Sentencia C-376/22: Tendientes A Modernizar La Organización y El Funcionamiento de Los Departamentos"

Sentencia C-376/22
Referencia: Expediente D-14759
Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 39 (parcial) de la Ley 2200 de
2022 “por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los departamentos”.
Demandante: Oliva Doris Vega Gaitán
Magistrado sustanciador (e):

HERNÁN CORREA CARDOZO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Oliva Doris Vega Gaitán, en ejercicio de la acción pública de

inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó demanda en contra del artículo 39 (parcial) de la Ley 2200
de 2022, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los departamentos”.
Mediante Auto del 2 de mayo de 2022, la Magistrada Gloria Stella Ortiz

Delgado resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista para
permitir la intervención ciudadana y corrió traslado a la señora Procuradora
General de la Nación a fin de que rindiera el concepto de su competencia. En
la misma providencia, ordenó además comunicar la iniciación del presente
proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del Congreso, al
Ministro del Interior, a la Defensoría del Pueblo, al Departamento
Administrativo de la Función Pública, a la Federación Nacional de
Departamentos, a la Contraloría General de la República y a las Contralorías
Distrital de Bogotá y Departamentales de Antioquia, Atlántico, Valle del
Cauca, Santander, Nariño y Risaralda, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran en el proceso con el objetivo de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Igualmente, mediante la referida providencia invitó al Consejo Nacional de
Contralores Territoriales, a Transparencia por Colombia, a la Red de
Veedurías Ciudadanas de Colombia, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario,
así como a los decanos de las facultades de Derecho de las Universidades
Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia Universidad Javeriana y
Libre de Colombia -Seccional Bogotá-. Esto último, para que emitan
concepto en relación con la disposición demandada, de conformidad con el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
El 3 de julio de 2022, la doctora Gloria Stella Ortiz Delgado culminó su

periodo como magistrada de la Corte Constitucional. Ante la vacancia de la
doctora Ortiz Delgado, la Sala Plena designó en encargo al magistrado
Hernán Correa Cardozo, a quien correspondió sustanciar esta decisión.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales previstos en el artículo 242

de la Carta Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022

“por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los departamentos”, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 51.942 del 8 de febrero de 2002. Se destaca en negrilla y
con subraya el aparte de ese artículo que se acusa en la demanda:
“LEY 2200 DE 2022
(febrero 8)
“por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y

el funcionamiento de los departamentos
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(….)
“Artículo 39. Control político. Corresponde a la asamblea ejercer función

de control y vigilancia a la administración departamental. Para tal fin,
podrá́ citar a los secretarios de despacho, a los gerentes, y/o
representantes legales de entidades descentralizadas del departamento,
así como al contralor departamental.
“Las citaciones deberán realizarse con anticipación no menor de cinco

(5) días hábiles y formularse en cuestionario escrito. Dentro de los cinco
(5) días siguientes al recibo de la citación, el funcionario citado deberá́
radicar en la Secretaría General de la corporación la respuesta al
2
cuestionario, en medio escrito y magnético, según esté definido en el
reglamento interno. El debate objeto de la citación encabezará el Orden
del Día de la sesión y no podrá́ extenderse a asuntos ajenos al
cuestionario. En la eventualidad que el debate no se concluya en la sesión
convocada, la corporación deberá́ continuarlo en la sesión
inmediatamente siguiente, salvo que por circunstancias excepcionales se
deba adelantar otros temas de urgencia. Sin embargo, todo debate de
control político debe concluirse.
“En la sesión inicial del debate, se deberá garantizar la intervención del

funcionario citado.
“De la misma manera podrán invitar a los gerentes o jefes seccionales de

las entidades nacionales que tengan jurisdicción en el departamento.
También podrán solicitar informaciones escritas a otras autoridades
departamentales y de los municipios del departamento, especialmente con
relación a obras o actividades que se adelantan con recursos aportados
por el departamento.
“En todo caso, las citaciones e informaciones deberán referirse a asuntos

propios del cargo del respectivo funcionario; en caso de que se interrogue
en el transcurso del debate sobre temas no incluidos en el cuestionario
inicial; será́ a voluntad del citado, dar respuesta a la corporación,
siempre teniendo en cuenta las circunstancias excepcionales que se
sustenten por parte de los diputados y garantizando el derecho a la
información”.
III. LA DEMANDA
La demandante1 considera que el aparte normativo acusado resulta violatorio

del artículo 299 de la Carta Política 2. Esto, por cuanto permite a las asambleas
departamentales citar al contralor departamental, a pesar de que ese órgano no
hace parte de la administración pública territorial y que su inclusión en ella
desborda el marco de configuración del legislador en materia de control
político. Para sustentar este cargo, en la demanda se presentaron los siguientes
argumentos.
En primer lugar, la actora sostiene que la contraloría es un órgano de control y

no una dependencia de carácter administrativo perteneciente a la rama
ejecutiva territorial. Por tal virtud, el control político que ejercen las
asambleas departamentales está circunscrito solamente a la administración
departamental y a sus dependencias o entidades descentralizadas, sin que sea
posible incluir dentro de tal estructura organizativa a ninguno de los órganos
de control, autónomos e independientes.
1Escrito de demanda presentado por la ciudadana Oliva Doris Vega Gaitán, contenido en el expediente digital
D-14759.
2“En cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección popular que se
denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31.
Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político
sobre la administración departamental (…)”.
3
En segundo lugar, según advierte la demandante, el artículo 299 constitucional
prohíbe a las asambleas departamentales ejercer control político sobre las
contralorías de los entes territoriales. En consecuencia, tales corporaciones
político-administrativas no pueden citar a los contralores departamentales ni
mucho menos cuestionar las funciones de control fiscal a su cargo pues, a su
juicio, ello resulta inconveniente e inconstitucional.
En tercer y último lugar, la actora señala que no es posible efectuar una

interpretación extensiva del artículo 299. Así, es contrario a ese artículo
ampliar la competencia de control político que la Constitución le atribuyó a las
asambleas departamentales, haciéndola extensiva a los contralores. Esto pues,
como se anotó en precedencia, se trata de órganos que no pertenecen a la
estructura administrativa departamental. Así, considera que el Legislador
desbordó la libertad de configuración que le atribuye la Carta Política, al
incluir como sujeto de control político a una entidad que no pertenece a la
administración departamental. Por las razones expuestas, solicita a la Corte
declarar inexequible la expresión “así como al contralor departamental”,
consagrada en el artículo 39 de la Ley 2200 de 2022.
IV. INTERVENCIONES
IV.1. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior solicita a esta Corte que declare la

INEXEQUIBILIDAD del aparte normativo acusado, toda vez que lo allí
dispuesto “extralimita las funciones y competencias de las asambleas
departamentales previstas en el artículo 299 Superior”. Esto pues tales
corporaciones solo están habilitadas para ejercer control político sobre los
actos de los Gobernadores, secretarios de despacho, Gerentes y directores de
entes descentralizados. Lo anterior, sin perjuicio de reconocer que la iniciativa
de la Ley 2200 de 2022 es modernizar el régimen político y administrativo
departamental para adecuar las competencias básicas de ese ente territorial “a
las nuevas condiciones del país” y ajustar sus propósitos a los principios de
subsidiariedad, complementariedad y coordinación Gobierno-Territorio. Todo
lo anterior, con el interés de que esos entes territoriales cumplan a cabalidad el
rol que les atañe tanto en el sistema político como en la dinámica
socioeconómica interna.
4.2. Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública participó en el trámite

del presente juicio a fin de pedirle a esta Corporación que declare la
INEXEQUIBILIDAD de la expresión demandada. Lo anterior, no solo con
base en lo expresamente dispuesto en los artículos 272 y 299 de la
Constitución, sino a partir de lo dicho por esta Corporación en las Sentencias
C-082 de 1996, C-189 de 1998, C-405 de 1998, C-127 de 2002, C-103 de 2015
4
y C-306 de 2019. Mediante tales providencias la Corte Constitucional
estableció que son sujetos susceptibles de control político por parte de las
asambleas departamentales “los organismos pertenecientes a la misma
administración departamental, de tal manera que las contralorías
departamentales, al ser órganos autónomos administrativa y
presupuestalmente que no hacen parte de dicha administración, no pueden ser
sujetos del referido control político”. En tal sentido, “desconocer la
autonomía de los órganos de control y, en particular, de las contralorías
departamentales, e ignorar que no integran ninguna rama del poder público”,
vulnera el principio constitucional de separación de poderes.
4.3. Federación Nacional de Departamentos
El Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos intervino

mediante escrito en el que insta a la Corte a declarar la EXEQUIBILIDAD
del aparte tachado de inconstitucional. Al efecto, considera que, si bien el
artículo 299 Superior asigna a las asambleas el ejercicio del control político
sobre la administración departamental, “ello no sugiere la exclusión de los
organismos autónomos como las contralorías”, pues su citación cumple con
una finalidad legítima que subyace a la Ley 2200 de 2022, cual es la de
estimular el debate ciudadano y el ejercicio del control político local por parte
de las corporaciones de representación plural en los departamentos. Además,
trae a colación el numeral 11º del artículo 300 de la Carta Política para resaltar
que las asambleas departamentales, cuentan con la posibilidad de “solicitar
informes sobre el ejercicio de sus funciones al Contralor General del
Departamento, Secretario de Gabinete, Jefes de Departamentos
Administrativos y Directores de Institutos Descentralizados del orden
departamental”. Ese mandato superior específico, según advierte, “denota una
clara manifestación del control político que una asamblea departamental debe
ejercer sobre el ejecutivo y el órgano autónomo, que otorga la rama legislativa
para vigilar, examinar y evaluar las actividades de la administración”.
4.4. Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República solicita a esta Corporación que declare

la INEXEQUIBILIDAD de la expresión acusada contenida en la Ley 2200 de
2022. Lo anterior, habida cuenta que, por expresa disposición de los artículos
113, 267 y 272 de la Carta Política, las contralorías son órganos de control de
carácter técnico dotadas con autonomía e independencia “que no hacen parte
de ninguna de las ramas del poder público ni coadministran con los órganos
políticos propios de la rama ejecutiva del poder público”. Ello responde a su
misión primordial de ejercer el control fiscal sobre las actuaciones que realizan
los distintos organismos del Estado en el marco del principio de separación de
poderes, lo que impone “la ausencia de injerencias externas de un órgano
5
hacia otro, en donde se quebranten las funciones y roles asignados a cada
uno, por cuanto se limita su capacidad de autogobierno”3.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la función de control político, consistente
en “pedir cuentas, cuestionar o examinar la gestión y actividades del gobierno
y la administración, en la medida en que sus actuaciones tengan repercusiones
en el interés general”4, no es susceptible de extenderse a las contralorías por
virtud de su configuración constitucional, las asambleas departamentales solo
se encuentran habilitadas para ejercer dicha potestad sobre la administración
ejecutiva territorial correspondiente. En otras palabras, la ampliación de tal
atribución a órganos que no pertenecen a dicha estructura organizativa
“devendría contrario a la Constitución e incluso podría entenderse como una
vulneración del principio de separación de poderes”.
4.5. Contraloría Distrital de Bogotá
La Contraloría Distrital de Bogotá considera que la norma acusada es

INEXEQUIBLE y, por ende, debe retirarse del ordenamiento jurídico. En
primer lugar, indica que la autonomía y las facultades que la Constitución y la
Ley le otorgan a las asambleas departamentales tienen como límite a la misma
Carta Política. En segundo lugar, señala que las contralorías no hacen parte de
la administración nacional, departamental, distrital ni municipal. En
consecuencia, el control político a su cargo no puede ejercerse sobre el
contralor departamental, pues éste no pertenece a la administración de ese ente
territorial.
En segundo lugar, señala que el control político está dirigido a limitar el poder
de las autoridades y a garantizar un ejercicio transparente de la administración
pública. También busca hacer efectiva la responsabilidad política de quienes
componen la administración5. En suma, el control político se entiende como
una serie de mecanismos de rendición de cuentas destinados a evaluar la
gestión de los asuntos que están a cargo de la administración pública. Es por
esa razón que ese tipo de control solo recae sobre lo que el artículo 114
superior6 denomina como ‘gobierno’ y ‘administración’. Según ese
interviniente, las contralorías no pertenecen a ninguna de esas dos categorías.
De hecho, son órganos autónomos que no hacen parte de ninguna de las tres
ramas del poder público. Es necesario que los contralores departamentales
sean independientes de la administración, pues de otra forma no podrían
ejercer sus funciones de fiscalización de manera adecuada.
3 El interviniente cita para el efecto apartes de las consideraciones contenidas en las Sentencias C-121 de
2002 y C-140 de 2020.
4 El interviniente refiere un aparte de las consideraciones contenidas en la Sentencia C-432 de 2017.
5 Sentencia C-432 de 2017.
6“Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control
político sobre el gobierno y la administración. El Congreso de la República, estará integrado por el Senado y
la Cámara de Representantes”.
6
En tercer lugar, la Contraloría de Bogotá considera que la demanda plantea una
tensión entre dos mandatos constitucionales. Por una parte, la protección a la
autonomía de las contralorías departamentales y, por otra parte, el principio de
control político sobre la gestión pública, en virtud del cual toda democracia
debe fomentar mecanismos de control ciudadano sobre cualquier actuación del
poder político. Esto, pues el trabajo de los contralores departamentales
constituye una forma de ejercicio de poder. Así, pareciera natural que sus
actuaciones fuesen discutidas por las asambleas, pues éstas constituyen el
órgano de democrático y deliberativo de representación popular en los
departamentos. Sin embargo, aduce el interviniente que la gestión de la
administración solo puede ser controlada por un ente autónomo e
independiente, cuyas funciones no se confundan con las facultades de gestión
propias de las entidades públicas sobre las que se ejerce el control político.
Es por lo anterior que el ordenamiento jurídico colombiano separó las

funciones de control político y las de administración y gestión pública. Así, el
sistema de pesos y contrapesos, que se materializa en la distribución de
funciones que la Constitución y la Ley disponen, está dirigido a hacer realidad
la responsabilidad política de quienes ejercen poder y se les confía el deber de
cumplir con los fines esenciales del Estado.
4.6. Contraloría Departamental de Risaralda
La Contraloría Departamental de Risaralda solicita a la Corte Constitucional

que declare INEXEQUIBLE la disposición demandada7. Al efecto, considera
que la inconstitucionalidad de la norma se deriva de su título: ‘Control
Político’, lo cual es contrario al Acto Legislativo 04 de 20198 y a los artículos
113 y 299 de la Constitución.
Aunado a lo anterior, es cierto que las asambleas pueden ejercer control

político sobre la administración departamental. Sin embargo, el hecho de que
esas corporaciones de elección popular puedan solicitar informes al contralor
departamental no puede equipararse a una forma de control político. Esto, por
cuanto los órganos de control son autónomos y no pertenecen a ninguna rama
del poder público.
Puntualmente, la Contraloría de Risaralda aduce que la norma acusada es

contraria a la Carta Política pues: (i) las contralorías ejercen vigilancia fiscal
para la protección de los recursos públicos y (ii) estos órganos de control, al
ser independientes y autónomos, no deben estar sujetos a una actuación
eminentemente política, como lo es el control que ejercen las asambleas sobre
los funcionarios que sí pertenecen a la administración departamental.
7 Intervención de la Contraloría de Risaralda, contenida en el expediente digital D-14759.

8“por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”
7
4.7. Consejo Nacional de Contralores y Contraloría Departamental de
Santander
El Contralor General de Santander, quien funge a su vez como presidente del

Consejo Nacional de Contralores, le pide a este Tribunal que declare
INEXEQUIBLE el apartado demandado9. El interviniente considera que los
organismos de control fiscal territorial se caracterizan por ser autónomos e
independientes de la administración pública departamental.
Aunado a lo anterior, el interviniente refiere los artículos 267 y 286 de la Carta

Política, así como la Sentencia C-127 de 2002 para concluir que las
contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder público, ni a nivel
central ni descentralizado, pues constituyen órganos independientes con
autonomía administrativa y presupuestal. En consecuencia, permitir a las
asambleas ejercer control político sobre las contralorías departamentales
vulnera las referidas autonomía e independencia que caracterizan a esos
órganos de control. Es así, pues tal prerrogativa constituye una forma de
control sobre actividades administrativas propias de un gobierno.
Aunado a lo anterior, el mismo artículo 299 circunscribió el control político a

la administración departamental, a la cual las contralorías no pertenecen. Para
el interviniente, el examen fiscal que ejercen las contralorías se desdibuja si
estas son sujetos de control por parte de uno de los entes a los que están
llamados a vigilar. Dicho de otra manera, no hay independencia para las
contralorías si una de las entidades sobre las que ejercen vigilancia tiene la
facultad de cuestionar la forma en la que cumplen sus funciones.
4.8. Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia considera que la norma es

INEXEQUIBLE10. A su juicio, la disposición demandada es contraria a los
artículos 113 y 299 superiores, pues el control político presupone que los
sujetos sobre quienes recae tengan naturaleza política. Así, las contralorías
departamentales, que no son órganos políticos, no pueden ser destinatarios de
esta forma de control.
Al respecto, ese centro de estudios considera que el control político constituye

una de las variadas manifestaciones de control jurídico establecidas en los
Estados de Derecho. Su alcance, finalidad y destinatarios están delimitados
9 Intervención del Consejo Nacional de Contralores y la Contraloría de Santander, contenida en el expediente

digital D-14759.
10Concepto de la Universidad Externado de Colombia, contenido en el expediente digital D-14759.
8
con claridad. La doctrina11 y la jurisprudencia12 de la Corte Constitucional han
establecido que el control político está dirigido a sujetos que pertenecen a la
rama Ejecutiva y que tienen naturaleza política. Ocurre que las contralorías
departamentales no pertenecen al Ejecutivo ni son instituciones políticas y, en
virtud del artículo 113 constitucional, les está prohibido a las corporaciones
colegiadas de representación popular inmiscuirse en los asuntos de
competencia de otras autoridades, como los órganos de control fiscal.
4.9. Universidad de Cartagena
La Universidad de Cartagena solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD

del inciso acusado. En primer lugar, ese centro de estudios refiere las
funciones que, de conformidad con los artículos 299 y 300 constitucionales,
deben cumplir las asambleas departamentales. Señala que tales corporaciones
no deben entenderse como un órgano legislativo de carácter local, equiparable
al Congreso de la República. Se trata en realidad de cuerpos colegiados de
elección popular encargados de coadministrar los entes territoriales a los que
pertenecen.
Aunado a lo anterior, la Universidad de Cartagena indica que, tanto el Acto

Legislativo 02 de 2017 como la Sentencia C-107 de 2013 establecen que las
asambleas ejercen control político sobre la administración departamental. Eso
incluye exigir los informes que estimen convenientes a los funcionarios de esa
administración. Así, la norma demandada es exequible, pues el numeral 11 del
artículo 300 constitucional habilita a las asambleas a pedir informes sobre el
ejercicio de sus funciones al contralor departamental.
Lo anterior guarda concordancia con la regla de decisión establecida por la

Corte Constitucional en su Sentencia C-405 de 1998. En tal providencia, este
Tribunal concluyó que los cuerpos representativos nacionales y locales tienen
un interés legítimo en conocer y debatir la manera como se gastan los recursos
públicos, incluso por parte de las contralorías municipales. El argumento
anterior no es contrario a la Constitución, de la misma forma en la que no es
contrario el hecho de los concejos municipales definan las plantas de personal
de las contralorías locales. En suma, el control fiscal guarda relación con el
control político que ejercen los concejos municipales, por esta razón, el hecho
de que las contralorías municipales respondan a un cuestionario no transgrede
su autonomía, pues permite que los concejos realicen de una mejor manera su
trabajo de control político.
4.10. Transparencia por Colombia
11 Ibidem y German, Lozano Villegas. Control político en el ordenamiento constitucional colombiano: ¿un
concepto diluido en el control jurídico o una idea que debe consolidarse? Bogotá́: Universidad Externado de
Colombia, 2010, págs. 37, 39 y 40.
12Sentencia C-246 de 2004.
9
La organización Transparencia por Colombia le solicita a la Corte
Constitucional que aclare el alcance del artículo acusado. Considera que su
redacción es ambigua y puede leerse de formas distintas. La primera
interpretación consiste en que el artículo demandado no faculta a las asambleas
para ejercer control político sobre el contralor departamental. Ello si se
considera que la mención que hace el artículo demandado se refiere “a
facilitar la función de control y vigilancia a la administración departamental
mediante los aportes que puedan realizar diferentes servidores públicos, entre
ellos el contralor departamental”13. Lo anterior guardaría congruencia con el
numeral 11 del artículo 300 constitucional, según el cual las asambleas pueden
solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al contralor
departamental.
La segunda interpretación sí considera que el artículo demandado habilita a las

asambleas para ejercer control político sobre las contralorías departamentales.
A juicio del interviniente, tal interpretación transgrede el artículo 299 de la
Constitución pues esa disposición superior circunscribe el control político a la
administración departamental y las contralorías de esos entes territoriales no
hacen parte de su administración. En cualquier caso, el artículo 299 superior
no menciona en ninguna parte a las contralorías como sujeto de control
político. Por ende, resulta necesario que la Corte Constitucional defina el
alcance de la disposición objeto de reproche, respecto de sus dos
interpretaciones posibles.
4.11. Intervenciones ciudadanas
Ciudadanos Yeimi Milena Rojas y Juan Esteban Triviño Betancourt
La ciudadana Yeimi Milena Rojas y el ciudadano Juan Esteban Triviño

Betancourt solicitan la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD del aparte
demandado. A su juicio, tal norma transgrede la independencia y autonomía de
la que gozan las contralorías departamentales, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 113 de la Constitución y las Sentencias Sentencia C-1177 de 2001 y
C-140 de 2022. Allí se indica que existen otros órganos, distintos a las ramas
legislativa, ejecutiva y judicial, que son autónomos e independientes y se
encargan de cumplir otras funciones del Estado.
De acuerdo con los intervinientes, el artículo 299 de la Carta Política sólo

faculta a las asambleas a ejercer control político sobre la administración
departamental, no sobre órganos autónomos como las contralorías
departamentales. A su juicio, resulta inconveniente someter a control político a
esos órganos que no pertenecen a la administración del ente territorial.
Además, las mismas asambleas son sujeto de vigilancia fiscal por parte de las
contralorías.
13 Ibidem.
10
Aunado a lo anterior, los intervinientes aducen que no se debe asimilar el
control político con la facultad que tienen las asambleas de solicitar informes a
los contralores departamentales, conforme al numeral 10 del artículo 19 de la
Ley 2200 de 202214. De acuerdo con la Sentencia C-198 de 1994, el control
político abarca otras medidas tales como llevar a cabo debates, nombrar
comisiones investigadoras, emplear mociones de censura, entre otras. En
consecuencia, viabilizar el control político sobre las contralorías
departamentales implicaría que las asambleas tuviesen sobre esos órganos de
control, todas las facultades que caracterizan esa forma de control, lo cual pone
en entredicho su independencia e imparcialidad.
Ciudadanos Edson Alberto López Castellanos, Carlos Saúl Sierra Niño y

Harold Eduardo Sua Montaña
Los ciudadanos Edson Alberto López Castellanos, Carlos Saúl Sierra Niño y
Harold Eduardo Sua Montaña le solicitan a la Corte Constitucional declarar la
EXEQUIBILIDAD del apartado demandado15. A su juicio, la norma no es
contraria al artículo 229 superior, pues las asambleas departamentales y los
concejos municipales son corporaciones político-administrativas del orden
territorial e instituciones democráticas de elección popular. En consecuencia,
están investidas de facultades de coadministración y control político sobre los
gobiernos territoriales respectivos.
Los intervinientes sustentan su postura en la Sentencia C-405 de 1998. Según

ellos, la Corte Constitucional estableció en esa providencia que, si bien las
contralorías municipales y departamentales gozan de autonomía administrativa
y presupuestal, éstas también hacen parte del “sistema global de Hacienda
Pública”16. Así, de acuerdo con la referida sentencia, es válido que las
asambleas formulen un reproche público respecto de las contralorías a través,
por ejemplo, de la moción de observaciones, siempre y cuando el alcalde no
tome medidas en contra del contralor sobre quien se ejerce control político.
Por otra parte, los ciudadanos hacen un recuento de la normatividad aplicable a

las asambleas departamentales. Destaca que esas corporaciones se encargan de
elegir a los contralores de esos entes territoriales y que adquirieron la facultad
de solicitar informes de sus funciones al contralor departamental, mediante el
14“FUNCIONES. Son funciones de las Asambleas Departamentales: (…) Solicitar informes sobre el
ejercicio de sus funciones al Contralor General del Departamento, Secretarios de Despacho, Jefes de
Departamentos Administrativos y Directores de Institutos Descentralizados del orden departamental.”
15 Intervención de los ciudadanos Edson Alberto López Castellanos y Carlos Saúl Sierra Niño, contenida en
el expediente digital D-14759.
16 Ibidem. Tomado de Jaramillo, Esteban, Hacienda Pública (5 Ed). Ed. Librería voluntad S.A, 1953, p 549.
11
Acto Legislativo 01 de 199617, el cual modificó el artículo 300 de la
Constitución.
Por último, los ciudadanos consideran que la norma también está justificada
por el numeral 11 del artículo 300 constitucional, en virtud del cual las
asambleas departamentales pueden solicitar informes sobre el ejercicio de sus
funciones al contralor general del departamento.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA

NACIÓN
En concepto No. 7080 del 23 de junio de 2022, la Procuradora General de la

Nación pidió a la Corte que declarara la EXEQUIBILIDAD del aparte
acusado, con fundamento en los siguientes argumentos. En primer lugar, la
Jefe del Ministerio Público señala que el control político es una forma de
vigilancia sobre la gestión pública. La ejercen el Congreso de la República, las
asambleas departamentales y los concejos municipales. Lo hacen a través de
instrumentos tales como solicitudes de informes, citación a funcionarios o
mociones de censura u observaciones18.
De acuerdo con la Procuradora, la jurisprudencia19 ha establecido que el

Legislador está facultado para ampliar las hipótesis constitucionales de control
político, siempre y cuando se respete razonablemente la autonomía que la
Carta Política le asignó a los órganos estatales. Así, para determinar la
constitucionalidad de una disposición sobre esta materia, es necesario
examinar si la medida es “adecuada y necesaria para cumplir una finalidad
legítima y, en caso afirmativo, si la misma resulta proporcional para optimizar
en mayor medida de lo posible los principios superiores en tensión”20.
En segundo lugar, la Jefe del Ministerio Público se refiere a la Sentencia C-

405 de 1998 en la que la Corte Constitucional reconoció la validez de una
disposición legal que faculta a los concejos municipales para ejercer control
político sobre los contralores municipales. En esa oportunidad, este Tribunal
consideró que tal disposición: (i) persigue un fin legítimo, pues promueve el
debate ciudadano y el control político por parte de aquellas corporaciones de
representación plural municipal; (ii) es adecuada al fin descrito, pues permite a
los concejos citar a los contralores, debatir sus actuaciones y -eventualmente-
efectuar una crítica pública, y (iii) no genera una afectación desproporcionada
en la autonomía de los organismos de control. Ello, pues las contralorías no
están aisladas de los cuerpos representativos, al tiempo que la función de
control fiscal, dirigida a vigilar y asegurar la correcta disposición del erario
público interesa y guarda relación con las funciones propias de los concejos.
17“por el cual se modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución Política”
18 Sentencias C-517 de 2007 y C-432 de 2017. Lo anterior, en concordancia con el artículo 300 de la Carta
Política.
20 Folio 3 del Concepto de la Procuraduría General de la Nación, contenido en el expediente digital D-
14759.
12
Así, la Sentencia C-405 de 1998 concluyó que las citaciones y cuestionarios
que los concejos pueden formular a los contralores municipales (para que
respondan a unas preguntas relacionadas con el ejercicio de sus funciones) no
afectan intensamente la autonomía de esos órganos control. Eso, pues se trata
de obtener información relacionada con los deberes de su cargo. Además, tales
mecanismos posibilitan un mejor ejercicio de control político por parte de los
concejales, pues les permite obtener información de primera mano para llevar
a cabo un debate. Tal información también puede resultar importante para
vigilar la administración a la que pertenecen. Ahora bien, solicitar informes y
citaciones no puede realizarse mecánicamente, pues ello presupondría la
subordinación de los contralores a los alcaldes. En tal medida, las normas
estudiadas en la aludida sentencia fueron declaradas exequibles, bajo el
entendido de que la moción de observación a la que se refiere una de esas
normas no faculta al alcalde para tomar medidas o represalias en contra de los
contralores, quienes no están subordinados a los burgomaestres.
Así, la Procuraduría considera que las asambleas también están facultadas

para ejercer control político sobre las contralorías departamentales, en la
forma en la que defina el Legislador, siempre y cuando ello no implique una
afectación irrazonable de su autonomía. Bajo la premisa anterior, estima la
señora Procuradora que la norma demandada no es inexequible, pues
constituye un mecanismo razonable que no afecta desproporcionadamente la
autonomía de los contralores departamentales. Lo anterior, por cuanto: (i) el
artículo 300.11 de la Carta Política permite a las asambleas solicitar informes
al Contralor Departamental sobre el ejercicio de sus funciones. Es decir, las
asambleas tienen la facultad de ejercer “por lo menos, una tipología de control
político”21 sobre las contralorías departamentales; (ii) el Congreso de la
República tiene la autonomía legislativa suficiente para determinar
razonablemente que las asambleas ejerzan otra tipología de control político
sobre las contralorías departamentales; (iii) no es irrazonable que las
asambleas ejerzan control político sobre los contralores departamentales, por
medio de citaciones. Esto, pues se persigue una finalidad legítima, ya que se
busca estimular el debate democrático y la vigilancia de las autoridades por
parte de corporaciones elegidas democráticamente. Además, constituye un
medio adecuado para cumplir ese fin, pues permite que el funcionario
emplazado rinda cuentas públicas sobre sus funciones. Por último, tal medida
es necesaria, pues no hay otro mecanismo igual o más efectivo para llevar a
cabo un control político bidireccional, que afecte en menor medida a las
contralorías departamentales. Esto, por cuanto la solicitud de informes es una
medida unidireccional, que no permite el debate y la discusión inmediata
bidireccional que sí permite la citación a una sesión y el posterior debate.
Además, no se trata de mociones de censura, observaciones u otras formas de
control político que podrían tener un impacto mayor sobre la autonomía de las
contralorías departamentales.
21 Folio 5 del Concepto de la Procuraduría General de la Nación, contenido en el expediente digital D-

14759.
13
Esa facultad de control político tampoco es desproporcionada en sentido
estricto, por cuanto existe una interdependencia funcional entre las asambleas
y los contralores departamentales pues son las asambleas las encargadas de
elegir a esos funcionarios. En consecuencia, es razonable que las asambleas
exijan cuentas sobre la labor de vigilancia que ellos ejercen. A su vez, el
mecanismo de citaciones no interfiere con las determinaciones de control
fiscal que tomen los contralores. Puntualmente, la vigilancia de las asambleas
no se extiende a la adopción de decisiones por parte de ese órgano de control,
como tampoco se prevén consecuencias jurídicas para el contralor emplazado.
Resumen de las intervenciones

Exequibilidad Inexequibilidad
1. Procuraduría General de la Nación 1. Ministerio del Interior
2. Federación Nacional de Departamentos 2. Contraloría General de la República
3. Departamento Administrativo de la Función
3. Universidad de Cartagena
Pública
4. Carlos Eduardo López Castellanos 4. Contraloría Distrital de Bogotá
5. Harold Eduardo Sua Montaña 5. Contraloría Departamental de Risaralda
6. Consejo Nacional de Contralores y
6. Carlos Saúl Sierra Niño
Contraloría Departamental de Santander
7. Universidad Externado de Colombia
8. Yeimi Milena Rojas
9. Juan Esteban Triviño Betancourt
Otros
Transparencia por Colombia solicita que se aclare el alcance del artículo acusado
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la

Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se formula contra la expresión “así
como al contralor departamental”, contenida en el artículo 39 de la Ley 2200
de 2022, por tratarse de una disposición normativa que hace parte de una ley
de la República.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2. La demandante considera que la expresión “así como al contralor

departamental”, contenida en el artículo 39 de la Ley 2200 de 2022, vulnera
el artículo 299 de la Constitución, el cual dispone que el ejercicio del control
político por parte de las asambleas departamentales recae exclusivamente
14
sobre la administración del ente territorial. Ello, debido a que la inclusión de
las contralorías como sujetos de control político desconoce que esos órganos
de control no hacen parte de la administración territorial, al tiempo que
vulnera su autonomía e independencia frente a las ramas del poder público.
En concreto, la actora sostiene que: (i) las contralorías departamentales son

los órganos de control de tales entes territoriales y no dependencias de la
administración departamental; (ii) el artículo 299 Superior no dispone que las
asambleas ejerzan control político sobre las contralorías departamentales; y
(iii) resulta contrario a la Constitución realizar una interpretación extensiva
del citado artículo para incluir a las contralorías como sujetos de control
político, en tanto no pertenecen a la rama ejecutiva. Por lo anterior, concluye
que el Legislador desbordó su facultad de configuración normativa en la
materia al incluir a las contralorías como sujetos de control político por parte
de las asambleas departamentales.
Tal y como consta en los antecedentes de esta sentencia, distintos

intervinientes se manifestaron en torno a la discusión objeto de esta
providencia. Algunos coadyuvan la demanda, a partir de razonamientos
similares a los expuestos por la actora. Otros se oponen a que la Corte declare
la inconstitucionalidad de la expresión acusada, pues estiman que el
Legislador obró en el marco de sus competencias, al incluir al contralor
departamental como sujeto de control político, por parte de las asambleas de
ese ente territorial.
3. Quienes intervinieron en nombre del Ministerio del Interior, la

Contraloría General de la República, el Departamento Administrativo de la
Función Pública, las Contralorías de Bogotá y del Departamento de Risaralda,
el Consejo Nacional de Contralores y la Contraloría Departamental de
Santander (quienes participaron conjuntamente), la Universidad Externado de
Colombia, al igual que algunos ciudadanos22, concuerdan con la demandante
respecto de la inconstitucionalidad de la expresión demandada. Aducen que,
según los artículos 267 y 272 de la Carta Política, las contralorías son órganos
autónomos, de carácter técnico, con independencia administrativa y
presupuestal que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público. Lo
anterior, como materialización del principio de separación de poderes, el cual
supone la ausencia de injerencias externas entre los órganos de control y las
entidades que integran las ramas del poder público. Así, la incorporación de
las contralorías departamentales como sujetos de control político por parte de
las asambleas interfiere con su autonomía e independencia, al tiempo que
genera un desbalance en el sistema de pesos y contrapesos propio de la
estructura constitucional vigente.
4. Un segundo grupo de intervinientes, en representación de la Federación

Nacional de Departamentos y la Universidad de Cartagena, así como los
demás escritos ciudadanos23, solicitan a esta Corporación que declare
exequible el aparte demandado. Al respecto, afirman que el Legislador cuenta
22 Los ciudadanos Juan Esteban Triviño Betancourt y Yeimi Milena Rojas García.
15
con la libertad de configuración suficiente para ampliar las hipótesis
constitucionales bajo las cuales procede el control político. Asimismo,
recalcan que la Sentencia C-405 de 1998 consideró ajustada a la Carta
Política la disposición legal en virtud de la cual los concejos municipales
pueden ejercer control político sobre los contralores de esos entes territoriales.
También señalan que el numeral 11 del artículo 300 superior habilita a las
asambleas para ejercer una forma de control político, cual es la de solicitarle
informes al contralor departamental sobre el ejercicio de sus funciones.
5. La Procuradora General de la Nación comparte los argumentos

expuestos por el segundo grupo de intervinientes, en el sentido de considerar
que la expresión acusada es exequible. Afirma, por un lado, que el Legislador
está facultado para ampliar las hipótesis constitucionales de control político,
siempre y cuando se respete razonablemente la autonomía que la Carta
Política le asigna a las distintas autoridades del Estado colombiano. Por otra
parte, señala que el ejercicio de control político respecto de las contralorías
departamentales no resulta desproporcionado, ya que existe una
interdependencia funcional entre ellas y las asambleas departamentales. A
partir de lo anterior, concluye que la citación a la que se refiere el artículo 39
de la Ley 2200 de 2022 no interfiere con las determinaciones que el contralor
departamental debe tomar para ejercer su labor de vigilancia y control fiscal.
6. Conforme a la demanda, las intervenciones y el concepto de rigor del

Ministerio Público, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional
resolver el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera el aparte acusado el artículo 299 de la Carta Política, al

permitirles a las asambleas departamentales ejercer control sobre los
contralores departamentales, en los términos establecidos en el
artículo 39 de la Ley 2200 de 2022?
7. Para resolver la cuestión planteada, la Sala Plena: (i) estudiará la

ubicación de las contralorías departamentales dentro de la estructura del
Estado; (ii) establecerá el alcance de la autonomía e independencia que se
predica de las contralorías departamentales; (iii) abordará el concepto de
control fiscal, los órganos encargados de ejercerlo y las entidades y personas
que están sujetas a tal control; (iv) definirá el concepto del control político a
cargo de las asambleas departamentales, y (v) se referirá al contenido de la
Sentencia C-405 de 1998. Finalmente, examinará la constitucionalidad de la
expresión acusada.
Las contralorías departamentales y su ubicación dentro de la estructura

del Estado
8. La Constitución Política en su artículo 272 establece que las contralorías

departamentales estarán a cargo de la vigilancia y control fiscal en aquellos
23 Los ciudadanos Edson Alberto López Castellanos, Carlos Saúl Sierra Niño y Harold Eduardo Sua
Montaña.
16
departamentos en donde estén constituidas24. El ejercicio de tales atribuciones
se realiza de forma concomitante con la Contraloría General de la República,
la cual puede activar tales competencias de manera preferente. El inciso 4º del
mismo artículo 272 dispone que las contralorías departamentales deben
organizarse como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal, al tiempo que debe garantizarse su sostenibilidad fiscal. A su
turno, el inciso 6º del artículo referido establece que los contralores
departamentales ejercen, en el ámbito de su jurisdicción, las mismas
funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268
superior, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
9. En relación con la estructura estatal que definió el Constituyente en la

Carta Política de 1991, debe señalarse puntualmente el Título V que alude a la
Organización del Estado. A renglón seguido está el Capítulo 1 de ese título,
denominado ‘de la Estructura del Estado’. El primer artículo de ese capítulo
es el 113, el cual indica textualmente que son ramas del poder público la
legislativa, la ejecutiva y la judicial. También establece que, además de las
entidades que integran esas ramas, existen otros órganos “autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado”.
Esos órganos “tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines”. Finalmente, se encuentra el artículo 117
superior, que señala de manera explícita que tanto la Contraloría General de la
República como el Ministerio Público son órganos de control.
A partir de los artículos 113 y 117 anteriormente referidos, es de señalar que

la voluntad del Constituyente al determinar que la Contraloría General de la
24“Artículo 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya
contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. La
vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine
respecto de contralorías municipales. La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la
prevalencia de la Contraloría General de la República. Corresponde a las asambleas y a los concejos
distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de
autonomía administrativa y presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal. La Auditoría General de la
República realizará la certificación anual de las contralorías territoriales a partir de indicadores de gestión,
la cual será el insumo para que la Contraloría General de la República intervenga administrativamente las
contralorías territoriales y asuma competencias cuando se evidencie falta de objetividad y eficiencia. Los
contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las
funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según
los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría
General de la República será preferente en los términos que defina la ley. Los Contralores departamentales,
distritales y municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y
Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública
conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana
y equidad de género, para un periodo de cuatro años que no podrá coincidir con el periodo del
correspondiente gobernador y alcalde. Ningún contralor podrá ser reelegido para el período inmediato. Para
ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se requiere ser colombiano por nacimiento,
ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar título universitario y las demás calidades que
establezca la ley. No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o
Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en la rama ejecutiva del orden
departamental, distrital o municipal. Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental,
distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o
municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado
en sus funciones”. El artículo anterior corresponde a su texto vigente, el cual fue modificado por el artículo 4º
del Acto Legislativo 4 de 2019.
17
República fuese un órgano independiente parte de dos axiomas. En primer
lugar, de la división tripartita del poder público en las ramas ejecutiva,
legislativa y judicial, y del sistema de pesos y contrapesos superior, figuras
propias de las normas fundamentales posteriores al constitucionalismo liberal.
En segundo lugar, de la necesidad de que tales ramas del poder no ejerzan
atribuciones irrestrictas ni estén exentas de vigilancia o control, respecto del
ejercicio de sus funciones y la gestión fiscal que tienen a cargo, para cumplir
con sus funciones constitucionales.
10. En concordancia con lo anterior, el artículo 121 de la Constitución

estableció una prohibición expresa a todas las autoridades del Estado de
ejercer funciones diferentes a las que la Constitución y la ley les hayan
asignado. De esta manera, si bien la Carta Política prevé la colaboración
armónica entre los distintos estamentos públicos, en aplicación del sistema de
pesos y contrapesos, el texto superior proscribe cualquier interferencia que
vulnere el ejercicio autónomo de las funciones propias de cada rama del poder
público, así como de cada órgano de control o entidad estatal.
11. A partir de las disposiciones constitucionales referidas, este Tribunal ha

reconocido desde sus primeros pronunciamientos la necesidad de que existan
órganos de control. Así lo hizo, por ejemplo, en la Sentencia C-167 de 1995,
en la que señaló que fue voluntad del Constituyente que ninguna rama del
poder público, entidad o institución careciera de vigilancia en su gestión
fiscal. Lo anterior, pues, “ningún ente, por soberano o privado que sea, puede
abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando tenga que ver directa o
indirectamente con los ingresos públicos o bienes de la comunidad”25.
Esta Corporación también ha destacado que la propia Carta Política consagró

órganos a cargo del control fiscal por la necesidad inherente a los estados
democráticos de preservar el erario y consolidar una instancia “que garantice
y verifique la correcta ejecución de los presupuestos públicos, evitando y/o
sancionando el despilfarro, la desviación de recursos, los abusos, las
pérdidas innecesarias y la utilización indebida de fondos”26.
La existencia de órganos de control independientes, encargados de vigilar el

gasto del erario, constituye una manifestación del referido sistema de pesos y
contrapesos que se predica de las distintas instituciones que componen el
Estado. Esto se manifiesta particularmente en dos dimensiones: por un lado,
(i) en el otorgamiento de funciones exclusivas a cada rama del poder público
y, por otro, (ii) en la ausencia de injerencias externas de una rama, entidad u
órgano estatal hacia los otros, que derive en el quebrantamiento o usurpación
de las funciones o roles asignados a cada una de las instituciones que integran
el Estado27.

18
12. En este punto, la Sala considera pertinente hacer referencia a la
Sentencia C-189 de 1998. En aquella providencia, la Corte señaló lo siguiente
respecto de la estructura del Estado y el sistema de pesos y contrapesos
inherente a este:
“[L]a Constitución se distancia de ciertas visiones jurídicas, según

las cuales, en el Estado sólo existen tres ramas (legislativa,
ejecutiva y judicial) con funciones nítidamente separadas. La Carta
mantiene el principio de separación de poderes (CP art. 113) pero
le confiere una naturaleza más compleja, en un doble sentido. De un
lado, admite que existen órganos autónomos cuyas funciones no
pueden ni deben ser encajadas dentro de la división clásica en tres
ramas del poder, como los órganos de control y la organización
electoral. Y, de otro lado, la Carta no sólo admite sino que
promueve la existencia de control recíprocos entre las distintas
ramas y órganos autónomos, por medio del clásico mecanismo de
pesos y contrapesos…”28.
En esa misma oportunidad, este Tribunal precisó la relación existente entre el

principio de pesos y contrapesos, la separación de poderes y la autonomía
propia de las contralorías. Como se anotó anteriormente, a partir del texto de
la Constitución, esta Corporación ha sido enfática en establecer que “las
contralorías no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones
de gobierno o de ejecución administrativa, salvo aquellas estrictamente
referidas a su organización interna, puesto que su tarea constitucional es
esencialmente de control”29.
Igualmente, este Tribunal destacó que la consagración de ramas del poder y

órganos autónomos de ellas tiene como fin alcanzar una mayor eficiencia en
lograr los fines del Estado. Pero, sobre todo, tiene como propósito que el
ejercicio de las funciones que le han sido asignadas a cada rama u órgano de
control constituyan límites y “controles automáticos de las distintas ramas
entre sí… para defender la libertad del individuo y de la persona humana”.
Es por tal razón que el Constituyente les confirió a las contralorías autonomía
orgánica y funciones propias, pues “es claro que estos órganos de control no
hacen parte de la Rama Ejecutiva ni desarrollan, como actividad principal,
tareas administrativas como las que adelantan la administración central y las
administraciones seccionales”30.
13. Recientemente, esta Corporación recalcó en la Sentencia C-140 de 2020

que la Carta Política adoptó un sistema flexible de distribución de las distintas
funciones propias del poder público. Tal sistema se complementa con el
principio de colaboración armónica “de los diferentes órganos del Estado y
distintos mecanismos de pesos y contrapesos entre las ramas del poder
público, como ocurre con distintas instituciones como el Ministerio Público,
28 Ibidem.
30 Ibidem.
19
la Contraloría General de la República, el Banco de la República, el Consejo
Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil”31.
En dicha ocasión, la Sala Plena reiteró su postura respecto del lugar que
ocupan las contralorías en la estructura del Estado, a partir de la autonomía
que se predica de ellas. Lo hizo en los siguientes términos:
“Congruentemente, las contralorías no hacen parte de ninguna

rama del poder público, como tampoco del nivel central o del nivel
descentralizado, pues, sencillamente, constituyen órganos
autónomos e independientes, lo cual debe redundar en la
independencia requerida en todo hacer controlador”32 (Subrayas
añadidas).
14. En suma, las contralorías departamentales son organismos de control

autónomos e independientes que no pertenecen a ninguna de las ramas del
poder público. Su existencia responde al sistema de pesos y contrapesos que
el Constituyente diseñó respecto de la estructura del Estado en la Carta
Política de 1991. Tienen como propósito ejercer la vigilancia y control fiscal
en los departamentos en donde están constituidas. Se trata de órganos
técnicos, dotados de autonomía administrativa y presupuestal, los cuales
deben ser fiscalmente sostenibles. Estas contralorías deben colaborar
armónicamente con las demás entidades del Estado, en el marco del ejercicio
de sus funciones de vigilancia y control del erario.
La autonomía e independencia de las contralorías departamentales
15. Como viene de precisarse, la Contraloría General de la República y las

contralorías departamentales son órganos de control técnicos, que no hacen
parte de ninguna de las ramas del poder público y que, por el contrario, gozan
de autonomía e independencia. De ahí que se estime conveniente efectuar una
breve aproximación sobre las características más importantes de tales
atribuciones.
16. Particularmente, la Sentencia C-499 de 1998 estableció que el ejercicio

del control fiscal impone, como requisito esencial, que los órganos que lo
ejecuten sean de carácter técnico y gocen de autonomía administrativa,
presupuestal y jurídica33, así:

32 Ibidem. En relación con este asunto, la Corte Constitucional también estableció en Sentencia C-405 de
1998 que el personero y el contralor municipal no pertenecen a la administración municipal, en los siguientes
términos: “[d]e otro lado, no se debe olvidar que si bien el personero y los contralores mantienen relaciones
con el concejo, en todo caso son organismos de control que gozan de autonomía orgánica y financiera, y
tienen una garantía institucional sobre su independencia, a fin de que puedan cumplir adecuadamente sus
funciones (CP arts. 113 y 117). Esto significa que en sentido estricto estos órganos no hacen parte de la
administración municipal, que es el aparato sobre el cual los concejos ejercen su control político, así como el
Congreso ejerce control sobre el gobierno y la administración (CP art. 114)”.
33 Ibidem. Sentencia C-499 de 1998.
20
(i) La autonomía administrativa supone que las autoridades que realizan el
control fiscal externo puedan autogobernarse, sin injerencias o intervenciones
de otras entidades públicas. Lo anterior, con arreglo a aquellas funciones y
potestades propias que la misma Carta Política les ha asignado por vía de los
artículos 267 y 268 superiores, así como en las normas que los desarrollan.
(ii) La autonomía presupuestal implica que las contralorías ejecuten su

presupuesto en forma independiente, a través de los mecanismos de
contratación y de ordenación de gasto que estas determinen, conforme con las
disposiciones constitucionales pertinentes, las reglas de contratación estatal
aplicables y la ley orgánica de presupuesto.
(iii) Por último, la autonomía jurídica tiene dos dimensiones. De un lado,

implica garantizar, en principio, que el servidor público que dirige el órgano
de control no sea designado ni pueda ser removido por funcionarios
pertenecientes a las entidades a las que está llamado a vigilar. De otra parte,
significa que “los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la
gestión fiscal no pueden estar sometidos a la aprobación, al control o a la
revisión por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia”34.
17. Las anotadas características fueron reiteradas en la Sentencia C-557 de

2009. En dicha ocasión, el pleno de la Corte reparó en el hecho de que la
vigilancia ejercida por las contralorías responde, por excelencia, a una función
pública autónoma en términos administrativos, presupuestales y jurídicos.
Adicionalmente, señaló que la autonomía que se predica de esos órganos debe
entenderse en el marco del Estado unitario (artículo 1° superior), lo que
supone que se halla sometida a los principios establecidos por la Constitución
Política y la ley. Sobre este punto, se dijo lo siguiente respecto de la
autonomía de las contralorías:
“De conformidad con esta concepción de autonomía y parámetros

constitucionales de control fiscal es que se entiende la autonomía de
la Contraloría y aparecen el control fiscal en los distintos niveles
territoriales con las contralorías departamentales y municipales,
ejerciendo un poder de inspección que consulta los dictados de la
vigilancia fiscal moderna, en el entendido de que en su
administración gozan de plena autonomía e independencia para el
desarrollo de su gestión fiscal. Surtido lo anterior, se desarrolla la
función de control fiscal con un sentido selectivo, posterior e
integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y
cualitativo realizado sobre la eficiencia y eficacia de la ejecución
del presupuesto del sector público tanto a nivel nacional como a
nivel de las entidades territoriales”35.
18. En idéntico sentido, la Sentencia C-140 de 2020 recalcó que la única

forma de asegurar que las contralorías funcionen correctamente es
21
garantizando su independencia y autonomía, “entendiendo por independencia
la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos
constitucionales del respectivo órgano, y por autonomía, el otorgamiento, a
cada uno de tales órganos, de la capacidad para desenvolverse y desplegar
sus actividades por sí mismos, y para autogobernarse” 36. Bajo esta premisa,
las contralorías solo pueden ejercer óptimamente su trabajo cuando se
garantiza su independencia y autonomía37.
19. Ahora bien, la Sala llama la atención acerca de que los términos
‘autonomía’ e ‘independencia’ son empleados indistintamente como
sinónimos para referirse a la libertad que se predica de los órganos de control.
Sin perjuicio de lo anterior, conforme a lo señalado en la Sentencia C-140 de
2020, esta Corporación considera que por independencia de los órganos de
control debe entenderse como la capacidad de autogobernarse y ejercer, sin
injerencias o intrusiones, las facultades que la Constitución y la Ley les asigna
para vigilar y controlar a las entidades y órganos que componen el Estado.
20. El Legislador, por su parte, también reafirmó la autonomía e

independencia de las contralorías departamentales. Así lo hizo en la Ley 330
de 1996 “[p]or la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las
Contralorías Departamentales”. El artículo 1º de la preceptiva en cita
establece que les corresponde a las contralorías departamentales ejercer el
control fiscal en su jurisdicción. A su vez, el artículo 2º del referido cuerpo
normativo estipula que las “Contralorías Departamentales son organismos de
carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa, presupuestal y
contractual”38.
36Cfr. Sentencia C-140 de 2020.

37Cfr. Sentencias C-529 de 1993, C-499 de 1998, C-623 de 1999, C-716 de 2002, C-557 de 2009, C-101 de
2018 y C-140 de 2020.
38 Ley 330 de 1996. Artículo 2º.
22
21. Incluso, el Decreto Ley 403 de 2020 39 reconoce la autonomía e
independencia de las contralorías en su artículo 2º. Adicionalmente, el inciso
primero del artículo 5º de dicha ley dispone que las contralorías de los entes
territoriales establecerán -con independencia técnica- las acciones y objetos
de control fiscal40. Por otra parte, la Ley 42 de 1993 “[s]obre la organización
del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen” hace
explícita la autonomía e independencia de los órganos de control en el
parágrafo 1º del artículo 4141.
22. En resumen, las contralorías departamentales son órganos de control que

ostentan autonomía e independencia. La autonomía se refiere a la capacidad
de ejercer su función de control fiscal a través de una administración y
presupuesto propios. También implica, en principio, que el servidor público
que dirige el órgano de control no sea designado ni pueda ser removido por
funcionarios pertenecientes a las entidades a las que está llamado a vigilar, así
como que los actos mediante los cuales se ejerce la vigilancia fiscal no estén
supeditados a la aprobación o revisión de los entes vigilados. Por su parte, la
independencia conlleva la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de
los cometidos constitucionales asignados a esos organismos de control. Con
todo, el ejercicio adecuado de la vigilancia fiscal requiere la independencia y
39 Decreto Ley 403 de 2020. “Artículo 2º. Definiciones. Para los efectos de la vigilancia y el control fiscal se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones: Vigilancia fiscal. Es la función pública de vigilancia de la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos,
que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de
inspección y vigilancia administrativa. Consiste en observar el desarrollo o ejecución de los procesos o toma
de decisiones de los sujetos de control, sin intervenir en aquellos o tener injerencia en estas, así como con
posterioridad al ejercicio de la gestión fiscal, con el fin de obtener información útil para realizar el control
fiscal. Control fiscal: Es la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de
manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el
fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas,
proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines
esenciales del Estado, y supone un pronunciamiento de carácter valorativo sobre la gestión examinada y el
adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los presupuestos para ello. El control fiscal
será ejercido en forma posterior y selectiva por los órganos de control fiscal, sin perjuicio del control
concomitante y preventivo, para garantizar la defensa y protección del patrimonio público en los términos
que establecen la Constitución Política y la ley (…) Sujeto de vigilancia y control: Son sujetos de vigilancia y
control fiscal los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes,
los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que tienen régimen
especial, el Banco de la República, y las demás entidades públicas en todos los niveles administrativos, los
particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título
recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos
públicos en lo relacionado con estos (…)”.
40 Decreto Ley 403 de 2020. “Artículo 5º. Independencia Técnica de las Contralorías Territoriales. Las
actividades, acciones y objetos de control serán establecidos con independencia técnica por las contralorías
territoriales, sin perjuicio de la colaboración técnica que puede existir entre ellas Los contralores
territoriales podrán prescribir los procedimientos técnicos de control, los métodos y la forma de rendir
cuentas por parte de los responsables del manejo de fondos o bienes públicos e indicar los criterios de
evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse dentro de su área de competencia; sin
perjuicio de la facultad de unificación y estandarización de la vigilancia y control fiscal que le corresponde
al Contralor General de la República, la cual tiene carácter vinculante para las contralorías territoriales.”
41 Ley 42 de 1993. “Artículo 41. Para el cumplimiento de los establecido en el ordinal 11 del artículo 268
de la Constitución Política, la Contraloría General de la República deberá certificar la situación de las
finanzas del Estado y rendir el respectivo informe al Congreso y al Presidente de la República, tomando en
cuenta, entre otros, los siguientes factores: (…) Parágrafo 1º. Para efectos del presente artículo se entiende
por Estado las Ramas de Poder Público, los organismos autónomos e independientes como los de control y
electorales, las sociedades de economía mixta y los organismos que integran la estructura de la
administración departamental y municipal.”
23
autonomía de los órganos que la ejecutan, sin perjuicio del mandato de
cooperación que deviene transversal a todas las entidades que hacen parte del
Estado colombiano.
El concepto de control fiscal, los órganos encargados de ejecutarlo y las

entidades del Estado que están sujetas a tal control
23. Respecto del concepto de control fiscal, el artículo 267 superior señala
que tal función es de naturaleza pública y consiste en vigilar la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación, a través de un control financiero, de gestión y de
resultados enmarcado en la eficiencia, economía, equidad y la valoración de
los costos ambientales. La misma norma señala que, en el ámbito nacional, tal
función es ejercida por la Contraloría General de la Nación y, a nivel local y
departamental, por las contralorías distritales, municipales y departamentales.
24. De esa manera, este Tribunal ha establecido que la vigilancia de la

gestión fiscal busca determinar si las operaciones, transacciones, acciones
jurídicas y financieras ejecutadas por sujetos encargados de administrar
recursos públicos, se realizan de acuerdo con los principios constitucionales y
legales aplicables. Se trata de determinar si tales operaciones están conformes
con los principios superiores, legales y contables que les rigen. La
jurisprudencia constitucional se ha referido a los criterios de eficiencia y
eficacia, como parámetros aplicables a la disposición de esos recursos. Tales
recursos suelen ejecutarse conforme a los objetivos, programas y proyectos
que constituyen –en un período determinado– las metas y propósitos
inmediatos de cierta administración o para sufragar los gastos propios del
ejercicio de las actividades cotidianas de las entidades estatales42.
Así, el control fiscal responde a la necesidad de preservar el erario y

consolidar una instancia que garantice y constate la proba ejecución del
presupuesto público, previniendo o sancionando su desviación, despilfarro,
abuso, pérdidas innecesarias y, en general, su administración indebida y
contraria a la Constitución y la ley43.
25. Recientemente, el Decreto Ley 403 de 2020 “[p]or el cual se dictan

normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el
fortalecimiento del control fiscal” consagró una serie de definiciones respecto
de lo que debe entenderse por control y vigilancia fiscal, en los siguientes
términos:
“Artículo 2º. Definiciones. Para efectos de la vigilancia y el

control fiscal se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
“Vigilancia fiscal. Es la función pública de vigilancia de la gestión

fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
42Ibidem. Cfr. Sentencia C-499 de 1998.
43 Sentencias C-716 de 2002 y C-140 de 2020.
24
manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de
control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier
otra forma de inspección y vigilancia administrativa. Consiste en
observar el desarrollo o ejecución de los procesos o toma de
decisiones de los sujetos de control, sin intervenir en aquellos o
tener injerencia en estas, así como con posterioridad al ejercicio de
la gestión fiscal, con el fin de obtener información útil para realizar
el control fiscal.
“Control fiscal: Es la función pública de fiscalización de la gestión

fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de
control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier
otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el fin de
determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los
principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y
normatividad aplicables y logran efectos positivos para la
consecución de los fines esenciales del Estado, y supone un
pronunciamiento de carácter valorativo sobre la gestión examinada
y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan
los presupuestos para ello.
“Objeto de vigilancia y control. Se entienden por objeto de

vigilancia y control, las actividades, acciones, omisiones,
operaciones, procesos, cuenta, contrato, convenio, proyecto,
programa, acto o hecho y los demás asuntos que se encuentren
comprendidos o que incidan directa o indirectamente en la gestión
fiscal o que involucren bienes, fondos o recursos públicos, así como
el uso, explotación, exploración, administración o beneficio de los
mismos”.
Así, el control ejercido por los órganos a cargo de la vigilancia y control fiscal
procede cuando existe gestión de recursos públicos 44. Lo anterior quiere decir
que este se presenta cuando haya administración o disposición de fondos
estatales “en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción,
conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición”45. De
esa manera, toda actividad que suponga la utilización de recursos oficiales es
objeto de vigilancia, con el fin de proteger el patrimonio colectivo y
garantizar la “moralidad en todas las operaciones relacionadas con el
manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y
eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado”46.
26. Como se anotó en precedencia, de acuerdo con el artículo 119 superior,

la Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la

46 Sentencia C-623 de 1999. Cfr. Sentencias C-499 de 1998, C-623 de 1999, C-101 de 2018 y C-140 de
2020.
25
gestión fiscal y el control de resultado de la administración. En términos
similares, el artículo 267 constitucional establece que la vigilancia y el control
fiscal son una función pública a cargo de la Contraloría General de la
República, la cual se encarga de vigilar la gestión fiscal de la administración y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en
todos los niveles administrativos y respecto de cualquier tipo de recurso
público. Ese mismo artículo prevé que la ley reglamentará el ejercicio de
competencias entre contralorías, lo cual deberá realizarse conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
27. En cuanto a las entidades del Estado llamadas a ejercer control fiscal, el
último inciso del artículo 2º del Decreto Ley 403 de 2020 establece lo
siguiente: “Órganos de Control Fiscal. Son la Contraloría General de la
República, las contralorías departamentales, las contralorías distritales, las
contralorías municipales y la Auditoría General de la República, encargados
de la vigilancia y control fiscal de la gestión fiscal, en sus respectivos ámbitos
de competencia”.
28. A su turno, el penúltimo inciso del artículo 2º del Decreto Ley 403 de
2020 señala que son sujetos de vigilancia y control fiscal las entidades que
integran las ramas del poder público, así como los órganos autónomos e
independientes, de control y electorales. También lo son el Banco de la
República, las demás instituciones creadas por la Constitución y, en general,
cualquier persona pública o privada, natural o jurídica que a cualquier título
recauden, administren, manejen y/o inviertan recursos del Estado y/o bienes o
recursos públicos47.
Ese decreto también define el ámbito de competencia de las contralorías

territoriales, en su artículo 4º. Conforme a tal disposición, las contralorías de
los entes territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los
departamentos, distritos, municipios y demás entidades del orden territorial,
conforme con los principios y procedimientos establecidos en la Constitución
y la ley, de manera concurrente con la Contraloría general de la República. Lo
anterior incluye a las asambleas como cuerpo colegiado que hace parte de la
rama ejecutiva departamental.
29. En conclusión, la vigilancia y el control fiscal son funciones públicas

dirigidas a supervisar y fiscalizar la administración, gestión o cualquier forma
de disposición de recursos estatales, por parte de instituciones públicas o
personas naturales o jurídicas, públicas o privadas. Se trata tanto de observar
la ejecución de tales recursos como de determinar si su gestión se realizó
conforme a los principios aplicables, dirigidos a garantizar la consecución de
47 Decreto Ley 403 de 2020. “Artículo 2º. Definiciones (...) Sujeto de vigilancia y control: Son sujetos de
vigilancia y control fiscal los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e
independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que
tienen régimen especial, el Banco de la República, y las demás entidades públicas en todos los niveles
administrativos, los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que
a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o
bienes o recursos públicos en lo relacionado con estos”.
26
los fines esenciales del Estado. La vigilancia y control fiscal son llevadas a
cabo por la Contraloría General de la República, las contralorías de los entes
territoriales y la Auditoría General de la República, de acuerdo con sus
competencias y jurisdicciones fijadas por la Constitución y la ley.
El alcance del control político a cargo de las asambleas departamentales
30. La Constitución Política en su artículo 1º consagra el principio de

descentralización como eje fundamental de la estructura del Estado
colombiano. Su objetivo es morigerar la concentración del poder público
exclusivamente en los órganos ejecutivos del orden nacional. Ello implica
permitir que, al interior de cada ente territorial, existan órganos deliberativos
y democráticos provistos de autonomía para definir políticas y planes que
redunden en el desarrollo y bienestar de los departamentos o municipios a los
que sirven. Lo anterior, sin desconocer el principio de Estado unitario 48. En
ese contexto, las asambleas departamentales son una de las principales
instituciones de la democracia representativa, encaminadas a materializar la
descentralización y autonomía de los entes territoriales, con miras a lograr una
administración departamental ejercida por sus propios habitantes y no dictada
exclusivamente por un gobierno centralizado.
31. En desarrollo de los preceptos anteriores, el artículo 299 de la Carta

Política, conforme a su texto actual adoptado mediante el Acto Legislativo 01
de 2007, faculta directamente a las asambleas para ejercer control político
sobre la administración departamental. Así, resulta necesario determinar el
concepto de control político y lo que se entiende por administración
departamental.
32. En lo que respecta a la administración departamental, la Sala recuerda

que el concepto ‘administración’ corresponde a la rama ejecutiva del poder
público. A su turno, la Carta Política establece en su artículo 115 que las
gobernaciones y alcaldías pertenecen a la rama ejecutiva. Ahora, para
determinar cuáles entidades del nivel territorial pertenecen a la administración
pública, resulta necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 489
de 1998, en cuanto regula la integración de la rama ejecutiva del poder
público.
Concretamente, el referido artículo dispone que: “[l]as gobernaciones, las

alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos
son los organismos principales de la Administración en el correspondiente
nivel territorial”. También hacen parte de la administración departamental los
entes adscritos y vinculados a las autoridades referidas, como lo son los
establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las sociedades de
economía mixta, las empresas de servicios públicos domiciliarios de
naturaleza pública, las empresas industriales y comerciales del Estado y,
27
demás entidades que pertenezcan al sector descentralizado por servicios a
nivel territorial.
33. Por otra parte, en lo que respecta al alcance del control político, esta
Corporación ha definido que este consiste en “investigar, evaluar y realizar
juicios de valor sobre las actuaciones y omisiones de las principales
autoridades que ejercen funciones administrativas”49. Desde tal perspectiva,
se ha considerado que el control político es un mecanismo de rendición de
cuentas orientado a valorar y evaluar la gestión de los asuntos a cargo de las
entidades estatales y, cuando ello proceda, a hacer efectiva la responsabilidad
política de quienes las dirigen.
34. La Constitución en su artículo 114 establece que le corresponde al

Congreso de la República ejercer el control político sobre el gobierno y la
administración. En tal sentido, la Corte Constitucional ha reconocido que, en
principio, el ejercicio del control político es una tarea inherente al Congreso
de la República, mediante la cual valora el desempeño y asigna
responsabilidad política a quienes están al frente de entidades pertenecientes
al Gobierno Nacional50.
35. Sin embargo, tal y como se refirió anteriormente, la jurisprudencia

constitucional y el texto actual del artículo 299 prevén que las asambleas
departamentales también ejercen control político respecto de la
administración departamental y las entidades que la componen. Ello no
desconoce las diferencias existentes entre las asambleas y el Congreso de la
República respecto del alcance del control político que ambas corporaciones
llevan a cabo51. La diferencia esencial entre el Congreso y las asambleas
consiste en que el primero está facultado para expedir leyes en Colombia,
mientras que las asambleas carecen de tal potestad, pues pertenecen a una
rama del poder diferente: la ejecutiva.
Sin perjuicio de la diferencia anteriormente anotada entre Congreso y

asambleas, la posibilidad de ejercer control político por parte de las segundas
responde a la coadministración que estas ejercen, junto con los gobernadores,
sobre el gobierno departamental. Lo anterior, de acuerdo con las funciones
que la Constitución consagró en cabeza de las asambleas 52. El control político
también está concebido como una manera en la cual un órgano democrático
supervisa las diversas entidades que componen la rama ejecutiva territorial.
36. Existen distintos mecanismos a través de los cuales tanto el Congreso de

la República como las asambleas departamentales ejercen control político.
Respecto del primero, la Sentencia C-432 de 2017 estableció que existen dos
definiciones del control político en cabeza del legislativo. Una amplia, en
50 Respecto del alcance del control político a cargo del Congreso de la República, pueden consultarse las
Sentencia C-082 de 1996, C-386 de 1996, C-405 de 1998 y C-518 de 2007, entre otras.
52 Véase los artículos 299, 300, 301 y 302 de la Constitución, respecto de las funciones que el Constituyente
les atribuyó a las asambleas departamentales.
28
virtud de la cual el control político consiste en toda actividad llevada a cabo
con el fin de cuestionar o investigar la gestión de instituciones y órganos del
Estado e, incluso, de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia en
los intereses generales53. Para el ejercicio de este control, el Congreso puede
acudir a cualquiera de las funciones que la Constitución le asigna, lo que
comprende desde el desarrollo de función legislativa, reforma constitucional o
investigación54, hasta las formas tradicionales de control político tales como
citaciones, solicitud de informes o moción de censura. Cabe precisar que no
todos los mecanismos anotados previamente pueden aplicarse indistintamente
respecto de los sujetos sobre quienes puede ejercerse control político,
especialmente, las personas privadas.
37. Por otra parte, el control político ejercido por el Congreso en sentido
estricto se circunscribe a la función prevista en los artículos 114 y 208 de la
Constitución, manifestado en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135
superior. Así, el control político se adelanta mediante mecanismos tales como
citaciones hechas a ministros o directores de departamentos administrativos y
demás sujetos de que trata el artículo 208 superior. También se lleva a cabo a
través de la solicitud de informes (artículo 135.3), cuestionarios (artículo
135.4), citaciones a debate (artículo 135.8) y mociones de censura (artículo
135.9).
38. En cuanto se refiere al control político ejercido por las asambleas

departamentales, la Corte Constitucional, desde la Sentencia C-082 de 1996,
estableció que las asambleas y concejos municipales tienen a su cargo el
control político sobre la gestión gubernamental de los entes territoriales a los
que pertenecen. Así lo reiteró esta Corporación en la Sentencia C-107 de
2013, en la que indicó que la atribución de control político no está
circunscrita a un único sujeto u organismo, sino que le corresponde, además
del Congreso, a corporaciones territoriales tales como los concejos
municipales y distritales y las asambleas departamentales.
39. Antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2007, la

facultad de las asambleas departamentales consistente en ejercer control
político se derivaba de los artículos 113 y 300.11 superiores. Puntualmente, el
artículo 300.11 establecía en su redacción original que las asambleas
departamentales estaban facultadas para solicitar informes al contralor general
del departamento, relacionados con el ejercicio de sus funciones. Solo fue
hasta la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2007, modificatorio
del artículo 299 superior, que se hizo explícito que las asambleas
departamentales podían ejercer control político respecto de la administración
del ente territorial.
53De acuerdo con el Auto 330 de 2008, una expresión del modelo democrático que caracteriza a Colombia es
la potestad en cabeza del Congreso de la República de solicitar explicaciones a aquellas personas, incluso
privadas, que ejerzan actividades que afectan o interesan a la ciudadanía. Cfr. Autos 119 de 2006 y 155 de
2006, así como la Sentencia C-432 de 2017.
54 Corte Constitucional. Auto 330 de 2008 y Sentencia C-540 de 2012.
29
40. Pues bien, en este punto interesa señalar que el propósito de la Ley 2200
de 2022 es, justamente, modernizar y organizar el funcionamiento de los
departamentos. Con ese objetivo, el artículo 154 de esa ley derogó el Decreto
1222 de 1986, por medio del cual se expidió el Código de Régimen
Departamental55. El artículo 39 de ese ordenamiento legal, al cual pertenece el
aparte demandado en esta oportunidad, establece que les corresponde a las
asambleas ejercer control político sobre la administración del departamento.
A partir de lo mencionado en precedencia, la Sala considera que una

definición del control político que ejercen las asambleas consiste en la
vigilancia que esas corporaciones llevan a cabo sobre ciertas entidades,
dependencias u órganos definidos por la Constitución y la Ley, tendiente a
investigar, evaluar, recabar información o realizar juicios de valor sobre sus
actuaciones. Tanto los cinco incisos del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022,
como los dos artículos siguientes prevén mecanismos a través de los cuales
las asambleas ejercen el mencionado control político. Tales mecanismos
corresponden a: (i) citaciones a debates de control político (incisos 1º y 2º del
artículo 39); (ii) solicitud de informes y envío de cuestionarios (incisos 2º y 4º
del artículo 39); (iii) mociones de censura (artículo 40); y, (iv) convocatoria a
personas jurídicas de naturaleza privada (artículo 41).
41. Finalmente, la Sala habrá de referirse a la diferencia entre control

público y control político. La Corte Constitucional, conforme se desarrolló en
precedencia, ha dividido el alcance del control político cuyo ejercicio está a
cargo de ciertas corporaciones del Estado. Específicamente, se ha referido al
control político en sentido amplio y en sentido estricto. A partir de sus
consideraciones sobre tal diferencia, esta Corporación también ha definido el
alcance del denominado control público, que realiza el Congreso de la
República. Este Tribunal estableció en la Sentencia C-018 de 2018 y en el
Auto 543 de 2016, la diferencia entre control político y control público, así:
“… [E]l control político apunta a toda actividad del órgano

colegiado de representación popular tendiente a pedir cuentas,
debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del
‘gobierno y la administración’ (CP art. 114) en la medida en que
sus actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general; el
control público –en su lugar– se focaliza en la posibilidad de
emplazamiento ‘a cualquier persona, natural o jurídica, con miras a
que rinda declaraciones sobre hechos relacionados directamente
con el ejercicio de las funciones que de ordinario cumplen las
comisiones permanentes de cada una de las cámaras, obteniendo
por esa vía información que cualifique la función parlamentaria’”56
55 La Ley 2200 de 2022 derogó el Decreto 1222 de 1986, salvo los artículos que se encuentren vigentes
relacionados con los bienes, contratos y rentas departamentales que continuarán rigiendo, hasta que entre en
vigencia la legislación que para el efecto profiera el Congreso, conforme a lo establecido en el artículo 147 de
la Ley 2200 de 2022.
56Sentencia C-018 de 2018 y Auto 543 de 2016.
30
En tal sentido, colige la Sala Plena, que el control público es un instrumento
que le permite al Congreso de la República acceder a la información que
requiere para el ejercicio de sus funciones, mediante las declaraciones
verbales o escritas de cualquier persona natural o jurídica. En cualquier caso,
la misma Corte Constitucional ha reconocido respecto del control político y el
control público que “no siempre es sencillo establecer una línea divisoria
entre ambas modalidades de control…”57.
El precedente contenido en la Sentencia C-405 de 1998
42. La Sala Plena considera relevante referirse a la Sentencia C-405 de 1998,

pues tanto la Procuraduría General de la Nación como otros intervinientes
estiman que la expresión acusada es exequible a partir de algunas de sus
consideraciones. En aquella providencia, esta Corporación conoció de una
demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 38 de la
Ley 136 de 199458, en virtud del cual se les asignó a los concejos municipales
la facultad de ejercer función de control político ante la administración
municipal, para cuyo fin podía citar, entre otros funcionarios, al contralor
municipal.
Fue así como la Corte Constitucional planteó como problema jurídico objeto
de estudio si el hecho de que la norma acusada habilitara a los concejos
municipales para citar a los personeros y contralores municipales con el fin de
obtener información, debatir sobre sus actuaciones y, eventualmente, formular
una moción de observaciones en relación con su proceder, comportaba la
vulneración de la independencia y autonomía que les es inherente. Bajo ese
entendido, se adelantó un examen de proporcionalidad respecto de los
artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994 para resolver la tensión que se
evidenciaba entre dos particulares mandatos constitucionales: por un lado, la
protección a la autonomía de los contralores municipales (principio que
sugiere que el concejo municipal no debe controvertir ni observar la labor de
vigilancia a cargo de esos funcionarios) y, por otro, la materialización del
principio de optimización del control político sobre la gestión pública, según
el cual los Estados democráticos deben fomentar mecanismos de control
ciudadano respecto de toda actuación del poder público, ya sea de manera
directa o por intermedio de sus representantes.
Como resultado de dicho escrutinio, la Corte Constitucional concluyó que la

norma cuestionada debía declararse conforme a la Carta Política, pues
58“Artículo 38. Funciones de control. Corresponde al Concejo ejercer función de control a la administración
municipal. Con tal fin, podrá citar a los secretarios, jefes de departamento administrativo, y representantes
legales de entidades descentralizadas así como al personero y al contralor. Las citaciones deberán hacerse
con anticipación no menor de cinco días hábiles y formularse en cuestionario escrito. El debate no podrá
extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. También podrá
el Concejo solicitar informaciones escritas a otras autoridades municipales. En todo caso, las citaciones e
informaciones deberán referirse a asuntos propios del cargo del respectivo funcionario.” (el aparte subrayado
corresponde al texto que la Corte Constitucional declaró exequible en la Sentencia C-405 de 1998). Aunque la
demanda de inconstitucionalidad se formuló exclusivamente contra el artículo 38 de la Ley 136 de 1994, en la
Sentencia C-405 de 1998, esta Corporación determinó que era necesario pronunciarse también respecto del
artículo 39 de esa misma ley.
31
constituía una medida (i) legítima que estaba dirigida a estimular el debate
ciudadano y el ejercicio de control político por parte de una corporación con
representación plural en los municipios, así como (ii) adecuada a fin de
permitir a los concejos citar a los contralores, debatir sobre sus actuaciones y
formular, eventualmente, una crítica pública sobre su gestión.
Sobre el tercer aspecto restante del juicio de proporcionalidad, la Sala destacó

que los cuerpos representativos nacionales y locales tienen un interés legítimo
en conocer y debatir la forma en la que las contralorías ejecutan los recursos
públicos que les son asignados. Si bien se trata de órganos de control
autónomos, técnicos, que están exentos de interferencias partidistas, no por
ello deben entenderse ajenos al trabajo propio de las corporaciones elegidas
democráticamente como los concejos o el Congreso. Así, este Tribunal
concluyó que las citaciones y cuestionarios que los concejos pueden formular
a personeros y contralores, encaminados a que respondan preguntas sobre el
ejercicio de sus funciones, no son figuras desproporcionadas, pues no afectan
intensamente su autonomía e independencia. Ello es así porque su cometido
es obtener información relativa a las funciones y deberes de tales
funcionarios, al tiempo que soporta el control político que los concejos
ejercen sobre las dependencias que integran la administración municipal, pues
permite obtener información de primer plano sobre su desempeño. Además,
aun cuando las contralorías son autónomas, ello no quiere decir que estén
desvinculadas del trabajo de los concejos municipales, toda vez que a esas
corporaciones les interesa la labor de vigilancia que las contralorías ejercen.
Sin perjuicio del análisis descrito previamente, la Sentencia C-405 de 1998

esclareció que el hecho de que prosperara una moción de observaciones en
contra del contralor al interior del concejo no facultaba al alcalde municipal
para tomar medidas en su contra, mucho menos para separarlo del cargo. Ello,
comoquiera que, a diferencia de los secretarios y jefes de departamentos
administrativos, los contralores no están subordinados a los alcaldes. En esa
medida, tiene sentido que la moción de observaciones pueda devenir en la
separación del cargo para secretarios, jefes de departamentos administrativos
o representantes legales de entidades descentralizadas, dado que todos ellos sí
son funcionarios agentes del alcalde, quienes son nombrados por este, pueden
ser removidos y, en términos generales, dependen directamente de aquel. Por
consiguiente, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada
de la norma referente a la moción de observaciones, bajo el entendido de que
esta no puede aplicarse al personero y al contralor, pues ello sí afecta su
autonomía e independencia, ya que presupone su subordinación respecto del
alcalde.
43. En resumen, la regla que este Tribunal estableció en la Sentencia C-405

de 1998 consiste en que no transgrede la autonomía del contralor municipal,
el hecho de que una corporación representativa, a saber, un concejo
municipal, ejerza cierta forma de control político -en sentido amplio- sobre
ese órgano de vigilancia. En ese caso se trata de citaciones para comparecer
ante el concejo municipal con el fin de conocer sobre el ejercicio de sus
32
funciones. Lo anterior no transgrede la Carta Política, pues se trata de un
debate público ante un cuerpo democrático respecto de la forma como uno de
los órganos del ente territorial ejerce sus atribuciones. También se trata de una
oportunidad para llevar a cabo una observación pública sobre la gestión del
contralor municipal. Con todo, este Tribunal también determinó en la
mencionada sentencia que no toda forma de control político es válida respecto
de los contralores municipales. Así, por ejemplo, del ejercicio de una moción
de observaciones no puede producirse ninguna represalia o la adopción de
medidas en contra de ese órgano de control, pues en tal caso sí se vulneraría
su autonomía e independencia.
Con base en todo lo hasta ahora expuesto, la Sala pasa a analizar el cargo
planteado en la presente demanda de inconstitucionalidad.
Análisis de constitucionalidad de la norma demandada
44. La demandante considera que es inconstitucional el aparte “así como al

contralor departamental” contenido en el inciso 1º del artículo 39 de la Ley
2200 de 2022. En su criterio, el control político a cargo de las asambleas
departamentales solo puede ejercerse sobre la administración departamental y
las contralorías de esos entes territoriales no pertenecen a dicha categoría.
Esto último, por cuanto las contralorías son un órgano de control y no una
dependencia de la administración departamental. Además, señala que el
artículo 299 superior prohíbe a las asambleas ejercer control político sobre las
contralorías. A su juicio, resulta inconstitucional conferir una interpretación
extensiva al aludido precepto, pues los órganos de control no hacen parte de la
administración del ente territorial. Por todo lo anterior, la actora concluye que
el Legislador excedió su libertad configurativa al incluir a los contralores
departamentales como sujetos de control político.
45. A partir de las consideraciones realizadas sobre la ubicación de las

contralorías en la estructura del Estado, su autonomía e independencia, el
alcance del control fiscal que realizan las contralorías departamentales, los
sujetos sobre los cuales se ejerce y el concepto del control político a cargo de
las asambleas, la Sala Plena concluye que la expresión “así como al contralor
departamental”, contenida al final del inciso 1º del artículo 39 de la Ley 2200
de 2022, se ajusta a la Carta Política. Ello, bajo el entendido de que las
asambleas departamentales, al ejercer control sobre los contralores
departamentales, no podrán obstaculizar el ejercicio de sus funciones de
vigilancia y control fiscal.
46. La Sala Plena reconoce que el texto del artículo al cual pertenece el
aparte demandado puede plantear una problemática constitucional. Para su
análisis, cabe citar una vez más esa disposición normativa:
“Artículo 39. Control Político. Corresponde a la asamblea ejercer

función de control y vigilancia a la administración departamental.
Para tal fin, podrá́ citar a los secretarios de despacho, a los
33
gerentes, y/o representantes legales de entidades descentralizadas
del departamento, así como al contralor departamental. (…)” (Con
subrayas el aparte acusado en la demanda).
De acuerdo con el artículo en cita, en el marco de la función de control y

vigilancia que le corresponde ejercer a la asamblea departamental, esta podrá
citar a los secretarios de despacho, a los gerentes y/o a los representantes
legales de las entidades descentralizadas, así como al contralor departamental.
Del anterior planteamiento se pueden extraer varios aspectos que plantean una
duda constitucional: (i) el título del artículo, a saber, ‘control político’; (ii) los
sujetos que incluye, los cuales pertenecen en su totalidad a la administración
departamental salvo por el contralor; y (iii) la redacción de la norma, que
parece equiparar la figura del contralor departamental, mediante la expresión
‘así como’, a cualquier otro funcionario que sí pertenece a la estructura de la
administración ejecutiva territorial. La duda constitucional también está
demostrada por el entendimiento que la demandante y algunos intervinientes
realizan respecto del artículo al cual hace parte la expresión demandada.
47. De conformidad con los fundamentos jurídicos 9 y siguientes de esta

providencia, la Constitución y la doctrina jurisprudencial de esta Corporación
son claras y consistentes en señalar que las contralorías departamentales,
como órganos de control independientes de las tres ramas del poder público,
no pertenecen a la administración departamental. En consecuencia, aunque la
Carta Política sí prevé que las contralorías puedan ser susceptibles de cierto
control, ello no quiere decir que ese control tenga el mismo alcance que tiene
aquel control político que ejercen las asambleas sobre las dependencias y
entidades que sí pertenecen a la administración departamental.
Dicho de otra manera, para la Sala resulta contrario a la Constitución

considerar que las contralorías departamentales pertenecen a la administración
departamental y, en esa medida, que las asambleas puedan ejercer el mismo
tipo y alcance de control político que realizan sobre las entidades que,
efectivamente, sí integran la administración departamental. En consecuencia,
la Sala identifica la necesidad de condicionar la exequibilidad del aparte
demandado.
48. Sobre este particular, de acuerdo con los artículos 243 superior y 21 del
Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia constitucional, desde sus primeros
pronunciamientos59, ha optado en ocasiones por proferir sentencias
denominadas ‘interpretativas’ o ‘condicionadas’, como una forma de modular
sus decisiones. Lo anterior, con el objetivo de garantizar tanto el principio
democrático como el de conservación del derecho. Ello tiene como fin que los
59Sentencia C-034 de 1993. Respecto de las decisiones de exequibilidad condicionada, la Corte

Constitucional anotó: “La modulación de los efectos de los fallos y las sentencias interpretativas son una
práctica arraigada en el derecho constitucional colombiano. En efecto, mucho antes de que entraran en
funcionamiento los tribunales constitucionales europeos, la Corte Suprema de Justicia de Colombia, cuando
ejercía el papel de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución de 1886, efectuó sentencias
condicionadas o interpretativas (…)”.
34
tribunales constitucionales interpreten las normas sometidas a su estudio, de
una manera que permita preservar al máximo posible las disposiciones
emanadas del Legislador, como materialización del principio democrático 60.
Esa misma perspectiva refuerza la vigencia del principio de conservación del
derecho. Este prescribe que el control de constitucionalidad debe agotar las
diferentes opciones de decisión que cumplan la doble función de preservar la
supremacía de la Constitución y, a su vez, mantener hasta dónde sea posible la
decisión legislativa, en virtud de la legitimidad democrática de la que está
investido el Congreso de la República.
La Sala destaca que la Sentencia C-405 de 1998 también acudió al principio

de conservación del derecho para resolver sobre la exequibilidad de la
disposición en virtud de la cual los concejos municipales pueden citar a los
contralores para conocer sobre el ejercicio de sus funciones. En dicho
pronunciamiento se explicó lo siguiente, al introducir su respuesta al
problema jurídico allí planteado:
“Para responder a este interrogante, es necesario recordar que,

según el principio de conservación del derecho, los tribunales
constitucionales deben siempre buscar preservar al máximo las
disposiciones emanadas de Legislador, en virtud del respeto al
principio democrático. Por ello si una disposición admite una
interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla
exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.
En ese orden de ideas, entra la Corte a analizar si la expresión
acusada admite una interpretación conforme a la Constitución, con
el fin de poder preservarla en el ordenamiento”.
En consecuencia, la exequibilidad condicionada de una norma se configura 61

cuando la Corte concluye que la disposición acusada: (i) debe entenderse en
un sentido determinado que no resulte contrario a la Constitución, de modo
que todas las demás lecturas de esa disposición son inexequibles, y (ii) puede
interpretarse de una manera que es contraria a la Carta Política, por lo que
debe excluirse esa posible lectura62.
Luego de precisar lo anterior, la Sala Plena explica las razones por las cuales
encuentra exequible el aparte demandado, para luego definir el alcance del
condicionamiento al que se somete tal conclusión.
49. Primero. Las contralorías departamentales no están exentas de cualquier

forma de control, aun cuando se trate de órganos autónomos e independientes
que no pertenecen a la administración departamental. En primer lugar, la

62En otras palabras, por medio de una sentencia interpretativa o condicionada, la Corte excluye la
interpretación o interpretaciones que no se encuentran conformes a la Constitución. Así pues, la Corte decide
que determinada disposición es exequible si se entiende de cierta manera o, declara la exequibilidad,
advirtiendo que si se interpreta de tal forma resultaría inconstitucional, de ahí la razón del
condicionamiento” Sentencia C-038 de 2006.
35
Constitución Política en su artículo 300.11 establece que las asambleas
pueden solicitarles informes a los contralores sobre el ejercicio de sus
funciones. Veamos:
“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por

medio de ordenanzas: (…)
“11. Solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones al

Contralor General del Departamento, Secretarios de Gabinete, Jefes
de Departamentos Administrativos y Directores de Institutos
Descentralizados del orden Departamental (…)”
Este Tribunal, en Sentencia C-1258 de 2001, reconoció que la solicitud de

informes por parte de las asambleas a los contralores departamentales
constituye una expresión constitucional válida de la descentralización prevista
por el Constituyente respecto de la estructura del Estado.
50. Segundo. La Sentencia C-405 de 1998 concluyó que la solicitud de

informes consagrada en el referido artículo 300.11 no vulnera la autonomía ni
la independencia de las contralorías departamentales. De hecho, tal como se
señaló en el fundamento jurídico 40, existen distintos mecanismos de control,
sin perjuicio de que se reconozca que la utilización de uno u otro depende por
completo de la naturaleza del órgano o entidad sobre el cual pretende
aplicarse. Puntualmente, la forma de control constitucionalmente admisible
respecto de las contralorías departamentales, de ninguna manera puede tener
el mismo alcance que el control político que las asambleas ejercen respecto de
las entidades que sí hacen parte de la administración departamental.
51. Tercero. El hecho de que el artículo 299 constitucional circunscriba

explícitamente el ejercicio del control político por parte de las asambleas, a la
administración departamental, excluye -de suyo- que las contralorías puedan
ser sujetos de tal control, en la misma forma en la que lo son aquellas
dependencias y entidades que sí pertenecen a la rama ejecutiva de ese ente
territorial.
Conforme explicó la Sala Plena en el capítulo sobre el lugar que ocupan las
contralorías en la estructura del Estado, las contralorías departamentales son
esencialmente órganos autónomos e independientes que no pertenecen a
ninguna de las ramas del poder público.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por la demandante, el aparte

acusado no desconoce el artículo 299 de la Carta Política. Esto pues, como se
anotó en precedencia, la Constitución sí prevé al menos una forma de control
que pueden ejercer las asambleas respecto de los contralores departamentales,
cual es el envío de informes consagrado en el artículo 300.11 superior. Así, el
artículo 39 de la Ley 2200 de 2022 no puede interpretarse como el querer del
Legislador de incluir a los contralores dentro de la administración ejecutiva
departamental. Tal entendimiento resulta contrario a la Carta Política, en
36
cuanto, como se ha reiterado a lo largo de esta providencia, los contralores no
pertenecen a ninguna de las tres ramas del poder público.
En tal virtud, la Sala considera que la interpretación del inciso 1º del aludido
artículo 39 que es acorde a la Constitución, circunscribe el control que las
asambleas pueden ejercer sobre las contralorías departamentales a dos
aspectos: (i) a la citación a la que se refiere el mismo inciso 1º; y (ii) a la
solicitud de informes sobre el ejercicio de sus funciones de que trata el
artículo 300.11 superior.
La Sala Plena insiste en que el hecho de que las contralorías no pertenezcan a

la administración departamental implica -necesariamente- que las asambleas
no pueden ejercer los mismos mecanismos de control político que la ley prevé
para las secretarías, entidades y organismos que sí hacen parte de la
administración del ente territorial.
Asimismo, cabe referirse al inciso 2º del mismo artículo 39, al cual pertenece
el aparte acusado. Tal disposición informa la manera como se lleva a cabo la
citación de que trata el inciso 1º. Puntualmente, el inciso 2º establece que las
citaciones se deben realizar con una antelación no menor a cinco días hábiles
y debe incluir un cuestionario escrito. El funcionario citado deberá radicar su
respuesta ante la asamblea, en medio escrito o magnético. El debate
subsiguiente versará sobre el cuestionario formulado y no puede extenderse a
otros asuntos.
La Sala considera que lo previsto en el inciso 2º del artículo 39 de la Ley

2200 de 2022, puede entenderse como una expresión o especie de la forma de
control que la Constitución prevé en el referido artículo 300.11 de la Carta
Política. Como se estableció en precedencia, la norma constitucional consagra
la posibilidad de que las asambleas soliciten informes sobre el ejercicio de sus
funciones a los contralores departamentales. Así, el hecho de que la citación
contenida en el inciso 1º del aludido artículo 39 se adelante con base en un
cuestionario que el contralor del ente territorial debe absolver, es congruente
con el informe sobre el ejercicio de funciones de que trata el artículo 300.11
superior.
52. En conclusión, la Constitución sí consagra, cuando menos, un

mecanismo de control respecto de los contralores departamentales. En
consecuencia, aunque los contralores son órganos autónomos e independentes
y no pertenecen a ninguna rama del poder público, ello no quiere decir que
escapan de toda forma de control, en el sentido amplio de su acepción. En esa
medida, el mecanismo previsto en el artículo 39 de la Ley 2200 de 2022 les
permite a las asambleas departamentales recabar información sobre la
vigilancia fiscal que realizan las contralorías. Sin embargo, tal forma de
control no puede ejercerse por las asambleas de manera idéntica al control
político que esas corporaciones realizan respecto de las secretarías o entidades
que sí pertenecen a la administración departamental.
37
53. Adicionalmente, el aparte demandado se encuentra ajustado a la Carta
Política, conforme a la ratio decidendi y a las consideraciones realizadas por
esta Corporación en la Sentencia C-405 de 1998. Como se apuntó en los
fundamentos jurídicos 42 y siguientes de esta providencia, la Corte estudió la
constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 136 de 1994 que, en esencia, es
similar al artículo 39 de la Ley 2200 de 2022. Por tal motivo y conforme a lo
manifestado por la Procuraduría General de la Nación y otros intervinientes,
el referido pronunciamiento, pese a la variación del parámetro de control, sí
constituye un precedente aplicable al presente caso.
54. En primer lugar, ha de señalarse que el texto del artículo 38 de la Ley

136 de 1994 es casi idéntico al artículo 39 de la Ley 2200 de 2022, como se
pone en evidencia a continuación:
Ley 136 de 1994 Ley 2200 de 2022

“Por la cual se dictan normas tendientes a “Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento modernizar la organización y el
de los municipios” funcionamiento de los departamentos”
“Artículo 38. Funciones de control. “Artículo 39. Control político. Corresponde a
Corresponde al Concejo ejercer función de la asamblea ejercer función de control y
control a la administración municipal. Con tal vigilancia a la administración departamental.
fin, podrá citar a los secretarios, jefes de Para tal fin, podrá citar a los secretarios de
departamento administrativo, y representantes despacho, a los gerentes y/o representantes
legales de entidades descentralizadas así legales de entidades descentralizadas del
como al personero y al contralor…” (el departamento, así como al contralor
aparte demandado en esa oportunidad va en departamental…” (el aparte demandado va
negrilla) en negrilla)
Salta a la vista, entonces, que la redacción de las citadas normas es semejante.

En ambas se establece la posibilidad de que el concejo o la asamblea cite al
contralor de cada ente territorial, para llevar a cabo el ejercicio de la función
de control sobre la administración departamental. Ciertamente, existe
identidad entre la Sentencia C-405 de 1998 y el asunto bajo examen, por lo
menos en lo que respecta al contenido material de los preceptos normativos
que son objeto de reproche.
Ahora, si bien es cierto que las asambleas y los concejos pertenecen a dos
niveles territoriales diferentes, los contralores departamentales y municipales
están investidos de autonomía e independencia semejantes. Es cierto que los
municipios, distritos y departamentos ostentan características particulares que
los diferencian entre ellos. Sin embargo, no puede afirmarse que los
contralores de uno u otro ente territorial tengan mayor o menor independencia
respecto del otro. No es coincidencia que el Legislador haya redactado el
artículo 38 de la Ley 136 de 1994 de manera casi idéntica al artículo 30 de la
Ley 2200 de 2022. Así, aunque se trate de normas que rigen niveles
territoriales distintos, ello no quiere decir que las consideraciones formuladas
por la Corte en la Sentencia C-405 de 1998 no sean aplicables al presente
caso, respecto de la autonomía e independencia inherente a los contralores de
los entes territoriales, sin distinción alguna en razón de su nivel.
38
Por eso, en este punto, conviene señalar que la Sentencia C-405 de 1998 no
configura cosa juzgada63 respecto de la presente cuestión, por las siguientes
razones:
i. Los preceptos analizados pertenecen a sistemas normativos diferentes.

Tal y como se indicó anteriormente, la Sentencia C-405 de 1998 analizó
el artículo 38 de la Ley 136 de 1994. En este caso, la presente sentencia
estudia una disposición legal distinta, a saber, un aparte del artículo 39
de la Ley 2200 de 2022.
ii. El parámetro de control de constitucionalidad ha variado. En la Sentencia

C-405 de 1998 la demandante adujo que el contenido del artículo 38 de
la Ley 136 de 1994 era contrario a los incisos segundo y tercero del
artículo 113 de la Carta Política. En el asunto que se estudia, la actora
sustenta su acusación en la presunta vulneración que el aparte contenido
en el artículo 39 de la Ley 2200 de 2022 supone respecto del artículo 299
superior.
Ocurre que el artículo 299 de la Constitución ha sido reformado en

múltiples oportunidades. Su texto actual corresponde a la modificación
introducida por el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2007. En
consecuencia, resultaba imposible para la Corte Constitucional contrastar
el artículo 38 de la Ley 136 de 1994 con el texto actual del referido
artículo 299 superior, pues para ese entonces su contenido era diferente.
Tal divergencia respecto del texto del artículo 299 no es menor, pues fue
justamente el Acto Legislativo 01 de 2007 el que previó que las
asambleas departamentales podían ejercer control político sobre la
administración departamental.
Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha advertido que “[l]a

modificación del parámetro de control constitucional se presenta cuando
cambian las normas que constituyeron el referente para juzgar la
constitucionalidad”64 de una disposición65. De esta manera, es claro que
63 La Sala considera que en este asunto hay ausencia de cosa juzgada formal y material pues, aunque ambas
normas son similares, no se trata de disposiciones legales idénticas. Sobre este tema pueden consultarse las
Sentencias C-140 de 2018, C-1064 y C-551 de 2001 y C-427 de 1996.
65El el parámetro de control constitucional está conformado por los artículos de la Carta Política o del bloque
de constitucionalidad que deben contrastarse con las leyes o disposiciones cuya exequibilidad es cuestionada.
De acuerdo con la Sentencia C-500 de 2014, estamos ante un cambio de parámetro de control cuando, por
ejemplo, el texto de algún artículo que forma parte de la Constitución es modificado mediante uno de los
mecanismos previstos para el efecto. En esa providencia, este Tribunal indicó: “[e]l cambio de parámetro, a
diferencia de lo que ocurre con los supuestos comprendidos por la ‘Constitución Viviente’ no alude a una
variación en la interpretación de los textos relevantes, sino a una modificación de tales textos después de
adelantado el procedimiento previsto para ello. En esa medida como el parámetro se encuentra conformado
por actos jurídicos formalmente adoptados o expedidos, su variación -mediante la adopción de una reforma
constitucional o la modificación de un tratado integrado al bloque de constitucionalidad, por ejemplo-
requiere que se siga un procedimiento específico con ese propósito. De no ser ello así, la cosa juzgada
constitucional como garantía de la seguridad jurídica, la coherencia y la supremacía de la Carta, podría
enfrentarse a múltiples excepciones en función de las múltiples y variadas interpretaciones que los textos
abiertos, como la Constitución, suelen admitir. Esta definición del parámetro de control constituye además un
límite a la actuación de esta Corporación que, en su obligación de auto-restricción, debe asegurar que –salvo
circunstancias extraordinarias- su interpretación de la Constitución sea respetada y asegurada”.
39
cuando se modifica el texto de un artículo constitucional puede haber un
cambio de parámetro de control respecto de aquellas normas con rango
de ley, que eventualmente puedan ser contrarias a ese nuevo texto
superior.
Por lo anterior, la Sala Plena concluye que hay un cambio en el

parámetro de constitucionalidad que este Tribunal empleó en 1998 para
determinar la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 136 de 1994,
respecto del parámetro actual. Esto, pues en 1998 no estaba vigente el
texto actual del artículo 299, al tiempo que, en esa oportunidad, la
demanda se formuló por violación de los incisos segundo y tercero del
artículo 113 de la Carta Política.
Con todo, la Sala Plena precisa que el hecho de que el texto actual del
artículo 299 no hubiera existido cuando se profirió la Sentencia C-405 de
1998, no quiere decir que dicha providencia pierda su valor como
antecedente de esta decisión. Lo anterior, por las siguientes razones: (i)
como se explicó en el fundamento jurídico 49, el hecho de que el artículo
299 superior circunscriba el control político ejercido por las asambleas a
la administración departamental, no quiere decir que tal órgano colegiado
no pueda ejercer cierta forma amplia de control respecto de los
contralores de ese ente territorial; (ii) el texto actual del referido artículo
constitucional de ninguna manera comprende la inclusión o anexión de
las contralorías departamentales a la administración ejecutiva de ese ente
territorial; y (iii) contrario a lo manifestado por la demandante en esta
oportunidad, la atribución de las asambleas consistente en ejercer cierto
control en sentido amplio respecto de los contralores departamentales no
se deriva precisamente del hecho de que el inciso 1º del artículo 39
acusado haya ‘incorporado’ a los contralores a la rama ejecutiva
departamental. Tal facultad, por el contrario, tiene fundamento de
principio en otras disposiciones de naturaleza constitucional, tales como:
(i) el artículo 300.11; (ii) las facultades que le asisten al Legislador
consagradas en el artículo 300.12; y (iii) el mismo objetivo de la norma
cuya constitucionalidad se cuestiona y que no está prohibido por la Carta
Política, a saber, que una corporación elegida democráticamente conozca
la manera como las contralorías ejercen sus funciones y obtenga
información de un ente de control para poder ejercer control político
sobre las dependencias y entidades que sí hacen parte de la
administración departamental.
Luego de haberse precisado tanto la ausencia de cosa juzgada en el caso

concreto como definido el alcance del cambio de parámetro de control
constitucional, la Sala Plena considera que el artículo 39 de la Ley 2200 de
2022, al cual se adscribe el aparte acusado, corresponde a una ampliación de
la hipótesis de control que el Legislador previó originalmente en el artículo 38
de la Ley 136 de 1994 y que esta Corporación encontró ajustada al Texto
Superior en la Sentencia C-405 de 1998. Esto es así, comoquiera que el cargo
y los argumentos analizados en esa providencia, respecto de la presunta
40
violación de la autonomía e independencia de las contralorías territoriales, se
corresponden a plenitud con la demanda que se examina en esta oportunidad.
55. En segundo lugar, es de resaltar que en la Sentencia C-405 de 1998 la

Corte resolvió el siguiente cuestionamiento: ¿la autonomía de la que están
investidos el personero y contralor municipales impide que estos sean citados
por el concejo y que este eventualmente formule una moción de
observaciones en relación con su comportamiento? La Sala Plena identificó
en esa ocasión una tensión entre: (i) la autonomía de los contralores y
personeros municipales, y (ii) el principio de optimización del control político
sobre la gestión pública.
Para efectos de resolver lo anterior, en esa oportunidad se acudió a un juicio

de proporcionalidad. La Sentencia C-405 de 1998 no anunció o hizo explícito
el grado de escrutinio del juicio que empleó. Este Tribunal considera que en
ese momento se usaron elementos propios de distintos niveles de intensidad,
aunque las consideraciones se inclinan por un juicio leve66. Ello, si se tiene en
cuenta que el estudio que la Sala realizó se refiere a la exequibilidad de la
medida en cuestión y a lo adecuada que es, como medio para lograr un
determinado fin legítimo. Efectivamente, en un juicio leve, el fin que busca la
norma cuestionada debe ser legítimo y, de manera general, no puede estar
constitucionalmente prohibido. Asimismo, el medio para lograr determinado
fin debe ser adecuado o idóneo para su consecución.
La Sala Plena concuerda con que, en principio, aspectos como el amplio

margen de configuración normativa y la autonomía del Legislador respecto de
su capacidad de asignar funciones de control político o, más específicamente,
de establecer atribuciones a las asambleas departamentales, sean estudiados a
partir de un juicio de intensidad leve. Las Sentencias C-673 de 2001 y C-084
de 2020 han reconocido que, por regla general, se emplea un escrutinio de
este tipo cuando se estudia la exequibilidad de temas respecto de los cuales
está de por medio una competencia específica definida por la Carta Política,
en cabeza de un órgano constitucional. En el presente caso, el artículo 300.12
superior estableció explícitamente que el Legislador está habilitado para
asignarles atribuciones a las asambleas departamentales. Así, estamos
evidentemente ante una competencia puntual establecida por el texto superior,
en cabeza del Legislativo. Por todo lo anterior, la Sala Plena destaca que el
Legislador goza de un amplio margen de configuración legislativa en lo que
respecta a este asunto.
Por otra parte, siguiendo con el juicio de proporcionalidad acometido en la

Sentencia C-405 de 1998, interesa reseñar que esta Corporación concluyó allí
que la medida entonces demandada buscaba una finalidad legítima que, por lo
66Mediante la Sentencia C-445 de 1995, este Tribunal estableció que el análisis de constitucionalidad de una
norma debe realizarse a partir de distintos niveles de intensidad. Tal grado de intensidad se determina
dependiendo de la naturaleza de la medida enjuiciada y puede ser leve, intermedio o estricto. Así, la premisa
que subyace el juicio consiste en que su intensidad es inversamente proporcional a la libertad de
configuración del legislador. Eso quiere decir que entre mayor libertad de configuración tenga el Congreso,
menos intenso y severo debe ser el examen de constitucionalidad.
41
demás, no estaba prohibida por la Carta Política, pues se trataba de estimular
el debate ciudadano y el ejercicio de control político por parte de una
corporación elegida mediante voto popular. Así entendida, la medida también
era adecuada, en cuanto permitía a los concejos municipales citar a los
contralores y personeros para debatir sus actuaciones con el fin de formular
una crítica pública. Ello, sin duda, estimula la democracia deliberativa y el
control político que debe realizarse sobre las actuaciones de los órganos de
control.
56. Finalmente, en esa oportunidad, la Corte señaló que la medida acusada

no comportaba una afectación desproporcionada de la autonomía de los entes
de control, pues los cuerpos representativos nacionales y locales tienen un
interés legítimo en conocer y debatir la manera como se administran los
recursos públicos, incluso aquellos asignados a los órganos de control. Así, el
hecho de que las contralorías sean autónomas no significa que estas se
encuentren completamente desligadas de las corporaciones de los entes
territoriales. Tal vínculo está dado, por ejemplo, en el hecho de que los
concejos municipales sean los encargados de escoger al contralor de su
jurisdicción (como ocurre en el caso de las asambleas departamentales).
Sin embargo, la Corte Constitucional estableció un claro límite: el alcalde no

puede separar de su cargo al contralor municipal ni tomar represalias en su
contra por el ejercicio de su trabajo, a través de una moción de observaciones.
Para este Tribunal, emprender tales medidas sí vulneraría su independencia y
autonomía, pues el contralor no es un subordinado del alcalde.
57. En tercer lugar, la Sala Plena encuentra que las consideraciones

formuladas por esta Corporación en la Sentencia C-405 de 1998, así como el
juicio de proporcionalidad allí empleado, son aplicables al presente asunto.
Si bien es cierto que para el momento en que se profirió la Sentencia C-405

de 1998, el texto del artículo 299 superior era diferente al actual, tal variación
no implica que las consideraciones plasmadas en esa providencia hayan
perdido vigencia. La demandante indica que el artículo 299 constitucional
circunscribe el control político de las asambleas a la administración
departamental y como las contralorías no pertenecen a ella, entonces el aparte
demandado es contrario a la Carta Política. Este Tribunal concuerda con lo
manifestado por la demandante respecto de que las contralorías no pertenecen
a la administración departamental. Así quedó claro en el respectivo capítulo
de esta decisión sobre la estructura del Estado. Sin embargo, tal y como se
indicó en precedencia, la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación
son coincidentes al señalar que las contralorías no son ajenas a ciertas formas
de control.
De acuerdo con el fundamento jurídico 12 expuesto supra, ninguna rama,

órgano, entidad o dependencia estatal puede estar exento de alguna forma de
vigilancia respecto de sus actuaciones. El esquema de pesos y contrapesos
previsto por el Constituyente busca justamente que los distintos organismos
42
que componen el Estado supongan un límite razonable que impida el ejercicio
arbitrario o completamente discrecional de las funciones que la Carta Política
y la ley asignan a los distintos cuerpos del Estado. En consecuencia, las
contralorías no pueden estar desligadas de algún tipo de control, si se quiere
público, respecto de sus actuaciones, sobre todo si se tiene en cuenta que a
través del ejercicio de vigilancia y control fiscal produce insumos que le
permiten a las asambleas realizar control político respecto de las dependencias
que pertenecen a la rama ejecutiva departamental.
58. En esa medida, existen mecanismos de control que no transgreden la

autonomía e independencia de las contralorías departamentales. Es por esta
razón que la Sentencia C-405 de 1998 y sus consideraciones son plenamente
aplicables al presente caso pues, como ya se vio, abordaron el escrutinio
judicial de una disposición normativa esencialmente idéntica a la que ahora
concita la atención de la Sala que se halló ajustada a la Carta, por no ser
considerada vulneratoria de la autonomía e independencia de las contralorías
municipales.
59. En lo que respecta al presente análisis, la Sala Plena concuerda con lo

decidido en la Sentencia C-405 de 1998, pues el hecho de que las asambleas
puedan citar a los contralores departamentales para el ejercicio de control
político: (i) busca una finalidad legítima y que no está prohibida por la
Constitución, cual es la de propiciar el debate ciudadano respecto de las
actuaciones de un órgano de control por parte de una corporación de elección
popular que representa al pueblo en los departamentos, y (ii) se sirve de un
medio adecuado, que le permite a las asambleas citar a los contralores no solo
para conocer sobre sus actuaciones respecto de la vigilancia fiscal que la
Constitución les confía, sino para que dichos órganos de control les provean
insumos e información útil para los debates de control político que aquellas
llevan a cabo respecto de las entidades y dependencias que sí hacen parte de
la administración ejecutiva territorial.
El precedente análisis del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022, al cual

pertenece el aparte demandado, corresponde a un juicio de intensidad leve. A
propósito de este tipo de escrutinio, en la Sentencia C-345 de 2019 se unificó
la jurisprudencia constitucional respecto de los niveles de intensidad
conforme a los cuales debe adelantarse un juicio de proporcionalidad. Como
ya fue explicado, en la Sentencia C-405 de 1998 están presentes distintos
elementos propios de diferentes grados de escrutinio. Aunque en esa
oportunidad se estudió la proporcionalidad estricta del precepto demandado,
para el presente asunto, bajo un juicio leve, no es necesario hacer lo mismo,
pues ese paso no está incluido en un grado de escrutinio débil.
Y es que es claro en la jurisprudencia constitucional que la valoración de la

proporcionalidad en sí misma considerada de una medida es un paso que se
aplica exclusivamente para los grados de escrutinio intermedio y estricto.
Textualmente, la Sala Plena precisó que “en los niveles intermedio y estricto
debe seguirse el test europeo (test o juicio de razonabilidad), de manera tal
43
que el análisis debe incluir lo relativo a la proporcionalidad en sentido
estricto y, por tanto, se debe ‘analizar los costos y beneficios en términos
constitucionales implicados en la medida adoptada, particularmente en el
caso del análisis de igualdad, que es por naturaleza relacional, en
correspondencia con las intensidades del juicio’. La Sala también dejó en
claro que regla en mención no se aplica cuando se trata del nivel débil”67.
Por consiguiente, para analizar la constitucionalidad del aparte demandado

bajo un juicio de intensidad leve, no es necesario estudiar su
proporcionalidad. Esto por cuanto la jurisprudencia de este Tribunal ha
definido que ese paso no es propio de un grado de escrutinio débil, cual es el
que debe emplearse en este caso.
Sin embargo, la Sala considera, como argumento adicional y por fuera del
parámetro estricto del juicio de proporcionalidad, que el aparte demandado no
implica una afectación desmedida de la autonomía e independencia de las
contralorías, pues a los cuerpos representativos les asiste un interés legítimo
en conocer la manera como las contralorías departamentales ejercen sus
funciones y administran los recursos a su cargo.
Así, las asambleas guardan un interés constitucional y legal legítimo respecto

de las actuaciones de las contralorías departamentales. No en vano, el artículo
272 superior y el artículo 3º de la Ley 330 de 1996 prevén que les
corresponde a las asambleas: (i) elegir a los contralores departamentales; (ii)
organizar las contralorías como entidades técnicas y fiscalmente sostenibles,
dotadas de autonomía administrativa y presupuestal; y (iii) determinar la
estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de
remuneración propias de las contralorías departamentales68.
Incluso, tal como se reconoce en la Sentencia C-405 de 1998, a las asambleas

también les corresponde decretar tributos y contribuciones, así como expedir
las normas referentes al presupuesto departamental y anual de rentas y gastos
(numerales 3º y 5º del artículo 300 superior69). Por consiguiente, tanto las
asambleas como las contralorías integran el sistema general de hacienda
pública del ente territorial y, en tal sentido, resulta legítimo que las primeras
busquen conocer el ejercicio de vigilancia y control fiscal que ejercen las
segundas. Esto supone, sin duda, que la corporación de elección popular y el
órgano de control se encuentran entrelazados, en la medida en que ambos
supervisan el manejo, administración y disposición de los recursos asignados
a los departamentos.

68 Ley 330 de 1996. “Artículo 3º. Estructura y planta de personal. Es atribución de las Asambleas
Departamentales, en relación con las respectivas Contralorías, determinar su estructura, planta de personal,
funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo,
a iniciativa de los contralores.”
69 Constitución Política. “Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de
ordenanzas: (...) 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y
los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para
impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento (…) 5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto
departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.”
44
Dado lo anterior, y en el marco del deber de cooperación armónica que se
predica entre todos los órganos y entidades del Estado, es claro que existe una
relación estrecha entre las asambleas y las contralorías departamentales que
justifica constitucionalmente el ejercicio de cierto control, sobre esos órganos
autónomos.
60. En cuarto lugar, en la Sentencia C-405 de 1998 la Corte consideró que el

trámite de una moción de observaciones no podía llevar a que la asamblea o
el alcalde desvincularan al contralor o tomaran cualquier medida en su contra.
En esa ocasión, se insiste, la Corte consideró que tal posibilidad sí suponía
una grave transgresión a la autonomía e independencia de las contralorías,
pues estas no pertenecen a la administración departamental y, por tanto, no
están subordinadas al acalde municipal.
61. En el presente asunto, la Sala Plena debe reiterar el anterior raciocinio,

en la medida en que permitir que el control político que ejercen las asambleas
respecto de los contralores departamentales pueda comprender la adopción de
cualquier medida en su contra o, incluso, su despido, vulnera su autonomía e
independencia, entre otras razones, porque:
i. Como se indicó en el fundamento jurídico 28, las asambleas, dada su

naturaleza de corporaciones públicas, son sujeto de vigilancia y control
fiscal por parte de las contralorías departamentales. Ello significa que la
objetividad, independencia y autonomía de las contralorías
departamentales se ve comprometida ante la posibilidad de que las
asambleas tomen medidas en contra del órgano de control que fiscaliza la
manera en la que estas administran sus recursos.
ii. De acuerdo con el artículo 299 superior y a partir de los fundamentos

jurídicos 9 y siguientes de esta sentencia, las contralorías no pertenecen a
la administración departamental. De esta manera, todos los mecanismos a
disposición de las asambleas para ejercer control político no son
aplicables al control que puede ejercerse respecto de los contralores
departamentales.
Así, el mecanismo de control constitucionalmente válido es la citación

por parte de la asamblea al contralor departamental para que este rinda
informe sobre el ejercicio de sus funciones. Lo anterior, en concordancia
con el artículo 300.11 superior. A este respecto, la Sala Plena concuerda
con lo expresado por este mismo Tribunal en la Sentencia C-405 de 1998,
en la que se dejó por sentado que cualquier medida que suponga una
represalia en contra de los contralores, adoptada en ejercicio de la función
de control político, implica la violación de su autonomía e independencia.
62. Con todo, esta Sala llama la atención sobre el hecho de que la Ley 2200
de 2022 no incorpora mecanismos de control político que pongan en riesgo la
libertad, la autonomía o independencia de los contralores departamentales.
45
Concretamente, el artículo 40 de esa normativa regula la moción de censura.
Esta figura, que puede llevar a la remoción del cargo al funcionario a quien se
le aplica, dispone expresamente lo siguiente:
“Artículo 40. Moción de censura. La tercera parte de los miembros

que componen la asamblea, podrán proponer moción de censura
respecto de los secretarios de despacho del gobernador, por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a
los requerimientos y citaciones de la asamblea. La votación se hará
entre el tercero y el décimo día siguiente a la terminación del debate,
con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación
requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los
miembros que integran la corporación. Una vez aprobada, el
funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no
podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la
motiven hechos nuevos.
“Parágrafo. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya

promovido moción de censura, no obsta para que la misma sea
aprobada”.
Así pues, es evidente que la redacción del artículo en cita es clara por cuanto
circunscribe la aplicación de la moción de censura de manera exclusiva a los
secretarios de despacho del gobernador. Este precepto, al ser expresión propia
del derecho sancionador, es de aplicación restrictiva, lo que significa que no
puede extenderse a otros sujetos o entidades que no estén previstos
explícitamente en él. De cualquier modo, la Corte considera que el Legislador
fue respetuoso del precedente incorporado en la Sentencia C-405 de 1998 al
excluir de la aplicación de dicha figura al contralor departamental. Esto pues,
tal y como se ha dicho en reiteradas oportunidades, el contralor es autónomo e
independiente del gobernador y de la administración departamental y, por
ende, no está subordinado a ella.
63. Para concluir, el antecedente jurisprudencial consagrado en la Sentencia

C-405 de 1998 sí es aplicable al caso en estudio. Lo anterior, por cuanto el
cargo formulado y los argumentos de la demanda, así como el texto normativo
objeto de reproche y las consideraciones hechas por la Corte en esa
oportunidad coinciden con la problemática jurídica planteada en esta ocasión.
Siendo ello así, la Sala Plena considera que el aparte demandado del artículo
39 de la Ley 2200 de 2022 es exequible, pues no vulnera la autonomía e
independencia de las contralorías. Resulta claro que las contralorías
departamentales no pertenecen a la administración departamental y, por esa
razón, las asambleas no pueden ejercer control político de la misma manera
en que lo llevan a cabo respecto de las entidades que sí pertenecen a la rama
ejecutiva territorial.
46
Sin perjuicio de lo anterior, el mecanismo de control previsto en el artículo
demandado no está prohibido por la Constitución y cumple un fin legítimo,
cual es propiciar el debate ciudadano respecto de las actuaciones de un órgano
de control, por parte de una corporación de elección popular que representa al
pueblo en los departamentos. También se sirve de un medio adecuado para
conocer sobre sus actuaciones respecto de la vigilancia fiscal que la
Constitución les confía, al tiempo que esos órganos de control proveen
insumos e información útil para los debates de control político que las mismas
asambleas llevan a cabo sobre las entidades y dependencias que sí hacen parte
de la administración departamental. Tampoco implica una afectación
desproporcionada de la autonomía e independencia de las contralorías, pues
los cuerpos representativos tienen un interés legítimo en conocer la manera en
la que las contralorías departamentales ejercen sus funciones y administran
los recursos a su cargo. Adicionalmente, la figura de la moción de censura
prevista en el artículo 40 de la Ley 2200 de 2022 no aplica para los
contralores municipales, pues solo está prevista para los secretarios de
despacho del gobernador. En suma, el ejercicio del mecanismo de control
previsto en la disposición acusada es constitucional, en la medida en que no
puede comportar represalia alguna frente al órgano de control departamental.
64. Por otra parte, no sobra agregar que la Carta Política en su artículo
300.12 prevé que el Legislador puede asignarles funciones a las asambleas
departamentales. Textualmente, dicha norma superior dispone que le
“[c]orresponde a las Asambleas Departamentales (…) 12. Cumplir con las
demás funciones que le asignen la Constitución y la Ley”. En consecuencia,
resulta claro que la Constitución estableció que el Legislador podía asignarles
funciones adicionales a las asambleas departamentales, aparte de las previstas
en el aludido artículo 300. Dicho de otra forma, el Congreso cuenta con
habilitación legislativa, a partir de la Carta Política, para adscribir funciones a
las asambleas departamentales. Esta figura, por ejemplo, puede advertirse en
los siguientes casos:
(i) los artículos 10º y 1170 de la Ley 47 de 1993 “[p]or la cual se dictan
normas especiales para la organización y el funcionamiento del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
En esos artículos, el Legislador definió las funciones propias de la asamblea
de ese departamento “además de las establecidas por el artículo 300 de la
Constitución Política y por las leyes generales para los departamentos…” 71.
70Artículo 11 “Función especial. Es función especial de la Asamblea Departamental la formulación y
reglamentación de las medidas necesarias para el cumplimiento de los objetivos siguientes: a) La adecuación
del sistema administrativo departamental conforme a las nuevas necesidades departamentales; b) La
eficiente prestación de los servicios públicos de energía, acueducto alcantarillado y telecomunicaciones; c)
La ejecución de programas para la modernización de los servicios sociales de educación, vivienda, salud y
recreación”.
71“Funciones de la Asamblea Departamental. Son funciones de la Asamblea Departamental, además de las
establecidas por el artículo 300 de la Constitución Política y por las leyes generales ara los departamentos,
las siguientes: a) Reglamentar las disposiciones especiales que para el departamento, en materia
administrativa, de inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación del uso del suelo, de
enajenación de bienes inmuebles, de preservación del medio ambiente y de fomento económico que determine
la ley; b) Reglamentar las disposiciones que en materia fiscal de comercio exterior, de cambios y financiera
determine la ley, sin perjuicio de las competencias que en esta materia determinan la Constitución Política y
47
Entre las funciones que el Congreso le asignó a la asamblea del ente territorial
–y que no están previstas en la misma Constitución– se encuentra el
establecer disposiciones especiales en materia de inmigración, control de
densidad poblacional y uso del suelo, entre otras, respecto de las islas del
Caribe que integran ese departamento.
(ii) el artículo 9º de la Ley 330 de 1996 “[p]or la cual se desarrolla el

artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
relativas a las Contralorías Departamentales”. En ese artículo, el Congreso
estableció una serie de atribuciones propias de las contralorías de esos entes
territoriales, “además de lo establecido en el artículo 272 de la Constitución
Política”72. Entre tales atribuciones se encuentra, por ejemplo, presentar a la
asamblea departamental un informe anual sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente.
demás disposiciones legales; c) Expedir las disposiciones relacionadas con la ejecución de los planes y
programas de desarrollo económico y social, de obras públicas y de adecuación de la infraestructura
financiera del departamento; d) Expedir las disposiciones relacionadas con el logro de la conservación y
preservación de los recursos naturales y del medio ambiente del departamento; e) Expedir disposiciones
tendientes a lograr la modernización de la infraestructura turística del departamento; f) Dictar normas
relacionadas con la protección del patrimonio cultural, tangible e intangible, del departamento; g) Las
demás que le fijen la Constitución y las leyes”.
72“Artículo 9 º. Atribuciones. Los Contralores Departamentales, además de lo establecido en el artículo 272
de la Constitución Política, ejercerán las siguientes atribuciones: 1. Prescribir, teniendo en cuenta las
observaciones de la Contraloría General de la República, los métodos y la forma de rendir cuentas los
responsables de manejos de fondos o bienes departamentales y municipales que no tengan Contraloría e
indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. 2. Revisar y
fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del Erario bajo su control y determinar el grado de
eficiencia, eficacia, y economía con que hayan obrado. 3. Llevar un registro de la deuda pública del
departamento, de sus entidades descentralizadas y de los municipios que no tengan Contraloría. 4. Exigir
informes sobre su gestión fiscal a los servidores públicos del orden departamental o municipal, y a toda
persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes del departamento y municipio
fiscalizado. 5. Establecer las responsabilidades que deriven de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma. 6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades
y organismos del orden departamental y municipal bajo su control. 7. Presentar a la Asamblea
Departamental un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente. 8. Promover ante
las autoridades competentes, las investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado
perjuicio a los intereses patrimoniales, departamentales y municipales. La omisión de esta atribución los
hará incurrir en causal de mala conducta. 9. Presentar anualmente a la Asamblea Departamental y a los
Concejos Municipales, un informe sobre el estado de las finanzas de las entidades el departamento a nivel
central y descentralizado, que comprenda el resultado de la evaluación y su concepto sobre la gestión fiscal
de la administración en el manejo dado a los fondos y bienes públicos. 10. Proveer mediante concurso
público los empleos de su dependencia que haya creado la Asamblea Departamental. El incumplimiento de lo
prescrito en el artículo 2o., inciso 2o. de la Ley 27 de 1992, es causal de mala conducta. 11. Realizar
cualquier examen de auditoría, incluido el de los equipos de cómputo o procesamiento electrónico de datos,
respecto de los cuales podrá determinar la confiabilidad y suficiencia de los controles establecidos, examinar
las condiciones del ambiente de procesamiento y adecuado diseño del soporte lógico. 12. Realizar las visitas,
inspecciones e investigaciones que se requieran para el cumplimiento de sus funciones. 13. Evaluar la
ejecución de las obras públicas que se adelanten en el departamento. 14. Auditar el balance de la hacienda
departamental para ser presentado a la Asamblea Departamental. 15. Elaborar el proyecto de presupuesto de
la Contraloría y presentarlo al Gobernador dentro de los términos establecidos por la ley para ser
incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos. 16. Remitir mensualmente a la Contraloría
General de la República la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal, para efectos de incluirlos en el boletín de responsabilidades. Las indagaciones preliminares
adelantadas por las Contralorías Departamentales, tendrán valor probatorio ante la Fiscalía General de la
Nación y los jueces competentes”.
48
(iii) el artículo 1373 de la Ley 434 de 1998 “[p]or la cual se crea el Consejo
Nacional de Raz, Reconciliación y Convivencia, se otorgan funciones y se
dictan otras disposiciones”. En virtud de esa disposición normativa, las
asambleas departamentales están autorizadas para crear, a iniciativa del
gobernador correspondiente, consejos departamentales de paz.
(iv) el artículo 19 de la misma Ley 2200 de 2022 74 a la cual pertenece la

disposición aquí demandada. Ese artículo en particular enumera las funciones
que el Legislador les asignó a las asambleas departamentales.
A partir del recuento normativo anterior, resulta claro que el Legislador ha

hecho uso de la facultad que le asigna el artículo 300.12 superior -en
reiteradas oportunidades- para concederles a las asambleas departamentales
funciones a veces adicionales a las que explícitamente les confiere la Carta
Política a tales corporaciones de elección popular.
Incluso, la ya mencionada Sentencia C-405 de 1998, al efectuar un juicio de

proporcionalidad respecto de los artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994, se
refirió al margen de configuración normativa con la que cuenta el Congreso,
respecto de su capacidad de asignar funciones -incluso de control político- en
cabeza de corporaciones territoriales como el concejo municipal. Como se
anotó en los fundamentos jurídicos 42 y siguientes, esta Corporación
determinó que el Legislador no excedió dicho margen, aunque terminó
condicionado la exequibilidad de tales artículos al entendimiento según el
cual el ejercicio del control político no puede llevar a que las asambleas o
alcaldes tomen represalias en contra de los contralores municipales.
Por fuera de lo anterior, la Corte Constitucional también ha estudiado normas

como el aludido artículo 300.12, mediante el cual la Carta Política le confiere
al Congreso habilitación explícita para legislar respecto de cierto asunto o
institución. Lo hizo específicamente respecto de la vigilancia de las
contralorías departamentales. Puntualmente, la Sentencia C-110 de 1998
estudió la constitucionalidad del artículo 10º de la Ley 330 de 1996. En virtud
de esa norma, la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías
departamentales es ejercida por la Auditoría General de la República.
En la demanda que dio origen a la Sentencia C-110 de 1998 se llegó a

considerar que el Legislador no podía ampliar la facultad explícita y puntual
73Ley 434 de 1998. “Artículo 13. Consejos regionales. Las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales están autorizados para crear, a iniciativas del respectivo Gobernador o Alcalde los Consejos
Departamentales o Municipales de Paz. Las funciones y composición serán análogas a las del Consejo
Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, salvo en lo referente a las ejercidas en desarrollo de
delegación presidencial. Las actuaciones de los Consejos Departamentales y Municipales de Paz deberán ser
realizadas en coordinación con el Comité Nacional de Paz y en concordancia con las directrices y parámetros
que éste señale. Parágrafo 1º. Los ciudadanos podrán recurrir a los mecanismos de participación establecidos
en la Constitución y la ley para promover la creación de los Consejos territoriales de Paz, Reconciliación y
Convivencia. Parágrafo 2º. Para todos los efectos, los Consejos Departamentales y Municipales de Paz serán
también denominados como Consejo Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia.
74 Ley 2200 de 2022. Artículo 19 visible en el siguiente enlace:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_2200_2022.html
49
que la Constitución le había conferido al auditor en el artículo 274 75, como
sujeto encargado de la vigilancia del control fiscal de la Contraloría General
de la República. Dicho de otra manera, en el escrito acusatorio se afirmó que
el Congreso no contaba con la facultad legislativa para extender a otros
sujetos la vigilancia fiscal que el artículo 274 de la Carta Política le encargó
explícitamente al auditor, respecto del contralor general.
Cabe recordar que el artículo 274 superior establece textualmente lo siguiente:

“[l]a ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel
departamental, distrital y municipal”. A partir de esta disposición
constitucional, la Sentencia C-110 de 1998 estableció que hay ocasiones en
las que el Constituyente le atribuye al Congreso en el texto de la Carta
Política, la facultad explícita de legislar respecto de ciertos asuntos, como
ocurre con el referido artículo 274. Este Tribunal manifestó lo siguiente sobre
el particular:
“Como puede observarse, por el simple hecho de que el

Constituyente regule directamente cierta materia, no le está vedado
al legislador intervenir en ella y menos cuando, por el contrario, ha
sido expresamente delegado para ello, como sucede sin lugar a duda
con el inciso segundo del artículo 274 Superior, en donde se permite
la regulación de la vigilancia de las contralorías departamentales,
distritales y municipales por el Congreso, sin limitación alguna, por
lo cual es claro que no le prohibió, como equivocadamente lo
sostiene el demandante, encomendarle dicha gestión al Auditor de la
Contraloría General de la República”.
Así, de lo sostenido por esta Corte a través de la Sentencia C-110 de 1998 se

puede colegir que el Congreso de la República: (i) está plenamente habilitado
para legislar sobre aquellos aspectos en los que la propia Constitución le
confiere esa facultad; lo que, como resultado de lo anterior, significa que (ii)
75El inciso 1º del artículo 274 de la Constitución que estudió la Corte Constitucional en la Sentencia C-110
de 1998 es el siguiente: “Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna
enviada por la Corte Suprema de Justicia”. Ahora, bien, el artículo 5º del Acto Legislativo 04 de 2019
modificó el artículo 274. Así, en la actualidad, el mismo artículo 274 establece que la gestión fiscal de todas
las contralorías en Colombia, incluso las contralorías departamentales, es ejercida por el Auditor General de la
República. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala Plena destaca que el Constituyente derivado mantuvo la
habilitación legislativa consignada en el artículo 274 original, lo hizo en el inciso final del nuevo artículo 274.
A continuación se transcribe el texto completo del artículo 274 vigente, para mayor claridad: “La vigilancia
de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales se
ejercerá por el Auditor General de la República, elegido por el Consejo de Estado de terna enviada por la
Corte Suprema de Justicia, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación
ciudadana y equidad de género, para un periodo de cuatro años. Para ser elegido Auditor General se
requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener
título universitario en ciencias jurídicas, humanas, económicas, financieras, administrativas o contables; y
experiencia profesional no menor a 5 años o como docente universitario por el mismo tiempo, y acreditar las
calidades adicionales que exija la ley. No podrá ser elegido Auditor General quien sea o haya sido miembro
del Congreso u ocupado cargo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, en el año
inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de
prisión por delitos comunes. La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel
departamental, distrital y municipal. Parágrafo Transitorio. El período del Auditor dispuesto en el presente
artículo, se aplicará quien sea elegido con posterioridad a la promulgación de este Acto Legislativo.”
(negrilla fuera de texto)
50
cuenta con autonomía suficiente para regular la vigilancia de las contralorías
de los entes territoriales.
Por otro lado, la Sentencia C-110 de 1998 deja entrever que aun órganos
autónomos e independientes como las contralorías departamentales no están
exentos de ciertas formas de vigilancia, por parte de otras entidades estatales.
En tal medida, es constitucional que la Auditoría General de la República
vigile a las contralorías departamentales. En suma, lo anterior demuestra que
sí es acorde con el texto superior establecer ciertas formas de control, incluso
respecto de aquellas entidades que no pertenecen a alguna rama del poder
público y que ejercen, esencialmente, labores de vigilancia respecto de otras
entidades estatales. Lo anterior ejemplifica el principio de pesos y contrapesos
transversal a la Carta Política, al tiempo que materializa el principio superior
a partir del cual no existe estamento u organismo del Estado que ejerza sus
funciones de manera totalmente discrecional y escape completamente de
cualquier forma control o vigilancia respecto del ejercicio de tales funciones.
65. En resumidas cuentas, el aparte constitucional demandado en la presente

oportunidad es exequible. Ello, en la medida en que la Constitución estableció
que el Congreso cuenta con la habilitación legislativa para: (i) asignarles
funciones a las asambleas departamentales y (ii) determinar cuál entidad del
Estado debe encargarse de vigilar a las contralorías departamentales. En
efecto, el Legislador ha ejercido su delegación respecto de la posibilidad de
asignarle funciones a las asambleas departamentales entre otras, en las Leyes
47 de 1993, 330 de 1996, 434 de 1998 y en la misma Ley 2200 de 2022, a la
cual pertenece la disposición demandada, la cual enlista en su artículo 19 una
serie de funciones atribuidas a las asambleas. Tal potestad legislativa también
fue avalada por este Tribunal en la referida Sentencia C-405 de 1998.
66. Sin embargo, como desde un inicio del análisis se había anunciado, la
Sala Plena advierte que resulta necesario condicionar la exequibilidad del
aparte demandado a un entendimiento acorde con la Carta Política. Ello, a fin
de garantizar que las asambleas departamentales no puedan ejercer la forma
de control (citaciones) prevista en el artículo 39 de la Ley 2200 de 2022 sobre
las contralorías territoriales, de tal suerte que obstaculicen o impidan la
vigilancia fiscal que esos órganos deben realizar.
En otras palabras, esta Corporación estima que sería contrario a la autonomía

e independencia de los contralores departamentales que las asambleas
emplearan la forma de control consagrada en el artículo demandado para
limitar o restringir la vigilancia fiscal que las contralorías deben ejercer sobre
las mismas asambleas y, en general, para impedir o emprender represalias por
el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.
Así, la necesidad de condicionar la exequibilidad del artículo acusado

encuentra fundamento de respaldo en las eventuales interpretaciones
contrarias a la Constitución que puedan derivarse del mismo. Y es que de una
lectura del referido artículo no se puede derivar que (i) las contralorías
51
departamentales pertenecen a la administración departamental; ni mucho
menos que (ii) las asambleas están facultadas para aplicar cualquier tipología
de control político respecto de las contralorías departamentales. La forma de
control constitucionalmente admisible se circunscribe a la citación de la que
trata esa misma norma, conforme a lo dispuesto en el artículo 300.11 superior.
67. En este punto, la Corte hace un llamado para preservar y proteger la

independencia de las contralorías departamentales, pues se trata de órganos
autónomos que, como se explicó en el fundamento jurídico 15 y siguientes,
contribuyen a mantener el sistema de pesos y contrapesos inherentes al Estado
democrático que definió el Constituyente.
68. No debe olvidarse que las asambleas departamentales son sujetos de

control político. En tal sentido, y de acuerdo con el artículo 272 superior, les
corresponde a las contralorías departamentales supervisar la gestión fiscal en
los entes territoriales en donde estén constituidas. Por consiguiente, las
contralorías deben llevar a cabo la anotada supervisión con objetividad y sin
temer represalias respecto de sus actos, lo cual puede comprometer el alcance
y la ecuanimidad de la vigilancia que tales órganos de control ejercen sobre la
gestión fiscal de las asambleas.
La Sala destaca que, tal y como se expuso en los fundamentos jurídicos 16 y

siguientes, las contralorías gozan de tres tipos de autonomía: administrativa,
presupuestal y jurídica. Por lo tanto, la Corte estima necesario proteger la
segunda dimensión de autonomía jurídica de esos órganos de control, misma
que implica que los actos por medio de los cuales las contralorías realizan
vigilancia o control fiscal no pueden estar sometidos a la aquiescencia de los
entes sobre los cuales recae tal vigilancia.
En este punto, resulta relevante traer a colación nuevamente el inciso 1º del

artículo 39 de la Ley 2200 de 2022:
“Artículo 39. Control Político. Corresponde a la asamblea ejercer

función de control y vigilancia a la administración departamental.
Para tal fin, podrá́ citar a los secretarios de despacho, a los gerentes,
y/o representantes legales de entidades descentralizadas del
departamento, así́ como al contralor departamental. (…)” (el aparte
demandado ha sido subrayado).
A partir de este texto, la Sala Plena señala que la citación a la que se refiere el
citado artículo 39 no puede emplearse para entorpecer, amedrentar o limitar el
ejercicio de vigilancia y control fiscal que las contralorías deben realizar
respecto de las asambleas departamentales. De la misma manera, en tanto esa
forma de control tiene carácter amplio y su propósito está concentrado
esencialmente en la ilustración a la asamblea departamental de la manera
cómo la contraloría de ese ente territorial ejerce sus funciones, no puede
servir de base para impedir o coaccionar el ejercicio de esas facultades,
52
actividad que está revestida de los atributos de independencia y autonomía,
conforme se ha explicado suficientemente en esta providencia.
69. Por lo anotado, la Sala Plena condicionará la exequibilidad de la

disposición acusada. En este sentido, el aparte “así como al contralor
departamental”, contenido en el inciso 1º del artículo 39 de la Ley 2200 de
2022, es exequible bajo el entendido de que las asambleas departamentales no
pueden ejercer control político sobre las contralorías territoriales, de tal suerte
que obstaculicen o impidan la vigilancia y control fiscal que esos órganos
deben realizar.
70. A lo anterior, la Sala Plena considera oportuno agregar dos aspectos. El

primero de ellos, alude al deber de colaboración que le es exigible a cada
órgano o institución del Estado, el cual cobija tanto a las asambleas como a
las contralorías departamentales. En efecto, por virtud de la aplicación del
citado principio, la Sala toma nota de que las contralorías departamentales
juegan un papel crucial en el ejercicio del control político que las asambleas
deben llevar a cabo respecto de las dependencias y entidades que sí
pertenecen a la administración departamental.
De acuerdo con el artículo 272 superior, las contralorías ejercen vigilancia y

control fiscal respecto de los departamentos en donde están constituidas. Eso
incluye a la administración del ente territorial. Así, el control político que
ejercen las asambleas puede ser más eficaz, profundo y efectivo si estas
cuentan con los informes, hallazgos o conceptos que las contralorías
departamentales formulen respecto de la gestión de los recursos públicos a
cargo de las dependencias que componen la administración departamental. En
ese escenario, surge entonces un deber de colaboración de las contralorías
frente a la atribución de control político que las asambleas deben realizar
sobre las dependencias e instituciones que sí pertenecen a la administración
departamental y, en general, de todo sujeto que administre recursos públicos y
que pueda ser convocado por la asamblea para realizar control político.
En cuanto al segundo aspecto, la Sala Plena insiste en advertir que las

asambleas no pueden asignar ningún tipo de consecuencia -a partir de un
juicio de responsabilidad política- respecto de las actuaciones del contralor
departamental, producto de la citación a la que se refiere el artículo 39 de la
Ley 2200 de 2022. Tampoco, bajo ninguna circunstancia, puede llegar a
aplicar al contralor departamental la moción de censura prevista en el artículo
40 de esa misma disposición normativa. En tal sentido, a las asambleas solo
les asiste la posibilidad de solicitarle los informes de que trata el artículo
300.11 de la Carta Política o efectuar su citación en los términos previstos en
el referido artículo 39 de la Ley 2200 de 2022.
Síntesis de la decisión
71. La ciudadana Oliva Doris Vega Gaitán presentó acción pública de

inconstitucionalidad, mediante la cual pidió la declaratoria de inexequibilidad
53
del aparte “así como al contralor departamental”, contenido en el inciso 1º
del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022 “[p]or la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
departamentos”. Para sustentar su petición, adujo que tal aparte es contrario
al artículo 299 superior, el cual circunscribe el ejercicio de control político por
parte de las asambleas -exclusivamente- a las dependencias y entidades que
componen la administración departamental.
La demandante señaló que la disposición acusada deviene contraria a la Carta

Política porque: (i) las contralorías no pertenecen a la administración
departamental; (ii) el artículo 299 superior no prevé que las asambleas puedan
ejercer control político sobre los contralores departamentales; y (iii) es
contrario a la Constitución hacer una interpretación extensiva del anotado
artículo 299 que permita a las asambleas realizar control político sobre las
contralorías, pues estas no pertenecen a la rama ejecutiva del ente territorial.
Así, en términos generales, alegó que el Congreso de la República excedió su
libertad de configuración legislativa al incluir en la disposición acusada a los
contralores departamentales como sujetos de control político.
72. A partir de lo señalado en la demanda y de las distintas intervenciones a

favor y en contra de la exequibilidad del aparte acusado, la Sala Plena planteó
el siguiente problema jurídico: ¿vulnera la disposición acusada el artículo 299
de la Carta Política, al permitirle a las asambleas departamentales ejercer
control sobre los contralores departamentales, en los términos establecidos en
el artículo 39 de la Ley 2200 de 2022?
73. Para resolver este cuestionamiento, la Corte Constitucional acometió el

examen de las siguientes temáticas: (i) la ubicación de las contralorías en la
estructura del Estado; (ii) la autonomía e independencia que se predica de
esos organismos de control; (iii) el concepto de control fiscal, los órganos
encargados de realizarlo y las entidades y personas que están sujetas al
mismo; (iv) el control político a cargo de las asambleas departamentales; y (v)
el contenido de la Sentencia C-405 de 1998.
74. Con base en lo anterior, la Sala Plena concluyó que la expresión “así
como al contralor departamental”, contenida en el inciso 1º del artículo 39 de
la Ley 2200 de 2022 era exequible condicionadamente. Para arribar a tal
conclusión, la Corte constató lo siguiente: (i) que la Constitución y la
jurisprudencia sí prevén que las contralorías estén sujetas a ciertas formas de
control, en sentido amplio. En consecuencia, aunque sean órganos de
autónomos e independientes de las ramas del poder público, ello no quiere
decir que escapen de toda forma de interacción o supervisión, por parte de
otras corporaciones o entidades del Estado. Sin embargo, tal control político
no puede ser ejercido por las asambleas de la misma manera en que lo
realizan respecto de las entidades que sí pertenecen a la administración
departamental; (ii) que la Sentencia C-405 de 1998 sí constituye un
antecedente aplicable para el presente caso y ello conlleva la exequibilidad
del aparte acusado. Lo anterior, por cuanto el cargo formulado, los
54
argumentos de la demanda, así como el texto del aparte acusado y las
consideraciones hechas por la Corte en esa oportunidad coinciden con los
mismos asuntos abordados por la Corporación en este caso. A partir de este
antecedente, la Sala Plena considera que el aparte demandado del artículo 39
de la Ley 2200 de 2022 es exequible, pues no vulnera la autonomía e
independencia de las contralorías. Es así, pues la citación a la que se refiere
ese artículo tiene un fin legítimo y se sirve de un medio adecuado para que
una corporación elegida democráticamente conozca la manera como las
contralorías departamentales ejercen sus funciones, al tiempo que dichos
órganos de control pueden aportar insumos esenciales para el ejercicio del
control político que las asambleas llevan a cabo sobre las entidades y
dependencias que sí pertenecen a la administración departamental. Sin
embargo, como las contralorías no pertenecen a la administración pública,
estas no pueden, en virtud de la propia función de control político, ser objeto
de medidas en su contra ni mucho menos los funcionarios que las representen
ser separados de su cargo; y (iii) que a partir del artículo 300.12 superior, la
Corte considera que el Congreso cuenta con habilitación legislativa
constitucional para atribuir funciones a las asambleas departamentales. Por
todo lo anterior, la Sala Plena destaca que el Legislador goza de un amplio
margen de configuración legislativa en lo que relación con este tema.
75. Por último, la Corte advirtió la necesidad de condicionar la exequibilidad

del aparte acusado. La Sala Plena concuerda con lo expresado por la
ciudadana Vega Gaitán, en el sentido de que el ejercicio de control político
irrestricto por parte de las asambleas sobre las contralorías departamentales
resulta desproporcionado, pues transgrede su independencia y autonomía. Así,
esta Corporación considera que el aparte demandado es exequible, bajo el
entendido de que las asambleas departamentales no pueden ejercer control
político sobre las contralorías territoriales, de tal manera que obstaculicen o
impidan la vigilancia y control fiscal que esos órganos deben realizar.
La Sala Plena destaca que las contralorías departamentales ejercen vigilancia

y control fiscal sobre las asambleas de esos entes territoriales. En esa medida,
las asambleas no pueden, mediante el ejercicio de control político, impedir o
poner en riesgo la objetividad con que esos órganos de control ejercen sus
funciones constitucionales. En consecuencia, es contrario a la Carta Política el
que las asambleas lleguen a valerse del mecanismo de control analizado para
prevenir que los contralores realicen su trabajo, conforme a los estándares que
la Constitución y la Ley prevén respecto de la vigilancia y control fiscal de las
corporaciones territoriales.
76. Por último, la Sala Plena destacó el deber constitucional aplicable a las
contralorías de colaborar con las demás ramas del poder público, incluyendo
las asambleas departamentales. En consecuencia, esta Corporación recuerda
que por disposición del artículo 300.11 superior, las contralorías deben rendir
informes sobre el ejercicio de sus funciones. Ello enriquece el control político
que las asambleas realizan sobre las secretarías, entidades o dependencias que
sí pertenecen a la administración del ente territorial. Sin embargo, el hecho de
55
que esos órganos de control tengan tal deber no quiere decir que puedan ser
objeto del control político al que se ven abocadas las entidades que hacen
parte de la rama ejecutiva territorial.
A partir de todo lo anterior, este Tribunal considera que se debe declarar

condicionalmente exequible el aparte “así como al contralor departamental”,
contenido en el inciso 1º del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022.
VII. DECISIÓN
En mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la

República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “así como al contralor departamental”,

contenida en el inciso 1º del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022 “por la cual
se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los departamentos”, en el entendido de que las asambleas
departamentales, al ejercer control a los contralores departamentales, no
podrán obstaculizar el ejercicio de las funciones de control fiscal.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA

MAGISTRADA
Con aclaración de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado
56
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
57
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
A LA SENTENCIA C-376/22
Expediente: D-14759
Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 39 (parcial) de la Ley 2200 de
2022 “por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y
el funcionamiento de los departamentos”.
Demandante: Oliva Doris Vega Gaitán
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto

en el asunto de la referencia pues, si bien comparto las declaratoria de
exequibilidad del aparte acusado, considero que el control político a cargo de
las corporaciones públicas de elección popular no recae de manera exclusiva
sobre órganos y servidores de la rama ejecutiva del respectivo nivel
administrativo, pues el concepto de administración sobre la cual recae dicho
control debe ser entendido en sentido amplio.
El control político es de la esencia de la democracia y, conforme al diseño

constitucional del modelo democrático, dicho control puede ser ejercido
directamente por los ciudadanos -en los términos del artículo 40 de la
Constitución-, o por medio de sus representantes en los cuerpos colegiados de
representación democrática -en los términos de los artículos 114, 299 y 312 de
la Constitución-.
De esta forma, el control político que la Constitución atribuye al Congreso, a

las asambleas departamentales y a los concejos municipales, puede ser
ejercido, a su vez, sobre la administración nacional, departamental y
municipal, respectivamente, es decir sobre los órganos y servidores a cargo de
las funciones administrativas del respectivo nivel de la administración en un
sentido amplio y no únicamente, como lo entienden algunos, respecto de
órganos y servidores de la rama ejecutiva del respectivo nivel administrativo.
Lo anterior se observa en el texto mismo de la Carta Política cuando, al

habilitar a las asambleas a pedir informes sobre el ejercicio de sus funciones al
contralor departamental en el artículo 300-11 superior, establece el control
político por fuera de los linderos de la rama ejecutiva.
Por lo anterior, estimo que la sentencia frente a la cual aclaro mi voto incurre
en un yerro al aseverar que “[e]l control político también está concebido
58
como una manera en la cual un órgano democrático supervisa y ejerce control
sobre las diversas entidades que componen la rama ejecutiva territorial”
(subrayas fuera del texto), y a la vez afirmar que las contralorías
departamentales no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, pues
es claro que la Constitución misma concibe un control político con un alcance
más allá de las fronteras de la rama ejecutiva.
De esta forma, a mi juicio la razón por la cual el control político que pueden
ejercer las asambleas departamentales sobre el contralor departamental cuenta
con algunas limitaciones dada la naturaleza del objeto del control, estas
limitaciones no se derivan de la caracterización de las contralorías
departamentales como órganos de control ajenas a las ramas del poder, sino de
su naturaleza de “entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal” -C.P., art. 272- cuya organización depende precisamente de las
corporaciones públicas de elección popular.
Es claro que el cabal ejercicio de la función de control fiscal sobre los

distintos órganos de la entidad territorial respectiva requiere de un grado de
autonomía e independencia particular, cuyo principal efecto es una necesaria
comprensión limitada del alcance del control político que dichas
corporaciones colegiadas pueden ejercer sobre las contralorías que conforman
en su respectivo nivel territorial y cuyo contralor eligen76.
Ahora bien, finalmente considero que las prevenciones sobre el abuso en el

ejercicio del control político carecen de fundamento si se tiene en cuenta que
los integrantes de los órganos de representación responden por la
extralimitación en el ejercicio de sus funciones de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 6 de la Constitución.

Magistrado
76 Constitución Política, art. 272: “Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales
organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal, y garantizar su sostenibilidad fiscal. […] Los Contralores departamentales, distritales y
municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna
conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo
los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para
un periodo de cuatro años que no podrá coincidir con el periodo del correspondiente gobernador y alcalde”.
59

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Sentencia C-376/22

Referencia: Expediente D-14759

Demanda de inconstitucionalidad contra el

Demandante: Oliva Doris Vega Gaitán

Magistrado sustanciador (e):

Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

La ciudadana Oliva Doris Vega Gaitán, en ejercicio de la acción pública de

Mediante Auto del 2 de mayo de 2022, la Magistrada Gloria Stella Ortiz

El 3 de julio de 2022, la doctora Gloria Stella Ortiz Delgado culminó su

Cumplidos los trámites constitucionales y legales previstos en el artículo 242

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe el texto del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022

“LEY 2200 DE 2022

“por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y

“Artículo 39. Control político. Corresponde a la asamblea ejercer función

“Las citaciones deberán realizarse con anticipación no menor de cinco

“En la sesión inicial del debate, se deberá garantizar la intervención del

“De la misma manera podrán invitar a los gerentes o jefes seccionales de

“En todo caso, las citaciones e informaciones deberán referirse a asuntos

La demandante1 considera que el aparte normativo acusado resulta violatorio

En primer lugar, la actora sostiene que la contraloría es un órgano de control y

En tercer y último lugar, la actora señala que no es posible efectuar una

IV.1. Ministerio del Interior

El Ministerio del Interior solicita a esta Corte que declare la

4.2. Departamento Administrativo de la Función Pública

El Departamento Administrativo de la Función Pública participó en el trámite

4.3. Federación Nacional de Departamentos

El Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos intervino

4.4. Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República solicita a esta Corporación que declare

4.5. Contraloría Distrital de Bogotá

La Contraloría Distrital de Bogotá considera que la norma acusada es

Es por lo anterior que el ordenamiento jurídico colombiano separó las

4.6. Contraloría Departamental de Risaralda

La Contraloría Departamental de Risaralda solicita a la Corte Constitucional

Aunado a lo anterior, es cierto que las asambleas pueden ejercer control

Puntualmente, la Contraloría de Risaralda aduce que la norma acusada es

7 Intervención de la Contraloría de Risaralda, contenida en el expediente digital D-14759.

El Contralor General de Santander, quien funge a su vez como presidente del

Aunado a lo anterior, el interviniente refiere los artículos 267 y 286 de la Carta

Aunado a lo anterior, el mismo artículo 299 circunscribió el control político a

4.8. Universidad Externado de Colombia

La Universidad Externado de Colombia considera que la norma es

Al respecto, ese centro de estudios considera que el control político constituye

9 Intervención del Consejo Nacional de Contralores y la Contraloría de Santander, contenida en el expediente

4.9. Universidad de Cartagena

La Universidad de Cartagena solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD

Aunado a lo anterior, la Universidad de Cartagena indica que, tanto el Acto

Lo anterior guarda concordancia con la regla de decisión establecida por la

4.10. Transparencia por Colombia

La segunda interpretación sí considera que el artículo demandado habilita a las

4.11. Intervenciones ciudadanas

Ciudadanos Yeimi Milena Rojas y Juan Esteban Triviño Betancourt

La ciudadana Yeimi Milena Rojas y el ciudadano Juan Esteban Triviño

De acuerdo con los intervinientes, el artículo 299 de la Carta Política sólo

Ciudadanos Edson Alberto López Castellanos, Carlos Saúl Sierra Niño y

Los intervinientes sustentan su postura en la Sentencia C-405 de 1998. Según

Por otra parte, los ciudadanos hacen un recuento de la normatividad aplicable a