmente en la aplicación de
políticas publicas, la participación administrativa y la participación en los
servicios públicos.
3) Luego daremos cuenta de la factibilidad de trasladar mecanismos de
participación efectiva al ámbito comunitario.
4) Por último aplicaremos la mayor cantidad de mecanismo de participación al
ámbito donde tiene mayores posibilidades de ser efectiva y directa la
participación: el ámbito local.

1) EL SUFRAGIO COMO EXPRESIÓN DE LA PARTICIPACIÓN

Votar es la forma más típico y común de participar. Conceptualmente, el voto es
el instrumento que manifiesta la voluntad de una persona cuando se le solicita que emita
algún tipo de opinión.

117
Dienel, Peter, Repensar la democracia. p. 196
 74

Existen diversas maneras de votar: se puede realizar a viva voz, levantando las
manos, colocando los votos, dividiendo la reunión, por listas de asistencia y o bien por
boletas escritas.
Por ello hay que distinguir entre sufragio y voto: el voto es el género y el
sufragio es la especie. Este último es una determinación de la voluntad que comprende
otras especies que el sufragio político. Se vota en las asambleas legislativas, en los
tribunales colegiados, en los cuerpos directivos, en el seno de los órganos de dirección y
deliberación de todo tipo de instituciones privadas, públicas. Así, el voto es una forma
de manifestación de la voluntad. En relación con el sufragio político (y por consiguiente
con la elección y la participación en el gobierno), el voto constituye el hecho de su
ejercicio.
La actividad que cumple el elector cuando vota, i.e., la elección de emitir el
voto, configura un acto político y no un derecho político. El íntimo enlace entre el
derecho y su ejercicio explica por qué en el lenguaje común se denomina sufragio al
voto del elector.
A fin de mejorar el análisis, damos una síntesis de algunos lineamientos del
sufragio, ya que este concepto es ampliado en el capitulo sobre Reforma del sistema
Electoral Argentino.

EL SUFRAGIO

Concepto: Es el mecanismo más común y primordial de la participación política. El

sufragio es considerado como la base de la organización del poder en el Estado y
consiste en el derecho político que tienen los ciudadanos de participar en el poder como
electores y elegidos, es decir, el derecho a formar parte del cuerpo electoral, y a través
de éste, de la organización del poder.
Según Fayt 118, su contenido no se agota con la designación de los
representantes, sino que comprende los procesos de participación gubernamental
propios de las formas de democracia semidirecta que consagran la intervención del
cuerpo electoral en la formulación de las decisiones políticas, jurídicas y administrativas
del poder en el Estado.
Para Joaquín V. González119 en el sufragio se dan juntas las cualidades de un
derecho, de un deber, de una función pública. Es un derecho porque en principio
corresponde a todos los miembros de la comunidad llamada pueblo. Es un deber, porque
todo elector tiene la obligación de emitir su voto para la formación de los poderes. Es
finalmente una función pública porque todos los derechos políticos una vez en ejercicio
se convierten en funciones públicas y deben ser atendidas como una magistratura
establecida en la Constitución y calificada por ley que concede a los electores
inmunidades y privilegios.
El sufragio en cuanto actividad de la vida humana social en conexión con el
poder es energía política y tiene sede individual. Se despliega en actos relacionados con
el poder político que concurren a cristalizarlo en instituciones objetivas y a asegurar su
actividad mediante la elección de los individuos que encarnan el poder en la realidad
histórica.

Naturaleza jurídica del sufragio: Se han formulado diversas concepciones sobre la

naturaleza jurídica del sufragio. Estas concepciones han sido sistematizadas con el

118
Fayt, Carlos , Sufragio y Representación Política. Buenos Aires, Omega, 1963. p.7 y s.
119
González, Joaquín V., Manual de la Constitución Argentina. Buenos Aires, Ed. Estrada. p280
 75

objeto de reducirlas a una serie de tipos esenciales. Sánchez Agesta 120 enumera las
siguientes concepciones:
a) concepción histórica medievalista: el sufragio es un privilegio personal, de
estamento o de clase;
b) concepción clásica: el sufragio es un derecho de la ciudadanía;
c) concepción jurídica: el sufragio es la función de un órgano (cuerpo electoral)
para la formación de otro órgano.
d) Concepción personalista: el sufragio es un derecho individual o personal a
participar y ser oído en las decisiones políticas.
Carré de Malberg 121 considera que el sufragio es esencialmente un derecho individual y
una función estatal: es un derecho en cuanto el elector debe hacerse admitir en la
votación y participar en ella y también una función puesto que, una vez realizado el acto
electoral, produce los efectos y tiene la potestad de un acto estatal, aunque sea obra de
individuos.
Duguit122 dirime la cuestión sobre si es el sufragio es un derecho o una función al
considerar que el elector ejerce con el voto un derecho individual y cumple una función
constitucional. Ambos aspectos coexisten.
Para Jellinek, en cambio, el elector no es el titular subjetivo de la función. Tiene
el derecho individual a que se le reconozca la admisión del voto, pero su ejercicio es
una función estatal cuyo sujeto es el Estado mismo.
El sufragio facultad subjetiva y el sufragio competencia funcional no son
concurrentes. Carré de Malberg señala que antes de la votación, el elector tiene un
derecho personal de naturaleza política, un derecho subjetivo. Al votar es
alternativamente un derecho de la persona y una función del Estado.
Cómo lograr una aplicación efectiva del sufragio: El mero ejercicio de la ciudadanía
mediante el sufragio convierte a la persona en ciudadano intermitente. Por ello muchos
ciudadanos ven en la ciudadanía intermitente la causal de la crisis de representatividad
que nos toca vivir.
Hoy, elector quiere algo más que ser bien gobernado: quiere gobernar, quiere
participar directamente en el proceso de formulación de las decisiones políticas,
jurídicas, administrativas del gobierno.
Por ello se hace imprescindible arbitrar y garantizar todos los medios disponibles
para aumentar la participación ciudadana necesaria para la calidad democrática.
De nada vale que el sufragio sea secreto, libre, igual, obligatoria, si no es seguro.
De ahí la importancia de asegurar que la elección tenga como resultado el obtenido en
las urnas y no el que se quiere dar a conocer por medio de prácticas fraudulentas.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La terrible realidad que nos aqueja nos demuestra que el crecimiento económico
solo no basta, y que pueden ahondarse las diferencias si no se fortalece el capital
humano. Es cierto que la educación es primordial para el fortalecimiento del capital
humano y el logro de la equidad, pero también puede decirse que la participación
ciudadana es el gran camino complementario que, paralelamente a la educación, genera
cambios profundos en nuestra sociedad. La educación y la participación ciudadana
constituyen claramente una clave para el cambio en los países de Latinoamérica.

120
Sánchez Agesta, Lecciones de derecho político, Ed. El Prado, 1954, p 419
121
Carré de Malberg, R, Teoría General del Estado. FCE, México, 1948
122
Duguit, Teoría del derecho. p56
 76

La historia nos está mostrando cómo ha evolucionado el concepto de

participación ciudadana, ya que desde la antigüedad se ha reconocido el valor de la
participación ciudadana activa para promover un desarrollo político sano. Aristóteles
por ejemplo depositó mayor confianza en la sabiduría colectiva de los ciudadanos que
en la sagacidad de cualquier individuo123. Rousseau era suficientemente realista para
saber que una democracia real es solamente un ideal, por ello sostenía que la voluntad
general es acertada y tiende a la obtención del bien público, pero esto no implica que la
deliberación que lleva a cabo el pueblo sea indefectiblemente correcta. Nuestra
voluntad, decía, busca siempre nuestro bien, pero no siempre sabemos en qué consiste
ese bien.
En el trascurso del siglo XX, pueden distinguirse dos vertientes en el desarrollo
de la participación ciudadana: una que encuentra asidero en las transformaciones
institucionales del aparato del Estado y es llamada “el control comunitario”. Otra
vertiente, en cambio, se gesta desde la sociedad manteniendo una pretensión de
autonomía respecto del Estado.
Estamos a favor de la participación ciudadana en las actividades de gobierno en
función de la búsqueda de una mayor democratización del Estado, por cuanto
consideramos que el envolvimiento ciudadano en la gestión pública favorece un mayor
pluralismo en la definición de los intereses públicos y, con ello, una mayor eficacia en
su satisfacción. Nos basamos en la evolución que ha alcanzado la participación
ciudadana en los últimos años y que poco a poco se está consolidando en nuestra
sociedad.
La participación ciudadana alcanzó su máxima transformación a lo largo de las
últimas dos décadas ya que ha ido evolucionado de manera tal, que en la actualidad la
consideramos imprescindible para el cambio democrático.
Los años ochenta inauguran una apelación a la participación ciudadana como
instrumento para la profundización de la democracia. En esta época fueron de la mano
el desarrollo de significativos procesos de privatización y desregulación y un singular
auge de los procesos de descentralización. Esto, junto con la apertura democrática,
impulsó modificaciones en los regímenes normativos, especialmente en el nivel
municipal. Con ello, además de afianzarse las elecciones populares para la escogencia
de las autoridades ejecutivas del municipio y, en general, las modificaciones a los
regímenes electorales, adquirieron respaldo jurídico una serie de modalidades de
participación ciudadana.124
La década de los noventa se caracteriza por dos tendencias. Una primera es
cuando se suscita un conjunto de reformas constitucionales que coloca el énfasis en los
instrumentos de la democracia directa y permite que la participación ciudadana se
inmiscuya en la administración pública. La otra se da cuando se evidencia un mayor
refuerzo en la transferencia de los servicios sociales por parte del gobierno central pero
dotando a las comunidades de un peso especial en su conducción. La autogestión
social, que presenta una combinación de manejo descentralizado de los recursos y
creación de cuerpos colegiados para su administración, se presenta como paradigma del
nuevo arreglo institucional que hace de la cooperación social la vía para la provisión de
los servicios sociales125.
En la actualidad encontramos que la participación ciudadana se da en diversos
campos. Por una lado, el campo correspondiente a la formación de políticas públicas
que facilita la intervención de los ciudadanos en la elaboración de las mismas. En

123
Aristóteles, La política. p. 145
124
Cunnil Grau, Nuria, Repensando lo público a través de la sociedad.
125
Idem p. 81
 77

segundo lugar, el campo referido a la acción legislativa que permite un ejercicio directo
a través de la iniciativa y el referéndum, así como indirecto por medio de la revocación
del mandato de autoridades electas. En tercer lugar, la participación ciudadana
administrativa, es decir, el campo referido a la intervención de los ciudadanos como
portadores de intereses o bien de la intervención de las organizaciones de intereses en
las decisiones estatales. En cuarto lugar, el campo referido a los servicios públicos
donde la sociedad puede participar mediante el control, la cogestión o como
controladores de las empresas privadas proveedoras de servicios públicos. Un quinto
campo es la ampliación de la participación ciudadana al campo tradicionalmente
denominado “de participación comunitaria.”
Antes de proseguir conviene definir qué tipo de participación ciudadana
queremos ya que existen distintos tipos:
Participación institucionalizada: participación que está reglamentada para que la
ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno local.
Participación no institucionalizada: participación informal o formal, pero que no está
reglamentada.
Participación autónoma: la ciudadanía participa a través de algún tipo de asociación
no gubernamental que, aunque participe en instancias de gobierno, no depende ni es
controlada por éste.
Participación clientelística: Es aquella en la que la autoridad y los individuos o grupos
se relacionan a través de un intercambio de favores o de cosas.
Participación incluyente o equitativa: en ella se promueve la participación de toda la
ciudadanía, independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de
clase social.126
Estas formas de participación no son excluyentes sino que pueden estar
combinadas en un mismo o en diferentes momentos de la existencia de una
organización social. Nosotros vamos a optar por valorar la participación ciudadana,
institucionalizada y autónoma.
Para la democracia comunitaria, la principal falencia hasta el momento de la
participación ciudadana es que no logró una fuerte institucionalización. Es entonces
esencial crear las condiciones necesarias para que los mecanismos de participación
ciudadana sean fortalecidos. Podemos citar:
 Publicidad de los mecanismos de participación: En la actualidad
encontramos la existencia de numerosos mecanismos de participación
ciudadana, incluso algunos con raigambre constitucional, pero la mayoría
son desconocidos para la población. Esto se debe a una falta de
promoción y publicidad: es necesario realizar una gran campaña de
difusión masiva para que la ciudadanía conozca las herramientas que
tiene a su alcance para lograr un mejor gobierno.
 Periodicidad y permanencia en el tiempo: La periodicidad de las
reuniones o consultas tiene por efecto la factibilidad de integración de
nuevos actores al proceso y del proceso a la estructura de acción de los
ciudadanos.
 La libertad de expresión y la búsqueda de consensos: Es fundamental
que exista el respeto mutuo en el proceso deliberativo. La idea de
autolimitación debe dominar en los espacios públicos, tal como sucede
en Porto Alegre. Como en la antigüedad clásica ateniense, la posibilidad
de presentar propuestas y demandas por parte de los ciudadanos surge de
la propia evaluación. Esto debe generarse a partir de la gimnasia
126
Zicardi, Cristina, La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas. p.30
 78

deliberativa que deben alcanzar todos los ciudadanos. Echavarría 127 habla
de la autoselección de las asambleas griegas que brindaban una
oportunidad a cualquier ciudadano que se juzgue apto para debatir,
teniendo en cuenta que cualquiera que tomara la palabra se exponía al
juicio de los demás.

En síntesis podemos concluir que es necesario ampliar la participación

ciudadana mediante el fortalecimiento de los mecanismos de democracia directa y la
introducción de un pluralismo integrativo. Este último modelo de participación 128 está
insinuado en los siguientes elementos: marcar su rasgo pluralista de esfuerzo explícito
por ampliar las capacidades de representación social y, en términos más generales la
estructura de oportunidades políticas; el aparato estatal debe ceder espacios de decisión,
para dar cabida a la inclusión de nuevos actores en los procesos de formación de
políticas. El rasgo integrativo queda, sin embargo, plasmado en que en general los
sujetos convocados no retienen su propia autonomía política, sino que trasladan su
autoridad social a las instancias de representación política ya constituidas: su
participación en ellas se da más en la colaboración funcional que en la representación de
intereses para incrementar los espacios de influencia.
La institucionalización de los mecanismos de participación ciudadana desde el
Estado trae varias consecuencias: en primer lugar, los actores de participación son
construidos desde el Estado, en tanto es éste el que dota de legitimidad a determinadas
categorías de intereses. En segundo lugar, el signo de legitimidad es la multiplicación de
los sujetos, ya que existirán tantos tipos de participación ciudadana como instituciones
que las incorporan en sus prácticas. En tercer lugar, los ámbitos y las modalidades de
participación también son prefigurados desde el Estado.
En este contexto, analizaremos los mecanismos de participación ciudadana,
realizando algunas propuestas para lograr un fortalecimiento en la institucionalización
de los mismos.

EL REFERÉNDUM Y EL PLEBISCITO
Concepto: Los medios de comunicación utilizan indistintamente “referéndum” y
“plebiscito”, pero estos dos vocablos no son equivalentes: existe una diferencia
conceptual entre ambos términos.
El referéndum es básicamente una convocatoria al cuerpo electoral para que se
expida acerca de variadas cuestiones siempre y cuando versen sobre temas de naturaleza
normativa. De esta manera la toma de decisiones compartida es como una extensión
natural de la asamblea popular.
El plebiscito tiene una naturaleza política, a diferencia del referéndum donde la
naturaleza es normativa. El plebiscito suele utilizarse para actos de naturaleza
gubernamental como la manifestación de confianza en un representante, o en un
régimen político, o bien para decidir acerca de una cuestión de límites territoriales. En
consecuencia, el plebiscito debería quedar reservado para votaciones sobre cuestiones
no constitucionales ni legislativas, por más que en el habla corriente se lo utilice para
designar votaciones sobre la forma de Estado y aun como sinónimo de elecciones.

Evolución histórica: Esta institución se originó en Suiza, en el siglo XVI: existían en el

Valle de los Grisones comunidades que se reunían en asambleas para resolver asuntos
de interés común. Sus decisiones no eran definitivas, ya que debían someterse a la
127
Echavarría, Corina, El desafío de la democratización del espacio público.
128
Cunill Grau, Nuria, Repensando lo público a través de la sociedad. p78
 79

aprobación de las comunidades respectivas. Este método fue llamado ad referéndum; se

aplicaba para la decisión de asuntos locales.
En la actualidad en Suiza existen dos tipos diferentes de referéndum: el
obligatorio y el facultativo. La propia Constitución Federal Suiza establece el primero
en su art.123 para la aprobación de las reformas constitucionales, y también es aplicado
en algunos cantones que lo han incorporado para otras materias de extensión variable,
aunque refiriéndose siempre a leyes y decretos de alcance general y a asuntos
financieros que pasen cierta cantidad de dinero. El facultativo es utilizado a nivel
legislativo para determinar si se derogan o no leyes votadas por el gobierno federal o
decisiones políticas tomadas por el parlamento.
El referéndum y el plebiscito suizo son instrumentos públicos de uso habitual:
apenas pasa un domingo sin elecciones o refrendos, tanto en el nivel de la
Confederación Helvética, cantonal o municipal. Para tener una idea de la magnitud,
desde 1874 se han aprobado por este medio, más de 60 modificaciones o enmiendas a la
Constitución y se han decidido más de mil cuestiones. Para el recientemente fallecido
Dr. Alberto Spota, el éxito del referéndum en Suiza se debe a la existencia de factores
que ayudan al funcionamiento de este mecanismo como la pequeñez de su territorio, las
tradiciones igualitarias y democráticas, un sentimiento nacional muy fuerte que supera
los localismos, la tolerancia religiosa etc.

Naturaleza jurídica: En el referéndum se convoca a los ciudadanos a expedirse acerca

de una norma legislativa determinada: la naturaleza es normativa. La naturaleza jurídica
del plebiscito es política ya que se convoca a expedirse acerca de un acto público de
naturaleza constituyente y gubernamental.

Tipos de referéndum: En la literatura sobre este mecanismo, encontramos distintas

clasificaciones que incluimos debido a su validez: Orlandi 129 clasifica el referéndum por
su objeto normativo: referéndum constitucional, para reformar la Constitución;
referéndum legislativo, para sancionar las leyes ordinarias; referéndum administrativo,
para leyes o normas administrativas; referéndum financiero, para leyes impositivas por
ejemplo; referéndum electoral, para leyes de organización sistemática y territoriales del
sufragio; referéndum diplomático, en el que se somete a consulta o decisión popular la
ratificación de tratados.
Para Zinmerman130, además de la distinción oficial entre referéndum estatal y
constitucional, pueden distinguirse cuatro tipos: el referéndum de recomendación que
expresa la opinión de los votantes sobre un determinado asunto. Este se da cuando el
órgano legislativo busca el consejo del electorado para colocar una determinada
cuestión en la boleta. Este tipo de referéndum se utilizó en 1833, en Nueva York sobre
los contratos de trabajo en las prisiones estatales, y en 1885 se realizó un referéndum de
recomendación sobre el voto femenino en las elecciones municipales. El referéndum de
recomendación no oficial es organizado por los grupos de interés y se da, por ejemplo,
cuando la Justicia deniega la posibilidad de realizar un plebiscito y este se realiza
mediante iniciativa privada. El referéndum obligatorio se produce cuando se busca la
adopción de una Constitución estatal o una enmienda constitucional. Varios de los
referéndum obligatorios son producto de las incorporaciones defensivas, esto es, de la
petición de un grupo de votantes para llevar a cabo un referéndum acerca de la
incorporación de un municipio por otro grupo de votantes o la anexión a otro municipio.
El referéndum voluntario o indirecto es iniciado por un órgano legislativo que decide
129
Orlandi, Héctor, Principios de Ciencia Política y Teoría del Estado. p 342
130
Op. Cit. p 60
 80

permitir que los votantes determinen la política acerca de cierta cuestión,

frecuentemente por tratarse de asuntos controvertidos. El referéndum de petición,
conocido como referéndum de protesta o directo, contempla el veto de los ciudadanos, y
permite que los votantes, a través de peticiones, detengan la ejecución de una ley hasta
que se determine mediante un referéndum si se debe o no rechazar la ley. Esto es similar
a la iniciativa en el sentido de que la acción para colocar una ley en la boleta del
referéndum se origina en los votantes.
La Dra. Bestard131 clasifica el referéndum únicamente en dos tipos. Para esta
investigadora jurídica, los más importantes son el referéndum constitucional y el
referéndum legislativo. El primero encuentra dos aplicaciones: una sobre la forma de
gobierno y otra sobre la Constitución y su reforma. El referéndum legislativo,
incorporado en varias nuevas constituciones tras la Primera Guerra Mundial, consiste en
confirmar o rechazar una anterior ley parlamentaria. También aquí la propuesta de ley
se basa en la iniciativa del electorado y necesita la posterior aprobación del parlamento
o una votación popular definitiva para adquirir validez.

 Argumentos a favor y en contra del referéndum y del plebiscito

El referéndum y el plebiscito han sido defendidos por un importante sector de la
doctrina y también han sido objeto de numerosas críticas. Nosotros consideramos que si
bien las críticas son entendibles, son tales las ventajas que no dudamos en fomentar la
ampliación de este mecanismo.
Entre los argumentos a favor encontramos que:
1) El ciudadano es el soberano y el referéndum es un mecanismo que la teoría de la
democracia estima de excelencia. Por ello se debe fomentar este instrumento para
evitar la intermediación. Este argumento es avanzado por quienes consideran que
los partidos políticos, los caciques políticos, y los grupos de interés distorsionan los
puntos de vista del pueblo y que solamente sometiendo los asuntos a ratificación
popular es posible reflejar fielmente la voluntad política.
2) El referéndum de petición tiene la capacidad de hacer a los legisladores más
responsables frente a la ciudadanía puesto que pone a los ciudadanos en posición de
cuestionar la capacidad deliberativa de los legisladores.
3) El argumento más sólido es el que sostiene que el referéndum reduce la apatía de
los ciudadanos e incrementa su interés en los asuntos gubernamentales al
proporcionar la posibilidad de emitir un veto sin que ello quite sus
responsabilidades a los legisladores.
4) El referéndum de petición y el obligatorio promueven un movimiento altamente
deseable para acortar las constituciones estatales y las cartas constitutivas locales,
dado que se necesitan menos restricciones sobre los poderes legislativos.
5) Las campañas asociadas con el referéndum producen la discusión y el debate acerca
de los asuntos públicos y, por lo tanto, contribuyen a la educación del pueblo.
6) El referéndum opcional se puede usar para lograr un desempate legislativo. La
experiencia revela que el referéndum opcional raramente se usa con ese propósito.
7) El referéndum de protesta es una extensión natural del principio de pesos y
contrapesos inherente al actual sistema de gobierno.

Se han sostenido doce argumentos principales contra el referéndum, a saber:

1) El referéndum debilita al gobierno representativo y desalienta que los líderes
enérgicos e innovadores busquen su propia elección como legisladores.

131
Bestard, Referéndum y Constitución reformada. Boletín Informativo A.A.D.C. p 10
 81

2) El referéndum propicia que los legisladores dejen al electorado la decisión sobre

asuntos que tienen una carga emocional.
3) El electorado no está suficientemente preparado para tratar racionalmente los
asuntos técnicos y complejos. Este argumento es de neto corte aristocrático.
4) El referéndum de protesta introduce demoras e incertidumbres innecesarias en el
proceso de elaboración de leyes que de por sí ya es bastante largo.
5) El referéndum se basa en el supuesto poco realista de que se puede responder a
preguntas complejas con una respuesta de tipo “sí o no” y fomenta la
confrontación entre defensores y oponentes de una proposición.
6) El referéndum no revela la intensidad de los sentimientos que se hallan detrás
de cada voto afirmativo o negativo, por ejemplo muchos votantes pueden estar
molestos solamente por una cláusula y la ley podría aprobarse si se elimina esa
cláusula.
7) Usualmente son pocos los votantes que marcan las respuestas del referéndum
además de votar por su candidato, de tal modo que las medidas son aprobadas o
rechazadas por un pequeño número de los votantes registrados.
8) Los grupos de interés tienen la oportunidad de emplear el referéndum de protesta
para rechazar leyes cuya promulgación sería incapaz de evitar.
9) El argumento de la tiranía de la mayoría se utiliza contra el empleo del
referéndum.
10) El votante promedio está sobrecargado y el referéndum le incrementa de manera
poco razonable la carga que soporta el votante.
11) En los Estados donde el cuerpo legislativo no puede rechazar o enmendar los
puntos aprobados por los votantes, el resultado es la inflexibilidad: en
consecuencia el referéndum es un método inflexible para la elaboración de leyes.
12) El requisito de preparar y distribuir un folleto informativo para los votantes
aumenta los costos que deben pagar los contribuyentes y los costos pueden
incrementarse aun más si el referéndum requiere de elecciones especiales.

 El referéndum en la Argentina antes de la reforma del año 1994

Si nos remontamos a nuestra historia, encontramos que el 25 de Mayo de 1810
ratificó por aclamación la nueva Junta de las Provincias Unidas del Río de la Plata, en
un acto que podríamos denominar de democracia directa.
Otro antecedente lo constituye el sometimiento a la voluntad popular de la ley
sancionada por la Legislatura en 1835. Dicha ley nombraba a Rosas Gobernador y
Capitán General por el término de cinco años y con la suma del poder público. Rosas
exigió entonces una reconsideración de la ley, y a la vez, una ratificación popular de la
misma, para hacer constar el libre pronunciamiento de la opinión general.
En la Constitución de 1853/60 no se incorporaron los institutos del referéndum,
plebiscito o iniciativa popular. La Corte Suprema de la Nación Argentina no se expidió
hasta la fecha sobre la constitucionalidad o no de estas formas de democracia
semidirecta, aunque en el caso “Baeza c. Estado Nacional”, la disidencia del Dr. Fayt.
expresa que “...el advenimiento de la democracia contemporánea ofrece una perspectiva
no prevista por el constitucionalismo clásico y obligará a reconocer a toda persona,
legalmente capacitada, el derecho a tomar parte directamente en el gobierno de su país,
mediante el referéndum o cualquier otro medio de consulta o participación popular.” En
este caso concreto se trataba de la convocatoria a una consulta no vinculante: Baeza
solicitaba la declaración de inconstitucionalidad del decreto 2.272/84, por el cual el
PEN había resuelto consultar al pueblo sobre los términos del arreglo de límites con
Chile en el Canal de Beagle y por lo tanto no lo encuadraba en la figura del referéndum.
 82

Este último es definido por el Ministro de la C.S.J.N. como el derecho del pueblo a
intervenir directamente en la formulación y sanción de las leyes o en algunas de las
etapas de estos proceso tanto a nivel constitucional, como legislativo o administrativo,
con el objeto de pronunciarse por la afirmación o el repudio de las resoluciones de los
precipitados órganos de gobierno. Al no ser tomada la consulta como referéndum
propiamente dicho, sino como simple consulta, no se alteran, según esta opinión, ni el
contenido formal ni el material del art.22 de la C.N.
Si se hubiera implementado un referéndum tal como lo definiéramos y conforme a
la conceptualización de Fayt, este voto sí hubiera sostenido la violación del art.22 de la
Carta Magna, y hubiera, en consecuencia hecho lugar a la queja, opinión compartida por
Linares Quintana132.

 El plebiscito y el referéndum luego de la reforma de la Constitución

del año 1994: la consulta popular
Desde el punto de vista técnico constitucional, parece acertada la redacción del
artículo al llamar al referéndum y al plebiscito genéricamente consulta popular para
evitar confusiones.
El articulo 40 de la Constitución Nacional recepta la consulta popular vinculante y
no vinculante. Para la primera, la iniciativa pertenece a la Cámara de Diputados y tiene
como objeto someter un proyecto de ley al veredicto del pueblo. Como no especifica si
se refiere a los ciudadanos o al cuerpo electoral, surge una duda sobre si es posible
convocar a quienes no son ciudadanos y no integran el electorado activo empadronado.
Bidart Campos133 piensa que no, porque asegura que en el léxico tradicional de la
Constitución, el término pueblo siempre ha tenido en el sistema electoral el sentido
alusivo que restringe su aplicación semántica a quienes titularizan el derecho de
sufragio.
La ley de convocatoria a consulta no podrá ser vetada, produciendo efectos
automáticamente por sí misma: de ahí que el voto afirmativo del pueblo convierta en ley
al proyecto que se ha sometido a su consulta y que la promulgación de tal proyecto sea
automática.
La consulta no vinculante y de voto voluntario es tal como se aplicó en 1984 en el
conflicto austral con Chile. El art. 40 determina la competencia de decisión de
convocatoria tanto al Congreso como al presidente de la república, siempre de acuerdo a
la competencia que le cupiere a cada uno. Se produce lo que se denomina paralelismo
de competencias, por cuanto el Congreso puede convocar a consulta cuando quiere
auscultar la opinión del electorado sobre una materia en la que le incumbe decidir al
mismo Congreso en ejercicio de una competencia que le corresponde, y al presidente le
cabe similar convocatoria cuando, con análogo propósito, tiene que adoptar una
decisión en su esfera funcional.
En el supuesto de convocarse a consulta popular por la firma de un tratado
internacional, consideró que el art. 40 habilita a cualquiera de los dos órganos para
realizar la convocatoria, y no necesariamente a los dos.
El art. 40 prevé la reglamentación por ley de la consulta popular, debiendo regular
tres aspectos, 1) las materias susceptibles de deferirse a consulta, 2) los procedimientos
a seguir, 3) la oportunidad de realizarla. Todavía no hay una ley reglamentaria, a pesar
de haber varios proyectos en danza. Igualmente estamos con el sector de la doctrina que
considera operativo el artículo 40, a pesar de la ausencia de la ley reglamentaria.

132
Linares Quintana, Segundo, Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Plus Ultra.
133
Bidart Campos, Tratado de Derecho Constitucional. T. VI, Ed Ediar, 1980.
 83

Otro punto que suscita controversias está relacionado con las materias que pueden
ser consultadas. Un sector de la doctrina, Bidart Campos, 134 por ejemplo, sostiene que
las cinco materias que no pueden ser objeto de consulta popular son las mismas que las
de iniciativa: reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto,
materia penal.
Nos enrolamos en la posición que considera que la vía de consulta popular está
habilitada para todas las materias, ya que si el constituyente no lo hubiese previsto, lo
hubiera enumerado taxativamente. Habría una excepción que es el supuesto de reforma
constitucional, por cuanto se requiere un mecanismo especial que se encuentra
especialmente enunciado en la Constitución Nacional (art.30).

LA INICIATIVA POPULAR
Concepto: La iniciativa popular o iniciativa ciudadana es un instrumento de
participación ciudadana por medio del cual los ciudadanos pueden participar de diversas
maneras, ya sea en la elaboración de las leyes o peticionando por una rectificación de
una decisión errónea del aparato político-administrativo.
Es innegable que la iniciativa ciudadana otorga un aporte inconmensurable para
el desarrollo de nuestra comunidad y es un medio para encaminarse hacia una verdadera
democracia ciudadana. Esta fórmula no es nueva: hace mucho tiempo que se dan formas
de organización de participación espontáneas, reactivas y orientadas a determinados
problemas. Frecuentemente se presentan problemas que no pueden solucionarse de otra
manera; como señalaba Jefferson en el año 1787, una pequeña rebelión en la política no
viene nada mal y resulta tan necesaria como una tempestad en la naturaleza. Ningún
país puede mantener su libertad si no se recuerda de vez en cuando a sus gobernantes
que el pueblo dispone todavía de un considerable espíritu de resistencia.
Para la mayoría de los autores, la institucionalización de la iniciativa popular se
produjo en los cantones suizos y en Dakota del Sur, donde los electores adoptaron una
enmienda constitucional en 1898 que incluía la iniciativa y el referéndum de petición.
Otro antecedente es el Estado de Massachussets, ya que en 1715 se promulgó una ley
que obligaba a los concejales a incluir, como parte de la convocatoria al Consejo,
cualquier petición firmada por diez o más votantes.

Tipos de iniciativa: Las iniciativas se pueden clasificar en iniciativa directa o

indirecta, según el procedimiento que tenga para la aplicación del instrumento; en
constitucional o legislativa, según se encuentre o no en el plexo constitucional; en
nacional, provincial o municipal, de acuerdo al ámbito de aplicación; en iniciativa de
recomendación o de carácter vinculante, según el efecto que la normativa otorgue.
La iniciativa popular es directa, cuando las proposiciones de los ciudadanos que
recolectaron y certificaron sus firmas, deben ser sujetas directamente a consideración
por medio del referéndum. Bajo la iniciativa directa se altera todo el proceso legislativo,
por cuanto los ciudadanos directamente participan en la elaboración de la normativa. La
iniciativa indirecta abarca un proceso más complejo y se da cuando la proposición es
referida al cuerpo legislativo una vez que se han reunido las firmas certificadas que se
requieren. Este es el tipo que se utiliza actualmente en nuestro país y es el más utilizado
en el mundo. La iniciativa de recomendación es un mecanismo que emplean los
ciudadanos y grupos para hacer presión sobre los cuerpos legislativos para que estos
adopten cierto curso de acción. Si quienes circulan la petición obtienen el número
requerido de firmas verificadas para el referéndum, el voto favorable en número

134
Bidart Campos Op. Cit
 84

considerable ejerce una gran presión sobre el cuerpo legislativo para que se acceda a los
deseos de los electores.

 Argumentos a favor y en contra

Entre los argumentos que se utilizan para favorecer el uso de la iniciativa encontramos:
1) El ciudadano es el verdadero soberano y la legislación en manos del pueblo es la
forma más legítima de hacer las leyes. Más aun: la habilidad del electorado de
aprobar directamente las leyes que son necesarias es un sine qua non de un buen
gobierno.
2) La iniciativa presiona a los legisladores para que representen verdaderamente la
opinión de la ciudadanía y no la de los líderes de intereses especiales. La
iniciativa permite que el electorado intervenga en el establecimiento de la
agenda legislativa. Además puede ser empleada para vencer la inercia y hacer a
los cuerpos legislativos más sensibles a los intereses de los electores.
3) La iniciativa amplía las oportunidades de la participación de la ciudadanía en la
toma de decisiones públicas.
4) La iniciativa aumenta el interés de los ciudadanos en los asuntos del gobierno y
reduce la marginación. Hay determinados círculos de personas que buscan
posibilidades espontáneas y serias de implicarse, sobre todo aquellas que no
encuentran en su vida cotidiana una función satisfactoria y que con los
movimientos de iniciativa ciudadana pueden encontrar un canal de satisfacción
personal.
5) La iniciativa, en común con los referéndum mandatarios y de petición, genera
soporte ciudadano para las constituciones de los estados y cédulas de gobiernos
locales que son breves y confinados a lo fundamental porque los electores saben
que pueden iniciar la acción, tanto como revertir las decisiones tomadas por los
cuerpos legislativos.
6) La iniciativa realiza una función educativa cívica importante. Además la
interacción espontánea a nivel local y funcional tiene en las personas
considerables efectos integradores.

Los oponentes a la iniciativa presentan distintos argumentos para demostrar su

indeseabilidad:
1) La iniciativa establece dos cuerpos coordinados con poderes para hacer leyes: la
legislatura y los electores que marcan sus elecciones en las preguntas de las
boletas. Mientras que los representantes y electos tienen una responsabilidad
continua con el electorado, los ciudadanos que votan en proporciones no tienen
ninguna. Esto puede desanimar a los individuos innovadores a buscar un puesto
como legisladores ya que su función puede ser sobrepasada por los electores
mediante la utilización de las iniciativas y el referéndum. Pero esto es una
falacia ya que los ciudadanos innovadores pueden participar desde la comunidad
y no únicamente desde el cuerpo legislativo.
2) Las leyes resultantes de la acción de los legisladores electos son siempre mejores
leyes que las derivadas de iniciativas, en parte porque los legisladores con el
tiempo llegan a ser expertos en varias áreas de la ley.
3) Las leyes resultantes de las iniciativas carecen de una redacción profesional y
crean problemas para su puesta en vigor. Este argumento también es falaz, ya
que el problema puede resolverse si una comisión técnica determina la redacción
del proyecto de ley por medio de la iniciativa.
 85

4) Los proponentes y los oponentes de la proposición de iniciativas pueden no

concurrir con ética en sus campañas por los medios de comunicación y
desorientar al electorado.
5) Con la iniciativa los grupos especiales tienen la oportunidad de contar con leyes
favorables a sus intereses y de repeler las leyes no favorables.
6) Las minorías y personas de bajos recursos pueden resultar afectadas
adversamente por el empleo exitoso de la iniciativa y por su falta de recursos
para protegerse.
7) La iniciativa sub-representa a los grupos con baja participación en los procesos
electorales así como las personas que no tienen edad para votar.
8) Una objeción asociada es el argumento de la tiranía de la mayoría, ya que la
iniciativa puede ser empleada para privar a las minorías de algunos de sus
derechos básicos.

Para evitar estos cuestionamientos, es necesario ver cuáles son los procedimientos
que impiden que este mecanismo se vuelva un boomerang en la consideración popular.

 La iniciativa popular en la Argentina

El debate constituyente de Santa Fe – Paraná decidió adoptar el tipo de iniciativa
popular indirecto y de recomendación. El resultado final dio lugar al actual art. 39 de la
Constitución Argentina que expresa que “los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa
para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles
expreso tratamiento dentro del término de doce meses.”
El Congreso con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por
ciento del padrón electoral nacional dentro del cual deberá contemplar una adecuada
distribución territorial para suscribir la iniciativa.
“No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma
constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.”
Un somero análisis del artículo nos permite inferir que la Cámara de Diputados es
la cámara de origen para el tratamiento de las solicitudes de las iniciativas. La duda
puede surgir cuando se trata de una materia para la cual la Constitución exige que el
Senado sea la cámara de origen. La mayoría de los constitucionalistas consideran que la
iniciativa debe ser presentada ante la cámara de diputados y esta, luego, debe girarla a la
de senadores.
La ley 24.747, es la ley reglamentaria de la iniciativa popular en el ámbito
nacional. Uno de los puntos principales que esta ley establece es que el Congreso debe
tratar el proyecto desde su presentación. El artículo 11 de la citada ley da inicio al
proyecto desde que la cámara lo admite, para lo cual los art. 8 y 10 exigen previamente
una tramitación ante comisiones parlamentarias. En esa previa tramitación, si la
Comisión de Asuntos Constitucionales, que es la primera llamada a intervenir después
de la presentación del proyecto, lo rechaza, el art. 9 dice que no se admitirá recurso
alguno.
Queda la impresión de que se altera el deber de la cámara de tratarlo en un lapso
de doce meses, ya que el rechazo por la citada comisión bloquea definitivamente
(puesto que no admite recurso alguno) la iniciativa.
El porcentaje de firmantes para el proyecto fijado para el art.39 CNA. ( 3% del
padrón federal) es un tope y no un piso; el art 4 de la ley reglamentaria lo ha reducido a
un 1,5 % que debe representar como mínimo a seis distritos electorales, salvo si la
iniciativa tiene alcance regional. En este caso, el porcentual ha de obtenerse solamente
 86

sobre el total empadronado en la totalidad de las provincias que integran la región sin
considerar el número de distritos.
En la Ciudad de Buenos Aires, conforme a la ley Nº 40, se otorga al electorado de
la Ciudad, el derecho de iniciativa para la presentación de proyectos de ley. Dicho
proyecto debe contar con la firma del 1,5 % del último padrón electoral.
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires debe sancionar o rechazar los
proyectos de ley por iniciativa popular en el término de doce meses.
Si el proyecto de ley por Iniciativa Popular reúne la firma de más del 15 % del
último padrón electoral del distrito y el plazo de doce meses transcurre sin que la
legislatura haya tratado el proyecto, el Jefe de Gobierno debe convocar a Referéndum
vinculante y obligatorio.
Las firmas han de ser recolectadas en planillas según modelo de la ley 40 y las firmas
no podrán tener una antigüedad mayor a doce meses de antelación a la fecha de
presentación ante el organismo de implementación. Si del informe del Tribunal con
competencia electoral surge la existencia de irregularidades que superen el 10 % de las
firmas verificadas, la iniciativa queda desestimada por resolución fundada del
presidente de la Legislatura.
El texto de la iniciativa articulado debe contener en forma de ley los fundamentos
que exponen los motivos del proyecto y la nómina de los promotores.
No son objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a la reforma de la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los tratados internacionales, los
tributos y el presupuesto.
Desde su implementación en 1999, en la ciudad de Buenos Aires sólo se presentaron
dos proyectos ante el organismo de implementación, y ninguno alcanzó a la fecha las
40.000 firmas solicitadas. En el nivel nacional se han presentado tres iniciativas.
Ninguna tuvo acogida favorable en el parlamento. Estos datos empíricos evidencian la
necesidad de realizar modificaciones para que la iniciativa ciudadana sea aplicada con
resultados efectivos.

LA REVOCATORIA DE MANDATO
Concepto: La revocatoria de mandato es un instrumento de participación ciudadana
diseñado para remover a los funcionarios públicos de sus cargos antes del plazo normal
que está fijado para ello. La diferencia con el referéndum de petición y la iniciativa
popular es que estos últimos procuran revertir los errores legislativos de comisión y de
omisión, mientras que en la revocatoria se persigue la destitución del funcionario.
Igual que en la iniciativa popular y el referéndum de petición, el proceso para
destituir a un funcionario comienza con la circulación de peticiones para la firma de los
votantes.
Las razones que justifican el uso de este mecanismo no se limitan a escándalos
indignos de funcionarios: también se lo puede emplear por cualquier razón, incluyendo
el desacuerdo en algún punto de la política. Institucionalizar este mecanismo trae
consigo el control permanente por parte de los electores de las acciones de los
funcionarios públicos. Lo que anima este mecanismo es la consideración de los
funcionarios públicos como mandatarios y no como mandantes, en contraste con la
actualidad donde esta relación se ha desvirtuado.

 Argumentos a favor y en contra

Este instrumento ha generado fuertes controversias dentro de la literatura
politóloga. Los que argumentan a favor sostienen que:
 87

1) La revocatoria de mandatos se apoya en la misma base que la democracia

electoral porque este tipo de convocatoria enfatiza la forma de gobierno basado
en el control popular al permitir que los votantes destituyan a los funcionarios
públicos corruptos e incompetentes o que han dejado de reflejar los puntos de
vista de su electorado sobre asuntos importantes.
2) Hay quienes sostienen que este es un remedio al sistema electoral que no
produce funcionarios públicos honestos y responsables.
3) Este instrumento, recuerda a los funcionarios públicos que tanto la corrupción
como la ineficiencia, no serán toleradas.
4) La disponibilidad de la convocatoria incrementa el interés de los ciudadanos en
los asuntos públicos y reduce su indiferencia al conferirles un instrumento para
destituir a los funcionarios que han defraudado su confianza.
5) El proceso de revocatoria incita a los votantes a eliminar restricciones de las
constituciones estatales y cartas constitutivas locales que obstaculizan la
aparición del gobierno, aumentan sus costos y hacen que los funcionarios
dediquen su tiempo a encontrar formas ingeniosas de evadirlas. Este es un
instrumento preventivo y cuya existencia es suficiente para asegurar que los
funcionarios se comporten de manera responsable.

El argumento principal en contra de la revocatoria es que se considera que existen

otros medios más eficaces para la destitución de un funcionario público que no
presentan las desventajas de la revocatoria.
Por ello, sus detractores proponen otros mecanismos más eficientes para destituir
a los funcionarios políticos como:
1) El empleo del proceso de acusación de ciertos cargos, preferido por una de las
causas de la legislatura estatal bicameral y de juicio por la otra casa.
2) Una resolución conjunta de la legislatura estatal o una resolución de una casa
dirigida al gobernador en todos los estados (en el caso del mandato legislativo.)
3) La autorización reglamentaria o constitucional del gobernador para destituir
funcionarios.
4) El juicio político.
Los opositores de la revocatoria sostienen que no se debe permitir que los
votantes cometan errores electorales durante el período intermedio entre las elecciones
generales. Además, es indeseable el uso de la revocatoria por razones ideológicas. Por
otra parte, la revocatoria restringirá indebidamente los funcionarios públicos enérgicos y
creativos, puesto que existe el riesgo de que el mecanismo convierta a los funcionarios
electos en timoratos. De esta manera muchos hombres y mujeres altamente calificados
no aspirarán a ocupar cargos públicos mientras exista la revocatoria por temor a que sea
empleada en su contra, en caso de t que, con respecto a un problema específico, tomen
una posición que resulte impopular para un grupo de votantes.
El principal error que puede acarrear el uso indebido de la convocatoria es que
pueda utilizarse para fines partidistas. Por ejemplo: un candidato que pierde la elección
puede promover una recolección de firmas para revocar el mandato de un funcionario
público electo. Además, las razones que de hecho promueven una revocatoria pueden no
ser tan importantes como para destituir a un funcionario público.

 La revocatoria en la Argentina
Este procedimiento por el que un funcionario es removido de su cargo por
decisión del electorado que lo ha designado antes de la finalización del término de su
mandato no está regulado en la Constitución Nacional.
 88

Sí podemos encontrarlo en el derecho público provincial y municipal:

Constituciones de Santiago del Estero, Córdoba, Salta, Catamarca, San Juan, Tierra del
Fuego, por citar algunas. También se ha incorporado ampliamente este mecanismo en
distintas cartas orgánicas municipales.
El art. 67 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece que todos los
funcionarios electos -tanto el Jefe como el Vicejefe de Gobierno, los legisladores y los
titulares de los órganos que tengan las Comunas- son pasibles del proceso de
revocatoria de mandato.
Queda establecido como requisito para su admisibilidad que el funcionario haya
cumplido un año en el ejercicio de sus funciones y que queden más de seis meses para
la expiración de su mandato. Por último se exige la fundamentación de causa que tenga
que ver con el desempeño del funcionario en cuestión y la presentación de la iniciativa
por el mínimo de firmas que equivale al 20% del padrón electoral de la Ciudad o de la
Comuna correspondiente.
Luego se debe culminar con la celebración de un referéndum en el que el
electorado se pronunciará por la continuidad o no del afectado en ejercicio de sus
funciones. Este procedimiento tiene efecto vinculante, por lo que de darse un resultado
favorable a la destitución, el funcionario quedará removido automáticamente. El
Tribunal electoral realiza la convocatoria en un plazo de noventa días luego de
comprobada la concurrencia de los extremos mencionados.
Este instrumento se agrega a los procedimientos existentes para la remoción de los
funcionarios pasibles de ser objeto del mismo tales como destitución de legisladores
(art.79), juicio político del Jefe de Gobierno o Vicejefe (art.92 y ss). Estos dos tipos de
instituciones no son incompatibles ya que ambas apuntan al mayor control de quienes
ejercen funciones públicas electivas.
En comparación con los otros instrumentos, y como señala Sabsay135, la
revocatoria tiene una latitud mucho mayor. En realidad, es suficiente que el electorado
que designó un funcionario pierda por múltiples motivos la confianza respecto del
desempeño de éste en el cargo para el cual ha sido electo.
El riesgo de este instituto es su mala utilización. Es deseable que este sirva para
facilitar una mayor responsabilidad por parte de lo elegidos y una real participación en
el control por parte de la ciudadanía deseosa de mejorar el nivel y la calidad del trabajo
de quienes nos representan.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA:

LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA
La actual crisis del Estado se debe a factores diversos: primero, la crisis endógena
de carácter fiscal y administrativo que puso en jaque el modo de intervención en lo
social y económico y la forma burocrática e ineficiente de administrar el Estado;
segundo, una crisis exógena producto del proceso de globalización. Ante tal situación,
de distintos espectros ideológicos surgieron distintas respuestas, pero la respuesta
estatista de ignorar la crisis o la respuesta neoconservadora de reducir el Estado al
mínimo retirándolo inclusive de la esfera estatal no dieron el resultado que esperaban
sus propulsores. Otras respuestas obvias e inevitables como los programas de ajuste
fiscal, de liberalización comercial, de privatización de las empresas estatales, de
regulación y la reforma de la administración pública para volverla moderna, gerencial,
enfocada hacia el ciudadano, han dado un resultado que no alcanzó el nivel óptimo
esperado. Quizás entonces, la respuesta más estimulante a la crisis, nacida
135
Sabsay, Daniel, La Constitución de los porteños. Errepar.
 89

simultáneamente del Estado y de la sociedad, es la vuelta al concepto de sociedad civil y

más específicamente a la ampliación de la esfera pública que dejó de ser meramente
estatal para ser también pública no estatal. La aparición de una esfera pública no estatal
(presente de forma cada vez más intensa en todo el mundo) es una respuesta a la crisis
del Estado que solo puede ser entendida a partir de dos restricciones: la económica, que
exige la eficiencia de los servicios sociales que el Estado presta o financia, y la política,
que requiere decisiones tomadas en el ámbito democrático136.
La crisis del Estado sumada a la crisis de representación, la visión de parlamentos
debilitados, la conciencia de partidos políticos cada vez más burocratizados hacen que
la participación ciudadana se convierta en una de las respuestas sobre las que se sustenta
formalmente la relación entre el Estado y la Sociedad. De esta manera, en el afán por
abandonar la ciudadanía intermitente, los ciudadanos fueron realizando demandas al
sistema político para aumentar su participación como contralor y decisor de las políticas
públicas, sin por ello abandonar el ser objeto de consulta, que ha sido siempre un
mecanismo adoptado por el Estado para satisfacer necesidades de retroalimentación.
Ello “se conecta directamente con la consolidación del llamado Estado Social o Estado
de Bienestar y con la crítica de sus aspectos más negativos, en particular el predominio
de las elites tecnocráticas públicas y privadas y su incomunicación con la sociedad”.137
Por ello es necesario hacer un distingo entre participación ciudadana y
participación administrativa propiamente. El desarrollo práctico de la participación
ciudadana ha estado centralmente asociado con la intervención de los ciudadanos en
actividades públicas en torno a portadores de intereses y, específicamente, con la
intervención de las organizaciones de intereses en las decisiones estatales. Por su parte,
el término participación administrativa se vincula con la tendencia a insertar la
participación ciudadana en un ámbito específico del aparato del Estado: la
administración pública.138
Hay diferentes formas de participación en la administración pública. Una es
participando en la decisión con la administración; otra es cuando los ciudadanos son
llamados a consulta sin que su respuesta esté revestida de carácter vinculante; una
tercera es mediante el ejercicio del control. La modalidad de la consulta es sostenida
fundamentalmente desde los ámbitos gubernamentales, aunque también es defendida
desde el ámbito social por quienes rechazan la posibilidad de la corresponsabilidad en
las decisiones estatales. La modalidad de la participación “resolutiva”, el problema
central es lograr compartir el poder político –en función de su redistribución- ya que
sólo acepta una injerencia directa en los procesos de toma de decisión, desde el
movimiento vecinal, donde la noción de cogobierno cobra mayor impulso.
No seguiremos ninguna posición extrema, ya que consideramos que hay campos
de aplicación para cada una de ellas.
La reforma del Estado debe estar sustentada en dos pilares: la participación
ciudadana y la instrumentación de nuevas tecnologías al servicio de la administración
publica. Si la globalización obliga a las administraciones públicas de los Estados
nacionales a ser modernas y eficientes, la revolución democrática que nos toca vivir, las
obliga a ser públicas, o sea enfocadas hacia el interés general, en lugar de estar
sometidas a intereses de los grupos económicos. De ahí la idea de “publificación de la
administración pública”139, ya que esto va a permitir una rearticulación de las relaciones
entre sociedad y Estado que nacen de una matriz centrada en la sociedad, a partir de una
136
Brasser Pereira, L., Reforma del Estado en los 90.
137
Sánchez Moron, La participación del ciudadano en la administración pública. Estudios
Constitucionales. Madrid, Cto de Estudios Constitucionales, 1995. p. 34
138
Cunnil Grau, Nuria, Repensando lo público a través de la sociedad. p. 97
139
Termino acuñado por Nuria Cunnill Grau. Op. cit. p. 14
 90

reforma administrativa que combata esencialmente cuatro puntos: a) la apropiación

privada del Estado; b) la actuación auto referida de la burocracia; c) la falta de
responsabilidad pública; d) la ineficiencia, es decir, el mal uso de los recursos por parte
del Estado. El objetivo es una reforma democrática del Estado volcada hacia el
ciudadano, que involucre dos puntos: un mayor grado de compenetración entre el
Estado y la sociedad y una mayor eficiencia del Estado en la prestación de los servicios
al ciudadano.
Para ello el sistema político le devolvió al sistema social una serie de instrumentos
a fin de poder dar respuestas acorde a las expectativas de los ciudadanos: la Auditoria
General de la Ciudad, el Defensor del Pueblo, la Oficina de Ética Pública, la Sindicatura
General de Empresas Públicas, el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público,
además de programas vinculados a la calidad de la gestión. Todos estos órganos nos
hacen suponer que la tríada clásica de la división de poderes ha sido abandonada, por
más que algunos doctrinarios se resistan y denominen estos órganos como extra
poderes. A nuestro entender estos órganos ayudan a la calidad democrática y fomentan
el abandono de la ciudadanía intermitente, además de lograr un mayor involucramiento
de los ciudadanos en lo público.
Una de las principales tareas de estos organismos es el de brindar información. En
la era de la información el acceso a la misma es condición indispensable para ejercer
responsablemente la ciudadanía. La información para el público tiene la ventaja de
fortalecer a los actores constituidos y puede volver activos a los ciudadanos pasivos.
En las páginas que siguen analizaremos cuáles los organismos de control de la
administración pública y de qué manera los ciudadanos participan en ellos.

EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Uno de los prerrequisitos básicos necesarios para la participación ciudadana es el
acceso a la información pública. Es imprescindible que el sector público acceda a la
información ya que esta fortalece a los actores constituidos y puede tornar activos a los
ciudadanos pasivos. De ahí la necesidad de democratizar el acceso a la información.
El Estado debe procurar arbitrar las políticas necesarias para poner en
conocimiento de los ciudadanos sus derechos en relación con la Administración Pública,
así como los canales e instituciones para su ejercicio.
La experiencia comparada nos muestra cómo Estados Unidos estableció en la Ley
Federal de Libre Información que la información en poder de las agencias federales
debe estar disponible al público, a menos de que se trate de materias específicas o de
categorías expresamente excluidas de dicho principio. En consecuencia, todas las
agencias gubernamentales en el nivel federal han procedido a dictar las
reglamentaciones respectivas, en las que se estipula dónde el usuario puede obtener
información y cómo debe procederse en los casos en los que el acceso a la misma es
denegado.
Aunque de menor envergadura, pero también vinculado a la provisión de
información de utilidad para el ciudadano, existe un programa en función en el que se
actualizaron los datos vinculados a los organismos estatales de las guías telefónicas
procurando que los mismos sean fácilmente identificables.

2) LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO CONTRALOR DE LA

EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
 91

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS ÓRGANOS DE CONTROL DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN

En la República Argentina, la ley 24.156 de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional dio lugar a un sistema de control
integral e integrado de la Administración Pública Nacional. El mismo contempla dos
instancias de control: una de carácter interno, que es la Sindicatura General de la
Nación, y otra de carácter externo, que es la Auditoria General de la Nación.
La SIGEN depende directamente del Presidente de la Nación, a quien debe rendir
cuenta de los resultados de sus actividades e investigaciones, como así también a la
Auditoria General de la Nación y a la opinión pública en forma periódica. Además de la
SIGEN, el sistema de control interno esta conformado por Unidades de Auditoría
Interna (UAI) creadas en el ámbito de las diversas agencias que componen la
Administración Pública Nacional.
Las UAI dependen jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y
funcionalmente de la Sindicatura General con la que actúan coordinadamente. El logro
de dicha coordinación, junto con la supervisación y reglamentación de las actividades,
está a cargo de la SIGEN, quien tiene el deber de promover un control que, según el
art.133 de la ley 24.156, debe ser integral, abarcar los aspectos presupuestarios,
económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de
programas, proyectos y operaciones, y estar fundado en criterios de economía,
eficiencia y eficacia. En los hechos este control tiende a centrarse más en aquellos
aspectos vinculados a la legalidad de las actividades y al respeto por los procedimientos
administrativos establecidos, en detrimento de la evaluación de los resultados
alcanzados.
En cuanto al momento de la gestión o actividad en el cual el control es
introducido, la citada ley instituye el control posterior de los actos de la Administración,
excepto en lo que a materia de privatización respecta, careciendo en consecuencia de
facultades de observación de los actos administrativos.
Lamentablemente no está previsto en la ley un mecanismo de participación
ciudadana, ni directa ni indirectamente.
En el sistema anterior, el control externo lo realizaba el Tribunal de Cuentas de la
Nación y de la Sindicatura General de Empresas Públicas, y el control interno lo
realizaba la Contaduría General de la Nación. En ambos casos prevaleció un control de
tipo previo. Según Barraza, este control que se propugnaba no era tal, puesto que la
intervención previa a la que hacía referencia al artículo 20 de la ley 23.696, en cuanto al
Tribunal de Cuentas de la Nación y a la SIGEN, consistía en formular las sugerencias y
observaciones que estimaran pertinentes.

LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN

La Constitución Argentina establece en su articulo 85 que el Poder Legislativo de
la Nación posee la atribución de controlar externamente los aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos del sector público nacional. De esta manera, la
Auditoría General de la Nación cumple la función de asistencia técnica al Congreso,
dependiendo de él y sustentando su opinión sobre el desempeño y situación general de
la administración pública. A su vez, goza de personería jurídica propia e independencia
funcional y financiera. La A.G.N. tiene a su cargo el control externo de legalidad,
gestión y audiencia de toda la actividad de la administración pública, centralizada y
descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización. También se ocupa de
 92

controlar que los entes reguladores de los servicios públicos y los privados
adjudicatarios de los procesos de privatizaciones cumplan lo establecido en los
contratos. Participa en el trámite de aprobación e inversión de los fondos públicos. Por
otro lado puede prestar servicios al sector privado nacional o internacional utilizando su
estructura orgánica y / o de recursos humanos a través del Registro de Auditores y
Consultores Externos.
Antecedentes: Antes de la reforma del 94, la ley. 24.156 había creado la Auditoria
General, asignándole la naturaleza de ente de control externo del sector público nacional
dependiente del Congreso nacional, y con calidad de personería jurídica propia e
independencia funcional. A partir de la Reforma del 1994 la AGN posee rango
constitucional.
Los principales puntos de la normativa son:
 La Auditoria es definida como un órgano de asistencia técnica del Congreso,
con autonomía funcional. Esto significar que la autonomía es en el ejercicio de
la función que le incumbe, prohibiéndose toda ingerencia, aun cuando el
organismo que asiste técnicamente es el Congreso.
 El partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso debe proponer al presidente de la Auditoria para que sea designado.
Compartimos con el maestro Bidart Campos 140 la siguiente reflexión: el partido
político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso debe proponer
al presidente de la Auditoria para que sea designado. Para determinar la mayoría, hay
que tomar en consideración las dos cámaras del Congreso.
 En cuanto a las funciones de la Auditoria, el art. 85 establece que realiza la
asistencia técnica del Congreso. En este caso el organismo estaría dictaminado.
También realiza la función de contralor de legalidad, gestión, y auditoria. En
este caso su función es la de control. La competencia controladora es propia y
solo pertenece a la Auditoria, siendo exclusiva.
 En cuanto al tiempo, como ya mencionamos al analizar la SIGEN, la Auditoria
debe ejercer su función de contralor principalmente durante la gestión.
 En cuanto a las áreas sujetas a control, el art.85 no determinó las áreas a las que
coloca bajo control del Congreso y de la Auditoria. Pero la ley reglamentaria
determinó las áreas de contralor que le competen.

LA OFICINA NACIONAL DE ÉTICA PÚBLICA

Este organismo de control fue creado en 1997 a través del Decreto Nº 152. Este
es un nuevo diseño institucional que tiene por finalidad la búsqueda de transparencia de
los actos de gobierno.
Una de sus principales funciones es el monitoreo de la Administración Pública.
Para ello se elaboró un Código de Ética de la Función Pública diseñado por
representantes de asociaciones civiles y gremiales, diversas organizaciones no
gubernamentales, comunidades religiosas y legisladores de diferente filiación partidaria.
Además de establecer el marco dentro del cual los funcionarios públicos deben
desempeñar sus actividades, el Código contiene disposiciones relativas a ciertas
prohibiciones que los funcionarios y empleados públicos deben respetar. Entre ellas se
destacan que se encuentra prohibido: aceptar beneficios, regalos, dinero o favores de
determinadas personas o entidades; desempeñarse en materias o causas en las que se
encuentren comprometidos sus intereses personales; designar parientes o amigos sin que
reúnan los requisitos legales y de idoneidad necesarios y desempeñar más de un cargo
renumerado en la Administración Publica Nacional.
140
Op. Cit. TII, p. 319
 93

En los principios particulares de este Código figura la necesidad de presentar una

declaración jurada patrimonial y financiera.
El Código no solo determina el procedimiento a seguir, los plazos dentro de los
cuales debe realizarse la presentación y quiénes están obligados a hacerlo, sino que
además establece el carácter público de la misma.
Una vez que el Código entra en vigencia efectiva, y siempre que se cumpla con
los requisitos exigidos, las declaraciones juradas podrán ser consultadas por los
ciudadanos.
Antecedentes: La experiencia de establecer un Código de comportamiento tiene su
antecedente en Italia, donde se redactó un Codice di Stile. El lema que lo animaba era
que la comunicación clara con la sociedad es un prerrequisito para un gobierno más
transparente y responsable. Allí, se intentó regular la comunicación escrita, basándose
en los principios de simplicidad e inteligibilidad y procurando que los mismos provean
siempre a los ciudadanos de la ayuda o información necesaria.
En Australia existe un código que establece estándares de conducta exigibles a los
funcionarios públicos, que deberán comportarse con honestidad e integridad, actuar con
atención y diligencia, tratar a los demás con respeto y cortesía, respetar la legislación
vigente, respetar las decisiones legales y razonables de otras personas de los
organismos, no brindar información falsa, intentar evitar los conflictos de interés y no
hacer uso impropio o inacabado de la información interna.

EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN

El Defensor del pueblo de la Nación es un órgano unipersonal e independiente
instituido en el ámbito del Congreso de la Nación que actúa con plena autonomía
funcional sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su creación a través de la ley
nº24.284 data de 1993 y goza de rango constitucional (art.86) a partir de la reforma de
1994.
El principal objetivo para el que fue creado es el de servir a la comunidad: por ello
el Defensor del pueblo es un mediador entre la ciudadanía y la administración pública y
es el garante del derecho de los ciudadanos a ser informados. Su misión es la defensa y
protección de los derechos tutelados por la Constitución Nacional, ya sea en forma
expresa o bien por remisión a los pactos, convenios y declaraciones contempladas en el
art. 75.22 de la misma.
Las principales características de esta institución son las siguientes.
Aunque se encuentra en la ubicación normativa congresal, no forma parte de él.
La relación existe porque es el Congreso quien designa y remueve al Defensor del
pueblo, siempre que cuente con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros
presentes de cada cámara.
El Defensor del pueblo tiene los mismos privilegios e inmunidades de los
legisladores y un período de desempeño quinquenal, con posible designación inmediata
por una nueva y única vez.
En el art.86 están definidas las competencias de esta institución que consiste en la
defensa y protección de los derechos humanos y de los demás derechos, garantías e
intereses tutelados por la Constitución y las leyes ante hechos, actos u omisiones de la
administración.
Las funciones del Defensor del Pueblo son las de fiscalizar, controlar, y proteger
todos los aspectos del artículo 86. En consecuencia, el Defensor se encuentra habilitado
para recibir y seleccionar denuncias y quejas; para informar, criticar, hacer propuestas y
recomendaciones, para articular proyectos y especialmente para acceder a la justicia en
virtud de la legitimidad procesal.
 94

La ley 24.284 determina las formas. La intervención del Defensor del Pueblo se
inicia a partir de una queja presentada por escrito, firmada por el interesado y haciendo
constar su domicilio. Debe ser efectuada en un plazo no mayor a un año a partir del acto
u omisión que la motiva.
No hay necesidad de cumplir con ninguna otra formalidad ni es necesario actuar
con la asistencia de un abogado. Justamente, la figura del Defensor intenta ser un medio
de evitar la instancia judicial y de llegar a una solución más rápida, eficaz y económica.
Si el reclamo no estuviese contemplado dentro de la jurisdicción o competencias, él
mismo procederá a derivarlo al organismo correspondiente y lo pondrá en conocimiento
del interesado.
Todos los reclamos que se encuentran dentro de las jurisdicciones en las que el
Defensor tienen competencia deben ser atendidas. Las excepciones se harán cuando la
atención de la queja signifique un daño para otro ciudadano, cuando las mismas hayan
sido hechas con fundamentos insuficientes o cuando haya pendiente una resolución
judicial en el caso.
El seguimiento y estudio de cada queja o reclamo es derivado a alguna de las
cinco áreas que constituyen la estructura funcional del organismo. Estas son: Área de
Derechos Humanos y administración de Justicia, Área de Medio Ambiente,
Administración cultural y educativa, Área de Administración sanitaria y Acción Social,
Área de Administración Económica y Área de administración de Empleo y Seguridad
Social.
Durante el tratamiento del reclamo, todas las instituciones públicas están
exhortadas a colaborar con el Defensor, proveyéndolo de la información que solicite,
con excepción de aquélla que involucre la seguridad nacional.
El Defensor puede efectuar recomendaciones o advertencias a la institución que
actuó en perjuicio del ciudadano. Es un órgano que no utiliza poder de coacción, sino
que se vale de consejos, recomendaciones, advertencias y de la publicidad de sus
informes. Es un mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden ser escuchados por
un órgano imparcial y externo a la administración pública, a quien acuden a plantear
quejas y demandas ante conductas administrativas que atentan contra sus derechos y
libertades. Según el art. 28 de la ley.24.284, dicha institución deberá responder en un
plazo máximo de 30 días. De no remitirse tal respuesta, la falta de atención a su
sugerencia será comunicada al titular máximo del área. Si en esta segunda instancia
tampoco se diese lugar a la recomendación, ello deberá ser puesto en conocimiento de la
Auditoria General de la Nación y del Congreso mismo en su informe anual, aclarando
quiénes han sido los funcionarios que han desoído y desobedecido.
Asimismo, en los casos en que la institución no provee al Defensor la información
requerida u obstaculiza la investigación y cuando aquél tiene conocimiento de hechos
presuntamente delictivos, el caso deberá ser derivado al Procurador General de la
Nación.
Una vez que el seguimiento y estudio de su queja ha finalizado, el Defensor debe
informar al ciudadano acerca de la conclusión a la que se ha arribado y la respuesta que
debe esperar por parte de la institución que actuó en su perjuicio.
La legitimación procesal del Defensor del pueblo es entendida con la extensión a
toda clase de proceso judiciales, incluso para plantear mediante el recurso extraordinario
una cuestión constitucional a efectos de su resolución por la Corte Suprema. Similar
legitimación lo habilita para acudir a instancias administrativas. En ambas esferas no es
menester que actúe por denuncia o requerimiento del interesado, y si actúa en virtud de
una denuncia o un requerimiento de particulares, tampoco estos han de ser
 95

necesariamente los titulares del derecho o del interés por los que se recaba la
intervención del Defensor del pueblo.

Antecedentes: El Defensor del pueblo es un funcionario público conocido en el derecho

comparado bajo distintas denominaciones: Ombusdman en Suecia, Comisionado
Parlamentario en Gran Bretaña, Médiateur en Francia, Defensor Cívico en Italia,
Contralor de Estado en Israel, Proveedor de Justicia en Portugal, Defensor del Pueblo en
España., etc.
La institución se origina en Suecia en el siglo XVIII con el objeto de vigilar el
Consejo Real y adquiere jerarquía constitucional en 1809. En el presente siglo se inició
el proceso de instauración de este organismo en otros países como Finlandia,
Dinamarca, Noruega, Gran Bretaña, Francia, Nueva Zelanda.
En nuestro país esta institución fue adoptada en la Constitución reformada del 94
donde en el artículo 86 se define al Defensor del pueblo como un órgano independiente,
con plena autonomía funcional y exento de recibir instrucciones de ninguna autoridad.
Entre los países que adoptaron esta figura se encuentran: Dinamarca (1953),
Noruega (1962) Nueva Zelanda (1962) Guyana (1966), Tanzania (1966), Gran Bretaña
(1967), Islas Mauricio (1968), Irlanda del Norte (1969), Israel (1971), Francia (1973),
España (1978), Ecuador (1990), Colombia (1991), Paraguay (1992), México(1992),
Perú (1993).
En el derecho provincial y municipal encontramos la figura del Defensor del
Pueblo en: Buenos Aires, La Plata, Florencio Varela, Gral. Pueyrredón, Quilmes,
Vicente López, Chaco, Pcia. de Córdoba, Ciudad de Corrientes, Pcia. de Formosa, Pcia
de Jujuy, Pcia. de La Rioja, Municipio de Chilecito, de la Ciudad de Posadas, de la
ciudad de Neuquen, de la Pcia. de Río Negro, de la Pcia. de San Juan, de la Pcia. de San
Luis, de la Pcia. de Santa Fe, de la Pcia. de Santiago del Estero, de la Ciudad de
Santiago del Estero, de la Ciudad de La Banda , y de la Pcia de Tucumán.
En caso de los Defensores del pueblo especializados, el derecho provincial señala
al Protector Penitenciario y el ombudsman universitario de Córdoba.
P ARTICIPACIÓNCIUDADANA MEDIANTE CONSULTA
INSTITUCIONALIZADA

CONCEJOS CONSULTIVOS EN EL NIVEL SUPRALOCAL

Los Concejos son la vía más tradicional para que los ciudadanos participen en la
administración pública. Son un ámbito que brinda el Estado para la discusión de
políticas que afectan principalmente a determinados grupos de interés. A diferencia de
otros mecanismos, los Concejos se caracterizan por el carácter institucional que el
Estado les reconoce.
Este procedimiento participativo funciona, por decirlo de manera esquemática, a
través de intereses organizados representados en consejos consultivos, en foros o,
esporádicamente, en hearings que se reúnen de forma más o menos periódica. Dichas
vías se resumen con el término de Consejos Consultivos. Estos, en su mayor parte,
ejercen funciones consultivas relacionadas; por ejemplo, con la administración o el
parlamento.
Características generales: Valga como característica común a todos ellos que su
composición está vinculada a determinado grupos de intereses, generalmente
confederaciones y asociaciones. Incluso en el caso de instancias a primera vista que no
parecen estar sujetas a intereses definidos se comprueba a veces (sobre todo cundo se
trata de ocupar posiciones vacantes) quiénes se relacionan con aquella posición. Así se
organizan, por ejemplo, las tertulias de barrio celebradas en centros culturales o los
 96

foros de lectores de diarios, que sirven como feedback para determinados intereses
organizados.
Estas vías participativas contempladas en muchos de los niveles de nuestro
aparato administrativo tienen ciertas ventajas. Si, como sucede por regla general, se
aplican con el objetivo de tratar determinados problemas, se descubre en ellas el círculo
de asociaciones y grupos de interés relevantes al respecto.141
La limitación a un ámbito determinado facilita la solución del problema
informativo. La cuestión de la motivación parece también resuelta porque hay intereses
concretos en juego. Este procedimiento aporta informaciones sobre problemas reales
que permiten influir en la toma de decisiones y que concreta además la postura de los
grupos de interés. Gracias a esas ventajas, se recurre cada vez más a los Concejos.
A pesar de estas ventajas, este mecanismo también tiene ciertos efectos negativos.
Hacia dentro, es decir de cara a los representados, encontramos las siguientes
desventajas:
- Dependencia del aparato (confederaciones, asociación o institución);
- Discriminación de opiniones discrepantes: este tipo de organizaciones espera unidad
interna; consideran la reducción de la participación política de sus afiliados como una
condición previa a la representación efectiva de sus intereses.
- Los puntos de vista surgidos en consejos y foros de este tipo se ven a menudo
reforzados por su eco en los medios de comunicación, sacando de este modo ventaja
sobre otras opiniones.
- Dependencia de los funcionarios: no es el ciudadano el que habla sino que es el
funcionario quien habla en su lugar, pero invocándole. El peso de su palabra se mide
según la dimensión de su “ejercito”, es decir según el número de afiliados, el volumen
de negocios o la cantidad de camas de la organización pertinente. Al individuo se lo
anula. Los intereses particulares de una organización y de sus funcionarios pueden
llegar a imponerse aun en el caso de ser contrarios a los objetivos de la confederación.
Esta idea se ve confirmada por la historia de las organizaciones políticas, religiosas o
sindicales.
- En comparación con el plebiscito, la aportación en participación para el individuo
resulta mínima y solo indirecta. Una ampliación de este procedimiento aumentaría el
radio de acción de asociaciones y funcionarios, aunque también el nivel de dependencia
de los individuos.
Nizard142 también los critica porque, señala, dicho procedimiento reduce la
participación a intereses socialmente reconocidos. Los miembros de este tipo de
consejos consultivos actúan como “representantes de organizaciones de la vida
económica, social y cultural y eclesiásticas”, cuyas funciones se ven afectadas por
efectos de la planificación.
De este modo los intereses sociales no reconocidos no se pueden presentar y
quedan con ello excluidos. Los intentos de aplicar a representantes de intereses menos
organizados están revestidos frecuentemente con cierta arbitrariedad. Por ejemplo la
presencia de pacientes en una reunión de la junta de un hospital. Para evitar todos estos
efectos negativos, se hace necesario implementar algunas reformas.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO CONTRALOR DE LOS SERVICIOS

PÚBLICOS

141
Peter Dienel, Repensar la democracia, los núcleos de intervención participativa. Madrid, Ed. Del
Cerval.
142
Nizard, Lucien, Boletín Internacional de Administración Pública, 1972, p. 673
 97

Con las privatizaciones iniciadas en los primeros años de la década del 90´, la
gestión de los servicios se configuró en un nuevo modelo: el modelo centralizado y
privado ya que mayormente los servicios han sido conservados o reasignados al nivel
federal, pero llevados adelante por empresas privadas. Como consecuencia de este
proceso el Estado, antes estado productor, se transforma en estado supervisor.
El ciudadano necesita contar con nuevas herramientas que le permitan equiparar la
relación asimétrica entre las empresas y los ciudadanos como clientes. Para ello, el
constituyente en 1994 entendió la necesidad de otorgarle status constitucional a los
derechos de los ciudadanos como usuarios y consumidores.
Vigilar el mercado, frenar los abusos en las prácticas comerciales y tutelar
derechos son eje de la interpretación asignada al art.42 de la Constitución de nuestro
país. Las alusiones del artículo citado suponen la existencia del mercado, lo que no
significa que la libertad y la competencia en el mercado retraigan la presencia razonable
del estado en este ámbito económico del consumo, de los bienes y de los servicios.
Esto no supone del Estado una actitud abstencionista; al contrario: el Estado
cambia de función, convirtiéndose en un Estado regulador, activo, actor importante en
las relaciones entre las empresas y los ciudadanos.
Pero debido al escenario en que nos encontramos por las privatizaciones de los
servicios públicos, iremos analizando de qué manera el Estado fue creando instancias
que permitan la participación de los ciudadanos en el control de los servicios públicos.
Sin embargo, la articulación de un ámbito institucionalizado para la participación
directa de los usuarios constituye una tarea pendiente. Por lo que entre los mecanismos
de control que tienen los ciudadanos en el ámbito de los Entes Nacionales de
Regulación se encuentran:
 la participación individual de los usuarios a través de sistemas de reclamos y
sugerencias, implementados por las Oficinas de Atención al Usuario. También,
pueden incluirse dentro de esta categoría mecanismos más informales como las
cartas que los usuarios acercan a los Entes o las líneas telefónicas gratuita de 0-
800.
 los mecanismos que permiten la incorporación de las asociaciones como
asesoras en los directorios de los Entes reguladores, como es el caso de la
Comisión asesora, que prevé su incorporación al directorio del ETOSS.
 La participación individual o colectiva, a través de asociaciones de usuarios, en
las Audiencia Públicas. En este último mecanismo están incorporados todos los
actores involucrados: las empresas prestadoras, los Entes reguladores, las
asociaciones de usuarios e incluso el Defensor del pueblo.143

LOS ENTES REGULADORES DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

Concepto: Son los encargados de proteger a los usuarios. Deben oficiar de mediadores
en conflictos entre aquellos y el prestador, controlar la calidad, el precio y la seguridad
del servicio.
Los Entes Reguladores fueron creados con el objetivo de gestionar la relación
privada-pública-civil y por lo tanto se definen como un espacio de articulación entre
actores independientes e intereses contrapuestos.
Los entes que nos interesan para nuestro análisis son los que participan en las
áreas de servicios sanitarios, gas, energía eléctrica.
Diferencias entre los entes: la privatización de Obras Sanitarias de la Nación y la
creación del ETOSS están previstas directamente en la ley de Reforma del Estado,

143
Op. Cit.. De Control social. P. 144
 98

mientras que en los servicios de energía y gas la Constitución de sus respectivos entes
se encuentra dispuesta por leyes posteriores que tratan específicamente dichos aspectos.
En cuanto a los recursos del ETOSS, éstos se conforman fundamentalmente sobre
la base de una tasa a cargo de los usuarios ( 2,67 % del total de la factura.)
En cambio, en los casos de ENARGAS y del ENRE, los mismos provienen de
tasas de que debe abonar el prestador del servicio.
En el ámbito de aguas y cloacas, el ETOSS no tiene fijada una política de
promoción de la competencia, mientras que la misma sí ha sido adoptada para los
servicios de gas, electricidad y telefonía. Mientras que el ENARGAS y el ENRE
regulan y fiscalizan la actividad de un conjunto de empresas bastante homogéneas, el
ETOSS actúa sobre las actividades de una única empresa de gran envergadura, Aguas
Argentinas, que abarca a 6 millones de usuarios, y otras de escasa significación.

PARTICIPACIÓN Y ACCOUNTABILITY. DEFENSAS DE LOS CIUDADANOS COMO

USUARIOS
 Mecanismos de reclamos y sugerencias
1) Oficinas de atención al usuario
Los distintos Entes cuentan con procedimientos que facilitan la atención, los
reclamos y la formulación de sugerencias.
El usuario puede acudir Al ENARGAS cuando desee cualquier tipo de
asesoramiento sobre el servicio de gas. Si el usuario ya acudió a la empresa que le
presta el suministro y ésta no le proporcionó la solución correspondiente en el plazo
comprometido, y si el usuario esta disconforme con la empresa de gas y no encuentra un
eco favorable a su inquietud, puede concurrir personalmente a la Sede Central o a las
delegaciones que correspondan a su domicilio o bien puede dirigirse utilizando una
casilla postal sin cargo, o telefónicamente.
El ENRE, atiende las consultas, reclamos y quejas en el Departamento de
Atención al Usuario: reclamos comerciales, por problemas técnicos de suministro, la
falta de suministro, daños o seguridad pública. Se aceptan reclamos sin la formulación
previa de la queja en la empresa prestadora correspondiente, y se pueden formular
denuncias por teléfono, carta, atención personal.
En el ETOSS, el mayor porcentaje de reclamos es el vinculado al área comercial
y los relativos a errores en la facturación. En este organismo es necesario para la
formulación de la queja que se conste que se hizo una presentación en primera instancia
ante la correspondiente empresa prestadora.144

2) Mecanismo de consulta a los ciudadanos como usuarios y consumidores de los

servicios públicos
En la actualidad existen diversos proyectos que proponen la incorporación de los
usuarios y consumidores en los directorios de los entes reguladores, lo cual parece algo
bastante lógico.
El ETOSS propone la incorporación de una Comisión Asesora de Usuarios, donde
las opiniones y las propuestas de la aludida Comisión nos serán vinculantes, sino
meramente de carácter consultivo.
La Comisión de Defensa del Consumidor de la Cámara de Diputados de la Nación
está estudiando la posibilidad de incorporar a las asociaciones de los usuarios y
consumidores a los directorios de cada uno de los Entes.
Otro proyecto es el de crear un superente, que consiste en una comisión bicameral
con las funciones de coordinar a los Entes existente, asegurar que todos los marcos
144
Informe ENAGAS 1995, p. 93
 99

tengan origen en normas de jerarquía legal y a través de su control legislativo o político

facilitar la mayor competencia posible por parte de las concesionarias. Este proyecto es
resistido por las asociaciones de usuarios en cuanto consideran que los Entes favorecen
los intereses de las empresas prestatarias. Es apoyado en los puntos relativos a la
creación por ley de los Entes y a la elección por concurso de los directores.
En la experiencia comparada encontramos el caso de la Oficina de Aguas de Gran
Bretaña, OFWAT145 creada bajo el rango de departamento no ministerial por la misma
ley que privatizó las diez compañías nacionales de aguas y cloacas.
Esta oficina no ha implementado un sistema de audiencias públicas, sino que en
su lugar y por iniciativa de su presidente ha establecido un sistema particular de
atención a los problemas de los usuarios a través de los Comités de Servicios al
consumidor. El director designa a los representantes de estos comités en conformidad
con el Secretario de Estado, conformando así el Consejo Nacional del Consumidor.
Asimismo están integrados por aproximadamente diez voluntarios que son elegidos
conjuntamente con los presidentes de cada uno de los comités y el presidente de la
OFWAT. Existen dos condiciones esenciales para la designación de los miembros de
los comités: la inexistencia de potenciales conflictos de intereses y la imposibilidad de
ser propietarios o titulares de acciones en las compañías reguladas.
Los usuarios, en forma individual o a través de los grupos organizados, cuentan
con diversas instancias a los cuales pueden acercar sus demandas o reclamos. A priori
se establece que las compañías de aguas y cloacas establezcan procedimientos para la
atención y solución de reclamos que son aprobados por el titular de OFWAT.
Si una compañía no responde adecuadamente a los reclamos de los consumidores,
estos podrán dirigirse al comité correspondiente, donde se llevará adelante el
procedimiento de reclamos, pero si aún el consumidor no queda satisfecho puede apelar
a los propios directos de la Oficina de Aguas. La ultima alternativa es recurrir al
comisionado parlamentario para la administración del Ombusdman.

LA PARTICIPACIÓN EN LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS DE LOS ENTES REGULADORES

Este mecanismo de consulta, que ya explicamos anteriormente, presenta algunas
peculiaridades: permite por ejemplo que ciudadanos no organizados puedan intervenir
en el debate sin la necesaria mediación de una asociación El procedimiento es el
siguiente: son convocados por los Directores del Ente con el objeto de conocer
opiniones de cada una de las partes y recoger información. Luego de evaluar la
información, el Ente resuelve sobre el tema en cuestión. Estos aspectos determinan que,
en principio, la incorporación de un mecanismo participativo en la gestión de servicios,
se restringa a un canal formal de expresión que depende del Ente y de la
discrecionalidad de sus miembros la resolución nacional. Las etapas son: el inicio, la
etapa preparatoria a cargo del instructor designado por el Directorio del Ente, la propia
audiencia pública y la resolución del proceso.
En los entes reguladores, el ETOSS, la normativa que regula su actividad no hace
mención a las audiencias públicas como modalidad de participación de los usuarios.
Este hecho determina que no sean obligatorias como en los casos del ENARGAS y el
ENRE, donde las audiencias se encuentren contempladas entre las disposiciones de sus
leyes constitutivas.
En la experiencia comparada, podemos ocuparnos del ejemplo de la Junta de
Energía y Servicio Públicos de la provincia de Alberta, Canadá, donde las asociaciones
de usuarios participan en las audiencias públicas bajo la categoría de interventores
inscriptos y tienen derecho a presentar evidencia, requerir información adicional a las
145
Op. cit. Mecanismos de control social p. 132
 100

empresas de servicios públicos o a otras partes que presenten pruebas, declarar,

contrainterrogar testigos y presentar sus argumentos. Las decisiones de la Junta son
apelables incluso ante la Corte Suprema de Canadá.
En Louisiana la Comisión de Servicios Públicos ha estipulado a través de las
“normas de prácticas y procedimientos” la reglamentación correspondiente al
procedimiento de audiencias públicas. Esta reglamentación establece que pueden ser
sometidos a este procedimiento de audiencias todos los casos que reciben un número de
sumario y requieren de una orden oficial, por ejemplo, las investigaciones concernientes
a tarifas, las denuncias formales de clientes y las certificaciones. Participan en este
procedimiento todas las partes que se presenten como parte registrada y la comisión
puede hacerlo como representante del interés público.

EL ROL DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN EL CONTROL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

EN NUESTRO PAÍS
El Defensor del Pueblo recibe la mayor cantidad de quejas referente a los
servicios públicos. Ello queda reflejado en el significativo número de causas que en el
área de Administración Económica se encuentran destinadas a la resolución de
conflictos en materia de servicios públicos, a pesar de que está no sea la función
primordial para el cual el organismo fue creado.
En nuestro país no se encuentra implementada la figura del Defensor del Usuario,
como sí lo esta en la mayoría de los estados norteamericanos. Por ejemplo la Comisión
de servicios públicos del estado de California posee dos entidades que aseguran que los
intereses de los consumidores sean tenidos en cuenta en el proceso de toma de
decisiones: la División de Defensa de los Usuarios cuya misión es representar los
intereses de largo plazo de los consumidores de servicios públicos y la Oficina de
Asesoramiento Público, que a su vez, cumple una doble función: a) asistir al público
que desee testificar o presentar información a la comisión en cualquier audiencia o
procedimiento abierto al público, y b) prestar asesoramiento a la comisión en cuestiones
vinculadas con la participación pública.

 La experiencia de crear un superente: el caso del ente único de los

servicios públicos en la ciudad de Buenos Aires
Desde el año 2000, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires ha creado el Ente
Único Regulador de los Servicios Públicos previsto en el artículo 138 de la Constitución
de la ciudad de Buenos Aires e instituido en ámbito del Poder Ejecutivo.
Es un ente autárquico, pero la posibilidad de que el Ente realice investigaciones,
auditorias y demás controles que considera necesarios se verá seriamente limitada
porque sus recursos no tendrán afectación específica y podrán ser disminuidos en
cualquier proceso de racionalización presupuestaria que ordene el Gobierno de la
Ciudad.
El objeto para realizar sus funciones está determinado por el transporte público de
pasajeros; alumbrado público y señalamiento luminosos; higiene urbana, incluida la
disposición final; control de estacionamiento por concesión, conservación y
mantenimiento vial por peaje; transporte, tratamiento, almacenamiento y disposición
final de residuos patológicos y peligrosos; televisión por cable o transmisión de datos
con el alcance previsto en el articulo 3º, inciso m) de esta ley; servicios públicos que se
presten en la ciudad cuya prestación exceda el territorio de la misma, sin colisionar con
la competencia atribuida a otros órganos del Gobierno de la Ciudad, a los entes de otras
jurisdicciones y a los entes de la Nación con los que se complementa.
 101

El Ente promueve los mecanismos de participación ciudadana y tutela de los

usuarios de servicios adecuando su estructura organizativa a los efectos de eliminar
trabas burocráticas, habilitando un sector de orientación, asesoramiento e información,
en los horarios y las modalidades más idóneos para el cumplimiento de su objeto.
Cuenta con la posibilidad de realizar audiencias públicas que son obligatorias en las
siguientes circunstancias: cuando haya conductas contrarias a los principios de libre
competencia o abuso de situaciones derivadas de monopolio natural o de posición
dominante el mercado; cuando las obras a realizar por un prestador amenacen con
interferir con la normal prestación de algunos de los servicios o afecten al ambiente;
cuando una tarifa, cargo, clasificación o servicio de un prestador sea considerado con
fundamento como inadecuada, indebidamente discriminatoria o preferencial, según la
naturaleza del servicio o cuando se considere alterado el principio de razonabilidad y
justicia tarifaria; en caso de solicitud de modificación de la tarifa; cuando sea
modificado el reglamento del servicio o los términos del contrato original en la relación
usuario-empresa-estado.
Lamentablemente la legitimidad procesal que le permite al ENTE estar en juicio
para defender los intereses de los Usuarios, se ha visto cercenada porque en la ley se
obliga a tener que pasar por la aceptación de la Procuración General, que es un órgano
que depende del Ejecutivo.
Si el Ente cuenta con los recursos materiales y humanos suficientes estamos
convencidos de que será una poderosísima herramienta de control de los ciudadanos
como usuarios de los servicio públicos.

3) LA PARTICIPACIÓN POLITICA COMUNITARIA

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA APLICACIÓN DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS

La educación y la participación ciudadana constituyen la clave para el cambio que

permitirá el verdadero desarrollo de nuestras sociedades. Nadie duda en afirmar que la
educación es primordial para el fortalecimiento del capital humano y el logro de la
equidad.
La crisis de la participación ciudadana en el nivel político a secas produce
situaciones tales que si le preguntamos a un ciudadano si está interesado en la política,
seguramente nos hará un discurso sobre lo mucho que le molesta el verse asociado a lo
que usualmente se entiende por política. Es de notar que los argentinos tenemos una
perspectiva gubernamental de la política, la entendemos como aquellas actividades
inmediatas y visibles que tienen que ver con la elección de empleados oficiales o la
aprobación de leyes; se describe por lo tanto a la participación como el acto de influir
sobre el gobierno, ya sea afectando la selección de los funcionarios o sus decisiones146.
Esta es una clase de participación, pero está lejos de ser toda la participación
posible. Si le preguntamos a ese ciudadano si le interesa la pureza del aire, la educación
de sus hijos, la seguridad, el bienestar de su familia, la respuesta será afirmativa. De ahí
la aparición cada vez más fuerte de la participación ciudadana en cuestiones que se
ciñen a lo estrictamente social.
La participación social supone la asociación de individuos para el logro de
determinados objetivos: de ahí que la participación comunitaria se instala en el campo

146
Oyhanarte, Marta. Cómo ejercer su poder ciudadano. Ed. Tesis, p97
 102

de las actividades asistenciales propias del mundo de lo estatal. Este tipo de

participación excede lo que puede ser realizado por partidos políticos y se enmarca
dentro del concepto de la ampliación de lo público no estatal.
Para lograr mejoras en estos aspectos, se requiere una participación que
denominamos participación política comunitaria para las políticas públicas.
Al considerar el aporte de la participación en el aumento de la eficiencia, eficacia,
transparencia y sostenibilidad de los proyectos y programas, no es casual si observamos
en programas de distinto orden y en países diversos diferencias notables al comparar los
costos, el alcance y la proyección en programas y proyectos según la presencia o no de
la participación ciudadana. Al investigar la percepción que tienen los usuarios de los
servicios que prestan las experiencias con o sin participación, las encuestas de
satisfacción demuestran que la satisfacción es mayor en las primeras que en las últimas
y que la vinculación que se establece en aquellas entre usuario y servicio provoca un
sentimiento de apropiación que aumenta la valoración de este último.147
La participación también es generadora de ahorro, ya que el aumento en la
transparencia en la administración y manejo de fondos y programas, como resultado de
la participación, contribuye a reducir las posibilidades de corrupción y mejora la calidad
de la gestión pública. Además la participación moviliza recursos humanos y financieros
no aprovechados, como lo demuestra el tiempo ofrecido por el voluntariado.
A nivel global, el concepto de participación dirigido al fortalecimiento de la
comunidad, la organización del desarrollo o el desarrollo humano está logrando cada
vez más aceptación en la comunidad intelectual y en los grupos de presión. La sabiduría
de este enfoque se evidencia en el hecho de que los individuos, independientemente de
su origen, tienen la capacidad de resolver sus problemas y llevar a cabo decisiones
destinadas a mejorar su calidad de vida. Las entidades donantes involucradas en
proyectos de desarrollo deben comprender que aun las personas que viven en zonas
rurales han de involucrarse, ya que por su conocimiento y su propia experiencia
conocen lo que necesitan para mejorar su destino. Por esto deben solicitar su
participación en los proyectos o programas si se quieren lograr resultados exitosos y
saludables. La cuestión es ver cómo lograr una adecuada institucionalización para que el
denominado tercer sector alcance la importancia que se merece. Por eso, para una mejor
comprensión, es que analizaremos brevemente cómo está constituido el tercer sector y
cuál es la mejor forma de acoplarse con la administración de las políticas publicas.

PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN EL TERCER SECTOR

Siguiendo el concepto extenso del tercer sector que abarca todas las formas de
organizaciones posibles, puede decirse que “el Tercer Sector” se manifiesta como un
conjunto de inicativas autónomas y “organizadas” para la gestión y promoción de
valores y bienes sociales; es de alguna manera un tejido espontáneo de formas de
organización que se autodefinen negativamente en relación al Estado (en tanto “no
gubernamentales”) y en relación al Mercado (en tanto “no lucrativas”). Se trataría,
entonces de aquel espacio que resta de la suma de estos elementos, espacio ocupado por
una extensa y variada trama de asociaciones voluntarias tales como sociedades de
fomento, fundaciones, colectividades, clubes, sociedades de beneficencia o caridad,
foros de opinión, etc. Pero no todas las entidades del Tercer Sector pueden ser definidas
como organizaciones solidarias, que es el punto que nos interesa estudiar. Las

147
Caldera Pietra, Introducción Programas sociales, pobreza y participación ciudadana.
 103

organizaciones solidarias son aquellas que asumen fines sociales pero que además
incorporan un modelo de gestión o gerencia básicamente social148.
El Tercer sector no es uniforme y presenta distintas variantes.
Sector caritativo: se centra en el modelo de financiación y en la forma de adquisición
del patrimonio de la organización. Se enfatiza el supuesto de que las organizaciones no
gubernamentales reciben donaciones privadas y que por lo general cuentan con recursos
provenientes de la caridad y la solidaridad individual o colectiva.
Sector Independiente: se centra en la dimensión política (no partidaria) por cuanto
estas organizaciones vendrían a ser una “tercer fuerza” por fuera del gobierno y del
mercado. La independencia de intereses y procedimientos concurre al principio esencial
de autonomía de estas organizaciones
Sector Voluntariado: Las organizaciones cuentan entre sus miembros a personas que
trabajan sin percibir un trabajo remunerado; a esta forma de trabajo se la denomina de
voluntariado.
Sector Exento de Impuestos: en algunos países las organizaciones del tercer Sector se
hallan exentas de impuestos.
Organizaciones no gubernamentales. El Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas en la década del 70, las definió como “grupo de personas o colectividades,
libremente creadas por la iniciativa privada que ejercen sin ánimo de lucro, una
actividad internacional de interés general al margen de toda preocupación de orden
exclusivamente nacional”.
No solo hay diferentes tipos de organizaciones; también pueden distinguirse
diferentes tipologías o esquemas de clasificación. En el sector social, pueden
enumerarse los siguientes tipos de organizaciones no gubernamentales:
Asociaciones: Pueden ser voluntarias, mutualidades de previsión social, deportivas,
culturales, institutos religiosos, institutos seculares o asociaciones confesionales.
Corporaciones: Son de derecho público (asociaciones de naturaleza pública). Se
contemplan aquí a los colegios profesionales y a las de ayuda mutua.
Fundaciones: Son creadas por un fundador con patrimonio. Persiguen un fin específico.
También se ha distinguido un sector social primario (comunitario) que en nuestro país
suele caracterizarse como de base territorial, preferentemente integrado el ámbito
plurifamiliar, de vecindad o barrial.
En cuanto a la relación que mantienen con el Estado, existen distintos grados en el
nivel de autonomía de las organizaciones del tercer sector. Las relaciones entre las
organizaciones gubernamentales y el Estado pueden ser las siguientes:
Control y Tutela: En este caso se trata de relaciones previstas en los marcos legales de
otorgamiento de “personería jurídica”. Se traducen en distintos grados de supervisación
y exigencia para funcionar.
Fomento: El riesgo para las ONG es que se suele derivar hacia un trade off entre los
recursos públicos recibidos bajo la forma de subvenciones (o exención de impuestos) y
el prestigio que recibe el ente público o funcionario de parte de la organización no
gubernamental favorecida.149
Contrato: Hace posible la prestación de servicios públicos de manera directa o indirecta
mediante “concurso público”. En este sentido, pueden concurrir también organizaciones
no gubernamentales a fin de hacerse de recursos que deberán ser asignados a sus
actividades sociales.
Concertación: Se trata de una pauta de colaboración con un ente público con la
finalidad de alcanzar determinados resultados y obtener beneficios.
148
Federico Tobar, Carlos Fernández Pardo, Organizaciones solidarias. p. 43
149
Tobar, Fernández Pardo. Op cit.
 104

Convenios: Es frecuente que se materialicen a través de la atención primaria en

combinación con las subvenciones.
Las funciones que pueden realizar las organizaciones son de control, como
consultores o bien participando directamente en la toma de decisiones.
Por todas estas razones pregonamos la participación, organizada, para lograr un
mejor resultado en la aplicación de las políticas públicas. Esta organización puede surgir
espontáneamente, como de hecho ocurre, pero también puede promoverse en torno a
actividades y programas. La creación de organizaciones sociales, de “redes” o de tejido
social, es uno de los principales logros obtenidos por muchos de estos programas y debe
constituir uno de los propósitos fundamentales de la política social.

PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LA EDUCACIÓN

En la actualidad, lamentablemente, el nivel de involucramiento de la comunidad

en esta área se produce en su mayoría por la función de control que ejercen los
ciudadanos sobre la educación pública.
Recién en los últimos años ha venido apareciendo una corriente de opinión que
intenta ir más lejos, y solicita la accountabilty –la responsabilización de rendir cuentas y
de responder por los resultados de sus acciones de los actores involucrados en la
administración del servicio de educación. Abogamos por instancias superadoras que
permitirán un aumento sustantivo en el nivel de responsabilidad y participación
ciudadana
La educación en nuestro país es la siguiente: Nuestro país cuenta con más de
37.000 unidades educativas de enseñanza primaria y secundaria dependientes del
Estado, organizadas de manera descentralizada. Cada provincia, algunos municipios de
manera excepcional y la Ciudad de Buenos Aires tienen a su cargo de manera
independiente la gestión de los servicios educativos, aunque deben adaptarse al marco
de la Ley Federal de educación. 150 En esta ley se encuentran establecidos los Contenidos
Básicos Comunes, que consisten en los contenidos mínimos que han de ser observados
en las escuelas y en función de los cuales se confeccionan las evaluaciones anuales del
Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad (SINEC).
Con los Contenidos Básicos Comunes151 se sigue manteniendo un sistema
centralizado, siendo un tibio intento de superar el esquema de la escuela . En este
esquema no hay incentivos para que los directores de los establecimientos educativos
fijen metas y supervisen los resultados pedagógicos de la escuela. Tampoco los
directores tienen recurso para motivar a los maestros y entregarles incentivos para que
mejoren sus capacidades docentes e incursionen en nuevas prácticas docentes. Además
los maestros no reciben recompensa por la calidad de la enseñanza o el nivel del
esfuerzo que brindan a los estudiantes para ayudarlos a aprender.
No existen para la profesión docente ni mecanismos de evaluación Los padres no
tienen incentivos para participar en el manejo de las escuelas o en la supervisión del
desempeño de éstas.
Ante semejante sistema caduco, la reacción de la administración pública ha sido la
creación de instituciones gatopardistas, es decir, de instituciones que buscan cambiar
todo para que no cambie nada.

150
Datos del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. La transformación educativa. Bs. As 1998.
151
Op.cit., p. 228
 105

 Ejercicio centralizado del control desde la administración publica

Sistema nacional de evaluación de la calidad educativa
El SINEC es un sistema de evaluación de la calidad educativa de las escuelas de
nuestro país implementado a partir de 1993 en el marco de la Ley Federal de Educación
y consiste, como su nombre lo indica, en la evaluación de la calidad educativa de
carácter general y estructural.
Esta es una forma de control del servicio educativo, pero estos sistemas de
evaluación del desempeño están centralizadas por el Ministerio de Educación de la
Nación. No se encuentra establecido ningún mecanismo formal mediante el cual se
garantice a la sociedad su derecho a reclamar al Estado un mejor servicio educativo.
Tampoco están establecidos cuáles son los niveles mínimos de calidad educativa
que los ciudadanos pueden esperar.
Resulta llamativo la escasa doctrina jurídica sobre este tema (hay que reconocer
que el campo de estudio es incipiente en el derecho español). Por ende, las evaluaciones
de las instituciones educativas se limitan al control del debido cumplimiento de los
procedimientos administrativos, quedando a discreción de las autoridades escolares la
implementación de instancias que favorezcan el control social y mejoren los canales de
acceso a la información referida a la gestión de la escuela por parte de los ciudadanos.

 Cómo instrumentar un sistema de control ciudadano de la calidad

educativa
La experiencia comparada nos trae el modelo vigente en Gales compuesto por la
Charter for Further Education (Carta de la Educación Postsecundaria) y la Charter form
Higher Education (Carta de la Educación Superior). Allí se establecen los derechos,
garantías y obligaciones de los aspirantes a estudiantes, de los estudiantes mismos y de
los empleadores que buscan personal en los colegios y universidades. En cada una de
las Cartas se incluye un listado con más de 30 lugares a los cuales recurrir en caso de
querer manifestar problemas, quejas o dificultades, explicitando los procedimientos y
pasos a seguir en cada caso. En este sentido, se recomienda, como primera medida,
recurrir a las autoridades de la institución educativa a la que se concurre, la cual tiene la
obligación de brindar una respuesta eficaz y cortés, en un plazo no mayor de 10 días
hábiles.
Si dicha respuesta no resultara satisfactoria, los alumnos tienen una segunda
posibilidad de recurrir al Founding Council, a la LEA, al Secretary of State for Wales
(Secretaría de Estado de Gales), y en el caso que las consultas estuvieren referidas a
calificaciones y/o evaluaciones al National Council for Vocational Qualifications
(Consejo Nacional de Calificaciones Vocacionales) o al Independent Appeal Authority
for School Examinations (Autoridad Independiente de Apelación de Evaluaciones
Escolares), los cuales pueden no ser gratuitos. Como última instancia, existe la
posibilidad de recurrir al Local Government Ombudsman (Defensor del Pueblo local).
Creemos que la implementación de estas Cartas que establecen los estándares de
desempeño permitirán un mayor control ciudadano que puede ser un excelente
suplemento de la SINEC, si esta presenta sus resultados al público en general y se
convoca a participar a todos los sectores involucrados en la educación.
Coincidimos con las conclusiones de un trabajo de Grupo Sophia152: no basta con
que el Estado reconozca a los ciudadanos nuevos derechos y tampoco es suficiente que
el Estado brinde a los ciudadanos información acerca de la gestión si dicha
comunicación no va acompañada de canales a través de los cuales puedan expresar su
opinión.
152
Op.cit. p. 243
 106

Sin embargo es necesario que los mismos ciudadanos demanden esa información
y exijan ser escuchados. Más allá de la responsabilidad que le cabe al Estado en la
implementación de instancias de control social, el éxito de las mismas estará
determinado en la medida en que los ciudadanos adopten una actitud proactiva y un
mayor compromiso para el cambio del sistema educativo.
En el nivel micro, el control ciudadano estaría dado por las escuelas y las
actividades por ella desempeñadas. El correcto ejercicio del control traería el
fortalecimiento de la relación entre las cooperadoras escolares y la dirección y entre
ambas y los docentes, además de los canales de comunicación e información entre los
padres y las autoridades.
La intercomunicación entre los distintos actores de la educación debe ser
fomentada más allá del uso del cuaderno de comunicaciones, que provee de la
información sobre balances, citas, asambleas, decisiones. Otro tipo de comunicación son
las reuniones de padres: como mecanismo de control resulta útil ya que los padres
tienen un acceso directo al docente y pueden plantearle sus inquietudes. Otra posibilidad
de interacción es mediante la concertación de reuniones con el director del colegio,
quien no puede rehusarse al diálogo ni a rendir cuentas sobre todos los asuntos que los
padres consideran relevantes.
 La participación ciudadana para la consulta y para la toma de
decisiones
1) La autonomía escolar
El concepto de autonomía de la escuela incluye instrumentos de poder, control,
gestión acceso y utilización de los recursos. Para lograr eficacia, se deben arbitrar tanto
mecanismos de consulta como de decisión que contemplen la participación de docentes,
padres y alumnos. Estos mecanismo deben cumplir como función: la aprobación de un
plan de trabajo de la escuela, el apoyo al director para la ejecución de dicho plan, la
conducción del proceso de elección de directores y el estrechamiento de las relaciones
de la comunidad con la escuela. Otros instrumentos para vializar la autonomía son la
importancia de tener reglas imparciales, objetivas y transparentes para la transferencias
de los recursos a las escuelas y de mecanismos simplificados para la rendición de
cuentas de los recursos que se envíen directamente desde el Ministerio a la Escuela.
La idea central de conferir autonomía a las escuelas se basa en el concepto de que
la escuela pública pertenece a la comunidad y no al gobierno. La comunidad, por lo
tanto, es un factor esencial para administrar la escuela y determinar su rumbo. El Estado
pasa a desempeñar el papel de proveedor de orientaciones generales y medios para
alcanzar los objetivos de la escuela.
La experiencia comparada nos demuestra el éxito de la participación comunitaria
para el sistema educativo. Los caso de EDUCO en El Salvador, PRONADE en
Guatemala, la Reforma Educativa de Minais Gerais, el Movimiento de Educación
Integrar Popular “Fe y Alegría” y el Programa de Gestión Democrática de Porto Alegre
son un claro ejemplo de ello.
El Programa Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO) se inició en
1991 y tiene como finalidad aumentar la cobertura de aquellas poblaciones que por sus
características geográficas y de marginalidad rural no han tenido acceso a los servicios
educativos. EDUCO es una estrategia de expansión de los servicios educativos a las
zonas rurales con una modalidad administrativa que transfiere recursos a las
comunidades y las hace copartícipes de la educación de sus hijos.153

153
Jacir de Lovo, “El caso EDUCO en El Salvador.” En Programas sociales, pobreza y Participación
ciudadana. BID
 107

En el caso de Minas Gerais, se trata de un programa de reformas iniciado por el

gobierno. Aunque haya exigencias más o menos difundidas de la sociedad por una
educación de calidad, el gobierno tuvo la iniciativa de interpretar esas exigencias y de
articular una respuesta en una propuesta estructurada y coherente. En el caso de
EDUCO, la iniciativa partió de la propia comunidad descuidada por el gobierno y
diezmada por la guerra, pero consciente de que la reforma tendría éxito sólo si se
realizaba desde las propias comunidades.154
El propósito de PRONADE es apoyar la organización y el funcionamiento de las
escuelas rurales autogestionarias en las zonas rurales de Guatemala que han carecido de
atención educativa. Para cumplir su misión, el PRONADE aplica una estrategia
administrativa y financiera basada en la administración. Dicha estrategia tiene por
objeto la cobertura universal de los tres primeros grados de la enseñanza primaria y el
mejoramiento progresivo de su calidad.155
“Fe y Alegría” es un movimiento de educación integral que existe en doce países
de América Latina y el Caribe. Con la participación de la comunidad local, el apoyo de
entidades privadas y públicas y sobre la base de acuerdos con los respectivos gobiernos,
“Fe y Alegría” asume la forma de una organización no gubernamental que ofrece
programas de educación no convencional y convencional a la población de escasos
recursos en cada país.156
En Porto Alegre, la Secretaría Municipal de Educación ha implementado un
programa de gestión democrática de las escuelas. Para ello es necesaria, en primer lugar,
la formación de consejos escolares constituidos por la dirección de la escuela y
representantes de la comunidad escolar; en segundo lugar, la designación de los
directores y vice directores de las escuelas que se lleva a cabo por medio de votación
directa y uninominal por el término de dos años.
En nuestro país, se puede utilizar la infraestructura de participación ciudadana
comunitaria que ya se tiene asignándole un nuevo rol. Además sería conveniente
analizar los resultados del Código de Convivencia Escolar aplicables a la Ciudad de
Buenos Aires.

2) Nuevo rol de las asociaciones cooperadoras

Las Asociaciones Cooperadoras son otra forma de interacción donde se da una
actuación muy importante de los padres. Este es el único canal formal de asociación de
padres y mantienen ciertos ámbitos de control ya que son los encargados de gestionar
los subsidios otorgados por la Secretaría y/o el Ministerio de Educación, según
corresponda.
La participación de los ciudadanos en las cooperadoras y en las reuniones de
padres es escasa y existe cada vez menos interés de estos en intervenir en los asuntos de
la escuela; esta es la realidad. Y cuando hay intervención, es frecuente que no se valore
la actividad de los padres.
Existen propuestas que redefinen el papel de las asociaciones cooperadoras de
padres otorgándoles un rol más activo y protagonista en la dinámica de la escuela,
especialmente como mecanismo institucionalizado de control social. Un ejemplo de esto
es la buena experiencia de Minas Gerais y Porto Alegre en Brasil. Allí los consejos de
escuelas, compuestos de padres y maestros, tienen la autoridad para escoger al director
de la escuela y ejercen el papel de contralor. Lo que se evalúa en la elección de los

154
Araujo E Oliveira, “Reforma educativa en Minas Gerais”. En BID, Op.cit.
155
Aceña de Fuentes. “PRONADE” en BID. Op cit.
156
José Virtuoso, “ Movimiento de Educación Integral Fe y Alegría” en BID, Op. Cit.
 108

directores es su capacidad de gestión, sus conocimientos técnicos y la estrategia de

desarrollo quinquenal que presentan.

3 ) Sistema escolar de convivencia

En la Ciudad de Buenos Aires se aplica un novedoso sistema de participación
ciudadana en las escuelas: el Sistema Escolar de Convivencia que regula las relaciones
entre los miembros de la comunidad de cada institución y posibilita el cumplimiento de
los fines específicos de la escuela ( art2 L.223. C.A.B.A). Cuenta con la participación
de los alumnos padres, docentes y directores.
Este sistema establece el código de comportamiento por escuela. Hasta ahora, la
práctica nos demuestra que la implementación de este sistema ha tenido éxito, por lo
que se recomienda su aplicación en las otras provincias.

HACIA UNA POLICÍA COMUNITARIA

Una de las áreas más sensibles a la comunidad es la seguridad. Es también un

ámbito donde la comunidad puede adoptar mecanismos de participación sin necesidad
de concluir procesos de institucionalización. Los actores que participan en el tema de la
seguridad pública son la policía y la comunidad. La policía responde a una instancia
superior que es el gobierno, a través del Poder Ejecutivo, y está encargada de diseñar,
formular y disponer la implementación de políticas y programas en la materia.
Estamos hoy en una etapa de transición entre la concepción antigua de policía y la
policía comunitaria.
La falta de interacción y coordinación efectiva entre los actores, sumada a las
problemáticas sociales, obliga a los integrantes a comprometerse con las reformas
necesarias para una seguridad comunitaria exitosa y a asumir las responsabilidades que
corresponden.
En los últimos tiempos hemos asistido a una serie de reformas en casi todas las
policías provinciales de nuestro país. En la Provincia de Buenos Aires, la reforma, con
relación a la participación ciudadana, introdujo distintos mecanismos de control e
instancias de participación. La autonomía dada a las 18 Policías Departamentales de
Seguridad por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires es la principal característica
de la reforma.

PARTICIPACIÓN EN LA SALUD

EL HOSPITAL Y LA SALUD COMUNITARIA

El término de Salud Comunitaria es vasto y por momentos puede ser interpretado
de diferentes maneras. Un programa de salud comunitaria debe realizarse sobre la base
de la planificación estratégica, es decir, debe incluir la participación de la propia
comunidad a la que está dirigida, teniendo en cuenta sus necesidades reales u ocultas157.
En nuestro país la concepción del Sistema de Salud evolucionó de una perspectiva
asistencialista y relacionada con la caridad, hacia un status de derecho que el Estado
debe asegurar para todos los ciudadanos.
Hasta mediados de la década del 40´, el acceso a la Salud estaba condicionado
por las posibilidades que tuviere cada uno de hacer frente a los costos derivados de la
atención médica. En ese entonces, eran las asociaciones de beneficencia dirigidas

157
Bartomeo, El hospital y la seguridad comunitaria.
 109

fundamentalmente por “Damas de Caridad” y grupos de hermanas religiosas, quienes

hacían posible la prestación del servicio a personas carenciadas.
En 1880, se originan las mutuales, que son el paso previo a la aparición de los
Sindicatos, mentores de las Obras Sociales. Con el Estado de Bienestar aparece un
Estado planificador, que provoca la incorporación del Estado al Sistema de Salud. En
1970, se declara la obligatoriedad de la prestación para aquellos trabajadores que
estuvieren en relación de dependencia, como así también para su grupo familiar
primario. Esto generó transferencias de recursos hacia las obras sociales. Para tener en
cuenta la magnitud de la red, basta con decir que en la actualidad el Programa de
Atención Médica Integral (PAMI) es financiado con un porcentaje salarial de los activos
y subsidios estatales.
Pero la insuficiente oferta de atención médica y recursos humanos para responder
a la demanda surgida a la par de de las Obras Sociales permitió la aparición de las
Medicinas Prepagas. Esto produjo un avance significativo de la medicina privada.
Desde 1974, la salud pasa a ser un derecho de todos los habitantes que el Estado
debe garantizar.
Abordar las nuevas problemáticas médico-sociales (SIDA, violencia intrafamiliar,
cuidado de la salud en aquellos que han sido excluidos del mercado laboral y no son
contenidos por el tejido social, cuidados de alta complejidad, atención de pacientes
oncológicos) son desafíos que hoy, con más fuerza, exigen de la comunidad sanitaria
nuevas soluciones. La interdependencia del Estado con la comunidad es una
cooperación que actúa como control social y permite contrarrestar las tendencias
desviantes en aquellos procesos ligados al sistema social.
Los canales de participación facilitan la producción del conocimiento y la
información que circula entre los propios sujetos involucrados (tanto la población en
general como el equipo de salud).
Este reconocimiento de la población como sujeto del proceso de aprendizaje y no
como mero objeto de estudio es uno de los aspectos que se pretende rescatar y fortalecer
a través de la propuesta de apertura de espacios preventivos en diversas instituciones
intermedias de la comunidad.
Es incuestionable que la salud se encuentra entre los servicios cuya ocupación y
responsabilidad compete al Estado. Pero el sistema de prestación, como ya se señaló,
está conformado por tres actores: el Estado, las Obras Sociales, y las Prepagas.
La participación social tiene implicancias políticas por cuanto supone el
fortalecimiento de la sociedad civil y de la democracia de base.
En este apartado veremos cuáles son los mecanismos, instancias, espacios, u otras
formas de participación social en el control y la gestión de la salud pública.

3) LA PARTICIPACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS

La era de la globalización nos enfrenta a situaciones paradojales que pueden ser

descriptas por frases del tipo: “cuanto más global, más necesidad de referencias
inmediatas”. El sentido de pertenencia tiende a configurarse sobre lo más cercano y a la
vez sobre lo supranacional. En el entramado de relaciones sociales, la primera forma de
vinculación política es en la esfera municipal.
 110

Para algunos, la ciudadanía no puede sustraerse a la dimensión espacial que

encierra la política. J. Silva Herzog158 sostiene que “ la familiaridad es el ámbito de la
democracia y la ausencia de ésta puede atribuirse entre otras cosas a la extensión de la
comunidad y la centralización política que va desmembrando el poder ciudadano”.
Alexis de Tocqueville159 afirmaba que el gobierno local era la mejor escuela de la
democracia, porque suponía que a través de la participación en los asuntos locales, el
ciudadano comprendía prácticamente sus derechos y responsabilidades, se familiarizaba
con las reglas del juego democrático y cultivaba en sí el respeto por las instituciones.
El municipio es entonces, el ámbito donde la participación ciudadana es mas
frecuente y donde los resultados son palpables.
Nuestras ciudades se caracterizan por una marcada desigualdad en lo que hace al
acceso a bienes y servicios básicos por parte de la población. La segmentación social y
la segregación urbana, que en los países desarrollados suele atribuirse a la aplicación de
modelos económicos neoliberales, han sido en nuestras ciudades rasgos constitutivos.
Se afirma con razón que ha habido un paulatino mejoramiento en los niveles de rotación
de infraestructura básica, en el acceso y la calidad de las viviendas, en la provisión de
equipamiento urbano. Pero queda mucho por hacer para que habitemos espacios en los
que prevalezcan condiciones materiales y ambientales dignas para el conjunto de la
ciudadanía. Para ello debemos construir ciudadanía, convertir realmente a los habitantes
de las ciudades en ciudadanos. Ciudadanos con derechos individuales y políticos, pero
también con derechos urbanos como el de acceso a bienes y servicios básicos, cuyo
ejercicio está reconocido en la Constitución Política.
La participación ciudadana, a diferencia de otras formas de participación,
presupone que los habitantes de las ciudades intervengan en las actividades públicas
representando intereses particulares (no individuales). Pero para que esta participación
sea efectiva deben generarse compromisos y condiciones institucionales y, sobre todo,
existir el convencimiento de que la deliberación pública y la interacción social, la
aceptación y el respeto por el pluralismo ideológico, son valores y prácticas posibles y
esenciales para vivir en democracia; valores y prácticas que pueden y deben ejercerse en
primer término en lo cotidiano y en el espacio local, que es donde se da la mayor
proximidad entre autoridades y ciudadanos. La ciudad es, en gran medida, un
patrimonio colectivo. Su construcción y conservación requiere del saber de los técnicos,
de la inversión pública y privada, de gobiernos locales legítimamente constituidos, de
funcionarios públicos que actúen con honestidad, de la acción de organizaciones
sociales y de ONG que han demostrado su capacidad para transformar y mejorar las
condiciones de vida de los sectores populares. Las formas de participación ciudadana
deben contemplar necesariamente esta complejidad social para garantizar su eficacia.
Desde esta perspectiva de análisis un “buen gobierno local” 160 es aquel que posee
disposición para promover el bienestar general a través de: a) eficacia, eficiencia y
responsabilidad en las funciones que legítimamente le son atribuidas; b) honestidad y
transparencia en el manejo de la hacienda local; c) atención equitativa o incluyente en
las demandas ciudadanas y d) aceptación y/o aliento de la participación ciudadana
institucionalizada en el proceso de formalizar las demandas o participar en su
satisfacción.
Por ello es tan importante que los municipios cuenten con herramientas
normativas que permitan que los ciudadanos accedan a una democracia real. La

158
Silva Herzog, J. “Esferas de la democracia” en Cuaderno de divulgación de la cultura democrática,
I.N.E, México, 1972.
159
Tocqueville, Alexis, La Democracia en América, Fondo de Cultura en América, 1978.
160
Zicardi, Alicia, Gobernabilidad y participación ciudadana en México.
 111

autonomía municipal, la planificación estratégica administrativa, la descentralización

para la toma de decisiones y los consejos consultivos, son algunas de estas herramientas
indispensables.

LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
En la República Argentina se carece de un modelo único de institución municipal.
Cada provincia ha tenido la competencia de armar su propio sistema de municipalidades
a partir de su Constitución y su ley orgánica de municipalidades. Por ejemplo algunas
provincias dividen su territorio en Departamentos, dentro de los cuales hay Municipios
y Comunas, otras provincias tienen distintos tipos de categorías de municipios y en
otras existe un régimen uniforme de Municipio-Partido en todo su territorio (por
ejemplo Buenos Aires).
La forma en que se da la organización del poder hacia dentro del municipio no
varía demasiado entre las provincias. A diferencia de varios países europeos que siguen
el modelo parlamentarista en el que los funcionarios que desempeñan tareas ejecutivas y
de administración surgen de un acuerdo previo entre partidos en las legislaturas, en los
municipios argentinos la división de poderes se da también en este nivel, con la
consecuente tajante separación entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Históricamente, en la relación entre el nivel de gobierno municipal y el provincial,
la distribución de poder estuvo muy desbalanceada a favor de las estructuras
municipales, por cuanto para algunos las municipalidades eran meras delegaciones
autárquicas del poder provincial.161 Para Bidart Campos, el texto de la Constitución
histórica alude en el art. 5 al “régimen municipal” en las provincias. El vocablo régimen
fue para este autor un indicio claro de la autonomía municipal; además el Código civil
los incluía entre las personas jurídicas “de existencia necesaria”. La jurisprudencia
tradicional de la Corte sostuvo hasta 1989 que las municipalidades eran simples
entidades con descentralización, lo que les asignaba la cualidad de “autárquicas” pero
no de “autónomas”. Con el fallo “Rivademar c/ Municipalidad de Rosario”, en el que se
destacan diversos caracteres de los municipios que no se avienen con el concepto de
autarquía y se sostiene que la existencia necesaria de un régimen municipal impuesta
por el art.5 de la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no solo no
pueden omitir establecer municipios sino que tampoco pueden privarlos de las
atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido. Este nuevo sesgo
del derecho judicial de la Corte, al abandonar uno anterior anacrónico, merece
computarse como antecedente de la autonomía municipal.162
El actual art. 123 establece : “Cada provincia dicta su propia Constitución,
conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando
su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero.” Con un notable acuerdo, la Convención Nacional Constituyente de 1994
consagró definitivamente en forma expresa la autonomía municipal, luego de que la
Comisión de “Régimen federal, sus Economías y Autonomía Municipal, tratara
específicamente más de sesenta proyectos presentados”163. Dicha norma complementa al
art. 5 y, en consecuencia, se ha prescripto que para el ejercicio de poder constituyente
por las provincias uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un “régimen
municipal autónomo”. No existe, en consecuencia, ninguna posibilidad de instauración
de una autarquía como naturaleza jurídica de los Estados locales. Las leyes supremas
provinciales deben obligatoriamente adecuarse al art. 123 de la Constitución Nacional y

161
Spota, Alberto. La autonomía municipal.
162
Bidart Campos, Manual de la Constitución Reformada T 1 p. 450.
163
Obra de la Convención Nacional Constituyente de 1994.,1995, Ministerio de Justicia de la Nación.
 112

en el actual régimen municipal argentino, hay que reformar las constituciones de

Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe, y Tucumán, porque no aseguran la
autonomía local, especialmente en el orden institucional.
Con respecto al significado de la autonomía municipal, consagrada en el artículo
que comentamos, nos remitimos a la definición de Salvador Montaño: “Es una cualidad
específica de la corporación que la distingue de otras corporaciones: su capacidad de
gobierno propia y con más precisión, su facultad de organizarse en las condiciones de la
ley fundamental, de darse sus instituciones y de gobernarse por ellas con prescindencia
de todo otro poder”.
Para que un municipio logre ser plenamente autónomo, debe poseer todos lo
atributos y niveles de autonomía posible:
Autonomía Política: Consiste en la posibilidad que deben tener todos los ciudadanos
para elegir a sus máximos funcionarios locales. Este tipo de autonomía se da
actualmente, aunque es preciso señalar que no es una autonomía plena, ya que la
elección de autoridades municipales se realiza conjuntamente con las elecciones
provinciales y/o nacionales. Esto, lógicamente, hace que la atención de los ciudadanos
esté focalizada mayormente en las propuestas y problemáticas nacionales y provinciales
antes que en las municipales.
Por esto proponemos que las elecciones municipales se realicen de forma
separada.
Autonomía normativa: Consiste en la posibilidad de legislar en aquellos asuntos que
hagan al interés de la comunidad local. Lamentablemente este tipo de autonomía se
encuentra bloqueada en muchas provincias puesto que los municipios no pueden darse
su propia organización política (incluso las provincias que le dan a sus municipios el
derecho de dictar su propia carta orgánica se reservan la potestad de aprobación). Hay
además muchos aspectos sobre los que no pueden legislar o porque se los prohíbe la
Ley Orgánica municipal o porque ya existe una legislación provincial sobre el tema en
cuestión. El efecto que esto provoca es que afecta también a la participación ciudadana
ya que los mecanismos de participación como el referéndum, las consultas vinculantes o
inclusive la iniciativa popular, deben estar autorizadas por la Constitución provincial.
Autonomía administrativa: Consiste en la posibilidad que tienen los gobiernos
municipales de gerenciar la prestación de los servicios públicos y demás actos de la
administración local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. 164
Conviene recordad el fallo de la Corte en el caso “Rivademar” cuando sentenció que las
provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias
para el desempeño de su cometido, “entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta
de su personal, designarlo y removerlo”. En este aspecto de la autonomía
administrativa, también es muy profunda la tarea de rescate de competencias que deben
efectuar los gobiernos locales, aunque ella se verá facilitada por el proceso de
descentralización en marcha.
Autonomía económica o financiera: Consiste en la capacidad del municipio para
obtener por sí mismo los recursos necesarios para sostener las actividades de la
burocracia y atender las necesidades que la comunidad le plantea. En la República
Argentina, la mayoría de los municipios carecen de este tipo de autonomía. El sistema
tributario de nuestro país hace que los recursos municipales dependan de lo que
establezca cada provincia y de lo actividad económica que se genere en cada
comunidad. Los municipios reciben un bajo porcentaje de ingresos por tributos en
Por ello creemos que es fundamental que los municipios puedan diseñar sus
propias estrategias tributarias, y al obtener mayor grado de autonomía financiera, que
164
Hernández, Antonio María, Federalismo y autonomía municipal
 113

tengan la posibilidad de acceder al crédito internacional para financiar obras de

infraestructura. Para nosotros, entonces, existe autonomía municipal plena cuando están
presentes todos los órdenes o aspectos de la autonomía: política, administrativa,
financiera, normativa, y existe la autonomía semiplena cuando falta el orden normativo.
Una vez que los municipios tengan una mayor autonomía política, normativa y
financiera, las condiciones para implementar un plan estratégico participativo
municipal, son mayores.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA MUNICIPAL

Hay en nuestro país, por su magnitud poblacional, distintos tipos de municipios
que requieran de diferentes políticas de acuerdo a la cantidad de población.
El promedio de población de los municipios es de 30.000 habitantes, lo que indica
la importantes cantidad de municipios pequeños y medianos que tiene el país.

Municipios Cantidad de Promedio Población Población Total de

Municipios por municipio Grupo
Pequeños (hasta 1.650 (86 % del 3.003 4.954.711 (15 % del
15.999 hab.) total) total del país)

Medianos (de 179 ( 9% del total) 27.226 4.873.499 (15 % del

16.000 a 49.999 total del país)
hab.)
Grandes ( más de 96 ( 5% del total) 201.126 19.308.119 (59 %
50.000 habitantes) del total del país)
Se excluye la Ciudad de Buenos Aires.

En la actualidad los municipios deben afrontar numerosos problemas, lo que

implica la necesidad de contar con otro tipo de administración para resolverlos. Los
gobiernos municipales, que hasta fines de la década del “80” limitaban su actuación a
regular las actividades realizadas en la ciudad y la prestación de servicios dentro de las
esferas urbanas, como la recolección de residuos, el mantenimiento de espacios verdes,
alumbrado, barrido, limpieza y el ordenamiento del tránsito y la realización de obras de
infraestructura y equipamiento colectivo, como el bacheo de calles, la provisión de agua
potable, etc., se encuentran hoy ante el desafío de asumir el nuevo rol de los gobiernos
locales promoviendo y gestionando procesos de crecimiento y desarrollo económico y
social a nivel local. Este cambio consiste, más claramente, en la transformación del rol
de prestadores y administradores que antes desempeñaban los gobiernos locales al de
promotores activos del desarrollo económico y social de la ciudad de manera equitativa
y ordenada.165. Como consecuencia de los cambios que se fueron dando, los gobiernos
municipales necesitaron modernizarse: para ello debieron realizar una reingeniería de la
estructura administrativa y recurrir a las innovaciones tecnológicas para la gestión,
adaptándose a su nuevo rol.
Dentro de este marco es que todos los municipios necesitan tener una
Planificación Estratégica Participativa.
En el modelo tradicional de planificación, la toma de decisiones se lleva a cabo de
una manera centralizada y verticalista, proyectando el futuro desde el presente. En
muchos casos, se diseña en forma aislada la participación de otros actores interesados en
aportar elementos para la discusión y, fundamentalmente, afectados por los problemas a

Lucca, Carlos, El rol del gobierno municipal en la promoción del desarrollo económico. Córdoba,
165

Ciudad y Desarrollo, Nº 4.
 114

resolver. Desde el enfoque estratégico, la planificación en el ámbito público o privado

constituye un ejercicio que lleva implícita una relación de diferentes sujetos que poseen
intereses comunes, contradictorios, complementarios, conflictivos y complejos. Dichos
sujetos elaboran cálculos y por ende planifican en función de sus intereses y
necesidades. Si al momento de planificar se ignorara la existencia de estos actores,
resultaría imposible resolver problemas de manera eficaz y eficiente en el marco
conflictivo en el que se desenvuelven estas relaciones. Por su parte, la formulación
correcta de una estrategia comienza con la visión del futuro y su proceso consiste en
mirar hacia atrás e identificar las rutas críticas hacia delante.
Cuando se trata de la gestión pública municipal, un plan estratégico se diferencia
de las planificaciones tradicionales en varios puntos166. En primer lugar, porque no
intenta ser un plan municipal ni reemplazar a los tradicionales planes de gestión.
Pretende ser un plan de ciudad, entendiendo que ésta es construida por un conjunto de
actores. De estos actores, el municipio es, quizá, el más importante y protagónico, pero
no el único actor, ya que intervienen otros actores tales como la universidad, las
instituciones políticas, la actividad privada y otros actores sociales. En segundo lugar, es
un pacto entre los agentes económicos, sociales y el sector público de una ciudad, un
contrato en el cual ambos sectores, el público y el privado, se comprometen a llevar
adelante determinadas acciones y a impulsar determinados objetivos.167
Ahora bien, el componente participativo de un plan estratégico lleva a esta
tecnología de gestión a crear prácticamente una categoría diferencial dentro de lo que se
conoce como planificación estratégica por cuanto se requiere de un nuevo diseño.
La acción comunitaria de los principales actores, comprometida en alcanzar
objetivos para la ciudad en el corto, mediano y largo plazo, constituye el elemento más
importante de la planificación estratégica participativa.
La planificación estratégica participativa es ideal para ser aplicada a todos los
municipios, ya que no solo legitima la acción de gobierno sino que además compromete
a la sociedad local en su conjunto a seguir líneas de acción acordadas
democráticamente. Con un modelo estratégico de participación se obtiene una visión
global e intersectorial del sistema local, se identifican tendencias y se descubren
oportunidades, se formulan objetivos y se localizan los recursos en áreas críticas o
estratégicas, se fortalece el tejido social mediante el consenso y el compromiso para la
acción y se promueve la coordinación institucional y la iniciativa privada.168
La Planificación Estratégica Participativa es el modelo más apropiado para el
ámbito municipal, pero dadas las diferencias existentes en cuanto a la población, se hace
imprescindible en los municipios ver cuáles serían las reformas más convenientes para
hacer un efectivo gobierno municipal. Por ello proponemos realizar un distingo entre
las diferentes políticas a aplicar en los municipios chicos y en los municipios grandes.

 Gobierno legislativo en forma de asamblea popular para los

municipios que tengan menos de 30.000 habitantes
Hablar de democracia también conlleva una seguidilla de imágenes surgidas de
nuestra experiencia lectora, de ideas sobre cómo se presenta la vida democrática:
inmediatamente se nos viene a la mente la imagen de la democracia ateniense. Es una
imagen poderosa, que evoca en alguna medida el verdadero sentir democrático
resumido en ese conjunto de ciudadanos reunidos en asamblea, en la plaza pública o
ágora para decidir sobre los asuntos colectivos de manera directa y sin mediaciones.

166
Grupo Sophia, Planificación Estratégica municipal. p 17
167
Lifschiltz, Miguel, Planificación estratégica en políticas Públicas y Desarrollo local.
168
Darquea Sevilla, Planificación Estratégica Municipal. Quito, CELCADEL, 1998
 115

Esto, sin embargo, no era realmente así: no todos los hombres participaban en la
toma de decisiones, porque ni las mujeres, ni los metecos, no los esclavos, ni los
extranjeros, se contaban entre los ciudadanos. Además el número de ciudadanos varió,
según las épocas, entre 30 mil y 60 mil, mientras que en el ágora no cabían más de los 6
mil que constituían el quórum de la asamblea.
En Atenas existían instituciones representativas pero sus miembros eran elegidos
al azar y por períodos que no superaban el año. Los atenienses no utilizaban el voto, ya
que lo consideraban poco democrático al considerarlo un método que favorecía
inevitablemente a los ricos, a los de buena cuna y a los exitosos. Por lo que los
atenienses tomaban las decisiones por consenso.
Actualmente encontramos democracia directa en algunos cantones suizos y en
Estados Unidos. En este país, el único ejemplo de democracia directa (es decir la
elaboración de leyes por parte de una asamblea de votantes) se dio en la asamblea
popular de los Estados de Nueva Inglaterra. Jefferson estaba de acuerdo con esta forma
de gobierno ya que consideraba que cualquier gobierno degenera cuando se confía
solamente a sus gobernantes: el pueblo mismo es su único depositario seguro.
Tocqueville169 decía que la democracia directa en los pueblos de Nueva Inglaterra sirvió
para evitar la conmoción de la discordia municipal. Y que era la más barata y eficiente
por ser la más instructiva para los ciudadanos que participan en ella. Cuando
vinieron los primeros pobladores a Estados Unidos, una junta popular, una asamblea
170

informal y extralegal de hombres libres gobernaron las primeras poblaciones. La

asistencia era obligatoria y se tomaban ahí todas las decisiones sobre los asuntos
concernientes al bienestar público, como por ejemplo la construcción de una iglesia, el
salario que debía pagarse a los ministros religiosos y la división de tierras.
El gobierno del poblado era totalmente informal y no se elegían funcionarios
municipales. La asamblea popular pronto demostró ser insuficiente porque no bastaba
por sí sola para atender el gobierno de las poblaciones y pronto comenzaron a aparecer
los funcionarios.
Cuando todos los pueblos eran pequeños se podía elegir a los funcionarios y
terminar la discusión de los asuntos el mismo día. Las poblaciones mayores por lo
general celebraban una reunión de dos días; en el transcurso del primero de ellos se
elegía a los funcionarios y en una sesión adicional, que tenía lugar otro día, se
examinaban. Los datos en algunos poblados indican que la asamblea popular funcionó
adecuadamente por lo menos durante su primer siglo y medio de vida. Pero a medida
que la población de las distintas localidades creció en el siglo XIX y a principios del
XX, el electorado de las poblaciones mayores decidió abandonar la asamblea popular
abierta a favor de la única alternativa existente, un gobierno de la ciudad.
Otra solución intermedia fue adoptar la asamblea popular representativa, que es
una institución híbrida, ya que combina ciertas características de la asamblea popular
abierta con un cuerpo representativo. Los votantes delegan los poderes legislativos en
un número relativamente grande de electores que los representan, aunque se reservan el
derecho de asistir y hablar en las asambleas populares y a través del referéndum puede
revertir la mayoría de las acciones de sus representantes electos.
Por diversas razones un gran porcentaje de los votantes registrados renuncia
voluntariamente al poder que legalmente les corresponde y su no asistencia a la
asamblea abierta se pude interpretar como un voto de confianza en una asamblea
popular que resulta representativa de facto.

169
Tocqueville, Alexis, La democracia en América. p 63
170
Zimmerman Democracia participativa, p 32
 116

Dada la crisis de la partidocracia y la necesidad de recomponer el tejido social

político argentino, consideramos que para todos aquellos municipios que tengan menos
de 30.000 habitantes (lo que equivale a alrededor del 20% de la población que vive en el
país), el modelo de gobierno apropiado para este momento histórico es el de la asamblea
popular, es decir, la democracia directa. Los funcionarios encargados de ejecutar las
decisiones tomadas en asamblea deben ser gratificados económicamente, pero debe
estar prohibida la reelección en sus funciones.

Argumentos a favor y en contra: Una de las críticas más comunes es que la asamblea
popular no es una instancia representativa, a causa de la asistencia relativamente baja de
los habitantes de los poblados. La asistencia parece depender de la importancia de los
asuntos por resolverse ya que la apatía de los votantes tiende a desaparecer cuando se
pone a discusión algún punto importante. Otra de las críticas contra la asamblea popular
es que está controlada por ciertos intereses específicos. Es innegable que los empleados
de gobierno, los miembros de las compañías voluntarias de bomberos, los maestros de
escuela y los padres de familia, así como los miembros de las asociaciones
empresariales, tienen todos excelentes niveles de asistencia y que, indudablemente,
ejercen una influencia considerable en las decisiones referentes a los puntos que les
interesan.
Otra de las críticas es el bajo nivel de debate. Sin embargo en los países en que se
aplica los funcionarios intervinientes describen los debates como de buena calidad.

 Propuesta para la aplicación efectiva de la asamblea popular en

Argentina:
Como señalábamos antes, consideramos que para todos aquellos municipios que
tengan menos de 30.000 habitantes (el 20% de la población que vive en el país) el
modelo de gobierno debe ser el de asamblea popular (de democracia directa). Los
funcionarios encargados de ejecutar las decisiones tomadas en asamblea serán
gratificados económicamente, pero no podrán ser reelectos.
Estamos plenamente convencidos de que es factible el procedimiento de elaborar
leyes directamente por los ciudadanos en nuestro país. La asamblea popular abierta se
puede considerar como una válvula segura para la participación ciudadana en el
gobierno de pequeñas localidades o de los pueblos que posean menos de 30.000
habitantes porque serviría para motivar a los ciudadanos apáticos o aletargados a
participar en la toma de las decisiones referentes a su poblado (y en última instancia, a
su vida cotidiana). La asamblea popular representa la mejor oportunidad para que los
ciudadanos participen en la toma de decisiones en materia fiscal o, como ya veremos, en
la elaboración del presupuesto.
Si bien hoy la utilización de la democracia directa en Estados grandes o medianos
resulta de difícil aplicación (incluso en las grandes ciudades parecería impracticable),
los avances tecnológicos nos permiten ilusionarnos y esperar que en un breve tiempo
todos los ciudadanos estén familiarizados con el uso de Internet, para así poder utilizar
esta vía de comunicación que logrará una democracia más directa y participativa.

DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN EN LA GESTION MUNICIPAL

Por descentralización se entiende el intento de transferir o delegar la autoridad
legal y política para planear, tomar decisiones y administrar funciones públicas de
agencias centrales del gobierno a organizaciones de base, unidades subalternas de
gobierno, corporaciones descentralizadas, autoridades regionales, gobiernos autónomos
y locales y organizaciones gubernamentales.
 117

La descentralización política y administrativa es uno de los instrumentos

utilizados en las más modernas sociedades para garantizar la trasparencia de la gestión
de gobierno y una mayor eficacia en el cumplimiento de las funciones estatales.
Una de las formas más importante de descentralización política administrativa es a
través de las comunas.

 Descentralización política administrativa a través de las comunas

Para todos aquellos municipios que superen la cantidad de 100.000 habitantes,
sería conveniente la división territorial por comunas que tenga por objeto la
descentralización administrativa y la creación de mecanismos que permitan aumentar la
participación ciudadana.
La experiencia comparada nos demuestra que esta forma de descentralización fue
muy útil para el desarrollo de las principales ciudades del mundo puesto que facilitó un
mayor involucramiento de los ciudadanos que vieron la posibilidad de que sus
opiniones sean tenidos en cuanta a la hora de formular políticas públicas. Este instituto
reconoce valiosos antecedentes en numerosas ciudades extranjeras. En un trabajo del
Dr. Sabsay171, que bien vale reproducir, encontramos cómo las grandes ciudades fueron
adoptando el principio de la división por comunas. Por ejemplo:
ROMA: Es una de las más grandes municipalidades de Italia y la más poblada, pero no
posee un status particular. Cada cuatro años se elige una Consejo Municipal de ochenta
miembros mediante el procedimiento de sufragio universal y sobre la base de listas
presentadas por los partidos políticos. El Consejo elige su Intendente y un Consejo
colegiado de dieciocho adjuntos que tienen a su cargo la dirección de los grandes
servicios comunales.
El Consejo Municipal se reúne dos veces al año en sesiones extraordinarias de una
a dos semanas y en sesiones extraordinarias cada vez que lo requiera el Intendente. La
competencia del Consejo se extiende a todas las cuestiones que afectan a la comuna
tales como higiene, seguridad, planes de urbanismo, presupuesto, etc.
En 1972, se introdujo una diferenciación entre Roma y las restantes
municipalidades, ya que debido a la vastedad de la ciudad se creó veinte consejos de
circunscripciones de veinte miembros cada uno, presididos por un adjunto elegido por el
Consejo Municipal de Roma y con competencia en las cuestiones puramente locales.
Como en os otros municipios italianos, el Estado controla su actividad a través de un
Prefecto, designado por el gobierno central.
ESTOCOLMO: Existen en Suecia tres tipos de organizaciones locales diferentes: a) las
comunas primarias que han reemplazo a las antiguas nociones de villas o comunas
rurales; b) las comunas secundarias: son las comunas de los Consejos Generales,
coinciden generalmente con un departamento y están compuestas por varias comunas
primarias. La función que cumplen es la de administrar hospitales y otros servicios
sanitarios; c) las comunas especiales: son agrupamientos de comunas.
En la organización administrativa de Estocolmo hay un Consejo Comunal cuyos
miembros son elegidos cada tres años por sufragio universal directo y mediante el
sistema de representación proporcional. Este Consejo toma las decisiones más
importantes que hacen al gobierno local, fija los objetivos para las diferentes
actividades, la forma de lograrlos y decide la repartición de créditos. La ejecución de las
decisiones del Consejo Municipal incumben al Consejo Administrativo común y a los
diversos comités. Todos los asuntos que deben ser examinados por el Consejo
Municipal- a excepción de candidaturas y elecciones- deben ser preparadas por el

171
Op. Cit. p. 256
 118

Consejo Administrativo. Los comités ejecutan recomendaciones a los Consejos y cada

año deben presentar un proyecto de presupuesto para el año siguiente.
NEW YORK: El status de la ciudad de Nueva York, como la mayor parte de las
ciudades norteamericanas, le ha sido conferido por la Carta votada por el Estado de
Nueva York y reformada en el año 1961.
En 1969, el Intendente Linday introdujo una reforma administrativa tendiente a
reagrupar los servicios municipales más importantes. El obtuvo una reforma de la Carta
y creó nueve departamentos administrativos que se ocupan de las funciones más
importantes del Municipio. El jefe de la Administración municipal es un intendente
elegido mediante el sistema de elección directa. Además el Poder Ejecutivo está
ejercido por el Presidente del Consejo Municipal, por los presidentes de los Consejos y
por un funcionario que ejerce funciones de control.
El presidente del Consejo Municipal es elegido por el conjunto de la población
cada cuatro años. Tiene por función la de presidir la Asamblea Municipal y reemplazar
al Intendente en caso de vacancia. Los presidentes de los consejos son elegidos por
cada barrio por el término de cuatro años y se ocupan de ciertas cuestiones
administrativas.
Por último, los funcionarios mencionados precedentemente actúan en forma
colegiada en un órgano llamado “Board of estimate”. Este órgano está presidido por el
Intendente y sus miembros no tienen igualdad de voz. El Consejo Municipal desarrolla
funciones de carácter legislativo, está integrado por veintiséis consejeros elegidos por
cada uno de los barrios y por diez elegidos por el conjunto de los ciudadanos que
contabilizan a trescientas mil personas. Estos servicios comprenden agencias,
administraciones y departamentos que aseguran la buena marcha de la Ciudad y gozan
de una amplia autonomía.
PARIS: En la ciudad de Paris coexisten dos colectividades territoriales distintas: la
comuna y el Departamento de Paris. Ambas son regidas respectivamente por el Código
de Comuna y el conjunto de textos legales aplicables a los departamentos. Esta
coexistencia apareja numerosos problemas, según Sabsay172, que derivan de la
individualización de patrimonio y de la competencia de cada colectividad. La principal
dificultad se presenta con la distinción de ambos presupuestos.
El Consejo de Paris está compuesto por ciento nueve miembros elegidos por
sectores mediante el sistema de lista mayoritaria a dos tercios y por el término de seis
años. Para la Comuna tiene las competencias ordinarias de un Consejo Municipal y para
el Departamento las de un Consejo General con las funciones de órgano deliberativo.
La forma de las deliberaciones varía según la naturaleza comunal o departamental.
El intendente es elegido por el Consejo entre sus miembros y su mandato es de seis
años. Debe presidir el Consejo, cualquiera sea la naturaleza que este adopte y ejerce las
competencias ordinarias de un Intendente, con excepción del poder de policía. El
intendente es a la vez agente del Estado y agente municipal. Está asistido por adjuntos
en el seno del Consejo (veintiséis como máximo.)
Las comisiones de circunscripción están compuestas en partes iguales por
consejeros elegidos en cada circunscripción, por miembros elegidos por el Consejo de
Paris y por oficiales municipales. Tienen funciones de carácter consultivo, tanto para el
Consejo como para el Intendente, pero carecen de poder de decisión.
La legislatura local, al dictar la ley de organización de Comunas prevista en el
articulo 127, cuenta con variados ejemplos como para dotar a la nueva institución de un
mecanismo de actuación idóneo para el cumplimiento de los objetivos. La mayoría
agravada impuesta por el constituyente para la sanción de la ley mencionada intenta
172
Op. Cit. p. 264
 119

otorgar el mayor consenso y debate a la regulación de este mecanismo de

descentralización. Pero el constituyente ha preferido fijar las pautas de las funciones
esenciales que cumplirán las Comunas dentro de la organización institucional y
determinar su carácter exclusivo o concurrente con el gobierno autónomo. También ha
determinando los órganos de gobierno de estas unidades que estarán a cargo de un
órgano colegiado por el sistema de representación proporcional, circunstancia que
destaca el carácter representativo de la nueva institución.
TOKIO: Desde 1943, la Prefectura y la Ciudad de Tokio han sido fundadas para formar
la Metrópoli de Tokio. Ella comprende veintitrés circunscripciones correspondientes a
la antigua ciudad de Tokio en las cuales las estructuras administrativas son diferentes a
la de otras estructuras.
Cada circunscripción elige su gobierno y su consejo y corresponde a su competencia
la atención de los servicios referidos al transporte, canales de agua, planes de
urbanización. Las circunscripciones son controladas financiera y administrativamente
por la Metrópoli, que designa un gran número de funcionarios en las distintas
dependencias administrativas.

 Propuesta para una efectiva descentralización en comunas para la

ciudad de Buenos Aires
Ya en 1983, en la Memoria Municipal se destacaba que “...El crecimiento de las
Organizaciones Municipales originados por mayores demandas de la comunidad y por
una marcada política de centralización de los servicios internos y externos concentraron
las actividades de las distintas reparticiones municipales por falta de centralización de
los servicios internos y externos y por falta de capacidad operativa. En consecuencia,
corresponde realizar un adecuado planeamiento de los referidos sectores evaluando su
organización, procesos y procedimientos en el marco de una política de la
descentralización que pueda revertir casos de macrocefalia de determinados organismos
municipales. “173
El constituyente en 1996 ha incorporado las Comunas como unidades de gestión
política y administrativa que permiten cumplir con el propósito de descentralización que
pretende ser de índole: a) geográfica: acercar los servicios a los barrios, consolidando
las áreas periféricas; b) administrativa: simplificar los procedimientos y desconcertar las
decisiones; c) tecnológica: permitir a los ciudadanos un mayor y mejor acceso a la
información a través de redes informáticas y tecnológicas y mediante la asignación y
ejecución del presupuesto por áreas; d) cualitativa: aumentar la calidad de las
prestaciones mediante evaluaciones con participación de los usuarios y estableciendo
estándares de calidad por cada unidad de servicio, a fin de cambiar la relación del
vecino con los servidores públicos.
El art. 127 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires declara que las
Comunas son unidades de gestión política y administrativa. Tales expresiones deben
circunscribirse al ámbito geográfico reducido de la Comuna y no al Gobierno de la
Ciudad del que no participan directamente toda vez que corresponderá a la Legislatura
fijar el “mapa” de las Comunas porteñas sobre la base de la densidad demográfica,
procurando un equilibrio con los factores urbanísticos, económicos, sociales, y
culturales. Creemos que en esto radica el éxito de las Comunas; por ello proponemos
que el número de comunas no esté en menos de ocho y en más de dieciséis, siempre
teniendo en cuenta la delimitación tradicional de los barrios porteños.
Las Comunas tendrán atribuciones exclusivas y concurrentes con el gobierno de la
Ciudad. Entre las exclusivas, destacamos la iniciativa legislativa establecida en el art.85
173
Memoria Municipal, Enero-Noviembre 1983, p 8.
 120

y la de presentar proyectos de decretos al Ejecutivo. En ningún caso, señala el inc.2, las

comunas pueden crear impuestos, tasas, o contribuciones, ni contraer deudas
financieras. Es decir que su único patrimonio son las partidas que le asigna la Ley de
Presupuesto de la Ciudad.174 Las principales funciones asignadas versan sobre
mantenimiento de vías secundarias y de los espacios verdes (ambas de competencia
exclusiva) y las concurrentes con el Gobierno de la Ciudad tales como control del
cumplimiento de normas sobre espacios verdes públicos y suelo, obras y servicios
públicos y políticas sociales en el ámbito de la Comuna, participando en la planificación
y control de los servicios e implementación de un sistema de mediación. Con relación a
este último punto, se omite calificar si la mediación será obligatoria o voluntaria. 175 El
art. 106 dispone que corresponde al Poder Judicial de la Ciudad organizar la mediación
voluntaria de acuerdo con la ley que la reglamente. A su vez deben crearse los
Tribunales de Vecindad en cada comuna que deberán entender “en materias de
vecindad, medianería, propiedad privada, locaciones, cuestiones civiles y comerciales
hasta el monto que la ley establezca, prevención en materia de violencia familiar y
protección de personas”.
El constituyente porteño se ha asegurado de conformar las “juntas” u órganos de
gobierno de cada comuna integradas por siete miembros de cada una y presididas por el
representante que haya obtenido más votos en una elección por distrito único dentro del
ámbito comunal.
A los efectos de que las Comunas se conviertan en verdaderos canales de
participación voluntaria, el art.131 dispone que cada Comuna tendrá la facultad de crear
un órgano consultivo con carácter honorario cuya integración y funcionamiento deberá
integrarse por ley. A los efectos de la reglamentación, será necesario que el legislador
deje fluir la realidad de estas instituciones cuyo mayor valor no está en haber sido
creadas por ley: su verdadero valor agregado176 está en su formación autónoma,
espontánea y participativa.

 Otras formas de descentralización administrativa

En nuestro país encontramos distintos ejemplos de descentralización y
desconcentración de la gestión municipal en las principales ciudades de nuestro país,
que alcanzaron un notable éxito. En muchos casos esta descentralización se da de
manera embrionaria para una posterior división en comunas. En algunos lugares fue
promovida desde la municipalidad, en otros fueron los vecinos los que empujaron a
crear instancias de participación y de control ciudadano.
Desde 1994, la Municipalidad de Córdoba está implementando un programa de
Desconcentración como parte del Plan de Modernización del Gobierno Municipal. La
iniciativa busca mejorar la calidad de atención al contribuyente, impulsar la
participación de la ciudadanía, fortalecer su capacidad de decisión, acercar la
Municipalidad a los vecinos para poder atender más eficientemente sus demandas,
modernizar y desburocratizar la gestión pública municipal y racionalizar el gasto
público.
La desconcentración municipal se concreta a partir de la construcción de Centros
de Participación Comuna (C.P.C) que funcionan como sedes del Gobierno municipal.
Allí pueden realizarse trámites de rutina, participar en actividades culturales, educativas
174
Collaut, Carlos, Constitución comentada de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Buenos Aires,
Editorial Universidad, 1996.
175
López Alfonsín, Constitución comentada de la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires, Editorial
Estudio, 1997.
176
Dalla Vía, Alberto, Constitución comentada de la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires, Editorial de
Belgrano, 1996.
 121

y deportivas y efectuar demandas o manifestar inquietudes y propuestas en la Oficina de

Atención al vecino que cada CPC tiene. El éxito de esta experiencia está basado en dos
pilares, a) la fuerte inclinación de los habitantes de la ciudad de Córdoba hacia la
participación, y b) la existencia de canales fluidos de comunicación e información, que
permiten al ciudadano estar al tanto de las instancias que el Gobierno le ofrece para
ejercer control sobre la calidad de los servicios puestos a su alcance.
En la ciudad de Rosario177 se fueron implementando distintos programas que
buscan otorgar al ciudadano una mayor ingerencia en la discusión acerca de los asuntos
y las políticas públicas. Entre los programas se destacan la creación de la Oficina de
Atención al Vecino y la desconcentración de las oficinas municipales mediante la
creación de Centros de Distrito en las cinco zonas de la ciudad, con el objeto de acercar
el gobierno municipal al vecino.
La Oficina de Atención al Vecino fue el fruto de la transformación de una
dependencia que, hasta ese entonces, estaba destinada a la atención del público pero que
no canalizaba eficazmente las inquietudes de los ciudadanos. Por esto la Oficina de
Atención al Vecino es un centro único de información y reclamos, evitando así que el
ciudadano deambule por las distintas dependencias en busca de soluciones. Para este
centro único se creó un programa informático, elaborado por estudiantes, que permitió a
la Oficina una rápida tramitación e identificación de los reclamos, sugerencias o
demandas efectuadas por los vecinos. La Oficina de Atención al Vecino tiene a su cargo
también efectuar estadísticas de carácter interno para determinar el nivel de respuesta
que muestra cada una de las áreas de Gobierno. Esto permite detectar cuáles son las
necesidades con el fin de impulsar un cambio en la gestión.
En la Ciudad de Buenos Aires, a partir de lo que era antes la estructura de los
Consejos Vecinales, se crearon los Centros de Gestión y Participación. Estos CGP
ofrecen a los ciudadanos la posibilidad de realizar trámites de manera ágil, sin necesidad
de trasladarse por largas distancias debido a la cercanía barrial. Además estos centros
fomentan la cultura barrial.
El gran problema que presentan estos Centros de descentralización municipal es
que muchas veces son fuente de financiamiento de la militancia de los partidos
políticos. Una de las maneras de acabar con este mal es, en primer lugar, que todos los
que trabajen es estos Centros tengan su domicilio en el barrio, y por otro lado prohibir la
afiliación partidaria para todos aquellos que ejerzan funciones de dirección.
Todas las modalidades de descentralización que hemos visto enfocan al vecino
como a un cliente. Esto es válido porque implica la búsqueda de un mejor servicio. Sin
embargo, preferimos ver al vecino, al ciudadano, como un “accionista” antes que como
un mero “cliente”. Para ello el ciudadano tiene que dejar su actitud pasiva y participar
activamente en la cosa pública. De esta manera se hace imprescindible la creación de
instancias que doten al ciudadano de las herramientas suficientes para gravitar en la
toma de decisiones.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA DECISIÓN

LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS

La expresión audiencia pública designa a una institución a través de la cual se
persigue que las personas se involucren de manera protagónica en aquellas decisiones
susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Se trata de oportunidades de
encuentro entre los ciudadanos y quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones.

177
Grupo Sophia, Mecanismos de control social, p 85
 122

Las decisiones pueden ser de tipo legislativo o administrativo, en función del órgano
encargado de tomarlas.
En esta instancia, los ciudadanos proponen a la Administración Pública la
adopción de determinadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales o reciben
de ésta información de las actuaciones político administrativas en forma verbal y en
unidad de acto.
Las audiencias pública pueden ser implementadas por los órganos legislativos o
ejecutivo o bien solicitadas por un determinado número de ciudadanos.
Algunas veces toman la modalidad de obligatoria para el análisis de algunos
temas como presupuesto, o para el tratamiento legislativo de proyectos de normas de
edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales, comerciales o ante
modificaciones de uso o de dominio público (art 63 de la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires). Pueden implementarse audiencias públicas en las comunas.

 La aplicación de la audiencia pública en la ciudad de Buenos Aires

Con posterioridad a la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires,
la Legislatura porteña aprobó la ley Nº 6 que reglamenta el instituto de Audiencia
Pública. En su artículo 1 la misma establece como objetivo de esta instancia de
participación “que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas
opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pié de igualdad a través del contacto
directo con los interesados”.
En su articulado inicial se establece que las opiniones recogidas son de carácter
consultivo y no vinculante, debiendo la autoridad responsable de la decisión explicar en
los fundamentos del acto administrativo de qué manera ha tomado en cuenta las
opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por las cuales se desestima.
La obligatoriedad de convocar audiencias públicas no se agota en el artículo 63 de
la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sino que se encuentra contemplado en el
Capítulo Tercero, relativo a la Sanción de las leyes. En esta disposición se hace
referencia a los diversos tipos de mayoría requeridas para la sanción de las normas,
incorporando en sus artículos 89 y 90 un novedoso requisito para la sanción de ciertos
proyectos de ley: el procedimiento de doble lectura.

Procedimiento de doble lectura: Consiste en la intervención de la ciudadanía en el

proceso “clásico” de formulación y sanción de ordenanzas o leyes: la ciudadanía puede
expresar su opinión en una audiencia pública respecto de un proyecto de ordenanza o de
ley que se está tramitando en ese momento en la Legislatura.
Este procedimiento se utiliza para aquellas ordenanzas cuya sanción la
Constitución provincial exige una mayoría especial. No podrán ser tratadas sobre tablas
y estarán sujetas en su trámite al mecanismo de consideración en audiencia pública, con
una antelación no menor de cuarenta y ocho horas a su tratamiento por las comisiones
de la Legislatura. En tales supuestos, el órgano convocante difundirá previamente la
convocatoria por todos los medios a su alcance.
En las audiencias los vecinos e instituciones podrán exponer ante los legisladores
sus opiniones y propuestas con relación a los temas a tratar. En nuestro país,
encontramos este tipo de procedimiento en las legislaciones cordobesas y rionegrinas.
La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires detalla con precisión las
materias y modificaciones sujetas al procedimiento de doble lectura: Código de
Planeamiento Urbano, Ambiental, y de Edificación en el Plan Urbano Ambiental,
imposición de nombres a sitios públicos, emplazamientos de monumentos y esculturas y
declaración de monumentos, áreas o sitios históricos, desafectación de los inmuebles del
 123

dominio público y todo acto de disposición de estos, toda concesión, permiso de uso o
Constitución de cualquier derecho sobre el dominio público de la ciudad.
Se requiere para su procedencia el despacho previo de comisión que incluye el
informe de los órganos involucrados, la aprobación inicial de la Legislatura, la
publicación y convocatoria a audiencia pública, la consideración de los reclamos u
observaciones y resolución definitiva de la Legislatura, estableciéndose que ningún
órgano de gobierno puede conferir excepciones a éste trámite y si lo hiciera, éstas son
nulas.
El procedimiento de doble lectura constituye la única de las experiencias relatadas
en esta parte del trabajo en la que el control está orientado hacia el Poder Legislativo178.
Este procedimiento no solo implica un interesante avance en cuanto al diseño y
planeamiento consensuado de la Ciudad, sino que cobra un alto valor al constituir un
mecanismo formal de control ciudadano. Consecuentemente, pensamos que todas las
constituciones provinciales deberían otorgar a las municipalidades la autonomía
suficiente para instrumentar este procedimiento a todas aquellas ordenanzas que
necesiten mayoría especial.
Las experiencias en la utilización de este procedimiento fueron muy exitosas. Por
ejemplo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires apeló a este canal para convocar a la
ciudadanía para que exprese su opinión en el plan de urbanización de las 19 hectáreas
ocupados anteriormente por el Albergue Warnes. Se consultó a los vecinos de La Boca
y de Barracas sobre el destino de un predio ubicado en la calle Azopardo entre
Necochea y Brasil y se debatió la actualización y ajuste del Código del planeamiento
urbano.
Recientemente se realizó la audiencia pública sobre el destino de los predios
correspondientes al actual Aeroparque y sobre la extensión de las líneas de
subterráneos. En esta última audiencia participaron 95 personas, de las cuales 40
hicieron uso de la palabra; había desde representantes de constructores e ingenieros y
empresas de transporte, hasta asociaciones civiles y culturales y ciudadanos no
organizados, conjuntamente con el Defensor del Pueblo. El impacto que provocaron las
opiniones en el Gobierno hizo que este reviera su opinión sobre el inicio de la
construcción de la nueva línea H de Subterráneos.
Aunque todavía estemos en una etapa de ensayo y error sobre la que el sistema se
va perfeccionando, es conveniente que las audiencias públicas sean en horarios
nocturnos o bien en los fines de semana y que se realicen en lugares cercanos a los
temas sobre los que se necesita consultar a fin de facilitar una mayor participación de la
ciudadanía.

EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Concepto: “Presupuesto participativo” es una expresión que se popularizó en algunos
medios brasileños a partir de los 80 y significa la adopción de prácticas diferenciadores
de gestión presupuestaria municipal. El ingrediente innovador consiste en la apertura de
canales y mecanismos de participación popular en el proceso de asignación de los
recursos públicos de las municipalidades.
El presupuesto participativo es un espacio público no estatal en el cual el gobierno
y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo trasladar las
prioridades de los ciudadanos hacia la “agenda” de los funcionarios y políticos en el
poder.179

178
Universidad del Comahue, Encuentro Participación Ciudadana y Municipios, 1997.
179
Lozano, Claudio, Presupuesto participativo. Buenos Aires, Eudeba.
 124

El presupuesto es considerado un instrumento principal de medida de la extensión

del gobierno en la época moderna; además, el presupuesto no es sino la traducción en
términos de recursos monetarios de la acción del gobierno. Es, evidentemente, algo
demasiado importante para dejarlo en pocas manos. De la importancia del tema y de la
necesidad de compartir responsabilidades y otorgar un mayor poder a los ciudadanos en
su capacidad contributiva surge el mecanismo de participación ciudadana denominado
presupuesto participativo.
El experimento del presupuesto participativo que da control a los ciudadanos
comunes sobre la distribución de los recursos público es un instrumento por medio del
cual los pobres también pueden participar. El proceso práctico de fomentar la
cooperación entre el gobierno y las asociaciones civiles siempre planteó un interrogante:
¿ podrán los pobres acceder a la participación efectiva mediante la institucionalización
obligatoria? Los pobres que viven en los barrios más privados de los servicios básicos
suelen ser los que no tienen acceso a las asociaciones civiles. Por ello, las políticas de
gobierno que favorecen tales asociaciones probablemente continúen excluyendo a
aquellos que siempre han sido los más excluidos. Esto parece contradecir los verdaderos
objetivos de la “habilitación” que por un lado puede habilitar a las organizaciones
civiles, pero por otro busca ayudar a que las personas obtengan los instrumentos
necesarios para ser capaces de formar tales organizaciones cuando hiciese falta.180
Experiencia comparada: Encontramos la primera experiencia de la modalidad de
presupuesto participativo en la Ciudad de Porto Alegre, en el estado brasileño de Rió
Grande do Sul. Destacada por el Banco Mundial como un caso exitoso de acción común
entre el Gobierno y la sociedad civil, la incorporación ciudadana en el proceso
presupuestario surge con el objetivo principal de racionalizar el gasto público.
El programa de inversiones es el resultado de demandas regionales, de
reivindicaciones sectoriales y propuestas de naturaleza general relacionadas con el
planeamiento estratégico de la ciudad181. Es resultado, también, de un intenso dialogo
crítico entre las comunidades, asociaciones, entidades civiles y culturales y el gobierno
municipal. En este caso, podemos ver al ciudadano en un papel de contribuyente activo,
que fiscaliza el destino de su dinero a través de la participación en el plan anual de
inversiones.
La experiencia en Porto Alegre es un caso exitoso de participación ciudadana, ya
que según estadísticas del propio gobierno de la ciudad, un 75% de la población conoce
el presupuesto participativo. Y esto se debe a una gran campaña de difusión de este
instrumento llevada a cabo por el propio gobierno y por las organizaciones no
gubernamentales. Es de destacar la decisión política de las autoridades municipales de
ceder poder a las comunidades para gestionar autónomamente una parte relativamente
importante del presupuesto (en promedio un 15 % de los ingresos corrientes del
presupuesto total del municipio)182.
En general183, el presupuesto participativo se instrumenta mediante la celebración
de una audiencia pública donde los ciudadanos expresan sus opiniones. Previo al
tratamiento del presupuesto, el órgano de convocatoria (legislatura, concejo o comuna)
dará a conocer su contenido mediante un aviso de audiencia que incluirá un sumario
general y una comunicación donde figuren:

180
Abers, Rebecca, Aprendiendo la práctica democrática. Los retos del gobierno urbano. Banco
Mundial.
181
Rojas y Caugters, La ciudad en el siglo XXI.
182
Zander Navarro, La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo. Programas sociales, pobreza
y participación ciudadana. B.I.D.
183
Op.cit., Univ. del Comahue.
 125

1) Los lugares y horas en los que el público podrá inspeccionar ejemplares del
mensaje y del presupuesto.
2) El lugar y la hora (no más de quince días posteriores al de publicación) de una
audiencia pública sobre el presupuesto.
Después de la audiencia pública, el órgano de convocatoria, mediante Audiencias,
puede añadir o acrecentar partidas, así como postergarlas para reducirlas con excepción
de los gastos requeridos para atención del servicio de la deuda o para cubrir el déficit de
caja estimado.
En Europa encontramos experiencias muy recientes como las que se vienen
desarrollando en Bolonia, en Saint-Denis (Francia) y en Barcelona. En estas ciudades el
presupuesto participativo se está consolidando, poco a poco, como una forma
estratégica de reflexionar sobre los problemas urbanos.
En Montevideo, desde 1990 se han venido desarrollando y profundizando
diferentes prácticas democráticas y participativas en la toma de decisiones, iniciando así
el proceso descentralizador. La principal consecuencia de todos estos cambios es un
significativo aumento de la participación ciudadana que se verifica no sólo en los
órganos locales, sino en todas las convocatorias que realiza la comuna. Hoy se
encuentra en plena elaboración el Proyecto Quinquenal que abre el diálogo directo con
los ciudadanos de Montevideo. En este dialogo, los vecinos opinan y establecen
prioridades y propuestas que son elaboradas y ordenadas por el trabajo de los Consejos
Vecinales, grandes vertebradores de esta etapa que están trabajando desde diciembre de
1999 en la Planificación Estratégica para el Desarrollo local.
En Cochabamba, Bolivia, se puede hablar de dos procesos empalmados: el de los
talleres zonales, primero, y el segundo a partir de la ley de Presupuesto Participativo. A
diferencia de Porto Alegre (donde se ha abierto un espacio de acción pública que
permite generar una visión global del desarrollo local, ya que en él se ha logrado atraer
a sectores medios y representantes de autoridades autoexcluídas del proceso) en
Cochabamba hay un escenario cerrado de consulta y discusión para la definición de las
estrategias donde prima la racionalidad técnica. La decisión de políticas esta en manos
del alcalde. En el caso de Porto Alegre, la planificación parece ser más participativa, de
encuentro de interese diversos; en Cochabamba existe un intento de generar un proceso
de planificación distrital participativo aún inconcluso, puesto que los técnicos
municipales someten a consideración de los pobladores una serie de obras entre las que
deben elegir las más convenientes.

 La situación en la Argentina
En nuestro país, el presupuesto participativo tuvo su primera aparición en la
ciudad de Maipú, Mendoza. En 1995, luego de pasar por diferentes etapas, se
instrumentó por primera vez este mecanismo. Hasta 1991, el presupuesto era elaborado
por el intendente y unos pocos funcionarios. Esta modalidad, caracterizada por la
centralización de las decisiones en la figura del Intendente y por la escasa
responsabilidad de sus colaboradores, daba lugar a la ausencia de compromiso del
personal y de los funcionarios municipales con el logro de un presupuesto comunal más
eficiente. Por esto en una primera etapa se convocó a nuevos grupos de empleados
municipales a participar en la elaboración del presupuesto: así se logró incentivar el
ahorro.
Pronto surgió la idea de incorporar a la comunidad, con carácter consultivo, al
proceso de elaboración del presupuesto; comenzaron a organizarse reuniones con
distintas uniones vecinales. En cada barrio existe por lo menos una organización barrial
 126

que se conforma exclusivamente sobre la base de pertenencia al distrito y contiene en su

interior la expresión de distintas posiciones políticas y de ciudadanos independientes.
En Maipú (Mendoza) se instrumentó de la siguiente manera: el Intendente, dos
secretarios de la Municipalidad (generalmente Obras Públicas y Hacienda) y el
Subsecretario de Presupuesto concurren a las reuniones entre el gobierno y la sociedad.
Los secretarios desarrollan las prioridades seleccionadas por el Comité Ejecutivo y
sobre ellas se comienza a debatir, estableciendo luego una opinión consensuada respecto
del destino deseado en los fondos. Además, las reuniones sirven para informar el estado
del ejercicio del presupuesto del año en curso, con lo cual los vecinos no solo tienen la
posibilidad de discutir propuestas designación para el año entrante, sino de controlar el
cumplimiento de las metas pactadas con anterioridad.
La implementación de este instrumento trajo como resultado una mejora del 15%
de la recaudación, seguramente producto de la creación de esta instancia participativa
que resultó un importante incentivo para que el contribuyente pague los impuestos.
En la Ciudad de Rosario se llevan a cabo los Talleres de Microplanificación a fin
de que los ciudadanos participen en el diseño de los distintos programas de gestión
local, interviniendo en la distribución de gastos e inversiones, con el propósito de
ejecutar el presupuesto de forma consensuada.
El mecanismo es el siguiente: la municipalidad informa, a través de los medios de
comunicación, sobre la zona elegida para la realización del proyecto. En consecuencia,
los vecinos son convocados para elegir a sus representantes y para recibir una
explicación pública del programa. Luego se realizan talleres entre los representantes de
los ciudadanos y los técnicos de la Municipalidad. La finalidad de los talleres es a)
identificar las necesidades de las zonas; b) definir las prioridades; c) buscar soluciones
aptas para cada caso teniendo en cuenta los recursos presupuestarios y d) realizar una
evaluación final y control de las actividades y obras realizadas. Es de destacar que la
convocatoria de los ciudadanos no respondió solamente a fines consultivos, ya que las
prioridades fijadas por ellos eran determinantes en la toma de decisiones respecto de
qué trabajos debían ser urgentemente realizados en la zona.
El éxito de este programa se debe a la creación de canales de comunicación entre
el gobierno local y la comunidad e incluso entre los propios ciudadanos que hicieron
posible la realización de una gran cantidad de obras, a pesar del limitado presupuesto
con que se contaba.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires prevé en el artículo 52 el carácter
participativo del presupuesto, debiendo la ley fijar los procedimientos de consulta sobre
las prioridades de asignación de recursos.
A pesar de la existencia de este artículo y de la declaración de los partidos
políticos en considerar al presupuesto participativo como una herramienta válida,
todavía no se instrumentó.
Hasta el momento se realizó una experiencia piloto en los barrios de Barracas y
La Boca a fines de 1997. En ese primer encuentro, en el que participaron cerca de 100
vecinos, se formaron talleres de salud, educación, cultura y otras áreas de interés,
procediendo con posterioridad a la votación de los temas ponderados por los vecinos a
lo largo de las jornadas. Tras esta experiencia, se realizó en 1998 una experiencia
similar a la llevada a cabo en la ciudad de Rosario.
En la actualidad se están realizando los Talleres de Priorización de Necesidades
que consisten en un sistema de consulta a ciudadanos y líderes de organizaciones de la
sociedad civil de cada barrio sobre los problemas prioritarios que los afectan y sobre su
visión de las iniciativas que debería tomar el Gobierno de la Ciudad para atender dichos
 127

problemas. Estos talleres son un nuevo paso hacia la construcción del presupuesto
participativo.

PARTICIPACIÓN INSTITUCIONALIZADA DE LA CONSULTA:

NECESIDAD DE LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN A NIVEL LOCAL
En algunos Estados se encuentran institucionalizadas instancias de articulación
entre los municipios y distintos actores de la sociedad civil. Estas se instrumentan
principalmente mediante órganos denominados “Consejos”, similares a los consejos
provinciales de diversos temas que aparecen en muchas constituciones provinciales. Sus
funciones son la colaboración, la consulta, el asesoramiento y la concertación de
políticas, ámbito donde canalizan su voz las asociaciones de vecinos y las entidades
representativas de distintos sectores. En este campo, la normativa jurídica no sólo tiende
a reconocer las organizaciones comunitarias territoriales y a apelar genéricamente a la
participación comunitaria, sino que se orienta a la creación de canales institucionales
para obtener la cooperación social, especialmente en el nivel de decisión y ejecución de
las políticas públicas, creando órganos consultivos especiales a tal fin y condicionando
su personería jurídica a la realización de tales actividades.
A veces se estructuran con el concurso de organizaciones de ámbito territorial:
Juntas Vecinales, Sociedades Vecinales o de Fomento como el Consejo de Integración
Barrial, integrado por el Director de Asuntos Vecinales, por dos representantes del
Consejo Deliberante y por los presidentes de las comisiones de fomento existentes o a
crearse en la ciudad. Las funciones de este último son las de coordinar el accionar de las
distintas comisiones de fomento entre sí y con la municipalidad, receptar inquietudes e
iniciativas en las comisiones, asesorar al municipio y estudiar los problemas que pueden
plantearse en las distintas barriadas y presentar proyectos que pueden tender a la
solución.
En municipios de alta densidad demográfica se vienen implementado divisiones
territoriales para la gestión desconcertada en la que se crean consejos de participación,
como la experiencia en Lomas de Zamora, con la creación de los C.O.C, Consejos de
Organización de la Comunidad, integrados por las entidades de bienes públicos sin fines
de lucro, reconocidas e inscriptas en el registro municipal respectivo y que manifiesten
su voluntad expresa de participar en los consejos. Los C.O.C funcionan dentro de un
período territorial determinado en que se dividió el municipio procurando conservar la
identidad de los barrios.184
En el mismo sentido, en la Ciudad de Buenos Aires se prevén distintos órganos
participativos y un órgano consultivo honorario en cada una de las Comunas en que se
dividirá el territorio, con funciones de “deliberación, asesoramiento, canalización de
demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de
obras públicas y seguimiento de gestión.”

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS ÓRGANOS DE CONTROL DE LOS

MUNICIPIOS

Los órganos de control de la administración pública nacional deberían estar

regulados en todas las Cartas Orgánicas de las municipalidades. Es aconsejable la
creación de los organismos Auditoria, Sindicatura, el Defensor del Pueblo y si es
posible de un Ente Único Regulador de los servicios Públicos.
EL DEFENSOR DEL PUEBLO MUNICIPAL

184
Ordenanza Municipal de Lomas de Zamora ( 6643/92 )
 128

Esta institución, de origen escandinavo, está muy difundida en el mundo y

consiste en un órgano unipersonal e independiente que no recibe instrucciones de
ninguna autoridad. Se constituye en una herramienta de suma importancia al servicio de
los vecinos ya que los protege de las arbitrariedades, de las desviaciones de poder, de
los errores de la administración municipal, y también atiende las inquietudes de quienes
se sientan afectados por abusos, negligencias o irregularidades.
El Defensor del Pueblo local puede motorizar reclamos cotidianos que muchas
veces los vecinos no saben cómo canalizar, por ejemplo: impuestos municipales
incorrectamente liquidadas, veredas, calles o semáforos en mal estado, contaminación
ambiental, tala y poda indebida de árboles, discriminación en locales de acceso público
o pérdida de espacios verdes comunes, entre otras.

AUDITORÍA CIUDADANA PARA EL MUNICIPIO

Está conformada por asociaciones del tercer sector que se encargan de monitorear
la labor legislativa y ejecutiva de los distintos funcionarios. Para ello, deben arbitrarse
los medios para que puedan difundir su labor. Un ejemplo de ello, sería enviar con la
boleta de ABL el resultado del trabajo.
 129

CAPÍTULO III
Reforma electoral
A N Á L I SI SD E L D E R E CH O E L E CT O RAL Y DE L O S SIST E M AS
E L E C T O R A L E S : UNA P RO P UE ST A DE RE F O RM A

INTRODUCCIÓN

La primera discrepancia que surge en el análisis académico sobre la reforma

electoral es sobre el alcance y los componentes del derecho electoral y del sistema
electoral.
Desde una perspectiva jurídica se ha buscado englobar las características de las
técnicas electorales dentro del ámbito del derecho electoral. Por ejemplo Bidart
Campos185 señala que el derecho electoral es una locución que tiene dos sentidos: a)
objetivamente, es el que regula la actividad electoral en cuanto a sujetos, a su objeto, a
los sistemas, etc; b) subjetivamente, designa la potencia de determinados sujetos para
votar o para ser elegidos.
Desde otra perspectiva, se han subsumido partes componentes del derecho
electoral en sentido estricto, como pueden ser las normas constitutivas del derecho
electoral de una democracia moderna que determinan el voto universal, igual, directo y
secreto y la obligatoriedad. Por otro lado se estudian los sistemas electorales.
Nohlen186 distingue los conceptos de sistema electoral y de derecho electoral,
definiendo a este último como “las determinaciones jurídico-positivas y
consuetudinarias que regulan la elección de representantes o de personas que regulan la
elección de órganos”. Para este autor, el sistema electoral es un concepto más
restringido, al cual define como “el proceso técnico para la determinación de los
representantes que ejercerán los cargos públicos, al que agrega la regulación de las
candidaturas y la distribución de las circunscripciones. Liphart 187 nos dice que “el
concepto sistema electoral se refiere al principio de representación que subyace al
procedimiento técnico de la elección y al procedimiento mismo, por medio del cual los
electores expresan su voluntad política en votos que, a su vez, se convierten en escaños
o poder público”.
Abordaremos el tema teniendo en cuenta el análisis del derecho electoral en su
sentido más restrictivo, es decir, según una delimitación del concepto de procedimiento
electoral donde puede distinguirse el sistema electoral como conjunto de decisiones
políticas centrales que caracterizan y determinan la mediación, del procedimiento
electoral como normativa instrumental destinada a organizar el proceso y a cumplir las
finalidades propuestas en el sistema electoral elegido188.
Este capítulo desarrolla los siguientes puntos:
1) Características, evolución y estado actual del derecho electoral.
Se darán además nuestras propuestas para lograr una mayor calidad en el ejercicio
de nuestra ciudadanía.
2) El sistema electoral. Aquí se analiza cada uno de los elementos
del sistema electoral y se realiza un simulacro que nos permitirá saber cuál hubiera
sido la conformación de las Cámaras si se hubieran aplicado los diferentes
185
Bidart Campos, Manual de la Constitución reformada. TII, pa234
186
Nohlen, Partidos Políticos.
187
Liphjart, A, Sistemas electorales y sistemas de partidos. Oxford University Press, Oxford, 1994
188
Santolaya Machetti, Manual de Procedimiento electoral. Ministerio del Interior de España, 1998
 130

modelos de sistemas electorales teniendo en cuenta únicamente como caso testigo

a la Ciudad de Buenos Aires.
3) La tercera parte contiene nuestra propuesta de aplicar el
sistema de voto único transferible en nuestro país, ya que lo consideramos el más
justo y democrático de todos los modelos de sistemas electorales conocidos hasta
el momento.

1) EL DERECHO ELECTORAL

EL SUFRAGIO EN EL DERECHO ELECTORAL

Concepto: En el derecho electoral, el sufragio es considerado la pieza esencial, de

tal manera que esta rama del derecho está encaminada a garantizar la efectividad de
éste, tanto en su titularidad y ejercicio como en sus fines y resultados.
Para parte de la doctrina, el sufragio es una manifestación de voluntad individual
que tiene por finalidad concurrir a la formación de la voluntad colectiva, sea para
designar a los titulares de determinados cargos concernientes al gobierno de una
comunidad, sea para decidir acerca de asuntos que interesan a esta189.
Para la C.S.J.N. Argentina, en un fallo del 22 de abril de 1987 en el caso “Ríos
Antonio J” encontramos la siguiente definición del derecho de sufragio: “el sufragio es
un derecho publico de naturaleza política, reservado a los miembros activos del pueblo
de estado, que en cuanto actividad exterioriza un acto político”.
Cuando se afirma que el sufragio es una “función” individual significa que es una
función personal que cumple cada uno de los sujetos con derecho electoral activo.
El sufragio para Bidart Campos190, no es una función que corresponda al cuerpo
electoral como órgano de Estado, no es una función estatal, no implica el ejercicio del
poder político, ni del gobierno, ni de la soberanía popular. En cambio, el sufragio sí es
una función de cada ciudadano con derecho electoral activo que se ejerce a titulo
personal. Es además una función publica no estatal y tiene naturaleza política y
electoral: la función del sufragio trae aparejado derechos y obligaciones, y la técnica del
sufragio se utiliza como procedimiento para que los individuos expresen su voluntad
política y para que, computándola, se designe a los titulares del poder o se adopten
decisiones.
Si el sufragio es entendido en su sentido más simple y se lo identifica con el
derecho al voto, es claro que no está ligado necesariamente a la democracia, sino a la
colegialidad, entendiendo al sufragio como parecer o dictamen explicado en una
congregación o junta, en orden a la decisión de un sujeto y como algo que se da sin
fundarlo, diciendo simplemente un sí o no, o por medio de papeletas, boletas, etcétera.
El ámbito de aplicación del sufragio es la comunidad que puede ser tanto un
Estado u otra comunidad “política” (un municipio por ejemplo), como una comunidad
“no política” (ej: una comunidad religiosa, una sociedad comercial, un club deportivo).
Por ello el sufragio significa algo más que un mero derecho al voto porque se lo debe
situar en la esfera de lo público y no en la de lo privado.
Por otra parte, el régimen con respecto al cual se utiliza puede ser tanto el que
corresponde a la doctrina de la “representación política” como al que corresponde a
regímenes inspirados por otras doctrinas, tal como la de “representación funcional”.

189
Fayt, Sufragio y representación política. Ameba, 1968
190
Op.cit. 254
 131

Su finalidad puede ser tanto la de “elegir”, como la de “decidir”. Lo que importa

es que cualquiera sea “la comunidad” de que se trate, la “doctrina” a que corresponda y
la “finalidad” con que se emplee, el sufragio es siempre una manifestación de “voluntad
individual” (su titular es siempre un individuo) pero concurrente con otras voluntades
individuales. Sólo de esta manera el resultado de la confrontación será imputado como
voluntad colectiva.
Cualquiera sea la solución doctrinaria a que se arribe acerca de su naturaleza
jurídica -derecho, deber o función- y se lo tenga o no por un derecho natural, lo cierto es
que el sufragio no existe sino es debidamente reglamentado. Esa reglamentación legal
versa sobre distintos aspectos, con respecto a cada uno de los cuales existen distintos
criterios que dan lugar a otras tantas clasificaciones.
De ahí que el sufragio se clasifique según “cómo se emita”, según “quiénes
pueden” emitirlo, según la “obligatoriedad” o no de la emisión y según el “grado” de la
relación entre electores y elegidos.
El derecho al voto debe existir, donde una decisión deba ser adoptada por un
órgano o una entidad compuestos por una pluralidad de personas: el ágora ateniense, el
Senado romano, la Dieta Imperial Alemán.
En la actualidad la mayoría de las democracias liberales y pluralistas de los
Estados Occidentales industrializados se basa en el reconocimiento del sufragio
universal, igual, directo, y secreto. Pero llegar a estos caracteres del sufragio no fue algo
pacífico. Por ello se hace imprescindible analizar cuál fue la evolución que tuvo el
derecho al sufragio para valorar más las características que hoy posee.

SUFRAGIO UNIVERSAL
El significado de esta forma jurídica consiste, en principio, en que todo ciudadano
tiene el derecho de elegir y ser elegido independientemente de sexo, raza, lengua,
ingresos o propiedad, profesión, estamento o clase social, educación, religión, o
convicción política.
Este principio no es incompatible con la exigencia de otros requisitos, como
ejercicio de la ciudadanía (nacionalidad), edad, residencia y posesión de las facultades
mentales y de los derechos civiles, así como de la plena capacidad jurídica.
El sufragio universal, por lo tanto, en cuanto a la extensión del derecho al voto a
todos, es una contribución del desarrollo de la democracia a la noción de igualdad. Sin
embargo, es de resaltar que la difusión del sufragio universal e igual no se desarrolló de
la misma forma en los distintos países industrializados de Occidente.
La universalidad del sufragio se enuncia por primera vez en la Declaración de
Derechos de Francia de 1789, que en su articulo 6 reza: “Todos los ciudadanos siendo
iguales, pueden optar de igual forma a todas las dignidades y cargas públicas según su
capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y talentos”.
La igualdad no admite distinción alguna por razón de nacimiento, ni herencia de
poderes” Como bien señala la Dra. Carlota Jackish191, la realización de la igualdad
política es el sufragio universal. Sin embargo, antes de 1848 no existía en ningún país el
sufragio universal masculino.
Algunos países (Australia, Finlandia, Austria) no introdujeron el sufragio
universal masculino hasta inicios de la primera Guerra Mundial y los otros aún durante
o inmediatamente después de ella. En 1920, el sufragio universal masculino ya existía
en la mayoría de los países industrializados occidentales.
En América Latina, el derecho al sufragio universal masculino se introdujo en el
ultimo tercio del siglo XIX. Sin embargo esto se daba sólo en la teoría: en Venezuela
191
C. Jackish (compiladora), Sistemas electorales y sus consecuencia políticas. p50
 132

por ejemplo, donde existe desde 1864, puede decirse que realmente empezó a tener
aplicación práctica en el siglo siguiente.192
El sufragio universal significa no poder excluir del cuerpo electoral a ningún
miembro de la sociedad por razones económicos o sociales.
El cuerpo electoral es entonces un nombre plural o colectivo que designa al
conjunto de personas que componen el electorado activo y que por esto disfrutan del
derecho de sufragio.193
Como se señaló anteriormente esto no quiere decir que todos los ciudadanos
puedan votar, ya que existen impedimentos institucionalizados que determinan la
exclusión de una parte de la sociedad de estos derechos. Estos impedimentos
institucionalizados están dados en la inmadurez, la indignidad y la incapacidad.
Hacer un análisis de la evolución de cada uno de estos impedimentos nos
permitirá entender por qué el grado de extensión del derecho de sufragio universal se ha
constituido en un importante indicador del desarrollo político de las sociedades, y por
qué proponemos aumentar el cuerpo electoral para lograr una mayor participación
cívica.

SUFRAGIO UNIVERSAL DEMOCRÁTICO

Para poder arribar a esta categoría, fue necesario derribar las barreras socio
culturales que impedía el acceso al voto de las mujeres y la supresión de los privilegios
de las clases dirigenciales que otorgaban el voto censitario.
Históricamente, se distinguen tres modos de restricciones:
1) exclusión de determinados grupos de la población, por ejemplo, minorías étnicas
o religiosas, de personas que se encuentren en situación de dependencia,
mujeres, etc.
2) limitación o imposición de un censo (sufragio censitario) teniendo que probar
cierta propiedad o el pago de determinados impuestos, o tener determinados
ingresos.
3) exigencia de cierta educación (censo de educación). Como mínimo, estas
restricciones significaron la exclusión de los analfabetos.
Por ello afirmamos que sólo cuando se logró superar estos impedimentos, se llegó a
alcanzar verdaderamente el sufragio universal democrático, que es un estadio superador
al mero sufragio universal.
Lo que denominamos sufragio universal democrático se estableció
inmediatamente después de la segunda Guerra Mundial en casi todos los países de
Occidente (salvo en Suiza donde las mujeres permanecieron excluidas del derecho
electoral hasta 1971, en la España de Franco donde dominó la idea del sufragio orgánico
hasta 1975, y en Portugal donde no se elegía democráticamente.)
Cabe entonces analizar cómo fue el proceso que removió estas barreras.

 Extensión del voto a la mujer

Antes de 1900, sólo en Nueva Zelanda las mujeres gozaban del derecho de voto.
Al comienzo de este siglo, también se implementó el voto femenino en Finlandia y
Noruega.
Tras la primera Guerra Mundial, la mayoría de los Estados aplicaron la extensión
del sufragio a la mujer. En algunos países predominantemente católicos, se accedió al
sufragio universal democrático recién después de la segunda guerra (Italia, España,
Francia, Bélgica, Portugal, España.)
192
Stefan Jost, Los partidos políticos en las constituciones y legislaciones.( Konrad Adenauer)
193
Zicardi, Participación ciudadana en la ciudad de México.
 133

En Latinoamérica el primer país que implementa el voto femenino es Ecuador, en

1929, pero sólo estaba permitido a las alfabetizadas. Luego le siguió el vecino Uruguay
en el año 1932.
Entre las razones que se esgrimían para impedir el voto de las mujeres, se
encuentra la de ser consideradas inmaduras desde un punto de vista político ya que la
opinión de las mujeres, salvo aquellas que ingresaban a la facultad e interactuaban con
otros hombres que los de su familia, estaba fuertemente ligada a la del padre, marido,
hermanos. Era entonces muy dificultoso que las mujeres tuvieran oportunidad de
desarrollar una opinión independiente sobre cuestiones políticas.
Otras razones fueron políticas: en Bélgica, por ejemplo, los socialistas votaron
contra el sufragio femenino durante largo tiempo, ya que eran temerosos del voto
conservador.194
Pero a medida que la mujer occidental fue ganando derechos, a medida que se fue
incorporando al mercado laboral y adquiriendo cada vez más preponderancia en la vida
social, pudo incorporarse a la masa electoral. Esto no fue un logró pacífico ya que la
experiencia nos muestra que la democratización del sufragio por medio del referéndum
es poco funcional: en Suiza, para dar un ejemplo, recién se instauró en 1971, ya que
reiteradamente se negó el sufragio femenino.
En nuestro país, en 1947 se otorgó a las mujeres el deber del voto, aunque votaron
por primera vez en 1951.
La situación actual de la mujer, con la inclusión de la mujer en el mercado del
trabajo, el desarrollo de los medios de comunicación, la proliferación de revistas
destinadas a un público femenino que incluyen temas políticos y sociales, la enorme
cantidad de mujeres que forman parte de la dirigencia, hacen pensar que resulta
absolutamente inviable para un país desarrollado limitar la participación de la mujer en
la política. Por ello nos parece sumamente acertado generar acciones positivas para
integrar a la mujer a la política, tales como garantizar que exista una representación de
un tercio de mujeres en la Cámara de Diputados, o como obligar a los partidos políticos
a presentar un cincuenta por ciento (50 %) de mujeres en las listas de candidatos a
senadores (como se hizo recientemente).

 Voto de los analfabetos

Históricamente una de las formas de restricción del sufragio ha sido la exigencia
de una cierta educación (censo de educación) como una educación primaria formal o de
ejercicio de una profesión (se habla de sufragio capacitario). Estas restricciones
significaron la exclusión de los analfabetos. El significado de este impedimento varía
según el grado de analfabetismo existente en cada sociedad.
Si una sociedad presenta un elevado índice de analfabetización, la existencia de
este impedimento reduce notablemente la universalidad del cuerpo de electores195.
Pocas son las legislaciones que consideran como impedimento para votar la
clasificación del analfabetismo por desuso, es decir aquellas personas que han cursado
algunos años de escolaridad primaria pero que han olvidado por falta de utilización los
conocimientos adquiridos.
En América Latina, en países con alta tasa de analfabetismo, reconocer el derecho
de sufragio a este sector constituyó una fecha histórica muy importante.
En Ecuador, Brasil, Perú, el reconocimiento del derecho a sufragio de los
analfabetos se hizo recién en el marco del proceso de democratización de los años
setenta y ochenta.
194
Sterneberg, Vogel y Nohlen, 1978
195
Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos. Méjico, F.C.E, p 65
 134

En nuestro país, la denominada Ley Sáenz Peña formuló definitivamente la

incorporación del sufragio universal que incluye a los analfabetos.
A pesar de la existencia de un profundo trabajo de alfabetización, excluir en esto
tiempos a los analfabetos resultaría contradictorio con nuestra posición de aumentar el
cuerpo electoral. Lamentablemente aún encontramos resabios feudales que instan a
proclamar el voto calificado por nivel educativo.

 Eliminación del voto censitario

Este impedimento ha sido uno de los más antiguos y consiste en subordinar el
derecho de voto a la posesión de determinados bienes, a pagar impuestos o al pago de
un arancel.
El Dr. Fayt señala en Sufragio y Representación política (1963)196 que el voto
censitario, práctica muy común hasta hace poco tiempo, convirtió al régimen
representativo en régimen oligárquico. Se trata de un resabio feudal que pretende hacer
de la propiedad, el capital y la renta, los soportes de la soberanía.
La sustentación de los partidarios del voto censitario es considerar que aquellos
que más contribuyen al mantenimiento del Estado son a quienes más les compete el
derecho de influir en el proceso político.
En la actualidad se puede afirmar que la totalidad de los países desarrollados han
evitado en sus legislaciones imponer el voto censitario ya que no se considera la
posesión de bienes o de capital atributos que aseguren o confieran mayor capacidad
política, ni que supongan mayor interés en el acontecer del proceso político.

S UFRAGIO SECRETO
El sufragio secreto supone exigir que la decisión del elector en forma de emisión
del voto, en su mayoría por boleta electoral, no sea conocida por todos, garantizándose
la no individualización del voto.
Legalmente el modo de emitir el voto puede ser público o privado.
El principio de voto secreto se opone a todas las formas de emisión abierta (voto
por escrito) o emisión pública (por mano alzada o aclamación.)
Con el fin de garantizar el voto secreto, se han introducido hoy en la organización
electoral distintos procedimientos tales como la cabina electoral, las boletas opacas, las
urnas selladas, etcétera.
Según Linares Quintana197, otorgar al voto carácter secreto garantiza su ejercicio
dentro de un marco de libertad, lo que significa brindar al individuo las garantías y
recaudos necesarios para que pueda ingresar al cuerpo electoral bajo condiciones
mínimas de libertad y sin necesidad de desplegar conductas heroicas.
En nuestro país, la primera ley electoral data de 1857 y presenta el número 140.
En ella se establece que el voto debía emitirse en forma verbal o escrita.
La evolución hacia el carácter secreto del voto se dio en el año 1862 cuando la
nueva legislación determinó que el elector recibía una boleta que lo acreditaba como tal
y desde ese momento estaba en condiciones de emitir su voto en forma pública.
En el año 1902, por las enormes presiones que sufrían los electores, se les otorgó
garantías a fin de poder emitir su voto, basándose en que el derecho de sufragio es
individual y ninguna autoridad, ni persona, ni corporación, ni partido o agrupación
política, puede obligar al elector a votar en grupos de cualquier denominación que
fuesen. De esta manera se establecieron precauciones y garantías legales a la persona
del elector y a la emisión el voto: no podía ser detenido ni ser estorbado en el tránsito de
196
Op.cit. p75
197
Linares Quintana, Derecho Constitucional e Institución Política, p411
 135

su domicilio al lugar de la elección, ni obligado a dar su voto por otro candidato que el
de su preferencia, y podía reclamar ante el juez competente por todo acto contra su
libertad, seguridad e inmunidad individual198.
En la ley Sáenz Peña se instala definitivamente el principio de carácter secreto.
Este requisito estaba contemplado en él articulo 41 de la Ley, y para asegurar el mismo
debían tomarse una serie de disposiciones prácticas como: formas de cerrar las puertas,
tapiar ventanas, etc., que evitaran que factores externos influyan sobre la voluntad del
elector y la independencia necesaria para que pueda emitir su voto libre de presiones. La
mayoría de los países adoptó este principio ya que en la práctica política el carácter
secreto del voto se transforma en requisito esencial de la libertad de elección que la
democracia demanda.

S UFRAGIO OBLIGATORIO
Cuando se asigna carácter obligatorio al derecho de sufragio, sé esta imponiendo a
los ciudadanos la obligación de ser parte del cuerpo electoral votando, sin importar el
contenido del voto.
Mucho se ha escrito y discrepado sobre la obligatoriedad o no del derecho de
sufragio. Tanto en el ámbito político, como en el académico, hay partidarios de una
posición u otra.
En la mayoría de las legislaciones de los países occidentales modernos hay una
tendencia hacia el voto voluntario, salvo en países como Bélgica (el art.62 afirma que
“el voto será obligatorio”), Austria (donde se reconoce en los art. 60.1 y 95.1 que en
determinados Länder –Carintia y Tirol por ejemplo- el voto es obligatorio), en Grecia
(art. 51.5: “el ejercicio del derecho de voto será obligatorio”). La obligatoriedad está
presente en la casi totalidad de los ordenamientos latinoamericanos y en muchos de
ellos se define al sufragio como una obligación.
En la Argentina, por la ley 140 (1857), el voto tuvo carácter de voluntario. Con la
Ley Sáenz Peña se introdujo la obligatoriedad. Tras un arduo debate (primero fue
rechazada por la Cámara de Diputados) el Senado, entre otras modificaciones de detalle,
aprobó la obligatoriedad. Pasa nuevamente a Diputados y es sancionada el 10 de febrero
de 1912 y promulgada tres días después. Con la reforma a la Constitución, los
principios del derecho electoral fueron incorporado en el art. 37.
El carácter de obligatorio y su inclusión en la Constitución generó discrepancias
en la doctrina. Por ello, un sector de la doctrina como Bidart Campos 199, sostiene su
preferencia personal por cuanto la norma constitucional no debería haber definido el
punto, porque en un sentido o en otro era mejor que se relegara a la ley. Tanto este
reconocido constitucionalista, como Félix Loñ200, Dalla Via201, Linares Quintana están a
favor del voto voluntario.
Nos adscribimos a la conveniencia de la implementación de la obligatoriedad del
voto, pero no para todas las elecciones, sino únicamente para las presidenciales. Esta
obligatoriedad no solo debe sustentarse en la ley, sino que debe ser un imperativo moral.
La obligatoriedad del voto, evita el probable desinterés de segmentos importantes
de la sociedad por cuestiones políticas que no afectan directamente sus intereses más
inmediatos. Según Badeni202, se cubrirían con esta medida las lagunas provocadas por
una deficiente educación política de los ciudadanos. Sabido es que en toda sociedad
encontramos personas responsables y otras que no se interesan por la política.
198
Jackish, Carlota, Los sistemas electorales, sus características y consecuencias políticas.
199
Op.cit, p255
200
Loñ, Félix, Constitución y democracia.
201
Dcho Constitucional Econ. Abeledo Perrot, 2000
202
Badeni, Comportamiento electoral en Argentina, 1976, p 33
 136

Para la concientización cívica es imprescindible la educación tanto formal como

no formal ya que esta es la que deba fomentar la importancia de la participación y el
involucramiento en las cuestiones públicas. Si sólo se le da al ciudadano la oportunidad
de expresarse políticamente cada cuatro años, lo que se esta creando es una ciudadanía
intermitente y no una ciudadanía plena. Por ello deben instrumentarse diversas vías
educacionales a fin de aumentar la cultura política.
Por otra parte, las personas que rechazan la participación en cuestiones políticas
pueden ser liberadas de votar para las elecciones a cargos parlamentarios o bien a cargos
ejecutivos provinciales o municipales, pero no para el cargo presidencial.
Otras razones avanzadas para que el sufragio sea obligatorio son que de esta
manera puede evitarse que el poder sea conquistado por una minoría política y no
represente a la comunidad.
Desde un punto de vista sociológico, el voto obligatorio acrecienta la importancia
que tienen los votos en blanco y los votos anulados, porque son una muestra de la
disconformidad de los sufragantes con respecto a los candidatos y propuestas
presentadas.
Es atendible la idea de que si el voto fuese voluntario y la participación fuese alta,
la legitimidad sería mayor, pero hay que remarcar que el voto voluntario no sería
conveniente en una primera etapa en la que deben reforzarse los vínculos hacia una real
participación en las cuestiones públicas. Pero como ya se ha señalado, de nada sirve si
el ciudadano sólo ejerce sus derechos políticos cada dos o cuatro años, ya que de esta
manera no logra involucrarse plenamente en las cuestiones publicas.

S UFRAGIO IGUAL
Con el voto igual se busca que la influencia del voto de todos los que integran el
cuerpo electoral sea igual. No debe haber diferenciación en razón de propiedad,
capacidad impositiva, ingresos, educación, raza, religión, sexo otro tipo de
discriminación.
El voto universal se encuentra indisolublemente ligado a la noción de igualdad.
La igualdad como concepto ha recorrido un largo camino a lo largo de la historia:
ya en la polis griega se tenía como principio la isonomía, es decir la igualdad ante la ley
de aquellos considerados como ciudadanos.
Como señala Lacoff 203, en los veinticinco siglos que separan la aparición de la
palabra “isotes” del significado actual de igualdad, se ha desarrollado un largo proceso
de elaboración del concepto sobre la base de tareas de jurisprudencia del cristianismo y
de la filosofía moral. Este principio es incompatible con todas las formas de voto plural,
de clase, o de casta. En el voto de casta o clase se subdivide el electorado en grupos de
marcada diferenciación numérica que eligen un determinado número de diputados. En el
voto plural, se diferencia la cantidad de votos de que dispone cada elector mediante el
otorgamiento de votos adicionales a determinados grupos de personas (terratenientes,
jefes de familia). En Bélgica, de 1893 a 1919, se aplicó este sistema. Además de
concederle un voto suplementario al jefe de familia se concedía un voto suplementario o
adicional al propietario de un inmueble o al que pagaba una contribución de 100 francos
de renta, y por último, dos votos suplementarios a quien poseyera título universitario.
En Inglaterra se aplicó, hasta 1918, bajo la denominación de franquicias electorales.
Cada una de ellas confería a quien las tuviera el derecho de votar por residencia,
ocupación de un local o negocio, o grado universitario. A quienes poseyeran
cualesquiera de estas franquicias les estaba permitido votar en las correspondientes
circunscripciones
203
Lacoff, El sufragio igualitario, 1970.
 137

Este principio ( one man / one person, one vote, one value) tuvo su desarrollo de
forma muy variada en los distintos países industriales occidentales. La gradual
supresión de las limitaciones del derecho de sufragio se fue dando en el trascurso de un
siglo, hasta alcanzar lo que estamos denominando voto universal democrático.
En nuestro país, nunca ha existido el voto reforzado, especialmente el voto plural o
voto múltiple, como por ejemplo en Bélgica.
Resulta curioso, y al mismo tiempo una demostración del carácter histórico y
relativo de los sistemas electorales, que esta cuestión de la igualdad de sufragio haya
renacido recientemente bajo una forma distinta: se trata de la polémica sobre la licitud
o incluso la necesidad de privilegiar el sufragio de determinados colectivos
tradicionalmente marginados por razones étnicas, raciales, religiosas, culturales o
incluso sexuales mediante el establecimiento de mecanismos que la doctrina denomina
de discriminación inversa. Son formas variadas que abarcan desde la reserva de
determinados puestos en las listas electorales, por ejemplo, por razón de sexo (tal como
sucede en Italia, España y en nuestro país) a la creación de distritos electorales por
razón de raza (como ocurre con los Misquitos en Nicaragua o los Maorí en Nueva
Zelanda.)
El sufragio privilegiado que había dejado de ser objeto de discusión política hace
apenas unas décadas como consecuencia del avance del proceso democrático, ha vuelto,
con otros ropajes, a convertirse en uno de los elementos de discusión política presentes
en el sistema electoral.
Nos oponemos a toda idea de privilegiar el derecho de sufragio: estamos en contra
de aquellos proyectos que quieren crear distritos electorales en nuestro país reservados a
los indígenas y / o a cualquier tipo de privilegio en la conformación del sufragio pasivo.
Otro factor a tener en cuenta del sufragio igual es en relación a las elecciones,
especialmente en el ámbito de la distribución de las circunscripciones electorales. Para
que se produzca la igualdad cuantitativa de los votos y ésta se encuentre garantizada, se
debe tener cuidado en la distribución de las circunscripciones electorales con el fin de
lograr, por ejemplo, una relación igual entre la población y el número de diputados que
se deben elegir de acuerdo con la proporción nacional.
Como veremos más adelante, se pueden producir distorsiones que ocasionen sub-
representación o sobre-representación. Como bien señala Rokkan204, el postulado de la
igualdad es hoy prácticamente el más importante de todos los principios del derecho
electoral porque la igualdad tiene su fundamento en el principio de que “cada hombre es
igual a otro en su dignidad y valor intrínseco”.

SUFRAGIO LIBRE
Si bien no se encuentra recetado taxativamente en la Constitución Nacional en el
artículo 37, puede encontrarse en algunas constituciones provinciales.
La importancia de este concepto estaría dado por la categoría de elecciones libres.
Significa básicamente que el acto de la emisión del voto debe ser ejercido sin coerción y
sin presión ilícita.
En nuestro país tuvo su raigambre en la Ley Sáenz Peña cuando en su articulado
se otorgaron garantías a fin de consolidar al sufragio como libre. Entre las más
importantes podemos citar aquellas que prescribían que el elector no podría ser
detenido, ni ser estorbado en el tránsito de su domicilio al lugar de la elección, ni
obligado a dar su voto por otro candidato que el de su preferencia, pudiendo reclamar
204
Rokkan, 1972
 138

ante el juez competente por todo acto contra su libertad, seguridad e inmunidad
individual.

S UFRAGIO DIRECTO
Otro tipo de clasificaciones consiste en determinar si el voto es directo o indirecto.
Cuando se producen elecciones directas o inmediatas, el elector determina a los titulares
de sus bancas, por cuanto el elector ejerce por si mismo el poder electoral, ya que
sufraga para la elección en una única instancia. Es decir el elector elige directamente,
sin que se produzca algún tipo de intermediación.
En el caso del voto indirecto, se quiere significar que el elector no designa
directamente a sus representantes sino que elige a terceras personas que conforman el
colegio electoral. Este cuerpo intermedio es previamente elegido y se encuentra entre el
elector y el representado.
Es decir que en una elección primaria se elige a los que conformarán el colegio
electoral, y estos en una elección de segundo grado eligen a sus representantes.205
Hay que distinguir entre elección indirecta formal (donde el colegio electoral se
encuentra obligado a respetar el voto del elector primario) y la elección materialmente
indirecta (el colegio electoral no tiene ese compromiso y elige a los titulares de escaños
según su propio juicio.)
En nuestro país, el Presidente de la República y los senadores por la Capital
Federal eran elegidos por voto indirecto, pero la Reforma de 1994 con acierto instauró
el sufragio directo para la totalidad de los cargos electivos.

PROPUESTAS PARA LA AMPLIACIÓN DEL CUERPO ELECTORAL

 Voto optativo de los 16 a 18 años:

En la actualidad, no hay código electoral que no establezca una edad mínima para
poder ejercer el derecho de sufragio. La justificación esgrimida es que se considera
necesario reconocer el derecho a sufragio solamente a aquellas personas que han
alcanzado una capacidad de discernimiento que les permita evaluar, aun de manera
rudimentaria, los problemas políticos y sus soluciones.
Si aspiramos a alcanzar una democracia con una mayor participación, si queremos
que se aumente el compromiso cívico y la cultura política, sería sumamente importante
aumentar el cuerpo electoral a la franja etaria de dieciséis a dieciocho años.
En los últimos años, tanto en el ámbito nacional como internacional, se ha venido
instalando la idea de alentar a los jóvenes hacia la participación activa en la vida política
y se han logrado interesentes resultados.
Un claro ejemplo es Brasil, donde conforme a su Constitución (1988), el voto es
obligatorio para los mayores de 18 años y opcional para aquellos mayores de dieciséis
años y menores de dieciocho, entre otros. El resultado fue ampliamente favorable, ya
que se sumaron más de tres millones de brasileños en las elecciones presidenciales.
En nuestra legislación, la Reforma introducida al Código Civil, por la ley 17.711,
en el año 1968, ha establecido en su articulado una serie de estipulaciones que permiten
apreciar la mayor capacidad otorgada a los menores de entre dieciséis y dieciocho años.
Es notable cómo a medida que va adquiriendo más edad, nuestro Código Civil va
incrementando el ámbito de la capacidad, lo que se manifiesta en varios artículos del
mismo: en los art.1897 se autoriza a los menores adultos a actuar como mandatarios de
otros válidamente respecto de terceros; el art. 269 autoriza a los menores a contratar
suministros que le sean de urgente necesidad cuando estén ausentes de la casa paterna;
205
Fayt, Op.cit.
 139

el art. 286 permite a los menores desde los catorce años a defenderse en juicio criminal;
por el art. 2228, el menor puede recibir depósito necesario y responder por él, o
responder del comodato en caso de haberlo celebrado mediante el dolo según el
art. .2259.
El varón de 16 años y la mujer de 14 años pueden contraer matrimonio válido
cuando esta última haya concebido de aquél con quien pretende casarse. Además estos
menores pueden contraer matrimonio con asentimiento de sus representantes legales,
según el artículo 14 de la ley Nacional 14.394. A partir de los 14 años los menores
pueden celebrar contratos de trabajo con autorización paterna, la cual se presume. Los
que hubieran celebrado contrato de trabajo pueden estar en juicio relativo a él, así como
a agremiarse y formar parte de asociaciones profesionales sin requerir autorización de
su representante legal, según las leyes 18.345, art. 34 L.14455, art.3 y L.20615. art.5.
Además pueden ser testigos en juicio, como lo manifiesta él articulo 426 del Código
Civil y Comercial de la Nación.
Nuestro Código Civil otorga en diversas disposiciones, art. 287 inc1, el art 1807
inc 7, art.921, art.283, la capacidad para actos de suma responsabilidad, como ser jefe
de familia. Por todas estas razones, considero por demás positivo brindarles la
posibilidad de elegir libremente a sus representantes.
Desde el punto de vista constitucional nuestro país fue modificando a través del
tiempo las exigencias etarias del elector a medida que éste daba muestras de su
capacidad para ejercitar esa condición. Originariamente se registra como edad mínima
25 años y se exige el voto calificado. En 1862 se promulgó una ley donde se permitió
votar a los 18 años; en 1873 se sanciona la ley 623 donde se excluía a los menores de 17
años; en 1902, se sanciona la ley 4161 que restablece la edad de 18 años para sufragar.
A partir de la denominada Ley Sáenz Peña quedó establecido que quien tuviera
18 años de edad podía ser elector, pero esa ley estaba dirigida solamente al sexo
masculino y nativo.
Con la L.13010. sé amplio el cuerpo electoral a las mujeres, con los mismos
requisitos que el de los hombres.
Incluir en el cuerpo electoral a los jóvenes de entre 16 a 18 años como voto
optativo nos permitiría ponernos en la vanguardia de las legislaciones del mundo que al
tener en cuento la caída demográfica ya está comenzando a modificar su legislación, tal
como Dinamarca donde por medio de referéndum, el electorado se expresó en contra de
la disminución a 16 años de la edad mínima para votar.
Es necesario que se logre aumentar los canales de participación y de cultura
cívica. El reto es comenzar a buscarlos, por eso es importante que se aliente a la
participación intentando que estos jóvenes vean al voto como un derecho más que
como una obligación.

 Disminución de los inhabilitados

En la mayoría de las legislaciones electorales sigue vigente la regla que considera
un sufragio no totalmente universal, ya que se imponen diferentes inhabilitaciones.
En nuestro país la ley 19.945, es decir el Código Nacional Electoral, establece que
tienen derecho y obligación de votar los argentinos nativos, naturalizados o por opción,
mayores de 18 años. La propia ley establece quiénes se encuentran inhabilitados para
ejercer el derecho de sufragio. Entre estos figuran los sordomudos que no sepan darse a
entender por escrito, los soldados conscriptos y agentes de las fuerzas de seguridad, las
personas que estén detenidas por orden de juez competente, los condenados por delito
doloso a pena privativa de la libertad, etcétera.
 140

Nosotros sostenemos que es necesario ampliar el cuerpo electoral, por ello

consideramos que deben incluirse a los soldados y al personal militar, ya que no hay
motivos en la actualidad para privar a estos ciudadanos del derecho al sufragio.
Esta búsqueda de ampliación del cuerpo electoral no significa que haya que
incluir a aquellos individuos que cometieron delitos cuya gravedad se determina por el
mismo hecho de la pena aplicada. Estos son los casos originados por el factor
indignidad, es decir aquellas conductas que son calificadas como deshonestas por el
sistema político.
Otro factor es la incapacidad, factor que excluye del padrón electoral. Estos
factores son la calidad de extranjero y la residencia. Cada uno de estos factores merece
un tratamiento aparte.

 Mayor cantidad de ciudadanos: nuevo status a los extranjeros

No hay código electoral que no exija que los votantes posean la ciudadanía del
Estado donde estos códigos rigen, ya sea originaria o adquirida. Ser ciudadano implica
tener la condición jurídica para el ejercicio de los derechos políticos.
El derecho a sufragio es un derecho de los ciudadanos y la ciudadanía la confiere
el nacimiento o se adquiere luego de un determinado período de residencia que oscila
entre los dos y cinco años según las diferentes legislaciones del mundo.
La ciudadanía a lo largo del tiempo se ha extendido y generalizado como
condición jurídica necesaria a medida que se consolidan las comunidades nacionales.
Se hace necesario realizar un distingo entre nacionalidad y ciudadanía. Mientras
que la primera la poseen aquellas personas que nacieron en el país, la ciudadanía es un
status político, una capacidad que la ley confiere al natural del país o al extranjero
naturalizado.
En cuanto a los extranjeros, la constitución formal señala que estos gozan de los
mismos derechos “civiles” que los ciudadanos, aclarando que, según la interpretación de
Bidart Campos206, estos no gozan necesariamente de los mismos derechos políticos.
Por ende, nuestra constitución no otorga en forma directa los derechos políticos a
los extranjeros, pero tampoco prohíbe que la ley se los reconozca.
En nuestra legislación, la ley señala que la adquisición de la ciudadanía por
naturalización se adquiere residiendo durante dos años continuos en la nación, pero la
autoridad puede acortar ese tiempo si se probaran servicios a la República por parte del
solicitante.
Sostenemos que nuestro sistema democrático brinda, por su progresividad y
maximización del plexo de derechos, la posibilidad de ampliar el orbe de los derechos
políticos a favor de los extranjeros, que residiendo como habitantes, puedan acreditar un
lapso de 10 años de permanencia en nuestro país para ser incorporados al cuerpo
electoral y poder sufragar en las elecciones que elijan autoridades nacionales, y una
permanencia acreditada de 5 años para elegir autoridades municipales.

 Flexibilidad en la residencia
Esta es una condición que consiste básicamente en que los votantes tengan su
domicilio en el lugar donde funciona el colegio electoral.
Puede haber diferentes posibilidades. Una de ellas es exigir desde una residencia
de varios años hasta la residencia momentánea al tiempo de la emisión del voto,
combinado con la inscripción en el padrón electoral respectivo.
Nosotros pensamos que habría que permitir el voto a aquellos ciudadanos que, no
estando en el colegio electoral que les corresponde, pueden ejercer el derecho a sufragio
206
Op.cit, p. 261
 141

para elegir a los candidatos a presidente, con la sola inscripción en el padrón electoral
siempre que presente el documento nacional ante la autoridad competente y se
compruebe que no haya votado en otro distrito.

 Ciudadanos no habitantes: los argentinos en el exterior

Nuestra legislación prevé que los ciudadanos residentes en forma efectiva y
permanente fuera del territorio puedan votara en las elecciones federales. Un sector de
la doctrina lo considera inconstitucional, ya que sostiene que el ciudadano que en forma
permanente reside en el exterior no es habitante, no forma parte de la población de
nuestro estado ni, por ende, integra el pueblo mentado en el artículo 45.
A nuestro entender, para aumentar la participación electoral de los ciudadanos
argentinos es conveniente que voten no solo los que residan en forma permanente sino
también quienes se hallen transitoriamente en el exterior.

LA NECESIDAD DE INSTAURAR UN SUFRAGIO SEGURO

Los principios de universalidad, igualdad, obligatoriedad y el carácter de secreto

del voto no son válidos si el sufragio no es seguro. Hay quienes afirman que la historia
y la evolución del sufragio están íntimamente emparentados con la historia del fraude
electoral en nuestro país. La ley Sáenz Peña fue un fiel reflejo de tal situación, ya que
esta ley logró poner algún límite a la triste práctica del fraude electoral tan frecuente en
la última etapa del siglo XIX.
En la actualidad, las sospechas de fraude siguen siendo válidas. Los partidos
menores que no pueden contar con un aparato logístico que les permita fiscalizar la
elección, sufrirán probablemente una merma en el caudal de votos que consiguieron.
Los viejos punteros de la partidocracia acuñan una excelente definición de tal situación
cuando sostiene que en una elección lo más importante es saber contar los votos.
En estas condiciones, la voluntad popular se ve burlada y triunfa quien tiene
mayor aparato militante y no quien obtiene más votos. La partidocracia, que se siente
cómoda en esta situación, tampoco pretende modernizar la estructura para evitar tales
prácticas.
La aplicación de nuevas tecnologías para la realización de los comicios todavía no
es de uso frecuente en el mundo, pero de a poco va ganado terreno ya que se perfila
como la mejor forma de evitar manipulaciones electorales.
Hasta el momento se han desarrollado distintos tipos de sistema de votación
electrónica. Los más usados son el Sistema de Escaneo Óptico y el Sistema de
Grabación Electrónica Directa, de acuerdo al sistema de votación electrónica off line.
También se utilizan opciones on line para el manejo de la registración del votante y del
voto.
Los sistemas de escaneo óptico utilizan una boleta de papel especial con el listado
de candidatos. El votante utiliza una lapicera igualmente especial para marcar la boleta
llenando un cuadrado o un círculo para indicar su elección. La boleta de papel es luego
introducida en una máquina que la escanea para buscar las marcas, interpretarlas como
votos, contabilizarlos, y luego depositar la boleta dentro de una caja para mantenerla
resguardada y utilizarla en un potencial recuento.
Los sistemas de Grabación Electrónica Directa (Direct Recording Electronic) son
muy similares a las máquinas de contar automatizadas. Son aparatos computarizados
donde el votante registra su elección mediante botones, selectores o tocando la pantalla.
Generalmente, la computadora graba una copia electrónica del voto (encriptado para
 142

mayor seguridad) en dos diferentes lugares para asegurar una copia de respaldo.
Algunos de estos sistemas tienen la opción de imprimir los registros para poder
auditarlos207.
La utilización exitosa de estas herramientas se demostró en marzo del año 2000
cuando el Partido Demócrata de Arizona tomo la histórica decisión de permitir votar
mediante Internet en su elección primaria presidencial y así, el concepto de voto por
Internet irrumpió en el escenario internacional. Arizona pudo demostrar que el sistema
de voto remoto por la Web puede ser exitoso sin comprometer la identidad del votante y
la transparencia del voto. Incluso demostró que la votación por medio de Internet
incrementó la participación sin diluir el voto de aquellos que no tenían acceso a la red
208
.
Seguramente, habrá resistencia en nuestro país para la utilización de estas
herramientas que nos brida la tecnología, pero si queremos evitar el fraude electoral, se
hace imprescindible que se arbitren estos medios que la modernidad nos otorga.

2) LOS SISTEMAS ELECTORALES

Los sistemas electorales regulan el proceso que convierte los sufragios de los
ciudadanos en escaños parlamentarios o bancas de un colegio electoral, a diferencia del
derecho electoral, entendido en sentido restrictivo como requisito legal de elegir y ser
elegido209.
Para Rae210, los sistemas electorales son “reglas electorales que gobiernan los
procedimientos por los cuales estos votos son traducidos en distribuciones de la
autoridad gubernamental (típicamente escaños parlamentarios) entre los partidos
políticos contendientes.” Liphart211 expresa que “el concepto de sistema electoral se
refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico de la
elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su
voluntad política en votos que, a su vez, se convierten en escaños o poder público.”
Todos los sectores académicos consideran que los sistemas electorales son
fundamentales para el buen funcionamiento de la democracia, ya que son esenciales en
el proceso de formación de voluntad política y para la transferencia de poder.
Para nosotros los sistemas electorales son los encargados de otorgar legitimidad a
los representantes. Es fundamental un sistema donde la distancia entre elector y elegido
sea lo suficientemente corta para lograr una óptima representatividad. Bidart Campos 212
distingue tres tipos de legitimidad: filosófica, sociológica y legal. Apliquemos estos
criterios a los procesos electorales. Si las creencias sociales (legitimidad sociológica)
consideran legítimo únicamente al poder surgido de la participación electoral de la
sociedad, si el orden jurídico de esa sociedad (legitimidad legal) acepta la vía electoral
para formar el poder y si desde una perspectiva filosófica (legitimidad filosófica) se
juzga que hay razón suficiente para considerar legítimo el poder conformado mediante
la participación electoral, no sólo concuerdan los tres tipos de legitimidad, sino que en
esa sociedad los procesos electorales gozan de un alto grado de legitimidad.

207
Gidden, Julia, Revista Actuar, Políticas Públicas. Año I, nº 1, 2002
208
Gidden, J, Op. Cit. p. 167 es gidden o gilidden?
209
Santolaya Machetti, Op.cit.
210
Rae, Las consecuencias políticas de la normativa de los sistemas electorales. Yale University, 1971.
211
Op. Cit, p. 234
212
Op. Cit, T II. p.435
 143

Antes de comenzar con el estudio de los sistemas electorales y de evaluar las

ventajas y desventajas de un sistema u otro, queremos dejar sentado que no existe
ningún sistema electoral ideal.
Los sistemas electorales pueden clasificarse, básicamente, de acuerdo con dos
principios: el de elección mayoritaria y el de elección proporcional.
Los elementos que configuran los sistemas electorales son la circunscripción
electoral, la forma de candidatura, la barrera electoral, las fórmulas para convertir los
votos en escaños y los procedimientos de votación.
En las próximas páginas analizaremos minuciosamente cada uno de los elementos
que constituyen los sistemas electorales, teniendo en cuenta la factibilidad de aplicación
de algunos modelos en nuestro país. Intentaremos llegar a una conclusión sobre qué tipo
de sistema electoral es el más apropiado para nuestro país y para la Ciudad de Buenos
Aires. Nuestro objetivo es frenar la caída de la credibilidad de nuestros representantes.

TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES

Los sistemas electorales se clasifican en mayoritarios y proporcionales. El tipo

mayoritario consiste en que el candidato o lista de partido que obtiene más votos que el
resto en la competencia gana la elección y logra el asiento parlamentario en esa
contienda electoral.
El principio de representación mayoritario tiene como objetivo generar una
mayoría parlamentaria para un partido o coalición política, aún cuando no se haya
obtenido la mayoría de los votos emitidos en una elección ya que el sistema tiene como
propósito formar gobiernos. De esta manera los sistemas electorales mayoritarios, al
formar mayorías, sacrifican la representatividad parlamentaria en pos de un gobierno
eficiente.
Los promotores del tipo mayoritario sostienen que el sistema sirve para elegir un
gobierno, reduce la fragmentación de los partidos e inclusive, puede originar un sistema
bipartidita. Mejora además la calidad de los funcionarios elegidos y crea una relación
directa o más directa entre electores y representados.
Sin embargo, el sistema mayoritario presenta peligros como el riesgo de la sobre-
representación de las mayorías en desmedro de las minorías, que se pueden quedar sin
representación o sub-representadas. Por otra parte puede generarse una distorsión que
permite que un partido que en el comicio resultó segundo se alce con el gobierno
mediante tácticas de alianzas.
En el tipo proporcional, la cantidad de asientos parlamentarios que logra un
partido o coalición es lo más próximo a la proporción de votos que se haya obtenido en
la elección. El principio que anima el sistema proporcional es el de representación ya
que busca reflejar con la mayor exactitud posible, en el ámbito del parlamento, las
fuerzas políticas existentes en la sociedad.
Las críticas más fuertes a este tipo son que permite una fragmentación excesiva de
los partidos y que no propicia la gobernabilidad ni el gobierno efectivo. Quienes
defienden el sistema de proporcionalidad distinguen entre el poder de decisión y el
poder de representación. Al primero corresponde el principio de la mayoría; al segundo
el de la proporcionalidad. Sostienen que el sistema mayoritario, en el ámbito del poder
electoral, desfigura y desvirtúa la democracia representativa, convirtiendo el gobierno
de todo el pueblo por todo el pueblo representado en el gobierno de todo el pueblo por
una parte o simple mayoría del pueblo exclusivamente representada213.

213
Jackish, Op.cit. p 58.
 144

ELEMENTOS PROPIOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

1. LA CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL
Una de las cuestiones más importantes y discutidas en el ambiente político es la
distribución de las circunscripciones electorales, ya que para los partidos políticos este
tema es de capital importancia para sus oportunidades electorales.
Conceptualmente la circunscripción electoral es entendida como una unidad de
conversión de votos en escaños que tiene normalmente base territorial, aunque
excepcionalmente pueden crearse sobre concepciones personales, como por ejemplo los
reservados a la emigración en Portugal, a las minorías étnicas en algunos países del Este
de Europa, a los maoríes en Nueva Zelanda o los Misquitos en Nicaragua.
Hay que distinguir entre circunscripción electoral y colegio electoral: este último
se establece a efectos de poder emitir el voto y divide a la circunscripción de tal manera
que todos los electores pueden ejercer su derecho a votar. En cambio la circunscripción
es la zona donde se le asignan escaños a los candidatos.
Los problemas más frecuentes en la determinación de las circunscripciones surgen
cuando se produce un desequilibrio en el principio de igualdad de sufragio, cuando se
realiza una manipulación activa en beneficio de un partido o una tendencia política y
cuando se omiten reformas necesarias.
Cuando la circunscripción electoral es definida de acuerdo a la superficie de un
territorio, las circunscripciones electorales no pueden definirse de una vez y para
siempre. Por ello hay que tener muy en cuenta los proceso migratorios ya que estos
exigen el ajuste permanente de las circunscripciones a las nuevas realidades
demográficas, ya sea mediante un cambio geográfico de los límites de las
circunscripciones electorales o mediante un cambio en el número de escaños en la
circunscripción.
El derecho constitucional comparado nos muestra que son posibles al menos
cuatro técnicas para la determinación de una circunscripción electoral, y que ésta no es
una opción neutral en cuanto que, a igualdad de votos, provoca notables variaciones en
la atribución de escaños parlamentarios.

 Técnicas para la determinación de la circunscripción

Distrito único: Se utiliza al conjunto del país como circunscripción electoral. Es
un sistema característico de países geográficamente pequeños y dotados de un
fuerte grado de identidad y cohesión.
Se lo emplea, por ejemplo, en las elecciones generales en Israel y Holanda. Tiene
como consecuencia producir resultados sumamente proporcionales, lo que trae
indefectiblemente una gran inestabilidad en los gobiernos. Puede provocar un excesivo
alejamiento entre electores y elegidos si no va acompañado de mecanismos de
personalización del sufragio.
Este tipo es utilizado, sin embargo, como una opción muy común en la elección
de Asambleas multinacionales como el Parlamento Europeo y se utiliza en muchos de
los países de alguna manera nacional. No se establece una relación fiduciaria entre el
Parlamento y la Comisión, por lo que no juega en este supuesto el factor estabilidad214.
En nuestro país se utiliza el distrito único para la elección presidencial. Para la
elección de diputados y senadores sería inconstitucional tomar un único distrito para
elegir a la totalidad de los parlamentarios.

214
Santolaya Machetti, Op. Cit. p 35
 145

Distritos electorales ad hoc: Supone establecer un mapa electoral que combine el

criterio de igual valor del sufragio con otros que atiendan aspectos de la identidad
colectiva de las comunidades existentes, evitando en la medida de lo posible, una
representación artificial.
Entre las ventajas de este sistema se puede señalar la estrecha relación que surge
entre electores y representantes. Entre sus inconvenientes, se cuentan, además de la
escasa proporcionalidad de sus resultados si se utiliza la uninominalidad, la
imposibilidad práctica de mantener actualizadas las circunscripciones, lo que a la larga
puede generar problemas de igualdad de sufragio y el riesgo de un diseño partidista de
las circunscripciones, lo que se llama “gerrymandering”.
El nombre de esta técnica de manipulación consciente se debe al señor Elbridge
Gerry, Gobernador del estado de Massachussets, que recortó a su medida la
circunscripción de la ciudad de Boston. Este recorte tenía una forma similar al de una
salamandra, de ahí que se denomine “gerrymandering” al diseño intencional de los
límites de las circunscripciones electorales según la dispersión geográfica con la que
cuenta un candidato o un partido, sin tener que manipular el criterio de representación.
Esta técnica responde a distintas necesidades: por un lado se puede buscar la
victoria segura de un candidato (es el caso de mister Gerry); por otro se puede buscar el
aumento o la disminución de la representación política de un grupo social o partido.
Como señala Erickson,215 “el gerrymandering óptimo para un partido reside en
distribuir el electorado de la oposición en muchas circunscripciones electorales en las
que no tenga posibilidad de constituirse en mayoría, concentrando su mayor parte en
una o varias circunscripciones”. Existen entonces dos estrategias destinadas a
neutralizar al electorado del adversario: una con la mezcla del electorado, la otra con la
formación de los denominados “bastiones”.
Históricamente hemos encontrado una enorme cantidad de casos donde se utilizó
esta forma de manipulación. En la V República en Francia, de Gaulle quería reducir al
mínimo la representación política de los comunistas: cuando la mezcla de zonas urbanas
y rurales no prometía éxito en la neutralización de votos comunistas, se mantuvo el
método de formación de bastiones, para limitar la posibilidad electoral de los
comunistas. La representación desigual en las zonas urbanas y rurales y el método de
Gerrymandering produjeron la mayoría gaulista.
En nuestro país se utilizó esta técnica en las elecciones de 1952. Allí el trazado de
los distritos uninominales hizo posible que el peronismo que estaba en el gobierno y que
obtuvo el 62 % de los votos, pudiera controlar el 92 % de la Cámara, es decir 140
diputados. El partido opositor, la Unión Cívica Radical, logró el 35 % de los votos pero
solo consiguió 12 escaños, es decir el 7 % de la Cámara.
 Propuesta para evitar el “gerrymandering”: La Ciudad de Buenos Aires se
encuentra próxima a votar su ley electoral. Existen serios riesgos de que se
utilice este método pero en forma más sutil, a fin de aprovechar la distribución
geográfica del electorado a favor del partido político. Nosotros consideramos
que quienes deben fijar el tamaño de las circunscripciones deben ser Comisiones
especiales compuestas por técnicos independientes a fin de evitar la utilización
del gerrymandering y el desequilibrio del voto igual. En Gran Bretaña se
estableció con sumo éxito las Boundary Comissions que son comisiones
independientes de los partidos políticos cuya misión es observar el vínculo entre
población y escaños y proponer las reformas pertinentes. La primera comisión se
estableció ad hoc en 1917, pero desde 1944 hay cuatro comisiones permanentes
215
Ericcson, Análisis de la vida política. 1976
 146

en Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. La creación para la Ciudad de

Buenos Aires de este tipo de comisión u otro organismo como puede ser el
Tribunal Electoral de la Ciudad de Buenos Aires (organismo próximo a crearse)
sería muy saludable.

Distritos por unidad geopolíticas preexistentes: Son las que se encuentran

generalmente ligadas a la elección proporcional en circunscripciones plurinominales.
Pueden sin embargo presentar problemas en la medida que existan grandes
desproporciones entre las distintas unidades: si se aplica la proporcionalidad en forma
correcta, pueden presentarse distorsiones significativas de la representación política que
resultan de la distribución de las circunscripciones electorales, ya que estas son
productos accidentales de la distribución de los diferentes tamaños de las
circunscripciones electorales.
Estas distorsiones se producen en su mayoría como consecuencia de la variación
de la densidad de poblacional que existe en casi todos los países del mundo y que
también es producto de los procesos migratorios de una zona rural a una urbana.
Unos de los efectos que produce la distribución desigual de los tamaños de las
circunscripciones es que hace que con la misma cantidad de votos un partido obtenga
más escaños que otro, lo que viola el principio de igualdad en el sufragio216.
Esta técnica es actualmente la más difundida, y es aplicable a nuestro país y a
España entre otros países. En España, la ley electoral de 1977 estableció
circunscripciones electorales idénticas a las provincias. En Madrid y Barcelona se
eligieron 32 y 33 escaños respectivamente, mientras que las circunscripciones rurales no
pasaron del tamaño medio de 6 o 7 escaños. Las circunscripciones pequeñas, como por
ejemplo Soria, fueron favorecidas por la norma según la cual cada circunscripción debía
abarcar un mínimo de tres escaños. Esto arrojó como resultado que a la provincia de
Soria correspondió un diputado cada 33.500 habitantes mientras que a la provincia de
Madrid tuvo un diputado cada 141.200 votos. Esta desigualdad puede provocar grandes
efectos en la representación que se agravan según se presente la distribución geográfica
de las circunscripciones electorales de diferentes tamaños y también según corresponda
esa distribución a la distribución geográfica del voto de los partidos políticos. Con la
aplicación de este sistema generalmente se busca el efecto de beneficiar al partido que
obtiene mayor cantidad de votos en las zonas rurales, como sucede también en Islandia.
En Argentina la Constitución en el artículo 37 ha consagrado el principio de
igualdad de sufragio, es decir un hombre, un voto. La ley 22847, es la que determina el
número de diputados por distrito.
Parte de la doctrina constitucional - Bidart Campos,217 Delia Fernández Rubio218-
la considera inconstitucional, ya que sostienen con acierto que se altera la base
constitucional de asignación de bancas al asignar a los distritos tres diputados más con
independencia de la población del distrito. Al establecer dos mínimos tampoco tienen
relación con la cantidad de habitantes (ningún distrito puede tener menos de cinco
diputados y ninguno puede tener menos diputados de los que tenía al producirse el golpe
de Estado de marzo de 1976.)
El resultado de la aplicación de esta ley es la existencia de distritos sobre-
representados y otros sub-representados.
La sobre-representación y sub-representación producen una alteración en la
igualdad del sufragio por el cual los votos de los ciudadanos que viven en distritos

216
Herzog, La relevancia perspectiva, 1987.p71
217
Op.cit. p256
218
Fernández Rubio, Delia, Financiamiento de los partidos políticos.
 147

sobre-representados (por ejemplo Tierra del Fuego, Catamarca, La Rioja) tienen más
valor que los votos de los ciudadanos que viven en los distritos sub-representados (por
ejemplo Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe.)
 Propuesta para evitar la sobre-representación y la sub-representación:
pensamos que esta situación debe modificarse por medio de una legislación en la
cual se garantiza la más absoluta igualdad en el sufragio de todos los ciudadanos
del país y teniendo en cuenta el tamaño de la circunscripción con relación a la
población y no en cuanto a la unidad territorial. Es en el ámbito del Senado
donde los integrantes son elegidos de acuerdo a la unidad geopolítica
preexistente que son las provincias y no por la cantidad de población.

Distritos mixtos: Es el modelo desarrollado en Alemania y también utilizado en

Venezuela y que intenta reunir las ventajas de grandes circunscripciones a efectos de
proporcionalidad, limitando su fragmentación con una alta barrera electoral, y la
cercanía entre electores y representantes de los sistemas mayoritarios uninominales.
Como veremos más adelante al analizar los sistemas mayoritarios y los
proporcionales, desde el punto de vista de técnica electoral el peor inconveniente de
estos sistemas es su propia complejidad y dificultad que en ocasiones provoca una alta
proporción de votos nulos.

 El tamaño de las circunscripciones

El tamaño de la circunscripción no es entendido por su extensión geográfica, sino
por la cantidad de escaños que le corresponden. Según el criterio del tamaño, se pueden
distinguir dos tipos: la uninominal y la plurinominal.
A priori en las circunscripciones uninominales solo es aplicable el principio de
decisión mayoritaria (absoluta y relativa), mientras que en las plurinominales también
se puede aplicar la decisión proporcional.
Nohlen219 sostiene que también puede existir la circunscripción uninominal en el
sistema proporcional, ya que la circunscripción electoral no tiene que ser
necesariamente el elemento determinante en los efectos de un sistema electoral.
También este autor clasifica las circunscripciones electorales en pequeñas (1 a 5
cargos), medianas (6 a10 cargos) y grandes (11 o más cargos). A más elevado número
de cargos a distribuir en la circunscripción, mayor será la proporcionalidad y menor su
distorsión.
La categoría plurinominal presenta a su vez subdivisiones, ya que en la práctica
existen división del electorado en circunscripciones plurinominales de todos los
tamaños.
En la mayoría de los casos, la división del electorado en circunscripciones
plurinominales lleva a un número variable de escaños por circunscripción
(circunscripción plurinominal variable.)
En otros casos el número de escaños es siempre igual (circunscripción
plurinominal uniforme). De acuerdo a esta subdivisión existen: las denominadas
circunscripciones pequeñas (binominales, trinominales, pentanominales); las
circunscripciones medianas (de 6 a 10 asientos parlamentarios) y las circunscripciones
grandes (de más de 10 asientos parlamentarios).
Cada una de estas subdivisiones puede producir distintos efectos, por ejemplo:
cuanto más pequeña es la circunscripción electoral menor va a ser el efecto
proporcional. Esto significa que disminuyen las posibilidades electorales los partidos
pequeños.
219
Nohlen. Op.cit. p 110
 148

En las circunscripciones de tres escaños la mínima para obtener un escaño es del

18 %, pero en una circunscripción de 9 escaños un partido puede alcanzar la banca con
menos del 9 % de los votos. Al reducirse el tamaño de las circunscripciones se aumenta
la desproporción entre votos y escaños. Inversamente se refuerza el efebo proporcional
de un sistema electoral al incrementarse el tamaño de las circunscripciones.
La diferencia en el tamaño de las circunscripciones dentro de un sistema electoral
establece condiciones distintas para la representación de los grupos políticos. Los
partidos pequeños tienen pocas posibilidades de conquistar bancas en las
circunscripciones pequeñas y medianas, por lo tanto deben centrar sus esfuerzos en las
circunscripciones grandes, salvo en los casos en que se practica un segundo cómputo de
votos con asignación de escaños en el ámbito nacional.

2. FORMAS DE CANDIDATURA
Este elemento representa la forma de expresión del voto, que hace referencia a las
posibilidades de cada elector para determinar los candidatos a quienes se quiere otorgar
representación, y, correlativamente, a la posición de los partidos políticos a la hora de
establecer las listas electorales220.
En las legislaciones comparadas podemos encontrar dos formas de candidatura: la
candidatura personal y la candidatura de lista. En la personal, los votos se computan,
para el reparto de cargos, a favor del candidato por el cual el votante ha emitido su
sufragio. En la forma de lista, los votos obtenidos se asignan al conjunto de candidatos
que la integran. En el primer caso elegimos personas (importa quién es quién y
designamos una persona concreta con nombre propio); en el segundo, en cambio,
votamos por el partido y su lista, sin que nos interese realmente quién es quién.
Para nosotros este elemento tiene una influencia superior al resto de los elementos
que componen el sistema electoral ya que las diferentes formas de lista y de votación
otorgan al elector mayor o menor influencia en la selección de los candidatos.
La representación por lista se caracteriza en principio por la lista a la que
adjudican las bancas y en segundo lugar por la distribución entre los candidatos que la
conforman.
En la forma de candidatura de lista, lo primordial a la hora de transformar votos
en bancas es la suma de los votos de diversos candidatos, o bien el número de votos
conseguidos por el conjunto de candidatos.
En la forma de lista, son decisivas las relaciones que se producen dentro del
partido, ya que el poder del partido supera al de la persona.
Dentro de los tipos de formas de candidaturas de lista existen: las listas cerradas y
bloqueadas, las listas cerradas y no bloqueadas y las listas abiertas. Por la importancia
que tiene este tema, analizaremos en detalle cada uno de los tipos.

 Lista cerrada y bloqueada

En este tipo de lista, el orden en que se presentan los candidatos no puede ser
alterado. La oferta electoral está previamente seleccionada y ordenada por cada uno de
los partidos y está expresada en la papeleta electoral.
Los partidos políticos determinan la conformación de la lista y las bancas que
corresponden a la lista se adjudican a los candidatos en el orden en que estos aparecen
en dicha nómina.
El primer efecto que produce este tipo de mecanismo es la sujeción del candidato
al partido, que se vuelve sumamente dependientes de la orgánica de la dirigencia
partidaria.
220
Calvo, Abal Medina (h), El federalismo electoral argentino.
 149

A través de la lista cerrada y bloqueada, los partidos políticos pueden planificar la

composición de sus grupos parlamentarios, imponiendo expertos representantes de
grupos o el orden de las mujeres. De ahí la importancia que tienen las internas
partidarias, ya que son estas las que definen el orden de los candidatos, lo que refuerza
el monopolio de los partidos políticos.
En el debate que se produce sobre la titularidad de las bancas y lo que los autores
españoles221 llaman el “transfugismo” político, consideramos que si se opta por el
mecanismo de forma de candidatura de lista cerrada y bloqueada, la titularidad del
escaño corresponde a los partidos políticos y no a los candidatos. De esta forma se
debería quitar la banca a quien renuncie al partido o sea expulsado del mismo.
La Corte Suprema de la Nación en diversos casos ( “Ríos”) ha optado por la
posición contraria, pero nosotros consideramos que, de acuerdo a esta forma de
elección, si un elector votó a un partido político y no a un candidato, la banca pertenece
al partido y no al diputado.
En nuestro país se produce actualmente un debate sobre la eliminación de la
denominada “lista sábana”. La ciudadanía considera que entre las causas más
importantes de la crisis de representatividad está la utilización de las listas cerradas y
bloqueadas de las candidaturas.
Cuando uno observa cuál es el comportamiento de los partidos políticos, uno nota
que existe un consenso entre ellos tanto en sus plataformas como en las declaraciones
públicas realizadas individualmente por sus integrantes a favor de la eliminación de este
mecanismo de elección. Sin embargo la realidad nos muestra que muchos
parlamentarios huyen del debate en el recinto y solo realizan declaraciones simbólicas.
Consideramos este mecanismo de elección como uno de los más perversos. Si
bien preferimos un determinado sistema electoral, no podemos dejar de reconocer que
cualquier sistema electoral donde estén representadas las minorías es válido si no
contiene la lista cerrada y bloqueada, más conocida en nuestro país como “lista sábana”
o, como expresivamente la denominan en otros países latinoamericanos, “lista plancha”.
Sólo hemos analizado la Lista Sabana de manera vertical. Pero la situación es aún
más grave cuando se procede a la elección de diferentes autoridades, lo que produce la
“lista sábana horizontal”. Como hay una enorme cantidad de cargos a elegir, siempre
termina produciéndose la polarización sobre los cargos más importantes y una palmaria
ausencia de debate sobre los otros cargos. Esto conlleva un recrudecimiento del
presidencialismo ya que el candidato presidencial termina siendo este el verdadero y
pareciera ser el único representante.
Por ello nos oponemos a la simultaneidad de todas las elecciones. En la Ciudad de
Buenos Aires, por ejemplo, están previstas para el año 2003 las elecciones de
Presidente, Vicepresidente, Diputados Nacionales, Jefe y Vicejefe de Gobierno,
Legisladores de la Ciudad y autoridades comunales. Esto nos parece un despropósito ya
que en aras de un supuesto ahorro, sé esta acabando con uno de los pilares básicos de la
representación que consiste mínimamente en conocer quienes serán sus representantes.
Si queremos alcanzar una auténtica calidad democrática, esta tiene un costo, y
debemos asumirlo, por lo que nosotros proponemos que no haya más de dos elecciones
de autoridades a cargos públicos al mismo tiempo, y que se dividan las elecciones
nacionales y provinciales y municipales en diferentes días.
Es decir: cuando se eligen autoridades nacionales sólo puede haber elecciones
únicamente para esos cargos y en otra elección, en otro año o mes, se designarán
autoridades provinciales y municipales.

221
García Pelayo, La constitución española.
 150

 Lista cerrada y no bloqueada

En esta formula, un elector puede elegir un número concreto de candidatos dentro
de una lista general de todos los partidos políticos o dentro de las listas presentadas por
cada uno de ellos.
En este caso no importa el orden de las candidaturas. El elector al momento de
sufragar puede optar por votar la lista así como se presenta, o puede reordenar los
candidatos, ya sea poniendo un número delante de cada nombre o votos preferenciales.
La utilización de este tipo de lista puede admitir las denominadas borratinas, es
decir la eliminación, por parte del elector, de algún candidato, tachando su nombre de la
lista.
Así, el elector decide quién debe representar al partido. Los órganos de los
partidos políticos se limitan a estructurar la decisión. Por lo tanto una de las principales
consecuencias es que la estructura partidocrática pierde gravitación.
Por ello nosotros consideramos que de aplicarse este mecanismo, la titularidad de
las bancas pertenecería a los diputados y no a los partidos. El diputado sabe que tiene no
sólo el respaldo de su partido, sino que también cuenta con el apoyo personal y político
de los electores que marcaron con una cruz su nombre en la lista de partido. En
consecuencia se produce menos dependencia de su partido.
En muchos de los países donde se emplea el mecanismo de elección de forma de
lista cerrada y bloqueada se produce un debate continuo sobre la reforma, y se aboga
por un sistema de lista cerrada y no bloqueada.
Sin embargo en los lugares donde se aplica -Uruguay, Brasil, Perú, Italia, Japón-
este sistema recibe críticas que se reflejan en el fomento del fraccionalismo interno de
los partidos, el alto número de votos en blanco o nulas debido a la complejidad del voto
nominal, el alto gasto de los candidatos en competencia intrapartidaria, en la
competencia en la campaña electoral y en la corrupción.
Los detractores del sistema del voto preferencial afirman que mediante la
implementación de este mecanismo, se consigue favorecer a los candidatos con buen
respaldo económico y capaces de mantener una campaña sostenida. Vargas Llosa
sostuvo que la lucha interna entre todos los candidatos hasta el momento mismo de la
elección generó la imagen de desunión y desconcierto que dio el triunfo a Fujimori. En
el Perú, los defensores del voto preferencial 222 argumentan que esta es una forma de
defenderse de la dirigencia de los partidos, que generalmente manejan a su manera la
confección de las listas con poco o nula consulta a los afiliados.
Se valora la participación más democrática de la representación partidista pero, a
pesar de ello, esta supuesta mejor relación entre elector y elegido no atenúa la enorme
falta de credibilidad de los políticos.
En la práctica, la experiencia en los países donde se aplicó esta forma de lista
(Finlandia, Países Bajos, Austria, etc) muestra que los electores tienden a no usar el
voto preferencial o que las modificaciones son tan difíciles de lograr que los efectos de
las listas cerradas y bloqueadas o de las listas abiertas sobre la composición partidaria
del parlamento son insignificantes.
En nuestro país se utilizó este mecanismo con éxito dispar (en Tierra del Fuego,
por ejemplo) y originando algunas críticas.
En la actualidad, encontramos numerosos proyectos de reformas donde proponen
este mecanismo tanto para la elección de legisladores nacionales como provinciales y
municipales, con todas las variantes: permitiendo una sola preferencia como el modelo
italiano (país que tuvo que implementar este remedio ya que el mecanismo de la

222
Tuesta Soldevilla, Voz y voto del voto preferencial. p 23
 151

amplitud de tachaduras era utilizado por la mafia para controlar posiciones de poder o
dos enmiendas) o bien pudiendo realizar múltiples preferencias.
Aunque consideramos el sistema de lista cerrada y no bloqueada un avance si se
lo compara con la forma de lista cerrada y bloqueada, todavía pensamos que no es la
fórmula más democrática, ni la que fomentaría mayor calidad democrática y
participación ciudadana.

 Lista abierta
En la lista abierta no se presentan candidatos, sino que cada elector introduce los
que crea convenientes. Salvo en comunidades muy pequeñas, esta opción es
prácticamente inviable.
Otra modalidad es que habiendo listas, el elector pueda cambiar el orden del
candidato sobre la base de preferencias como en el sistema de listas cerradas y no
bloqueadas, pero la diferencia radica en que el elector puede votar a candidatos de
distintas listas, elaborando de hecho una nueva lista (panachage). Otra variante es
introducir nombres nuevos.
La lista abierta permite al elector pasar por encima de las fronteras partidistas y
configurar su propia lista, ya que la lista elaborada por el partido representa solamente
una propuesta.
En nuestro país la ley Sáenz Peña permitía el panachage, ya que esta ley permitía
que el escrutinio se realizara por candidatos y no por lista del partido. Tampoco la
nominación quedaba solo en manos de los partidos ya que podían presentarse
candidatos independientes. Esta ley estuvo vigente hasta el 11 de julio de 1951, cuando
durante el primer período de gobierno peronista se dicto la ley 14.032.
 Otras clasificaciones en las formas de listas
Listas nacionales, provinciales y municipales: Según el ámbito territorial que cubre,
ya que se puede tratar de elecciones simultáneas.
Listas unipartidista, pluripartidista o de coalición: Los partidos políticos se pueden
presentar a las elecciones individualmente o formando coaliciones electorales. Sucede,
especialmente, cuando dos o más partidos unifican candidaturas para una elección o
cuando un partido local adhiere a las candidaturas de partidos provinciales o nacionales
para la cobertura de los cargos en las jurisdicciones.
Lista única: Hay una sola lista de candidatos: el elector no tiene otra opción que
aceptarla o rechazarla. Este sistema es incompatible con el concepto de elección
democrática que presupone la posibilidad de elegir entre diversas listas y candidatos.
Lista en bloque: Se convoca al electorado a emitir su voto en una sola boleta, que
incluye candidatos para funciones distintas (por ejemplo: presidente, legisladores,
gobernadores, intendentes, etc) impidiéndoles el desdoblamientos o la combinación de
candidaturas entre distintos partidos para los cargos a cubrir.

3. LA BARRERA ELECTORAL
El tercer elemento que conforman los sistemas electorales es la barrera electoral.
Este término es utilizado para determinar la participación de los partidos en la
asignación de escaños y depende de la obtención de una determinada cantidad de votos
(o sea en relación con votos válidos emitidos) o de los escaños ganados (directos en la
circunscripción.)
Este elemento puede darse bajo forma de barrera legal. Esta limitación no se
produce por características inherentes al sistema electoral, sino que se trata de una
imposición del derecho electoral.
 152

El otro supuesto más conocido son las denominadas barreras fácticas, que son las
que existen como consecuencia de los diferentes tamaños de las circunscripciones.
También existen barreras escalonadas, que se aplican en algunos países de Europa
del Este. Esto sucede cuando los partidos políticos forman alianzas electorales, por lo
que crece el porcentaje de votos exigido. Por ejemplo: por un partido 5 %, por una
alianza de dos partidos 7 %, etc. Mediante las barreras escalonadas se impide la
formación de pequeños partidos que sobrepasan la barrera legal a través de la formación
de alianzas.
En la actualidad encontramos en la mayoría de los países barreras electorales. Las
barreras legales más importantes son las de Sri Lanka con 12,5 % para la
circunscripción.
Alemania presenta una barrera del 5%. De esta manera se contribuye a consolidar
el sistema de partidos existentes, ya que se acelera el proceso de concentración en los
grandes partidos y se reducen las oportunidades de representación de los partidos
pequeños, limitando las posibilidades de establecerse los partidos políticos.
Suecia tiene una barrera legal del 4% en el ámbito nacional y del 12% para la
circunscripción, persiguiendo los mismos fines que en Alemania.
En España, la barrera es del 3%, pero la limitación real de la representación
proporcional en la distribución de las circunscripciones es mucho más significativa que
las consecuencias de la barrera legal cuyos efectos pueden presentarse en las
circunscripciones grandes.
Es importante señalar para la cuestión de la constitucionalidad de los sistemas
electorales constitutivos de mayoría, que la determinación de la cláusula limitativa solo
sirve para los sistemas de elección proporcional.
Nohlen 223 considera que las cláusulas limitativas que sobrepasan un determinado
límite son incompatibles, de hecho, con el principio de representación proporcional.
En nuestro país, la legislación nacional nos indica que la barrera es del 3%. Aunque
se considere que esta barrera es baja, la finalidad de su imposición es la de contrarrestar
las posibles consecuencias de la elección proporcional, consideradas como negativas,
especialmente la multiplicidad y el fraccionamiento de los partidos. Evita además la
tendencia al fraccionamiento partidista que tiene la elección proporcional pura ya que
disminuye el número de partidos que presentan candidatos, y también el número de
nuevos partidos, y favorece la concentración de votos.
En la Ciudad de Buenos Aires, al no haber sanción de la ley electoral, el Tribunal
Superior dispuso que no era viable sancionar una barrera electoral únicamente. El
principal efecto que trajo fue que en las elecciones a Legisladores de la Ciudad de
Buenos Aires, al no haber barrera electoral, se arribó a una elección proporcional pura.
Prácticamente no hubo regla alguna que pudiera considerarse como limitación
voluntaria de la proporcionalidad entre escaños y votos escaños.
Esto permitió el ingreso de partidos que nunca habían tenido representación como
el Partido Humanista, El Partido Obrero, y el PJ, que obtuvo un magro 1,8 % de los
votos.
En el derecho comparado encontramos solamente la representación proporcional
pura en Portugal que en su articulo 155.2 prohíbe hacer depender de una barrera
electoral el ingreso de un partido al parlamento.
En los sistemas electorales proporcionales no deben incluirse barreras muy
elevadas que excluyan del partido de bancas a partidos de cierta importancia. Las
cláusulas limitativas son incompatibles con el sistema de representación proporcional

223
Op. Cit. p 354
 153

puro a menos que las barrearas sean muy bajas, como en Israel que tiene una del 1% de
la totalidad de los sufragios.
Nosotros sostenemos que de aplicarse un sistema de proporcional, este debe ser
puro, es decir, sin barreras legales, a fin de permitir una mayor flexibilidad en la
representación.

4. PROCEDIMIENTOS DE VOTACIÓN
Los sistemas electorales empíricos son el resultado de compromisos entre las
fuerzas políticas en determinados períodos. La evolución de los procedimientos de
votación nos muestra cuáles fueron esos resultados. Por otra parte, los sistemas de
representación tuvieron su origen en algún tipo del principio mayoritario.
Durante la Edad Media en Inglaterra, para asegurar la elección de dos caballeros
del condado para la Cámara de los Comunes, se establecieron elecciones de una vuelta,
con decisiones por una mayoría simple. También se preveían elecciones que estipulaban
segundas y terceras vueltas, sin embargo diferían en los requisitos que exigían para una
vuelta final y decisiva. La segunda vuelta permitía un espectro abierto para el caso de
las candidaturas y una mayoría simple, mientras que la tercera restringía la competencia
a dos de los principales candidatos y conservaba el requisito de la mayoría absoluta
Entre los diferentes procedimientos de votación encontramos:
El voto sucesivo: Tuvo y tiene vigencia en la Iglesia. Se aplicó en Estados Unidos, fue
instituido por Francia en 1789, hasta que Napoleón III limitó a224 dos vueltas la elección,
al igual que Suiza hasta 1900 y Austria, Italia, Holanda, hasta la primera guerra
mundial.225.
Con la democratización del sufragio, estos métodos electorales fueron perdiendo
legitimidad y comenzaron a instrumentarse métodos proporcionales para asegurar la
representación de las minorías.
Entre los procedimiento técnicos de votación encontramos nuevas variantes cuyo
análisis es relevante:
Voto único: El elector solo puede emitir un voto, ya sea por un candidato o por una
lista de candidatos.
Voto múltiple: Este mecanismo se produce en las circunscripciones plurinominales o
en las listas cerradas no bloqueadas en ocasión de elecciones convocadas para la
cobertura de cuerpos colegiados. En estos casos, el elector tiene la posibilidad de emitir
tantos sufragios como cargos haya que cubrir en la circunscripción en la que vota, sin
embargo no puede otorgar más de un voto a cada candidato.
Voto ilimitado: Se trata de una variante del voto múltiple, pero aquí el elector dispone
de menor cantidad de votos en relación con los escaños correspondientes a la
circunscripción, lo que permite la representación de la minoría política (por ejemplo: en
una circunscripción donde se eligen seis legisladores, el elector puede emitir cinco
sufragios).
Votación de lista o votos nominales: El elector tiene la posibilidad de elegir una lista
completa o a un solo candidato de ésta. Admite varias regulaciones según que el sistema
electoral sea de circunscripciones uninominales o proporcional. En general, el voto a
favor de uno de los candidatos de una lista favorece a ésta al momento de serle asignado
el número de bancas que le corresponden. Además puede alterarse el orden de los
candidatos dentro de la lista según el número de sufragios obtenido por uno de ellos
modificando la propuesta hecha por el partido.

224
Braunias, El sistema político
225
Samuels, El valor de un voto. Buenos Aires, Eudeba, p. 25.
 154

Voto preferencial: El elector es quien establece el orden de sucesión de los candidatos

propuestos por un partido. Admite la posibilidad de que el número de preferencias
quede limitado a algunos candidatos o a solo uno de ellos.
Voto acumulativo: El elector tiene la posibilidad de otorgar varios votos a un solo
candidato, lo cual permite a las minorías obtener representación, es decir, pueden ir
acumulando los votos de dos en dos sobre cada candidato hasta agotar su cupo de
sufragios. La otra posibilidad es que los partidos puedan incluir en la lista dos veces el
mismo candidato.
Voto transferible: En el caso de que su primer candidato no consiga alcanzar el
número de votos, el elector señala a cuál elegiría. También permite transferir los votos
sobrantes de un candidato ya elegido a las segundas y a las terceras preferencias.
Voto panachage: Es el que se aplica en los sistemas de listas abiertas, donde se permite
al elector tachar candidatos de una lista y sustituirlos por otros. El elector puede dar su
voto a candidatos de distintas listas hasta completar su propia lista.

5. FÓRMULAS ELECTORALES PARA CONVERTIR VOTOS EN ESCAÑOS

Existen distintas formulas electorales para transformar los votos en bancas, para lo
cual se exige un recuento y un sistema de asignación o atribución de votos – candidatos
- cargos. Los sistemas o reglas para la atribución de escaños se clasifican, según vimos,
en dos tipos fundamentales: mayoritarios y proporcionales. Estos a su vez admiten
variantes que serán analizadas a continuación:

 Fórmula mayoritaria
Según la fórmula mayoritaria, será elegido el candidato que haya logrado mayor
cantidad de votos consagrados como válidos.
Esta fórmula es la más antigua y sencilla de cuantas existen.
La fórmula mayoritaria tiene por finalidad determinar como resultado de la
elección un vencedor indiscutido, ya que su propósito es elegir un representante
legitimado por la regla de la mayoría. El triunfador es quien se queda con todo.
Alexis de Tocqueville 226 estableció tres condiciones de éxito de la representación
por mayoría: la igualdad de condiciones de vida u homogeneidad social, la existencia de
un consenso político básico de la población en torno a la formula mayoritaria y la
posibilidad de que la minoría se convierta en mayoría. Si no se dan estas tres
condiciones, es muy probable que el sistema mayoritario sea desintegrador.
En los sistemas políticos caracterizados por la contradicción socioeconómica entre
el centro y la periferia o entre grupos étnicos o religiosos, el sistema de representación
por la mayoría refuerza los factores centrífugos y desintegradores.
Otra de las críticas son los efectos es la sobre-representación que ocurre cuando un
partido con mayoría simple o absoluta acapara todos los cargos en disputa y queda,
entonces, sobre-representado, dejando al resto de los participantes sub-representados, es
decir con una representación menor que el porcentaje de votación obtenido en la
contienda. Esta fórmula es muy aceptada cuando se trata de elegir órganos personales
(presidentes, gobernadores y poderes ejecutivos, en general), dada su sencillez y certeza
en relación con la designación del ganador. Además si éste es elegido por el sistema de
mayoría absoluta, tiene una legitimidad real mayor.
Desde el punto de vista teórico, siguiendo a Dieter Nohlen227, la representación
tiene las siguientes ventajas: impide la atomización partidista; los partidos pequeños
tienen pocas posibilidades de conquistar escaños parlamentarios; fomenta la
226
Tocqueville, La democracia en América.
227
Op. Cit. p. 421
 155

concentración de partidos apuntando hacia un sistema bipartidista; fomenta la

estabilidad del gobierno mediante la constitución de mayorías partidistas; fomenta la
moderación política, pues los partidos competidores luchan por el electorado moderado
y tiene que asumir responsabilidad política en el caso de triunfar en la elección (es decir
los partidos deben orientar sus programas hacia el electorado moderado y hacia lo
factible); fomenta el cambio de gobierno porque un pequeño cambio en la relación de
votos puede modificar de modo importante la relación de escaños parlamentarios;
permite al elector decidir directamente, mediante su voto, quienes deben gobernar, sin
delegar tal decisión a los negociadores entre los partidos después de las elecciones.
En la mayoría de los casos no existe consenso básico en la población sobre los
sistemas mayoritarios. Donde el consenso se mantiene -en Canadá y Nigeria por
ejemplo- el sistema mayoritario produce efectos políticos totalmente distintos de los que
tiene en países homogéneos.
En apenas seis de los 23 países occidentales industrializados se utiliza el sistema
de representación por mayoría.
En los países de Europa del Este en las 13 elecciones de tipo prefundacional se
aplicó nueve veces el sistema de mayoría absoluta. En América Latina se utiliza en
Chile, México, Panamá, para las elecciones legislativas y el sistema de mayoría absoluta
se aplica en la mayoría para las elecciones presidenciales.
En nuestro país la evolución en la aplicación del sistema de mayoría fue la
siguiente: en 1857, la primera ley electoral establecía el sistema de mayoría relativa de
lista plural o completa. En diciembre de 1902, se sancionó la ley número 4161 que
estableció el sistema por circunscripciones que permitió la entrada al Congreso de
Alfredo Palacios; en 1905, se resolvió abandonar las circunscripciones uninominales y
se restableció el sistema de lista completa. Este sistema fue abandonado por la Ley
Sáenz Peña que aplicó el sistema de Lista Incompleta.
Esta ley establecía que el escrutinio se realizara por candidatos y no por lista de
partido, esto es, por panachage o sistema que ofrece al elector la posibilidad de armar su
propia lista con cualquiera de los candidatos que se presenten a elecciones. La lista final
no estaba determinada por los partidos, pudiéndose presentar candidaturas
independientes.
En 1951, se sustituyó el sistema de lista incompleta por el de circunscripciones
uninominales. En 1955 para las elección de convencionales constituyentes que
integrarían el cuerpo destinado a reformar la Constitución de 1957, se implantó el
sistema de representación proporcional, abandonado luego en 1958.
En 1973, el gobierno militar aplica una modificación al sistema electoral y
propicia el sistema de mayoría absoluta a doble vuelta para las elecciones
presidenciales. Para diputados, en cambio, aplica el sistema proporcional.
En 1983, la ley 22.838 y sus modificaciones establecieron el sistema D´ Hont para
la elección de diputados, abandonando definitivamente la aplicación del sistema de
mayoría para la elección de escaños.
Creemos que para la elección de legisladores, sería un grave error aplicar formulas
mayoritarias.
Esta fórmula mayoritaria presenta dos variantes la mayoría absoluta y la mayoría
relativa.

Mayoría absoluta: Se utiliza la fórmula de mayoría absoluta cuando es necesario la

mitad más uno de los votos válidos obtenidos. Este es el modelo mayoritario de
democracia. Pero se puede requerir uno de mayoría calificada o compleja, al exigir una
 156

mayor cantidad de votos para conformar el principio de mayoría, utilizándose el sistema

de doble vuelta. Veamos un ejemplo de cómo procede este sistema.
Para elegir presidente en nuestro país es necesario tener más del 45% de los votos
válidos. Para ser elegido jefe de gobierno de la Ciudad e Buenos Aires, es necesaria la
obtención de más del 50% de los votos válidos.
En caso de no obtener ese determinado porcentaje legal, se procede a llamar a una
segunda vuelta entre los dos candidatos más votados. Este sistema es conocido como
ballotage. Consiste en un método para producir mayorías absolutas en elecciones
uninominales, ya sea en elecciones presidenciales o en las elecciones parlamentarias en
distritos uninominales cuando el requisito para ganar el cargo es la mayoría absoluta y
ningún candidato la alcanza en la primera vuelta.
En la segunda vuelta se restringe el número de candidatos a dos y se puede
convocar a los que hayan obtenido un porcentaje superior a una determinada cifra. por
ejemplo en las elecciones comunales de Paris participan los partidos que superen el 20
% de los votos y sean las más altas mayorías de la primera vuelta.
Un ejemplo de aplicación de la fórmula de mayoría absoluta es el de Francia
donde el presidente resulta electo sólo si alguno de los candidatos obtiene más del 50%
de los sufragios emitidos en la primera vuelta. Si en ésta ninguno de ellos obtiene la
mayoría absoluta de los votos, se realiza una segunda vuelta en la que compiten los dos
candidatos que alcanzaron mayor número en la primera oportunidad. De esta manera, en
la segunda vuelta uno de los dos candidatos alcanza, necesariamente, la mayoría
absoluta de los votos emitidos.
En general el ballotage se aplica a elecciones presidenciales en sistemas
presidenciales. Cuando se establece el sistema de ballotage o de doble vuelta electoral,
el efecto político de la segunda vuelta de elecciones que se persigue para órganos
colegiados está dado por la importancia que adquieren los partidos pequeños, ya que
estos son dueños de alianzas con los partidos que van a ballotage.
Para ello pueden solicitar un acuerdo programático, la participación en el gobierno
o en el caso de elecciones legislativas divididos por circunscripciones, la posibilidad de
negociar la cesión de alguna candidatura en alguna circunscripción.

Mayoría relativa: La fórmula de mayoría relativa se produce cuando se obtiene el

triunfo sin que medie un determinado porcentaje a alcanzar.
Es decir que la mayoría se forma con la cifra mayor de sufragios obtenido por un
candidato o partido. Si en la elección se busca cubrir un solo cargo por elección directa,
entonces gana el candidato que obtiene mayor cantidad de votos y en ese caso la
mayoría absoluta y la relativa son coincidentes.
Como bien señala la Dra. Jackish 228 “la mayoría relativa no es otra cosa que la
minoría más numerosa o en otros términos, la primera minoría.” El triunfador es aquel
que se queda en primer lugar, aunque no sea por una mayoría absoluta. La flexibilidad
de este modelo presenta grandes ventajas para el pluralismo y la tolerancia, porque con
cualquier mayoría hay un ganador indiscutible, aunque éste no logre el 50 % más uno.
Sin embargo una de sus desventajas es la falta de legitimidad y de representatividad de
un ganador que muchas veces es la minoría de una pluralidad más grande o numerosa.
El caso típico de un sistema de mayoría relativa es Gran Bretaña, donde el que
obtiene el triunfo en cada distrito es el candidato que ha recibido la más alta votación.
Ahora bien, al combinarse el sistema electoral mayoritario con otros elementos de
los sistemas electorales surgen distintas posibilidades:

228
Jackish, Op.cit.
 157

Sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales: Es el conocido

como el “clásico” en la representación por mayoría, y significa una atenuación de la
rigidez de la mitad más uno de los votos válidos para la designación del o de los
candidatos o listas. El que haya obtenido más votos que los otros candidatos son quienes
adquiere el triunfo, no importando si logró la mitad más uno de los votos.
El sistema mayoritario uninominal establece circunscripciones pequeñas, cada uno
de los cuales solo elige un parlamentario.
Tiene su aplicación en Gran Bretaña y en el mundo de influencia anglosajona, tal
como en varios países africanos, India, Pakistán, Canadá y Estados Unidos.
Este sistema conduce a una clara sobre-representación de la mayoría y a una sub-
representación de las minorías.
La composición y distribución de las circunscripciones es un factor muy
importante, por eso en los países donde se aplican sistemas mayoritarios es sumamente
necesario que los distritos o circunscripciones sean en todo lo posibles homogéneos en
cantidad de población y electores. Para ello en Gran Bretaña se crearon las Boundary
Comisión, que es un órgano técnico apartidario destinado a definir las circunscripciones
electorales.
Su efecto desproporcional favorece por lo general al partido más votado.

Sistemas de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda

vuelta): El partido o candidato que gana es quien obtiene la mayoría absoluta, es decir
la mitad más uno de los votos válidamente emitidos.
En caso de que ningún partido obtenga la mayoría absoluta en una primera
elección, el sistema obliga a la realización de una segunda vuelta o ballotage.
Este sistema se fundamenta en la idea que la autoridad del candidato electo solo
llega a ser real si se asienta en el hecho de haber llegado al poder respaldado por la
mayoría absoluta.
Se trata de un sistema electoral con mucha historia, en la actualidad se aplica en Francia
para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional, también en Polonia, en
Hungría y con voto alternativo en Australia.
Duverger229 señala que este sistema mayoritario a dos vueltas polariza y sobre-
representa, produciendo un efecto desproporcional muy fuerte en la relación entre votos
y escaños. Pero para este autor no afecta al multipartidismo y por lo tanto no es
comparable con el sistema de elección de mayoría relativa en circunscripciones
uninominales.
Su efecto desproporcional favorece al partido o alianzas de partidos con más
votos.

Sistemas mayoritarios en circunscripciones uninominales pequeñas: Este sistema es

el ejemplo clásico mayoritario. En este tipo, el elector solo puede elegir a un candidato
de su circunscripción.

Sistemas mayoritarios en circunscripciones plurinominales pequeñas: En este

sistema se aplica la fórmula de decisión proporcional en circunscripciones de hasta
cinco escaños. Se denomina también de formador de mayorías, debido a los efectos
desproporcionales de las circunscripciones pequeñas.

Sistemas de mayoría calificada: En la actualidad este tipo casi no existe ya que exige
prácticamente a la unanimidad.
229
Duverger, Los partidos políticos.
 158

Fue muy utilizada por la Iglesia Católica en la Edad Media para evitar los cismas
eclesiásticos. En la elección del Papa en la actualidad se utiliza el sistema de mayoría
calificada pero esta mayoría es de dos tercios.
Otro ejemplo es el sistema de elección para senadores en Italia. Primero se eligen
en circunscripciones uninominales, en cada circunscripción se elige a quine obtenga el
65% de los votos, si esta mayoría no es alcanzada se computan los votos según el
sistema D´Hont a nivel regional y se reparten los escaños restantes entre los candidatos
que resulten electos.

Sistema mayoritario con lista proporcional adicional: Se adjudica gran parte de los
escaños en circunscripciones uninominales y en forma separada un determinado número
de escaños adicionales en varias circunscripciones plurinominales o en una única
circunscripción plurinominal por medio de listas de partido según la formula
proporcional. En este sistema se cumplen diversas funciones, como dar representación a
los partidos de la oposición o también fortalecer a los partidos políticos por medio de la
lista.

 Fórmulas de elección de representación de las minorías

Es este un sistema de elección que tiene por finalidad acordar representación
también a las minorías o por lo menos a algunas de ellas. Ofrece variantes.
En la mayoría de los casos está combinado con el sistema de colegios, circuitos o
circunscripciones plurinominales. Desde el momento en que no constituye un sistema de
representación proporcional se lo suele denominar empírico o no proporcional, cuando
la proporción acordada a las minorías es asignada previamente por la ley, con
prescindencia de la cantidad de votos que efectivamente obtengan los candidatos.
Entre las fórmulas de elección de representación de las minorías se puede
mencionar el de voto limitado: de acuerdo con este sistema cada elector se ve
constreñido a votar por un número de candidatos inferior al de los cargos a cubrir.
Es lo que se estableció en la Argentina por la ley Sáenz Peña que recibió
indistintamente los nombres de “lista incompleta”, “ voto restringido” o “tercero
excluido”. Esta última designación obedeció a la circunstancia que el elector solo podía
votar por una lista de candidatos cuyo número fuera equivalente a los dos tercios de los
cargos a cubrir.
Este sistema electoral establecía que en cada distrito los electores solo podrían
votar por las dos terceras partes de los cargos electorales, que la ley reducía a números
enteros cuando constituían facciones, siendo electores aquellos candidatos que obtenían,
individualmente, mayor número de votos, es decir simple mayoría, sin que se tuviesen
en cuenta en qué lista o listas habían sido presentados.
Además este sistema otorga al elector la posibilidad de diseñar su propia lista a
partir de aquellas que habían sido presentados por los partidos políticos. Este recurso es
fue muy utilizado a pesar de las bondades que traería aparejado este sistema.
Otro sistema que otorga representación a las minorías es el de voto acumulado,
por el cual cada elector dispone de tantos votos cuantos son los cargos a cubrir, pero
tiene además opción para dar todos los votos a un solo candidato o distribuirlos como
mejor le parezca. En este sistema, el escrutinio se hace necesariamente por candidato
individual y no por lista de candidatos.
En los dos sistemas que se examinaron los colegios, distritos o circunscripciones
electorales deben ser plurinominales.
 159

 Fórmulas proporcionales
Esta fórmula aspira a conceder a cada agrupación política un número de escaños
directamente relacionado con el número de votos que obtuvo.
Lo básico de este sistema es que en la elección proporcional exista
proporcionalidad entre el número de votos y número de escaños a cubrir. La conversión
de votos en escaños se realiza teniendo en cuenta la proporcionalidad más exacta entre
el número de sufragios válidos y el número de escaños a integrar.
Esto no impide la inclusión de otros puntos de referencia para medir la eficacia de
un sistema proporcional, siempre teniendo en cuenta que lo principal es que exista
conformidad con el objetivo de representación proporcional que consiste en el efecto
proporcional ejercido sobre la relación votos y escaños. Adicionalmente podría
agregarse el grado de equivalencia entre el valor numérico y el valor de logro del voto.
La idea central es que estén representados con la mayor exactitud posible las
fuerzas sociales y grupos políticos con la población. De esta manera la configuración
parlamentaria puede ser un espejo de la sociedad.
Por ello la fórmula proporcional produce resultados electorales que otorgan a cada
partido una importancia proporcional al número de votos obtenidos. Así los partidos
derrotados en las urnas pueden obtener escaños parlamentarios.
Como el resultado final puede depender de un solo voto, vale la pena que los
partidos luchen cada voto: esto puede hacer que la participación se incremente.
Se intenta también concretar el principio según el cual cada ciudadano es igual a
un voto y así cada sufragio tendría su correlato en las representaciones políticas
existentes.
El sistema de representación proporcional ha sido el contrincante tradicional de
los sistemas de mayoría, ya que la representación proporcional busca resolver el
problema de la sobre-representación y sub-representación, asignando a cada partido
tantos representantes como correspondan a la proporción de su fuerza electoral.
En contraste con el sistema mayoritario y tal como lo señala Popper 230, el sistema
proporcional no implica una relación más estrecha entre el partido y el diputado, ya que
en el mayoritario el diputado de partido electo en plancha o lista depende más del
partido.
Nohlen231 señala sin embargo que puede haber otros factores en la relación con el
partido tales como el tipo de sistema político, la estructura interna, los conceptos
generales de representación y el papel de los partidos políticos en el proceso de
formación, por lo que bajo ciertas condiciones también el sistema proporcional puede
reforzar la influencia del partido.
Los sistemas proporcionales con lista cerrada y bloqueada en un sistema
presidencialista fomentan la dependencia de los partidos, máxime cuando la Justicia
interpreta que la titularidad del escaño le corresponde al diputado.
Nohlen enumera varias ventajas en la representación proporcional: facilita la
representación de todos los intereses y opiniones en el ámbito parlamentario, con
arreglo a su fuerza respectiva en el electorado; impide la constitución de mayorías
parlamentarias demasiado artificiales que no corresponden a una mayoría real del
electorado al resaltar la intervención institucional en el proceso de formación de
voluntad política; facilita la negociación de mayorías y el compromiso político entre
diversas fuerzas sociales y grupos étnicos religiosos; impide los cambios políticos
extremos producidos menos por cambios fundamentales de las actitudes políticas del
electorado que por los efectos de distorsión de un sistema electoral; refleja el cambio
230
Popper, Teoría de la democracia.
231
Nohlen. Op.cit.
 160

social y el surgimiento de nuevas tendencias políticas al facilitar la representación

parlamentaria de estas; impide la formación de bloques de los partidos establecidos o de
los denominados sistemas de partidos dominantes, donde el partido dominante debe su
posición básicamente al sistema electoral y se dificulta o incluso se impide el cambio
democrático.
Cuando hay más de un cargo a cubrir, en este caso y según el criterio mayoritario,
la atribución de los escaños se hace según la formula proporcional. Para ello existen
distinto métodos matemáticos de cómputos.
La mayoría de estos métodos de cómputo pertenece a dos procedimientos básicos:
(1) el procedimiento del divisor (también denominado procedimiento de cifra mayor) y
(2) el procedimiento del cociente electoral.

(1) Procedimiento del divisor

Se caracterizan por la división de los votos obtenidos por los diferentes partidos
entre series de divisores, lo que termina produciendo secuencias de cocientes
decrecientes para cada partido. Los escaños deben ser asignados a los mayores cocientes
(cifra mayores).
 Método D´Hont - Sistema complementario del divisor común
Denominado por el creador de este método, en el año 1878. Su nombre técnico es
Sistema complementario del divisor común.
El método D´Hont es el más común para traducir votos en escaños. En los tres
países escandinavos este método fue sustituido por el método equilibrado y en Alemania
por el sistema Hare.
El método está basado en la regla enunciada por el propio Victor D´Hont, “El
número de votos emitidos por el propio partido o agrupación electoral se divide por un
número de cocientes cuya suma sea igual al número de representantes a elegir, y ese
divisor será la cifra de repartición, esto es, representará el número de votos
indispensables para la elección de cada candidato.”
Lo específico de este método es la serie de divisores que se lee; 1, 2, 3, 4, 5, hasta
alcanzar el número igual al de candidatos a elegir. De esta forma se obtienen diversos
cocientes.
El menor de estos cocientes será utilizado como divisor común, adjudicándole a
cada lista tantos representantes, como su cifra electoral contenga el divisor común.
Según D´Hont, la justicia del sistema “se encuentra en la división de todas las
cifras electorales por el divisor que genere cocientes cuya suma sea igual al número de
representantes a elegir”.
La clave del método consiste en que cuando se dividen varios números por el
mismo divisor, los cocientes que se obtienen están en la misma proporción que los
números divididos. Luego, la división de varios números produce una reducción
proporcional que resuelve práctica y racionalmente el problema.
Hay países en América Latina que aplican la cifra repartidora, y es de fácil
confusión con el método D´Hont, dado que se acerca, en cuanto a la operación final de
adjudicación, al método del cociente electoral.
El método D´Hont se aplica en Europa: Austria, Bélgica, Finlandia, Islandia, Italia
(hasta la reforma electoral de 1992), Portugal, España, y Alemania hasta 1985. En
América Latina lo adoptaron la Argentina, Venezuela y Guatemala, entre otros.
La crítica que se realiza al método D´Hont, es que la cifra repartidora excluye a un
grupo importante de electores.
 161

En España, hay una gran masa de ciudadanos que responsabilizan a este método
por las distorsiones que produciría en la representación política, ya que hay partidos que
no obtienen escaños.
Nohlen232 señala el error conceptual de aquellos que lo critican: según este autor,
los efectos de este método son mucho más obvios que los de otros elementos del
sistema electoral, ya que las matemáticas ofrecen una respuesta adecuada y sencilla; las
ventajas de esta fórmula permiten asignar todos los escaños de una operación,
contrariamente a las fórmulas del cociente electoral.
Hay otros métodos que utilizan distintos divisores. Ellos son:
 Método Imperiali: La serie no comienza por 1 sino por 2 y así sucesivamente.
 Método St. Lagué (método equilibrado): La serie de divisores comienza por
1-4-3-5-7. etc. La serie de divisores determinan la exactitud de la proporción
entre votos y escaños.
Las diferencias con el D´Hont son mínimas, pues dentro de una circunscripción
electoral solo un escaño puede pasar de un partido a otro; además no siempre es el
partido quien se beneficia.
Si realizamos una comparación entre el D´Hont y el método equilibrado, la
aplicación del primero puede implicar que un partido mayor obtenga un escaño más a
costa de un partido menor, sin que se pueda predecir a ciencia cierta de cuál partido
mayor se trata.
Puede ser posible que el escaño adicional beneficie al segundo partido más
pequeño o al más grande, así como la perdida del escaño podría afectar al partido más
pequeño o al segundo más fuerte.
Este método fue introducido por Escandinavia, en los años cincuenta, en
reemplazo del sistema D´Hont y con el objeto de reducir la sobre-representación de la
mayoría. En la actualidad se aplica en Bolivia, Lituania, Montenegro, Nueva Zelanda,
Noruega, Polonia, y una versión modificada en Suecia y Dinamarca.

(2) Procedimientos del cociente electoral

Los procedimientos del cociente electoral, también denominados “de cuota”, se
caracterizan por la determinación de un cociente electoral o cantidad mínima para
obtener un escaño. Es decir que a una determinada cantidad específica de votos
(cociente electoral) le corresponde un asiento parlamentario.
Los partidos obtienen tantos escaños como veces quepa el cociente electoral
dentro del número de votos recibidos por ellos.
La obtención de este cociente se realiza mediante la división, donde el dividendo
es siempre igual al total de votos válidos emitidos en una circunscripción electoral y el
divisor es en cambio variable.
Los efectos son que a mayor divisor menor cociente.
Las fórmulas del cociente se caracterizan por el hecho de que no todos los escaños
disponibles pueden asignarse de una sola vez. La variación del divisor permite controlar
el número de escaños restantes que deben asignarse en una segunda operación.
 Sistema de proporciones matemáticas. Fórmula Hare / Niemeyer
Para encontrar este cociente el dividendo es la cantidad de votos emitidos válidos
en una circunscripción electoral, mientras que el divisor puede ser igual a la cantidad de
las bancas o escaños que corresponden a la circunscripción. Este es el sistema Hare.
El matemático alemán Niemeyer introdujo una pequeña modificación: la cantidad
de votos emitidos que obtiene cada partido es multiplicada por el número total de
232

Nohlen, Op.cit. p 322

 162

escaños por asignar y el resultado así obtenido se divide entre el número total de votos
válidos emitidos. Los partidos obtienen tantos escaños como números enteros resulten.
Los escaños restantes se distribuyen según el valor de número decimal posterior.
Este sistema favorece más a los pequeños partidos que el método D´Hont, ya que
por ejemplo un partido puede perder una banca teniendo la misma cantidad de votos que
otro al aumentarse el número de mandatos por asignar. En casos límites este sistema
puede llevar a que una mayoría absoluta de votos no tenga la mayoría absoluta de
escaños.
Este procedimiento se utiliza en Bélgica, Holanda, Turquía, desde 1985 en
Alemania, Austria, Estonia, Polonia, Rumania, Eslovenia, Colombia, El Salvador,
Honduras, Nicaragua.

 Cociente electoral rectificado. Fórmula Hagengach-Bischoff

Se denomina así por quienes fueron sus creadores, los suizos Hagenbach y Bischoff
.
En este fórmula, el divisor no es igual a la cantidad de escaños de una
circunscripción. Se obtiene el cociente electoral dividiendo el número de votos emitidos
válidos por el número de escaños que corresponde a la circunscripción más uno.
Al igual que las fórmulas del cociente electoral simple este método no permite
asignar todos los escaños en una sola operación. El efecto, a diferencia del método
Hare, es que a mayor divisor, menor cociente.
Este método se aplica en Luxemburgo, Suiza, Eslovaquia, Republica Checa, entre
otros.
Hay una diferencia significativa entre los métodos en los que se cuentan los
números totales de los votos obtenidos por los partidos considerados la segunda
operación y los que solo tienen en cuenta los votos.

 Fórmula del cociente electoral modificado

El cociente o la cifra repartidora se obtiene mediante división, donde el dividendo
es siempre igual al total de votos válidos emitidos y el divisor se compone de los
escaños disputados más dos.

 Fórmula del método automático

En este caso se determina por vía legal cuántos votos son necesarios para
conseguir un escaño. Si una candidatura o una lista ha alcanzado esta cifra, obtiene
automáticamente un escaño o varios escaños si ha obtenido más que los votos
necesarios y la cantidad comprende varias veces la cifra obtenida por vía legal.

Los restos: Los escaños restantes pueden ser asignados de acuerdo al nivel de las
circunscripciones electorales aplicando diferentes métodos que persiguen distintos fines.
 Método de la media mayor
Este subsistema, atribuye los puestos vacantes a las listas que tengan una media mayor
de votos que resulta de dividir el número de votos obtenidos por cada lista por el de
puestos logrados en la representación proporcional.
 Método del resto menor
Este método favorece a las mayorías ya que es el partido que tenga el resto menor
el que obtendrá el escaño.
 Método del resto mayor
Al aplicarse este método se favorece a los partidos minoritarios que tengan mayor
número de sufragios de resto luego de la proporción.
 163

 Método del reparto de restos

Tiene alguna relación con el método del resto mayor, ya que los votos sobrantes o
residuales se dividen por una serie de divisores y los escaños restantes son atribuidos a
los partidos que obtengan los cocientes más elevados.

 Combinación de la formula proporcional con otros elementos

Entre los tipos de sistemas electorales proporcionales combinados con otros
elementos encontramos:
Sistema de elección proporcional pura: Este tipo se da cuando al aplicar la pauta de
decisión de la elección proporcional se logra una proporción bastante exacta entre votos
y escaños. Estos sistemas no contienen normas que puedan considerarse una limitación
que afecte la proporcionalidad entre votos y escaños ya que las cláusulas limitativas o
barreras son incompatibles con este sistema, a menos que sean muy bajas, tal como en
Israel que tiene el 1% de barrera electoral. Un ejemplo de aplicación fue la República de
Weimar. También tiene una aplicación especial en Dinamarca.
En nuestro país se aplica en las elecciones legislativas para diputados de la Ciudad
de Buenos Aires, donde por decisión del Tribunal Superior no hubo barrera electoral.

Sistema proporcional en circunscripciones plurinominales: La influencia del

tamaño de las circunscripciones, es decir la barrera electoral, es decisiva ya que este
sistema puede provocar una considerable desproporcionalidad entre votos y escaños.

Sistema proporcional compensatorio: Puede haber en ocasiones barreras electorales.

En este sistema se adjudica en una primera fase de la conversión de escaños una
determinada cantidad de escaños directos en una circunscripción uninominal según la
formula mayoritaria.
En otra fase de la conversión de votos se compensa, por lo menos
aproximadamente, el efecto desproporcional resultante de las circunscripciones
uninominales a través de la adjudicación de escaños de lista según la fórmula
proporcional.
Para ese fin, se desfavorece, por lo general, o se excluye directamente de la
distribución de escaños en las fases siguientes de la conversión de votos en escaños a
los partidos grandes que resultaron ganadores en las circunscripciones grandes.

Sistema proporcional con barrera legal: Este sistema combina la adjudicación de un

determinado número de escaños directos en circunscripciones uninominales con el
principio de representación proporcionales.
El porcentaje de escaños en cada partido se determina exclusivamente según el
porcentaje de votos proporcionales en el ámbito nacional.

 Otras alternativas de sistemas electorales

Como ya se señaló, la evolución en la aplicación de los sistemas electorales pasó

de una primera etapa en la que se aplicaba el sistema mayoritario a una segunda donde
se llegó al sistema proporcional. En esta transición se dieron dos tendencias: una que se
orientaba hacia el perfeccionamiento de la proporcionalidad (por ejemplo en Bélgica, y
en Finlandia) y otra que tendía hacia el mejoramiento de la representación proporcional,
es decir, una limitación del efecto proporcional, con la intención de evitar o reducir la
atomización de los partidos.
 164

En Europa del Este la representación proporcional se aplicó en 12 de los 18 casos

en la etapa fundacional. El tipo común es la representación proporcional en
circunscripciones variables. En América Latina la regla general es la utilización del
sistema proporcional en las elecciones de las cámaras de diputados. La excepción es
Chile con el sistema binominal y México con el sistema segmentado de orientación
mayoritaria. La representación proporcional y la representación por mayoría son los
casos típicos de estudio en la bibliografía académica, pero existen otras alternativas que
no permiten clasificarse tanto en un sistema como en otro por sus características
peculiares. Los más importantes son: el sistema de voto único transferible, el sistema de
ley de lemas y el sistema mixto.

Método del voto transferible: Este sistema se utiliza en Irlanda, Malta y algunas
provincias de Australia. Es un procedimiento ideado por el Ministro de Hacienda de
Dinamarca C.Andrae.
En este sistema, los electores dan un orden de preferencia a los candidatos que se
presentan en una elección, por lo que elector puede especificar sus preferencias en la
boleta electoral, escribiendo uno, dos, tres, etcétera, junto a los nombres de los
candidatos. De esta forma no solamente se puede realizar una selección entre los
partidos, sino que también se puede elegir a su voluntad entre los candidatos de un
partido.
Es un método muy beneficioso para aquellas naciones que quieren contemplar la
presentación de candidaturas independientes, ya que centra su atención en la posibilidad
de los candidatos a presentarse por separado puesto que la inclusión de su candidatura
no depende de su filiación partidaria. Además se otorga la posibilidad de votar por una
persona determinada que se considera el mejor candidato, pertenezca o no a un partido,
o también candidatos que representan a distintos partidos.
Como procedimiento de distribución de escaños, el voto transferible presenta
como base un cociente cuya cifra se obtiene de modos distintos:
a) Cociente de Andrae y Hare: es igual a los sufragios válidos emitidos,
divididos por el número de escanos o bancas parlamentarias.
Votos emitidos................................ =
Nº de escaños en la circunscripción

b) Cociente Droop o cuota Droop: es igual a los sufragios válidos emitidos,

divididos por el número de escaños o bancas parlamentarias más uno. A esta
división se le suma uno.
Votos emitidos---------------------------- +1 =
Nº de escaños en la circunscripción + 1
Este sistema se utiliza mayormente en circunscripciones pequeñas. Su grado de
desproporcionalidad, en comparación con otros sistemas, debería ser elevado. Sin
embargo el voto transferible tiene el efecto contrario y, como señalaré más adelante, es
para nosotros el sistema más democrático participativo.

Sistema de ley de lemas: Este sistema se caracteriza por tener la aplicación del doble
voto simultáneo y la acumulación de votos efectuados en favor de distintos candidatos
que integran un mismo lema o partido político.
El doble voto simultáneo hizo su aparición en la vecina Uruguay mediante la ley
3.640 de 1910, que luego admitió varias reformas. La mayoría de los especialistas
consideran que la aplicación de este procedimiento se debió a la intensa disputa entre
los dos candidatos históricos que participaban en elecciones, el Partido Blanco (luego
 165

denominado Partido Nacional) y el Partido Colorado, cuyo líder, José Battle y Ordóñez,
al no contar con una organización partidista centralizada y disciplinada, necesitaba de
todas las facciones internas de su partido para imponerse partido Blanco.
Hay quienes sostienen233 que el sistema de lemas no es un sistema electoral
propiamente dicho, sino que se trata de un régimen jurídico derivado de disposiciones
constitucionales y leyes ordinarias que establece un procedimiento de votación y
escrutinio que permite al elector votar, a la vez, por un partido político llamado lema y,
dentro de él, por un grupo de candidatos nucleados en un sublema. De esta manera, el
votante realiza en forma simultánea una doble manifestación: de adhesión a un partido o
lema y a un candidato o una lista de candidatos. Es decir que el partido o lema puede
presentar diversos listados y el elector, después de mostrar su preferencia por el partido,
debe inclinarse por una de las listas que el partido le presente. El voto no es solamente
doble y simultáneo, sino también acumulativo, ya que en el escrutinio los votos
obtenidos por cada lista, denominada sublema, se acumulan a efectos de saber cuál de
los partidos o lemas ha sido el ganador de una elección.
Para la elección de cargos unipersonales, la adjudicación se realiza en favor del
candidato del sublema más votado, aplicándose un sistema mayoritario y a una sola
vuelta.
En el caso de los órganos colegiados los cargos se otorgan de acuerdo al
mecanismo que la ley asigne. En Uruguay en el caso de la elección de diputados se
deben conciliar tres principios: que los diputados representen a los departamentos, que
los partidos tengan tantos diputados como corresponda a la proporcionalidad de sus
votos en todo el país y finalmente, por lo establecido en a ley, que cada departamento
tenga por lo menos dos representantes.
Para una mejor comprensión vamos a dar un ejemplo práctico.
Se presentan tres lemas identificados como “ A”, “B” y “C”. El primero agrupa
dos sublemas: “A-1”, “A-2”, el segundo, cuatro, “B-1”, “B-2”, “B-3”, “B-4”, y el
tercero tres, “C-1”, “ C-2” y “ C-3”. Una vez realizada la elección, se producen los
siguientes resultados.
Lema “A”
Sublema “A-1” = 20 votos
Sublema “A-2” = 60 votos
Total de votos obtenidos por el lema “A” = 80 VOTOS

Lema “B”
Sublema “B-1” = 52 votos
Sublema “B-2” = 5 votos
Sublema “B-3” = 10 votos
Sublema “B-4” = 2 votos
Total de votos obtenidos por el lema “B” = 69 VOTOS

Lema “C”
Sublema “C-1” = 56 votos
Sublema “C-2” = 16 votos
Sublema “ C-3” = 10 votos
Total de votos obtenidos por el lema “C”= 82 VOTOS

De acuerdo con las reglas para la adjudicación de cargos establecidas por las leyes
de Uruguay en análisis y suponiendo que se disputa un cargo unipersonal, éste le
233
Pedicone de Valls, Derecho electoral, p.112.
 166

corresponde al lema “C”, ya que fue el que más votos obtuvo en la elección. Dentro de
dicho lema el cargo se adjudica al candidato del sublema “C-1” (56 votos), que es el
más votado.
A partir del año 1986, un número importante de provincias argentinas (San Luis,
Formosa, Tucumán, Jujuy, etc) adoptó este régimen para elegir sus poderes ejecutivos o
sólo sus cuerpos colegiados. En la actualidad el sistema de doble voto simultáneo y
acumulativo, conocido como “ ley de lemas” es el más utilizado por las provincias
argentinas. Además de las citadas, se aplica en Jujuy, La Rioja, Misiones, Salta, San
Juan, Santa Fe, Santiago del Estero, Santa Cruz, Tucumán. Sin embargo a partir de la
elección para elegir gobernador en la provincia de Santa Fe en 1995, las críticas a este
sistemas se hicieron sentir con fuerza. ¿Qué pasó en esa elección? El candidato a
gobernador Reutemamn, de uno de los sublemas P.J., obtuvo poco menos de 328.000
votos, mientras que el candidato Usandizaga de uno de los sublemas de la U.C.R obtuvo
465.000 votos. Sin embargo el primero ganó la elección popular porque todos los
sublemas del partido justicialista sumaron más votos que todos los sublemas del partido
radical.
Algo similar sucedió en Jujuy. Por ello, y para evitar este tipo de deficiencias,
algunas provincias idearon remedios. Por ejemplo Tucumán, que en su Constitución
prohíbe que se aplique la ley de lemas para la elección e cargos unipersonales. Chubut
dispuso que para el caso de darse una situación como la que hemos descrito, se llevaría
a cabo una segunda vuelta entre el candidato más votado del lema ganador y todos
aquellos candidatos de otros lemas que hubieren obtenido individualmente más votos
que aquél.
La principal crítica a este método de sistema electoral es que permite que accedan
al poder candidatos que cuentan con menor respaldo popular. Cuando se creó, este
método buscaba aglutinar corrientes de opinión dispersas dentro de los partidos
políticos, pero en la práctica actuó como fuerza desintegradora, dando lugar a una
progresiva atomización. Como señala Delia Fernández Rubio 234 “el sistema no solo
anula, sino que multiplica las luchas partidarias internas, ya que en el interior de cada
sublema se plantean las mismas luchas y conflictos y se realizan los mismos acuerdos y
concesiones para lograr un lugar expectante en la lista de candidatos”. Las plataformas
de los partidos se desdibujan para dar cabida a las más diversas corrientes ideológicas
en el afán de sumar votos que beneficien al lema. Lo más grave es que afecta a la
gobernabilidad, porque los gobiernos surgidos de representantes y sectores tan
diferentes entre sí tienen dificultades para fijar objetivos comunes, elaborar propuestas
políticas y hacerlas aprobar ya que en la práctica cada sublema se considera un partido
independiente.
Nosotros creemos que este método presenta mas críticas que opiniones favorables,
por lo cual no pensamos que su aplicación es recomendable en nuestro país.

Sistema mixto: En la actualidad, el sistema mixto es el más utilizado en el mundo pero

cuenta con una gran diversidad de formas y métodos de combinación de los sistemas
mayoritarios y proporcional. Por ello hay quienes consideran que el sistema mixto no es
propiamente un sistema electoral, sino un mecanismo que combina el mayoritario y el
proporcional.235
A veces se dan situaciones ambiguas como por ejemplo la de los congresos
bicamerales donde se elige una cámara según el tipo mayoritario y la otra según el tipo
proporcional: muchos consideran que esto es suficiente para considerarlo como mixto.
234
Ferreira rubio, D.M, La ley de lemas y sus efectos p 43.45
235
Pedicone de Valls, Derecho Electoral p126.
 167

La realidad es que se trata de un sistema mayoritario en uno y de un sistema

proporcional en otro. Consideramos sistemas mixtos a aquellos que eligen una misma
cámara combinado criterios de mayoría y de proporcionalidad.
El caso más conocido de sistema mixto es el denominado técnicamente de elección
proporcional personalizado. Este sistema se aplica en la República Federal Alemana,
también en Venezuela y en Guatemala: en ellos se alternan elementos de la
representación proporcional con elementos de la representación en circunscripciones
uninominales.
En la República Federal Alemana se combinan listas cerradas bloqueadas con
voto directo a candidatos en circunscripciones uninominales, mientras que en cada
estado se elige un número de representantes para el Parlamento Federal mediante el
sistema de listas cerradas y bloqueadas, utilizando la cifra repartidora del método D
´Hont. Al mismo tiempo cada estado se divide en varias circunscripciones uninominales
que sumadas igualan la mitad de los representantes en el Parlamento Federal y en cada
uno de ellos se elige un representante por medio de la mayoría relativa uninominal a una
vuelta. Por lo cual al elector le son entregadas dos papeletas: con una designan a la
mitad de los miembros de una cámara (en distritos uninominales) mientras que con la
otra eligen a la mitad restante basándose en la representación proporcional en listas
cerradas y bloqueadas.
En Japón, antes de 1994, el elector recibía una papeleta en blanco en la cual debía
escribir el nombre el candidato, pudiendo no indicar su filiación partidaria, y luego en
cada distrito se elegía a aquellos que habían recibido la mayor proporción de votos.
Los sistemas mixtos buscan –y esto es una ventaja- ajustar las proporciones de
votos cargos de cada fuerza política. También es de destacar que los electores no solo
tienen la posibilidad de votar directamente por sus representantes de mayoría relativa,
sino que, también, lo hacen en forma indirecta con las listas plurinominales,
produciendo el efecto de la despersonalización del voto.
La principal crítica al sistema mixto alemán es que se puede llegar a prácticas de
manipulación de circunscripciones electorales uninominales. También puede ocurrir que
los partidos políticos maximicen el número de votos de las listas estaduales, no
dedicándose a presentar los mejores candidatos en las circunscripciones uninominales.
También, como señala Jackish,236es inevitable que los partidos grandes y disciplinados
puedan promover figuras salidas de sus filas o cercanías de las mismas bajo a etiqueta
de independientes en las circunscripciones uninominales. De esta manera, estas
personalidades pueden ser elegidas haciendo posible que el partido obtenga
representantes por el sistema de circunscripción uninominal que no sean neutralizado
para ser descontados de los que corresponden, según el cociente, en la lista estadual,
desvirtuando de esta manera el principio de representación de los sistemas
proporcionales.

APLICACIÓN DE LOS DIFERENTES MODELOS DE SISTEMAS ELECTORALES

EN BUENOS AIRES

ANÁLISIS DEL SIMULACRO

Como hemos notado a lo largo de nuestra exposición, cada sistema electoral
puede arrojar distintos tipos de resultados.
Por ello nos pareció interesante realizar un simulacro de resultados electorales
aplicando los diferentes sistema electores con sus variable más significativas y

236
Op. Cit. p 108.
 168

plausibles de comprobación empírica, durante el periodo comprendido ente 1996 y 2000

en la Ciudad de Buenos Aires.
Cuatro tipos de elecciones se han producido en el ámbito de la ciudad de Buenos
Aires en el período entre 1996 y 2000.
En 1996, se eligió por primera vez Jefe de Gobierno y se eligieron los sesenta
estatuyentes que debían ser los miembros del poder constituyente originario de la
Ciudad de Buenos Aires.
En el año 1997, hubo elecciones para la renovación de la Cámara de Diputados.
La Ciudad de Buenos Aires como distrito seleccionó trece diputados que fueron sus
representantes en la Cámara de Diputados. En esa misma elección, además, se eligieron
los primeros sesenta diputados que fueron los que conformaron la Legislatura de la
Ciudad de Buenos Aires.
En el año 1999, hubo elecciones presidenciales y se renovó la mitad del cuerpo
legislativo de diputados.
En el año 2000 se realizaron elecciones para Jefe de Gobierno de la Ciudad y para
las autoridades del cuerpo legislativo de la Ciudad de Buenos Aires.
Como comprobaremos la selección de un método electoral puede implicar
variaciones sustanciales en la conformación de las Cámaras legislativas.

AÑO 1996 – RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA ESTATUYENTES.

Aplicación de las distintas formulas para convertir votos en escaños:

PARTIDO VOTOS PORCENTAJE BANCAS X BANCAS X BANCAS X

D´HONT HARE HAGENBACH-
BISCHOFF
FREPASO 636. 34,75 % 25 22 22
812
UCR 449. 18.61 % 19 17 18
478
P.J. 275. 15.04 % 11 9 9
571
NUEVA 149. 8.15 % 5 5 5
DIRIGENCIA 448
ALIANZA DE 65.7 3.58 % 2 2
CENTRO 36
UCEDE 55.5 3.03 % 2 2
19
P.D.P 48.6 2.65 % 2 2
50
GENERACIÓN 22.1 1,20
INTERMEDIA 42

El sistema electoral que se aplicó en esta elección consistió en la utilización de

las siguientes variables: considerar a la ciudad como distrito único, usar la forma de lista
cerrada y bloqueada, determinar una barrera electoral del 4%.
En cuanto al método para convertir votos en escaños se aplicó el Procedimiento
del divisor más conocido como método D´Hont.
Si se hubieran aplicado los procedimientos del cociente electoral, tales como el
Hare y el Hagenbach-Bischoff, la conformación de la Cámara Estatuyente hubiera sido
diferente ya que se hubiera permitido el ingreso de los partidos que obtuvieron un
porcentaje de votos relativamente bajo.
En cuanto a las diferencias entre el método Hare y el Hagenbach, como ya se
señaló, a mayor divisor menor cociente.
 169

En el caso de estudio no se notan grandes diferencias entre un resultado electoral

y otro dada la paridad existente entre los partidos intervinientes en la contienda
electoral.

Aplicación de tipos mayoritarios

Si se aplica alguno de los tipos de los sistemas electorales mayoritarios, estaría
dado otro tipo de conformación de la Cámara Estatuyente.
Es necesario hacer una salvedad: en la contienda electoral por circunscripciones
hay una fuerte presencia de la personalización del voto. Sabemos que si se aplica el voto
por circunscripciones, esto conducirá a otro tipo de estrategia de confrontación
electoral. Dada la imposibilidad empírica de comprobar la presencia de la aparición de
líderes representativos de las circunscripciones, hemos decido realizar un simulacro de
elección con el sistema de elecciones por circunscripciones, a sabiendas de que estamos
utilizando la comparación con un sistema electoral donde se utilizaron las variables de
distrito único con la forma de lista cerrada y bloqueada. Muchos ciudadanos se dejan
fácilmente engañar por las virtudes aparentes del sistema mayoritario: nuestra intención
es llamar la atención sobre los efectos nocivos que puede producir este tipo de sistema
electoral.

SISTEMA BINOMINAL DE MAYORÍA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES:

Al triunfar el FREPASO en todas las circunscripciones electorales, la Estatuyente
hubiera estado enteramente conformada por miembros del partido triunfante.

SISTEMA BINOMINAL DE MAYORÍA ABSOLUTA POR CIRCUNSCRIPCIONES: Como

ningún partido político obtuvo la mayoría absoluta, se hubiera aplicado la segunda vuelta
entre la UCR y el FREPASO en 25 distritos, entre el PTJ y el FREPASO en 2 distritos y
entre Nueva Dirigencia y el FREPASO en 1 distrito.

SISTEMA DE MAYORÍA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES: Si dividimos

las circunscripciones por la mitad de acuerdo a los barrios, la conformación de la
Cámara Estatuyente hubiera estado compuesta por 38 integrantes del Frepaso, 20 de la
UCR y 2 del P.J.

AÑO 1997– RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA DIPUTADOS

NACIONALES.
Aplicación de las distintas formulas para convertir votos en escaños

PARTIDO VOTOS PORCENTAJE BANCAS X D BANCAS X BANCAS X

´HONT HARE HAGENBACH-
BISCHOFF
ALIANZA 1100. 57,02 % 9 7 7
388
P.J 325.2 17,95 % 2 3 3
00
Acción. Por La 305.2 18,87 % 2 3 3
Rep.- Nva. Dirige. 00
Unión por Todos- 38.07 2.17 %
MID 6
Izq.Unida 24.22 1,38
3
 170

El tipo de sistema electoral que se aplicó para la elección de diputados nacionales

consideró a la Ciudad de Buenos Aires un distrito único, plurinominal, con la forma de
elección de lista cerrada y bloqueada, y fijando una barrera electoral del 3%.
En cuanto al método para convertir votos en escaños se aplicó el Procedimiento
del divisor más conocido como método D´Hont.
Si se hubieran aplicado los procedimientos del cociente electoral, tales como el
Hare y el Hagenbach-Bischoff, la representación partidaria hubiese sido diferente, ya
que los partidos de segunda y tercera fuerza hubiesen obtenido un diputado más si se
aplicase el resto menor, y si se hubiese utilizado el método de resto mayor, entonces el
resultado sería la perdida de un escaño del partido mayoritario y la obtención de uno
más para el partido de segunda fuerza.
En cuanto a las diferencias entre el método Hare y el Hagenbach, como ya se
señaló: a mayor divisor menor cociente. En el caso de estudio no notamos grandes
diferencias entre un resultado electoral y otro dada la paridad existente entre los partidos
intervinientes en la contienda electoral, específicamente entre la segunda y tercera
fuerza.

AÑO 1997– RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA DIPUTADOS DE LA

CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Aplicación de las distintas formulas para convertir votos en escaños

PARTIDO VOTOS PORCENTAJE BANCAS X D BANCAS X BANCAS X

´HONT HARE HAGENBACH-
BISCHOFF
ALIANZA 1.100 56,15% 37 35 34
.739
P.J 325.8 17,18% 11 12 12
48
Acción. Por La 321.9 16,91 % 11 12 12
Rep.- Nva. Dirige. 70
Unión por Todos- 36.21 1,90% 1 1 1
MID 1
Izq.Unida 26.54 1,42 1
7

El tipo de sistema electoral que se aplicó para la elección de diputados nacionales

consideró a la Ciudad de Buenos Aires un distrito único, plurinominal, con la forma de
elección de lista cerrada y bloqueada, y fijando una barrera electoral del 3%.
En cuanto al método para convertir votos en escaños se utilizó el Procedimiento
del divisor más conocido como método D´Hont.
Si se hubiera aplicado los procedimientos del cociente electoral, tales como el
Hare y el Hagenbach-Bischoff, la representación partidaria hubiese sido diferente.
La utilización de la representación proporcional pura hubiera permitido que los
partidos de segunda y tercera fuerza obtengan un diputado de más cada uno, en
desmedro del partido mayoritario.
Si no hubiese barrera electoral y se hubiese aplicado el cociente electoral
Hagenbach – Bischoff o el método del Cociente electoral modificado, entonces el
Partido Izquierda Unida hubiese obtenido un escaño y el partido mayoritario hubiese
perdido uno.
 171

 Tipos mayoritarios
Mantenemos las siguientes salvedades: primero, que en la contienda electoral por
circunscripciones hay una fuerte presencia de la personalización del voto; segundo,
sabemos que si se aplicase el voto por circunscripciones, esto conduciría a otro tipo de
estrategia de confrontación electoral.
Dada la imposibilidad empírica de comprobar la presencia de la aparición de
líderes representativos de las circunscripciones, hemos decido realizar un simulacro de
elección aplicando el sistema de elecciones por circunscripciones (tenemos conciencia
de que estamos utilizando la comparación con un sistema electoral donde se utilizaron
las variables de distrito único con la forma de lista cerrada y bloqueada.)

SISTEMA BINOMINAL DE MAYORÍA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES

La Alianza triunfó en 27 de las 28 circunscripciones electorales, por lo que
hubiese representado que la legislatura este compuesta de 58 miembros de la Alianza y
2 por Acción por la Republica-Nueva Dirigencia.

SISTEMA BINOMINAL DE MAYORÍA ABSOLUTA POR CIRCUNSCRIPCIONES

La Alianza obtuvo más del 50 % en 26 Circunscripciones. En 2
circunscripciones hubiese habido doble vuelta, en el Distrito Socorro entre Alianza y
Acción por la República- Nueva Dirigencia, y en Villa Lugano entre Alianza y el
Partido Justicialista.
SISTEMA DE MAYORÍA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES
Si dividimos las circunscripciones por la mitad de acuerdo a los barrios, la
Alianza hubiese obtenido 58 escaños, el P.J., 1, y Acción por la República-Nueva
Dirigencia, 1.

SISTEMA MIXTO
Si se hubiera dividido la ciudad mitad en circunscripciones tomando en cuenta las
28 circunscripciones electorales de la Ciudad, y la otra por proporcionalidad, sin
realización ningún tipo de segmentación o compensación al estilo alemán, el resultado
hubiese sido: 46 diputados la Alianza, 7 para el P.J. y 7 para Nueva Dirigencia- Acción
por la República.

AÑO 2000 -RESULTADOS DE LAS ELECCIONES PARA LEGISLADORES DE LA

CIUDAD DE BUENOS AIRES
Aplicación de las distintas fórmulas para convertir votos en escaños

PARTIDO VOTOS PORCENTAJE BANCAS X BANCAS X BANCAS X

D´HONT HARE HAGENBACH-
BISCHOFF
ALIANZA 614. 36,81 % 24 22 22
234
P.J 34,3 2,06 % 1 1 1
04
Encuentro x la 511. 30,66 % 20 18 17
Ciudad. 601
PAIS 110. 6,65 4 5 5
990
Izq.Unida 74. 4,45 2 3 3
230
UCEDE 69.5 4,17 2 3 3
80
Al,. Bs. para Todos 50.4 3,02 2 2 2
00
 172

Mov. Jub. y Juv. 49.5 2,96 2 2 2

40
Gener.Intermedia 44.5 2,67 1 2 2
40
P.Humanista 37.3 2,24 1 1 2
98
P.Obrero 34.2 2,6 1 1 1
06
De los Trab. Soc. 10.2 0.61 0
21

El tipo de sistema electoral que se aplicó para la elección de diputados para la

Ciudad de Buenos Aires definió a la Ciudad de Buenos Aires como distrito único, con
elección plurinominal, con la forma de elección de lista cerrada y bloqueada, y fijando
una barrera electoral del 3%.
En cuanto al método para convertir votos en escaños, se usó el Procedimiento del
divisor, más conocido como método D´Hont.
Una vez más, si se hubieran aplicado los procedimientos del cociente electoral,
tales como el Hare y el Hagenbach-Bischoff, la representación partidaria hubiese sido
diferente.
Tanto en un método como en otro, los partidos mayoritarios pierden escaños,
distribuyéndose las bancas entre los partidos minoritarios.

 Tipos mayoritarios
Esta elección fue muy particular: Aníbal Ibarra, quien fuera finalmente electo,
había sido el candidato de cuatro agrupaciones políticas (ALIANZA, UCEDE, Mov. de
los Jubilados y la Juventud, Generación Intermedia).
La Alianza que era el partido más importante, fue perjudicada, ya que los otros
partidos consiguieron sentarse en la legislatura al “colgarse” de la fórmula Ibarra-
Felgueras.
Pero muchos del ciudadano que votaron por estas listas seguramente lo habrán
hecho pensando que lo estaban haciendo por la ALIANZA.
Por ello, el resultado arrojado es bastante ficticio y engañoso ya que la voluntad
popular seguramente fue alterada por este mecanismo semejante al de la ley de lemas.
Nuevamente, realizaremos el simulacro sobre cómo hubiese sido la conformación
legislativa de aplicarse algún tipo mayoritario, pero siempre aclarando que las
estrategias electorales son muy diferentes si se utiliza un sistema u otro.

SISTEMA BINOMINAL DE MAYORIA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES

La Alianza triunfó en 27 de las 28 circunscripciones electorales, por lo que la
legislatura hubiera estado compuesta de 58 miembros de la Alianza y de 2 de Acción
por la Republica-Nueva Dirigencia.

SISTEMA BINOMINAL DE MAYORIA ABSOLUTA POR CIRCUNSCRIPCIONES: La

Alianza como partido no obtuvo la mayoría absoluta en ninguna circunscripción.
La única circunscripción que arrojó la mayoría absoluta fue la número 20, del
Socorro, pero en ella triunfó Acción por la República-Nueva Dirigencia. De aplicarse
este sistema hubiera habido doble vuelta en la restantes circunscripciones.
Si se toma en cuenta los votos a Aníbal Ibarra, entonces habría segunda vuelta en
13 circunscripciones, ya que en las restantes ganó Ibarra por más del 50%.

SISTEMA DE MAYORIA RELATIVA POR CIRCUNSCRIPCIONES:

 173

Si dividimos las circunscripciones por la mitad de acuerdo a los barrios, la

Alianza habría obtenido 58 escaños y Acción por la Republica- Nueva Dirigencia 2.

SISTEMA MIXTO:
Si se hubiera dividido la ciudad mitad en circunscripciones tomando en cuenta las
28 circunscripciones electorales de la Ciudad, y la otra por proporcionalidad, sin
realización ningún tipo de segmentación o compensación al estilo alemán, el resultado
hubiese sido: 48 diputados para Alianza, 12 para Nueva Dirigencia- Acción por la
República.

3) NUESTRA PROPUESTA PARA UN SISTEMA ELECTORAL MÁS

DEMOCRÁTICO Y REPRESENTATIVO

En los últimos tiempos, principalmente en la última década, hubo innumerables

propuestas de reformas políticas sobre el sistema electoral, tanto de quienes ocupaban y
ocupan cargos en la función pública como de diversas organizaciones no
gubernamentales.
Es de resaltar que en todos los arcos y espectros ideológicos hay cierto consenso
sobre temas como la eliminación de la lista cerrada y bloqueada, la personalización del
voto, etc. Sin embargo todavía no se produjeron los resultados esperados.
Nos preguntamos qué factores contribuyen a explicar el continuismo básico de los
sistemas electorales y encontramos que, en primer lugar, se puede decir que nadie está
dispuesto a cambiar lo cierto por lo incierto, y que un sistema electoral, bueno o malo,
da a sus principales agentes (los partidos políticos) la certeza sobre el modo en que
funciona. Como no hay coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y los partidos
políticos, aumenta la partidocracia y se amplía la distancia entre partidos políticos y
ciudadanía.
También queda claro que quien está en condiciones de modificar una ley electoral
es, normalmente, el menos interesado en hacerlo en la medida en que ha ganado con
ella, y ha obtenido, en alguna u otra circunstancia, primas de sobre-representación en la
atribución de escaños con relación al porcentaje de sufragios emitidos.
La formulación de una propuesta para modificar el sistema electoral es una
petición generalizada de toda la ciudadanía que quiere poner límite a los atropellos que
produjo la partidocracia en desmedro de la democracia.
Pero para formular una propuesta hay que tener en cuenta dos comprobaciones
empíricas que nosotros compartimos: la primera es que no existe el sistema electoral
perfecto, la segunda es que los sistemas electorales empíricos son el resultado de
compromisos entre las fuerzas políticas en determinados períodos.
Como bien señala Nohlen237, es erróneo suponer que los sistemas electorales
pueden implantarse según criterios tecnológicos funcionales o que se pueden introducir
siguiendo una base primordial surgida de criterios funcionales supranacionales. En la
mayoría de los casos los sistemas electorales son el resultado de disputas entre clase o
grupos políticos en el proceso de sus objetivos, valores e ideologías.
Los sistemas electorales reflejan las relaciones de poder. Por ejemplo: cuando una
clase social o grupo político impone un determinado sistema electoral para asegurar
institucionalmente la lealtad del electorado, o cuando diferentes grupos políticos
establecen un compromiso con el sistema electoral instituido. Por ello, un sistema

237
Op. Cit p 432
 174

electoral absolutamente legítimo debe tener tanto legitimidad política como legitimidad
social.
Si queremos una democracia representativa que sea consecuencia de la
democracia participativa y así pasar de una partidocracia a una democracia, deben
utilizarse las herramientas de participación ciudadana que se encuentran en nuestra
Constitución.
Consideramos que debería llamarse a una consulta popular sobre qué tipo de
sistema electoral es preferible para nuestro país, y de esta manera evitar luchas
partidarias que no siempre coinciden con los intereses de los ciudadanos.
Esta propuesta de convocar a la ciudadanía para que exprese cuál es el mejor
sistema electoral ya tuvo antecedentes en lugares donde las reformas electorales se
hicieron con la participación de la ciudadanía y no con acuerdos entre partidos
solamente. En Italia por ejemplo la reforma electoral prosperó gracias a una iniciativa
popular y al voto de los participantes en esta consulta a favor de la uninominalidad. En
Uruguay, en 1997, se realizó un plebiscito sobre la reforma de la constitución que tenía
entre sus puntos principales de debate la reforma electoral. En Dinamarca se aprobaron
por referéndum modificaciones al código electoral.
En Irlanda en Junio de 1959, el proyecto de reforma de la constitución que
contemplaba la modificación del sistema de voto único transferible por otro que
contemplaba la elección por medio del sistema uninominal por circunscripciones fue
rechazado por la ciudadanía por medio del referéndum popular.
¿Existe un sistema electoral perfecto? A lo largo de nuestra exposición hemos
analizado el derecho electoral, los elementos particulares de los sistemas electorales (la
circunscripción electoral, la barrera electoral, las fórmulas para convertir los votos en
escaños, las diferentes formas de listas), las clasificaciones de los sistemas electorales
con sus efectos y sus consecuencias, además de realizar un simulacro sobre qué hubiese
sucedido si se hubieran aplicado distintos sistemas electorales. Todo esto nos permite
llegar a conclusiones sobre qué reformas deberían realizarse para lograr un derecho
electoral y un sistema electoral más democráticos y más participativos.
Las múltiples opciones que se nos presentan con las respectivas comprobaciones
empíricas en la aplicación de los sistemas electorales nos hacen afirmar que no existe un
sistema electoral único perfecto que pueda ser aplicado, ya que hemos visto cómo cada
sistema puede contener distintas variables que producen distintos tipos de efectos. Estos
presentan tantos ventajas como desventajas.
Antes de realizar nuestra propuesta de cuál es a nuestro criterio el mejor sistema
electoral, sería menester evaluar las condiciones para lograr que un sistema electoral sea
considerado exitoso.
Para la consecución de tal fin es necesario que un sistema electoral sea
representativo, esto último entendido en doble sentido: por un lado representación para
todos, a fin de lograr la representación de los distintos grupos de personas, y por otro
que exista la representación justa, es decir una representación acorde con la
proporcionalidad de las fuerzas sociales y políticas equivalentes a una relación
equilibrada entre votos y escaños.
Es necesario que el sistema electoral elegido sea participativo, es decir, que
asegure la posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector, y en el
marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista, se pueda
elegir en base a los mejores candidatos.
Es fundamental que un sistema electoral esté dotado de simplicidad, ya que es
válido que el electorado pueda comprender cómo opera el sistema electoral y, hasta
cierto punto, pueda prever cuáles serán los efectos de su voto.
 175

Pero el criterio más importante y que engloba a los otros es que el sistema
electoral sea legítimo. Significa la aceptación de los resultados de las elecciones del
sistema político como un todo.
La forma de medir la legitimidad de un sistema se produce cuando observamos si
dicho sistema puede unir o desunir al país, y si la ciudadanía está de acuerdo con la
utilización de este. La comprobación empírica nos demuestra que en la actualidad hay
una necesidad imperiosa de aplicar cambios en nuestro sistema electoral.
Sabemos lo difícil que es cambiar un sistema electoral por otro, ya que por más
que exista un amplio consenso sobre los efectos negativos de este sistema, la ciudadanía
está acostumbrado a la utilización de este.
Por ello pensamos que de realizarse una consulta popular sobre cuál debe ser el
sistema electoral para la elección de nuestros representantes, se producirá un amplio
debate público donde el principal beneficiado será el ciudadano que tendrá mejores
herramientas para evaluar cuál es a su criterio el mejor sistema electoral.
Para que un sistema electoral sea exitoso tenemos las siguientes premisas:
representatividad, participación, simplicidad y legitimidad. Además si se busca el
objetivo de lograr un aumento cualitativo de nuestros diputados y senadores, sin
desmedro de que se encuentren representadas las minorías, debemos encontrar en los
sistemas analizados uno que contemple todos estos requerimientos.
Consideramos que el mejor sistema electoral para nuestro país en lo que hace a las
elecciones de parlamentarios es el SISTEMA DE UNICO VOTO TRANSFERIBLE
utilizando el cociente electoral denominado de CUOTA DROOP.
Este procedimiento fue ideado por el Ministro de Hacienda de Dinamarca
C.Andrae, antes del surgimiento de los partidos políticos modernos. La peculiaridad de
este procedimiento es que posibilita la presentación de candidatos independientes sin
que estos dependan de la lista de los partidos políticos.
El sistema de voto único transferible implica el procedimiento de elección
proporcional sin listas en circunscripciones pequeñas con voto único transferible.
Este sistema es utilizado en Irlanda del Sur para elegir presidente. En Malta,
Tasmania e Irlanda del Norte se emplea para las elecciones nacionales y la de sus
representantes ante el Parlamento europeo; también se usa para las elecciones de la
Cámara alta en Australia.
El sistema de voto de aprobación se utiliza para elegir secretario general de las
Naciones Unidas y en algunos Estados de los Estados Unidos como Pennsylvania. En
los últimos tiempos asociaciones científicas y académicas adoptaron métodos de
características semejantes, por lo que han elegido autoridades por consenso. Se pueden
citar: The American Political Science Association, The Mathematical Association of
America, la National Academy of Sciences, el City Council de Cambridge,
Massachusetts, etc.
 176

CAPÍTULO IV
Reforma al interior de los partidos políticos
En colaboración con Mario Cámpora (h)

INTRODUCCIÓN

Es un lugar común sostener que los mayores retos de la democracia están

directamente asociados con la capacidad de ésta para configurar un sistema político
gobernable. Pero el lugar común, ciertamente, no allana el camino hacia una respuesta.
Es necesario incrementar los niveles de legitimidad de las instituciones políticas,
propiciar un adecuado balance entre las estructuras representativas y una mayor
participación ciudadana, construir consensos en torno a proyectos nacionales y
dinamizar la comunicación mundo político-ciudadanía.
La representación es el instrumento clásico para hacer la democracia eficaz, pero
no debe olvidarse que la esencia misma de la democracia reside en la participación
ciudadana, que es esencia y principio básico de la democracia comunitaria.
Dentro de la representación democrática, hemos visto ya que los partidos políticos
son inevitables por cuanto responden a una disposición constante de los grupos
organizados que existen y persisten desde el momento en que dos hombres se ponen de
acuerdo sobre alguna finalidad con proyección social y sobre los medios para
alcanzarla238. En un sentido muy amplio, hay partido siempre que se trate de conducir a
un grupo humano y, en un sentido más limitado, siempre que se trate de gobernar a la
sociedad global, sea cual fuere su dimensión y sus características. Además, e
inevitablemente, surgen casi siempre partidos diversos u opuestos toda vez que aparecen
discrepancias acerca de la finalidad o de los medios. A este respecto no importa cuál sea
el régimen político ni tampoco el nombre que se dé a los partidos: grupos, tendencias,
fracciones o facciones. Con este criterio, y en el sentido limitado referente al gobierno
de la “sociedad global”, cabe afirmar con Mario Justo López, que hubo un partido tras
Pericles, tras Demóstenes; que lo hubo también tras Espartaco, tras Mario, tras Sila y
que asimismo lo constituyeron güelfos y gibelinos, los tories y los Whigs; jacobinos,
girondinos y montañeses, etc. Pero si a todos los mencionados corresponde el nombre
de partido, impropio sería denominarlos partidos políticos, ya que esta expresión debe
ser reservada para los grupos que comenzaron a formarse en el siglo XX con
determinada estructura y con definidas funciones.239 Tanto Duverger 240 como Friedrich
241
, concuerdan que los partidos que han surgido con posterioridad a la mitad del siglo
XX son muy diferentes de aquellos que podían haber recibido el mismo nombre en
épocas anteriores y coinciden también en que las particularidades de estos partidos que
pueden ser llamados contemporáneos son directa consecuencia del nacimiento y
desarrollo del régimen democrático representativo.
Como ya hemos señalado anteriormente 242, la evolución de los partidos políticos
nos demuestra que, pasada la época de esplendor, nos encontramos en el más severo
cuestionamiento que ha sufrido esta institución en su relativamente corta vida. Así lo
238
Burdeau, Tratado de Ciencia política. Paris, Ed. Alfa, 1977. T.1 p. 422.
239
Justo López, Mario, Partidos Políticos. Buenos Aires, Editorial Depalma, 1983.
240
Duverger, Los partidos políticos. México, Fondo de Cultura Económica, 1992,
241
Friedrich, Crl, Teoría y realidad de la organización constitucional democrática. México, Fondo de
Cultura Económica, 1989.
242
Ver Capítulo I
 177

demuestra una de las últimas encuestas de Gallup, que arrojó como resultado que sólo el
8 % de los consultados dijeron confiar mucho o bastante en el Congreso Nacional (en
1984 habían respondido en ese sentido el 73 %), y el 5 % en los funcionarios (contra el
50 % en 1984), y solo un 2% dice confiar en los partidos políticos ( contra el 48 % en
1984).
Para analizar las causas que motivaron la actual crisis habría que realizar un
distingo entre los defectos, las desviaciones y la desnaturalización que tuvieron los
partidos. Los defectos y las desviaciones son propios, y a veces en cierta medida
inevitables, cuando se trata de realizaciones humanas. La desnaturalización de los
partidos políticos, en cambio, puede presentarse como un cambio de naturaleza 243: los
defectos y las desviaciones son puestos de manifiesto por Burdeau cuando señala que
los partidos políticos traicionan la opinión pública al crear un mentalidad antisocial, y
cuando afirman que hacen surgir o agravan divisiones entre las tendencias presentes en
la opinión pública. Paradójicamente, los partidos nacen de esa opinión para expresarla y
encauzarla. El pluralismo partidario sólo es posible si no se desbordan y destruyen los
límites del consenso fundamental, base indispensable del régimen político. Lo que no
siempre se advierte es que la desnaturalización de los partidos como exacerbación de
defectos o desviaciones del modelo que supone el régimen democrático representativo
también pone en cuestión a este último. Posada indica que “ciertas anormalidades,
dificultades y crisis del régimen representativo constitucional son la consecuencia de la
debilitación de los partidos, de su degeneración en grupos, tan a menudo
personalista”244. El otro tipo de desnaturalización consiste simplemente en formar
partidos de otra naturaleza, cuya misión no es la servir de instrumento al régimen
democrático representativo, sino de puntal a otros regímenes.
La distinción entre defectos y desviaciones por una parte, y desnaturalización por
otra, es también muy útil para distinguir los distintos sentidos a las críticas a los partidos
políticos. Unas apuntan a los primeros y tienden a salvar el régimen democrático
representativo; otras a su naturaleza y tienden a hundir el régimen democrático
representativo. Estas últimas configuran la “antipolítica” y el “antipartidismo”. Demás
esta decir que nos enrolamos en la primera de las críticas.
Las causas que explican este fenómeno pueden sintetizarse en los siguientes
puntos:
 Los partidos políticos dejaron de expresar a clases sociales: La realidad es
que en la actualidad los partidos no reflejan las divisiones sino que, al
asemejarse, las ocultan: en ocasiones crean divisiones internas que tienen más
que ver con situaciones artificiales que con los conflictos reales de la sociedad
en que viven. Los partidos han ido perdiendo tanto su identidad como
movimientos de opinión y de competencia política, como su calidad de
intermediarios entre la sociedad civil y el aparato estatal.
 No logran adaptarse a los nuevos conflictos: Los partidos políticos son
incapaces de dar cuenta de la multiplicidad de conflictos y líneas que dividen
hoy la sociedad. De esta forma se explica el surgimiento de movimientos
sociales y organizaciones no gubernamentales que intentan una representación
de este tipo de demandas y conflictos en la esfera de lo público 245.
 Falta de una propuesta programática: Los partidos no poseen una propuesta
programática concreta y definida, sino que fundamenten sus estrategias en la
imagen y rasgos personales de los candidatos. Esto ata la suerte del partido a la
243
López, Mario Justo, Op. cit. p 52
244
Posada, Tratado de Derecho Político, Madrid, Ed Gen. De V. Suarez , 1935.
245
Bejerano, A. Crisis de la política o de la representación. p. 112
 178

imagen cada vez más imprecisa de los candidatos a representantes. La estrategia

electoral de los candidatos y de los partidos se basa en la construcción de
imágenes bastante vagas en las cuales la personalidad del líder ocupa un lugar
más predominante que las promesas de medidas determinadas.
 Burocratización de los partidos: El aparato del partido, organización actuante
del partido, lejos de basarse en la organización democrática de los electores y
atender las demandas de los ciudadanos, se ha vuelto cada vez más
burocratizada y clientelística, teniendo como fin únicamente su reproducción
como organización. La consecuencia de este fenómeno es que se limita la
democracia en las bases mismas, además de restarle autonomía a los
representantes elegidos a través del sistema de partidos ya que la administración
partidaria ha substituido a los electores como titulares del poder. Por esto, la
actividad más importante de los partidos se reduce a decidir candidaturas para
las elecciones, transformándose en una fuente de producción de parlamentarios y
de miembros del ejecutivo que en definitiva sólo representan a los mismos
partidos.
 Ni siquiera cumplen con lo establecido en la constitución (art. 38): Como
desarrollaremos a posteriori, los partidos políticos argentinos que tienen
representación parlamentaria y ejecutiva fueron incapaces desde la
incorporación constitucional mediante el artículo 38 de generar una ley que
albergue los principios rectores del articulado. Lo más grave es que los partidos
políticos argentinos ni siquiera cumplen con lo establecido en ese articulo.

Quienes creen que la crisis de los partidos lleva a la crisis de la democracia como
sistema se equivocan, por cuanto el proceso de transición hacia la democracia ha
avanzado lo suficiente en nuestro país. Gallup Argentina en su encuesta “Valores” 246
del año 2001 sometió a consideración a la opinión pública la siguiente afirmación: “la
democracia puede tener problemas, pero es mejor que cualquier otra forma de
gobierno.” El 91 % de los encuestados estuvo de acuerdo, mientras que sólo el 9 %
restante refutó la hipótesis.
Podemos entonces cuestionar la eficiencia de nuestros mecanismos institucionales
como canales de circulación de demandas ciudadanas: tanto en la gestación de las
decisiones políticas como en el control de la instrumentación de las mismas, el déficit es
grande, como lo demuestra el creciente escepticismo de la población en su evaluación
sobre la capacidad de los gobernantes para atender sus peticiones.
La creciente crisis de legitimidad de las instituciones democráticas, sumada al
problema de credibilidad, es claro síntoma de que nuestra organización democrática no
responde a las expectativas de una sociedad con demandas cada vez más complejas y
sumida en un mundo cada vez más interrelacionado.
En el marco de este diagnostico desalentador, no podemos sino cuestionar la
capacidad de los partidos políticos para adaptarse a los nuevos tiempos. Es primordial
estudiar la solvencia de las instituciones políticas y los partidos como organismos de
intermediación para integrar a los ciudadanos al sistema político.
La destreza del poder político para crear espacios de participación y control no se
limita al ámbito político: difícilmente habrá un sistema político inclusivo que asegure la
gobernabilidad si el esquema socioeconómico que está en su base excluye a amplios
sectores de la población.
Las fronteras de la democracia no se agotan por lo tanto en la representación
política; la crisis de los partidos hoy en día no surge solamente de sus falencias para
246
La Nación, “ Suplementos solidarios”, domingo 19 de agosto de 2001.
 179

responder a las expectativas y necesidades de la sociedad, sino también de un

cuestionamiento ético de los mismos dirigentes.
Por esto, hablar de reforma en el marco del sistema de partidos políticos no puede
limitarse a una aplicación de métodos de gerenciamiento y administración: se impone
una reconsideración de las estructuras tradicionales para responder a las nuevas
demandas sociales superando el esquema de la simple representación hacia un modelo
decididamente más participativo e incluyente.
La seguridad electoral consiste en crear la infraestructura necesaria para hacer
transparentes los procesos electorales, invitando a los ciudadanos a participar de los
mismos con un papel que no se reduce al propio voto y contribuyendo a construir la
legitimidad de los sistemas electorales y políticos.
Los países como la Argentina que cuentan con sistemas abiertos de democracia
han conseguido realizar elecciones con periodicidad, estabilidad y eficacia. Pero este
sistema, que aún lucha por fortalecerse, muestra signos de agotamiento porque si bien
la democracia se basa en la participación del ciudadano, no se circunscribe sólo al acto
eleccionario. Sobrevienen hoy nuevos retos sobre cómo incentivar la participación del
ciudadano y cómo hacer más inclusivos los procesos electorales.
Por ello, considerando la importancia que los partidos políticos tienen para la
democracia comunitaria, creemos que con la realización de algunas reforma a la ley de
partidos políticos y con el simple cumplimiento de lo establecido en nuestra
Constitución Nacional, los partidos políticos poco a poco recuperarán la confianza que
alguna vez tuvieron los ciudadanos. Para la consecución de este objetivos es necesario
establecer normas claras y transparentes que permitan que el ciudadano tenga la
suficiente motivación para ser afiliado a un partido político.
El propósito de este trabajo es dar cuenta de las siguientes preguntas: ¿Cómo debe
ser la organización y el funcionamiento de los partidos? ¿Cómo deben formarse los
dirigentes? ¿Cómo debe ser la relación entre dirigentes y afiliados? ¿Deben tener
doctrinas dogmáticas? ¿Deben tener programas rígidos y detallados? ¿Deben los
afiliados estar sujetos a rigurosa disciplina? ¿Deben estarlo cuando cumplen funciones
públicas y con respecto al desempeño de ellas? ¿Cómo deben ser las relaciones entre los
partidos? ¿A qué normas deben sujetar sus luchas y sus colaboraciones? ¿Qué tipo de
financiamiento deben tener? ¿Cómo deben reglamentarse las elecciones internas?
¿Cómo se debe tener en cuenta a las líneas internas para la confección de los
candidatos? ¿Deben los partidos tener el monopolio de las candidaturas? ¿Cómo evitar
el “transfugio político”? ¿Cómo debe ejercerse el control sobre los partidos?

1) EL CONCEPTO DE PARTIDO POLÍTICO; SU FUNCIÓN EN EL

SISTEMA POLÍTICO Y SOCIAL

El Dr. Linares Quintana247 transcribe más de treinta definiciones de “partido

político”. La gran cantidad de definiciones de los partidos, tanto en sentido amplio
(como hecho constante de la vida social) como en el sentido específico actual (como
hecho indispensable del régimen representativo), nos muestra la dificultad de establecer
un concepto que tenga validez universal.
De igual manera y en forma general, puede definirse al partido político como un
grupo social que solicita el sostén de la población en vistas del ejercicio directo del
poder, organizado en el tiempo y el espacio de manera a sobrepasar la influencia

Linares Quintana, Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y comparado. Buenos
247

Aires, Ed. Alfa, 1960.

 180

personal de sus dirigentes248. Para Félix Loñ249, los partidos políticos son asociaciones
voluntarias de personas que se estructuran mediante una ideología en común y que
tienen por finalidad la toma de poder.
Un partido político se distingue de otros conjuntos que actúan en la vida política
por su vocación de ejercer directamente el poder solo o en coalición en el marco del
sistema político. Este elemento lo distingue de los grupos de presión o de lobby, que se
limitan a influenciar la toma de decisiones sin reivindicar responsabilidad al respecto.
El objetivo de un partido es orientar el interior del funcionamiento del aparato
gubernamental: asegurar materialmente ese funcionamiento, sin embargo, no entra en
las metas. En este sentido, el partido se distingue de la administración pública (la Ley
Nacional de Empleo Público distingue claramente entre “personal de gabinete”, es decir
el equipo de colaboradores que ingresa a una dependencia estatal con un funcionario
político, y la “planta estable” de la Administración Pública Nacional.)

NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Según el autor mexicano García Velazco, el mundo político nos permite

observar las categorías jurídicas que van encuadrando a los partidos políticos. La
clasificación de García Velazco250 nos permite exponer una introducción a la
clasificación de la naturaleza jurídica de los partidos políticos.
Inexistencia jurídica: Se da en aquellos países generalmente pequeños, de fuertes
tradiciones jurídicos políticas y casi siempre monárquicos constitucionales. En estos
Estados, los partidos políticos no están reconocidos por ley, como es el caso de Bélgica,
Luxemburgo, y los Países Bajos. También podría encuadrase, por excepción, a la
República de Irlanda. Guarda una situación un tanto ambigua Grecia.
Personal morales privadas: Se da generalmente en los países de influencia
anglosajona, generalmente monárquico parlamentario, como Gran Bretaña, Canadá,
Nueva Zelanda. En Estados Unidos, así como en los países escandinavos, los partidos
políticos son consideradas agrupaciones de Derecho Privado, es decir asociaciones
civiles con fines políticos y electorales. Su estructura y funcionamiento, así como su
participación en la vida pública y específicamente en las campañas electorales, son
asuntos que se contemplan y se regulan por la legislación ordinaria, incluyendo la
cuestión de su financiamiento privado y eventualmente público.
Personas morales de orden público: Se da generalmente en los países que presentan
un sistema de gobierno republicano, tales como Francia, Italia, Portugal, o en algunos
monárquicos parlamentarios como Suecia. La personalidad jurídica de dichas
asociaciones políticas es reconocida por la ley ordinaria en la esfera del derecho
público, siempre derivado del derecho de asociación.
Entidades autónomas constitucionales: En la mayoría de las constituciones de
posguerra, o en aquellos países que necesitaron reforzar a los partidos políticos, los
Estados además de reconocerlos como frutos de la garantía de asociación, admiten su
autonomía constitucional y les conceden funciones políticas descollantes. Los países
ejemplos de este tipo son Alemania, España, México y Argentina.
Desde una perspectiva normativista, lo correcto no es interrogarse por la
naturaleza jurídica de los partidos políticos, sino averiguar sus actos y funciones. Según
el tratamiento que el ordenamiento dé a las actuaciones de ciertas conductas de los
partidos serán jurídicamente irrelevantes; otras, de naturaleza jurídica privada; otras, de
248
Lancelot, Alain, “Les partis politiques” en Encyclopaedia Universalis, Paris, 1987, Corpus 13, p. 1183.
249
Loñ, Félix., La Constitución y los partidos políticos. Buenos Aires Heliasta, 1995
250
García Velazco, Las finanzas de la política.
 181

naturaleza jurídica pública; algunas, incluso, de índole estatal. Entonces la concreta

calificación de la naturaleza jurídica de los partidos políticos pierde consistencia:
“órganos de creación jurídica” ( Radbruch), “órganos públicos, no estatales”
( Leibholz), “órganos del estado” ( Giese, Virga), “ órganos del pueblo” ( Crosa), “
órganos auxiliares del pueblo” (Crisafulli), etc.; cualquiera de estos múltiples
encuadramientos de los partidos no responde de manera adecuada a una pregunta en sí
mal formulada.
Siguiendo a Bastida Freijedo251, el análisis ha de versar sobre la naturaleza jurídica
de las funciones y de las actividades o conductas de los partidos.
La jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina definió (antes de la Reforma de
1994) a los partidos políticos como “organizaciones de derecho público no estatal,
necesarios para el desenvolvimiento de la democracia representativa, y, por tanto,
instrumentos de gobierno cuya institucionalización genera vínculos y efectos jurídicos
entre los miembros del partido, entre estos y el partido en su relación con el cuerpo
electoral; y la estructura del Estado, como órganos intermedios entre el cuerpo electoral
y los representantes.” (CSJN, 22-IV-1987, Ríos, Antonio Jesús”.) Sobre la base de que
el derecho a crear partidos es de igual naturaleza a la del derecho genérico de
asociación, el Tribunal Constitucional de España concluye que los partidos tienen una
naturaleza jurídico privada: “Los partidos políticos son, como expresamente declara el
art. 6, creaciones libres, producto como tales del ejercicio de la libertad de asociación
que consagra el art.22. No son órganos del Estado, por lo que el poder que ejercen se
legitima sólo en virtud de la libre aceptación de los Estatutos, y en consecuencia, solo
puede ejercerse sobre quienes, en viras vías miras de una opción personal libre, forman
parte del partido.”
“La trascendencia pública de sus funciones (concurrir a la formación y
manifestación de la voluntad popular y servir de cauce fundamental para la
participación política) no altera su naturaleza, aunque explica que respecto de ellos
establezca la Constitución la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento
sean democráticos.” ( STC 10/1983, F.J. 3)
“Frente a esta jurisprudencia que sitúa a los partidos en la esfera jurídico privada, lejos
de una concepción funcionalista, existen opiniones del T.C que ensombrecen lo que en
principio parecía irrefutable.”
Al colocar en primer plano vinculaciones axiológicas y funciones de
racionalidad, integración y eficacia, se toma una distancia de la idea de los partidos
como asociaciones privadas con relevancia constitucional, y también de la idea de que
la norma fundamental hace un mero reconocimiento de los mismos en cuanto concurren
al cumplimiento de funciones básicas para el sistema democrático. La incorporación
constitucional de los partidos al Estado y su distanciamiento de la democracia de
partidos está expuesta con crudeza en la STC 75/ 1985, cuando se alude a que “no
resulta incongruente con la funcionalidad misma de los partidos exigir para su acceso a
órganos en que también ha de manifestarse la voluntad popular y materializarse la
participación, que cumplan por encima de cierto límite esta tarea agregativa”.
Por vía de jurisprudencia puede llegarse a una interpretación del derecho a crear
partidos políticos que haga variar de manera sustancia del sentido inicialmente subjetivo
del citado derecho, para quedar instrumentalizado como norma objetiva, como derecho
funcionarizado.
En este último supuesto la función a desempeñar por los partidos es la condición
para la existencia de los mismos. Los partidos son un fenómeno social lícito y el

251
Batista Frejeiro, Derecho de los partidos políticos. Madrid, Ed. El Prado, 1998
 182

ordenamiento jurídico puede dar un tratamiento plural a las funciones y actos de los
partidos, de modo que no cabe afirmar una naturaleza jurídica unitaria de los partidos.

LA REGLAMENTACIÓN LEGAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA

ARGENTINA. BREVE HISTORIA

A pesar de la existencia de un gran número de iniciativas, anteproyectos y

proyectos, han sido muchas las dificultades para lograr reglamentar legalmente a los
partidos políticos.
Durante un largo tiempo, las iniciativas no encontraron eco favorable en el
Congreso, y si bien la ley electoral 8871, sancionada en 1911, contiene algunas
referencias a los partidos, lo cierto es que la primera y también varias de las ulteriores
reglamentaciones dictadas, lo han sido mediante “decretos-leyes” emanados de
gobiernos de facto.
Cronológicamente, el primero de tales “decretos-leyes” fue el que dicto en 1931 el
“Gobierno Provisional” del Gral. Uriburu. Allí, la reglamentación aparece todavía muy
embrionaria.
Más adelante, se dictaron varios decretos sobre el particular. Mediante uno de
ellos se procedió a la disolución de los partidos; por otro se dejo sin efecto esa medida y
se designó una comisión redactora del Estatuto de los Partidos, mediante otros se aprobó
el proyecto, se lo modificó, se lo puso en vigor, y finalmente se lo derogó ( decretos
18.409/ 43, 1050/44 , 33247/44, 25 562/ 45, 13.840/46 ).
Posteriormente, durante el gobierno peronista, se sancionó la ley 13.645 y se
incluyeron algunas disposiciones sobre el particular en la ley 14.032. Durante el
gobierno de facto que gobernó la República de 1955 a 1958, continuó el debate. Hubo
interesantes discusiones en el órgano legislativo del régimen, (la Junta Consultiva
Nacional), que emitió un dictamen. El ministro del Interior, por su parte, preparó
sucesivamente cuatro proyectos. Hubo también un proyecto del Ministerio de la Marina,
y por último se dictó el decreto-ley 19.044/56.
Durante el gobierno de Guido, el Estatuto de los Partidos Políticos aprobado por le
decreto-ley 19.044/56, fue modificado por sucesivas disposiciones. En primer lugar, el 9
de Mayo de 1962, por decreto N4220 dictado cuando Perkins era titular del Ministerio
del Interior, se dispuso la reorganización de los partidos políticos, se declaró la
caducidad de las autoridades partidarias y se procedió a designar interventores en su
reemplazo. Con el ministro Abrogué se dictaron el decreto 7163 que creó la Junta
Nacional Electoral y el decreto 7164, que implantó el régimen de representación
proporcional.
Luego de tantos y tan diversos antecedentes se llegó a la sanción de la ley 16.652,
oficialmente denominada Ley Orgánica de los Partidos Políticos. Dicha ley fue
promulgada el 12 de Enero de 1965, tras superar numerosas dificultades durante el
proceso de elaboración legislativa. Este comenzó con un proyecto remitido por el Poder
Ejecutivo a la Cámara de Diputados, pero el texto definitivo difirió sensiblemente.
Hubo marcados desacuerdos acerca de si la nueva ley debía tener carácter
proscriptivo o no. Las múltiples opiniones que se vertieron sobre el particular son muy
difíciles de clasificar, esto no sólo por las diferencias, sino principalmente, porque
rozaban otro tema de suma importancia, pero cuya conceptualización es ardua: el tema y
el problema de la defensa del régimen democrático mediante disposiciones legislativas.
Lo cierto es que, dejando de lado la controvertible cuestión de la posibilidad y
necesidad de la defensa del régimen mediante disposiciones legislativas, tanto los que
afirmaban que la ley 16652 era proscriptiva como los que la negaban tenían razón. No
 183

era proscriptiva en cuanto no negaban a nadie en particular el derecho de formar

partidos y de realizar los actos pertinentes para esto. En tal sentido es verdad que la ley
no tenía destinatarios ni dedicatorias. Pero sí era proscriptiva en cuanto fijaba
condiciones para ejercer aquel derecho. Quien no las cumplía, no podría ejercerlo:
estaba proscrito.
Las disposiciones de la ley 16652 estaban distribuidas en 9 títulos cuyo respectivo
contenido era el siguiente: Titulo 1- Principio Generales, Titulo 2- De la fundación y
Constitución, Titulo 3- De la doctrina y Organización, Titulo 4- Del funcionamiento de
los Partidos, Titulo 5- Del patrimonio de los partidos, Titulo 6- De la caducidad de los
Partidos, Titulo 7- Del procedimiento partidario ante la Justicia Electoral, Titulo 8-
Disposiciones Transitorias.
En uno de los primeros casos en que debió ser aplicada la ley (autos caratulados
“Partido Justicialista sobre personería”), la Cámara Nacional Electoral denegó al
solicitante el otorgamiento de la personería formulando el siguiente Considerando: “Que
una confrontación de la realidad del denominado Partido Justicialista en formación,
realidad dada por su actuación en el exterior, conducta de sus dirigentes y promotores y
por la “experiencia anterior” en el ejercicio del poder público, por la misma fuerza que
Perón fundó bajo otra denominación, se lleva a la convicción de que la agrupación
actora no es democrática, ni menos adhiere a la forma representativa y republicana de
gobierno de nuestra organización institucional.”.
Revocado dicho fallo por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sin que esta
última llegara a considerar la cuestión de fondo y vueltos los autos a la Cámara
Nacional Electoral para dictar nueva sentencia, fue denegada por segunda vez la
personería del Partido Justicialista. Corrió entonces el rumor de que el Poder Ejecutivo
iba a reglamentar la ley 16.652, pero el movimiento militar del 28 de Junio de 1966
terminó con los rumores y también con los partidos políticos. En el “Acta de la
Revolución Argentina”, titulado “Objetivos Políticos”, se expresó la voluntad de
“establecer una autentica democracia representativa”. Sin embargo, en otros
documentos se dispuso la disolución de los partidos.
Días después, en el documento titulado “Políticas de Gobierno nacional” se
estableció (apartado b) con referencia al “ámbito de la política” lo siguiente: 1) Impedir
toda acción política que vulnere las finalidades perseguidas en la disolución de los
partidos políticos. 2) Elaborar las bases necesarias para que puedan restablecer una
democracia representativa que corrija las deformaciones preexistentes. Más adelante, las
leyes 16.910 y 17207 establecieron que los bienes de los partidos disueltos pasaban en
propiedad al Consejo Nacional de Educación.
En 1971, asumió el poder político, la Junta de Comandantes en Jefe y comenzó el
Proceso de Institucionalización. Con tal motivo, en dictámenes y proyectos elaborados
sucesivamente por la Comisión Asesora para el estudio de la Reforma Institucional se
dictó la ley 19.102 denominada “ Ley Orgánica de los Partidos Políticos”, en 1972, la
ley 19664 introdujo varias modificaciones a la ley 19.102252. Actualmente rige la Ley
Orgánica de los Partidos Políticos 23.298, modificada por la ley 23.476, pero a
diferencia de las otras leyes sobre partidos, esta se enmarca en la constitucionalización
de los partidos.

INCORPORACIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

En la República Argentina, la constitucionalización formal de los partidos
políticos data de la reforma del 1994. Con anterioridad y sin norma alguna en la
constitución formal, existió en la constitución material.
252
López, Mario Justo, Manual de derecho Político. Buenos Aires, Ed. Depalma, 1998
 184

La constitución histórica les daba albergue en su matriz de principios y valores e,

incluso, en la norma del art.14 sobre el derecho a asociarse y en el Art. 33 sobre
derechos implícitos. Por algo, el derecho judicial de la Corte y la legislación
infraconstitucional les confiere desarrollo. Cualquier Constitución posterior a la segunda
guerra mundial reconoce de modo explicito el derecho acabado de asociación partidaria
e incluso la importancia capital del concurso de tales organizaciones en la formación de
la voluntad popular y en la determinación de la política nacional.
No obstante, mientras en algunas Constituciones, por ejemplo la italiana o la
francesa, el reconocimiento constitucional de los partidos o de sus funciones más
importantes no modifica la naturaleza del derecho de los individuos a crearlos (se es fiel
a la concepción clásica de los derechos fundamentales como derechos públicos
subjetivos), en otras, por ejemplo la Ley Fundamental de Bonn, las funciones de los
partidos son determinantes de la incorporación de estos a una especial posición
constitucional que los privilegia en comparación con el status derivado del régimen
general de las asociaciones, pero al mismo tiempo los somete al cumplimiento de unos
fines y cometidos que restringen su libertad de actuación. Él articula 21 de la citada Ley
Fundamental deja apenas traslucir esta concepción, que se hace evidente en la Ley de
Partidos de1967 y más todavía, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal.
Es fundamental hacer un distingo entre “mero reconocimiento constitucional” e
“incorporación constitucional de los partidos políticos”. El cambio entre legislación e
incorporación constitucional no es una mera alteración del rango de la norma
reguladora. Si así fuese, su estudio se resolvería en un examen de los efectos
provocados por la formalización y rigidez constitucionales. La modificación es más
profunda e indica que los partidos políticos se incorpora al ordenamiento constitucional
a consecuencia del ejercicio de asociación.
Su trascendencia en el funcionamiento del Estado lleva a atribuirle relevancia
constitucional y a fijar el contenido de esa consecuencia como objeto directo de
regulación. No debe confundirse el “mero reconocimiento constitucional de los
partidos” (relieve constitucional de las funciones que desarrollan estos grupos políticos
nacidos del ejercicio del derecho de asociación) con la “incorporación constitucional de
los partidos” ( que, en sentido estricto, se refiere al reconocimiento de un régimen
jurídico especial para los partidos políticos, en virtud de las funciones que
constitucional y legalmente le son encomendadas.)
Por tanto, él termina “legalización”, además de designar una fase concreta del
proceso, un criterio político de tratamiento legal de los partidos, resume un criterio
jurídico. La incorporación de los partidos en el plexo constitucional, otorgándole un
status especial diferenciador de los otros tipos de asociaciones, nos muestra en el
derecho comparado que la decisión de la incorporación de estos se dio en un contexto
donde básicamente se buscaba el fortalecimiento de la democracia y de los partidos
como actores claves en la recomposición del Estado de derecho democrático. Los
Estados de México, España, y Alemania son un claro exponente de esta justificación de
la constitucionalización de los partidos, ya que estos Estados necesitaban fortalecer la
democracia luego de haber vivido experiencias autoritarias. Lo llamativo de nuestro país
es que en el momento en que se decide incorporar a los partidos a la Constitución, el
nivel de aceptación que éstos tenían en la sociedad iba en descenso, por lo que muchos
creen que fue innecesario otorgarles rango constitucional.
 185

2) ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 38 DE LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA Y DE

LAS NORMAS VIGENTES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

En la Argentina, una de las principales fuentes del constituyente en 1994 fue la

constitución de España253.
El Art. 38 de la Constitución Argentina expresa: “Los partidos políticos son
instituciones fundamentales del sistema democrático.”
“Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta
Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la
representación de las minorías, la competencia para la postulación de cargos públicos
electivos, el acceso a la información publica y la difusión de las ideas.”
“El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la
capacitación de sus dirigentes.
“Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y
patrimonio”.

INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO

Nuestra Constitución, en la primera parte del art.38, califica a los partidos

políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático y apunta a
individualizar tanto la fundamentalidad del sistema partidario, como su integración “en
y para la democracia”.
Esta definición propone al partido como un intermediario activo entre la
población y el poder político, lo plantea como un instrumento de participación que
pretende movilizar las fuerzas populares por intermedio de la presentación de
candidatos a elecciones.
Para Bidart Campos254, esto esclarece dos cosas: la fundamentalidad del sistema
partidario y su integración en y para la democracia.
Carlos Fayt, ministro de la Corte Suprema de Justicia, ha podido afirmar que la
“democracia representativa se ha convertido en un régimen de partidos como
consecuencia de la difusión del sufragio universal y la consecuente aparición de los
partidos políticos.”
La necesidad de los partidos políticos está fuera de discusión. No se concibe un
régimen democrático sin la existencia de agrupaciones políticas. Burdeau 255 ha escrito
que “los partidos son prácticamente indispensables para que el pueblo pueda expresarse;
la disciplina que introducen en la agitación de las ideas mediante sus doctrinas y sus
programas permite abrir paso a la voluntad nacional. La importancia de los partidos es
tal que sin Estado democrático no habría partidos, pero sin partidos tampoco habrá
derecho constitucional. De ahí se considera a los partidos como indispensables para el
desarrollo de la democracia. Estado y partido son, pues, dos realidades indisociables; ni
pueden existir, ni pueden comprenderse, ni pueden explicarse la una sin la otra.”
En la Constitución española, los constituyentes han depositado a los partidos
políticos la confianza para asegurar una relación permanente entre sociedad e

253
Art. 6 de la Constitución de España: “Los partidos políticos, expresan el pluralismo político,
concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro el respeto a la
Constitución y a la ley. Su estructura interna y su funcionamiento deberán ser democráticos.”
254
Bidart Campos, Op. cit. p345
255
Burdeau, Op.cit.P321
 186

instituciones estatales. Dada por la normativa Art.67.2 (Prohibición de mandato

imperativo), la constitucionalización del sistema electoral proporcional ( Art.68.3), la
importancia de los grupos parlamentarios en la organización de las Cámaras o la
reducida previsión constitucional de las vías de democracia directa.
En concordancia con Agustín Sánchez de Vega García 256, puede afirmarse en
base a estos indicios y los del propio Art. 23 de la C.E, que el constituyente ha querido
dar a los partidos un papel no solo fundamental, sino indispensable como instrumento
de participación política.
Los partidos son, para la Constitución, instrumentos de la Democracia. Entre las
teorías de la Democracia cabe distinguir dos grandes grupos: aquellas que ponen el
énfasis en la participación (a mayor participación, más democracia), y aquellas otras que
lo ponen en las decisiones (leyes, políticas concretas, etc.) y en la calidad más o menos
democrática de las mismas.
Es claro que para el ciudadano de un Estado lo más importante no son las
estructuras que le permiten una mayor o menor participación, sino las decisiones que
emanan de esas estructuras. Son estas, y no las primeras, las que afectan directamente,
mejoran o empeoran, sus condiciones de vida.
En el leading case “Ríos, Antonio J.”257, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
afirma que “los partidos políticos forman parte de la estructura política real, de allí que
la vida política de la sociedad contemporánea no pueda concebirse sin los partidos
políticos, como fuerzas que materializan la acción política.”
También lo es, que al reglamentarlos excluya de ese reconocimiento a los que por
su doctrina y su actividad se opongan al proyecto político democrático de la
Constitución Nacional.
La CSJN sostuvo en “Ríos, Antonio J.”258 que “resulta constitucionalmente válido
el ejercicio del poder reglamentario al establecer controles gubernamentales, con el
objeto de garantizar la pluralidad, la acción y el sometimiento de los partidos políticos a
las exigencias básicas del ordenamiento jurídico.”
En el desempeño de la tarea que la Constitución asigna a los partidos, los partidos
no sólo usan, sino que abusan de los poderes que se les ha conferido. Incluso algunos
autores han señalado que el problema de la democracia representativa no es el uso, sino
el abuso que los partidos hacen de la representación. Los abusos, como decía Ortega,
tienen siempre escasa importancia. Porque una de dos: o son abuso en el sentido más
natural de la palabra, es decir casos aislados, o son tan frecuentes, consuetudinarios,
pertinaces y tolerados, que no corresponde llamarlos abusos. En el primer caso
seguramente serán corregidos automáticamente; pero en el segundo, su frecuencia y
indican que no son anomalías, sino resultado inevitable de los malos usos. Contra estos
habría que ir y no contra los abusos. Según González Encinar, en coincidencia, la
cuestión es determinar si el “ Estado de Partidos” es una simple y corregible desviación
del Estado democrático constitucional, o si, por el contrario, se trata de una forma de
corrupción que puede destruir los valores y objetivos que la Constitución encarna.
El auténtico dilema de un sistema democrático consiste en conseguir la
combinación óptima entre “calidad de la participación y calidad de las decisiones”.
Nuestros sistemas democráticos funcionan si los partidos cumplen su papel, y si
no lo cumplen es absurdo decir que la democracia, de todas formas, funciona. La
importancia de los partidos es indudable, pero la pregunta que debemos hacernos es si
esto justifica el monopolio de los partidos para las candidaturas a cargos electivos.

256
Sánchez Vega, Derecho de los partidos políticos. Ed. El Prado, Madrid, año.
257
La Ley, 1987-C, 278-DJ, 987-2-647.
258
La Ley, Idem.
 187

 Monopolio de las candidaturas

El debate referente al monopolio de las candidaturas se suscitó antes de la reforma
de 1994: parte de la doctrina sostuvo que el impedimento legal para presentar
candidaturas sin el patrocinio de un partido era un requisito de elegibilidad que se
añadía inconstitucionalmente a los previstos en la Constitución. Otros doctrinarios como
Bidart Campos sostenían que la Constitución no imponía ni prohibía el monopolio
partidario de las candidaturas y que era función de la ley elegir razonablemente una
alternativa.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Ríos, Antonio J” (1987),
declaró que no era inconstitucional el sistema legal que adjudica a los partidos políticos
en forma exclusiva la nominación de las candidaturas: en su voto el Doctor Petracchi
sostuvo que “si bien la exclusividad para la nominación de candidatos que tienen los
partidos políticos es un tema controvertido, la realidad ha demostrado hasta ahora que la
existencia política concreta de voluntades aisladas no es plausible ni útil, toda vez que
es ineficaz para ejercer influencia en la formación de la voluntad del Estado. El sistema
democrático hace necesario la organización de los individuos en asociaciones
determinadas por diversos fines comunes.”259
Desde la Asamblea Constituyente hasta este año 2002, el articulo 38 ha generado
interpretaciones discordantes. Entre los convencionales constituyentes que la aprobaron,
Alberto Natale260 sostuvo que el “criterio unánime de los miembros de la comisión de
redacción fue el de eliminar el monopolio y afirmar que la presentación de candidatos
era una competencia de los partidos, pero que no excluía la posibilidad de que hubiese
candidaturas fuera de los partidos”. Eduardo Menem261, por su parte, consideró “que se
les reconoce a los partidos la competencia exclusiva y excluyente para la nominación de
cargos electivos”.
Las posiciones discordantes se suceden en la asamblea constituyente
(intervenciones en contra del monopolio de López de Zavalía, de Cullen 262, y a favor del
convencional Orsi263), sin que se adopte una posición uniforme.
Tras la reforma, Bidart Campos interpreta que el nuevo artículo 38 garantiza a los
partidos la facultad de postular candidaturas pero no prohíbe que la ley arbitre
razonablemente un sistema ampliatorio que adicione la posibilidad de candidaturas no
auspiciados por un partido264.
Partiendo del artículo 54, la doctrina sostiene que se puede afirmar el monopolio
de las candidaturas: en el caso de la elección de Senadores Nacionales, la asignación de
bancas se hace en función de los partidos políticos sin que haya margen para
candidaturas independientes, concepción, que, en el caso del Senado, está reafirmada en
la disposición transitoria cuarta: “en todos los casos, los candidatos a Senadores serán
propuestos por los partidos políticos o alianzas electorales”.
La ley 23.928 que regula la organización y funcionamiento de los partidos
políticos consagró en su segundo artículo el monopolio de los partidos en cuanto a la
presentación de candidaturas a cargos electivos nacionales. Es decir: no pueden

259
La Ley, 1987-C, 278-DJ, 987-2-647.
260
Natale, Alberto, Comentarios sobre la Constitución, Depalma, Buenos Aires, 1995.
261
Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, La Constitución Reformada, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1994.
262
Diario de sesiones, p.2044/45.
263
Diario de sesiones, p.2043.
264
Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución Reformada. Buenos Aires, EDIAR, 1998. Tomo
II.
 188

presentarse candidaturas independientes que no cuenten con el aval de un partido

reconocido por el Estado.
En cuanto a los candidatos extrapartidarios, esto es, los ciudadanos no afiliados al
partido que los postula, pueden ser seleccionados como candidatos por un partido si la
carta orgánica se lo permite. Tratándose de un partido nacional, si la carta orgánica
admite la inclusión de extrapartidarios como candidatos a cargos electivos y prescribe
que las cartas orgánicas distritales se ajusten a ella, aunque estas no lo hayan
establecido, tiene operatividad en los demás distritos265.
La actualidad nos permite afirmar que la partidocracia se encuentra en estado
crítico: los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales están ganado
cada vez más adeptos y sobrepasan largamente a los partidos. Por ello, sostener el
monopolio de las candidaturas parece ser perjudicial para los partidos, al ser esta es una
fuente constante de cuestionamiento.

LIBERTAD PARA SU CREACIÓN Y SUS ACTIVIDADES

El Art. 38 de la C.N. Argentina expresa: “Su creación y el ejercicio de sus

actividades son libres dentro del respeto a la Constitución”. Como ya hemos visto en la
evolución legal de los partidos políticos en Argentina, no fue una tarea pacífica el lograr
esta parte del articulado. La evolución jurisprudencial, nos llevó a que se otorgue
libertad a los ciudadanos para la constitución de los partidos siempre que respeten a la
Constitución. En “Bustos Núñez”, la C.S.J.N. atendió a la impugnación de
inconstitucionalidad del decir. 4161/56 dispuesta por la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Criminal y Correccional, ya que esta lo consideró lesivo de libre
expresión.
La Corte entendió que todo derecho político es reglamentable y que no se debe
evaluar el acuse de inconstitucionalidad en abstracto, “sino establecer en concreto si las
disposiciones del decreto citado, en atención a las circunstancias actuales dela vida
Argentina, constituyen o no una restricción razonable del derecho constitucional de
expresión”. En resumen, concluyó “que no resulta de los términos del decreto
impugnado y de las circunstancias de hecho, que las limitaciones del derecho de
expresión que aquel establece sean arbitrarias o que constituyan medios irrazonables
para alcanzar los fines esenciales de la revolución de 1955.” Con posterioridad, la ley
17.401 prohibió al Partido Comunista y también al comunismo en todas sus
manifestaciones, norma convalidada por la Corte Suprema.
En “Veron” (Fallo 276-157), añadió que incurrían en el delito previsto en él
articulo 11 de la ley 17.401, quienes distribuían públicamente panfletos de cuya
redacción surgía indudablemente motivación ideológica comunista, así como la
intención proselitista de sus autores.
En definitiva ( “Partido Obrero”, Fallos 253-133), la Corte concluye que los
partidos políticos subversivos ponen en peligro la subsistencia de las instituciones
democráticas, por lo que es lícito que el Estado adopte con ellos una solución
prohibitiva para evitar el riesgo de que desaparezca la genérica libertad de todos. No
hay entonces, prosigue el tribunal, “causa licita en una agrupación política cuando el
objetivo perseguido consiste en aniquilar la libertad e instalar la dictadura, arrasando las
instituciones que reposan en el respeto de los derechos humanos.”
La evaluación de esta jurisprudencia parte de un supuesto inicial: que es legitima
la reglamentación de todos los derechos, incluso el de asociarse con fines políticos.
(“Partido Obrero” Fallos 253; 133. Como cualquier reglamentación, para ser
265
Agrelo, Eduardo, Partidos políticos. Corrientes. Editorial MAVE, 2001.
 189

constitucional tiene que ser razonable). Por ejemplo, un partido reformista que proponga
incluso sustituir el régimen constitucional ejercería el derecho al disenso que caracteriza
a toda democracia, en cuanto postule tal cambio conforme a los procedimientos
previstos en la misma Constitución. Suprimirlo o retacear su actuación sería
inconstitucional.
Pero un partido antisistémico, que postule y practique una sustitución de régimen
de modo inconstitucional (por ejemplo mediante la violencia), no tiene asidero lógico en
una democracia. En este último caso, el partido y su propaganda son inconstitucionales
y nada obsta su exclusión. Idéntica conclusión corre para los partidos que nieguen los
derechos personales derivados del derecho natural (superiores a cualquier constitución y
pueblo, según el Art. 33C.N.) o del derecho supranacional (por ejemplo del derecho
internacional humanitario) porque en este caso se postularía el apartamiento de la
Argentina de la comunidad internacional y del derecho internacional obligatorio para
nuestro país.
Los partidos políticos “antisistema”, es decir, aquellos partidos que participan en
el libre juego de la democracia pero tienden a la destrucción del sistema, son los
partidos que Duverger266 ha individualizado como los que “luchan contra el régimen”.
El reconocido constitucionalista Germán Bidart Campos267 sostiene que se le debe
denegar el reconocimiento a estos partidos, pero “sólo en los casos en que su actividad
concreta represente un peligro real, actual y presente.”
En la práctica hubo en la Argentina proscripciones políticas de todos los partidos
durante los gobiernos de facto ( Ej. 1966 y 1976), es decir, tramos en que cambió la
estructura de poder prevista por la Constitución.
En períodos de iure, las proscripciones políticas no han sido frecuentes y en los
casos en que se dispusieron resultaron generalmente sin sustento.
La mayor parte de la doctrina concuerda en otorgar la más amplia libertad a los
partidos políticos en el momento de su creación. No lo entendió así la Cámara Electoral
en la denegación de la personería al Partido Nacional Socialista de Argentina. Afirmó
que en nuestro país esta parte de la normativa no llega a cumplimentarse en su plenitud,
ya que no existe un limite como el dado por el Art.21, inc. 2 de la Ley Fundamental
Alemana, que establece que solo podrán ser prohibidos aquellos partidos que deseen
eliminar el orden libre y democrático, o que ponen en peligro la existencia de la
República. Ello muestra cuáles son los ámbitos donde la democracia puede
resguardarse. La norma tiene como fondo histórico el ocaso de la Republica de Weimar,
que carecía de instrumentos para defenderse contra quienes asediaban el orden
constitucional.
La prohibición de un partido es una injerencia grave y sólo se justifica a partir de
la defensa de los fundamentos de la democracia: pluralismo y competencia política. Por
tanto no es una arma que pueda ser empleada contra posiciones políticas cualquiera.
Solo puede ser utilizado contra aquellas organizaciones que desean cambiar los
pluralismos por un régimen autoritario, y la competencia por la exclusividad.
Estas son las condiciones constitutivas de la Ley Fundamental de Bonn. Argentina
no posee una norma que otorgue un limite tan taxativo a los partidos políticos en cuanto
a su creación.
En España, el art. 6 de la Constitución dispone que la creación y el ejercicio de la
actividad de los partidos políticos es libre dentro el respeto a la Constitución. Esta

Duverger, Maurice, Los Partidos políticos, Fondo de cultura económica, México, 1951.
266

Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución Reformada, Tomo II, EDIAR, Buenos Aires,
267

1998.
 190

normativa es semejante a la Argentina ya que no ejerce un limite taxativo como la

alemana.
La libertad de partidos se proyecta, pues, en dos ámbitos: el de la creación y el de
la libertad de acción Esta manifestación de la libertad contiene tanto un derecho
subjetivo como un principio de carácter objetivo que impide la publicatio o estatización,
directa o indirecta, de los partidos políticos.
Hay que añadir, en cuanto a la libertad de creación , que si bien el libre
funcionamiento de los partidos no es, sino expresión de la libertad general de
asociación, esta afirmación, requiere algunas manifestaciones. En primer lugar, se trata
de una libertad cualificada y en segundo lugar, que no son una manifestación o ejercicio
de esa libertad asociativa.

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICO DE LOS PARTIDOS

Robert Michels, en 1911, notó ya las tendencias hacia la oligarquía de la

dirigencia y marcó el inicio de las primeras teoría elitistas modernas. (Pareto, Mosca),
de un doble principio fundamental sobre el que se vertebra toda su construcción.: a) los
peligros inmanentes a toda organización; b) la imposibilidad de prescindir de todas las
organizaciones en el funcionamiento del sistema democrático. Michels 268 estudió las
causas que explican el predominio de los jefes de los partidos y llegó a la conclusión de
que esto se debe a causas de diversa naturaleza: de orden técnico y administrativo
(necesidad inmanente de la organización, la imposibilidad mecánica de y técnica del
gobierno directo de la masa y el militantismo de los partidos modernos de masas); de
orden psicológico (necesidad de la delegación política, necesidad de jefes por parte de
las masa, gratitud de estas hacia aquellos y necesidad de liderazgo) y, finalmente, de
orden intelectual (superioridad intelectual de los jefes políticos profesionales sobre una
masa de ciudadanos políticamente incompetentes y despolitizada.)
Para Michels, la democracia acabaría siendo “un sistema de gobierno de los
mejores”, es decir, una aristocracia. Los jefes serían desde un punto de vista objetivo y
desde un punto de vista moral los más capaces y los más maduros: no tendrían por lo
tanto el derecho, sino el deber de ponerse a la cabeza de la masa, y ello no sólo como
representantes de un partido, sino como individuos fieramente concientes de su valor
personal.
Todas las teorías elitistas desde Ostrogorski a Michels, pasando por Kelsen,
Luxemburgo y Weber, ponen de relieve la sustentatividad del problema de la
democracia interna de los partidos y su muy íntima conexión con el problema general de
la democracia política en el moderno Estado constitucional.
En cuanto a la organización y funcionamiento de los partidos políticos, siguiendo
a Duverger269, se debe distinguir entre la “estructura directa” y la “estructura indirecta”.
También se subraya que “los partidos directos constituyen la regla y los partidos
indirectos la excepción”. Además se establece la clasificación de los “elementos de
base”: comité, secciones, células, milicias, etc. Cabe señalar que suelen utilizarse
diversas denominaciones para designar los “elementos de base” en la Argentina: se
emplea principalmente la palabra “comité” o “unidad básica” para los partidos
mayoritarios. La articulación general entre los elementos de base y la dirección de los
partidos puede considerarse débil o fuerte y dar lugar a enlaces verticales y enlaces
horizontales, y a una mayor o menor descentralización. Pero en término generales, no es
posible establecer una organización modelo para todos los partidos. La organización
268
Samuels, Estudios sobre la ley de hierro de la oligarquía.
269
Duverger. Op. cit.
 191

será tanto más adecuada cuanto más se ajuste a las funciones que debe cumplir el
partido del caso, a los elementos de que disponga y a las circunstancias que condiciones
su acción.
Cuando el art. 38 considera que la constitución “garantiza ...” está imputando el
deber de proveer las garantías consiguientes. Por otro lado, las garantías deparadas por
la Constitución proyectan hacia el interior de los partidos un mismo conjunto de pautas
que ellos deberán acoger y a las que deberán atenerse en su organización y en su
actuación. En otras palabras: lo garantizado también implica, para los partidos, el deber
de dar recepción a todas las pautas cubiertas por las garantías.
Siguiendo a Bidart Campos, estamos entonces ante garantías “para la democracia”
tanto dentro de los partidos como en su actividad hacia fuera, es decir, intra y
extrapartidariamente. Sin embargo, en nuestra normativa vigente, la ley 23.298 no
expresa taxativamente cuáles son las condiciones de funcionamiento democrático, sino
que reenvía a la carta orgánica de cada partido. En ningún momento explica cómo es el
mecanismo a instrumentarse para la formación de políticas y de qué forma los afiliados
pueden participar.
El derecho comparado demuestra cómo el texto constitucional italiano, en su art.
49, dispone que todos los ciudadanos tendrán derecho a asociarse para concurrir con
procedimiento democrático a la determinación de la política nacional. Aunque la
generalidad de la doctrina italiana ha acabado por entender que tal exigencia no puede
ser objeto de debate profundo en el seno de la misma desde el momento de la
aprobación de la Constitución.
La experiencia alemana ha discurrido por otro cauce. La ley Fundamental de Bonn
establece un principio limitador en relación con los partidos que se concreta en la
disposición (art. 21.1) según la cual su ordenamiento interno deberá responder a los
principios de la democracia. Alemania ofrece un modelo de disciplina legal de los
partidos realmente peculiar en el ámbito del derecho europeo comparado. La misma
regula pormenorizadamente los más diversos ámbitos de la formación y actividad de las
organizaciones partidarias: su posición jurídica, su definición jurídica, su régimen
interior (disposiciones que deben contener los estatutos, organización, derechos de los
afiliados, formación de las comisiones generales del partido, composición de las
asambleas de compromisarios, creación de tribunales arbitrales, proceso de voluntad en
el seno de los órganos de los partidos), la forma de designación de los candidatos, los
gastos de campaña y la rendición de cuentas. No obstante, los estudios muestran que a
pesar de haber una alta juridicidad, todavía se encuentra lejos de un verdadero
funcionamiento democrático participativo.
En España, la legislación vigente (Ley de Partidos Políticos de 1978 y Ley de
Asociaciones Políticas de 1976) permite realizar algunas consideraciones. Como en
Argentina, no se contempla lo que podría denominarse un Estatuto tipo, y se deja una
amplia discrecionalidad a los partidos a la hora de desarrollar estos preceptos en sus
Estatutos o Carta Orgánica. El legislador tampoco ha estimado conveniente extender la
tutela legal de la democracia en el partido más allá de los aspectos organizativos
mínimos y de un escaso contenido del estatuto jurídico del afiliado. Desde el punto de
vista estructural, La Ley de Partidos establece escasas exigencias sobre la estructura
organizativa interna del partido.
Al igual que en la Argentina, España parece haber conferido esta misión a los
Estados. La normativa española prevé indicaciones muy genéricas con respecto a la
articulación territorial de los partidos y sus órganos internos.
Desde el punto de vista del funcionamiento democrático, la ley española ha
configurado un estatuto jurídico de los afiliados compuesto por un mínimo de derechos
 192

y deberes que expresa los limites entre los cuales las garantías de los derechos
fundamentales de los ciudadanos pueden traducirse en garantías de los derechos de los
inscriptos de un apartido político.
En Argentina sólo el estatuto le otorga derechos a los afiliados. Lo cierto es que al
inscribirse en un partido, son pocos los afiliados que conocen el Estatuto o Carta
Orgánica: debería ser frecuente la entrega al momento de la afiliación de la Carta; pero
esto no se produce en la práctica.
La mayor parte de los estatutos contienen normas donde, se prevén sanciones para el
caso que la manifestación pública del pensamiento implique critica de las resoluciones
del Congreso u otras criticas.
Con la democracia interna de los partidos se busca, acercar al afiliado a los centros de
decisión, así las normas legislativas, estatutarias y de los órganos del partido exijan
que el grupo, cuando actúe, traduzca en la práctica la voluntad real de los individuos;
estos son democracia participativa.
Si se tienen en cuenta la posible subestimación por parte del funcionario y la
posible influencia de los datos proporcionados por los afiliados ante las normas
generales de participación, aproximadamente una quinta o una cuarta parte de los
afiliados merece ser caracterizada como activa y no sólo esporádica. En qué medida este
hecho debe valorarse como “apatía del afiliado común”, o hasta qué punto constituye un
producto resultante de una inversión de las perspectivas ( ya que en comparación con el
ciudadano común, se trata de un “ interés muy incrementado”) es algo que depende del
parámetro evaluativo que se tome.
Medir la intervención de los afiliados en el esbozo de la política según la
participación en actos partidarios exclusivamente no es algo efectivo ya que nada dice
respecto de la participación en las actividades partidarias, y que tampoco se distingue
entre las actividades participativas y aquellas no participativas. La participación en las
convenciones partidarias revela que las competencias y funciones establecidas
formalmente en la ley de partidos sufren notorias modificaciones en la realidad.
Partiendo del análisis de las posturas intensas de los delegados en las
convenciones, Dittberner270 concluye que los “congresos partidarios parecen ser más
instituciones coordinadoras de múltiples posiciones de poder internas que órganos de
participación de los afiliados. Lo cierto es que no está prevista una participación directa
y relevante de afiliados que no hayan sido elegidos delegados en alguno de los
diferentes niveles de los partidos y que el mecanismo representativo dentro de los
mismos favorece a aquellos que ocupan un cargo en el partido o para el partido.”
Además, según Dittberner, se puede asumir en general que los Congresos partidarios se
caracterizan por un mayor peso de la conducción partidaria respecto de los delegados
provenientes de los niveles inferiores de la organización.
Podemos advertir, como señala Sánchez de Vega271, el mínimo ámbito de libertad
de expresión que en modo alguno favorece la democracia interna, y sí la cristalización
de tendencia oligárquicas en el interior de los partidos.
La democracia interna de los partidos puede ser salvable, siempre y cuando se
adopten distintos mecanismos para salvaguardarla y así evitar las tendencias
oligárquicas y burocratizadoras latentes en los mismos. Estos remedios pueden ser: la
rotación obligatoria de los cargos, la utilización del referéndum interno para la solución
de temas de gran trascendencia, un sistema normativo que garantice la libertad de
expresión y combata el conformismo, la constitución de grupos secundarios que

270
Idem, p. 146.
271
Op. cit. p 54
 193

contrapesen a la oligarquía dirigente, la instalación de mecanismos proporcionales para

la presentación de las candidaturas a cargos internos y electivos.

PODER DISCIPLINARIO DE LOS PARTIDOS

El poder disciplinario de los partidos políticos es un aspecto que corresponde al
tema del poder disciplinario de las asociaciones (aun con las particularidades derivadas
de la naturaleza de los partidos).
El esquema de organización de un partido político comprende la existencia de
diferentes órganos encargados de dirigirlo y de controlar que su accionar se desarrolle
con arreglo al esquema normativo que ofrece su estatuto fundacional: la carta orgánica.
En la Argentina, esta modalidad organizativa se ve ilustrada por los comités,
consejos o juntas (según la nomenclatura propia de cada partido) como cuerpo
ejecutivo, por la convención o congreso como cuerpo deliberativo, y por un tercer
órgano, de naturaleza jurisdiccional: la junta de disciplina o tribunal de conducta.
El poder disciplinario de la asociación política, desde la óptica jurídica, brota de
los principios de especialidad (están habilitados a realizar todo lo que tenga relación con
el fin de la institución, salvo lo que el plexo normativo prohíbe) y de expansión (el
legítimo anhelo de crecimiento cualitativo y cuantitativo). De esta forma, el
sometimiento a los tribunales de conducta encuentra sobrado fundamento en el acuerdo
de voluntades que da vida al partido político272.
En lo que hace al control disciplinario en el seno de los partidos políticos,
numerosos mecanismos existentes en el derecho comparado deben ser analizados.
Destacamos como eje central la activa participación y el control del afiliado sobre
las decisiones de las autoridades partidarias: dicho control puede realizarse mediante la
posibilidad de presentar un recurso de queja interna ante un organismo partidario que
resuelva controversias entre afiliados y órganos, como existe, por ejemplo, en la Ley de
Partidos Políticos del Paraguay (art. 32 inc. C, i y m).
La existencia de un tribunal partidario interno, previsto en varias legislaciones
como las leyes de partidos políticos de Chile (art. 23 y 28), Colombia (art. 41-45),
Ecuador (art. 20), Guatemala (art. 65.c), Honduras (art. 20) y Panamá (art. 105), permite
que un miembro del partido afectado por una disposición tomada por la cúpula u otro
organismo del mismo, ya sea en menoscabo de un derecho propio o por incumplimiento
de normas internas, pueda defenderse en las instancias internas del partido273.
El alcance de este recurso es de variada naturaleza: en algunos casos se da sólo
ante sanciones aplicadas sobre los miembros (por ejemplo Guatemala), o ante la
violación de los estatutos y derechos de los miembros contenidos en ellos, sin abarcar
cuestiones políticas (Colombia); en otros (como el caso de Chile), se extiende también a
cuestiones políticas fundamentales, como la declaración de principios del partido.
Este recurso es de vital importancia, ya que permite un efectivo control de los
afiliados sobre las cúpulas y sus decisiones. No obstante, ante una falta de solución en el
ámbito interno, queda abierta la vía judicial en el fuero correspondiente: en nuestro país
es la justicia federal con competencia electoral.
Es también destacable el derecho de todos los afiliados a la efectiva participación
en la toma de decisiones partidarias, en la elaboración y reforma del documento
fundamental del partido, de sus programas electorales y de las políticas de alianzas y
coaliciones electorales y de gobierno.

Midón, Mario, “Poder disciplinario”, en La Ley, 1989-D, p.1299.

272

Jost, Stefan, Los partidos políticos en las Constituciones y legislaciones, Buenos Aires, Konrad
273

Adenauer Stiftung-CIEDLA, 1997.

 194

Los únicos países del continente donde se contemplan estos criterios son
Colombia y Guatemala.
Estamos de acuerdo con la formulación que realiza Bidart Campos 274 para nuestro
país: “Los partidos como cualquier asociación disponen de poder disciplinario sobre sus
afiliados; en ejercicio del mismo poder pueden aplicar sanciones conforme a sus
estatutos o a su carta orgánica, respetados el debido proceso y la razonabilidad; el poder
disciplinario y las sanciones que en uso de él recaen en los afiliados, no pertenecen a la
“zona de reserva” del partido como exclusivamente propia de él y como exenta de
control judicial; las a sanciones partidarias deben quedar sometidas a revisión judicial,
y, siendo éste el principio constitucional hay que añadir que: el tribunal judicial al que
se lleva en revisión una sanción partidaria sólo la debe descalificar cuando resulta
arbitraria o cuando ha sido dispuesta sin sujetarse a las formas básicas del debido
proceso; una vez conciliados de esta manera el control judicial y la libertad que, como
propia de toda asociación debe reconocérsele a los partidos políticos en su vida y en su
organización internas, no se consiente que la revisión judicial se estreche porque se
alegue que el afiliado sancionado o expulsado no sufre perjuicio; sobre todo en el caso
de la separación del partido, el agravio y su repercusión dañina, radica en el hecho de
que quien voluntariamente quiere pertenecer a un partido, ve violado su derecho de
asociación si se lo expulsa sin causa razonable o sin previo derecho de defensa”.

LA COMPETENCIA PARA CARGOS ELECTIVOS

Cuando el art.38 habla de garantizar la competencia para la postulación de cargos
electivos de elección popular, se entreabren espacios sugestivos que pueden ser
razonablemente cubiertos por la ley de partidos políticos y por la del régimen electoral,
así como por decisiones internas de los mismos partidos.
Si se asume como cierto que la postulación de candidaturas surge desde la
estructura interna partidaria, y que se ofrece luego públicamente al electorado, es viable
imaginar al menos dos aspectos posibles: a) el estado debe garantizar a los partidos una
competencia interna entre los afiliados que aspiran a investir el papel de candidatos; b)
no puede prohibirse la postulación partidaria de candidaturas para ofrecer al electorado.
Cada aspecto tiene su perfil propio, y vale detenerse brevemente en ellos.
El vocablo “Competencia” tiene dos acepciones que son útiles para dilucidar el
tema: una alude a la acción de “competir”, donde el verbo competir significa contender
entre dos o más sujetos. Otra alude a la incumbencia, atribución o función que son
propias del órgano, y el verbo que acá se inserta no es “competir”, sino “competer”, esto
es, pertenecer, corresponder o incumbir al órgano competente. De allí deriva la locución
“tener, investir, asumir competencia” o ser competente para algo.
Reduciendo la anterior a dos alternativas, es viable suponer que garantizar la
competencia para postular candidatos apunta doblemente a “hacer competencia” y a
“tener competencia” (competer).
En la acepción de “hacer competencia” (o competir para la postulación de
candidatos), se da un desdoblamiento: a) internamente los partidos deberían acoger y
practicar algún sistema de selección de candidaturas que eliminara el señalamiento o la
imposición por las jefaturas partidarias, abriéndose a la competitividad; b) externamente
los partidos deberían entablar entre sí, otra metodología también competitiva en la
oferta de candidatos para que la sociedad dispusiera de suficiente capacidad de opción.
En cuanto a este inc. a), la ley, según Bidart Camps 275, podría obligar a determinar
los candidatos que se han de ofrecer al electorado mediante a un procedimiento intra
274
Bidart Campos, Op. cit. p 263.
275
Bidart Campos, Op. cit.
 195

partidario que diera participación a los afiliados y acaso también a quienes no lo son. En
cuanto al b), no hay duda de que los procesos electorales legítimos exigen que exista
efectiva competitividad leal entre los candidatos de los diferentes partidos que
concurren a cada acto electoral.
Cuando se alude a la segunda acepción (“tener competencia” o “ser competente”),
dejamos de lado el verbo competir y nos ceñimos al verbo “competer”. La garantía de
competencia para postular candidaturas equivale, entonces, a asegurar que los partidos
tienen la facultad o derecho para proponer al electorado y someter a una votación en
comicios las candidaturas que cada partido postula oficialmente para un cargo electivo.
Se infiere del texto de la Carta Magna que el pluralismo constitucional se satisface
con una democracia entre todos y una democracia de partidos. Es democracia entre
todos la que garantiza una relación democrática interpartidaria, asegurando la difusión
de ideas y el intercambio dinámico de propuestas.
En las democracias occidentales, el proceso político se realiza a través de un
sistema de partidos. En cuanto a la crisis de representación, existe un evidente clima
“antipartidos”. Se retrata la actividad partidaria como una isla al margen de los
problemas cotidianos de la sociedad. Los políticos aparecen replegados en un mundo de
internas, interesados tan sólo en ganar elecciones, abalanzándose sobre los cargos que
les depara la victoria electoral. De esta forma, las demandas ciudadanas son relegadas a
un segundo plano, o a lo sumo atendidas de manera puramente oportunistas.
Debemos reconocer sin embargo que los partidos políticos han sufrido cambios a
lo largo del tiempo: la investigadora del CONICET Ana María Mustapic atribuye la
ampliación de la comunidad política al desarrollo de organizaciones (ONGs, grupos de
interés) que han debilitado la fuerza de los partidos para agregar intereses disímiles y
formular políticas276.
Dichas organizaciones están mejor posicionadas para presionar y expresar
demandas concretas. De alguna manera, la función que ha quedado enteramente en
manos de los partidos es el reclutamiento de la clase política, es decir, la selección de
candidatos y la competencia en las elecciones.
En las relaciones intra partidarias, hay cuestiones que hacen el centro de la vida de
un partido: la selección de los candidatos, la decisiones trascendentales para el
funcionamiento de un partido y la elaboración de la propuesta. En cuanto a esta última,
la ley alemana de Partidos solo establece para “caso de excepción casi hipotéticos”,
votaciones básicas en caso de decisiones fundamentales como la extinción del partido, o
de una de sus organizaciones inferiores o una fusión con otros partidos. Las
definiciones de la Ley no implican que las votaciones internas queden exclusivamente
reservadas para estos casos. Los estatutos partidarios pueden prever procedimientos
generales destinados a introducir y concretar votaciones básicas para cuestiones
políticas u organizativas de relevancia.
La introducción de elementos plebiscitarios en la estructura organizativa formal
implicaría para todos los afiliados la posibilidad de participar directamente en la toma
de decisiones en cuestiones especialmente importantes. Además la posibilidad de un
voto masivo de todos los miembros podría contribuir a que la dirigencia partidaria tenga
más en cuenta la voluntad de los afiliados.
La ley también permite celebrar elecciones básicas para definir las candidaturas,
elecciones comparables con el sistema de las “primaries” en los Estados Unidos. Aun
cuando no todos los afiliados puedan participar en la presentación de candidaturas en las
internas o primarias (vale decir que la influencia de ciertas corrientes internas de

Mustapic, Ana María, Ventajas y desventajas de las internas abiertas, en Seminario sobre Reforma
276

Política organizado por Vicepresidencia de la Nación, Rosario, 29 de abril de 2000.

 196

dirigentes simplemente se lleva a un nivel inferior), este tipo de primarias es una

oportunidad para una participación más directa de los afiliados. Es de suponer que las
elecciones como las primarias inducen a las diferentes corrientes internas a tener más en
cuenta la presumible opinión de los afiliados, ya que necesariamente deben postular
candidatos aceptables para los afiliados.
Un debate inicial a través de internas entre todos los afiliados acerca de la
personalidad que tiene el partido puede contribuir a una mayor movilización del partido.
Actualmente en Argentina, hay una corriente política transversal que solicita la
instauración de internas abiertas (no sólo participan los afiliados) para todos los partidos
políticos. Esta es una opinión discutible, ya que carecería de todo valor la afiliación a un
partido277.
Lo que es fundamental para la democracia es que se produzcan efectivamente
internas para elegir cargos electivos, excluyendo a los afiliados de otros partidos.
Suele recurrirse a dos motivaciones para impulsar un proceso de reforma a favor
de la utilización de internas abiertas: la primera, vinculada a la crisis de representación,
se esgrime habitualmente en los proyectos de ley que tratan esta temática y refleja la
demanda pública a favor de una mayor democratización de los partidos políticos. La
segunda nace en el seno mismo de los partidos políticos como crítica a la estructura
interna que muchas veces no favorece la “oxigenación” de la cúpula dirigencial debido
a prácticas oligárquicas.
Tal vez sean el predominio de la actividad electoral y el desencanto por la falta de
respuesta de los gobernantes ante las demandas ciudadanas lo que estimula este espíritu
antipartidario.
Como advierte Carlos Fayt278, “la vida política corre peligro de quedar aprisionada
dentro de los aparatos partidarios. Una sólida opinión pública, las primarias abiertas o
un sistema semejante de participación en la preselección de candidatos, el
mantenimiento de la posibilidad de concurrencia de candidatos independientes, parecen
convenientes para detener la hipertrofia de los partidos en el proceso político.”

DIVERSOS SISTEMAS DE ELECCIONES INTERNAS

Otro aspecto de suma relevancia es la periódica realización de elecciones internas
que permitan una amplia posibilidad de participación tanto para elegir como para ser
elegido en cargos internos o candidaturas a cargos públicos electivos.
Nuestra Ley Orgánica de los Partido Políticos (23.298) dispone en sus art. 3, inc b
y 29 que cada partido establecerá la forma en que se realizarán periódicamente las
elecciones de autoridades, órganos partidarios y candidatos, y que las mismas se regirán
por la carta orgánica correspondiente, y subsidiariamente por dicha ley y la legislación
electoral.
Se han experimentado en nuestro país diversos sistemas de elecciones internas:
1) internas cerradas,
2) internas abiertas, o totalmente abiertas,
3) internas semi-abiertas.
En las internas cerradas sólo tienen derecho a participar los afiliados al partido o
los partidos de una alianza electoral. Este es el sistema tradicional adoptado por la
mayoría de los partidos políticos argentinos en sus Cartas Orgánicas (es el establecido
por el Partido Justicialista, la Unión Cívica Radical, Acción por la República, el Partido
Socialista Democrático, el Partido Socialista Popular, Frente Grande, entre otros).

277
Más aun cuando los partidos pierdan su monopolio para la elección de cargos electivos.
278
Fayt, Carlos, “La realidad política de nuestro tiempo”, La Ley, suplemento especial, 15/11/95.
 197

Distinto es el caso de las internas abiertas en las que pueden participar todos los
electores inscriptos en un distrito determinado, sin distinción de afiliación.
Este sistema de selección de candidatos fue utilizado por primera vez en nuestro
país para dirimir la candidatura presidencial de 1989 de la alianza “IZQUIERDA
UNIDA”, integrada por aquel entonces por los partidos Comunista (PC) y por el
Movimiento al Socialismo (MAS), en la que participaron por cada partido
respectivamente Néstor Vicente y Luis Zamora, resultando vencedor el primero y
acompañándolo en la fórmula como vicepresidente el segundo.
Así mismo, para la conformación de la fórmula presidencial del Frente País
Solidario (FREPASO), coalición integrada por el Frente Grande, PAIS, el Partido
Intransigente (PI), el Partido Socialista Democrático (PSD), el Partido Socialista
Popular (PSP) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC), se compuso también el binomio
electoral con los precandidatos José Octavio Bordón (PAIS) y Carlos “Chacho” Álvarez
(FG) por medio de este sistema, resultando victorioso Bordón y secundándolo Álvarez.
El sistema semi-abierto es una variante del anterior, pero aquí se excluyen los
afiliados a otros partidos: pueden votar los afiliados más los independientes. También
ha tenido bastante acogida este sistema en nuestra patria.
Como ejemplo podemos citar el caso de la interna en la Alianza para el trabajo, la
Justicia y la Educación (UCR-FREPASO) para la elección del candidato a presidente de
la Nación en 1998. Participaron en la misma el entonces Jefe de Gobierno porteño,
Fernando De la Rúa (UCR) y la Diputada Nacional Graciela Fernández Meijide
(FREPASO); el Jefe de gobierno porteño ganó la contienda. Sin embargo, Fernández
Meijide no acompañó la fórmula como candidata a vicepresidente, como se había
pactado previamente, y su lugar lo ocupó Carlos “Chacho” Álvarez. La Diputada fue
candidata a gobernadora por la provincia de Buenos Aires (sin internas), definiéndose
su compañero de fórmula en internas de la UCR bonaerense, en las que el intendente de
San Isidro Melchor Posse venció a su par de Vicente López, García.
También el PJ utilizó esta modalidad en la elección de candidatos a gobernador y
vice de la provincia de Buenos Aires en 1999 (entre las fórmulas Ruckauf-Solá y
Cafiero-Scarabino), y en las listas de Diputados Nacionales, encabezada la n°1 por
Eduardo Duhalde y la n°5 por Alieto Guadagni. En la Ciudad de Bs. As, se usó en 1999
para determinar el Senador Nacional por la minoría y los candidatos a Diputados
Nacionales, Jefe de Gobierno y legisladores porteños.
Un sistema que es utilizado en los Estados Unidos ha sido retomado aquí por
varios proyectos presentados ante el Congreso Nacional: es el de las denominadas
“internas abiertas y simultáneas”, en la cual en una misma jornada se realizan las
internas de todos los partidos políticos que van a intervenir en la contienda electoral
para un determinado cargo electivo y en la que pueden participar todos los ciudadanos,
aunque los afiliados pueden sólo votar en las primarias de su partido y los
independientes en uno y sólo uno de los procesos internos de un partido o coalición,
quedando inhabilitados para hacerlo en el de otro partido o coalición.
En cuanto a la efectiva realización de internas en los partidos políticos, podemos
tomar como caso testigo las elecciones presidenciales realizadas tras la reforma
constitucional de 1994 que garantiza la democracia interna en los partidos políticos. Así
vemos que para las elecciones del 24 de octubre de 1999 ninguna de las 10 fórmulas
intervinientes enfrentó un proceso interno como marcan las respectivas cartas orgánicas
de los partidos que representaban. Como ya analizamos anteriormente, en la fórmula de
la ALIANZA sólo se definió el candidato a presidente, y no el de vice; tampoco se
definió ninguna de las fórmulas que eligieron jefe de Gobierno y legisladores para la
Ciudad de Buenos Aires en el año 2000.
 198

Si nos remontamos a las elecciones de 1995, el panorama es similar: sólo la

fórmula de la UCR se definió en internas (venciendo el binomio Massaccessi-
Hernández a su contrincante Storani-Terragno); el FREPASO, como antes decíamos,
definió en internas el orden de la fórmula y el resto de las candidaturas, incluida la
vencedora Menem-Ruckauf, no definió las mismas en procesos internos.
Debido al desgaste que las internas electorales provocan en las estructuras
partidarias por el costo económico como por la gran voracidad e incluso la violencia que
generan, algunos plantean la no realización de las mismas y la instauración de la
denominada “ley de lemas.” Pero estas propuestas no son soluciones que corten de
cuajo esta disyuntiva: por el contrario, es como empujar el problema para otro
momento.

 Garantizar la representación de las minorías

En nuestra Constitución Nacional, el constituyente dio la directriz de que en los
partidos políticos se instrumente la participación de las minorías. Según Bidart Campos,
“podemos dar al texto la amplitud que merece cuando se presupone la organización y el
funcionamiento democráticos de los partidos. En consecuencia, hay aquí -además de un
parámetro para la estructura interna de los mismos- una directiva obligatoria para el
régimen electoral, que debe establecer un sistema que asegure el acceso pluralista de los
partidos a los cargos que se proveerán por elección popular para los órganos de poder
colegiados. No se trata de una receta única para implantar un sistema determinado, pero
sí de la exclusión de cualquiera que, como el de lista completa, adjudica todos los
cargos a un solo partido, porque en ese supuesto no se deja sitio a las representaciones
minoritaria”279.
Resulta paradójico, que en la mayoría de los partidos políticos argentinos,
incluidos los dos más grandes e importantes como la Unión Cívica Radical y el Partido
Justicialista, se establezca en la Carta Orgánica el sistema de Lista Incompleta, y no otro
sistema más proporcional, cuando en sus plataformas de campaña, bregan por otorgar
una reforma política con la participación de más partidos y la instalación de un régimen
más proporcional, solicitando la eliminación del 3%. De esta manera se estaría evitando
el precepto constitucional ya que las minorías son en realidad pequeñas mayorías.
En Alemania La ley de Partidos contempla toda una serie de disposiciones
destinadas a proteger minorías dentro del partido. Estas disposiciones protegen a
representantes singulares o colectivos de opiniones políticas que momentáneamente no
concitan la adhesión de la mayoría partidaria, de ver cercenados sus derechos de
participación.
Entre otras medidas figura la limitación de posibles motivos de expulsión, así
como las disposiciones respecto del reglamento que regula la actuación del tribunal
arbitral. Si los partidos pudieran disponer arbitrariamente la expulsión de un afiliado,
dispondrían de un instrumento sencillo para eliminar a los afiliados no deseados
(minorías) del partido.
La ley de Partidos prevé además otros elementos para proteger a las minorías
internas. Así, por ejemplo, sólo se pueden aplicar sanciones disciplinarias a las
asociaciones territoriales en caso de infracciones graves a los principios o al
ordenamiento del partido. También las disposiciones sobre elecciones y votaciones
contienen elementos de protección de las minorías. Por ejemplo, se consigna que el
derecho a presentar mociones debe establecerse de modo tal que “también las minorías
puedan presentar de modo suficiente sus propuestas a discusión.” Concretamente, esto

279
Bidart Campos, Germán, Obra citada. TII p.266
 199

significa que para la presentación de una moción durante las deliberaciones de la

convención partidaria no se puede exigir un número exageradamente alto de firmas.
También las disposiciones sobre voto secreto de ciertas elecciones, así como la
limitación del tiempo en el cargo, deben interpretase como medidas de protección hacia
las minorías.
En España, en cuanto a los procedimientos disciplinarios y, en particular, al
procedimiento de expulsión de miembros del partido, se prevé (art.. 3.2.g L..21/1977)
únicamente que la decisión sea motivada por los órganos rectores y ratificada por la
asamblea General.
La adecuada regulación de la expulsión de los partidos, en sus formas y en sus
causas, es la garantía de cierre del estatuto jurídico del afiliado, ya que asegura el
presupuesto previo para el ejercicio de las demás garantías, es decir, la permanencia del
individuo en el grupo.
En nuestro país, al no regularse una ley uniforme para todos los partidos que
permite la representación de las minorías, estas quedan desprotegidas, lo que provoca
que la cúpula de la partidocracia se vuelva más rígida aún.

LA FORMACIÓN DE DIRIGENTES POLÍTICOS

En el articulo 38 de la nueva Constitución Nacional, que considera a los partidos

políticos como instituciones fundamentales del sistema democrático, se hace expresa
referencia a la tarea del Estado Nacional de contribuir a la capacitación de los dirigentes
de los partidos políticos.
Así, esta normativa otorga jerarquía constitucional a los partidos políticos en tanto
establece la obligación del Estado Nacional de garantizar la capacitación de sus
dirigentes. También encontramos experiencias de Escuela de Gobierno en los partidos.
Hay que señalar que, a pesar de algunas deficiencias, esta es una de las partes del
articulado que logra cumplirse efectivamente.

 Formación política a cargo del estado

Dentro de este marco, el Poder Ejecutivo Nacional crea la Escuela Nacional de
Gobierno dependiente del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) en
1995 (resolución 379/95).
No es objeto de estudio de este trabajo la formación de dirigentes por el Estado
Nacional, pero simplemente diremos que falta en nuestro país una institución académica
pujante, dependiente del Estado Nacional que se especialice en preparar a hombres y
mujeres para ocupar cargos en la Administración Pública. La escuela de gobierno del
INAP ha sido afectada por sucesivos recortes presupuestarios en los últimos dos años
que hacen peligrar su continuidad.
Encontramos otras experiencias de escuelas de gobierno desde el Estado en el
ministerio del interior por medio del Instituto de capacitación para la acción política
(INCAAP) y en la Escuela de Economistas de Gobierno. Ambas constituyen
experiencias que pretenden paliar la ausencia de ámbitos de formación de cuadros
políticos.
Son excepción a esta carencia formativa los miembros del cuerpo diplomático del
Ministerio de Relaciones Exteriores, que a través del ISEN (Instituto del Servicio
Exterior de la Nación) se preparan durante dos años para la función diplomática, tras un
selectivo ingreso de examen.
 200

En la tradición del sistema de administración francés, en el cual la Argentina se ha

inspirado fuertemente para su organización estadual, se considera de suma importancia
la constitución de un cuerpo de administradores idóneo y eficiente. La experiencia
comparada nos muestra el exitoso caso de L’Ecole Nationale d’Administration (ENA),
paso obligado para todo aquel que tenga vocación pública y pretensión de ejercerla en
Francia.
Resulta vital para la modernización de las organizaciones políticas facilitar la
introducción de metodologías que las capaciten para interpretar las nuevas realidades y
diseñar marcos ideológicos y programáticos útiles para la competencia electoral y para
la gestión gubernamental.
En este sentido, es necesario privilegiar las técnicas de coyuntura y estructura, el
conocimiento de las corrientes ideológicas, la aplicación de técnicas de planificación y
programación y la instrumentación de técnicas para el desarrollo de ofertas políticas.
 Formación de cuadros en el marco de los partidos
Partido Justicialista: El Partido Justicialista propone seminarios a través del Consejo
Superior del Partido que se desarrollan en la sede nacional de Matheu 130 de la Capital
Federal.
El año 2001, el Peronismo buscó afianzar el proyecto de institucionalizar la
formación de sus cuadros con la creación de la Universidad Juan Domingo Perón como
espacio de evaluación de alternativas de gobierno, de propuestas, de estudio y de
recepción de demandas ciudadanas. Sin embargo, la idea no ha prosperado, y aún no se
desarrollan actividades académicas.
Unión Cívica Radical:La Unión Cívica Radical cuenta con el Instituto de Formación
Política que preside el Dr. Raúl Alfonsín. Se organizan distintos ciclos de seminarios y
cursos y se dicta un Posgrado en análisis, gestión y política. Este es un curso anual que
no exige afiliación partidaria.
Los requisitos de inscripción son elevados, lo que da cuenta de la pretensión de
lograr un nivel académico: se exige un grado universitario y un currículum profesional
que incluya experiencia de gestión o de representación política en ámbitos gremiales,
políticos, o del tercer sector. Posteriormente, se lleva a cabo un proceso de selección a
cargo del consejo académico.
Acción por la República: Acción por la República lleva a cabo un curso de formación
de dirigentes a través de la fundación Novum Milenium aunque este curso no es
periódico ni mantiene contenidos estables, lo que impide el diseño de un marco
programático o un ámbito de discusión política fecundo para la polémica interna.
Este partido ha dispuesto para las elecciones legislativas del presente año
2002mecanismos originales de selección-formación de candidatos: en la ciudad de La
Plata, los aspirantes a candidatos deben exponer ante un auditorio compuesto por
autoridades del partido y vecinos sus proyectos, debiendo posteriormente responder
preguntas de actualidad.
La Junta de Gobierno elegirá posteriormente dentro de la lista general de
aprobados a los candidatos de AR para las elecciones generales. Como vemos, este
dispositivo no implica una formación continua de los potenciales candidatos sino más
bien un método de reclutamiento.
Nueva Dirigencia: Este partidos fue pionero en la instauración de una Escuela de
gobierno que se especializó en temáticas propias de la Ciudad de Buenos Aires. Los
alumnos, tras aprobar un examen de ingreso, tienen derecho a una pasantía rentada en
uno de los organismos del Estado (Legislatura, Auditoría de la Ciudad, Defensoría del
pueblo, y Entes de control).
 201

 Experiencias en el exterior
(Brasil) El Instituto Tancredo Neves: En la vecina República, con una iniciativa
inédita en la política brasileña, el Partido da Frente Liberal (PFL) pretende optimizar la
posibilidad de democratizar y divulgar, para sus militantes, su filosofía política.
El instituto Tancredo Neves de Estudos Politicos e Sociais, fundado en mayo de
1985, funciona como sociedad civil, con personalidad jurídica, actuando como órgano
de asesoría del Partido da Frente Liberal que se guía con su filosofía y directrices.
Los treinta y un signatarios del Acta de constitución del Instituto fueron eminentes
líderes del recién nacido PFL provenientes de todas las regiones del Brasil, lo que da
cuenta por un lado de la impronta federal que desde su origen se le atribuyó al ITN, y
por otro, del nivel de compromiso que los máximos dirigentes del partido asumieron en
el proyecto.
El Instituto Tancredo Neves (ITN), apunta a los siguientes objetivos:
- Desarrollar estudios e investigaciones científicas sobre temas económicos, políticos y
sociales ligados a la realidad brasileña e internacional.
- Promover estudios sobre el liberalismo contemporáneo, con énfasis en los aspectos
sociales.
- Realizar estudios sobre el pensamiento político brasileño, haciendo particular hincapié
en la tradición liberal, sus raíces, influencias notables, su estado actual y sus
proyecciones.
- Divulgar textos, investigaciones, y trabajos dedicados al mejoramiento de las
instituciones políticas federales.
- Patrocinar convenciones, promover congresos, cursos, seminarios, encuentros,
conferencias y otros eventos de interés partidario.
- Promover la divulgación de las más expresivas manifestaciones de la evolución del
pensamiento liberal en Brasil y en el Exterior.
- Contribuir a la formación de un pensamiento liberal que corresponda a las
necesidades actuales y futuras de la sociedad brasileña, para insertarla en una posición
digna entre las naciones del mundo.
- Ampliar las iniciativas para la formación de cuadros y el mejoramiento de las
dirigencias partidarias.

LA ESCUELA NACIONAL DE GESTORES PÚBLICOS: Fue justamente para dar

cumplimiento a este último mandato del Acta constitutiva que se creó en 2000 la
Escuela Nacional de Gestores Públicos280 en el marco del Instituto Tancredo Neves. La
idea primordial del proyecto es la formación política “en el sentido más amplio del
término”, abordando “cuestiones fundamentales para el país y la soberanía popular”.
El presidente de la Escuela, Diputado Vilmar Rocha, enumeró los siguientes ejes
de labor académica en la presentación de la institución:
“Debemos apuntar a la divulgación, de manera rápida y eficaz, de los principios,
técnicas y estrategias del Partido del Frente Liberal, promoviendo la interactividad entre
la base, la cúpula del Partido y los especialistas en cuestiones de interés para el
administrador público; promover la ampliación cualitativa de las bases, por medio de la
formación y calificación de nuevos cuadros, expandiendo y unificando el Partido del
Frente Liberal; mejorar el conocimiento y la participación política, a través de la
preparación constante de los integrantes de los proyectos; en definitiva, formar para que
los administradores públicos estén cada vez más preparados para atender las
expectativas de la sociedad brasileña.”

280
AA.VV. “Historia da Escola Nacional de Gestores Públicos”, Ed. del PFL, 2001.
 202

La escuela en tiempos de elecciones: La cercanía de un período electoral no fue

utilizada por la dirigencia del PFL como subterfugio para dilatar la puesta en marcha del
instituto. Al contrario, este proyecto representó un poderoso instrumento auxiliar en la
campaña electoral brasileña del año 2000281. El PFL organizó cuatro clases interactivas,
donde fueron discutidas problemáticas de la campaña.
Los resultados de la experiencia fueron positivos, sostiene el balance post
electoral del Instituto Tancredo Neves, ya que el Partido da Frente Liberal obtuvo 1.027
prefectos en ese acto comicial. El PFL no transformó la campaña electoral en la
actividad exclusiva y excluyente del partido en detrimento de otras actividades, como la
formación de cuadros y la elaboración de proyectos alternativos de poder, sino que
integró las distintas misiones que el sistema político le adjudica a los partidos políticos.
El tema abordado en la primera conferencia fue "la preparación de los candidatos
del PFL - el camino de la victoria." La temática impuesta por el orden del día incluyó:
Globalización; la experiencia del PFL en el gobierno; los Candidatos: sus propuestas y
sus estrategias de campaña.
"Cómo fiscalizar la votación y el recuento", fue el tema de la siguiente exposición.
Los disertantes, miembros tanto del campo académico como del político, dieron
instrucciones sobre la fiscalización electoral, cuestión compleja en Brasil por la
utilización en ese país de urnas electrónicas.
La ley de Responsabilidad Fiscal (en ese momento recientemente votada) fue la
temática del tercer seminario: en el debate, al que asistió toda la cúpula partidaria con
responsabilidad de gobierno encabezada por el Vicepresidente Marco Maciel, se fijó la
posición del partido ante la nueva legislación, y la actitud del mismo en futuras
negociaciones.
La temática tratada en las distintas conferencias se transcribe a título
ejemplificativo, pues la consistencia de los asuntos examinados y el compromiso con la
gestión gubernamental de los asistentes ilustran la envergadura del proyecto.
Con la intención de cubrir todo el territorio del Brasil, la primera conferencia tuvo
lugar en la ciudad de Curitiba, mientras que la segunda tuvo lugar en San Pablo, y la
tercera en Brasilia. Es este un signo de la responsabilidad que el partido asumió a nivel
federal y de la voluntad de abarcar la enorme geografía del Brasil, llevando los ámbitos
de debate de Norte a Sur.
En el año 2001, la escuela del PFL encaró un curso destinado a formar dirigentes
municipales. La pretensión del instituto es llegar a cada uno de los municipios
gobernados por el partido para transformar el curso en una garantía de formación de
todos sus dirigentes. Se preparó un curso descentralizado, por medio de
teleconferencias. Cada una exige del participante de 6 a 8 horas de dedicación
distribuidas de la siguiente manera: 2 horas de teleconferencia, precedidas 2 a 4 horas
para la lectura del material didáctico, y 2 a 4 horas para la realización de las actividades
propuestas (estudios de casos) tras la alocución.
El instituto Tancredo Neves emite un Certificado de Participación y un
Certificado de Aprobación del Programa de enseñanza a distancia de “GESTOR
MUNICIPAL” solamente a los participantes que cumplan con una asistencia mínima
del 80% de las teleconferencias, y que alcancen, cómo mínimo, el siete en la evaluación
final del Programa. Esta evaluación final es tomada simultáneamente en todo el Brasil,
sin segunda llamada a examen.

FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

281
AA.VV. “Historia da Escola Nacional de Gestores Públicos”, Ed. del PFL, 2001.
 203

Resulta innegable que las riquezas o el dinero siempre han estado vinculadas en
forma perniciosa con la lucha por el poder. De ello existen muchos ejemplos a lo largo
de la historia, y esa es la idea que ha prevalecido en el tiempo. Pero resulta más
significativo aún que el dinero también esté vinculado de manera saludable al desarrollo
de la democracia desde sus orígenes, ya que desde la Atenas de Pericles, el Estado se
vio en la necesidad de reservar recursos para pagar a los ciudadanos que participaban
en los distintos cuerpos deliberativos. 282 Con el paso del tiempo, también se decidió
instaurar un pago para cubrir los gastos y los jornales perdidos por los ciudadanos más
pobres, cuya participación era necesaria para el funcionamiento de la democracia
griega. En ese sentido, en la democracia de los antiguos, el financiamiento de la política
tendía a ampliar la base de participación política en la polis griega, brindando acceso a
los estratos inferiores de la ciudadanía, que de otra manera se verían constreñidos
debido a necesidades más básicas. En la democracia de los modernos, el equivalente de
este gasto público es el que hacen los Estados mediante el financiamiento de los
partidos políticos.
La evolución de las democracias con la respectiva vigencia del Estado de derecho
demuestra una creciente importancia de los partidos políticos, lo que implica
consecuentemente una mayor demanda de recursos y por ende una mayor incidencia
económica para el sostenimiento de los partidos.
El tema abre un margen amplio para diversidad de opiniones doctrinarias. Podría
sostenerse que en la sociedad organizacional contemporánea hay muchísimas entidades
que, al igual que los partidos, resultan trascendentales por sus fines en orden al bien
común público, no obstante lo cual carecen de ayuda económica del estado. Desde otro
ángulo, cuando se atiende al intenso fin institucional que incumbe a los partidos como
sujetos auxiliares del estado, la idea opuesta al subsidio oficial se aplaca o se desvanece,
en virtud de que esa cooperación coadyuva a que aquel fin institucional les resulte más
fácilmente accesible. Un Estado que acoge un sistema de partidos, que prohíbe la
participación, que se vale de ellos para cubrir, en todo o en parte principal, sus elencos
de poder, está en condiciones de afrontar parcialmente su sostenimiento económico.
La experiencia comparada permite deslindar tres modelos de financiamiento: el
modelo de financiamiento privado, el financiamiento público y el financiamiento mixto.

 Financiamiento privado
Históricamente el modelo básico original es el concepto de partido como forma de
libre asociación de ciudadanos sin intervención del Estado. En ese modelo de partido no
caben regulaciones ni medidas sobre financiamiento. Los partidos se ven restringidos a
actuar en la antesala de la formación de la voluntad pública y el Estado no tiene por qué
preocuparse por ellos. Un financiamiento público y aun toda norma sobre sus
posibilidades de financiamiento son ingerencias limitantes de la libertad de partidos o
que contravienen el principio de igualdad. 283 El modelo justifica ventajas para los
donativos que puedan recibir los partidos. Es necesario señalar que esta es la forma más
pura de financiamiento privado.
En nuestro país, el financiamiento privado está permitido pero con límites.
Formas de financiamiento privado:
 Cuota de afiliados: Esta es la forma que más se ajusta al carácter
democrático y asociativo de los partidos políticos, al margen de que se

282
Con ello también se dio un nuevo vicio: los atenienses, como Bledicleon de las Avispas, la comedia de
Aristófanes, sólo pensaban en ocupar un puesto en el tribunal para no pasar hambre.
283
Thesing y Whilhelm, Partidos políticos en la democracia. Fundación K. Adenauer. Buenos Aires,
CIEDLA, 1995
 204

privilegie su carácter como asociaciones sociales no estatales. En este

caso, los afiliados sostienen la organización y deben proveer a su
financiamiento. La práctica nos demuestra que los partidos ya no se
sostienen por la cuota de los afiliados. En Argentina, la mayoría de las
Caras Orgánicas, prevén esta fuente de financiamiento. Pero la realidad
nos muestra que el caudal de dinero aportado por los afiliados es escaso
y va en franco descenso.
 Cuotas extraordinarias para ciertas categorías de afiliados: En casi
todos los Estados, la mayoría de los partidos contemplan normas internas
en función de las cuales se invita a ciertos afiliados, que por su afiliación
partidaria ejercen funciones lucrativas, no sólo a efectuar donaciones,
sino a aportar cuotas extraordinarias. A tal efecto, los partidos hacen uso
de la posibilidad de instituir un sistema progresivo de cuotas en virtud de
los ingresos. Los principales afectados son los diputados, los ministros,
funcionarios, empleados, miembros del consejo de vigilancia e instancias
similares de control. En nuestro país, no existe una norma que prohíba a
los partidos cobrar estas cuotas extraordinarias, pero encontramos esta
práctica como habitual dentro de la estructura partidaria También
existen las cuotas extraordinarias por motivos especiales, tales como
pueden ser las elecciones.
 Donativos: El financiamiento a través de donativos aparece como un
proceso social sobre que no requiere ni de normas legales, ni de
reglamentaciones internas. Mientras las cuotas de afiliados fomentan las
definiciones partidarias a través de la base partidaria, el financiamiento
con donativos implica una consideración de influencias e intereses
externos por parte de los partidos. Se ensancha la base de la competencia
política y cobra mayor intensidad la competencia. Si se prescinde de
reglamentar el financiamiento mediante donativos, éste se puede hacer
libremente.284. A la inversa, la referencia legal a la posibilidad de un
financiamiento a través de donativos, legitima la prescindencia del
Estado. Casi todas las legislaciones del mundo occidental contemplan
además de las disposiciones legales para el caso de soborno, ciertas
limitaciones al financiamiento a través de donativos.
En Argentina el art. 41 de la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) dice que
los partidos no podrán aceptar o recibir directa o indirectamente:
a) contribuciones o donaciones anónimas, salvo las colectas populares. Los
donantes podrán imponer cargo de que los nombres no se divulguen, pero
los partidos deberán conservar la documentación que acredite
fehacientemente el origen de la donación por tres años.
b) Contribuciones o donaciones de entidades autárquicas o descentralizadas,
nacionales o provinciales o empresas concesionarias de servicios u obras
públicas de la Nación, Provincias, municipalidades o entidades
autárquicas descentralizadas o de empresas que exploten juegos de azar,
o de gobiernos o entidades extranjeras.
c) Contribuciones o donaciones de asociaciones sindicales, profesionales o
patronales
d) Contribuciones o donaciones de personas que se encontraren en
situaciones de subordinación administrativa o relación de dependencia,
284
Dinamarca, Gran Bretaña, Luxemburgo y Portugal. También es un elemento característico que en Italia
los partidos no necesitan contar con un permiso para hacer colectas.
 205

cuando hubieran sido impuestas obligatoriamente por sus superiores

jerárquicos o empleadores.
Patrimonio y actividad económica:
Los inmuebles en los que funcionan las sedes partidarias constituyen un capital
real importante. No son una fuente lucrativa importante sino activos fijos, difícilmente
licuables en el corto plazo. Esto hace que las actividades económicas de los partidos
políticos sean más bien insignificantes y desempeñen un rol marginal para el
financiamiento de la organización.285
En nuestro país, el art 40 de la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) reza que el
patrimonio de un partido se integrará por los bienes y recursos que autorice la carta
orgánica y que no prohíba la ley.

 Financiamiento público
Consiste básicamente en destinar partidas presupuestarias para solventar los
partidos políticos. Esta forma de financiamiento puede adquirir diversas formas:
 Asignaciones para determinadas actividades partidarias: En los Países
Bajos, existe una fuerte resistencia a la institucionalización de los partidos que
se potencia cuando se trata de concederles subsidios públicos. Como no se
ignora la necesidad de los partidos de contar con medios económicos, se
considera un compromiso viable el financiamiento de aquellas organizaciones de
partidos que desarrollen tareas de investigación, desplieguen actividades de
entrenamiento o estimulen a los jóvenes. Por ende una de las formas que tiene el
Estado de financiar, es aportando a la formación y capacitación política, ya sea
directamente a los partidos286 o a través de fundaciones.287 Otra de las formas es
a través del subsidio a la prensa partidaria.
En nuestro país, el artículo 46 la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) creó
el Fondo Partidario Permanente con la finalidad de proveer a los partidos
reconocidos de los medios económicos que contribuyan a facilitarles el
cumplimiento de sus funciones institucionales. La ley de Presupuesto General de
la Administración Nacional determinará con carácter de permanente la
afectación de los recursos necesarios bajo el rubro de Fondo Permanente
Partidario.
 Subsidios a la labor parlamentaria: 1) Dietas de los diputados: se utilizan para
que el diputados deje de percibir algún otro concepto de honorarios y pueda
dedicarse en forma exclusiva a su labor parlamentaria. Puede ocurrir que esos
fondos sean destinados a solventar gastos partidarios. 2) Prestaciones del
parlamento como financiamiento a los partidos: se da a través de la ampliación
de los servicios administrativos que ofrecen los parlamentos y en especial
facilidades para tareas de investigación (se puede recurrir a los partidos cuando
sea necesario realizar algún tipo de investigación técnica.) 3) Partidas para
gastos en asesores: Las partidas que se asignan más allá de las dietas y que se
destinan a solventar los honorarios de asesores y/o proveer otros equipamientos.
Esta es una forma de subsidio indirecta a los partidos: de esta manera los
militantes de un partido pueden dedicarse full time a las actividades técnicas y/o
partidarias. 4) Prestaciones a los bloques parlamentarios: Los bloques reciben
subsidios regulares destinados a solventar su trabajo, en general sin una norma

285
Thesing, Op. cit. p 414.
286
Caso Países Bajos.
287
Caso alemán.
 206

legislativa expresa y sólo en base al presupuesto o a disposiciones previstas en el

reglamento interno del Parlamento.
En nuestro país, esta es una práctica habitual. Su abuso es una de las fuentes de
cuestionamiento del famoso “gasto político”.
 Reembolsos y subsidios por gastos de contienda electoral: La campaña
electoral acarrea gastos que el financiamiento del parlamento no termina de
cubrir. Con ese fin se realizan reembolsos y subsidios por gastos de campaña
electoral. La problemática surge de la delimitación de los gastos y del momento
de realizar los reembolsos. Algunas legislaciones consagran el sistema de pagos
anuales con carácter de anticipos, porque entienden que un financiamiento
básico es imprescindible con vistas a las campañas electorales 288. Otras
legislaciones prevén el reembolso de capital de acuerdo a la cantidad de
sufragios conseguidos.
El principio de reembolso está íntimamente ligado al principio de una limitación
de los costos electorales. En España, se elaboró un catálogo de los gastos a ser
reembolsados que hoy esta incorporado a la ley electoral. En Francia, se
incluyeron en la nómina de gastos reembolsables las prestaciones en especie a
los candidatos a la presidencia y a diputados en todos los niveles, fijándose
sumas globales en la medida en que los partidos efectivamente habían incurrido
en gastos. Todos estos gastos reembolsables permiten un mayor control de los
gastos de campañas, pero estos controles no sirven si no se aplican sanciones
efectivas.
En nuestro país se utiliza un sistema de reembolso de dinero de acuerdo a la
cantidad de sufragios conseguidos (en la actualidad es un voto por cada voto).
 Financiamiento directo: Algunas legislaciones contemplan el financiamiento
periódico y continuado de los partidos. El problema se plantea en la
determinación de quiénes merecen ser acreedores de tal prerrogativa. En general,
para hacerse acreedor de un subsidio, el partido debe estar representado en el
parlamento, de modo que los partidos escindidos, y en particular los partidos
recién constituidos, son excluidos del financiamiento, quedando en una posición
desventajosa respecto de los partidos establecidos.
No hay en nuestro país una norma que contenga este tipo de disposiciones.

 Financiamiento mixto
Entre el financiamiento privado y el financiamiento público pueden surgir diversas
alternativas vinculadas a las ventajas impositivas y a las prestaciones en especie.
 Exención impositiva de cuotas y donativos: Esta forma requiere un orden
jurídico constitucional que además de reconocer la libertad partidaria, declare la
actividad partidaria y su financiamiento de interés público y le conceda la debida
consideración. Permite que la sociedad se haga cargo del financiamiento directo
de los partidos, limitándose el Estado a conceder beneficios indirectos.
En muchos países los partidos gozan de beneficios impositivos de variado
alcance. En Europa, el principio de la exención impositiva para el partido rige en
Dinamarca (con la excepción del patrimonio inmueble) Alemania (salvedad de
las actividades económicas), Italia, Portugal, España. En Bélgica el beneficio
alcanza a las asociaciones sin fines de lucro que administran las finanzas del
partido.289

Ley de Partidos de Alemania. Art.20

288

Schelfold, Dian, Financiamiento de los partidos políticos: análisis comparado de los sistemas
289

europeos. Buenos Aires, Fundación Konrad Adenauer, Partidos Políticos, 1995.

 207

En nuestro país los partidos también obtienen ventajas impositivas. El art.45 de

la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) señala: “los bienes muebles o
inmuebles pertenecientes a los partidos reconocidos estarán exentos de todo
impuesto, tasa o contribución de mejoras nacionales. La exención alcanzará a los
bienes cedidos en comodato, siempre que se encontraren afectados, en forma
fehaciente, exclusiva y habitual, a las actividades específicas del partido y
cuando las contribuciones fueren a su cargo. La exención también alcanzará a
los bienes de renta del partido siempre que esta fuera invertida exclusivamente
en la actividad partidaria y no acrecentare directa o indirectamente el patrimonio
de persona alguna; así como también a las donaciones a favor del partido y al
papel destinado a uso exclusivo del mismo.”
 Prestaciones en especie: Las prestaciones en especie son: la facilitación de
locales de reunión y espacios para afiches o soportes para propaganda de los
partidos o candidatos, despacho del material publicitarios para las elecciones a
tarifa reducida. Otra posibilidad es la que se implementa en Grecia, donde existe
la oportunidad de obtener beneficios arancelarios para la importación de material
político y créditos bancarios en condiciones ventajosas. En Italia los partidos
tienen derecho a organizar loterías y gozan de beneficios en la ley de alquileres.
En Portugal existen beneficios encubiertos para el partido gobernante.
En nuestro país, no hay tales normas. En la Ciudad de Buenos Aires, se
encuentran habilitados lugares de publicidad exclusiva para los partidos.
 Espacios publicitarios en radio y televisión: En casi todos los Estados
occidentales, los partidos tienen acceso a los medios de comunicación en las
semanas previas a las elecciones. Ya sea en virtud de expresas disposiciones
legales o de usos y costumbres, se prevén espacios especiales bajo
responsabilidad de los partidos y controlados sólo limitadamente por las
instituciones de radio y televisión. Los problemas que acarrea este modelo
respecto de los medios privados se tratan de contrarrestar de alguna manera con
limitaciones legales. Sin embargo, la posibilidad de comprar espacios
publicitarios crea una mayor dependencia del éxito electoral de los medios
económicos de cada partido, de modo que algunas legislaciones limitan la
posibilidad de comprar espacios publicitarios.290
En cuanto a la igualdad en el acceso a los espacios en radio y televisión, las
soluciones encaradas oscilan entre la posición extrema de igualdad formal de los
partidos y las diferentes formas de igualdad proporcional, definidas en función
de votos o mandatos.
Con el regreso de la democracia, fue habilitaba una ley en concepto de igualdad
de todos los partidos para que accedan a los medios de comunicación masiva.
Con el proceso de privatización de los medios, los partidos perdieron la
posibilidad de acceder a espacios sin cargo en los principales medios televisivos

CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Una de las preguntas que deben hacer es si los partidos, desde el punto de vista
jurídico constitucional, pueden regular la realidad de los partidos políticos. La
normativa jurídica expresa un deber ser, pero también tiene la pretensión de hacerse
realidad, de tener vigencia, y esa pretensión no puede ignorar las condiciones necesarias
para la realización de la norma. Hay que tener en cuenta que la política se deja normar
hasta cierto punto. El jurista debe ser consciente de los limites del derecho en la
290
Por ejemplo Bélgica. Remitiendo a cita anterior.
 208

interpretación de la norma, tanto más si no quiere perder su tiempo en consideraciones

de lege ferenda. Esta situación no debe confundir al jurista que debe ser el salvaguarda
de la sociedad ante situaciones que hacen que los partidos pierdan credibilidad, como
por ejemplo el transfugio, el abstencionismo, la corrupción, la falta de alternativas
políticas, la democracia interna, el financiamiento de la política. Todo esto resalta la
importancia de que sea el jurista quien le imponga limites a este Estado de Partidos.
Pero es importante que el jurista no se encuentre solo en esta tarea: es necesario el
enfoque interdisciplinario que relaciona el razonamiento jurídico con las conclusiones
no jurídicas que traen a colación otras disciplinas. Para un sector de la doctrina (Basso,
Rescingo291), la solución no puede consistir (por disposición constitucional) ni debe
estar (por imperativos políticos) en la disciplina legal de los partidos.
Los remedios, dice Basso, no se encuentran en una ley que subordine los partidos
al control estatal, sino en el esfuerzo de restituir a los partidos su auténtica función
democrática, la vinculación con las masas populares y la reactivación de la vida
democrática de base que intente combatir el aislamiento del hombre-masa. Deben
restablecerse los mecanismos de formación popular.
Otra posición ha sido la sustentada por Rossano, que argumenta la improcedencia
de excluir al estado del control de los partidos políticos. Tal norma, entendida
rectamente la expresión “método democrático”, en el único significado concebible, no
pierde no comportar la exigencia, constitucionalmente garantizada, de la democracia
interna del partido, correlativamente del poder- deber del Estado de garantizar dicha
exigencia.
A lo largo de la historia de nuestro país, distintas normativas dieron cuenta de la
implementación de controles sobre los partidos políticos. El examen normativo de las
leyes orgánicas de los partidos considera los siguientes aspectos de control: a) control
ideológico- programático; b) control cuantitativo; c) control estructural y funcional
interno; d) control patrimonial.

a) Control ideológico programático

La ley 19102 en su art. 25 expresaba que “la declaración de principios y el
programa o bases de acción política deberán sostener los fines de la Constitución
Nacional y expresar la adhesión al sistema democrático, representativo, republicano,
pluripartidista, el respeto a los derechos humanos y no auspiciar el empleo de la
violencia para modificar el orden jurídico o llegar al poder. Los partidos se
comprometerán a observar en la práctica y en todo momento, los principios contenidos
en tales documentos.” En cambio la ley 16.652, tras señalar como condición esencial
requerida para la existencia de partidos políticos que estos “propugnen expresamente el
sostenimiento del régimen democrático, representativo y republicano y el de los
principios y los fines de la Constitución Nacional”, agregaba que “no cumplen con los
requisitos del artículo anterior los partidos que por su doctrina o en su actuación lleven a
la práctica en su organización interna o en su acción exterior la negación de los
derechos humanos, la sustitución del sistema democrático, el empleo ilegal y
sistemático de la fuerza y la concentración personal del poder”. El texto de la ley 16652
no sólo era más enfático, sino que el control en lugar de ser meramente preventivo (es
decir, a los efectos del otorgamiento de la personería legal) alcanzaba también
expresamente en las cláusulas enumerativas a su actuación posterior. Por otra parte,
mientras la ley 19.102 únicamente proscribía el auspicio del empleo de la violencia para
modificar el orden jurídico, la ley 16652, al igual que la ley 22627, impedía, sin

Rescingo, Interpretación de la constitución italiana. Madrid, Ed. el Prado, año.1994

291
 209

limitarse al medio usado (la utilización de la fuerza) la sustitución del sistema

democrático292.
La ley 23.298 no contiene ningún tipo de norma que realice controles ideológicos
y programáticos de los partidos, ya que se encuentran garantizados en el artículo 38 de
la Constitución Nacional.
b) Control cuantitativo
El artículo 7 de la ley 23.476 establece que para que a una agrupación política se
le pueda reconocer su personalidad jurídico-política como partido de distrito, esta
deberá solicitarlo ante el juez competente, acreditando la adhesión de un número de
lectores no inferior al cuatro por mil del total de los inscriptos en el registro electoral del
distrito correspondiente, hasta el máximo de un millón. Los adherentes se limitan a
otorgar con su firma el consentimiento para el nacimiento de un nuevo partido sin
ningún otro compromiso ni participación. No deben aceptar todos los principios del
partido en formación y pueden estar afiliados incluso a otro partido, sin que por ello
pierdan la calidad de tales ni sean pasibles de sanción, ya que adherirse no significa
afiliarse al nuevo partido ni tener la posibilidad de participar orgánicamente en le
partido. Las firmas que se consignan en los documentos presentados deben tener la
comprobación fehaciente de que pertenecen a los ciudadanos que las suscriben. La
veracidad de las adhesiones asegura que las agrupaciones cuentan con un mínimo de
representatividad y consenso en los electores y constituyen una fuerza real cuya falta
determina su invalidez. El juez puede intimar el cumplimiento de la certificación al
partido que pretende obtener su personería, pero si a este le resulta imposible cumplir,
por razones evidentes y ante la falta de sanción el magistrado debe arbitrar los medios
parea verificar la autenticidad de las firmas.293
Una vez que el partido obtiene el reconocimiento de su personería jurídica, así
como anteriormente se requirió la adhesión del número de electores previsto en la ley en
función del número de inscriptos en el registro Electoral del Distrito, se le requieren
ahora afiliados. En este sentido el Tribunal Electoral señala que por “la necesidad de
conciliar las pautas de funcionamiento idóneo y representatividad, resulta razonable
establecer el mismo número de ciudadanos que la ley fija como necesario cuando
dispone qué cantidad de adherentes debe presentar la entidad que solicita
reconocimiento de la personalidad jurídica política, que no es otra cosa para ese caso
que la manifestación cuantitativa del mínimo consenso de la sociedad política para el
nacimiento de un nuevo partido” 294. Si el partido no reúne el número mínimo de
afiliados y no obstante convoca a elecciones, dicha convocatoria carecerá de validez: el
incumplimiento del número mínimo de afiliados funciona como una condición
resolutoria del reconocimiento de la personalidad obtenida presentando el mínimo de
adherentes.
Para que un partido pueda actuar como partido nacional debe estar reconocido en
cinco o más distritos con el mismo nombre, declaración de principios, etc. Es una
condición para el reconocimiento de la personalidad en el orden nacional, pero no es
condición para conservarla, de modo que si el partido nacional deja de estar reconocido
en menos de cinco distritos mantiene la personalidad nacional295.
El juez del partido nacional y no el juez del partido de distrito es quien tiene
competencia para entender de la validez de una decisión dictada por un organismo del
partido nacional.

292
López, Mario Justo, Op. Cit.
293
CN Electoral, Fallos, 1988 T1 Nº 545 p. 63
294
CN Electoral, Fallos 1989 N694
295
CN Electoral Fallo 1993, TIV, Nº 1679 P.1235
 210

También se ejerce un control cuantitativo luego de realizarse elecciones. El art. 50

de la ley 23. 298 establece que una de las causales de caducidad de la personalidad
política de los partidos es la no alcanzar en dos elecciones consecutivas el 2% del
padrón electoral en ningún distrito. Esto significa, a contrario sensu, que es suficiente
que logre el mencionado 2% en algún distrito o en cualquier distrito para que no
encuadre en esta causal porcentaje del dos por ciento que se toma en consideración es
sobre el total de votos que obtuvo el partido en la elección nacional, porque la ley
23.298 es una ley nacional en cambio el resultado obtenido por el partido en el orden
local solo incide sobre la agrupación cívica como partido provincial.

c) Control estructural y funcional interno

Tanto el artículo 38 de la C.N. como las diferentes leyes de los Partidos Políticos
establecen principios y normas que deben sujetarse a las Cartas Orgánicas de los
Partidos en materia de organización y funcionamiento: órganos, afiliados, disposiciones
que regirán la afiliación, elecciones partidarias internas y de representación de las
minorías.
La ley 23.298 prevé como causales de caducidad de los partidos el
incumplimiento de la obligación de realizar elecciones internas periódicas y la ausencia
de convocatoria de autoridades. En cuanto a lo primero los partidos políticos deben
realizar elecciones periódicas válidas en el plazo legal para mantener su personalidad,
pues una condición sustancial de su existencia es funcionar con una organización
estable observado el método democrático interno mediante elecciones periódicas de
autoridades, todo lo cual debe estar reglado por la carta orgánica. Esta causal no opera
de pleno derecho ya que el art.52 prescribe que una sentencia judicial debe declarar la
cancelación de la personalidad jurídico política, lo que supone la substantación de un
proceso legal. Por otra parte, la ley establece que la ausencia de la convocatoria a
elecciones de autoridades, previa intimación judicial bajo apercibimiento de que su
incumplimiento determinará el pase de las actuaciones al Ministerio Fiscal, es causa de
caducidad de la personalidad política de los partidos.

d) Control patrimonial
¿A quién compete realizar el control patrimonial de los partidos: a la Auditoria o a
la Justicia Electoral? Mucho se ha discutido últimamente sobre el tema. Pensamos que
quien debe llevar el control debe ser la Justicia, por ser la Auditoria un órgano político.
La ley 23.298 señala que corresponde a la Justicia Electoral el control patrimonial
de los partidos, a fin de verificar el destino que dan a los fondos provenientes de los
aportes que el Estado debe efectuar. El art- 47 inc b) sólo exige la presentación del
estado patrimonial y de la cuenta de ingresos y egresos del ejercicio económico y el inc
c) la cuenta detallada de los ingresos y egresos del ejercicio relacionados con la
campaña electoral, pero en ninguno de ellos se impone la obligación de acompañar los
comprobantes correspondientes. Se estima que si el juez lo requiere tendrán que cumplir
con lo solicitado.

CRITERIOS PARA EL REDISEÑO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Para plantear un adecuado proceso de rediseño de partidos políticos, estos deben

responder al objetivo de un proyecto de democracia y de sociedad de diálogo.
 211

El Instituto Interamericano de Derechos Humanos296, individualiza tres

dimensiones de reforma o rediseño partidario a fin de reposicionar los partidos políticos
ante la sociedad:
La dimensión legal estatutaria: contribuir tanto a la modernización de los esquemas
reguladores de acción de los partidos políticos (leyes electorales, de partidos políticos)
como a la actualización de los estatutos internos para propiciar la democracia interna.
Hay cuestiones fundamentales que deben ser estudiadas en este aspecto: tipo y alcances
del funcionamiento, regulación y niveles de apertura o restricción que el sistema adopta.
La dimensión de rediseño institucional: aplicar metodologías que permitan repensar
la misión de los partidos políticos, el manejo eficiente de los recursos y la capacitación
de los cuadros desde una perspectiva actualizada. Hay que cuestionar la solvencia de los
partidos políticos para canalizar demandas y necesidades. Dada la complejidad de
nuestra sociedad, se deben construir espacios de diálogo donde confluyan cada uno de
los actores sociales, económicos y políticos de una nación.
La dimensión de relación con los otros actores políticos de la sociedad: propiciar
espacios de intercambio y concertación mediante la creación de foros nacionales, a fin
de terminar con la idea de que las organizaciones políticas no se adaptan al medio, ni
comprenden las nuevas realidades que existen.

Cordero Arias, Luis Alberto, “Rediseño de partidos políticos y transparencia electoral”, en Anuario
296

Social y Político de América Latina y el Caribe, FLACSO, 1997.

 212

PROPUESTAS EFECTIVAS PARA LLEGAR A LA DEMOCRACIA

COMUNITARIA

IMPLEMENTACIÓN EFECTIVA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN

CIUDADANA

La institucionalización de los mecanismos de participación ciudadana desde el

Estado trae varias consecuencias: en primer lugar, los actores de participación son
construidos desde el Estado, en tanto es éste el que dota de legitimidad a determinadas
categorías de intereses. En segundo lugar, el signo de legitimidad es la multiplicación de
los sujetos, ya que existirán tantos tipos de participación ciudadana como instituciones
que las incorporan en sus prácticas. En tercer lugar, los ámbitos y las modalidades de
participación también son prefigurados desde el Estado.
En este contexto, analizaremos los mecanismos de participación ciudadana,
realizando algunas propuestas para lograr un fortalecimiento en la institucionalización
de los mismos.

EL REFERÉNDUM Y EL PLEBISCITO
Los medios de comunicación utilizan indistintamente “referéndum” y
“plebiscito”, pero estos dos vocablos no son equivalentes: existe una diferencia
conceptual entre ambos términos.
El referéndum es básicamente una convocatoria al cuerpo electoral para que se
expida acerca de variadas cuestiones siempre y cuando versen sobre temas de naturaleza
normativa. De esta manera la toma de decisiones compartida es como una extensión
natural de la asamblea popular.
El plebiscito tiene una naturaleza política, a diferencia del referéndum donde la
naturaleza es normativa. El plebiscito suele utilizarse para actos de naturaleza
gubernamental como la manifestación de confianza en un representante, o en un
régimen político, o bien para decidir acerca de una cuestión de límites territoriales. En
consecuencia, el plebiscito debería quedar reservado para votaciones sobre cuestiones
no constitucionales ni legislativas, por más que en el habla corriente se lo utilice para
designar votaciones sobre la forma de Estado y aun como sinónimo de elecciones.
Desde el punto de vista técnico constitucional, parece acertada la redacción del
artículo 40 de nuestra Constitución Nacional al llamar al referéndum y al plebiscito
genéricamente consulta popular para evitar confusiones.

 Propuestas para una aplicación efectiva de la consulta popular

La utilización del referéndum, del plebiscito o de la consulta popular es
fundamental para lograr la legitimidad en la toma de decisiones. Una de las críticas
 213

fundamentales, y que comparto, es que la utilización continua de este mecanismo puede

determinar el paso de una democracia representativa a una democracia plebiscitaria 297 o
democracia cuasidirecta. Esto no es nuestro propósito: abogamos por una democracia
representativa como consecuencia de la democracia representativa. Por ello:
1. Hay que recurrir al referéndum o al plebiscito, sólo para aquellas
cuestiones que requieran la aprobación de las dos terceras partes de las
Cámaras y sobre cuestiones financieras tales como aumento de impuestos
o contracción de empréstitos, además de aquellas cuestiones políticas
donde esta en juego el futuro del país.

2. En la mayoría de las consultas populares, la expresión directa de los

votantes respecto de cuestiones políticas o de la gestión de los
funcionarios públicos se determina sólo por las respuestas SÍ / NO. Esto
trae dos problemas: uno es que la mayoría de las decisiones tomadas de
este modo dejan mucho espacio para posibles interpretaciones ulteriores.
Muchas veces, no conocemos con el voto las verdaderas intenciones de
los electores; es más: es precisamente ese sistema el que les impide
expresar abiertamente sus deseos. El otro punto es que la democracia
comunitaria se apoya primariamente en el proceso de deliberación
colectiva y asigna valor a las decisiones mayoritarias por ser éste un
mecanismo esencial para lograr que la deliberación tienda hacia la
imparcialidad. Para valorar el rol de la representación como órgano
colectivo deliberativo, creemos que en las boletas de la consulta deben
introducirse todas las variables que los representantes consideren
convenientes, siempre y cuando no se exceda de lo razonable.

3. Sobre los puntos de controversias que genera el referéndum, pensamos

que hay que restringir a dos el número de puntos que pueden aparecer en
las boletas de consulta.

4. La periodicidad recomendable, para no abusar en el uso de este

instrumento, es cuatrimestral., o sea no puede llamarse a plebiscito más
de tres veces al año, salvo cuando la situación sea de extrema gravedad.
5. Otra cuestión es sobre el número de electores necesarios para que el
referéndum sea aprobado. A nuestro entender, este sufragio no debe ser
obligatorio, por lo que si concurre más del 40 % del electorado, el
referéndum tiene validez y legitimidad.

La experiencia en nuestro país (en el ámbito nacional, por ejemplo, la consulta sobre los
límites en el Canal de Beagle, el plebiscito en Mar del Plata sobre el aumento de
impuestos para la realización de obras, en Córdoba la consulta sobre la reducción a una
sola Cámara) nos permite afirmar que es factible una aplicación más continua de estos
instrumentos ya que ha habido altos niveles de participación, con una alta calidad
técnica y donde los grupos de interés no tuvieron la preponderancia esperada.

LA INICIATIVA POPULAR
La iniciativa popular o iniciativa ciudadana es un instrumento de participación
ciudadana por medio del cual los ciudadanos pueden participar de diversas maneras, ya

297
Spota, Alberto, Democracia Directa y semi directa. Buenos Aires, Plus Ultra, 1971.
 214

sea en la elaboración de las leyes o peticionando por una rectificación de una decisión
errónea del aparato político-administrativo.
El debate constituyente de Santa Fe – Paraná decidió adoptar el tipo de iniciativa
popular indirecto y de recomendación. El resultado final dio lugar al actual art. 39 de la
Constitución Argentina que expresa que “los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa
para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles
expreso tratamiento dentro del término de doce meses”.

 Propuestas para la aplicación efectiva de la iniciativa popular

La escasa utilización de la iniciativa popular se debe en primer lugar a la
ignorancia de la ciudadanía sobre la misma existencia del mecanismo. Se hace
imprescindible abrir canales de comunicación a fin de lograr que la ciudadanía conozca
esta poderoso herramienta que hace a la calidad ciudadana, ya que se ha demostrado que
la iniciativa tiene un papel educador de los ciudadanos en relación con asuntos públicos
importantes.
Para que la iniciativa tenga una aplicación real y efectiva, es necesario realizar
enmiendas que consigan una fuerte institucionalización.
1. Iniciativa ciudadana directa: En el caso de recolectar firmas que alcancen el
35 % de la totalidad del padrón electoral, y en el caso de no contradecir ninguna
normativa constitucional, los ciudadanos podrán, mediante el procedimiento de
la iniciativa popular, elaborar leyes.

2. Iniciativa ciudadana de recomendación: Para que realmente exista una

motivación ciudadana y se logren evitar las frustraciones que se generan al no
alcanzar las firmas, consideramos que se debe bajar la cantidad exagerada de
firmas solicitadas. El número de firmas que, pensamos, sería más razonable, es
el requerido para acceder a una banca. Por ejemplo: 100.000 en un nivel
nacional, 20.0000 firmas en la Ciudad de Buenos Aires.

3. Limitar las restricciones a su uso: Creemos que no debe haber limitaciones.

Solo puede haber una excepción para el caso de una iniciativa ciudadana que
promueva la reforma constitucional. Para este supuesto, creemos conveniente
que se limite su alcance solo a la iniciativa de recomendación.
4. Flexibilizar los requisitos solicitados: Las comisiones de participación
ciudadana de las legislaturas, o en su defecto la Justicia Electoral, son los
órganos que deben informar en un breve tiempo sobre las imperfecciones en la
redacción de la iniciativa a fin de evitar equívocos en la interpretación de la
misma. Un vez alcanzado un mínimo de firmas válidas, se deben arbitrar los
medios de comunicación masiva para lograr una mayor promoción y publicidad
de la iniciativa.

5. La banca del ciudadano: Una vez alcanzada la totalidad de las firmas y que
estas hayan sido verificadas, el promotor de la iniciativa tendrá la posibilidad de
sentarse en una banca legislativa y de expresarse en el recinto, teniendo los
mismos privilegios e inmunidades que los parlamentarios.

LA REVOCATORIA DE MANDATO
La revocatoria de mandato es un instrumento de participación ciudadana diseñado
para remover a los funcionarios públicos de sus cargos antes del plazo normal que está
fijado para ello. La diferencia con el referéndum de petición y la iniciativa popular es
 215

que estos últimos procuran revertir los errores legislativos de comisión y de omisión,
mientras que en la revocatoria se persigue la destitución del funcionario.
Este procedimiento por el que un funcionario es removido de su cargo por decisión
del electorado que lo ha designado antes de la finalización del término de su mandato no
está regulado en la Constitución Nacional.
Sí podemos encontrarlo en el derecho público provincial y municipal:
Constituciones de Santiago del Estero, Córdoba, Salta, Catamarca, San Juan, Tierra del
Fuego, por citar algunas. También se ha incorporado ampliamente este mecanismo en
distintas cartas orgánicas municipales También lo encontramos en el art. 67 de la
Constitución de la Ciudad de Buenos

 Propuestas para una aplicación efectiva de la revocatoria

1. Requisitos para su implementación en el nivel nacional: Para que sea
admisible la revocatoria, se debe tener cumplido un año en el ejercicio de sus
funciones en el caso del ejecutivo, y seis meses en el caso del legislativo. Debe
haber fundamentación de la causa de revocatoria, siendo admisible el no
cumplimiento de las cláusulas del voto-contrato

2. Número de firmas requeridas: Se requiere como mínimo de un 25 % del total

del padrón electoral nacional para que proceda el complejo procedimiento de
convocatoria298 para cargos ejecutivos. Para cargos legislativos se debe requerir
de un mínimo de 20 % del total del padrón del cual fue elector el legislador.

3. Ampliación de la revocatoria para el poder judicial: Para habilitar la

instancia del procedimiento de revocatoria, será necesario contar con el apoyo
del 20 % total del padrón electoral.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ADMINISTRACIÓN

PUBLICA

PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA
Es necesario hacer un distingo entre participación ciudadana y participación
administrativa propiamente. El desarrollo práctico de la participación ciudadana ha
estado centralmente asociado con la intervención de los ciudadanos en actividades
públicas en torno a portadores de intereses y, específicamente, con la intervención de las
organizaciones de intereses en las decisiones estatales. Por su parte, el término
participación administrativa se vincula con la tendencia a insertar la participación
ciudadana en un ámbito específico del aparato del Estado: la administración pública.299
La reforma del Estado debe estar sustentada en dos pilares: la participación
ciudadana y la instrumentación de nuevas tecnologías al servicio de la administración
publica. En este trabajo es propósito analizar la reforma para una mayor calidad para la
participación ciudadana administrativa.
Hay diferentes formas de participación en la administración pública. Una es
participando en la decisión con la administración; otra es cuando los ciudadanos son
llamados a consulta sin que su respuesta esté revestida de carácter vinculante; una
tercera es mediante el ejercicio del control. La modalidad de la consulta es sostenida
fundamentalmente desde los ámbitos gubernamentales, aunque también es defendida
desde el ámbito social por quienes rechazan la posibilidad de la corresponsabilidad en
298
Similar a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
299
Cunnil Grau, Nuria, Repensando lo público a través de la sociedad. p. 97
 216

las decisiones estatales. La modalidad de la participación “resolutiva”, el problema

central es lograr compartir el poder político –en función de su redistribución- ya que
sólo acepta una injerencia directa en los procesos de toma de decisión, desde el
movimiento vecinal, donde la noción de cogobierno cobra mayor impulso.

EL ACCESO A LA INFORMACIÓN
Si los ciudadanos presentan dificultades a la hora de contar con información para
evaluar las decisiones, entonces no estaríamos en presencia de una democracia
comunitaria El Estado debe procurar arbitrar las políticas necesarias para poner en
conocimiento de los ciudadanos sus derechos en relación con la Administración Pública,
así como los canales e instituciones para su ejercicio.
Un mayor y mejor flujo de información desde los organismos públicos hacia la
sociedad tiene beneficios evidentes. En principio fortalece al sistema democrático en
tanto contribuye a la formación de mejores ciudadanos. En segundo término, provoca un
sinnúmero de efectos secundarios positivos sobre el sistema social al trasparentar los
procesos colectivos en los que el Estado tiene incidencia

 Propuestas para un efectivo acceso a la información

1. LEY NACIONAL DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: En
Argentina no existe una ley en el ámbito nacional que garantice a la sociedad la
protección del derecho a la información. Pero sí la hay en la Ciudad de Buenos
Aires, ejemplo que debería ser copiado por todos las provincias. En la ley 104 se
establece que toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de
publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y a recibir información completa,
veraz, adecuada y oportuna de cualquier órgano dependiente del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires en forma gratuita.
2. Si bien se estableció que el proceso debe realizarse por escrito con la
identificación del interesado (a diferencia del caso de la publicidad de las
declaraciones juradas por parte de la Oficina de Ética Publica) no es en este caso
necesario que se detalle la razón que motiva el pedido. El acceso a la
información no debe estar sujeto a la voluntad de cada administrador ni debe
estar garantizado por ley. Constituye un derecho fundamental de la sociedad.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS ÓRGANOS DE CONTROL DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN

 Propuestas para lograr una efectiva participación ciudadana en la
Sindicatura
Entendemos que un control strictu sensu, si se ciñe exclusivamente a formular
consejos, y el órgano controlado no lo acata, la naturaleza del control se desvirtúa.
Lo que se intenta alcanzar con la instauración del control es la voluntad de otorgar
una mayor libertad al administrador y una mayor celeridad en la gestión. Por ello
creemos que es necesario realizar modificaciones para un mejor funcionamiento del
organismo.
1. Funcionamiento: El control no debe realizarse ni antes, ni después, sino
durante la gestión. Por ello pensamos que habría que otorgarle mayor
importancia operativa a la UAIs. Además es necesario una mayor
coordinación con la Auditoría.
 217

2. Publicidad de los trabajos de la SIGEN: Los artículos 107.c y 119.f de

la ley 24.156 hacen referencia al carácter público de los informes de la
AGN y la SIGEN y a la necesidad de que las investigaciones por ellos
realizadas sean puestas al alcance de la opinión pública.

La realidad nos muestra que los objetivos de la ley no son cumplidos como era de
esperarse, ya que si bien los organismos de control producen información de carácter
público sobre las investigaciones que se llevan a cabo, las mismas son de difícil acceso
y comprensión para la mayoría de los ciudadanos. Por ello es imprescindible que la
calidad y cantidad de información a disposición de los ciudadanos pueda ser mejorada
mediante innovaciones legislativas e institucionales. A modo de ejemplo proponemos:

3. Informatización de la información: A través de una pagina web que permita

intercambiar información con el ciudadano.

4. Audiencias públicas para explicar la labor del organismo: Todos los años, se
debe convocar a la ciudadanía para que asistan a la presentación de los informes
de la SIGEN. En ella los ciudadanos podrán participar realizando sugerencias e
iniciando causas judiciales a aquellos funcionarios que no cumplieron con los
deberes del funcionario público.

5. Elección de los miembros: Debe ser realizado conjuntamente con los colegios
profesionales de carreras afines.

AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN

 Propuestas para lograr una efectiva participación ciudadana en la
Auditoria
Al igual que la Sindicatura y los demás organismos de control, la función
principal en lo que hace a participación ciudadana es brindar información. El problema
es que no se encuentran arbitrados los medios que permitan que los ciudadanos tengan
fácil acceso a la información. Es de notar que la mayoría de los ciudadanos carece de
tiempo para acercarse a las instituciones a solicitar información; tampoco poseen los
conocimientos sobre qué tipo de funciones concretas realizan los órganos de control.
El acceso a las evaluaciones del sector público realizadas por la SIGEN o la AGN
no puede estar condicionado por la perseverancia e interés particular de cada ciudadano:
la explicación de la misión de organismos de este tipo y los resultados de sus
actividades deben ser difundidos, de manera que sea la sociedad quien decida qué hacer
con la información. Por ello es necesario realizar algunas recomendaciones para lograr
una mayor participación ciudadana que ayude a que la auditoria alcance un mayor nivel
de eficacia.
1. Elección de los auditores por el pueblo: Cuando el art.85. dice que el
presidente “será designado a propuesta”, quiere decir que esa propuesta es
vinculante. Esta norma enfatiza el protagonismo de los partidos. Pero si
queremos pasar de una partidocracia a una democracia, es primordial que sean
los ciudadanos quienes elijan a los que van a realizar las tareas de contralor.

2. Publicidad de su labor: Es fundamental que la información llegue a todos los

ciudadanos y no que ellos deban procurársela por sus propios medios. Para ellos
proponemos que:
 218

 Se difunda las páginas web de cada órgano de control en las boletas de algún
servicio público.
 Otra alternativa más costosa pero más efectiva es publicar en los diarios de
mayor circulación nacional el resultado de los informes.
 Arbitrar un número telefónico a fin de poder lograr una mejor comunicación
con los ciudadanos. También es importante el rol que pueden tener como
difusores las instituciones independientes de otros órganos de gobierno que
provean al ciudadano de toda la información que necesita para una posterior
evaluación de los procesos de gobierno y no solo el resultado de las políticas.

3. Audiencia pública: Donde los auditores deben dar cuenta de las tareas
desarrolladas. Las audiencias deben desarrollarse en todas las provincias. En
ellas los ciudadanos podrán realizar las consultas necesarias además de hacer
sugerencias.

4. Legitimación procesal: La Auditoria podrá tener legitimación procesal para

causas donde este en juego el mal desempeño de un funcionario público.

LA OFICINA NACIONAL DE ÉTICA PÚBLICA

 Propuestas para lograr una efectiva participación ciudadana en la
Oficina de Ética Pública
El carácter público que tiene la información enviada a la Oficina de Ética Pública
es una herramienta más de los ciudadanos para ejercer su poder de contralor, pero para
ello deben removerse algunos obstáculos que impiden que los ciudadanos puedan
acceder fácilmente a la información.
1. Revocar la disposición que establece que los ciudadanos que quieran consultar
las declaraciones juradas de los funcionarios públicos deben especificar el
motivo y destino que le otorgarán a la información.

2. Además, sería conveniente sancionar a todos aquellos funcionarios que no

presenten su declaración jurada en término.

EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN

 Propuestas para lograr una efectiva participación ciudadana en la
Defensoría del Pueblo
El Defensor del Pueblo como figura responde a la necesidad de que las demandas
de los ciudadanos sean resueltas rápidamente. En tanto mecanismo democrático de
control, el Defensor del pueblo se presenta como un incentivo a la participación
ciudadana. Sin embargo, su desempeño esta básicamente afectado por la repercusión
institucional de su actuación y su capacidad de expandir accountability hacia otras
instituciones. En este sentido, el control desplegado por este tipo de agencias está
caracterizado por la dificultad para asignar la responsabilidad a agencias individuales.
La experiencia nos muestra que a pesar de la participación de la ciudadanía a
través del reclamo o queja, el impacto de este mecanismo en el contexto institucional no
es aún gravitante. Por ello nos permitimos realizar recomendaciones a fin de lograr una
mayor participación efectiva ciudadana en esta institución:
1. Difusión de las funciones: Todavía esta institución no ha sido muy utilizada por
la ciudadanía. A pesar de que existe una proporción interesante de personas que
conocen su existencia, no les queda claro cuáles sus funciones. Por ello es
 219

fundamental que se otorgue más difusión a qué tipo de funciones ejerce el

Defensor del Pueblo y de qué forma los ciudadanos pueden acudir a él.
2. Defensores del pueblo especializados: La tendencia mundial indica que para
lograr una mayor eficacia en la defensa ciudadana, los Defensores del pueblo
son seleccionados mediante una especialización. Por ello, proponemos en al
ámbito nacional la división en: Defensor del Pueblo de la Niñez, Defensor del
Pueblo del Ambiente, Administración cultural, Sanitaria y Educativa, Defensor
del Pueblo de los Derechos Humanos y Defensor del Pueblo de los Usuarios y
Consumidores.

3. Elección popular de los Defensores del pueblo: Todos los Defensores del
Pueblo, serían elegidos mediante una elección directa el mismo día que todos los
órganos de control.

LOS CONSEJOS CONSULTIVOS A NIVEL SUPRALOCAL

Los Concejos son la vía más tradicional para que los ciudadanos participen en la
administración pública. Son un ámbito que brinda el Estado para la discusión de
políticas que afectan principalmente a determinados grupos de interés. A diferencia de
otros mecanismos, los Concejos se caracterizan por el carácter institucional que el
Estado les reconoce.
Este procedimiento participativo funciona, por decirlo de manera esquemática, a
través de intereses organizados representados en consejos consultivos, en foros o,
esporádicamente, en hearings que se reúnen de forma más o menos periódica. Dichas
vías se resumen con el término de Consejos Consultivos. Estos, en su mayor parte,
ejercen funciones consultivas relacionadas; por ejemplo, con la administración o el
parlamento.

 Propuestas para lograr una efectiva participación ciudadana en los

concejos consultivos
Si pretendemos más participación de los ciudadanos a través de un mayor número
de consejos consultivos, conseguiremos una ampliación de las funciones y una
revitalización de estas organizaciones o, lo que es lo mismo, reforzaremos un cártel de
intereses organizados. La ampliación ilimitada de este procedimiento participativo
desembocaría en un estamento totalmente nuevo, en definitiva, en una especie de
refeudalización de nuestra sociedad. Por ello es que hay que evitar que suceda tal
situación.
1. Dónde operarían los concejos consultivos: Además de formarse en todas los
ministerios, los consejos consultivos deben también darse en el ámbito
legislativo, a través de su participación ad honorem en las comisiones.

2. Quiénes formarían parte del concejo consultivo: Todas las organizaciones

con personería jurídica y que cumplan con todos los requisitos que contempla la
ley podrán formar parte de los Concejos Consultivos. Los ciudadanos podrán
estar representados por el Defensor Del Pueblo y por los representantes
legislativos en las decisiones del ejecutivo.

3. Cuándo una consulta puede convertirse en una decisión: Pensamos que los
Consejos consultivos deben ser netamente consultivos sin otorgar carácter
vinculante a sus decisiones, salvo que se produzca la unanimidad de criterios.
Por muy importantes que sean las confederaciones, asociaciones y cámaras de
 220

afectados, empresarios, arquitectos de la Iglesia, y por muy justos que sean sus
intereses, como organizaciones no están libre de intereses particulares. Estos
son, en su mayor parte, idénticos a los de sus funcionarios.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO CONTRALOR DE

LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Con las privatizaciones iniciadas en los primeros años de la década del 90´, la
gestión de los servicios se configuró en un nuevo modelo: el modelo centralizado y
privado ya que mayormente los servicios han sido conservados o reasignados al nivel
federal, pero llevados adelante por empresas privadas. Como consecuencia de este
proceso el Estado, antes estado productor, se transforma en estado supervisor
Por lo que entre los mecanismos de control que tienen los ciudadanos en el ámbito
de los Entes Nacionales de Regulación se encuentran:
 la participación individual de los usuarios a través de sistemas de reclamos y
sugerencias, implementados por las Oficinas de Atención al Usuario. También,
pueden incluirse dentro de esta categoría mecanismos más informales como las
cartas que los usuarios acercan a los Entes o las líneas telefónicas gratuita de 0-
800.
 los mecanismos que permiten la incorporación de las asociaciones como
asesoras en los directorios de los Entes reguladores, como es el caso de la
Comisión asesora, que prevé su incorporación al directorio del ETOSS.
 La participación individual o colectiva, a través de asociaciones de usuarios, en
las Audiencia Públicas. En este último mecanismo están incorporados todos los
actores involucrados: las empresas prestadoras, los Entes reguladores, las
asociaciones de usuarios e incluso el Defensor del pueblo.300

 Propuestas para lograr una participación ciudadana efectiva en los

Entes Reguladores de los servicios públicos

1. Es necesario que los ciudadanos tengan herramientas que permitan disminuir la

asimetría entre las empresas prestatarias de servicios. Para ello se hace
imprescindible en primer lugar integrar a representantes de los ciudadanos en los
directorios de los entes cuyos directores serán elegidos por concurso público.

2. Además sería interesante crear foros anuales donde se ponga en conocimiento de

la sociedad civil tanto la gestión desarrollada por la empresa prestataria como
por el propio organismo regulador.

LA PARTICIPACIÓN POLITICA COMUNITARIA

A nivel global, el concepto de participación dirigido al fortalecimiento de la

comunidad, la organización del desarrollo o el desarrollo humano está logrando cada
vez más aceptación en la comunidad intelectual y en los grupos de presión. La sabiduría
de este enfoque se evidencia en el hecho de que los individuos, independientemente de
300
Op. Cit.. De Control social. P. 144
 221

su origen, tienen la capacidad de resolver sus problemas y llevar a cabo decisiones

destinadas a mejorar su calidad de vida.
La cuestión es ver cómo lograr una adecuada institucionalización para que el
denominado tercer sector tanto institucionalmente como individualmente alcance la
importancia que se merece y cuál es la mejor forma de acoplarse con la administración
de las políticas publicas.

PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LA EDUCACIÓN

En la actualidad no existen para la profesión docente ni mecanismos de
evaluación no de incentivo. Además los padres no tienen incentivos para participar en el
manejo de las escuelas o en la supervisión del desempeño de éstas ya que sus opiniones
carecen de eficacia.
Ante semejante sistema caduco, la reacción de la administración pública ha sido la
creación de instituciones gatopardistas, es decir, de instituciones que buscan cambiar
todo para que no cambie nada. Esto se demuestra en notar cuales fueron las reformas
que se propuso desde la órbita gubernamental

Ejercicio centralizado del control desde la administración publica

SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA: El SINEC es un
sistema de evaluación de la calidad educativa de las escuelas de nuestro país
implementado a partir de 1993 en el marco de la Ley Federal de Educación y consiste,
como su nombre lo indica, en la evaluación de la calidad educativa de carácter general y
estructural.

 Propuestas para lograr una participación ciudadana efectiva en la

educación.
La experiencia comparada nos demuestra el éxito de la participación comunitaria
para el sistema educativo. Los caso de EDUCO en El Salvador, PRONADE en
Guatemala, la Reforma Educativa de Minais Gerais, el Movimiento de Educación
Integrar Popular “Fe y Alegría” y el Programa de Gestión Democrática de Porto Alegre
son un claro ejemplo de ello. Pero para que el éxito esta más garantizado es clave que la
escuela tenga una amplio margen de autonomía.

1. La autonomía escolar: El concepto de autonomía de la escuela incluye

instrumentos de poder, control, gestión acceso y utilización de los recursos. Para
lograr eficacia, se deben arbitrar tanto mecanismos de consulta como de decisión
que contemplen la participación de docentes, padres y alumnos.
Estos mecanismo deben cumplir como función:
1. La aprobación de un plan de trabajo de la escuela.
2. El apoyo al director para la ejecución de dicho plan.
3. La conducción del proceso de elección de directores y el estrechamiento de las
relaciones de la comunidad con la escuela.
4. Otros instrumentos para vializar la autonomía son la importancia de tener reglas
imparciales, objetivas y transparentes para la transferencias de los recursos a las
escuelas y de mecanismos simplificados para la rendición de cuentas de los
recursos que se envíen directamente desde el Ministerio a la Escuela.
En nuestro país, se puede utilizar la infraestructura de participación ciudadana
comunitaria que ya se tiene asignándole un nuevo rol. Por ejemplo las Asociaciones
Cooperadoras son otra forma de interacción donde se da una actuación muy importante
 222

de los padres. Este es el único canal formal de asociación de padres y mantienen ciertos
ámbitos de control ya que son los encargados de gestionar los subsidios otorgados por la
Secretaría y/o el Ministerio de Educación, según corresponda.
Existen propuestas que redefinen el papel de las asociaciones cooperadoras de padres
otorgándoles un rol más activo y protagonista en la dinámica de la escuela,
especialmente como mecanismo institucionalizado de control social. Un ejemplo de esto
es la buena experiencia de Minas Gerais y Porto Alegre en Brasil. Allí los consejos de
escuelas, compuestos de padres y maestros, tienen la autoridad para escoger al director
de la escuela y ejercen el papel de contralor. Lo que se evalúa en la elección de los
directores es su capacidad de gestión, sus conocimientos técnicos y la estrategia de
desarrollo quinquenal que presentan.

2. Cartas de la Educación: La experiencia comparada nos trae el modelo

vigente en Gales compuesto por la Charter for Further Education (Carta
de la Educación Postsecundaria) y la Charter form Higher Education
(Carta de la Educación Superior). Allí se establecen los derechos,
garantías y obligaciones de los aspirantes a estudiantes, de los
estudiantes mismos y de los empleadores que buscan personal en los
colegios y universidades. En cada una de las Cartas se incluye un listado
con más de 30 lugares a los cuales recurrir en caso de querer manifestar
problemas, quejas o dificultades, explicitando los procedimientos y pasos
a seguir en cada caso. En este sentido, se recomienda, como primera
medida, recurrir a las autoridades de la institución educativa a la que se
concurre, la cual tiene la obligación de brindar una respuesta eficaz y
cortés, en un plazo no mayor de 10 días hábiles.

PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LA SEGURIDAD

 Propuestas para lograr una participación ciudadana efectiva en La
Seguridad:
1. Para lograr una mayor confianza con la policía: el “policía vecino”. La
desarticulación burocrática que otorgó la reforma permite a la policía lograr un
mayor acercamiento a la gente, disminuyendo la existencia de “policías
anónimos” y reemplazándolos por “policías vecinos”. Según los ejecutores de la
reforma, la costumbre de rotar periódicamente a los agentes policiales dificulta
su identificación por parte de la comunidad: se pretende que, en adelante, cada
ciudad o pueblo conviva con las personas a las que deben proteger a diario.

2. Para lograr un mayor control ciudadano: el defensor de la seguridad. Los

Defensores de la Seguridad son elegidos por un Foro Comunitario encargado de
elegir al Defensor de la Seguridad. Las funciones que este ejerce son: fiscalizar y
evaluar el funcionamiento y actividades de los cuerpos policiales de la zona
(como el de los prestadores de seguridad privada por ejemplo), coordinar
actividades, elevar recomendaciones y proponer planes de acción para resolver
los problemas que aquejan a los ciudadanos. Lo que se busca con el defensor de
la seguridad es establecer un nexo entre la policía y la comunidad.
Pero aún hoy, a tres años de haberse instrumentado esta figura, se la sigue
confundiendo con un funcionario de la policía. Para evitar esto, es necesaria la
realización de una gran campaña de difusión masiva para que los ciudadanos
conozcan esta nueva herramienta. Además es necesario dotar a los defensores de
 223

un mayor apoyo logístico. Estamos convencidos de que poco a poco esta figura
tendrá mayor importancia y gravitación, y recomendamos su implementación a
todas las policías provinciales.

Para ser partícipe en las decisiones:

3. Foros barriales de seguridad: Fueron institucionalizados a partir del decreto
328/97. Estos foros son un peldaño superior a los foros comunitarios, ya que en
ellos se institucionaliza la forma de elección y el sistema de reuniones. Son
órganos de contralor del Defensor de la Seguridad, quien debe estar en contacto
permanente con los vecinos, para lo cual recorre a diario los barrios, receptando
de esta forma sus quejas o sugerencias.Desde la implementación de estos foros,
se ha ido incrementando la cantidad de asistentes a las reuniones, lo que muestra
en primer lugar el incremento de la inseguridad y en segundo lugar la voluntad
de los vecinos de participar en la solución de un problema que los afecta de tan
cerca.

4. Consejo de seguridad y prevención del delito:

Es una novedad legislativa que brinda la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Está contemplado en el art.35 que establece que el Poder Ejecutivo crea un Consejo de
Seguridad y Prevención del Delito, honorario y consultivo, integrado por los
representantes de los poderes de la ciudad y los demás organismos que determine la ley
respectiva y que pudiesen resultar de interés para su misión. Es un órgano de consulta
permanente del Poder Ejecutivo en las políticas de seguridad y preventivas. Este
mecanismo de participación ciudadana hará posible la construcción de una red integral
de prevención, toda vez que los integrantes del Consejo tendrán una instancia mediante
la cual mantener informada a la comisaría, alertándolos acerca de los peligros.
Todavía no se reglamentó la ley de creación de estos consejos. Abogamos por que
estos gocen también de la facultad de controlar y exigir explicaciones vinculadas al
destino de los fondos asignados a la institución policial, lo que redundaría en una
transparencia de la gestión.

5. Plan alerta: Este es un mecanismo de protección ciudadana creado desde la

propia comunidad. Tiene su antecedente en Scotland Yard y consiste
básicamente en crear una red de vecinos por unidades funciones de manzana que
se intercomunican entre sí alertándose de actitudes sospechosas o de hechos que
alteran el normal desenvolvimiento del barrio. En nuestro país, este sistema fue
utilizado con éxito en los barrios de la Ciudad de Buenos Aires: Saavedra,
Núñez y Devoto

6. Para una democratización de las fuerzas de seguridad: elección del

comisario. En los países anglosajones, en algunos estados, son los propios
ciudadanos quienes eligen a sus comisarios. Pensamos que aún no es el tiempo
que el pueblo designe a los comisarios, pero sí estamos de acuerdo con que estos
perduren por un período de un mínimo de cuatro años al frente de cada
comisaría y que no roten continuamente como se produce en la actualidad.

PARTICIPACIÓN COMUNITARIA EN LA SALUD

El término de Salud Comunitaria es vasto y por momentos puede ser
interpretado de diferentes maneras. Un programa de salud comunitaria debe realizarse
 224

sobre la base de la planificación estratégica, es decir, debe incluir la participación de la

propia comunidad a la que está dirigida, teniendo en cuenta sus necesidades reales u
ocultas301.
En nuestro país la concepción del Sistema de Salud evolucionó de una perspectiva
asistencialista y relacionada con la caridad, hacia un status de derecho que el Estado
debe asegurar para todos los ciudadanos.

 Propuestas para lograr una efectiva salud comunitaria

1. Educación para la salud con participación comunitaria: La educación

para la salud puede convertirse en un proceso social participativo orientado a
mejorar la calidad de vida de la población.
Los objetivos de la educación preventiva deben promover las conductas
saludables, producir cambios estables en ciertas pautas de conductas con la
comunidad y facilitar la inquietud acerca de la responsabilidad individual y grupal
en el cuidado de la salud a fin de que el grupo social se convierta en un medio
efectivo para ayudar a elevar la calidad de vida de sus miembros. De esta manera, se
llevó a cabo una experiencia de promoción, protección y prevención de la salud en
una comunidad educativa del AMBA302 sobre la base de los proyectos de vida de los
niños y jóvenes.

3. El control del ciudadano: carta del ciudadano en el servicio de salud: En

nuestro país, los niveles de expectativas de los ciudadanos son bajos. Los
hospitales se caracterizan por la ausencia de indicadores de medición de la
calidad del servicio de salud. La experiencia comparada nos muestra el éxito de
la implementación de la Carta del Ciudadano en el Reino Unido. La clave de
esta Carta es la provisión de información: así se garantiza la posibilidad de que
cualquier ciudadano acceda a los estándares de servicio alcanzados por su
unidad local, a los logros obtenidos por otras unidades y al ranking establecido
por medio de dichos estándares

4. Posibilidad de elección del hospital La posibilidad de que el ciudadano elija al

centro de salud que le otorgue el mejor servicio es una herramienta de poder que
tiene para controlar el Sistema de Salud Pública. No obstante, esta política de
opción debe ser acompañada por mecanismos que aseguren su buen
funcionamiento. Entre ellos podemos señalar: a) la posibilidad para los
directores de participar en la selección del personal, ascensos y promociones y
b) elegir la mejor manera de implementar lo que el cliente eligió.

5. Consejo general de salud La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en su

art.21. inc 9 crea un Consejo General de Salud con funciones consultivas y de
carácter honorario, donde estarán representados distintos sectores de la
comunidad, en la forma que establezca la Legislatura al dictar la ley
correspondiente. Este es un intento de plasmar la democracia participativa en la
Ciudad de Buenos Aires; sin embargo aún no se logro dar carácter operativo a
este articulo ya que la legislatura de la ciudad todavía no lo reglamentó. A pesar
de ello, es la comunidad misma quien está empujando a que el consejo sea una
realidad.
301
Bartomeo, El hospital y la seguridad comunitaria.
302
Vargas, “Técnicas participativas para la educación popular”
 225

El Hospital Tornú, con el director Bartomeo a la cabeza 303 fue el primero en

integrar representantes de la comunidad como consejo comunitario haciéndolos
participar en forma activa puesto que un miembro de este Consejo presencia con voz y
voto en las reuniones del Comité Asesor Técnico Administrativo.

6. El nuevo rol de las cooperadoras de hospitales: Las cooperadoras representan

la continuidad de las antiguas sociedades de beneficencias que prestaban
servicios de salud a principios de siglo en nuestro país. De alguna manera se
conserva el sustento de origen ya que se auxilia al Estado: las cooperadoras de
los hospitales públicos están en su mayoría conformados por aquellos individuos
que menos necesitan del hospital.

7. Descentralización y autogestión: El proceso de descentralización hospitalaria,

acompañado de la modalidad de autogestión de las organizaciones, constituye un
importante espacio potencial para la expresión del control social La forma que
adopta el Hospital Tornú, y el Hospital Gral. Belgrano a través de la Comisión
Asesora, aparece como una instancia efectiva en donde el control social de la
gestión parece funcionar con relativo éxito. El proceso de autogestión se
consumará definitivamente en los hospitales públicos si se da mayor autonomía
en el manejo del presupuesto y de los recursos humanos y si se incorpora
definitivamente la opinión de los ciudadanos por medio de sus representantes en
el Consejo de Administración.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS

Alexis de Tocqueville304 afirmaba que el gobierno local era la mejor escuela de la
democracia, porque suponía que a través de la participación en los asuntos locales, el
ciudadano comprendía prácticamente sus derechos y responsabilidades, se familiarizaba
con las reglas del juego democrático y cultivaba en sí el respeto por las instituciones El
municipio es entonces, el ámbito donde la participación ciudadana es mas frecuente y
donde los resultados son palpables Desde esta perspectiva de análisis un “buen gobierno
local”305 es aquel que posee disposición para promover el bienestar general a través de:
a) eficacia, eficiencia y responsabilidad en las funciones que legítimamente le son
atribuidas; b) honestidad y transparencia en el manejo de la hacienda local; c) atención
equitativa o incluyente en las demandas ciudadanas y d) aceptación y/o aliento de la
participación ciudadana institucionalizada en el proceso de formalizar las demandas o
participar en su satisfacción.
Por ello es tan importante que los municipios cuenten con herramientas
normativas que permitan que los ciudadanos accedan a una democracia real. La
autonomía municipal, la planificación estratégica administrativa, la descentralización
para la toma de decisiones y los consejos consultivos, son algunas de estas herramientas
indispensables.

1. AUTONOMÍA MUNICIPAL
En la República Argentina se carece de un modelo único de institución municipal. Cada
provincia ha tenido la competencia de armar su propio sistema de municipalidades a
partir de su Constitución y su ley orgánica de municipalidades.
303
Bartomeo, El hospital y la salud comunitaria.
304
Tocqueville, Alexis, La Democracia en América, Fondo de Cultura en América, 1978.
305
Zicardi, Alicia, Gobernabilidad y participación ciudadana en México.
 226

Existen distintos tipos de autonomía: Autonomía Política: Consiste en la posibilidad

que deben tener todos los ciudadanos para elegir a sus máximos funcionarios locales.
Este tipo de autonomía se da actualmente, aunque es preciso señalar que no es una
autonomía plena, ya que la elección de autoridades municipales se realiza
conjuntamente con las elecciones provinciales y/o nacionales Autonomía
administrativa: Consiste en la posibilidad que tienen los gobiernos municipales de
gerenciar la prestación de los servicios públicos y demás actos de la administración
local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno. 306 Conviene
recordad el fallo de la Corte en el caso “Rivademar” cuando sentenció que las
provincias no pueden privar a los municipios de las atribuciones mínimas necesarias
para el desempeño de su cometido, “entre las cuales resulta esencial la de fijar la planta
de su personal, designarlo y removerlo Autonomía normativa: Consiste en la
posibilidad de legislar en aquellos asuntos que hagan al interés de la comunidad local
Autonomía económica o financiera: Consiste en la capacidad del municipio para
obtener por sí mismo los recursos necesarios para sostener las actividades de la
burocracia y atender las necesidades que la comunidad le plantea
Horacio Rosatti 307 entiende por “autonomía plena” el reconocimiento de las
siguientes cinco atribuciones: “1) antinormatividad constituyente: capacidad para darse
u otorgarse la propia norma fundamental (aquella que define sus objetivos y determina
su estructura basal) en el marco del derecho no originario; 2) autocefalía: capacidad
para elegir las propias autoridades, aquellas que habrán de dar vida a los órganos
políticos encargados de la conducción de los asuntos locales; 3) autarcía o autarquía:
autosatisfacción económica y financiera, derivada de la posesión de recursos propios y
complementada con la posibilidad de disponer de ellos; 4) materia propia:
reconocimiento de garantías frente a las presiones políticas o económicas que,
realizadas desde una instancia de decisión más abarcativa, pueden condicionar el
ejercicio de las atribuciones descritas precedentemente”
Por ello creemos que es fundamental que los municipios puedan diseñar sus
propias estrategias tributarias, y al obtener mayor grado de autonomía financiera, que
tengan la posibilidad de acceder al crédito internacional para financiar obras de
infraestructura. Para nosotros, entonces, existe autonomía municipal plena cuando están
presentes todos los órdenes o aspectos de la autonomía: política, administrativa,
financiera, normativa, y existe la autonomía semiplena cuando falta el orden normativo.

2. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA MUNICIPAL

La Planificación Estratégica Participativa es el modelo más apropiado para el
ámbito municipal, pero dadas las diferencias existentes en cuanto a la población, se hace
imprescindible en los municipios ver cuáles serían las reformas más convenientes para
hacer un efectivo gobierno municipal. Por ello proponemos realizar un distingo entre
las diferentes políticas a aplicar en los municipios chicos y en los municipios grandes.

3. G OBIERNO LEGISLATIVO EN FORMA DE ASAMBLEA POPULAR PARA LOS

MUNICIPIOS QUE TENGAN MENOS DE 30.000 HABITANTES
Hablar de democracia también conlleva una seguidilla de imágenes surgidas de
nuestra experiencia lectora, de ideas sobre cómo se presenta la vida democrática:
inmediatamente se nos viene a la mente la imagen de la democracia ateniense. Es una
imagen poderosa, que evoca en alguna medida el verdadero sentir democrático

306
Hernández, Antonio María, Federalismo y autonomía municipal
307
Rosetti, Horacio, La Constitución reformada. p. 137
 227

resumido en ese conjunto de ciudadanos reunidos en asamblea, en la plaza pública o

ágora para decidir sobre los asuntos colectivos de manera directa y sin mediaciones.
Consideramos que para todos aquellos municipios que tengan menos de 30.000
habitantes (el 20% de la población que vive en el país) el modelo de gobierno debe ser
el de asamblea popular (de democracia directa). Los funcionarios encargados de
ejecutar las decisiones tomadas en asamblea serán gratificados económicamente, pero
no podrán ser reelectos.
Estamos plenamente convencidos de que es factible el procedimiento de elaborar
leyes directamente por los ciudadanos en nuestro país. La asamblea popular abierta se
puede considerar como una válvula segura para la participación ciudadana en el
gobierno de pequeñas localidades o de los pueblos que posean menos de 30.000
habitantes porque serviría para motivar a los ciudadanos apáticos o aletargados a
participar en la toma de las decisiones referentes a su poblado (y en última instancia, a
su vida cotidiana). La asamblea popular representa la mejor oportunidad para que los
ciudadanos participen en la toma de decisiones en materia fiscal o, como ya veremos, en
la elaboración del presupuesto.
Si bien hoy la utilización de la democracia directa en Estados grandes o medianos
resulta de difícil aplicación (incluso en las grandes ciudades parecería impracticable),
los avances tecnológicos nos permiten ilusionarnos y esperar que en un breve tiempo
todos los ciudadanos estén familiarizados con el uso de Internet, para así poder utilizar
esta vía de comunicación que logrará una democracia más directa y participativa.

4. P ROPUESTA PARA LOGRAR UNA APLICACIÓN EFECTIVA DE LOS

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE MÁS DE
100.000 HABITANTES
El campo municipal es el ámbito adecuado para efectivizar las formas clásicas de
participación ciudadana (iniciativa popular, referéndum, consultas populares,
revocatoria de mandato), además de las más novedosas como el presupuesto
participativo, las audiencias públicas, los organismos de control, etc.
Pero la tendencia que termina imponiéndose en el ejercicio del poder local en los
municipios de más de 100.000 habitantes es que prevalecen autoridades electas
popularmente, con un claro refuerzo de la instauración de órganos consultivos tipo
consejos económicos y sociales, amén de la instauración de mecanismos de
participación más abarcativos.
Por ende, para lograr una real institucionalización de la participación que hace a la
realización de un buen gobierno local, es necesaria en primer lugar la descentralización
y desconcentración de la gestión municipal.

5. D ESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA ADMINISTRATIVA A TRAVÉS DE LAS

COMUNAS
Para todos aquellos municipios que superen la cantidad de 100.000 habitantes,
sería conveniente la división territorial por comunas que tenga por objeto la
descentralización administrativa y la creación de mecanismos que permitan aumentar la
participación ciudadana.
En la ciudad de Buenos Aires, el constituyente en 1996 ha incorporado las
Comunas como unidades de gestión política y administrativa que permiten cumplir con
el propósito de descentralización que pretende ser de índole: a) geográfica: acercar los
servicios a los barrios, consolidando las áreas periféricas; b) administrativa: simplificar
los procedimientos y desconcertar las decisiones; c) tecnológica: permitir a los
ciudadanos un mayor y mejor acceso a la información a través de redes informáticas y
 228

tecnológicas y mediante la asignación y ejecución del presupuesto por áreas; d)

cualitativa: aumentar la calidad de las prestaciones mediante evaluaciones con
participación de los usuarios y estableciendo estándares de calidad por cada unidad de
servicio, a fin de cambiar la relación del vecino con los servidores públicos.

6. LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS

La expresión audiencia pública designa a una institución a través de la cual se persigue
que las personas se involucren de manera protagónica en aquellas decisiones
susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Se trata de oportunidades de
encuentro entre los ciudadanos y quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones.
Las decisiones pueden ser de tipo legislativo o administrativo, en función del órgano
encargado de tomarlas
La aplicación de la audiencia pública en la ciudad de Buenos Aires Aunque
todavía estemos en una etapa de ensayo y error sobre la que el sistema se va
perfeccionando, es conveniente que las audiencias públicas sean en horarios nocturnos o
bien en los fines de semana y que se realicen en lugares cercanos a los temas sobre los
que se necesita consultar a fin de facilitar una mayor participación de la ciudadanía.

7. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
“Presupuesto participativo” es una expresión que se popularizó en algunos medios
brasileños a partir de los 80 y significa la adopción de prácticas diferenciadores de
gestión presupuestaria municipal. El ingrediente innovador consiste en la apertura de
canales y mecanismos de participación popular en el proceso de asignación de los
recursos públicos de las municipalidades.
El presupuesto participativo es un espacio público no estatal en el cual el gobierno
y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo trasladar las
prioridades de los ciudadanos hacia la “agenda” de los funcionarios y políticos en el
poder.308
En nuestro país, el presupuesto participativo tuvo su primera aparición en la
ciudad de Maipú, Mendoza. En 1995, luego de pasar por diferentes etapas, se
instrumentó por primera vez este mecanismo Propuestas para lograr una
efectiva participación ciudadana en el presupuesto participativo :
 Para que la implementación del presupuesto participativo sea exitosa, es
necesario que desde el gobierno se presente un presupuesto comprensible y
accesible al ciudadano común. El municipio debe realizar actividades específicas
destinadas a la capacitación de los ciudadanos que se incorporan al proceso
como consejeros o delegados e inclusive a todos los ciudadanos. A través de
Seminarios sobre Presupuestos, se debe introducir a la técnica presupuestaria y
al flujo de recursos entre las distintas esferas de gobierno. Además todos los
ciudadanos deben conocer el reglamento interno del presupuesto participativo,
de los criterios generales, técnicos y regionales de ponderación de las
prioridades presupuestarias.309
 Hay que lograr una descentralización barrial para la determinación de
necesidades y la planificación de soluciones. Las asambleas tienen que ser lo
suficientemente pequeñas para ser manejables y los participantes deben estar
familiarizados con las necesidades del área de la tratan.
 El ciclo de presupuesto debe permitir y facilitar la participación de todos los
involucrados en el control de la ejecución presupuestaria y la división del
308
Lozano, Claudio, Presupuesto participativo. Buenos Aires, Eudeba.
309
Lozano, Claudio, Democracia, Estado y desigualdad.
 229

presupuesto en áreas regionales y áreas temáticas, tales como Educación,

Cultura, Acción Social, Tránsito y Transporte, Desarrollo Económico y Espacios
verdes.
 A nivel de la sociedad es necesario un mayor involucramiento del ciudadano
común en las cuestiones públicas y un mayor esfuerzo en consolidar
organizaciones sociales activas y con capacidad de generar propuestas. Cuanto
mayor sea el número de participantes, más posibilidades tiene un instrumento
participativo de ser percibido como un espacio de representación de la voz del
conjunto de los ciudadanos.
Es de destacar también que la experiencia del presupuesto participativo trasciende
al proceso de gestión y de planificación democrática. Es también un elemento de toma
de confianza y de despertar a la ciudadanía. El presupuesto participativo, al
democratizar la información sobre las cuestiones públicas, es capaz de generar una
nueva conciencia ciudadana. Por medio de este mecanismo, las personas comprenden
las funciones del Estado y sus límites y también pasan a decidir con efectivo
conocimiento de causa. Se genera, de esta forma, un espacio abierto a través del cual
surgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano: un ciudadano
activo, participante, crítico. El primer gran desafío que deberá afrontar el presupuesto
participativo será luchar para hacer evidente el carácter fundamentalmente político y no
técnico de las decisiones que se adopten sobre la recaudación y el destino de los
recursos públicos. La implementación de esta metodología debe contemplar la
necesidad de un aprendizaje paulatino, continuo, y abandonar cualquier pretensión de
éxito total al cabo de la primera experiencia.
- Para que las asambleas no sean dominadas por intereses específicos o partidarios, es
necesario priorizar una campaña masiva de difusión que permita a los ciudadanos un
mejor aprovechamiento de esta herramienta de control que tanto bien hace a la
calidad democrática.

8. LA BANCA DEL VECINO

En algunas Cartas Orgánicas Municipales se encuentra instrumentado un derecho
generalmente concedido de hecho por los Consejos Deliberantes, en las Cartas
Orgánicas que establece que “El Consejo Municipal deberá oír, al comienzo de cada
sesión ordinaria y durante un tiempo limitado, a cualquier ciudadano que solicite
exponer temas de interés comunal particular con incidencia municipal”.
En algunas constituciones provinciales, encontramos que las autoridades de las
juntas vecinales tienen derecho a participar con voz en las sesiones de los cuerpos
deliberativos únicamente en los problemas que les incumben en forma directa. Pueden
administrar y controlar toda obra o actividad municipal que se realiza la esfera de sus
limitaciones municipales, en colaboración y dependencia con los gobiernos municipales
y comunales, de acuerdo a las reglamentaciones. 310 Creemos que sería conveniente que
una banca esté reservada a un vecino que quiere participar en el debate legislativo. Esto
podría hacerse con un sorteo mediando previa inscripción.
Participación institucionalizada de la consulta: necesidad de los consejos de
participación a nivel local
Estas se instrumentan principalmente mediante órganos denominados “Consejos”,
similares a los consejos provinciales de diversos temas que aparecen en muchas
constituciones provinciales. Sus funciones son la colaboración, la consulta, el
asesoramiento y la concertación de políticas, ámbito donde canalizan su voz las
asociaciones de vecinos y las entidades representativas de distintos sectores. En este
310
Art. 240 de la Constitución de Entre Ríos.
 230

campo, la normativa jurídica no sólo tiende a reconocer las organizaciones comunitarias

territoriales y a apelar genéricamente a la participación comunitaria, sino que se orienta
a la creación de canales institucionales para obtener la cooperación social,
especialmente en el nivel de decisión y ejecución de las políticas públicas, creando
órganos consultivos especiales a tal fin y condicionando su personería jurídica a la
realización de tales actividades.

9. C ONSEJOS AD HONOREM SOBRE DISTINTOS EJES : La propia complejidad

de la temática del municipio moderno, especialmente de los municipios urbanos,
además de la necesidad de crear canales de participación ciudadana y órganos de
asesoramiento y consulta de la realidad comunal, fundamenta la creación de
Consejos. Estos no deben tener como fin sustituir funciones que son propias de
los Consejos Deliberantes, sino por el contrario lograr niveles cada vez mayores
de participación en la comunidad y en el quehacer de la vida pública y política
del Municipio. Puede

1) Consejos comunales de participación democrática: Los Consejos comunales

de participación democrática estarán compuestos por entidades organizadas, ya sea
sociedades de fomento, asociaciones vecinales, comisiones barriales, entidades de orden
cultural, educativo, deportivo, religioso, cooperadoras, cooperativas de toda índole,
centros comerciales, industriales, de actividades agropecuarias, etc. Los vecinos
individualmente podrán participar presentando sus peticiones o propuestas por escrito al
Consejo. La función de los Consejos será estimular la participación comunitaria y cívica
a través de propuestas, peticiones, iniciativas y asesoramiento a los Consejos
deliberantes y al Ejecutivo, y realizar tareas de fiscalización, control y cogestión en el
funcionamiento, precio, prestación y eficiencia de los servicios públicos, modalidad de
las obras públicas, determinación de su costo, prorrateo, medidas y precios unitarios,
calidad, aprobación y seguimiento de la obra, verificación de las certificaciones de obra,
de los certificados de deuda, cogestión de las obras públicas en los términos que regulen
la materia. Será también facultad exclusiva de los Consejos ejercer la acción popular
como control externo de la Administración Pública municipal, con plena independencia,
sin límites para la fiscalización, con libertad de requerir o acceder a las fuentes de
información pública para conocer todos los hechos o actos. Esto comprenderá el
derecho de denunciar o impugnar o criticar y la exigencia de la debida publicidad de los
actos del poder administrador municipal.311
2) Consejos por áreas temáticas: Por el alcance de ciertos temas, es
imprescindible crear órganos en los cuales solo intervengan los actores involucrados en
las medidas. Por ejemplo los Consejos de Salud, Educación, Urbanismo, Tránsito y
Transporte, de la Tercera Edad, de la Juventud, de la Seguridad, etc. En la Ciudad de
Buenos Aires algunos de estos tienen raigambre constitucional. Nuestra propuesta de
aplicación efectiva de este mecanismo de participación es simplemente ponerlos en
ejecución y no quedarse en un papel enunciativo.

10. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS ÓRGANOS DE CONTROL DE LOS

MUNICIPIOS
Los órganos de control de la administración pública nacional deberían estar
regulados en todas las Cartas Orgánicas de las municipalidades.
Es aconsejable la creación de los organismos Auditoria, Sindicatura, el Defensor del
Pueblo y si es posible de un Ente Único Regulador de los servicios Públicos.
311
Aramouni, Alberto, Derecho Municipal. Buenos Aires, Editorial Nemesis, 2000.
 231

REFORMA ELECTORAL

La primera discrepancia que surge en el análisis académico sobre la reforma

electoral es sobre el alcance y los componentes del derecho electoral y del sistema
electoral.
Abordaremos el tema teniendo en cuenta el análisis del derecho electoral en su
sentido más restrictivo, es decir, según una delimitación del concepto de procedimiento
electoral donde puede distinguirse el sistema electoral como conjunto de decisiones
políticas centrales que caracterizan y determinan la mediación, del procedimiento
electoral como normativa instrumental destinada a organizar el proceso y a cumplir las
finalidades propuestas en el sistema electoral elegido312.

REFORMA AL DERECHO ELECTORAL

En el derecho electoral, el sufragio es considerado la pieza esencial, de tal manera

que esta rama del derecho está encaminada a garantizar la efectividad de éste, tanto en
su titularidad y ejercicio como en sus fines y resultados.
En la actualidad la mayoría de las democracias liberales y pluralistas de los
Estados Occidentales industrializados se basa en el reconocimiento del sufragio
universal, igual, directo, y secreto. La discrepancia surge en cuanto a la obligatoriedad
del sufragio y a la necesidad de asegurar la transparencia de los comicios.

1) SUFRAGIO OBLIGATORIO

Cuando se asigna carácter obligatorio al derecho de sufragio, sé esta imponiendo a

los ciudadanos la obligación de ser parte del cuerpo electoral votando, sin importar el
contenido del voto.
Nos adscribimos a la conveniencia de la implementación de la obligatoriedad del
voto, pero no para todas las elecciones, sino únicamente para las presidenciales. Esta
obligatoriedad no solo debe sustentarse en la ley, sino que debe ser un imperativo moral.
La obligatoriedad del voto, evita el probable desinterés de segmentos importantes
de la sociedad por cuestiones políticas que no afectan directamente sus intereses más
inmediatos Para la concientización cívica es imprescindible la educación tanto formal
como no formal ya que esta es la que deba fomentar la importancia de la participación y
el involucramiento en las cuestiones públicas. Si sólo se le da al ciudadano la
oportunidad de expresarse políticamente cada cuatro años, lo que se esta creando es una
ciudadanía intermitente y no una ciudadanía plena. Por ello deben instrumentarse
diversas vías educacionales a fin de aumentar la cultura política.

2. L A NECESIDAD DE INSTAURAR UN SUFRAGIO SEGURO

En la actualidad, las sospechas de fraude siguen siendo válidas. Los partidos

menores que no pueden contar con un aparato logístico que les permita fiscalizar la
elección, sufrirán probablemente una merma en el caudal de votos que consiguieron.

312
Santolaya Machetti, Manual de Procedimiento electoral. Ministerio del Interior de España, 1998
 232

Los viejos punteros de la partidocracia acuñan una excelente definición de tal situación
cuando sostiene que en una elección lo más importante es saber contar los votos.
En estas condiciones, la voluntad popular se ve burlada y triunfa quien tiene
mayor aparato militante y no quien obtiene más votos. La partidocracia, que se siente
cómoda en esta situación, tampoco pretende modernizar la estructura para evitar tales
prácticas.
La aplicación de nuevas tecnologías para la realización de los comicios todavía no
es de uso frecuente en el mundo, pero de a poco va ganado terreno ya que se perfila
como la mejor forma de evitar manipulaciones electorales.
Hasta el momento se han desarrollado distintos tipos de sistema de votación
electrónica. Los más usados son el Sistema de Escaneo Óptico y el Sistema de
Grabación Electrónica Directa, de acuerdo al sistema de votación electrónica off line.
También se utilizan opciones on line para el manejo de la registración del votante y del
voto.

3. PROPUESTAS PARA LA AMPLIACIÓN DEL CUERPO ELECTORAL

a) Voto optativo de los 16 a 18 años: En la actualidad, no hay código electoral que no

establezca una edad mínima para poder ejercer el derecho de sufragio. La justificación
esgrimida es que se considera necesario reconocer el derecho a sufragio solamente a
aquellas personas que han alcanzado una capacidad de discernimiento que les permita
evaluar, aun de manera rudimentaria, los problemas políticos y sus soluciones.
Si aspiramos alcanzar una democracia con una mayor participación, si queremos
que se aumente el compromiso cívico y la cultura política, sería sumamente importante
aumentar el cuerpo electoral a la franja etaria de dieciséis a dieciocho años.
En los últimos años, tanto en el ámbito nacional como internacional, se ha
venido instalando la idea de alentar a los jóvenes hacia la participación activa en la vida
política y se han logrado interesentes resultados.
Un claro ejemplo es Brasil, donde conforme a su Constitución (1988), el voto es
obligatorio para los mayores de 18 años y opcional para aquellos mayores de dieciséis
años y menores de dieciocho, entre otros. El resultado fue ampliamente favorable, ya
que se sumaron más de tres millones de brasileños en las elecciones presidenciales.
b) Disminución de los inhabilitados: En la mayoría de las legislaciones
electorales sigue vigente la regla que considera un sufragio no totalmente
universal, ya que se imponen diferentes inhabilitaciones.
Nosotros sostenemos que es necesario ampliar el cuerpo electoral, por ello
consideramos que deben incluirse a los soldados y al personal militar, ya que no hay
motivos en la actualidad para privar a estos ciudadanos del derecho al sufragio.
Esta búsqueda de ampliación del cuerpo electoral no significa que haya que
incluir a aquellos individuos que cometieron delitos cuya gravedad se determina por el
mismo hecho de la pena aplicada. Estos son los casos originados por el factor
indignidad, es decir aquellas conductas que son calificadas como deshonestas por el
sistema político.
c) Mayor cantidad de ciudadanos: nuevo status a los extranjeros
No hay código electoral que no exija que los votantes posean la ciudadanía del
Estado donde estos códigos rigen, ya sea originaria o adquirida. Ser ciudadano implica
tener la condición jurídica para el ejercicio de los derechos políticos.
Se hace necesario realizar un distingo entre nacionalidad y ciudadanía. Mientras
que la primera la poseen aquellas personas que nacieron en el país, la ciudadanía es un
 233

status político, una capacidad que la ley confiere al natural del país o al extranjero
naturalizado.
En cuanto a los extranjeros, la constitución formal señala que estos gozan de los
mismos derechos “civiles” que los ciudadanos, aclarando que, según la interpretación de
Bidart Campos313, estos no gozan necesariamente de los mismos derechos políticos.
Por ende, nuestra constitución no otorga en forma directa los derechos políticos a los
extranjeros, pero tampoco prohíbe que la ley se los reconozca.
En nuestra legislación, la ley señala que la adquisición de la ciudadanía por
naturalización se adquiere residiendo durante dos años continuos en la nación, pero la
autoridad puede acortar ese tiempo si se probaran servicios a la República por parte del
solicitante.
Sostenemos que nuestro sistema democrático brinda, por su progresividad y
maximización del plexo de derechos, la posibilidad de ampliar el orbe de los derechos
políticos a favor de los extranjeros, que residiendo como habitantes, puedan acreditar un
lapso de 10 años de permanencia en nuestro país para ser incorporados al cuerpo
electoral y poder sufragar en las elecciones que elijan autoridades nacionales, y una
permanencia acreditada de 5 años para elegir autoridades municipales.
d) Flexibilidad en la residencia
Nosotros consideramos que habría que permitir el voto a aquellos ciudadanos que,
no estando en el colegio electoral que les corresponde, pueden ejercer el derecho a
sufragio para elegir a los candidatos a presidente, con la sola inscripción en el padrón
electoral siempre que presente el documento nacional ante la autoridad competente y se
compruebe que no haya votado en otro distrito.
e) Ciudadanos no habitantes: los argentinos en el exterior
Nuestra legislación prevé que los ciudadanos residentes en forma efectiva y
permanente fuera del territorio puedan votara en las elecciones federales. A nuestro
entender, para aumentar la participación electoral de los ciudadanos argentinos es
conveniente que voten no solo los que residan en forma permanente sino también
quienes se hallen transitoriamente en el exterior.

REFORMA AL SISTEMA ELECTORAL

Los sistemas electorales regulan el proceso que convierte los sufragios de los
ciudadanos en escaños parlamentarios o bancas de un colegio electoral,
Los elementos propios de los sistemas electorales son: la circunscripción electoral,
la forma de lista, la barrera electoral, las formulas para convertir votos en escaños. Cada
uno de estos elemento presentan distintos tipos, que se pueden utilizar en forma
combinada.
El sistema electoral argentino presenta distinto tipos de problemáticas:
En el sistema electoral argentino pueden llegar a coexistir hasta ocho tipos distintos de
sistemas electorales (presidente, gobernador, diputados nacionales, diputados
provinciales, senadores, senadores provinciales, intendentes y concejales).
Para una mejor sistematización, proponemos el siguiente cuadro:

CARGOS SISTEMA ELECTORAL

Presidente y vice. Elección directa. Gana la formula más votada cuando supere el 45% de los
votos válidos o que superando el 40%. Obtenga una ventaja de 10 puntos
sobre su seguidor inmediato. En caso contrario se realizará segunda vuelta
Gobernador Elección directa. Varía la modalidad según cada provincia

313
Op.cit, p. 261
 234

Diputados nacionales Representación proporcional, sistema D´Hont con umbral del 3% en cada
provincia
Senadores nacionales Lista incompleta, con 2 senadores para el ganador y 1 para el segundo ( a
partir del 2001)
Diputados provinciales Sistema determinado por cada legislación provincial.

Senadores pciales. Sistema determinado por cada legislación provincial

Intendencias Sistema determinado por cada legislación provincial
Consejo Deliberante Sistema determinado por cada legislación provincial.

El sistema electoral argentino es complejo en la medida en existen múltiples

arenas electorales que eligen Presidente, Diputados Senadores Provinciales, y una gran
cantidad de autoridades a nivel municipal.
Estas arenas electorales eligen sus representantes bajo distintas fórmulas como
Hare, D´Hont, lista incompleta de simple pluralidad de mayoría y fórmula proporcional
para minorías, sin umbral, con umbral del 3%, del 20%, pero también en muchos casos
lo hacen por simple pluralidad eligiendo en distritos uninominales senadores y
diputados provinciales. Algunas provincias usan leyes de lemas, sistemas de tachas, o
listas incompletas.
Existen incluso provincias que eligen a sus representantes en sistemas mixtos en
los cuales se votan diputados en distrito único, provincia y por departamentos
simultáneamente.
La diversidad de los sistemas electorales provinciales es explicable a la luz del
resultado de las reformas constitucionales iniciadas en 22 de las 24 provincias entre
1985 y 1998. A estas reformas electorales hay que agregar un gran número de reformas
en los códigos electorales así como numerosos reformas distritales, municipales y
departamentales.
Toda esta maraña de sistemas electorales confunde a los ciudadanos sobre el
sistema electoral que se aplica.
Proponemos simplificar el sistema electoral a dos: uno aplicable para presidente
con distrito único utilizando el procedimiento de mayoría absoluta para el cargo. El
otro, aplicable para los cargos legislativos, es el sistema único transferible, a nuestro
entender la mejor opción.
Por ello se hace imprescindible realizar la reforma al sistema electoral, pero que
esta no tenga como fin aumentar la partidocracia, sino alcanzar la verdadera democracia
De esta manera se evitaría el votar en una elección en tres o cuatro tipos de sistemas
electorales diferentes.
Para ello es necesario que se realice un gran acuerdo nacional para que sin
violentar las autonomías provinciales se establezcan reformas constitucionales o del
código electoral, a fin de tener un sistema único electoral que contenga un método
simple y de fácil comprensión para el ciudadano que no puede disponer del tiempo
suficiente para entender tres o cuatro sistemas electorales diferentes.

NUESTRA PROPUESTA PARA UN SISTEMA ELECTORAL MÁS

DEMOCRÁTICO Y REPRESENTATIVO

Es de resaltar que en todos los arcos y espectros ideológicos hay cierto consenso
sobre temas como la eliminación de la lista cerrada y bloqueada, la personalización del
voto, etc. Sin embargo todavía no se produjeron los resultados esperados.
 235

Nos preguntamos qué factores contribuyen a explicar el continuismo básico de los

sistemas electorales y encontramos que, en primer lugar, se puede decir que nadie está
dispuesto a cambiar lo cierto por lo incierto, y que un sistema electoral, bueno o malo,
da a sus principales agentes (los partidos políticos) la certeza sobre el modo en que
funciona. Como no hay coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y los partidos
políticos, aumenta la partidocracia y se amplía la distancia entre partidos políticos y
ciudadanía.
También queda claro que quien está en condiciones de modificar una ley electoral
es, normalmente, el menos interesado en hacerlo en la medida en que ha ganado con
ella, y ha obtenido, en alguna u otra circunstancia, primas de sobre-representación en la
atribución de escaños con relación al porcentaje de sufragios emitidos.
La formulación de una propuesta para modificar el sistema electoral es una
petición generalizada de toda la ciudadanía que quiere poner límite a los atropellos que
produjo la partidocracia en desmedro de la democracia.
Pero para formular una propuesta hay que tener en cuenta dos comprobaciones
empíricas que nosotros compartimos: la primera es que no existe el sistema electoral
perfecto, la segunda es que los sistemas electorales empíricos son el resultado de
compromisos entre las fuerzas políticas en determinados períodos.
Si queremos una democracia representativa que sea consecuencia de la democracia
participativa y así pasar de una partidocracia a una democracia, deben utilizarse las
herramientas de participación ciudadana que se encuentran en nuestra Constitución.

1. CONSULTA POPULAR PARA ELEGIR SISTEMA ELECTORAL:

Consideramos que debería llamarse a una consulta popular sobre qué tipo de sistema
electoral es preferible para nuestro país, y de esta manera evitar luchas partidarias que
no siempre coinciden con los intereses de los ciudadanos.
Esta propuesta de convocar a la ciudadanía para que exprese cuál es el mejor
sistema electoral ya tuvo antecedentes en lugares donde las reformas electorales se
hicieron con la participación de la ciudadanía y no con acuerdos entre partidos
solamente. En Italia por ejemplo la reforma electoral prosperó gracias a una iniciativa
popular y al voto de los participantes en esta consulta a favor de la uninominalidad. En
Uruguay, en 1997, se realizó un plebiscito sobre la reforma de la constitución que tenía
entre sus puntos principales de debate la reforma electoral. En Dinamarca se aprobaron
por referéndum modificaciones al código electoral.
Las múltiples opciones que se nos presentan con las respectivas comprobaciones
empíricas en la aplicación de los sistemas electorales nos hacen afirmar que no existe un
sistema electoral único perfecto que pueda ser aplicado, ya que hemos visto cómo cada
sistema puede contener distintas variables que producen distintos tipos de efectos. Estos
presentan tantos ventajas como desventajas sería menester evaluar las condiciones para
lograr que un sistema electoral sea considerado exitoso.
Para la consecución de tal fin es necesario que un sistema electoral sea
representativo, esto último entendido en doble sentido: por un lado representación para
todos, a fin de lograr la representación de los distintos grupos de personas, y por otro
que exista la representación justa, es decir una representación acorde con la
proporcionalidad de las fuerzas sociales y políticas equivalentes a una relación
equilibrada entre votos y escaños
Es necesario que el sistema electoral elegido sea participativo, es decir, que
asegure la posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector, y en el
marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista, se pueda
elegir en base a los mejores candidatos.
 236

Es fundamental que un sistema electoral esté dotado de simplicidad, ya que es

válido que el electorado pueda comprender cómo opera el sistema electoral y, hasta
cierto punto, pueda prever cuáles serán los efectos de su voto.
Pero el criterio más importante y que engloba a los otros es que el sistema
electoral sea legítimo. Significa la aceptación de los resultados de las elecciones del
sistema político como un todo.
Por ello pensamos que de realizarse una consulta popular sobre cuál debe ser el
sistema electoral para la elección de nuestros representantes, se producirá un amplio
debate público donde el principal beneficiado será el ciudadano que tendrá mejores
herramientas para evaluar cuál es a su criterio el mejor sistema electoral

2. APLICACIÓN DEL SISTEMA DE UNICO VOTO TRANSFERIBLE

utilizando el cociente electoral denominado de CUOTA DROOP, es el sistema
electoral que consideramos el más apropiado para la elección de legisladores.
Este procedimiento fue ideado por el Ministro de Hacienda de Dinamarca
C.Andrae, antes del surgimiento de los partidos políticos modernos. La peculiaridad de
este procedimiento es que posibilita la presentación de candidatos independientes sin
que estos dependan de la lista de los partidos políticos.
El sistema de voto único transferible implica el procedimiento de elección
proporcional sin listas en circunscripciones pequeñas con voto único transferible.
Este sistema es utilizado en Irlanda del Sur para elegir presidente. En Malta,
Tasmania e Irlanda del Norte se emplea para las elecciones nacionales y la de sus
representantes ante el Parlamento europeo; también se usa para las elecciones de la
Cámara alta en Australia.

FUNCIONAMIENTO: En la práctica, el sistema funciona de esta manera: cuando el

elector ingresa al cuarto oscuro se le entrega una papeleta electoral donde están insertos
los nombres de todos los candidatos por orden alfabético, indicando el partido al que
pertenecen o bien solamente el nombre del candidato (ya que está permitida la
presentación de las candidaturas independientes.)
También es factible adicionar en la parte inferior al nombre, el tema de
especialidad del candidato.
El elector puede distribuir sus preferencias en la papeleta, escribiendo los números
1,2,3, etc, junto a los nombres de los candidatos. Así, el elector no solamente realiza una
selección entre los partidos, sino que también se puede elegir entre los candidatos de un
partido: de esta manera está garantizada la posibilidad de votar por una persona
determinada a la que se considera el mejor candidato, pertenezca o no a un partido o
también a candidatos que representen a distintos partidos.

Modelo de voto:
Doy mi voto por:
Marcar el orden de preferencia en CANDIDATO Partido al que pertenece
esta columna
ALVAR ROJO
1 BERDI BLANCO
2 CARR VERDE
DIAZ AZUL
 237

3 ESTEBAN AMARILLO
FERNANDEZ BLANCO
5 GONZALEZ ROJO
HOLBERT AZUL
4 LOBO VERDE
ZAPATA NARANJA

El elector debe seguir las siguientes instrucciones314:

 Usted dispone de un solo voto
 Usted vota al candidato que marque con el número 1 en la columna izquierda.
No lo haga colocando otro signo (x,#, etc)
 Si usted así lo desea, puede además colocar un orden de preferencia entre los
restantes candidatos, de tal manera que colocando el número 2, 3, 4, etc, en la columna
izquierda, delante del nombre de cada candidato, se entenderá que ése es su orden de
preferencia entre ellos.
 Usted puede colocar su orden de preferencia a favor de uno o más candidatos,
inclusive de todos ellos o hasta que los restantes le resulten indiferentes.
 Las segundas y sucesivas preferencias solo serán consideradas en la medida que
las anteriores correspondan a candidatos que ya no necesitan su voto para resultar
electos o si han sido excluidas por insuficiencias de votos.
 A cada votante se le garantiza que en ningún caso un candidato posterior va a
desplazar a uno anterior.
 El voto será invalidado si coloca el número 1 a más de un candidato.
El voto es transferible cuando el candidato que ha seleccionado en primer término,
ya consiguió los votos necesarios para ser elegidos o bien tiene tan pocos votos que no
podrá resultar electo y queda excluido. Entonces, el voto no se pierde, sino que se
transfiere a sus sucesivas preferencias.
En el supuesto de implementarse el voto electrónico, el elector puede identificar al
candidato por fotografías.
Nosotros creemos que sería conveniente en una primera etapa utilizar ambos
mecanismos (tanto el electrónico como el manual) hasta ajustar los medios tecnológicos
y que haya acostumbramiento de esta metodología y gradualmente se logre aplicar
únicamente el denominado voto electrónico.

FORMA DE CONTAR LOS VOTOS: Una vez finalizado el escrutinio se calcula el

cociente, según el Cuota System Droop, es decir, cociente Droop que es igual a los
sufragios válidos emitidos divididos por el número de escaños o bancas parlamentarias
más uno, y a esta división se le suma uno.

Número de escaños +1= CUOTA DE DROOP

(Escaños + 1)

Por lo que el Sistema de Voto Único Transferible no requiere de una mayoría

absoluta para obtener una banca, pero sí de una mayoría para obtener una banca.
Si un candidato alcanza la cuota con base en las primeras preferencias, quedará
elegido. Si un candidato obtiene un número de votos superior a la cuota, el resto se
repartirá entre las segundas preferencias del modo siguiente: “si la cuota fuera de 10.000
y el resto fuera de 500, el número de segundas preferencias que puede haber en las
15.000 se multiplica por 500 en cada candidato y se divide por 10.000, añadiéndose

314
Pedicone de Valls. Op.cit. p. 273
 238

luego el resultado a las primeras preferencias de los candidatos respectivos.” El que

alcanza así la cuota quedara elegido.
Los votos restantes vuelven a repetirse proporcionalmente en todas las papeletas
electorales entre las preferencias siguientes. Si ningún otro candidato tiene votos
sobrantes y todavía no se han repartido todos los escaños en la circunscripción, se
volverán a repartir los votos de los candidatos con un número menor de votos. Este
procedimiento se repetirá tantas veces como sea necesario, hasta que se proclame electo
el número necesario de candidatos.
Para comprender mejor este sistema, tomaremos un ejemplo de cómputo y
escrutinio de los votos que da la Dra. Jackish en Sistemas electorales y sus
consecuencias.315
En una circunscripción hay 5 escaños en disputa para los cuales presentan su
candidatura 10 personas.
Primer recuento: En el primer recuento se examinan las boletas electorales y se
distribuyen en distintos grupos, según el nombre del candidato que haya obtenido el
número uno.

Los distintos candidatos han obtenido el número siguiente de votos:

CANDIDATO Nº DE VOTOS
ALVAREZ 2009
BERDI 952
CARR 939
DIAZ 746
ESTEBAN 493
FERNÁNDEZ 341
GONZALEZ 157
HOLBERT 152
LOBO 118
ZAPATA 93

La cantidad total de votos emitidos válidos es de 6.000. A continuación se halla la

cuota electoral según la fórmula de Droop. En nuestro caso sería:

600 = 1001
(5+1)

Segundo recuento: Todo candidato que logra alcanzar la cuota electoral es elegido. Eso
es evidente solo en el caso Álvarez. El candidato ha logrado 1008 votos más que la cifra
de la cuota. Este sobrante se contabiliza en un segundo recuento en el que todas las
boletas electorales en las que el candidato Álvarez haya recibido el número uno vuelven
a leerse y se redistribuyen en grupos nuevos, según los candidatos que hayan recibido el
número dos.
Se constituye un grupo especial de aquellas boletas electorales en que únicamente
se incluya una primera transferencia para el candidato Álvarez, sin clasificación
posterior, por lo que son declarados intransferibles.
El recuento de las boletas electorales a favor del candidato A produce las cifras
siguientes en segundas preferencias.

Candidato
DIAZ 257
ESTEBAN 11

Jackish, Op.cit.
315
 239

FERNANDEZ 28
GONZALEZ 107
8
Total transferencias 200
4
Intransferibles 5
Votos de A 200
9

Dada la imposibilidad de transferir los 2009 votos de A, sino solamente 1008, las
segundas preferencias no se pueden contabilizar por entero, sino solamente según la
fracción que en este caso sería 1008 dando estos resultados:
2004

DIAZ = 257 X 1008 = 129,7

2004
FERNANDEZ = 28 X 1008 = 14,09
2004
ESTEBAN = 11 X 1008 = 5,54
2004
GONZALEZ = 1708 X 1008 = 859,12
2004
Si se redondea las fracciones a favor del candidato que tiene la fracción más alta,
esto es, a favor de E, el segundo cálculo de votos resulta entonces:
DIAZ =129
ESTEBAN =6
FERNANDEZ = 14
GONZALEZ =859
De ahí que los candidatos DIAZ, ESTEBAN, FERNANDEZ, GONZALEZ hayan
obtenido las siguientes sumas de primeros y segundos votos.

DIAZ = 746 primeros votos + 129 segundos votos = 875

ESTEBAN =493 primeros votos + 6 segundos votos = 499
FERNANDEZ = 341 primeros votos + 14 segundos votos = 355
GONZALEZ = 157 primeros votos + 859 segundos votos = 10016
Como GONZALEZ ha logrado 1016 votos, alcanza la cuota electoral y resulta elegido.

Tercer recuento: En el tercer recuento tendrían que repartirse los votos sobrantes de
González (1016-1001) = 15. Esto ya no es necesario ya que esta operación se evita
cuando la cantidad de votos sobrantes es inferior a la diferencia entre los 2 últimos
candidatos.
En efecto si Zapata recibiera los 15 votos, ello no cambiaría nada en el orden de
los candidatos. Por lo tanto, ahora se han de distribuir los votos del candidato que ha
obtenido la menor cantidad de sufragios.
Se cuentan las boletas electorales que contenían votos primeros a Zapata que a su
vez, contienen 89 a favor de Fernández y cuatro a favor de Carr. Estos se atribuyen por
entero a Fernández y a Carr, con lo cual el tercer recuento muestra el resultado
siguiente:
Álvarez = 1001 elegido
González = 1016 elegido
Berdi = 952
 240

Carr = 943
Díaz = 875
Esteban = 499
Fernández = 444
Holbert = 152
Lobo = 118
El tercer recuento termina sin resultado, porque ningún candidato logra alcanzar la
cuota electoral. Es necesario realizar un cuarto recuento.
Cuarto recuento: En este recuento, en primer lugar vuelve a averiguarse si hay que
repartir los votos sobrantes de González. Como la distancia entre Holbert y Lobo es de
34 votos no es necesario aquella transferencia.
La revisión de las boletas electorales muestra el reparto siguiente de segundos
votos:
Berdi = 119
Díaz = 107,
Intransferibles 44.
También había primeros votos para Álvarez, González, Holbert, Lobo, Zapata,
pero algunos de estos candidatos ya habían sido elegidos y otros quedan excluidos.
Tales votos no se consideran, sino que se leen los nombres de los candidatos siguientes
que obtuvieren votos.
El resultado del cuarto recuento muestra:
Álvarez: 1001 elegido
González: 1016 elegido
Berdi: 1071 elegido
Díaz: 982
Esteban: 499
Carr: 943
Fernández: 444
Intransferible 44
Berdi ha obtenido 1071 votos, como supera la cuota electoral es elegido.

Quinto recuento: En este caso se deben transferir los votos sobrantes de Berdi (70
votos), porque a diferencia de los casos anteriores es un número mayor que la distancia
que hay entre Estaban y Fernández, los dos candidatos que se encuentran en último
lugar.
A priori habría que proceder como se hizo con Álvarez; sin embargo, el asunto se
facilita por el hecho de que solamente es necesario repartir los 119 votos que Berdi ha
recibido en último término. De estos, 84 corresponden a Esteban y 35 son
intransferibles. Sin embargo solamente se pueden repartir 70 boletas electorales, de
forma que todas van a favor de Esteban. Al terminar el quinto recuento, los resultados
son los siguientes:
A: 1001 elegido
G: 1016 elegido
B: 1071 elegido
D: 982
E: 943
C: 569
F: 444
Intransferible 44
 241

Como en este recuento ningún candidato ha logrado la cuota electoral se comienza

con otro recuento.
Sexto recuento: En el sexto recuento se vuelve a analizar si, en el caso de que se
transfieran los votos sobrantes de González, este hecho ejercerá alguna influencia sobre
el orden de los candidatos.
No siendo este el caso, se revisan los votos del último candidato Fernández.
El resultado de esta revisión es que Carr recibe 353 segundos votos y 91 son
intransferibles.
Tras la atribución de esos 353 votos a Carr, tenemos el siguiente resultado:
Álvarez: 1001 elegido
González: 1016 elegido
Berdi: 1071 elegido
Díaz: 982
ESTEBAN: 569
Carr: 1296 elegido
Intransferibles 44
Carr ha alcanzado la cuota electoral y por lo tanto resulta elegido. Solamente
queda por atribuir el quinto escaño.
En realidad habría que repartir los votos sobrantes de González y de Carr (1296-
1001= 295), que son 300 votos.
Pero aunque los 300 votos correspondiesen a Esteban, éste seguiría sin poder
alcanzar a Díaz, de forma que no se realiza otro recuento y se proclama elegido a Díaz.
El sistema de voto Único Transferible, que constituye la fórmula proporcional
más antigua ya que fue ideada por el danés Andrae en 1855 y por el abogado inglés
Hare en 1857, tiene todas las ventajas de los sistemas electorales de mayoría: el elector
siempre vota en primer término al candidato por el cual tiene más preferencia, pero,
además, puede expresar su adhesión respecto de otros que le sean de su agrado
pertenezcan o no al partido de su simpatía.
Así, si su candidato preferido tiene posibilidades de resultar elegido, el voto en
segundo o tercer término por otro candidato resulta útil porque no se pierde.
La adopción del sistema del Voto Único Transferible modifica el principio de
“una persona, un voto” por el de “un candidato, un voto”, de manera tal que el
electorado pueda hacer una evaluación de cada uno de los candidatos, mostrando el
grado de adhesión con que estos cuentan.
Uno de los objetivos que persigue este sistema es convertir en ganador no sólo al
candidato que haya obtenido más votos, sino, también a aquellos que cuentan con la
mayor adhesión del electorado. La práctica de este sistema permite que resulten
elegidos los moderados, es decir, los candidatos que reciben ideologías centrales.
El Sistema de Voto Único Transferible es proporcional y es aplicable a distritos o
circunscripciones plurinominales
Este sistema electoral cumple los objetivos buscados, tales como representar las
preferencias del electorado, lograr la independencia del elector en las listas
confeccionadas en la interna partidaria, permitir el protagonismo de agrupaciones
partidarias menores, perfeccionar la competencia cualitativa. Además presenta otras
ventajas316:
 los candidatos, en lugar de intentar el desplazamiento del adversario,
buscan sumar más votos, ya que el elector tiene varias opciones para
mostrar su preferencia.

316
Pedicone de Valls, Op.Cit. p 270
 242

 el elector puede votar por candidatos de su verdadera elección,

cualquiera sea el partido al que representen.
 Es entendible y fácil de usar. No contraría ninguna disposición
constitucional argentina para la elección de diputados nacionales, por lo
cual puede ser implementado en virtud de una modificación de la actual
ley electoral.
 El electorado siente que participa más en la elección y que sus votos
cuentan a la hora de definir los cargos. No está obligado a hacer un voto
único, a veces arbitrario; puede elegir.
 Promueve las coaliciones y las campañas positivas.
 Genera gobiernos fuertes y estables porque afianzados en el voto de las
reales preferencias del electorado.
 Favorece la participación de partidos nuevos. Por ejemplo, en las
elecciones irlandesas en circunscripciones uninominales o
tetranominales, los partidos políticos más pequeños no encuentran un
límite que imposibilite su participación con resultados razonables.
 Elimina la dificultad de que candidatos sin posibilidades reales dejen
afuera a los favoritos.
 Las opciones que se presentan al elector permiten a los candidatos
acceder a un cargo, conforme a la aceptación que han recibido del
electorado. Además, aún no ganando, saben cuál es su caudal real de
votos.
 Es mejor que la doble vuelta, porque define de una sola vez a los
ganadores y evita el costo de una nueva elección que estaría limitada,
además, a dos candidatos.
 Asegura la elección del candidato preferido por la mayor cantidad de
votantes. El ranking que se hace no desplaza, en ningún caso a este
candidato de su lugar para colocar a otro de menor predicamento.

Estamos convencidos de la aplicabilidad de este sistema en nuestro país: para evaluar

sus reales posibilidades, analizaremos el actual sistema electoral de nuestro país y
veremos cómo lograr la instrumentación de este sistema. Intentaremos también remediar
los probables efectos negativos del sistema si no se logra una instrumentación adecuada.
Por ello es necesario acompañar la implementación de este sistema con la
creación de otros instrumentos jurídicos que garantizarían el éxito de este método.

3. CREACIÓN DE UN ORGANISMO INDEPENDIENTE QUE DETERMINE

LAS CIRCUNSCRIPCIONES PARA EVITAR EL”GERRYMANDERING”, LA
SUBRREPRESENTACIÓN Y SOBRERREPRESENTACIÓN.
En nuestro país el sistema electoral que se viene aplicando data de 1983, cuando
el General Bignone firmó los decretos ley 22.838 y 22.847. En estos decretos se
establecieron las reglas electorales esenciales aún vigentes.
El decreto ley 22.838/83 fijó el sistema D´ Hont de representación proporcional
como fórmula electoral y estableció un umbral distrital mínimo de votos del 3% para
lograr representación parlamentaria.
El decreto ley 22.847/83 modifico y transformó la magnitud de los distritos
electorales en la elección para diputados nacionales.
En cuanto a la conformación de los totales de la Cámara de Diputados, la
Constitución de 1853 establecía la cantidad de diputados correspondientes a cada
 243

distrito electoral en función de la relación a la población de dichos distritos

(contabilizados cada diez años por Censo Nacional)
El decreto ley 22.847/83 no solo fijó dicha cifra (un diputado cada 161.000
habitantes o fracción menor de 80.500) sino que además arbitrariamente sumó tres
representantes a la cantidad de diputados nacionales correspondientes a cada
circunscripción electoral y estableció un mínimo de representación de cinco diputados
para cada distrito.
Desde la promulgación de los dos decretos, a pesar de diez elecciones legislativas
que produjo otras tantas conformaciones diferentes en la Cámara de diputados, con
variantes en la relación de fuerzas entre los partidos mayoritarios y de debates que
incluyeron reformas constitucionales, los decretos-ley originados en el gobierno militar
siguen rigiendo el destino de los argentinos.
Tal como está planteado, el sistema electoral argentino presenta distintos
problemas. Uno muy importante es el causado por la desproporcionalidad territorial
producida por los decretos ley 22.847/83 y 22.838/83.
En un sistema perfectamente proporcional, el voto de ningún ciudadano vale más
que el de los otros.
Como ya hemos citado el caso de Israel donde se vota en distrito único y con un
umbral del 1% es un caso típico, otros ejemplos son Holanda, Perú, Namibia, Sierra
Leona. En un sistema desproporcionado, los votos de algunos ciudadanos valen más que
otros.
En un sistema territorialmente desproporcionado se le otorgaría a un individuo un
distrito electoral, un voto y todos los asientos legislativos.
Si bien ningún sistema electoral en el mundo real llega a esos extremos, todos
exhiben desproporcionalidad territorial.
Desde el punto de vista de la teoría democrática, la desproporcionalidad territorial
viola el principio de una persona un voto que, siguiendo a Dahl, 317 es una condición
necesaria para cualquier gobierno democrático.
Los países que presentan mayor desproporcionalidad territorial se encuentran en
las regiones menos desarrolladas y con democracias establecidas recientemente: doce de
las veintidós cámaras bajas de los países de América Latina y del Caribe tienen valores
por encima del promedio y siete de los catorce países africanos mostraron valores por
encima del promedio.
En contraste, sólo seis de veintitrés cámaras bajas de los países de Europa
Occidental y de América del Norte mostraron valores por encima del promedio y sólo
dos de los diecinueve países asiáticos, de Europa del Este y la Unión Soviética estaban
por encima del promedio.
Un dato para tener en cuenta es que en América Latina las Cámaras bajas son 4%
más desproporcionadas territorialmente que las del resto del mundo.
Analizando el sistema argentino, notamos que existe un pacto federal que provoca
una desproporción en cuanto a la representación en la cámara alta, ya que valen tanto en
el Senado los tres senadores de La Rioja como los de Buenos Aires.
En cambio en la Cámara baja, la Rioja tiene cinco diputados y Buenos Aires
setenta. Este reparto está distorsionado en la Argentina debido a un mecanismo que
sobre-representa a las provincias chicas y sub-representa a los distritos grandes. Si
aplicásemos el criterio numérico de la representación aritmética, a La Rioja le
correspondería un diputado o a lo sumo dos; en los hechos tiene cinco.
En Buenos Aires, la Capital Federal, Córdoba y Santa Fe está localizado el 65 %
de la población, pero el número de diputados que estos distritos envían al Congreso
317
Dahl, La poliarquía...
 244

alcanza sólo el 51,34%. La representación asignada se ha deslizado pues de la Cámara

de Senadores a la Cámara de Diputados y con ello nuestro sistema político se
desenvuelve en el marco de una fórmula muy alejada del primitivo compromiso del
pacto federal que señala Natalio Botana318.
Otro problema que se plantea es caer en el gerrymandering, que puede consistir en
dos variantes: una mediante el procedimiento de dilución y otra mediante la
concentración, que pueden corresponder indistintamente al gerrymandering negativo o
positivo por el simple hecho de vincularse con acciones voluntarias o involuntarias de
condicionamiento de los resultados electorales a partir de la definición de los nuevos
límites distritales.
Ambos se refieren a dos tipos de poblaciones objetivo, por un lado la definida por
atributos independientes del proceso electoral pero que traería consigo opciones
electorales idénticas o similares entre sus integrantes (raza, religión, ingreso, etc) y por
otro, las que son altamente dependientes del proceso electoral porque se corresponden
con opciones políticas partidarias duraderas expresadas en la preferencia sistemática de
los electores respecto a la oferta electoral de una fuerza política determinada.
En nuestra opinión, de aplicarse el sistema de voto único transferible se
solucionaría la desproporcionalidad territorial ya que los distritos votarían la cantidad
de escaños de acuerdo a la población. Recomendamos que los distritos sólo elijan un
máximo de cinco representantes, puesto que si se excede ese número se aumentará la
dificultad en la contabilización de los sufragios.
El problema que ahora se nos plantea es cómo lograr que exista una división
territorial distrital que produzca una igualación proporcional que logre evitar algún tipo
de gerrymandering.
Para ello proponemos crear una institución que realice funciones semejantes a las
que realizan las Boundary Comissions en el Reino Unido o la Mesa Federal de México
o la Comisión de Circunscripción independiente. En esta última las premisas de la
Comisión dicen: “no debe haber ninguna circunscripción con menos de tres y más de
cinco escaños, considerando los límites del county, y con la población igual”.
Todas estas instituciones son organismos técnicos, independientes, elegidos y
conformados con un procedimiento semejante a nuestro Consejo de la Magistratura.
Estos tienen la función de definir las circunscripciones teniendo en cuanto los valores
culturales, sociales y económicos de la población. Estos organismos son creados ad hoc,
y sólo ejercen sus funciones al momento de las elecciones.
El trabajo de las Boundary Comissions ha recibido grandes elogios gracias al
carácter no partidista de sus propuestas y a su forma no burocrática de actuación.
Por ello pensamos que sería de enorme eficacia crear algún tipo de organismo
semejante, o bien estas funciones pueden ser suplidas por el Tribunal Electoral o quien
ejerza estas funciones, siempre que se amplíe la participación de todos los partidos con
representación parlamentaria.

4. NO A LA SIMULTANEIDAD DE LAS ELECCIONES

No parece muy razonable que una persona, en una elección presidencial donde toda la
atención está centrada en la elección del poder ejecutivo nacional, pueda disponer del
tiempo y de la información suficientes para discernir cuáles pueden ser sus mejores
representantes legislativos. Además puede suceder que las elecciones para autoridades
nacionales sean en forma simultánea con las elecciones provinciales y municipales.

318
Natalio Botana, El orden conservador
 245

El problema que se nos presenta es cómo superar la poca importancia que tienen
las elecciones legislativas en una elección con sistema presidencialista, ya que el interés
principal está centrado en la elección de presidente.
Por ello sostengo, y a sabiendas de los costos, que las elecciones legislativas y
ejecutivas no deben ser simultáneas: si buscamos aumentar la calidad de nuestros
representantes pero no hay debate entre candidatos y el centro de atención de una
elección supera a la otra, entonces la democracia estará en un proceso de deterioro.
No parece muy razonable que una persona, en una elección presidencial donde toda la
atención está centrada en la elección del poder ejecutivo nacional, pueda disponer del
tiempo y de la información suficientes para discernir cuáles pueden ser sus mejores
representantes legislativos. Además puede suceder que las elecciones para autoridades
nacionales sean en forma simultánea con las elecciones provinciales y municipales.
El problema que se nos presenta es cómo superar la poca importancia que tienen
las elecciones legislativas en una elección con sistema presidencialista, ya que el interés
principal está centrado en la elección de presidente.
El punto central en la interrelación entre elecciones presidenciales y legislativas es
determinar el grado de importancia e intensidad que adquieren si se realizan
simultáneamente.
Nohlen distingue tres grados: 1) baja simultaneidad. Se da cuando estas elecciones
se llevan a cabo el mismo día; 2) simultaneidad mediana. Se produce cuando se sufraga
con la misma boleta; 3) alta simultaneidad. Existe cuando el elector tiene un solo voto.
Si se mide con fines heurísticos, puede comprobarse que cuanto más intensa sea la
simultaneidad, mayor será el influjo directo de la decisión en la elección presidencial
sobre la decisión del electorado en la elección parlamentaria.
La simultaneidad o no, evidentemente, también afecta al sistema de partidos.
Cuando las elecciones presidenciales y legislativas son simultáneas, el impacto
restrictivo que las elecciones presidenciales tienen sobre el nivel de multipartidismo
electoral legislativo es mayor. Por lo tanto, aquellos sistemas donde las elecciones
presidencial y legislativa se celebran simultáneamente tienden a registrar menores
niveles de multipartidismo en sus elecciones legislativas que aquellos sistemas en los
cuales las elecciones se llevan a cabo en distintos momentos.
El uso de la fórmula de la mayoría relativa en las elecciones presidenciales tiende
a generar un nivel de multipartidismo menor en las elecciones legislativas que la
utilización de su principal alternativa, la fórmula de doble vuelta.
Según una investigación realizada por Mark Jones, las elecciones subnacionales
(gobernador, intendente) también influyen sobre la elite partidaria y la conducta del
votante y de esta manera sobre el nivel de multipartidismo electoral en las elecciones
nacionales.
Esta influencia debería ser mayor en los lugares donde las unidades
administrativas subnacionales posean un significativo nivel de autonomía política y
fiscal, donde las filiales provinciales de los partidos gozan de un considerable grado de
autonomía organizacional, donde las elecciones nacionales y subnacionales son
simultáneas, donde las leyes electorales que regulan la elección de los funcionarios
nacionales difieran de manera considerable de aquellas empleadas para la elección de
los funcionarios subnacionales.
No nos interesa si el sistema de voto único transferible afecta al sistema de
partidos; sí nos interesa determinar la importancia de las elecciones legislativas.
Por ello sostengo, y a sabiendas de los costos, que las elecciones legislativas y
ejecutivas no deben ser simultáneas: si buscamos aumentar la calidad de nuestros
 246

representantes pero no hay debate entre candidatos y el centro de atención de una

elección supera a la otra, entonces la democracia estará en un proceso de deterioro.

REFORMA AL INTERIOR DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Dentro de la representación democrática, los partidos políticos son inevitables por

cuanto responden a una disposición constante de los grupos organizados que existen y
persisten desde el momento en que dos hombres se ponen de acuerdo sobre alguna
finalidad con proyección social y sobre los medios para alcanzarla319. En un sentido muy
amplio, hay partido siempre que se trate de conducir a un grupo humano y, en un
sentido más limitado, siempre que se trate de gobernar a la sociedad global, sea cual
fuere su dimensión y sus características. Además, e inevitablemente, surgen casi
siempre partidos diversos u opuestos toda vez que aparecen discrepancias acerca de la
finalidad o de los medios. A este respecto no importa cuál sea el régimen político ni
tampoco el nombre que se dé a los partidos: grupos, tendencias, fracciones o facciones
En la República Argentina, la constitucionalización formal de los partidos
políticos data de la reforma del 1994. Con anterioridad y sin norma alguna en la
constitución formal, existió en la constitución material. La constitución histórica les
daba albergue en su matriz de principios y valores e, incluso, en la norma del art.14
sobre el derecho a asociarse y en el Art. 33 sobre derechos implícitos. Por algo, el
derecho judicial de la Corte y la legislación infraconstitucional les confiere desarrollo.
A sabiendas de la inevitabilidad de los partidos, se hace imprescindible realizar
modificaciones hacia al interior de los mismo que tengan por finalidad el superar la
enorme crisis que esta sufriendo esta institución para recobrar la confianza de la
ciudadanía.

 Propuestas para que los ciudadanos recuperen la confianza en los

partidos políticos.
1. PÉRDIDA DEL MONOPOLIO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS PARA
LAS CANDIDATURAS A CARGOS ELECTIVOS
La inevitabilidad de los partidos es indudable. Por ello no se comprende el por qué de la
negativa de los partidos a abrir la elección a candidatos independientes. Creemos que
para la ciudadanía, la pérdida del monopolio de los partidos sería sumamente
conveniente. La introducción de candidatos independientes es una forma de disminuir el
poder de la partidocracia.
Colocar como representantes a personas no vinculadas a la disciplina partidaria
redundaría en un beneficio para la comunidad ya que los candidatos independientes, al
estar libres de ataduras partidarias, seguramente se sentirán más ligados a los intereses
de quienes los han elegido, y actuarán en consecuencia.

2. LIBERTAD PARA LA CREACIÓN DE LOS PARTIDOS

La prohibición de un partido es una injerencia grave. Sólo se justifica a partir de la
defensa de los fundamentos de la democracia: pluralismo y competencia política. Por
tanto no es una arma que pueda ser empleada contra posiciones políticas diferentes.
Solo puede ser utilizado contra aquellas organizaciones que desean cambiar los
pluralismos por un régimen autoritario, y la competencia por la exclusividad. Por ello
creemos que debe haber amplia libertad para la creación de los partidos políticos.

319
Burdeau, Tratado de Ciencia política. Paris, Ed. Alfa, 1977. T.1 p. 422.
 247

 En cuanto a los requisitos para obtener la personería jurídica, consideramos que

deben restringirse los requisitos cuantitativos. Para los partidos nacionales
creemos que con sólo obtener el uno por mil de adhesiones en tres distritos ya se
estaría en condiciones de habilitar la personería jurídica para el partido. Debe
exigirse a los candidatos independientes que quieran presentar candidaturas la
mitad de las adhesiones para poder participar de los comicios.

3. REFORMAS HACIA EL INTERIOR DE LOS PARTIDOS

En cuanto a la democracia interna: Con la democracia interna de los partidos se
busca, acercar al afiliado a los centros de decisión, así las normas legislativas,
estatutarias y de los órganos del partido exijan que el grupo, cuando actúe, traduzca en
la práctica la voluntad real de los individuos; estos son democracia participativa.

 Control del afiliado sobre las decisiones de las autoridades partidarias: Se

puede realizar mediante la posibilidad de presentar un recurso de queja interna
ante un organismo partidario que resuelva controversias entre afiliados y
órganos, y recurrible a la Justicia. La existencia de un tribunal partidario interno
permite que un miembro del partido afectado por una disposición tomada por la
cúpula u otro organismo del mismo, ya sea en menoscabo de un derecho propio
o por incumplimiento de normas internas, pueda defenderse en las instancias
internas del partido. El alcance de este recurso es de variada naturaleza: en
algunos casos se da sólo ante sanciones aplicadas sobre los miembros, ante la
violación de los estatutos y derechos de los miembros contenidos en ellos, o se
extiende también a cuestiones políticas fundamentales, como la declaración de
principios del partido.

 Participación de los afiliados en las decisiones de gran trascendencia para el

partido: Es también destacable el derecho de todos los afiliados a la efectiva
participación en la toma de decisiones partidarias, en la elaboración y reforma
del documento fundamental del partido, de sus programas electorales y de las
políticas de alianzas y coaliciones electorales y de gobierno. Por ello creemos
conveniente que cada partido arbitre obligatoriamente canales que permitan la
participación del afiliado directamente en las cuestiones mencionadas, así como
también en las cuestiones de gran trascendencia para el partido. A modo de
ejemplo podemos mencionar las consultas tipo referéndum a los afiliados para
que estos emitan opinión sobre el contenido de la propuesta electoral.

 Rotación obligatoria de los cargos partidarios: De esta manera, se permite la

aparición de nuevos dirigentes y la motivación de los afiliados que ven que no
hay una voluntad de los dirigentes partidarios de perpetuarse en la cúpula
partidaria.

En cuanto a la competencia para cargos electivos:

 Las internas semiabiertas y simultáneas: La ampliación del universo de los
procesos electorales a los no afiliados permitirá democratizar el proceso de
selección y la efectiva participación popular.
Dado que la participación en internas abiertas no es obligatoria, los políticos
deben estar más atentos a las demandas del electorado que pretenden movilizar.
De esta forma, los criterios de selección dejan de ser puramente partidarios.
 248

Con las internas abiertas también se debilita el poder de los aparatos partidarios
así como el control que las cúpulas pueden ejercer sobre el resultado de la
interna.
Está claro que el reconocimiento constitucional (art. 38) y la importancia
político-social de este proceso decisorio le otorgan una trascendencia
institucional.
La profusión de internas contribuye a profundizar la apatía social respecto de la
política y a dificultar la construcción de alternativas electorales atractivas para el
conjunto de la sociedad. Tal vez la ejecución de internas simultáneas en todos
los partidos simplificaría el panorama electoral para el ciudadano medio que hoy
no participa por la maraña de elecciones que se suceden en nuestro nutrido
calendario electoral. Con la implementación de este instituto se le permitiría
votar en la interna del partido del que se siente más cercano o que elija por
motivaciones personales.
La actividad preelectoral se desarrollaría así en paralelo en todos los partidos: se
reduce de esta forma la duración de las campañas internas y se simplifica el
cronograma electoral, logrando una mayor transparencia. Está claro sin embargo
que difícilmente se pueda hablar de más control y transparencia si no hay un
compromiso uniforme del cuerpo social con estos objetivos.
Como hemos notado, la falta de internas en los partidos hizo que la partidocracia
se volviera cada vez más rígida, provocando una mayor distancia entre los
partidos y los ciudadanos. Seguramente, la implementación sola de internas
abiertas no basta para recomponer este tipo de relación, pero por lo menos
ayudará a que la brecha se acorte.
4. MEDIDAS PARA EVITAR EL “EL TRANSFUGIO POLÍTICO”
Un fenómeno que tiene numerosos casos en la vida institucional, tanto en nuestro
país como en el resto del mundo, es el del llamado “transfugio político”320.
El problema cobra vital importancia en los casos de miembros de cuerpos
legislativos que siendo electos por un partido o alianza electoral, abandonan o son
expulsados de los mismos y cambian de bandería política o constituyen nuevas
agrupaciones.
Esto ha generado opiniones contrapuestas, tanto en la doctrina constitucional y
política como en la opinión pública, sobre si la respectiva banca pertenece al legislador
o, por el contrario, al partido o alianza electoral por el que fue electo, perdiendo por lo
tanto el individuo el escaño y siendo ocupado el mismo por el suplente correspondiente.
La doctrina no es pacífica al respecto y el tema merece un excurso.
Ante la proliferación de estos casos, diversas han sido las alternativas que en el
derecho comparado propone para limitar, desalentar o sancionar dicho suceso.
La Ley de Partidos Políticos del Ecuador establece en su artículo 35 que “El
ciudadano que se desafilie de un partido no podrá aparecer como candidato de otro
partido a una dignidad de elección popular, a no ser que la desafiliación se haya
producido al menos 180 días antes de la fecha en que se inscriba su candidatura. El
expulsado tampoco podrá ser candidato del nuevo partido al que se afilie, a no ser que
haya transcurrido un año desde cuando recibió tal sanción”.
Por su parte la ley brasileña dispone en su artículo 26 que “Pierde
automáticamente la función o cargo que ejerza, en la respectiva Casa Legislativa, en
virtud de la proporción partidaria, el parlamentario que deje el partido sobre cuya

Jost, Stefan, Los partidos políticos en las Constituciones y legislaciones, Buenos Aires, Konrad
320

Adenauer Stiftung-CIEDLA, 1997.

 249

leyenda fue elegido”. Asimismo, un proyecto presentado por la administración del

Presidente Fernando Henrique Cardoso ante la Cámara de Diputados prevé, en pos de
consolidar la fidelidad partidaria, que los candidatos que deseen postularse en cualquier
elección tendrán que tener, al menos, cuatro años de afiliación partidaria, salvo en los
casos de partidos políticos en formación o en proceso de fusión.
En Bolivia existe un Anteproyecto de Ley de Partidos en el que se establece el
retiro del escaño al parlamentario que cambie de partido, siendo reemplazado por un
integrante del partido correspondiente.
En nuestro país han sido numerosos los casos de legisladores que han cambiado
de bancada, generando un debate acerca de la representatividad política de los
“tránsfugas” frente al cuerpo electoral y del posible quiebre que generan en los cuerpos
legislativos, modificando las aritméticas parlamentarias y las composiciones de los
bloques políticos. También es de destacar los casos de afiliados a un determinado
partido político que participan en listas de otros partidos o el de las alianzas electorales
por divergencias con las conducciones partidarias o tras ser derrotados en los procesos
electorales internos.
Frente a esta realidad se torna necesaria la implementación de una legislación que
contemple dichos casos. Por ello proponemos impartir sanciones para aquellos que
burlen la voluntad ciudadana, por ejemplo:
 Impedir participar en listas electorales extrapartidarias a quienes hayan sido
vencidos en las elecciones internas de su partido o alianza electoral.
 El ciudadano que se desafilie de un partido no podrá aparecer como candidato de
otro partido a una dignidad de elección popular, a no ser que la desafiliación se
haya producido al menos, 180 días antes de la fecha en que se inscriba su
candidatura.
 El expulsado tampoco podrá ser candidato del nuevo partido al que se afilie, a
no ser que haya transcurrido un año desde cuando recibió tal sanción.

5. IMPOSIBILIDAD DE RENUNCIAR A CARGOS ELECTIVOS

Otra cuestión es la referida a una práctica común en nuestro país: aquellos
políticos que una vez elegidos para un cargo, renuncian al mismo ya sea para cumplir
otra función gubernamental, o para postularse a otro cargo electivo. Para evitar esto, que
es una forma de burlar la voluntad popular, proponemos que no se podrá renunciar a un
cargo elegido por voto popular antes de haber cumplido más de las dos terceras partes
del mandato conferido. La salvedad está hecha si mediare justa causa.

6. SISTEMA DE ELECCIÓN PROPORCIONAL PARA LA ELECCIÓN DE

CARGOS
En nuestra Constitución Nacional, el constituyente dio la directriz de que en los
partidos políticos se instrumente la participación de las minorías. Según Bidart Campos,
“podemos dar al texto la amplitud que merece cuando se presupone la organización y el
funcionamiento democráticos de los partidos. En consecuencia, hay aquí -además de un
parámetro para la estructura interna de los mismos- una directiva obligatoria para el
régimen electoral, que debe establecer un sistema que asegure el acceso pluralista de los
partidos a los cargos que se proveerán por elección popular para los órganos de poder
colegiados. No se trata de una receta única para implantar un sistema determinado, pero
sí de la exclusión de cualquiera que, como el de lista completa, adjudica todos los
cargos a un solo partido, porque en ese supuesto no se deja sitio a las representaciones
minoritaria”321.
321
Bidart Campos, Germán, Obra citada. TII p.266
 250

Resulta paradójico, que en la mayoría de los partidos políticos argentinos, incluidos los
dos más grandes e importantes como la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista,
se establezca en la Carta Orgánica el sistema de Lista Incompleta, y no otro sistema más
proporcional, cuando en sus plataformas de campaña, bregan por otorgar una reforma
política con la participación de más partidos y la instalación de un régimen más
proporcional, solicitando la eliminación del 3%. De esta manera se estaría evitando el
precepto constitucional ya que las minorías son en realidad pequeñas mayorías
En nuestro país, al no regularse una ley uniforme para todos los partidos que
permite la representación de las minorías, estas quedan desprotegidas, lo que provoca
que la cúpula de la partidocracia se vuelva más rígida aún.
Para realizar una simplificación, creemos conveniente que todos los partidos
implementen sistemas proporcionales tanto para seleccionar candidatos como para
elegir autoridades partidarias.

7. HACIA UNA VERDADERA ESCUELA DE GOBIERNO NACIONAL

En nuestro país, como hemos visto, el panorama de formación que proponen los
grandes partidos políticos en el ámbito nacional dista de ser abundante. Sin embargo, se
percibe una incipiente inquietud de las instituciones políticas por crear estas unidades
académicas. Las existentes, por cierto, no revisten la estabilidad y entidad deseable para
ser espacios reconocidos de formación de dirigentes. Lejos están los institutos
partidarios argentinos de la pionera escola de gestores del PFL en Brasil, que
proporciona un esquema organizativo sólido y, sobre todo, expresa un compromiso
vigoroso de los cuadros liberales brasileños para con su militancia.
El cometido de estos institutos consiste en fortalecer el accionar democrático en la
Argentina y promover la capacidad de concreción de políticas de Estado.
La modernización de la actividad legislativa ilustra el proceso complejo que
implica el correcto desempeño de las funciones estatales322.
Legislar, hoy, requiere un conocimiento especializado de los procedimientos por
las transformaciones tecnológicas, económicas y sociales (de hecho, ciertas
universidades ya dictan la carrera de ciencia de la legislación.)
Los complejos problemas de regulación de la actividad económica nacional, aun a
muy corto plazo, demandan el tratamiento de equipos de especialistas en economía,
ciencias sociales y políticas, ya que el conocimiento técnico escapa a la esfera del
conocimiento del común de los miembros del Congreso.
La labor de la comisión especial de la Cámara de Diputados sobre lavado de
dinero y narcotráfico, por ejemplo, dejó traslucir la importancia del asesoramiento
técnico en estas cuestiones: los legisladores miembros polemizaron más sobre la forma
de valoración de la prueba que sobre el contenido mismo, alegando que el caudal
informativo obtenido tras la investigación (más de tres mil informes y dictámenes del
Senado de los Estados Unidos) requería un período de análisis superior al plazo
estipulado de trabajo de la Comisión.
La misión legislativa debe cumplirse con responsabilidad, eficiencia y dinamismo:
tanto en el trabajo de bloque como en el de comisión la idoneidad técnica de los
asesores es clave en el actual proceso de legislar. La formación de técnicos idóneos en
el marco partidario es indispensable para responder a los desafíos del mundo moderno.
La complejidad de los asuntos técnicos que el Estado debe afrontar en los albores
del siglo XXI desecha la clásica tensión clase política-clase administradora: la primera
no debe administrar, sino trazar objetivos y delinear las metas de gobierno, mientras que
la segunda debe instrumentar esas políticas con eficiencia, empleando los menores
322
Fayt, Carlos, “La realidad política de nuestro tiempo”, La Ley, suplemento especial, 15/11/95.
 251

costos posibles. Esto sin olvidar, claro está, que los cuadros partidarios que aspiran a la
conducción política del Estado deben tener un conocimiento acabado del mecanismo
estatal para hacerlo funcionar en todo su potencial.
La importancia que se adjudica al fortalecimiento y desarrollo de la capacidad de
los partidos para preparar cuadros de conducción y gestión del Estado también reside en
las veloces transformaciones que caracterizan al mundo moderno.
Son múltiples los retos para la clase política: en un contexto internacional de
creciente interdependencia, se impone a los responsables nacionales una atención
simultánea que tiene diferentes niveles de desafío323. La extrema perentoriedad de los
plazos y compromisos del siglo XXI demanda de los dirigentes políticos
responsabilidades y exigencias muy elevadas: la agenda del Estado incluye hoy la
integración regional y las relaciones entre interbloques económicos.
Hay que mencionar también los vínculos con las poderosas corporaciones
empresariales (por ej. Microsoft), cuyos balances contables pueden triplicar los de
ciertos Estados y que la Doctrina jurídica, en atención a esta realidad, reconoce hoy
como sujetos de derecho internacional público.
Por eso, a pesar de las necesidades y requerimientos disímiles en materia de
formación y de los objetivos dispares de los diferentes partidos, se debe satisfacer, en
esta etapa crítica y decisiva de nuestro país, la demanda generalizada de acciones para el
perfeccionamiento de aptitudes para la toma de decisiones.
La formación de dirigentes debe comprender tanto la acción política como la
gestión. La capacitación de dirigentes políticos resulta crucial para que la representación
política no sea desplazada por la eficiencia técnica, sino que ambas puedan coexistir.
Por ello creemos que el Estado debe solventar distintas escuelas de gobierno:
 Escuelas de gobierno partidarias: Obligar a los partidos a que uno de los
aportes permanentes para el funcionamiento de los partidos sea destinado para
tal fin
 Escuela de gobierno para dirigentes: Orientado a aquellas personas con
vocación política que tienen interés en ser parte de la dirigencia gubernamental.
Lo ideal sería que todos los candidatos a cargos electivos pasen por esta escuela,
donde se les impartirían no sólo conocimientos técnicos, sino también una
curricula que contenga la ética y la solidaridad.
 Escuela de gobierno para la administración pública: Orientada a todas
aquellas personas que deseen ingresar a la administración del Estado. Esta tarea
docente podría realizarse con las universidades públicas y privadas, ya que una
de las condiciones para ingresar a la administración pública es haber recibido
este tipo de formación. Además sería conveniente que existan escuelas de
administración publica especializadas, tal como el exitoso caso de la Escuela de
Economistas de gobierno.

8. FINANCIAMIENTO TRANSPARENTE DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Hay dos tipos de financiamiento que debemos considerar: el financiamiento de las
actividades permanente de los partidos y el financiamiento de las campañas electorales,
que es el factor que acarrea mayores gastos. En ambos abogamos por un sistema de
financiamiento mixto pero con límites. Principalmente para los gastos de campaña
electores, es necesario introducir límites a los aportes privados, limites a la duración de
las campañas, limites a los gastos de campaña.

323
Mora y Araujo, Manuel (compilador), Los Actores sociales y político en los procesos de
transformación en América Latina, Buenos Aires, Konrad Adenauer Stiftung-CIEDLA, 1997.
 252

 Cuota de afiliados: Los partidos en sus Cartas Orgánicas deben contemplar que
los afiliados puedan contribuir mediante una cuota mensual o anual, pero ésta no
debe superar el promedio de una asociación civil que desarrolle actividades
deportivas.
 Cuotas extraordinarias para ciertas categorías de afiliados: Estas cuotas
extraordinarias no deben superar el 5% del sueldo del funcionario público.
 Donativos: Debe mantenerse la normativa como hasta el momento. En la
Argentina el art. 41 de la ley 23.298 (modificada por la ley 23.476) dice que los
partidos no podrán aceptar o recibir directa o indirectamente: a) Contribuciones
o donaciones anónimas, salvo las colectas populares. Los donantes podrán
imponer cargo de que los nombres no se divulguen, pero los partidos deberán
conservar la documentación que acredite fehacientemente el origen de la
donación por tres años; b) Contribuciones o donaciones de entidades autárquicas
o descentralizadas, nacionales o provinciales o empresas concesionarias de
servicios u obras públicas de la Nación, Provincias, municipalidades o entidades
autárquicas descentralizadas o de empresas que exploten juegos de azar, o de
gobiernos o entidades extranjeras; c) Contribuciones o donaciones de
asociaciones sindicales, profesionales o patronales; d) Contribuciones o
donaciones de personas que se encontraran en situaciones de subordinación
administrativa o relación de dependencia, cuando éstas hubieran sido impuestas
obligatoriamente por sus superiores jerárquicos o empleadores.
 Financiamiento público:
Asignaciones para determinadas actividades partidarias: Los partidos recibirán
una partida presupuestaria que debe ser asignada a la capacitación dirigencial.
- Subsidios a la labor parlamentaria: Prestaciones del parlamento como
financiamiento a los partidos. Se da a través de la ampliación de los
servicios administrativos que ofrecen los parlamentos, en particular en lo
que hace a facilidades para tareas de investigación (se puede recurrir a
los partidos cuando sea necesario realizar algún tipo de investigación
técnica.)
- Partidas para gastos en asesores: Las partidas que se asignan más allá de
las dietas y que se destinan a solventar los honorarios de asesores y/o
proveer otros equipamientos. Esta es una forma de subsidio indirecta a
los partidos, por cuanto de esta manera los militantes de un partido se
pueden dedicar full time a las actividades técnicas y/o partidarias.
- Prestaciones a los bloques parlamentarios: Los bloques reciben subsidios
regulares, destinados a solventar su trabajo, en general sin una norma
legislativa expresa y sólo en base al presupuesto o a disposiciones
previstas en el reglamento interno del Parlamento. La partida
presupuestaria asignada a los parlamentos no deben superar el 1,5% del
Presupuesto.

Reembolsos y subsidios por gastos de contienda electoral: Se deben incluir gastos

reembolsables, prestaciones en especie a los candidatos a la presidencia y a diputados en
todos los niveles, fijándose sumas globales en la medida en que los partidos
efectivamente incurrieron en gastos. Todos estos gastos reembolsables permiten un
mayor control de los gastos de campañas, pero como ya dijimos, estos controles de nada
sirven si no se aplican sanciones efectivas.

 Financiamiento mixto:
 253

Exención impositiva de cuotas y donativos: Se debe mantener la normativa vigente.

En nuestro país los partidos también obtienen ventajas impositivas. El art.45 de la ley
23.298 (modificada por la ley 23.476) señala “los bienes muebles o inmuebles
pertenecientes a los partidos reconocidos estarán exentos de todo impuesto, tasa o
contribución de mejoras nacionales. La exención alcanzará a los bienes cedidos en
comodato, siempre que se encontraren afectados, en forma fehaciente, exclusiva y
habitual, a las actividades específicas del partido y cuando las contribuciones fueren a
su cargo. La exención también alcanzará a los bienes de renta del partido siempre que
esta fuera invertida exclusivamente en la actividad partidaria y no acrecentaré directa o
indirectamente el patrimonio de persona alguna; así como también a las donaciones a
favor del partido y al papel destinado a uso exclusivo del mismo.”
Prestaciones en especie: Las prestaciones en especie que corresponde en este punto
son: la facilitación de locales de reunión y espacios APRA, afiches o soportes para
propaganda de los partidos o candidatos, despacho del material publicitarios para las
elecciones a tarifa reducida.

9. CONTROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

 Control ideológico programático: La ley 23.298 no contiene ningún tipo de
norma que realice controles ideológicos y programáticos de los partidos, ya que
se encuentran garantizados en el artículo 38 de la Constitución Nacional. Por
ende no se deben arbitrar controles ideológicos.
 Control cuantitativo: Para que un partido obtenga la personería sólo se debe
exigir el uno por mil de adherentes, y si un candidato independiente quiere
participar en elecciones se le debe exigir el mismo número de adhesiones. Para
poder continuar conservando la personería, se debe aumentar a cinco las
elecciones para perder la personería, en caso de no obtener más del 2% de los
votos emitidos.
 Control estructural y funcional interno: En caso de no cumplir con la
normativa propuesta y con la posibilidad de recurrir a la Justicia, los partidos si
incumplen corren el riesgo de perder la personería para presentarse a elecciones.
 Control patrimonial: Es la Justicia electoral quien debe controlar a los partidos
políticos y no la Auditoría.
La ley 23.298 señala que a la Justicia Electoral le corresponde el control
patrimonial de los partidos, a fin de verificar el destino que le dan a los fondos
provenientes de los aportes que el Estado efectúa.
 Control de calidad de la democracia: creación de una auditoría ciudadana:
La construcción de una Auditoría ciudadana324 como órgano autónomo que mide
el desempeño de las distintas fuerzas políticas en el desarrollo de sus elecciones
internas y evalúa las áreas que se tornen prioritarias en los determinados
procesos electorales es un aporte para promover la participación y el interés de
la ciudadanía en la cosa pública. Como ya hemos remarcado, existe en la
Argentina una valoración positiva respecto de la democracia, pero ha crecido
considerablemente el descrédito de sus instituciones principales, y de la política
en general.

Su ámbito de competencia comprendería:

- Elaborar estándares para medir la legalidad y legitimidad de los procesos
eleccionarios internos (respeto de la carta orgánica, de la legislación

324
Castiglioni, Franco, Programa para la modernización del Estado, Ministerio del Interior, 2000.
 254

electoral en general y de la no discriminatoria en particular, denuncia de

los posibles casos de corrupción y de los casos de abuso de autoridad).
- Fiscalización del cumplimiento de los valores democráticos.
- Información permanente a la sociedad por intermedio de cursos,
seminarios o toda actividad que promueva el efectivo control de la
ciudadanía sobre el primer paso hacia la elección de sus gobernantes,
esto es, las internas.
- Crear una instancia plural de debate académico y social que reúna a
académicos de Derecho, Periodismo y otras disciplinas, así como
políticos, abogados, periodistas, funcionarios de gobierno, representantes
de organizaciones no gubernamentales y cuantos constituyan un punto de
vista relevante para el desarrollo del debate.

10. LA DIFUSIÓN DE LAS IDEAS

La garantía del acceso a la información pública y a la difusión de las ideas nos
resulta vital. Son aplicaciones que de la libertad de expresión y de la información (tanto
en su búsqueda, recepción y transmisión) Sin duda, los partidos revisten un
protagonismo importante en la formación y divulgación de opiniones públicas.
Cercenarles la libertad en ese campo sería interferir y trabar una función fundamental
dentro de la sociedad y del sistema político en su conjunto.
En casi todos los Estados occidentales, los partidos tienen acceso a los medios de
comunicación en las semanas previas a las elecciones. Ya sea en virtud de expresas
disposiciones legales o de usos y costumbres, previéndose espacios especiales bajo
responsabilidad de los partidos y controlados sólo limitadamente por las instituciones de
radio y televisión. En cuanto a la igualdad en el acceso a los espacios en radio y
televisión, las soluciones encaradas oscilan entre la posición extrema de igualdad formal
de los partidos y las diferentes formas de igualdad proporcional, definidas en función de
votos o mandatos.
Por ello sostenemos que debe volver a implementarse el acceso gratuito a todos
los medios de comunicación para todos aquellos partidos o candidatos que, en
condiciones de igualdad, necesiten difundir sus ideas.
La democracia comunitaria implica por un lado un cambio de mentalidad en la
ciudadanía, que ha de considerar el valor fraternidad como esencial para una vida
próspera y, por otro, una práctica nueva donde la sociedad se vea estimulada a ejercer
continuamente su ciudadanía.
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