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A DIEZ AÑOS DE LA SANCIÓN DE LA LEY

NACIONAL DE SALUD MENTAL
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A DIEZ AÑOS
DE LA SANCIÓN
DE LA LEY NACIONAL
DE SALUD MENTAL
Coordenadas
para una cartografía posible
Silvia Faraone
Alejandra Barcala
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A diez años de la sanción de la Ley Nacional de Salud Mental:

coordenadas para una cartografía posible / Silvia Faraone; Alejan-
dra Barcala. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Teseo,
2020. 232 p.; 20 x 13 cm.
ISBN 978-987-723-257-8
1. Salud Mental. 2. Derechos Humanos. 3. Políticas Públicas. I.
Faraone, Silvia. II. Barcala, Alejandra
CDD 362.2042
© Editorial Teseo, 2020
Buenos Aires, Argentina
Editorial Teseo
Hecho el depósito que previene la ley 11.723
Para sugerencias o comentarios acerca del contenido de esta obra,
escríbanos a: [email protected]
www.editorialteseo.com
ISBN: 9789877232578
Imágenes: de tapa: “En lo que desconoce”, de portadillas: “En cierta
esperanza”, “En la soledad temprana” y “En una especie de risa”,
Marcela Motta, 2020 (pastel al óleo sobre papel).
Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son
responsabilidad exclusiva del/los autor/es.
A diez años de la sanción de la Ley Nacional de Salud
Mental
TeseoPress Design (www.teseopress.com)
ExLibrisTeseo 60997cba4d6aa. Sólo para uso personal
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Índice
Agradecimientos..............................................................................9
Siglas incluidas en el texto y su significado .......................... 11
Prólogo ............................................................................................ 13
Emiliano Galende
Introducción .................................................................................. 19
Coordenadas cartográficas iniciales ................................. 25

Arena pública y actores emergentes en el contexto
previo a la Ley Nacional de Salud Mental............................. 27
Marco internacional de protección de los derechos
humanos y su acogida en la Ley Nacional de Salud
Mental.............................................................................................. 47
La micropolítica de los debates en torno al proyecto de
Ley Nacional de Salud Mental.................................................. 69
Coordenadas cartográficas pendientes ............................ 85

Avatares de las políticas públicas en el campo de la salud
mental .............................................................................................. 87
Las venas abiertas del campo de la salud mental............... 111
Avances y retrocesos en las trayectorias de prácticas
alternativas y sustitutivas al manicomio.............................. 129
Coordenadas cartográficas imprescindibles................. 149

Actores emergentes previstos por la Ley Nacional de
Salud Mental como garantes de los derechos humanos.. 151
Las voces de usuarias, usuarios y familiares ....................... 173
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8 • Índice
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Epílogo .......................................................................................... 185

Vicente A. Galli
Bibliografía ................................................................................... 197
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Agradecimientos
Queremos agradecer a la universidad pública, que nos dio

la posibilidad de formamos en nuestras carreras de grado
y posgrado. En ella seguimos trabajando como docentes y
también realizamos diversos proyectos de investigación en
el campo de la salud mental y los derechos humanos.
En particular, a la Secretaría de Ciencia y Técnica de
Universidad de Buenos Aires, que con su apoyo financiero
a través de un proyecto de investigación UBACyT conso-
lidó nuestro conocimiento en torno a la Ley Nacional de
Salud Mental 26.657 y facilitó la publicación de este libro.
También a la Universidad Nacional de Lanús, que a través
de los posgrados de Salud Mental Comunitaria nos permite
transferir y compartir los conocimientos alcanzados con
colegas de distintas disciplinas. Ambos espacios académicos
nos posibilitan aportar al fortalecimiento del campo de la
salud mental y los derechos humanos.
Muy especialmente, agradecemos a Emiliano Galende
y Vicente Galli, quienes nos enseñaron a comprender la
complejidad del campo de la salud mental desde la mirada
de los derechos humanos, las políticas públicas y la salud
mental comunitaria. Su posicionamiento ético, político y
epistemológico nos guía en nuestro desarrollo profesional.
Ellos nos siguen acompañando con la generosidad de siem-
pre aceptando escribir el prólogo y el epílogo de este libro.
Agradecemos a Marcela Motta, quien amorosamente
nos compartió las hermosas obras que ilustran el libro.
A las usuarias, los usuarios y los familiares de servi-
cios de salud mental, ya que sin sus voces este libro no
podría haber concluido. Destacadamente, a Bárbara Kunic-
ki, de APUSSAM; a Pupi Barón, de AUFATAM; a María del
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10 •
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A diez años de la sanción de la Ley Nacional de Salud Mental
Rosario Morillo, de la Asociación Civil Confluir; a Beatriz

González, de AMAS, y a Ana Muñoz, de la Asamblea de
Usuarios de Salud Mental de Santa Fe.
A las trabajadoras y los trabajadores del campo de la
salud mental de diferentes espacios vinculados al poder eje-
cutivo, legislativo y judicial, como también a organizacio-
nes de la sociedad civil que compartieron sus experiencias
siempre solidariamente.
También queremos agradecer en especial a las colegas
y los colegas de los equipos de investigación que integramos
durante todos estos años. Ellas y ellos, a partir de sus inter-
cambios, aportes y debates contribuyeron e hicieron posible
la escritura de este libro, que para nosotras constituye una
producción colectiva.
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Siglas incluidas en el texto

y su significado
AMAS: Asociación Manos Abiertas y Solidarias.

ADESAM: Asociación por los Derechos de la Salud Mental.
APUSSAM: Asamblea Permanente de Usuarios de Servicios
de Salud Mental.
AUFATAM: Asociación de Usuarios, Familiares, Amigos y
Trabajadores Anti Manicomios.
CELS: Centro de Estudios Legales y Sociales.
CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
CONISMA: Comisión Nacional Interministerial en Políti-
cas de Salud Mental y Adicciones.
CCHSMyA: Consejo Consultivo Honorario de Salud Men-
tal y Adicciones.
COFESAMA: Consejo Federal de Salud Mental y Adic-
ciones.
CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación.
DNSMyA: Dirección Nacional de Salud Mental y Adic-
ciones.
HCDN: Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
HCSN: Honorable Cámara de Senadores de la Nación.
INADI: Instituto Nacional contra la Discriminación la
Xenofobia y el Racismo.
LNSM: Ley Nacional de Salud Mental
ONU: Organización de las Naciones Unidas.
OMS: Organización Mundial de la Salud.
OPS: Organización Panamericana de la Salud.
PREA: Programa de Rehabilitación y Externación Asistida.
PRISMA: Programa Interministerial de Salud Mental
Argentino.
SEDRONAR: Secretaría de Políticas Integrales sobre Dro-
gas de la Nación Argentina.
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UBA: Universidad de Buenos Aires.

UNER: Universidad Nacional de Entre Ríos.
UNLa: Universidad Nacional de Lanús.
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Prólogo
EMILIANO GALENDE
El libro de Alejandra y Silvia es, en primer lugar, uno de

aquellos libros que deben considerarse necesarios, esto es,
aquellos que ocupan un lugar en la problemática que abor-
dan y que tienen la virtud de irradiar e iluminar un campo
teórico y práctico complejo, articulando una experiencia
social histórica en sus diferentes dimensiones. Es necesa-
rio por dos razones: su perspectiva histórica, una memoria
necesaria para contextualizar los debates en torno a la san-
ción de la Ley Nacional de Salud Mental, al mismo tiempo
que abrir su comprensión a la historia más amplia de la polí-
tica manicomial en la cual puede leerse y entender la trans-
formación que la Ley promueve. En segundo lugar, porque
trata de reconstruir, narrar esta historia (en su capítulo más
cercano) que integran fragmentos de la experiencia, articu-
lándolos a su vez con un análisis crítico teórico que viene a
otorgar coherencia a sus diferentes momentos.
Sabemos que el campo de la salud mental está cons-
tituido por una serie de aspectos complejos y diferentes:
la pertenencia institucional a diversos sectores del Esta-
do, como Salud, Desarrollo Social, Educación, Trabajo; la
implicancia de un reordenamiento jurídico en el cual se
define cómo comprende el Estado el sufrimiento mental de
los ciudadanos y cómo actúa frente a él; el replanteo de
cuáles son los servicios de atención alternativos al mani-
comio; la necesaria regulación de prácticas específicas e
incumbencias profesionales dentro del campo global de la
salud y la salud mental; la articulación de teorías y prácticas
disciplinarias, psicológicas, sociológicas, antropológicas, de
la teoría del Derecho, de los códigos Civil y Penal. Y el com-
ponente esencial, cultural y social, de cómo se inscribe esta
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propuesta de trasformación en la conciencia de la pobla-

ción, especialmente en los sujetos afectados y sus familias.
Las autoras avanzan en el desafío de articular estos aspectos
en los distintos debates que se originaron alrededor de la
sanción de la Ley 26.657. La perspectiva central del eje de
los derechos humanos, que asume y atraviesa sus diferentes
artículos, hace necesaria justamente esta articulación.
Esta complejidad puede sintetizarse diciendo que el
título “Salud Mental”, que designa este campo, nombra al
mismo tiempo un estado psíquico y mental de las personas,
el cual depende de las condiciones en que cada uno o una
desarrolla su existencia, en un tiempo de transición desde
aquel (aún cercano) en que estaba en juego la libertad y el
encierro del sufriente, al actual, en que se trata de huma-
nizar el sufrimiento mental reconociendo y protegiendo
los derechos de quienes lo padecen. No es menor la com-
plejidad de esta transición, que pone en juego derechos y
libertades de quienes están afectados, poder y autoridad que
el Estado debe regular en los cuidadores y profesionales, y
un giro decisivo de parte del Estado: desde la definición del
paciente como peligroso y pasible del encierro institucional
a la afirmación jurídica de sus derechos, su dignidad y su
libertad. Las autoras centran su trabajo en la sanción de la
Ley Nacional de Salud Mental, los debates que precedie-
ron su sanción y los que la sucedieron, pero sin duda sus
análisis desbordan la narrativa de este periodo y de algún
modo abren una historia en curso más amplia, donde estos
debates siguen ampliando o desechando argumentos. Creo
que la perspectiva histórica en la cual las autoras abordan su
objeto es central al análisis del periodo anterior y posterior
a la sanción de la Ley 26.657.
Vale regresar un poco en esta historia: han pasado
algo más de sesenta años desde que la joven aún Organiza-
ción Mundial de la Salud abordó el problema de las prác-
ticas manicomiales y el encierro de los sufrientes mentales.
En 1953 descubrió y expuso al mundo de qué se trata-
ba esta política del encierro del sufriente mental y de las
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A diez años de la sanción de la Ley Nacional de Salud Mental • 15
condiciones en que los detenidos desarrollaban la vida den-

tro de estas instituciones. La imagen de los campos de con-
centración del nazismo estaba aún en los ojos del mundo,
la analogía del encierro en esos establecimientos, campos
de exterminio y manicomios, la similitud de las condiciones
del encierro de quienes lo habitaban, hizo visible el núcleo
inhumano de estas instituciones, y dieron razón a las reite-
radas denuncias sobre su existencia desde los comienzos
del siglo XX. Para quienes conocían algo de esta historia
de institucionalización de la práctica de atención psiquiá-
trica, se hicieron también visibles en el presente los rasgos
principales de sus comienzos en la primera mitad del siglo
XIX: el encierro de las “clases peligrosas” (de allí proviene el
certificado de “peligrosidad” atribuido al loco) y los “cuer-
pos inútiles” (de los marginales, los incapaces de integrarse
al trabajo, los miserables que se volcaban sobre las nuevas
ciudades del naciente capitalismo industrial). Esta política
afectó no sólo a los locos e incapaces mentales, sino también
a masas de ciudadanos que habitaban los márgenes de la
nueva sociedad industrial. Aun hoy, en nuestro presente,
la existencia de estos grandes manicomios sigue siendo la
imagen de la política y los establecimientos del siglo XIX.
Poco después de la sanción del documento de la Orga-
nización Mundial de la Salud en 1953, comenzaron los lla-
mados “procesos de reconversión” de estos establecimien-
tos y sus prácticas, lo que como contraseña habitual nom-
bramos como “reforma de la atención psiquiátrica”. Desde
algunos sectores psiquiátricos de orientación positivista
definían esta reforma como una “evolución” de la psiquia-
tría, término propio de los fenómenos naturales y asociado
a la idea de progreso, ocultando el sentido histórico de esta
propuesta, que es igual a entender que se trata de procesos
humanos que conciernen al pensamiento y a la actividad
del hombre y por lo tanto sólo es posible entenderlos en su
dimensión política e histórica, por fuera de la falsa idea de
“progreso” o “evolución” de las prácticas psiquiátricas.
16 •
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Con matices diferentes, en 1963 se sancionó en Estados

Unidos la Ley Kennedy de Psiquiatría Comunitaria, se crea-
ron Centros de Salud Mental y las llamadas “casas de medio
camino” para alojar a quienes se externaban de los manico-
mios. En el Reino Unido, Beveridge, discípulo de lord Key-
nes, creó la conocida Seguridad Social inglesa, que incluye
la problemática de salud mental y los hospitales psiquiátri-
cos, la cual se propone en la década de los años sesenta el
cierre progresivo de más de 150 hospitales psiquiátricos en
el Reino Unido. Muy vinculado a la experiencia en Inglate-
rra, Franco Basaglia, en Italia, logró en 1970 la aprobación
de una ley sobre los servicios de Psiquiatría por la cual se
dispuso el cierre de los hospitales psiquiátricos en todo el
territorio del país, y se trasladó la atención a las unidades
sanitarias, servicios de salud territorializados. Estas expe-
riencias llevaron, en 1978 en la Conferencia de Alma Ata,
a incluir los cuidados de salud mental en la estrategia de
atención primaria de la salud. La mayor parte de los países
de Europa occidental, dentro de los llamados “Estados de
Bienestar” de la postguerra, siguieron estos mismos pasos,
especialmente el modelo de Seguridad Social inglés y las
políticas de cierre de grandes hospitales psiquiátricos.
En 1957 estas políticas llegaron a Argentina: se creó
el Instituto Nacional de Salud Mental (en su mayor par-
te su estatuto era copia del sistema de salud inglés) y se
reunió a los once directores de las colonias de alienados
que había en el país para conformar con ellos la Comisión
Nacional Asesora de Salud Mental, a fin de impulsar esa
reforma. Este Instituto diseñó la primera investigación epi-
demiológica sobre los servicios de Salud Mental de Argen-
tina, trabajo que se detuvo en la fotografía y descripción
de las once colonias de alienados y los cerca de veinte hos-
pitales psiquiátricos activos que existían en las diferentes
provincias del país. Si bien este instituto no avanzó con la
reforma, sí abrió en Argentina el debate sobre estas ins-
tituciones y sus dispositivos para la atención psiquiátrica.
En los años que van de 1959 hasta la década de los setenta
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se organizaron movimientos importantes en defensa de la

reforma: la Federación Argentina de Psiquiatría, la Confe-
deración de Psicólogos de la Argentina (en 1958 se habían
creado las primeras facultades de Psicología), y otras agru-
paciones de trabajadores sociales y terapistas ocupaciones,
que inauguraron en conjunto los congresos anuales de Psi-
quiatría y Salud Mental y crearon en Buenos Aires la Coor-
dinadora de Trabajadores de la Salud Mental, entre 1967
y 1976, año en que la dictadura militar impuesta en 1976
reprimió estas iniciativas.
Creo que fue el primer movimiento de crítica al mani-
comio en Argentina y la propuesta de construcción de una
alternativa. A la caída de la dictadura y el regreso de la
democracia, en 1983, el elegido gobierno democrático de
Alfonsín creó, en el Ministerio de Salud de la Nación, la
Dirección Nacional de Salud Mental y nombró a un psicoa-
nalista destacado como su director. Se recuperaron muchas
de las propuestas lanzadas en los años setenta y se logró
crear en casi todas las provincias direcciones de Salud Men-
tal. En su conjunto, la nación y las provincias iniciaron
una nueva política. En esos años, en Río Negro, con apoyo
de Nación y otras jurisdicciones, se lanzó con destacados
resultados un programa de cierre del hospital psiquiátri-
co de la provincia y un desplazamiento de la atención de
salud mental a una red comunitaria de servicios. Desde
la Dirección Nacional, y con acuerdos con las direcciones
provinciales, se organizó la Residencia Interdisciplinaria de
Salud Mental, de modo que se inauguró por primera vez
en el país la formación de equipos interdisciplinarios para
la atención en salud mental. Con la asunción de un nuevo
gobierno, en 1990, gran parte de estos avances de la reforma
fueron desestimados o paralizados, se anuló la Dirección
Nacional de Salud Mental para sustituirla por un repetido
Instituto Nacional, vacío de propuestas, para administrar
los hospitales psiquiátricos y las once colonias. Quedaron
activas la reforma lograda en la provincia de Río Negro y
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la Residencia Interdisciplinaria de Salud Mental en algunas

provincias. Tras los logros de esta gestión asistimos a un
nuevo retroceso.
¿Por qué recordar estos movimientos del pasado? Creo
que es necesario ampliar nuestra memoria, para destacar
las dificultades en Argentina para la continuidad y logros
de los movimientos de reforma, sometidos a esfuerzos de
avance y ciclos de retroceso. Esto es, destacar la necesidad
de la memoria histórica a la cual las autoras hacen un aporte
sustancial, y mostrar cómo en los comienzos del siglo XXI
estas experiencias se empalmaron con los movimientos de
derechos y especialmente con los Congresos de Salud Men-
tal que organizaron las Madres de Plaza de Mayo. Estas
actividades muestran que lo que había sido silenciado por la
dictadura estaba latente en la conciencia de la mayor parte
de los trabajadores de la salud mental.
Creo entender que este libro, además de cartografiar
este antes y después de la sanción de la Ley de Salud
Mental, mostrar los contenidos de los debates suscitados
y las diferencias de las posturas de los actores involucra-
dos, nos introduce en la intrínseca relación de la política
de derechos humanos con la política de salud mental y nos
lleva a reconocer el valor de la memoria para acercarnos
a la construcción de la verdad, que tal como nos enseñó
Sigmund Freud, se trata siempre de la construcción de la
verdad histórica, en la clínica y en los procesos de la polí-
tica. Quizás el trabajo de las autoras nos alerte a todos que
necesitamos estar atentos a esta memoria para identificar
racionalmente el camino a seguir y remover los obstácu-
los, los que he mencionado y también los que seguramente
seguiremos enfrentando.
Julio 2020
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Introducción
En unos de los tantos encuentros que compartimos, esta vez

en el sur de Argentina, nos propusimos analizar juntas los
diez años transcurridos desde la sanción de la Ley Nacional
de Salud Mental 26.657. Debíamos encontrar herramien-
tas que nos permitiesen pensar dicho proceso; de ahí una
cartografía posible que abra nuevos interrogantes y nue-
vos diálogos.
El análisis, situado desde una perspectiva histórica,
social y cultural, incluye nuestra propia subjetividad en la
construcción de sentido. Se trata de una historia narrada
a través de nuestra propia memoria, desde los recuerdos
vividos, las narrativas, los actos y los gestos, pero tam-
bién de relatos que representan discontinuidades, ruptu-
ras y olvidos. Como dice Elizabeth Jelin (2002), se trata
de vivencias personales directas, con todas las mediacio-
nes y mecanismos de los lazos sociales, de lo manifiesto
y lo latente o invisible, de lo consciente y lo inconsciente;
de saberes, creencias, patrones de comportamiento, senti-
mientos y emociones, que son transmitidos y recibidos en
la interacción social, en los procesos de socialización de las
prácticas culturales de un grupo. Entendemos que el pasado
que se rememora es activado en un presente y en función
de expectativas de un futuro.
Somos dos compañeras de ruta: una trabajadora social
y una psicóloga, que al interrogarnos acerca de nuestras
disciplinas y prácticas, intentamos recuperar los posiciona-
mientos ético-políticos de una generación que nos antece-
dió. En diálogo con ellos, nos propusimos tejer una mirada
interdisciplinaria sobre la Ley Nacional de Salud Men-
tal, como instrumento que tiene efectos en el campo de
la salud mental, transformando la vida social, cultural e
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institucional. Emiliano Galende y Vicente Galli no sólo nos

acompañaron como interlocutores; sus aportes se incluyen
al comienzo y al final del libro.
Este texto implicó la resignificación de nuestras pro-
pias producciones como investigadoras inscriptas en la uni-
versidad pública, cuestión que nos permitió ahondar los
recorridos y afianzar nuestro compromiso con la salud
mental y los derechos humanos. No hemos realizado ningu-
na de las investigaciones en soledad, estas siempre se cons-
tituyeron en producciones colectivas, interdisciplinarias e
intergeneracionales, y sus diálogos estimularon y enrique-
cieron los debates aquí trazados.
Esta cartografía posible, como herramienta teórico-
práctica (Brizuela, 2016), nos permitió la identificación de
nuevos componentes, la creación de nuevas relaciones y la
intervención en diversos conflictos de poder en torno a la
implementación de la Ley Nacional de Salud Mental, así
como el planteo de nuevas preguntas acerca del presente y
la incertidumbre del futuro. Trazos de sedimentación y de
fisuras que construyen mapas desmontables, conectables,
alterables, modificables, con múltiples entradas y salidas y
con sus líneas de fuga (Deleuze y Guattari, 2002). Trazos
cartográficos que no pueden dejar de interrogarnos acer-
ca de la violencia sobre los cuerpos y las subjetividades,
la desintegración social, la pérdida de lazos sociales pro-
pia del modelo asilar (pero que lo trascienden). Formas
de desmantelamiento presentes en muchas de las prácticas
cotidianas en el campo de la salud mental, que intentamos
poner aquí en escena, con el objeto no sólo de cuestionar-
las profundamente, sino también de transformarlas hacia la
libertad. Como nos enseñó nuestra querida Silvia Bleich-
mar, la libertad es impensable sin representación de futu-
ro, aun cuando ella misma pueda devenir proyecto, pero
este no puede proyectarse sobre el vacío representacional
u operativo, sino sobre sus reales posibilidades de ejercicio
(Bleichmar, 2009).
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En dicho contexto, narramos este libro desde una pers-

pectiva particularmente situada, que pone el énfasis en tres
coordenadas: la apuesta por la sanción de la Ley Nacional
de Salud Mental; la legislación, las políticas públicas y las
transformaciones urgentes; y por último, los nuevos acto-
res sociales vinculados a los derechos humanos, valorando
particularmente las voces de las usuarias y los usuarios de
servicios de salud mental.
En las coordenadas cartográficas iniciales ubicamos el
proceso que, con posterioridad al advenimiento de la demo-
cracia en Argentina, consolidó actores y organismos vin-
culados a los derechos humanos, que fueron instituyendo,
dentro de sus reclamos y luchas históricas, la problemá-
tica de las personas internadas en los grandes hospicios.
Hacemos referencia a actores que, antes de comenzar el
desarrollo del proyecto de ley, ya habían instalado fron-
dosos debates acerca de nuevas producciones de sentido y
prácticas en el campo de la salud mental, en el marco de
los derechos humanos.
A continuación, vinculamos a los organismos interna-
cionales –particularmente la Organización de las Nacio-
nes Unidas (ONU), la Organización Mundial de la Salud
(OMS) y su oficina regional, la Organización Panamericana
de la Salud (OPS)–, que mediante documentos y recomen-
daciones, instaron a los países miembros a generar legisla-
ciones específicas para la protección, promoción y mejora
de los derechos humanos de las personas con sufrimien-
to psíquico.
Finalizamos estas coordenadas analizando el tenso
escenario que instituyó la necesidad de una norma en el
campo de la salud mental y los derechos humanos en la
Argentina. Es desde esta perspectiva que incorporamos el
análisis que narra el proceso de discusión previo a la san-
ción y promulgación de la Ley Nacional de Salud Mental,
contextualizando los debates de los actores en torno a ella
y el nuevo tipo de correlación de fuerzas que involucró a la
norma como un acontecimiento.
22 •
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Las coordenadas cartográficas pendientes se encuen-

tran enlazadas a las políticas públicas. Para su análisis,
además de aprehender los momentos de su institucionali-
zación, procuramos comprender cómo esos elementos se
articulan en un proceso social que coloca en disputa al con-
junto de los actores en el campo de la salud mental. Es así
como introducimos el problema de la institucionalización
de una política pública enmarcada en los principios de la
Ley Nacional de Salud Mental, y los debates de diferentes
proyectos políticos que se tensionan en el accionar coti-
diano y emergen como una permanente dialéctica entre
lo instituido y lo instituyente. Para aproximarnos a este
desafío, avanzamos en una lectura de las políticas guber-
namentales desarrolladas por el Ministerio de Salud de la
Nación durante estos diez años, profundizando en los ava-
tares, avances, retrocesos y oportunidades que se fueron
consolidando.
A continuación –parafraseando a Eduardo Galeano–
planteamos “las venas abiertas del campo de la salud men-
tal”, con el abordaje de aquellas instancias aún productoras
de lo que, en 1986, Basaglia denominó “violencia institu-
cional”. Aquí nos interesó ahondar en la raíz profunda de
las violaciones a los derechos humanos, en instituciones de
encierro en la Argentina, al cumplirse diez años de sanción
de la Ley Nacional de Salud Mental, y la tensión permanen-
te de estas prácticas con su cumplimiento.
El análisis prosigue con los movimientos pendulares
en las trayectorias de prácticas alternativas y sustitutivas
al manicomio. Los vaivenes políticos vividos a partir de la
sanción de la Ley Nacional de Salud Mental posibilitaron,
en algunos casos, el fortalecimiento de estas experiencias.
En períodos de gobiernos neoliberales –tanto a nivel nacio-
nal como de distintas jurisdicciones–, el sostenimiento de
estas experiencias quedó a la deriva y su continuidad puede
vincularse al impulso de las trabajadoras y los trabajadores
del campo de la salud mental, de las usuarias, los usuarios y
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los familiares. A pesar de todo ello, muchas de estas expe-

riencias fueron castigadas, desfinanciadas y algunas final-
mente desarticuladas.
En la última coordenada de esta cartografía incorpo-
ramos a los actores sociales previstos por la Ley Nacional
de Salud Mental como garantes de derecho. Describimos
la Unidad de Letrados del Artículo 22 de la Ley 26.657;
la Unidad de Letrados de Personas Menores de Edad, Art.
22 de la Ley 26.657; el Órgano de Revisión; la Comisión
Nacional Interministerial en Políticas de Salud Mental y
Adicciones, y el Consejo Consultivo Honorario de Salud
Mental y Adicciones. Sus acciones implicaron profundas
modificaciones en el campo de la salud mental, no sólo
formales sino también ideológicas y culturales.
El cierre lo dan las voces de las usuarias y usuarios de
servicios de salud mental y sus familiares, quienes se levan-
tan en defensa de los derechos humanos de las personas con
sufrimiento psíquico. Sus experiencias y sus luchas anti-
manicomiales propician la necesidad central de resignificar
las prácticas. Dado que la historia cobra sentidos distintos
según quién la narra y el contexto en el que se desarro-
lla, el lema “nada de nosotrxs sin nosotrxs” fue forjando
conciencia e instrumentos colectivos que avanzan hacia la
consolidación de derechos.
Esperamos que esta cartografía estimule y enriquezca
debates, discusiones, reflexiones activas y cuestionamientos
constructivos, los cuales permitan avanzar en un trabajo
analítico sobre los procesos de implementación de la Ley
Nacional de Salud Mental, convocando a transformar la
realidad de las políticas y las prácticas en el marco del reco-
nocimiento del otro y de la construcción de lazos sociales.
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Coordenadas cartográficas iniciales
La apuesta por la sanción

de una ley nacional de salud mental
En cierta esperanza, Marcela Motta, 2020.

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Arena pública y actores emergentes

en el contexto previo a la Ley Nacional
de Salud Mental
Una vez finalizada la dictadura cívico militar en Argentina, en

1983, paulatinamente se reinstaló un importante proceso de
discusiones, disputas y debates en la arena pública –entendida
como “el lugar de ajuste recíproco y de ordenamiento expresivo
de los comportamientos” (Cefaï, 2012: 9)–, que puso en evi-
dencia una situación violatoria de los derechos humanos en el
campo de la salud mental. Concebimos este contexto histórico
como un punto de inflexión en la construcción de un proble-
ma público que comenzó bajo la idea de una injusticia (Boltans-
ki, 2000; Cefaï, 2011) y que, progresivamente, aglutinó actores
(Testa, 2007) del campo de los derechos humanos y de la salud
mental.
En la Argentina, la lucha por la recuperación de la memo-
ria, el juicio y castigo a los culpables de los crímenes de lesa
humanidad producidos por la última dictadura cívico militar,
así como la lucha bajo la consigna de “Aparición con vida de
los 30.000 detenidos/desaparecidos” y la recuperación de la
identidad de los nietos, hijos de desaparecidos, consolidaron
movimientos locales de resistencia que instituyeron una “nue-
va configuración de la praxis, no sólo en la región, sino a nivel
mundial” (Raffin, 2006: 208). Estos organismos comenzaron a
transitar la continuidad de sus reclamos desde una perspectiva
de lucha por la recuperación de los derechos de las poblacio-
nes vulnerables (Lorenzetti, 2009), y entre ellas, de las perso-
nas con sufrimiento psíquico. Tal como afirma Ana Dinerstein,
estos movimientos “ayudaron a la recuperación de la concretez
de aquello que había sido forzado a sumergirse en un mundo
de abstracción e irrealidad” (Dinerstein, 2001: 13, cursivas del
original).
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28 •
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Así, la interacción entre estos dos campos se produjo

en un espacio que institucionalizó la construcción de un
problema público: la violación de los derechos humanos de
las usuarias y los usuarios de servicios de salud mental.
Siguiendo a Luc Boltanski, esta construcción de un pro-
blema público depende de la capacidad de los ciudadanos
de trascender sus intereses particulares y dirigirse hacia un
objetivo de bien común (Boltanski; 2000: 31). Lo público
lo enmarcamos, tal como lo expresa Daniel Cefaï, como
“una forma extraña de vida colectiva que emerge alrede-
dor de un problema siendo al mismo tiempo parte de él”
(Cefaï, 2012: 4).
En este sentido, se constituye como central el proceso
de publicización del reclamo sobre las condiciones de vida
de los sujetos internados en grandes instituciones mono-
valentes. A partir de la publicación y divulgación del libro
Vidas arrasadas. La segregación de las personas en los asilos
psiquiátricos argentinos realizada por el Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS) y el Mental Disability Rights
Internacional (CELS y MDRI, 2008), y de las acciones que
ocurrieron a partir de este en un horizonte de enmarques y
contraenmarques (Nardacchione y Acevedo, 2013), la vio-
lencia institucional hacia las personas con padecimiento
psíquico se instaló en la agenda del Estado.
El proceso de publicización que se llevó a cabo en este
contexto consistió en sortear las fronteras de lo público
y lo privado, donde lo privado se convirtió en lo público.
El problema de la violación de los derechos humanos de
las usuarias y los usuarios de los servicios de salud men-
tal, especialmente aquellos vinculados a largos períodos de
internaciones en los hospitales monovalentes, se consolidó
en el reclamo legítimo por parte de diversos actores de
la sociedad civil vinculados al campo de derechos huma-
nos. La publicización resulta “de la composición de peque-
ñas elecciones, razonamientos y decisiones en entornos, y
según experiencias y acciones que habilitan y restringen las
formas de compromiso de los actores” (Cefaï; 2012: 26).
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En este contexto se fundó un nuevo orden de situación

en nuestro país, con actores que irrumpían en el campo de
la salud mental y generaban una arena pública con marcas
en los incipientes procesos des/institucionalizadores. Des-
de nuestra mirada, entendemos la des/institucionalización
como perspectiva ideológica dentro del campo de la salud
mental en la cual los abordajes, por fuera de las institucio-
nes de secuestro, son pensados, construidos, instituidos y
legitimados. En este sentido, la barra invertida supone la
necesidad de sustitución de viejas lógicas institucionales,
pero, necesariamente, la creación de nuevas institucionali-
dades (Faraone, 2012a)1.
Así, los derechos humanos trascendieron su manifes-
tación como orden jurídico para ubicarse en el lugar de
una idea fuerza capaz de provocar la potencia de actores
o agentes en el devenir social (Stolkiner, 2010; Stolkiner y
Ardila, 2012). Armando Bauleo dice: “la salud mental y los
derechos humanos no sólo van de la mano sino también se
intrincan e interinfluyen siendo difícil señalar prioridades
o distinguir los límites entre ambas” (Bauleo, 2007: 40).
Siguiendo a Elizabeth Jelin, los movimientos de dere-
chos humanos colocaban al Estado en el centro de las
demandas y reclamos como garante de los derechos básicos
(Jelin, 2003). En este contexto, diferentes actores inscriptos
en esta perspectiva asumieron la lucha por una sociedad sin
manicomios y por prácticas inclusivas.
Tal como describe Silvia Faraone (2012a), estos
actores se pueden configurar en tres órdenes diferen-
ciales: los pertenecientes al campo gubernamental; los
vinculados a los organismos de la sociedad civil que
surgieron en el marco de la lucha contra los crímenes
de lesa humanidad durante la última dictadura cívico
1 Concepto que reformula y profundiza las abordadas en trabajos precedentes

sobre despsiquiatrización (Szasz, 1976, 1986, 1994), antipsiquiatría (Laing,
1972, 1975, 1976; Cooper, 1985), desinstitucionalización (Rotelli, De Leonar-
dis y Mauri, 1987; Rotelli y Amarante, 1992) y desmanicomialización (Cohen y
Natella, 1994; Schiappa Pietra, 1992 ). (Faraone, 2012a).
30 •
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militar y fueron ampliando su espacio de lucha por

otros conjuntos sociales vulnerados de sus derechos,
como la Asociación Madres de Plaza de Mayo y el
CELS, entre otros; y los pertenecientes a organizaciones
que surgieron al interior del campo de salud mental
y desde allí instalaron el problema de la violación a
los derechos fundamentales de las personas con pade-
cimiento psíquico.
En este último grupo se pueden diferenciar múlti-
ples actores que impulsaron el nuevo paradigma. Entre
los que tuvieron un mayor nivel de visibilidad en las
arenas políticas en el contexto histórico previo a la
sanción de la Ley Nacional de Salud Mental (LNSM),
podemos cartografiar los siguientes espacios:
• Organizaciones vinculadas fuertemente a la temática
de los derechos humanos y la salud mental, como la
Asociación por los Derechos de la Salud Mental (ADE-
SAM).
• Espacios universitarios, tales como las cátedras libres
de derechos humanos de diferentes unidades acadé-
micas, especialmente, la perteneciente a la Facultad de
Medicina de la Universidad de Buenos Aires (UBA),
las cátedras de salud mental con enfoque de derechos
humanos de la Facultad de Psicología y de la Facultad
de Ciencias Sociales de la UBA, las maestrías y docto-
rados en salud mental de la Universidad Nacional de
Lanús (UNLa), la Universidad Nacional de Entre Ríos
(UNER) y la Universidad de Córdoba, entre otros tan-
tos ámbitos académicos.
• Organizaciones que surgieron al interior de las institu-
ciones monovalentes a partir del trabajo con usuarias
y usuarios y que en sus recorridos afianzaron prácti-
cas innovadoras con fuerte impronta en procesos des/
institucionalizadores. El desarrollo de estas prácticas
dejó huellas en la fundación del campo de los derechos
humanos, en particular, a los vinculados a la población
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internada en grandes instituciones. Se pueden destacar

el Frente de Artistas del Borda2, la Radio la Colifata y
el Programa de Rehabilitación y Externación Asistida
(PREA) del Hospital Dr. José A. Esteves, en la provincia
de Buenos Aires.
• Redes de usuarias, usuarios y familiares, como la Red
de Familiares, Usuarios y Voluntarios por los Derechos
de las Personas con Padecimiento Mental, la Asocia-
ción Argentina de Ayuda a las Personas que Padecen
Esquizofrenia y su Familia, y la Asamblea Permanente
de Usuarios de Servicios de Salud Mental (APUSSAM).
• Organizaciones fundadas por los propios trabajadores
como el Foro de Salud Mental, conformado por veinte
instituciones de la Ciudad de Buenos Aires (CABA), la
Comisión Especial de Seguimiento y Evaluación para el
cumplimiento de la Ley N.º 448 de Salud Mental de la
CABA, el Movimiento de Trabajadores de Salud Men-
tal de la Provincia de Santa Fe y La Mesa de Trabajo
Permanente en Salud Mental y Derechos Humanos en
la Provincia de Córdoba, que constituyó el antecedente
del actual Observatorio de Salud Mental y Derechos
Humanos. También se fortalecieron algunos espacios
sindicales, tales como el Instituto de Estado y Forma-
ción de la Asociación de Trabajadores del Estado y la
Central de Trabajadores del Estado.
Esta breve descripción no tiene la intención de

ser exhaustiva, reconocemos su limitación al omitir un
importante número de instituciones provinciales y loca-
les que desde sus prácticas cotidianas abonaron, en el
contexto previo a la LNSM, por los derechos humanos
2 El 6 de setiembre de 2011 la Legislatura de la CABA otorgó el Diploma de

Persona Destacada en el ámbito de los derechos humanos a Alberto Sava,
coordinador general y fundador del Frente de Artistas del Borda.
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de las usuarias y los usuarios de los servicios de salud

mental y aportaron desde sus experiencias a la san-
ción de la norma.
Organizaciones e instituciones pioneras
Más allá de la mencionada limitación, creemos pertinente

detenernos en algunas instituciones, organizaciones y
movimientos que responden a cada uno de los tres órde-
nes señalados y trazar pequeñas líneas sobre su accionar.
Entre estos espacios se encuentran las redes de usuarios,
usuarias y familiares, que dada la importancia de sus voces
serán desarrollados en el capítulo “Las voces de usuarias,
usuarios y familiares”.
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

A partir de 2003, con la gestión de gobierno de Néstor
Kirchner, el Estado argentino incluyó a los derechos huma-
nos como un aspecto central de la política de gobierno. Así,
el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos,
a cargo de Eduardo Luis Duhalde, impulsó a través de su
Secretaría de Derechos Humanos un conjunto de acciones
que consagraron y reglamentaron derechos fundamentales,
entre ellos, aquellos vinculados a la población con padeci-
miento psíquico. Un documento de este organismo esta-
bleció que estas personas “representan un grupo prioritario
para la política de esta Secretaría dado que se encuentran
en una situación de vulnerabilidad para el ejercicio de sus
derechos” (Secretaría de Derechos Humanos, 2007: 7).
En el mismo documento se estableció que entre las
problemáticas que históricamente han afectado a estos gru-
pos se podían considerar con especial preocupación: la gran
cantidad de personas internadas por períodos terapéuti-
camente indeterminados (cronicante en buena medida); la
carencia y/o falencia de servicios de atención primaria y
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de modelos descentralizados de atención, con inequidad en

el acceso a los servicios y prestaciones de salud mental; la
vulneración de derechos por parte de las agencias policiales
y judiciales al considerar a quien tiene padecimiento psí-
quico como objeto de tutela en lugar de como sujeto de
derecho; y la fragilidad del marco ético en que se desarro-
llaban las prácticas asistenciales, por ejemplo, en la excesi-
va medicación farmacológica como respuesta automática a
los más diversos cuadros clínicos (Secretaría de Derechos
Humanos, 2007).
Este diagnóstico llevó a la Secretaría de Derechos
Humanos, por primera vez, a implementar políticas vin-
culadas a las problemáticas de violación de derechos en el
campo de la salud mental. A partir de una iniciativa de la
Dirección Nacional de Atención a Grupos en Situación de
Vulnerabilidad de esta Secretaría, en 2006 se conformó la
Mesa Federal de Salud Mental, Justicia y Derechos Huma-
nos3. Su rol fue central para la consolidación de un actor
estratégico intersectorial que actuara en la promoción de
una política pública en el ámbito de la salud mental que
incluyera la perspectiva de derechos humanos, e impulsara
transformaciones institucionales tendientes a la aplicación
de buenas prácticas en este campo (OPS, 2011).
La Mesa Federal se propuso promover los lineamientos
de la Declaración de Caracas (OPS, 1990) y tuvo como eje
de trabajo la creación de un espacio que articulara diferen-
tes instancias de ámbitos gubernamentales y no guberna-
3 Estaba integrada por representantes de: Defensoría General de la Nación

del Ministerio Público de la Defensa; Asesoría General Tutelar; CELS;
Dirección Nacional de Salud Mental y Adicciones (DNSMyA); ADESAM;
Superintendencia de Servicios de Salud; Instituto Nacional contra la Discri-
minación la Xenofobia y el Racismo (INADI); PREA; Comisión Nacional de
Políticas de Prevención y Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, la
Delincuencia Organizada Transnacional y la Corrupción; Red FUV; Asocia-
ción Argentina de Ayuda a las Personas que Padecen Esquizofrenia y su
Familia; APUSSAM; Programa de Atención Comunitaria; Secretaría de
Derechos Humanos de la Nación. Asimismo, contó con el apoyo técnico de
la Organización Panamericana de la Salud (OPS).
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mentales, a favor de generar políticas estatales con garantía

en los derechos humanos en el campo de la salud mental.
Las principales estrategias se dirigieron a generar líneas de
acción directas e indirectas en procesos de capacitación y
de asistencia técnica en salud mental, con especial atención
en temas vinculados a la estigmatización y discriminación
de las personas con sufrimiento psíquico. La Mesa Federal
apuntaba, además, a un trabajo intersectorial entre salud,
desarrollo social y justicia.
Si bien este espacio comenzó teniendo un impor-
tante centralismo de la CABA, se fueron generando
espacios de descentralización que llevaron a desarrollar
algunas reuniones y mesas de trabajo en diversas regio-
nes del país, a fin de fortalecer organizaciones locales.
La Mesa Federal de Salud Mental, Justicia y Dere-
chos Humanos funcionó hasta 2015, momento en que
se interrumpió con el inicio de la gestión de gobierno
de Mauricio Macri. Sin embargo, debemos destacar que
luego de la sanción de la LNSM tuvo un importante
protagonismo: en 2011, con motivo del cumplimiento
de un año de su sanción, organizó una serie de activi-
dades, y en 2014 publicó el texto “Prácticas inclusivas
en salud mental y adicciones con enfoque de derechos
humanos” (Mesa Federal e INADI, 2014). En este texto
se socializaron experiencias y prácticas inclusivas que
contenían los ejes: salud mental y comunidad; vida y
comunidad; y arte, trabajo y salud mental.
La Secretaría de Derechos Humanos también ocupó
un rol central en el desarrollo del Centro de Asisten-
cia a Víctimas de Violaciones a los Derechos Humanos
Dr. Fernando Ulloa, creado por decreto presidencial en
2009. Este centro lleva el nombre de quien fue uno de
los actores que ha enhebrado, en toda su trayectoria, los
derechos humanos y la salud mental, instando a pen-
sar el sufrimiento desde una perspectiva ético-política
(Ulloa, 2011). El Centro Ulloa, como se lo conoce, tiene
por finalidad la atención a víctimas tanto del terrorismo
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de Estado como de otras situaciones provocadas direc-

tamente por agentes del Estado que, en ejercicio abusivo
de sus funciones, hubieran generado violaciones a los
derechos humanos; en este sentido incluyó, entre sus
acciones, las vinculadas a las usuarias y los usuarios
de los servicios de salud mental. A partir de 2015 sus
funciones tuvieron una transformación importante, y
así los procesos sostenidos con personas víctimas del
terrorismo de Estado, tanto en el abordaje psicoterapéu-
tico como el de acompañamiento durante los juicios, se
vieron afectados por el despido de profesionales vincu-
lados a esta área. Asimismo, se dificultaron las tareas de
capacitación en las provincias para el acompañamiento
y las evaluaciones, como aquellas acciones desarrolladas
directamente en el campo de los derechos humanos
en salud mental.
Otro actor central, entre los pertenecientes al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el pro-
ceso aquí narrado, fue el INADI, creado en 2003. A
partir del área de salud de este organismo se estableció
como línea de acción prioritaria la temática de la salud
mental y el uso problemático de drogas. Luego de la
sanción de la LNSM, el rol de esta institución en el
campo de la salud mental se fortaleció hasta constituirse
en un actor principal en el proceso de reglamentación,
y luego generando un trabajo conjunto con otros orga-
nismos y agrupamientos de la sociedad civil para la
implementación y los cambios que la ley requería en
el marco de la elaboración de propuestas de políticas
públicas en la materia y de las capacitaciones en torno
al nuevo modelo de atención. Asimismo, fue un actor
importante en el marco del Grupo de Trabajo sobre
Accesibilidad Electoral, que brindó apoyo técnico a las
campañas de documentación de las personas usuarias
de los servicios de salud mental y por su derecho a
votar (INADI, 2011).
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Asociación Civil Madres de Plaza de Mayo

En 2002, la Asociación instituyó uno de los movimien-
tos de salud mental y derechos humanos más importan-
tes del ámbito nacional y latinoamericano: el Congreso
Internacional de Salud Mental y Derechos Humanos. En
la presentación del primer encuentro se estableció que
[…] la salud mental en el marco de la lucha por la defensa

de los derechos humanos convoca para recuperar las nue-
vas subjetividades de nuestro tiempo apuntando las prácticas
grupales, institucionales y colectivas que rescatan el ser his-
tórico social (Asociación Madres de Plaza de Mayo, 2002).
Desde entonces, y hasta 2016, en las distintas ediciones

fueron convocados un conjunto de actores pertenecientes
a diversos campos sociales para participar en el Comité
de Honor y el Comité Científico4 así como para la orga-
nización de conversatorios y conferencias5. Los congresos
estuvieron acompañados por distintas actividades artísticas
y culturales que produjeron, además de un hecho académi-
co, un espacio donde las márgenes disciplinares trascendie-
ron lo propio (interno) del campo de la salud mental, para
conformar un ámbito en el cual se cuestionaron las prácti-
cas de control social (Pavarini, 1994a, 1994b; Pitch, 1996).
4 A lo largo de los diferentes encuentros el Comité de Honor estuvo integra-

do, entre otros, por: Hebe de Bonafini, Vicente Zito Lema, Osvaldo Bayer,
Ricaldo Malfé, Rafael Paz, Tato Paulovsky, León Rozitchner, Giloú García
Reinoso, Ana Quiroga, y David Viñas. Los comités ejecutivos estuvieron
integrados, entre otros, con: Alfredo Luciardo, Alfredo Grande, Eduardo
Barcesat, Gregorio Kazi, Digo Zerba, Silvia Rivilli y Yael Geller. El Comité
Científico se conformó, entre otros, por María Ines Assumcao Fernandez,
León Ferrari, Luciana Edelman, Darío Lagos, Marcelo Percia, Raúl Cerdei-
ras, Juan Carlos Stagnaro, Alejandro Vainer y Enrique Carpintero.
5 Entre los participantes podemos mencionar a Silvia Bleichmar, Gregorio
Baremblitt, Mario Testa, Emiliano Galende, Fernando Ulloa, Juan Carlos
Volnovich, Vicente Galli, Paulo Amarante, Débora Ferrandini, Alicia Stolki-
ner, Graciela Zaldduar, Ana María Fernandez, Alfredo Carballeda, José Car-
los Escudero, Celia Iriart, Mario Rovere, Armando Bauleo, Franco Rotelli,
Diana Mauri y Graciela Touzé.
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Además, contaron con un sinnúmero de precongresos rea-

lizados en distintas provincias argentinas, países limítrofes
y España. En cada edición se incrementó el número de
trabajos presentados, lo que dio muestra de una amplia pro-
ducción nacional y latinoamericana relacionada con prácti-
cas de salud mental y derechos humanos. En 2007, coinci-
dentemente con el trigésimo aniversario del nacimiento de
Madres de Plaza de Mayo, se realizó el V Congreso y en la
introducción de su programa se plasmó el significado de la
construcción de ese espacio colectivo:
Inicio formal que relanza multiplicidad de encuentros

académico-políticos acaecidos durante todo el año en diver-
sidad de lugares que han cobijado singularmente los procesos
de construcción colectiva que nos sostiene como trabajadores
de salud mental y militantes de derechos humanos. […] Ámbi-
to de intercambio, socialización, debate, gestión de vínculos,
praxis; nacimiento y materialización de utopías activas fun-
dadas en el respeto, la solidaridad, el sostén riguroso de las
diferencias y las producciones populares revolucionarias. […]
Congreso de Salud Mental y Derechos Humanos que emerge
de los 30 años de lucha insurgente de las Madres de Plaza
de Mayo y que los colectivos combativos, que mantienen las
praxis rebeldes de emancipación, recrean con su participa-
ción activa (Asociación Madres de Plaza de Mayo, 2007).
En ese quinto encuentro se creó el Movimiento Social

de Desmanicomialización y Transformación Institucional,
que fue dando marco a múltiples expresiones sociales, cul-
turales, políticas, ideológicas y científicas centradas tras un
objetivo común, la búsqueda y creación de prácticas alter-
nativas (Asociación Madres de Plaza de Mayo, 2007). Para
este movimiento, la desmanicomialización fue entendida
como la supresión del manicomio como institución asi-
lar, custodial. Por eso, las márgenes del movimiento no se
agotaron en la temática del manicomio, sino que trascen-
dieron hacia otros dispositivos que conformaban lógicas
manicomiales. Estaba integrado por actores pertenecientes
38 •
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a diferentes instituciones y organizaciones nacionales e

internacionales y su consigna se resumió en la frase “por
una sociedad sin manicomios”.
Los congresos de salud mental y derechos humanos
de Madres de Plaza de Mayo constituyeron un espacio de
debate central en el transcurso del proceso parlamentario,
así como durante la redacción y discusión de los proyectos
para una Ley Nacional de Salud Mental. Fue en ellos donde
múltiples voces de movimientos sociales y de usuarias y
usuarios aportaron su mirada al entramado de la norma. Tal
fue la participación e involucramiento de la Asociación que
el día de la sanción de la LNSM, en su sede, se llevaron a
cabo festejos por este logro, del que participaron todos los
actores comprometidos con esta.
En el Congreso de 2013 se impulsó la discusión en
torno al plan nacional de salud mental y se creó un espacio
para su construcción colectiva.
Centro de Estudios Legales y Sociales

El equipo de salud mental del CELS funciona desde 1982
en el marco de abordajes a personas con padecimiento psí-
quico, producto de múltiples consecuencias del terrorismo
de Estado6. Sin embargo, incrementó sus acciones en salud
mental en 2008, cuando publicó junto al Mental Disability
Rights Internacional, el informe ya señalado, Vidas arra-
sadas. La segregación de las personas en los asilos psiquiátri-
cos argentinos (CELS y MDRI, 2008), donde se presentaron
los resultados del estudio realizado entre junio de 2004
y julio de 2007, en el que se documentaron violaciones
a los derechos humanos contra las 25.000 personas que
6 Desde 1991, el CELS recibe un subsidio del Fondo de Contribuciones

Voluntarias para las Víctimas de la Tortura de la Organización de las Nacio-
nes Unidas (ONU), destinado a la asistencia clínica de víctimas de la tortura
y sus familiares. Entre 1999 y 2004, además, contó con un subsidio de
Amnesty-Suecia para el tratamiento de casos específicos de hijos de desapa-
recidos.
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se encontraban asiladas en las instituciones psiquiátricas

argentinas7. Como apuntó Alfredo Kraut, esta publicación
tuvo una impronta significativa, ya que puso en escena la
problemática de la institucionalización masiva como conse-
cuencia de decisiones políticas equívocas, que se traducían
en una mala asignación de los recursos gubernamentales
y en la ausencia de planificación en políticas específicas
para proveer la atención a la salud mental centrada en la
comunidad (Kraut, 2008). En este sentido, Vidas arrasadas
reinstaló en la agenda del Estado la problemática de la
salud mental, la cual había sido invisibilizada a partir de
la década de 1990.
Consecuentemente, el informe hace principal hincapié
en la violación sistemática de los derechos humanos y
en la necesidad de creación de dispositivos alternativos y
sustitutivos a las instituciones asilares. Asimismo, planteó
como principales recomendaciones al Poder Ejecutivo la
necesidad de revisión de todas las internaciones, de imple-
mentar programas nacionales para desarrollar servicios de
salud mental de atención comunitaria, de promover mayo-
res recursos a la unidad coordinadora de salud mental, de
apoyar el desarrollo de movimientos de defensa de dere-
chos dirigidos por las usuarias y los usuarios del sistema de
salud y de desarrollar planes de capacitación del personal.
Para el Poder Legislativo, ya en ese momento, recomen-
dó la urgencia de sancionar una ley marco nacional. Al Poder
Judicial le solicitó que se investigaran las muertes acaeci-
das en instituciones de salud mental y que se estableciera
un protocolo de investigación para cualquier muerte que
pudiera ocurrir en el futuro; y al Ministerio Público le pidió
7 La autora e investigadora principal de este informe fue Alison Hillman de

Velásquez, directora del programa en las Américas del Mental Disability
Rights Internacional, y la coordinadora del Equipo de Salud Mental del
CELS fue Roxana Amendolaro. Los equipos de trabajo visitaron numerosas
instituciones para personas con discapacidades psiquiátricas e intelectuales
de Argentina, y realizaron entrevistas a funcionarios, profesionales, perso-
nas institucionalizadas y organizaciones no gubernamentales.
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que se garantizara una defensoría gratuita y eficiente de

las personas internadas, lo que luego se concretó en el art.
22 de la Ley 26.657.
El CELS incorporó por primera vez, en su informe
de derechos humanos de 2005, un capítulo de salud men-
tal: “Violencia y abandono en la Unidad Psiquiátrica Penal
N.º 20 del Hospital Borda”. También se refirió al tema en
2007 con “Los derechos humanos y la salud mental en la
Ciudad de Buenos Aires. Una transformación necesaria”, y
en 2009 con el capítulo “El derecho de defensa y el acceso
a la justicia de las personas usuarias de los servicios de
salud mental”.
Siguiendo esta línea, el CELS se constituyó en un actor
central en el proceso de debate en ambas cámaras legis-
lativas, para lo que elaboró, en agosto de 2009, un docu-
mento en el que hizo referencia a los contenidos mínimos
necesarios para una legislación desde una perspectiva de
derechos humanos.
En los años siguientes a la sanción de la LNSM
se fue consolidando su participación en el campo de
la salud mental y afianzando el desarrollo de informes
y acciones específicas. En 2015 incorporó el capítulo
titulado “El desafío de implementar la Ley Nacional de
Salud Mental. Avances y deudas en el camino hacia el
cambio de paradigma y el cierre de los manicomios”, en
el cual se estableció la necesidad de enfrentar múltiples
desafíos para que la norma sancionada se tradujera en
políticas con capacidad de generar un cambio real en
la vida de las personas; este texto concluye diciendo
que “la Ley Nacional de Salud Mental puede ser letra
muerta si no existen prácticas institucionales que lleven
adelante el proceso de trasformación” (CELS, 2015a:
515). Ese mismo año el CELS publicó “Cruzar el muro.
Desafíos y propuestas para la extensión del manicomio”
(CELS, 2015b), un informe con una fuerte impronta
propositiva que incluyó recomendaciones y propuestas
estratégicas para las políticas públicas.
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Asociación por los Derechos en Salud Mental

ADESAM fue otro actor activo en el proceso de discu-
sión parlamentaria del proyecto de la LNSM. Comenzó
como proyecto en 2002 y tomó cuerpo institucional
tres años más tarde con la conformación de un grupo
de profesionales de diferentes disciplinas del campo de
la salud mental.
Coordina acciones, prácticas y políticas en salud men-
tal desde la perspectiva de los derechos humanos en un
espacio de fortalecimiento de lazos comunitarios y perso-
nales. También se avoca a la promoción de la sustitución
de los hospitales monovalentes por servicios con base en la
comunidad, apostando a un cambio cultural que destierre la
idea instalada de la necesidad de aislamiento de las personas
con padecimiento psíquico.
En este marco, un vínculo fortalecido y sostenido con
actores de la desinstitucionalización italiana le otorgó a
ADESAM un modelo de funcionamiento vinculado a acti-
vidades concretas de inclusión de los sujetos con padeci-
miento psíquico en la vida colectiva. Así, fueron algunos
de los miembros de ADESAM quienes llevan adelante el
PREA del Hospital José A. Esteves (Cáceres et al., 2009).
ADESAM y PREA coordinaron en conjunto dos proyectos:
la revista Mente Libre, sobre salud y cultura, y la cooperativa
gráfica Made in Libremente. Ambas iniciativas formaron
parte de los emprendimientos socio-productivos que ADE-
SAM desarrolló con financiación de la Unión Europea, en
el marco del Proyecto Dignidad, que proponía la promo-
ción e implementación de actividades para el ejercicio de
la ciudadanía de las usuarias y los usuarios de servicios
de salud mental.
Por otro lado, un dispositivo por demás creativo ins-
tituido por ADESAM fue el “Patas para Arriba”, un espacio
iniciado en 2008 que, a través de actividades culturales y
deportivas –como ferias, conciertos y peñas, campeonatos
de fútbol, fiestas populares y talleres de murga, candombe,
42 •
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circo y plástica–, se pronunció contra el estigma y la discri-

minación, y a favor de la integración social de las personas
con padecimiento psíquico. Estos encuentros se desarro-
llaron en diversas plazas de la CABA, con el objetivo de
realizar una actividad pública de gran visibilidad e impacto
en la comunidad y se pusiera de manifiesto la problemática
del encierro crónico y la restitución de derechos humanos
de las usuarias y los usuarios.
Frente de Artistas del Borda

Nació en 1984 a través de la manifestación del arte como
herramienta de denuncia y transformación social de artistas
internados y externados en el Hospital Dr. José T. Borda.
Los integrantes definen este movimiento como una instan-
cia que busca hacer arte de calidad, que ayude a transformar
la realidad del hospital psiquiátrico produciendo efectos en
tres sentidos: subjetivo, institucional y social (Sava, 2008).
Funda sus prácticas en la idea de la creatividad como una
actividad liberadora sobrepasando los límites de los muros
manicomiales. A través de la presentación artística de las
obras y su circulación en diferentes ámbitos, se intenta
romper la muralidad simbólica del hospicio, con la inten-
ción de generar vínculos hacia la comunidad (Bang, 2014).
Si bien sus orígenes estuvieron vinculados a la con-
solidación de un espacio de lucha dentro de los hospitales
psiquiátricos ante la represión y la violencia que allí exis-
tían, rápidamente se reconfiguró con el objetivo de salir de
estas y politizar la problemática existente (Ferigato, Sy y
Resende Carvalho, 2011). En 2003, el Frente consolidó un
espacio nacional junto a otros artistas internados y fundó
la Red Nacional de Arte y Salud Mental. También parti-
cipa activamente como miembro fundador de los Festiva-
les Latinoamericanos de Artistas internados en Hospitales
Psiquiátricos.
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El trabajo cotidiano, coordinado al menos por un artis-

ta y un psicólogo, es desarrollado a través de talleres tales
como el de desmanicomialización, plástica, música, mimo,
teatro, teatro participativo y circo. En este proceso hay una
profunda hermandad con otras organizaciones que venían
instituyendo instancias des/institucionalizadoras, y desde
estos múltiples espacios se constituyó en un actor con parti-
cipación activa de usuarias y usuarios de salud mental en la
difusión para la sanción de la LNSM tanto a nivel nacional
como internacional.
Radio La Colifata
Es una organización no gubernamental que desarrolla
actividades en el área de investigación y brinda servicios
en salud mental utilizando los medios de comunicación
para la creación de espacios en salud. La Colifata sur-
gió como una columna de expresión y de opinión de
usuarios y ex usuarios del Hospital Dr. José T. Borda en
una FM comunitaria del barrio de San Andrés, donde
la idea desde un principio era poder incluir la voz
de aquellos que habían sido excluidos socialmente. Fue
creada en 1991 se constituyó en la primera radio en el
mundo en transmitir desde los jardines de un hospital
neuropsiquiátrico (Olivera, 2005).
La Colifata trabaja en pos de producir conocimiento
en el cruce de campos de la salud mental, los medios
de comunicación y los derechos humanos, y desarrolla
espacios concretos de intervención para trabajar en la
disminución del estigma social y la promoción de recur-
sos simbólicos en las usuarias y los usuarios. Se propone
favorecer los procesos de creación de lazos sociales y
fortalecer la autonomía hacia una vida social integrada
en el marco del ejercicio de los derechos ciudadanos.
La radio constituyó una iniciativa en la cual las
usuarias y los usuarios tuvieron un lugar relevante en
el apoyo y difusión de los eventos que surgían en torno
44 •
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al proyecto de LNSM. Tal es así que en el momen-

to de su promulgación, la entonces presidenta de la
Nación, Cristina Fernández de Kirchner, recibió en la
Casa Rosada a las participantes y los participantes de
la radio. En ese encuentro conversaron sobre la nueva
legislación, el derecho a la vivienda y a la participación
política de las usuarias y los usuarios (puntualmente el
derecho al voto). Como muestra de cariño, las colifatas
y los colifatos recitaron poemas y le otorgaron a la
presidenta el título honorífico de “Colifata Ilustre”.
Movimiento de Trabajadores de Salud Mental de Santa Fe

Se consolidó a partir del año 2001 en el marco de la orga-
nización del Primer Encuentro de Trabajadores de Salud
Mental de esa provincia, aunque su génesis data de media-
dos de la década de 1990, con la consolidación de la expe-
riencia de la Colonia Oliveros, conformando una praxis de
gestión e intervención en la “nueva política en salud men-
tal” (Amarante, 2006: 123). Se constituyó por fuera de las
estrategias sindicales existentes en el ámbito sanitario y se
caracterizó por no contar con una estructura vertical. Fue
una manifestación concreta de nuevas formas de acción
colectiva (Svampa, 2007; Retamozo, 2011) que, por un lado,
ponían en escena el agotamiento de un régimen institucio-
nal –en este caso la institución Colonia Oliveros, pero que
la trascendía en términos políticos– y, por otro, planteaban
la posibilidad de sumar a las demandas sociales, propias de
la crisis estructural de ese momento, una demanda históri-
camente silenciada: los derechos vulnerados de las usuarias
y los usuarios de los servicios de salud mental, especialmen-
te, los institucionalizados (Faraone, 2013a).
Tuvo una profunda hermandad con el movimiento de
trabajadores de salud mental brasilero; el vínculo se dio
a través de la relación que sus integrantes mantenían con
actores pertenecientes al campo de la salud colectiva y de
la salud mental de Brasil: entre otros, con Rosana Onocko
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Campos, médica rosarina residente en ese país, Gastón de

Sousa Campos y Paulo Amarante. Sin embargo, el recorri-
do de aquel movimiento fue diferente al santafesino y, si
bien sus objetivos tienen grandes puntos de encuentros, su
construcción y consolidación histórica los diferencia sus-
tancialmente, a la vez que los nutre. También, el movimien-
to santafesino se relacionó con distintos movimientos de
derechos humanos, particularmente, con el de Madres de
Plaza de Mayo. Fue miembro fundador del Movimiento
Social de Desmanicomialización y Transformación Insti-
tucional, en el cual tuvo un rol activo en la discusión del
proyecto de LNSM.
Primer trazo cartográfico
Las organizaciones, instituciones y los movimientos

aquí mencionados trazaron importantes transformaciones,
especialmente en lo que se refiere a la aparición de nuevas
formas de lucha, nuevos actores y temas involucrados en la
arena pública. Entendemos que han constituido una impre-
sionante fuente simbólica (Scribano y Schuster, 2001) que,
desde una lógica acción colectiva, colocaron demandas y
reclamos vinculados a la violación de los derechos humanos
de las usuarias y los usuarios de servicios de salud mental.
Siguiendo a Maristella Svampa, los actores que emer-
gieron previamente a la LNSM resultaron novedosos en
dos sentidos. Por un lado, expresaron una nueva politiza-
ción de la sociedad a través de hacer públicas temáticas y
conflictos que tradicionalmente se habían considerado pro-
pios de la vida privada (respeto por la diferencia, rechazo
por los modelos disciplinadores, etcétera), y por otro, sur-
gieron como portadores de nuevas prácticas orientadas a
la construcción de organizaciones más flexibles y demo-
cráticas (Svampa, 2005). Así, los actores aquí enunciados se
convirtieron en importantes portavoces (Boltanski, 2000;
46 •
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Cefaï, 2011) que lograron modelar las denuncias y visibili-

zar las demandas por la violación sistemática de los dere-
chos de las personas con sufrimiento psíquico.
El recorrido de este capítulo nos permitió prestar aten-
ción a la conformación dinámica de estos colectivos, que no
son estáticos, sino que permanentemente se están recom-
poniendo, y en los cuales, paulatinamente, las usuarias y los
usuarios de servicios de salud mental comenzaron a tener
mayor participación e involucramiento.
Sin embargo, volvemos a remarcar que los actores
aquí graficados no son los únicos, ya que hubo un conjun-
to importante de muchos otros que actuaron en diversas
provincias del país. Pero también, y no queremos dejar de
mencionar esto, hubo otro conjunto de actores y colecti-
vos efímeros que se armaron y desarmaron en situaciones
determinadas o sucesos puntuales. Siguiendo a Cefaï (2012),
estos públicos efímeros son públicos que en un momento
aparecen como espectadores o público latente que luego se
moviliza y se vuelve activo. Las competencias que poseen
en tanto actores y las experiencias previas les permitió colo-
car en la arena pública al campo de la salud mental como
un campo en disputa y a la sanción de una ley como una
necesidad imprescindible.
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Marco internacional de protección

de los derechos humanos y su acogida
en la Ley Nacional de Salud Mental
Del mismo modo que un importante número de actores de

Argentina vinculó el campo de la salud mental a los dere-
chos humanos como un antecedente central que posibilitó
la sanción de la LNSM, un conjunto de normativas interna-
cionales constituyó sus bases.
Partimos de situar a las personas con sufrimiento psí-
quico como un grupo social que se encuentra en una par-
ticular situación de vulnerabilidad y fragilidad, y con debi-
lidad jurídica estructural, lo que conlleva la necesidad de
una protección especial de parte del derecho y del siste-
ma judicial en su conjunto. Así lo ha reconocido la Corte
Suprema de Justicia Nacional (CSJN) en su fallo “R.M.J. s/
Insanía” (CSJN, 2008), en cuyo precedente sostuvo que esta
necesidad de protección especial debe ser tenida en cuenta
respecto de las usuarias y los usuarios institucionalizados
coactivamente. Este aspecto es fundamental, ya que sitúa
a estos sujetos en espacios particularmente asequibles al
abuso, el estigma, la discriminación y la violación de los
derechos humanos y las libertades básicas.
Un informe de la OPS presentado ante la Organización
de Estados Americanos en 2009 establece que, en un núme-
ro importante de Estados de América Latina y el Caribe1, la
protección judicial no es ejercida hacia las personas usua-
rias de los servicios de salud mental, haciendo referencia,
1 Se relevaron los siguientes Estados: Argentina, Antigua y Barbuda, Barba-

dos, Belice, Brasil, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hon-
duras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana
y Santa Lucía.
47
48 •
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puntualmente, a las personas institucionalizadas. El docu-

mento señala una clara relación entre desprotección jurídi-
ca y ausencia de igualdad ante la ley, derechos de libertad
personal, garantías judiciales y debido proceso2 (Vásquez,
2009). Iniciar el camino y avanzar hacia el principio de
igualdad de derechos (Kraut, 2006a), en el caso de la salud
mental, constituye para estos organismos una medida nece-
saria a ser garantizada por los Estados de Latinoamérica.
Durante el proceso de redacción del proyecto de
LNSM las normativas internacionales fueron centrales al
aportar una mirada hacia la protección integral de los suje-
tos de la intervención en salud mental (Faraone, 2013b); en
este sentido se avanzó en la inclusión de los derechos que
aquellas establecían y que quedaron luego plasmados en el
artículo segundo de la norma. A los fines de su descripción
los organizamos en función de su rango.
Por un lado, tratados de cumplimiento obligatorio por los
Estados, o de hard law (Kraut, 2006a: 121) referidos a dere-
chos humanos, que prevén disposiciones que protegen a
todas las personas (derecho al reconocimiento a la libertad,
a la integridad personal, a la salud, entre otros). De estos,
precedieron a la sanción de la LNSM el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (ONU, 1966a) y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
rales (ONU, 1966b).
También, instrumentos jurídicos internacionales vinculan-
tes para los Estados previa ratificación de sus gobiernos, como
convenios, cartas, convenciones, tratados y pactos, que tie-
nen jerarquía constitucional, es decir rango superior a las
leyes. Entre ellos se cuenta, también previa a la LNSM, la
Convención de los Derechos de las Personas con Discapaci-
dad, cuyo texto fue aprobado por la Asamblea General de la
2 La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia “Baena,

Ricardo y otros”, dictada en febrero de 2001, definió el debido proceso como
“el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales
a efecto de que las personas estén en condiciones de defender sus derechos”
(citado en Kraut, 2006b: 176).
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ONU en 2006 y ratificado por la Argentina en 2008. Esta-

blece que entre los sujetos abarcados por sus disposiciones
se encuentran aquellas personas “que tengan deficiencias
físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo
que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir
su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad
de condiciones con las demás”. La Convención se basó en
el “Modelo Social de la Discapacidad”, según el cual la dis-
capacidad obedece a causas preponderantemente sociales
(ONU, 2006: art. 1, 2.º párr.) y no a razones médicas, bioló-
gicas o religiosas. Esta norma instauró un nuevo paradigma
que reafirma el goce efectivo de todos los derechos huma-
nos consagrados en los instrumentos internacionales, sobre
la base de la autonomía y dignidad intrínsecas, y establece
las obligaciones que deben asumir los Estados para garan-
tizarlos en forma efectiva (Capurro Robles y Freije, 2014).
Su propuesta “nada sobre nosotros sin nosotros” posiciona
a las personas y colectivos con discapacidad como sujeto
de derechos y actores activos de la sociedad. El abordaje
comunitario propuesto por la LNSM está en consonan-
cia con el modelo social de la discapacidad que adopta la
Convención.
Por otro lado, en la LNSM se adoptaron normas jurí-
dicas de carácter no vinculante, o de soft law (Kraut, 2006a:
121), pero cuyo contenido resultaba de gran relevancia, ya
sea porque pueden ser incorporadas a las legislaciones de
los Estados o bien porque ayudan a especificar con mayor
detalle los aspectos concretos de los derechos humanos que
se ponen en juego en el ámbito de los servicios de salud
mental. Entre ellos se cuentan resoluciones de la Asamblea
General de la ONU, de las cuales son fundamentales para el
campo de la salud mental los Principios para la Protección
de los Enfermos Mentales y el Mejoramiento de la Atención
en Salud Mental (ONU, 1991), y las Normas Uniformes
para la Equiparación de Oportunidades para las Personas
con Discapacidad (ONU, 1993). También son instrumentos
relevantes la declaración de la OPS por la Reestructuración
50 •
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de la Atención Psiquiátrica en América Latina, conocida

como “Declaración de Caracas” (OPS, 1990), y los Princi-
pios Rectores Para el Desarrollo de la Atención en Salud
Mental en las Américas, conocidos como “Declaración de
Brasilia” (OPS, 2005).
Estas normativas internacionales de derechos humanos
han trazado profundos cambios en la conceptualización del
campo de la salud mental. Según Víctor Abramovich, este
enfoque considera al derecho internacional sobre los dere-
chos humanos como un marco conceptual capaz de orientar
el proceso de formulación, implementación y evaluación de
políticas en el campo del desarrollo, y como una guía para la
cooperación y la asistencia internacional respecto a las obli-
gaciones de los gobiernos donantes y receptores, el alcance
de la participación social y los mecanismos de control y res-
ponsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional.
En líneas generales, considera que el primer paso para otor-
gar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son
titulares de derechos que obligan al Estado. De este modo se
procura cambiar la lógica de los procesos de elaboración de
políticas, para que el punto de partida no sea la existencia
de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino
sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones
y conductas. Las acciones que se emprendan en este campo
son consideradas como la vía escogida para hacer efectivas
las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas
por los tratados de derechos humanos. Es así que los dere-
chos demandan obligaciones y las obligaciones requieren
mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento
(Abramovich, 2006).
Este enfoque resulta fundamental para aportar a una
construcción emancipadora del derecho a la salud en la
región. En esta línea, para alcanzar una vigencia real del
derecho a la salud y el impulso correspondiente de la justi-
ciabilidad y la exigibilidad, Jaime Brehil propone la articu-
lación activa de tres elementos interdependientes: un nue-
vo proyecto jurídico robusto, asentado en un paradigma
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distinto, con ideas claras que conformen una visión alter-

nativa del derecho a la salud; la conformación de un bloque
de sujetos sociales dispuesto a movilizarse y cuyo interés
estratégico implique la preeminencia y defensa de la vida en
la naturaleza y la vida humana sobre los intereses privados;
y por último, un conocimiento técnico sobre los peligros
actuales y potenciales de la actividad social sobre la salud y
la vida, para dotar a los cuerpos normativos de las indica-
ciones específicas que permitan constatar con precisión su
cumplimiento (Brehil, 2010).
Controversias entre normativas internacionales

y contexto político de los noventa
Tal como venimos exponiendo, durante la década de 1990

se sancionaron un conjunto de normativas que apuntaron
al reconocimiento de los derechos humanos de las personas
con padecimiento psíquico. Sin embargo, estas colisiona-
ron con los contextos sociales, políticos y económicos que
atravesaban los países latinoamericanos, y en particular la
Argentina.
Declaración de Caracas
Con el objeto de dar cumplimiento a los derechos de las
personas con sufrimiento psíquico, la OPS convocó en 1990
a distintas organizaciones, asociaciones de profesionales de
la salud mental y juristas a la Conferencia Regional para
la Reestructuración de la Atención Psiquiátrica en Améri-
ca Latina, celebrada en Caracas, Venezuela. En el marco
de esta Conferencia se aprobó la mencionada Declaración
de Caracas3, que impulsó las medidas necesarias para la
3 El texto de la Declaración contó con el apoyo técnico y financiero del Insti-

tuto de Investigaciones Mario Negri de Milán, del Centro Colaborador en
Salud Mental de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el auspicio de
52 •
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protección de los derechos de las personas con sufrimiento

mental y enfatizó la necesidad de una asistencia basada en
los principios de la atención primaria de la salud, así como
la centralidad de los procesos de inserción comunitaria en
desmedro de los modelos hospitalocéntricos (OPS, 1990;
Levav, Restrepo y Guerra de Macedo, 1994).
Por primera vez, una declaración de un organismo
internacional fue precisa en proponer para la región una
revisión crítica del papel hegemónico del hospital psiquiá-
trico y considerarlo un obstaculizador en los procesos de
atención comunitaria de las usuarias y los usuarios de los
servicios de salud mental. Así, la Declaración de Caracas
define el manicomio como el espacio que aísla a las per-
sonas de su medio, genera una mayor discapacidad social
y crea condiciones desfavorables que ponen en peligro el
cumplimiento de los derechos de los sujetos con sufrimien-
to psíquico; también enfatiza sobre la necesidad de capa-
citación del recurso humano en salud mental y propicia la
internación en hospitales generales, a la vez que les esta-
blece la asignación de la mayor parte de los recursos finan-
cieros y humanos. Este documento fue central en nutrir los
articulados de la normativa argentina, ya que expresa fun-
damentalmente la necesidad de promover modelos alter-
nativos centrados en la comunidad y dentro de sus redes
sociales que brinden cuidados y atención descentralizada,
participativa, integral, continua y preventiva.
En 2005, quince años después de la Declaración de
Caracas, un informe de Javier Vásquez, asesor de derechos
humanos de la OPS, indicó que la mayoría de los países
de la región todavía no contaban con legislaciones, planes
instituciones referentes del campo de la salud mental de todo el mundo.

Participaron en la reunión de redacción representantes de las entidades
patrocinantes, juristas y miembros de los parlamentos de Brasil, Chile,
Ecuador, España, Argentina, México, Panamá, República Dominicana, Uru-
guay y Venezuela; y delegaciones técnicas de Brasil, Colombia, Costa Rica,
Curazao, Chile, Ecuador, Estados Unidos de América, México, Nicaragua,
Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
PDFelement
o políticas de salud mental que específicamente se refirie-

ran a las personas con padecimiento psíquico. No obstante,
Vásquez esbozó una serie de cambios que se promovieron
a partir del impacto de esta Declaración: la difusión de los
instrumentos de derechos humanos para hacer frente a los
abusos en los servicios de salud mental; el establecimiento
de políticas de salud mental dirigidas a la protección de
los derechos humanos de usuarias, usuarios y familiares;
una legislación de salud mental orientada a la protección
de derechos humanos; la creación de mecanismos nacio-
nales para garantizar los derechos humanos en el contexto
de los servicios de salud pública; el fortalecimiento de las
organizaciones de usuarias y usuarios para la protección de
los derechos humanos y libertades fundamentales; y, por
último, mecanismos innovadores para proteger la vida y
la integridad física y mental de las personas admitidas en
hospitales psiquiátricos (Vásquez, 2007).
Principios para la Protección de los Enfermos Mentales

y el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental
Adoptados por la Asamblea General de la ONU en 1991,
estos principios establecieron un conjunto de estándares
de derechos humanos para la práctica en el campo de la
salud mental.
Establecen modelos sobre el tratamiento de las perso-
nas usuarias de salud mental, y crean condiciones contra
la internación arbitraria en las instituciones de ese campo.
Suponen también la obligación de los Estados de aplicar
dichos principios y de adoptar las medidas legislativas, judi-
ciales, administrativas y educativas necesarias. Entre sus
aportes centrales se destacan el derecho a vivir en comuni-
dad, a no ser forzado a un examen médico, a la confiden-
cialidad diagnóstica, al tratamiento en un espacio lo menos
restrictivo posible, a la información sobre sus derechos, a
contar con garantías procesales y acceso a la información
(ONU, 1991).
54 •
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A pesar de los importantes avances que implicaron

dichos principios, recibieron algunas críticas. Un infor-
me presentado por la OMS en 2005 planteaba que estos
[…] ofrecen en algunos casos un grado menor de protección

que el ofrecido por los tratados de derechos humanos exis-
tentes, por ejemplo, en relación a la exigencia del consen-
timiento informado previo al tratamiento. En este sentido
algunas organizaciones de usuarias, usuarios y familiares,
incluida la Red Mundial de Usuarios y Sobrevivientes de
la Psiquiatría, han cuestionado la protección proporcionada
particularmente en los principios 11 y 16 y su consecuen-
cia con los estándares de derechos humanos existentes en el
contexto del tratamiento y la detención involuntaria (OMS,
2005: 15).
Comisión Interamericana de Derechos Humanos

En el plano regional, fue un actor central en esos años
dentro del sistema interamericano de protección de los
derechos humanos y participó como copatrocinadora de
la Conferencia de Caracas. Basada en un diagnóstico
fundado en las violaciones de las libertades y de los
derechos de las personas internadas en los hospitales
psiquiátricos, en 2001 emitió una serie de recomenda-
ciones sobre la promoción y protección de los derechos
de las personas con discapacidad mental. Estas incluye-
ron el derecho a ser tratadas con humanidad y respeto,
el derecho a una admisión voluntaria, la privacidad, la
libertad de comunicación, a recibir tratamiento en la
comunidad, a que se les proporcione un consentimien-
to informado para aceptar antes de recibir cualquier
tratamiento y el derecho a recurrir a un tribunal inde-
pendiente e imparcial que determine la legalidad de la
detención en un hospital psiquiátrico. Señaló asimis-
mo la pertinencia de utilizar estándares especiales para
determinar si se cumplió con las normas convencionales
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en casos que involucren a personas recluidas en hos-

pitales psiquiátricos, por ser considerados un grupo
sustancialmente vulnerable.
La Comisión recomendó que se realice una activa
divulgación de los estándares internacionales y normas
convencionales que protegen los derechos de las personas
con discapacidad mental e impulsó la implementación de
legislación y planes nacionales para la organización de ser-
vicios comunitarios de salud mental cuyos objetivos fue-
ran la plena integración de las personas con discapacidad
mental en la sociedad, así como el involucramiento y la
participación de los diferentes actores de este campo. Por
último, también instó a apoyar la creación de organismos
que supervisaran el cumplimiento con las normas de dere-
chos humanos en todas las instituciones y servicios de aten-
ción en salud mental, e impulsó la coordinación de acciones
entre las entidades gubernamentales encargadas de imple-
mentar políticas de salud mental para proteger los derechos
de las personas con discapacidad mental.
Los avances neoliberales

Contrariamente a lo planteado en las normativas mencio-
nadas, las profundas transformaciones económicas, políti-
cas y culturales ocurridas en Latinoamérica en la década
de 1990 estuvieron acompañadas por la retracción de la
participación del Estado en la responsabilidad de las políti-
cas sociales consensuadas. Esto dio lugar, entre otras con-
secuencias, a que las condiciones de salud y el acceso a
la asistencia sanitaria sufrieran un progresivo deterioro.
Las reformas sociales producidas en la región respondie-
ron al paradigma neoliberal y conformaron parte de un
proceso de alcance global, que estimulado por organismos
financieros multinacionales y por el Consenso de Washing-
ton, planteaba una fuerte crítica al Estado benefactor y a
su sistema de protección (Iriart, Merhy y Waitzkin, 1999).
Esos organismos definieron cómo debía ajustarse la política
56 •
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social al modelo de liberalización económica. Así, someti-

da a los ajustes macroeconómicos, la receta liberal insti-
tucionalizó un conjunto de prescripciones orientadas a la
privatización, descentralización y focalización de los pro-
gramas sociales dirigidos a grupos vulnerables. La inter-
vención social del Estado tendió al retiro de la provisión
de bienes y servicios.
En Argentina, particularmente, a partir de la instaura-
ción de estas políticas neoliberales se profundizó un proce-
so de desarticulación y desintegración social (Bustelo, 1995;
Iriart, 1997). La ortodoxia neoliberal y la implementación
de reformas orientadas hacia el mercado desfavorecieron
a numerosos grupos poblacionales que fueron quedando
excluidos como efecto de la creciente pobreza y el des-
empleo, y generaron un retroceso en el desarrollo de la
equidad que acentuó las desigualdades sociales y la frag-
mentación de la sociedad (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994).
La precarización de las situaciones de trabajo, junto con la
inadecuación de las formas de los sistemas clásicos de pro-
tección del Estado social, llevó a cada vez más sujetos a estar
en situación de desafiliación (Castel, 1986). La penetración
del individualismo en todos los ámbitos de la vida social,
desregulado de todo encuadre colectivo, y el desamparo con
respecto a las instituciones que no satisfacían las demandas
de reconocimiento e integración simbólica, llevó a que las
familias debieran asumir individualmente los riesgos.
La economía capitalista de mercado profundizó la mer-
cantilización de las más diversas relaciones sociales y mol-
deó un nuevo tipo de sociabilidad, que tendió a la des-
trucción de los lazos sociales, disgregándose así las formas
tradicionales de convivencia. Ello impactó en la constitu-
ción de las subjetividades, produciendo constituciones yoi-
cas cada vez más fracturadas y fragmentadas, sin referentes
simbólicos de identidad (Lechner, 1997). Es decir que la
reforma del Estado significó también una reforma de la
sociedad con un alto impacto en las relaciones sociales y en
la subjetividad (Oszlak, 1999).
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Asimismo, la concepción de salud sufrió un cambio

radical en la década de 1990: dejó de tener un carácter
de derecho universal, de cuyo cumplimiento el Estado era
responsable, para transformarse en un bien de mercado que
los individuos debían adquirir según su capacidad de pago
(Iriart, Leone y Testa, 1995; Iriart, 1997). Se observó una
situación de empobrecimiento comunitario o de deterio-
ro, supresión o inexistencia de bienes y servicios colecti-
vos en un emplazamiento social determinado (Minujin y
Kessler, 1995).
Los servicios de salud y salud mental se vieron des-
bordados por nuevas demandas de atención que surgie-
ron a partir de una crisis profunda en la configuración de
las actuales relaciones sociales (Galende, 1997a; Faraone,
2012a). Mientras comenzaba a evidenciarse el cambio en
el perfil de las consultas y en nuevos modos de sufrimien-
to, las clásicas respuestas institucionales fueron tornándo-
se inapropiadas. De esta manera, junto con el proceso de
desintegración social y el consiguiente agravamiento de la
desigualdad y de la inequidad, el deterioro de las condicio-
nes sanitarias (Iriart, Faraone y Waitzkin, 2000) profundizó
las diferencias y aumentaron las barreras de accesibilidad
de poblaciones con mayor vulnerabilidad (Barcala, 2010).
Las instituciones de salud, al no lograr alojar los nuevos
modos de expresión de los sufrimientos, favorecieron un
largo e infructuoso peregrinaje y recorrido institucional sin
un lugar de anclaje que acogiera y alojara las demandas y
los problemas emergentes.
Esta deriva institucional se acompañó de prácticas de
estigmatización, exclusión e institucionalización psiquiátri-
ca, cuya interrelación y particularidades específicas pro-
fundizaron los procesos de medicalización de numerosos
grupos poblacionales (Faraone, 2008). Se los privó de esta
manera de derechos fundamentales, lo que generó obs-
táculos significativos al ejercicio de la ciudadanía (Barcala,
2015a). A pesar de este escenario, se movilizaron diversos
colectivos sociales en pos de los derechos de las personas
58 •
PDFelement
con sufrimiento psíquico. Vale mencionar algunos even-

tos, como el Encuentro Nacional de Lucha Antimanicomial,
realizado en Buenos Aires en 1993; la Primera Conferencia
Nacional de Salud Mental, en Viedma en 1994; las ediciones
anuales del Congreso de Salud Mental y Derechos Huma-
nos de Madres de Plaza de Mayo, realizados desde 2000
en Buenos Aires. Estos, entre otros, constituyeron espacios
contrahegemónicos puestos al servicio de impulsar prácti-
cas y políticas progresistas y emancipadoras, espacios que,
tal como expresan las Madres de Plaza de Mayo, convo-
caron a intercambios críticos entre quehaceres concretos
y utopías activas.
El ingreso al siglo XXI. Los derechos humanos

como estrategia política
A partir de la primera década del 2000, la crisis del

neoliberalismo constituyó un punto de inflexión que dio
lugar a la emergencia de nuevas experiencias guberna-
mentales progresistas en países como Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicara-
gua, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Hacia el año 2008,
la mayoría de los países latinoamericanos eran gober-
nados por presidentes de centro-izquierda o izquierda.
Todos ellos, buscando recuperar las capacidades estata-
les, generaron importantes cambios en las estructuras
económicas. La centralidad del Estado en la determina-
ción de la agenda pública, la redistribución de la riqueza
y la inclusión social fueron factores claves en la disputa
política abierta durante estos gobiernos (Stoessel, 2014).
La protección de la soberanía nacional, los recursos
y las empresas nacionales, así como la búsqueda de
una construcción de bloques regionales en los cuales
insertarse comercial y políticamente, fueron las nuevas
estrategias geopolíticas que activaron estos gobiernos,
PDFelement
organizando estructuras regionales tales como la Unión

de Naciones Suramericanas y la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños.
La capacidad de rectoría del Estado

En consonancia con otros países de América Latina, en
la Argentina, con la asunción de la presidencia de Néstor
Kirchner en 2003, se produjo un realineamiento político
internacional regional, se canceló la deuda con el Fondo
Monetario Internacional y se implementaron políticas diri-
gidas a fortalecer el mercado interno a través del incremen-
to de la masa salarial. La devaluación de la moneda favo-
reció la competitividad de las exportaciones tradicionales
y se estimularon otras con mayor valor agregado. También
se revirtieron algunas de las políticas sociales propias de
los modelos neoliberales y se implementaron otras de corte
universalista (Stolkiner y Castro, 2017).
En el campo de la salud se declaró la emergencia sani-
taria y se tomaron ciertas medidas tendientes a recuperar la
capacidad de rectoría del Estado nacional en un sistema que
había sido fragmentado y segmentado de manera notable.
Entre ellas, la provisión de un paquete de medicamentos
esenciales en los centros del primer nivel de atención –Plan
Remediar–, la provisión de leche, vacunas y anticonceptivos
–Programa Materno Infantil, Programa de Inmunizacio-
nes y Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación
Responsable–, así como la acreditación y capacitación del
recurso humano –Programa Nacional de Garantía de Cali-
dad y Programa Nacional de Médicos Comunitarios– (Wil-
ner y Stolkiner, 2007). En 2004 se puso en vigencia el Plan
Federal de Salud (MSN, 2004).
En el marco de la implementación de programas de
protección social en América Latina, mediante el Decreto
1602/2009 del Poder Ejecutivo de la Nación, entró en vigor
la Asignación Universal por Hijo, que significó un enor-
me cambio de paradigma en términos de políticas sociales,
60 •
PDFelement
ya que fue concebida con la intención de universalizar los

beneficios que hasta el momento recibían solamente los tra-
bajadores formales en concepto de asignaciones familiares.
Este seguro otorgó a las personas desocupadas, que trabajan
empleados “en negro” o que ganan menos del salario míni-
mo, vital y móvil, un beneficio por cada hijo o hija menor
de 18 años o con discapacidad, es decir que extendió las
asignaciones familiares y la protección social a un sector
excluido. En el año 2011, esta se complementó con la Asig-
nación por Embarazo a futuras madres a partir de las doce
o más semanas de gestación.
Los derechos humanos como programa de gobierno

En la mencionada gestión presidencial, y de manera con-
temporánea a la deslegitimación discursiva del neolibera-
lismo, el retorno al discurso de los derechos humanos en el
campo de la salud tendió a reemplazar los enfoques tecno-
cráticos centrados en costo-efectividad del período anterior
y tuvo correlatos prácticos e incluidos en la enunciación
de políticas. Alicia Stolkiner analiza la paradoja que entra-
ña el constructo “derechos humanos”, en su origen y en
su potencialidad, en tanto puede situarse del lado de las
políticas transformadoras, antagónicas al proceso de objeti-
vación inherente al capitalismo, como también al de las for-
mas de dominación tendientes a legitimar el poder. Reto-
ma la propuesta de Boaventura de Sousa Santos (1998) de
la posibilidad de un discurso emancipatorio de los dere-
chos humanos, a partir de una construcción multicultural
(Stolkiner, 2010). Así, es posible afirmar que movimientos
locales e internacionales de resistencia a las dictaduras del
Cono Sur generaron una nueva configuración de la praxis
de los derechos humanos no solo en la región, sino a nivel
mundial (Rafin, 2006).
El gobierno de Néstor Kirchner y los posteriores de
Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) fundaron en
relación a los derechos humanos una política de Estado. En
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2003, por impulso del ejecutivo, se declaró la nulidad de las

leyes de Obediencia Debida y Punto Final, y de este modo
la anulación de los indultos y la habilitación de los juicios
a los responsables de los crímenes de lesa humanidad de
la dictadura cívico militar. Siguiendo con el fortalecimien-
to de la política de derechos humanos, una profusa agen-
da parlamentaria impulsó la sanción de leyes sustanciales.
Entre ellas, en 2005, la Ley de Protección Integral del Niño,
Niña y Adolescente; en 2006, la Ley de Educación Sexual,
que establece que todos los estudiantes tienen derechos a
recibir educación sexual integral en los establecimientos
educativos públicos y privados de todo el país; en 2009, la
Ley de Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas, que
tipifica a la trata de personas como delito federal. También,
la nueva Ley de Medios, la Ley de Matrimonio Igualita-
rio, que habilitó el matrimonio entre personas del mismo
sexo, y la Ley de Banco de Datos Genéticos, impulsada por
las Abuelas de Plaza de Mayo, que garantizó la obtención,
almacenamiento y análisis de la información genética que
sea necesaria como prueba para el esclarecimiento de deli-
tos de lesa humanidad.
En este contexto, y traccionada por el importante
encuadre de derechos humanos que aquí fuimos señalando,
en diciembre de 2010 se sancionó y promulgó la Ley Nacio-
nal de Salud Mental 26.657. Luego de esto continuaron las
legislaciones en materia de ampliación de derechos e igual-
dad social. En 2012 se sancionó la norma de identidad de
género y también se aprobó el texto que estableció el femi-
cidio como figura legal y agravó las penas por homicidios
cometidos por “odio de género o a la orientación sexual”.
En 2014, tras más de tres años de trabajo, se sancionó el
nuevo Código Civil y Comercial, que consolida significati-
vas transformaciones en el campo de la salud mental.
De esta manera, así como el neoliberalismo, tal como
lo señalamos, no fue solo un paradigma económico, sino
un modelo orientado a reconfigurar el ordenamiento social
y las subjetividades, en este período se modeló una forma
62 •
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particular de construcción vinculada al reconocimiento del

otro y a una nueva conformación social con mayor gra-
do de igualdad.
Principios de Brasilia
A comienzos del siglo XXI también se sucedieron hechos
significativos relacionados con los derechos humanos en el
contexto latinoamericano. En 2005, los Estados miembros
de la OPS adoptaron la Declaración de Montevideo, que
contuvo nuevas orientaciones tales como la creación de sis-
temas sanitarios basados en la inclusión social, la equidad,
la promoción de la salud y la calidad de la atención. Ese
mismo año, y retomando ese encuentro, se enunciaron los
Principios Rectores para el Desarrollo de la Atención en
Salud Mental en las Américas, conocidos como “Principios
de Brasilia”. Estos reiteran los principios rectores señalados
en la Declaración de Caracas y remarcan el papel central
que corresponde a la protección de los derechos huma-
nos y las libertades fundamentales de las personas afec-
tadas por padecimientos mentales, así como la necesidad
de establecer redes de servicios comunitarios integrales e
interdisciplinarios que reemplacen a los hospitales psiquiá-
tricos, incluyendo, cuando sea necesario, la admisión en
hospitales generales. El documento enfatiza la necesidad
del establecimiento de vínculos sólidos con los servicios de
atención primaria de salud y la participación de personas
usuarias y familiares en la planificación y desarrollo de los
programas y servicios de salud mental. Entre los desafíos
emergentes que deberían afrontar estos servicios menciona
especialmente la problemática de las poblaciones indígenas,
los problemas psicosociales de la niñez y adolescencia, la
prevención y abordaje precoz de la conducta suicida, el
abuso de alcohol y el aumento creciente de las diferentes
modalidades de violencia.
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Consenso de Panamá
En octubre de 2010, meses antes de la sanción de la LNSM,
y ya creada la Dirección Nacional de Salud Mental y Adic-
ciones (DNSMyA) en la Argentina, se celebró una nue-
va Conferencia Regional de Salud Mental coordinada por
la OPS, que tuvo como lema “La década del salto hacia
la comunidad: por un continente sin manicomios en el
2020” y dio lugar al documento conocido como “Consen-
so de Panamá”. En el encuentro participaron trabajado-
res de salud mental de la región de las Américas proce-
dentes del sector público, autoridades nacionales de salud,
representantes de organizaciones defensoras de los dere-
chos humanos, organizaciones no gubernamentales, insti-
tuciones académicas y centros colaboradores de la OPS, así
como usuarias y usuarios de los servicios de salud mental y
familiares. Se partió de un diagnóstico que evidenciaba que
las acciones de superación de la hegemonía del hospital psi-
quiátrico en el modelo de atención eran aún insuficientes,
y que las profundas brechas de atención generaban un alto
número de personas afectadas con dificultades de acceso a
un diagnóstico y tratamiento adecuados.
En línea de continuidad con la Declaración de Caracas
y los Principios de Brasilia, entre sus puntos sobresalientes,
el Consenso destacó la necesidad de asegurar la erradica-
ción del sistema manicomial a través del fortalecimiento del
modelo de atención comunitaria en todos los países de la
región. Asimismo, proporcionó centralidad a la protección
de los derechos humanos de las personas usuarias de los
servicios de salud mental, en particular, su derecho a vivir
de forma independiente y a ser incluidos en la comunidad.
Este documento expresa fundamentalmente la necesidad de
una implementación efectiva de políticas y planes naciona-
les en la materia, y el ajuste de las legislaciones de los países
con el fin de asegurar el respeto de los derechos humanos.
Por último, recomienda incrementar la asignación de recur-
sos a los programas y servicios de salud mental, incluyendo
64 •
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en estos el uso problemático de sustancias, a fin de lograr

una equitativa y apropiada distribución, entendiendo que
la inversión en salud mental significa una contribución a la
salud y al bienestar en general, así como al desarrollo social
y económico de los países.
Fallos vinculados a la protección de derechos en salud

mental
En el año 2006, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, encargada de la protección y promoción de los
derechos humanos en la región, emitió el fallo “Ximenes
Lopez vs. Brasil” en el cual estableció los estándares de pro-
tección en materia de salud mental (CIDH, 2006: párr. 130).
Este leading case ha sido un precedente para la redacción
del contenido de la LNSM, dado que entre sus fundamen-
tos confirma la idea de que ninguna discapacidad, incluida
la que sufren las personas con deficiencias psicosociales e
intelectuales, debe ser motivo para negar, a priori, su capa-
cidad jurídica.
En la doctrina nacional sentada por la CSJN en materia
de salud mental, sus fallos “R., M. J.” (CSJN, 2008), “Tufano,
R. A.” (CSJN, 2005), y “Arriola y otros” (CSJN, 2009) mos-
traron un profundo avance en el campo de los derechos
humanos en esa área. Interpelaron a los poderes legislativos
y ejecutivos para avanzar en el rediseño de las normas y
políticas públicas de salud mental de acuerdo a los están-
dares internacionales de derechos humanos e introdujeron
cuatro conceptos clave que fueron reconocidos luego por
la LNSM: la debilidad jurídico estructural del colectivo de
personas con padecimiento mental; las personas institucio-
nalizadas como sujetos titulares de derechos fundamenta-
les; la internación como factor de riesgo y vulnerabilidad;
y la protección especial y estricta vigilancia del Estado para
asegurar un tratamiento digno, humano y profesional (Lau-
fer Cabrera, 2016).
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Es relevante reconocer en esta línea de análisis un encuen-

tro realizado en 2009 bajo el lema “Salud mental y derechos
humanos: vigencia de los estándares internacionales”4 que,
según Ricardo Lorenzetti, expresidente de la CSJN, significó la
posibilidad de debatir hechos de implementación más amplios
en materia de derechos humanos, que involucraban políticas de
Estado (Lorenzetti, 2009).
Segundo trazo cartográfico
A partir de lo anteriormente señalado, los derechos desplegados

en la LNSM deben ser leídos como la aplicación concreta de
los instrumentos generales de derechos humanos a una pobla-
ción en especial situación de vulnerabilidad, en este caso per-
sonas usuarias de servicios de salud mental (Barcala y Laufer
Cabrera, 2015). La LNSM incorpora innovaciones técnicas que
la enmarcan en los estándares internacionales de salud mental
y derechos humanos que el Estado argentino está obligado a
cumplir, debido a los compromisos asumidos al suscribir tra-
tados y otros instrumentos de derecho internacional, como se
ha desarrollado a lo largo de este capítulo. Al reunir en el art. 2
de la LNSM las normativas aquí mencionadas y considerarlas
instrumentos de orientación para la planificación de políticas
públicas, se propone desnaturalizar la justificación de la inter-
nación psiquiátrica prolongada y forzosa como único recurso
posible frente al padecimiento psíquico, e instaura un nuevo
modo de afrontar en nuestra sociedad este problema.
También, al reconocer como sujetos de derechos a las
usuarias y los usuarios, la LNSM rompe con la lógica tutelar
basada en un modelo biomédico sustentado en un paradigma
4 Encuentro organizado por la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Jus-

ticiaNacional,laAsociación deAbogados delaCiudaddeBuenosAires,laOPSyla
OMS, con el auspicio de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el
Centro Colaborador de la OPS y la OMS en Derechos Humanos y Legislación, y la
EscueladeDerechodelaUniversidaddeWashington.
66 •
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positivista, que entiende a la enfermedad en el nivel individual

que se centra en procedimientos curativos y opera como una
mercancía, ligada a la práctica privada y al complejo médico
industrial (Iriart, 2008; Bianchi y Faraone, 2018). De esta mane-
ra, la lógica del llamado “modelo biomédico”, tan alejada del
interés colectivo, imposibilita avanzar en el derecho a la salud.
Solamente el nuevo paradigma sobre la salud y el derecho per-
mite construir una visión renovada y eficaz.
Durante el desarrollo del proyecto de la LNSM se
suscitaron profundas discusiones entre diversos actores de
diferentes posiciones políticas, ideológicas y económicas,
que narraremos en el capítulo siguiente. Sin embargo, ade-
lantamos aquí que esta norma modifica la relación de poder
vigente entre las teorías y los dispositivos clínicos positi-
vistas y los que promueven prácticas comunitarias de pro-
moción de la salud. Estas diferentes posiciones responden
a dos éticas contrapuestas: por un lado, la que visibiliza el
contraste entre los efectos de medicalización de la pobreza
que produce el hospital psiquiátrico, basada en el ejerci-
cio del poder; y por otro, la integración comunitaria, que
quita valoración psicopatológica a la desventaja social y a
los sufrimientos. Esta última postura da lugar central a la
palabra como medio terapéutico, al cuidado y al restable-
cimiento del lazo social a través de estrategias de interven-
ción de base comunitaria, a la participación de la usuaria, el
usuario y su familia en el proceso de la cura o rehabilitación,
y al consentimiento para su tratamiento o las decisiones de
internación (Galende, 1997b).
La LNSM recoge esta ética y exhorta a los organismos
estatales a que asuman la responsabilidad de la ejecución
de políticas públicas referidas al campo de la salud mental.
No solo se dedica al “derecho a la salud mental”, sino que
recepta y esclarece el ejercicio de otros derechos humanos
fundamentales de las personas que, dado su carácter de
indivisibles e interdependientes, también se ponen en juego
en la relación del sujeto con el sistema de salud mental.
Así, reconoce y regula también el ejercicio del derecho a
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la salud en general, a la dignidad y a la autonomía, a la

capacidad jurídica, a la libertad, a la integridad personal, a
la igualdad y no discriminación, al acceso a la información,
a la intimidad, a la identidad y a la integración comuni-
taria. En este sentido, la sanción de la LNSM impulsa un
pasaje hacia un nuevo paradigma ético que promueve una
comprensión del proceso histórico dialéctico de la determi-
nación social de la salud, y obliga a repensar sus dispositivos
y sus prácticas (Barcala y Laufer Cabrera, 2015). En tanto
articula una dimensión ética con una jurídico-legal, se con-
trapone al proceso de objetivación en las prácticas de salud
hegemónicas –mercantilización-medicalización– (Faraone
et al., 2009). De esta manera, el enfoque de derechos apunta
a efectivizar este nuevo paradigma que tiene una valiosa
potencia subjetivante.
Cuatro años después de la sanción de la LNSM entró
en vigencia el Código Civil y Comercial de la Nación (Ley
26.994/2014), que implicó un gran avance en la actualiza-
ción y modernización de la legislación nacional. Si bien con
cierta distancia aún respecto de lo planteado por la Conven-
ción sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
en materia de capacidad jurídica universal, el nuevo texto
implica un avance en la clásica regulación legal del tema,
y una conquista en el reconocimiento de la capacidad jurí-
dica de las personas con discapacidad, lo que transforma
un paradigma vigente por casi ciento cincuenta años. Con
su sanción se avanza en el camino iniciado por la LNSM
en los aspectos relacionados con la inclusión del sistema de
apoyos, la reafirmación de la interdisciplina y la internación
involuntaria, en consonancia con estándares vigentes del
derecho internacional de los derechos humanos (Amendo-
laro, Laufer Cabrera y Spinelli, 2015).
A partir de 2015, nuevamente se produjeron giros polí-
ticos y económicos dramáticos y en Argentina comenzó un
retroceso en lo relacionado a las áreas económica, social
y de derechos humanos que impactó negativamente en la
68 •
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implementación de políticas públicas que dieran cumpli-

miento a lo establecido en la LNSM, pero esto lo retomare-
mos para su análisis en la segunda parte de este libro.
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La micropolítica de los debates

en torno al proyecto de Ley Nacional
de Salud Mental
Tal como venimos narrando, la LNSM, sancionada en

noviembre y promulgada en diciembre de 2010, apunta a
efectivizar y consolidar un cambio de los principios vigen-
tes en el campo de la salud mental en la Argentina, adecuán-
dolo a los estándares internacionales de derechos huma-
nos, y constituye un instrumento de orientación para la
planificación e implementación de políticas públicas. En
este contexto, consideramos que su emergencia resultó “un
acontecimiento” (Faraone, 2012b) en tanto punto de infle-
xión en los procesos de reforma en el campo de la salud
mental en Argentina (Faraone, 2005; Amarante, 2009; Galli,
2011; Barcala y Luciani Conde, 2015). Cobraron fuerza dis-
cursos que permitieron entrever formas, representaciones y
prácticas no visibilizadas hasta el momento en su conjunto
(Castro, 2004) y colocó en la arena pública las relaciones de
fuerzas en un momento histórico determinado.
Enmarcamos este acontecimiento en el sentido práctico,
político, institucional y moral que implica una novedad his-
tórica (Foucault, 2008; Bianchi, 2012); es decir, una trasfor-
mación de las relaciones de fuerza y la emergencia de un
nuevo tipo de correlación. El acontecimiento es conside-
rado en lo que este tiene de único y agudo, rescatando el
interjuego de fuerzas históricas que se rigen por el azar de
la lucha (Foucault, 2004). Como amplía Susana Murillo, se
manifiesta en la esfera de lo decible y de lo visible, “tanto en
las palabras como en los cuerpos y en los usos del espacio”
(Murillo, 2008: 12).
69
70 •
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Por su parte, Alain Badiou aporta que el acontecimien-

to consolida un punto de inflexión al forjar nuevos hori-
zontes posibles dentro del imposible del discurso único. En
este sentido, la LNSM emerge como algo irruptivo y como
proceso disruptivo que funda rajaduras en este campo y
en el tejido de la realidad convencional instituida (Badiou,
2003), habilitando a la vez efectos novedosos.
Analizar el proceso que posibilitó la sanción de la
LNSM reviste importancia, ya que en sus comienzos los
debates parlamentarios instalaron frondosos intercambios
que representaron diversos intereses corporativos, ideoló-
gicos y teóricos (Kraut y Diana, 2011). Estas diferencias
estuvieron presentes en las instancias productoras de la
legitimación (Faraone, 2012b), y diez años después de su
sanción continúan vigentes y revisten gran importancia
para su implementación.
Los debates en ambas cámaras legislativas mostraron
nítidamente que cualquier cambio efectivo en las políticas
y las prácticas en el campo de la salud mental debe incidir
en la micropolítica. Celia Iriart y Emerson Mehry definen
la micropolítica como la dinámica situacional que se da en un
espacio concreto y que contiene instancias políticas, econó-
micas, ideológicas y de relaciones de poder, y que constitu-
yen redes vivas (Iriart 2018; Merhy, 2006; Franco y Merhy,
2013); es decir que con ella se instituye la producción del
modelo tecno-asistencial (Iriart y Merhy, 2017).
Desde el momento de la presentación del primer pro-
yecto de Ley Nacional de Salud Mental en la Honorable
Cámara de Diputados de la Nación (HCDN), en 2006, se
generaron foros, encuentros y debates públicos de los cua-
les participaron académicos, organismos internacionales,
autoridades políticas, asociaciones de profesionales, usua-
rias y usuarios de servicios de salud mental y familiares, que
plantearon diversas teorías en torno a la problemática de
la salud-enfermedad-atención/cuidado, y a los procesos de
reforma en la Argentina (Rosendo, 2011).
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Las exposiciones mencionadas dejaron al descubierto,

por un lado, la necesidad de que hubiera una normativa
específica en salud mental, pero, por otro, manifestaron
tensiones en relación a sus contenidos.
Proyecto 2007
Luego de asumir Leonardo Gorbacz como diputado nacio-

nal, en 2006, una de las primeras acciones que emprendió
fue el desarrollo de un proyecto de Ley sobre Salud Mental
y Derechos Humanos. En una primera instancia convocó a
Silvia Faraone, investigadora del Instituto de Investigacio-
nes Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la
UBA, para investigar, analizar y redactar juntos un antepro-
yecto; luego, para completar un equipo técnico asesor en la
temática, sumó a la médica Virginia López Casariego y a la
licenciada en psicología Matilde Ruderman.
Recordemos que en ese momento la Argentina contaba
con un conjunto de normativas provinciales que fueron
insumos importantes en la elaboración del proyecto, ya
que en sus articulados incorporaban modelos orientados a
prácticas comunitarias. En este sentido, la Ley 2440/1991,
de la provincia de Río Negro, constituyó una referencia
central ya que promovió y consolidó la reforma más radi-
cal que vivió el país en este campo, con la transformación
del modelo de atención que conllevó al cierre del hospi-
tal monovalente, la internación en hospitales generales, el
abordaje comunitario y las cooperativas sociales (Cohen y
Natella, 2013). Las otras leyes provinciales fueron la Ley
6302/1984, de Salta; la Ley 10.772/1991, de Santa Fe; la Ley
8806/1994, de Entre Ríos; la Ley 448/2000 de la CABA; la
Ley 6976/2002, de San Juan, y la Ley 10.536/2006, de San
Luis. También fueron aportes la Ley 180/1978, conocida
como Ley Basaglia, de Italia, y la Ley 10.216/2001, de Brasil.
72 •
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El primer texto fue presentado a la HCDC en 2007

por el diputado Leonardo Gorbacz, y contó como firman-
tes con los diputados Emilio García Méndez y Fabiana
Ríos (Afirmación para una República Igualitaria [ARI], Exp.
0276-D-2007). El año anterior se había presentado otro
proyecto, a cargo de las diputadas Marta De Brasi y Lucre-
cia Monti (Audeterminación y Libertad y Partido Justi-
cialista, respectivamente, Exp. 1376-D-2006). En ese lapso
se trabajó en la Comisión de Salud y Acción Social de la
HCDN con el objetivo de unificarlos y elaborar un dicta-
men en conjunto.
Si bien ambos textos contaban con una línea legislativa
garantista de los derechos humanos de las personas con
sufrimiento mental, el proyecto de De Brasi y Monti tenía
un perfil más reglamentarista. Los principales acuerdos
entre ambos proyectos estaban reflejados en la necesidad
de realizar internaciones breves, conformar equipos inter-
disciplinarios, definir la responsabilidad del equipo en las
internaciones y externaciones, y jerarquizar el organismo
nacional de salud mental, dado que desde la década de 1990
constituía solo una Unidad Ejecutora Central dependiente
del Ministerio de Salud. Sin embargo, debemos marcar que
el proyecto de Gorbacz avanzaba en el punto de la prohibi-
ción de creación de nuevos manicomios, neuropsiquiátricos
o cualquier otro equivalente público o privado, y la adapta-
ción de los ya existentes a los principios de la norma hasta
su sustitución definitiva. Además, instaba a la progresiva
internación en hospitales generales.
Durante la vigencia parlamentaria de ambos proyectos1 se
realizaron tres encuentros de debate en la HCDN, con el obje-
tivo de consolidar legitimidad y viabilidad legislativa a una ley
de salud mental.
1 La Ley 13.640/1949 establece, en su artículo primero, que: “todo proyecto de ley

sometido a la consideración del Congreso que no tenga sanción en una de sus
Cámaras durante el año parlamentario en que tuvo entrada en el cuerpo o en el
siguiente, setendráporcaducado”.
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Encuentro del 20 de marzo de 2007

Este primer encuentro, convocado por el diputado Leonardo
Gorbacz y desarrollado en el HCDN, contó como disertantes
con actores que en ese momento ocupaban cargos relacionados
a la temática: Javier Vásquez (asesor en derechos humanos de la
Oficina Regional de la OPS en Washington), Hugo Cohen (ase-
sor subregional en salud mental para América del Sur de la OPS)
y Antonio Di Nanno (coordinador de la Unidad Ejecutora de
Salud Mental y Comportamiento Saludable del Ministerio de
Salud de la Nación). El tema central de exposición era “derechos
humanos, libertades fundamentales y salud mental”, y el deba-
te se centró en los temas de voluntariedad y detención arbitra-
ria de personas, y la violación de los estándares internacionales
de derechos humanos. Otro punto destacado en las exposicio-
nes fue la importancia de contar con un órgano de revisión,
así como el derecho de apelar sus decisiones ante un tribunal
superior. Vásquez planteó la necesidad de “negociación entre
los tres poderes del Estado –legislativo, ejecutivo y judicial–,
ya que la creación del órgano de revisión implicaba el cambio
de procedimientos de admisión y de revisión en las institucio-
nes psiquiátricas” (HCDN, 2007a). Este representante de la OPS
promovió un apoyo fundamental al tratamiento de ambos pro-
yectos. En sus palabras:
Creo que las dos iniciativas que se están analizando en este

Congreso son fundamentales porque pueden ser instrumen-
tos jurídicos que reestructuren los sistemas de salud men-
tal de conformidad con los compromisos internacionales y
regionales que tiene la Nación Argentina en el tema de los
derechos humanos (HCDN, 2007).
Encuentro del 12 de abril de 2007

Se realizó en el marco de las jornadas “Hacia una ley de salud
mental”, organizadas por las diputadas De Brasi y Monti con
el objetivo de presentar públicamente su proyecto. Si bien, tal
como se expresó, este no tenía grandes diferencias con el de los
74 •
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diputados Gorbacz, García Méndez y Ríos, no se logró una pre-

sentación conjunta, lo que hizo que Juan Sylvestre Begnis, en ese
momento presidente de la Comisión de Salud y Acción Social
de la HCDN, instara, en el discurso inaugural, al trabajo en con-
junto y de unificación. Las jornadas fueron coordinadas por
Armando Bauleo, y contaron con un espectro amplio de partici-
pantes, cuyas multiplicidades de voces fueron escuchadas en ese
contexto. Entre los invitados se contó con representantes que
en ese momento ocupaban funciones en distintas áreas institu-
cionales2. Las disertaciones concluyeron en la necesidad impe-
riosa de legitimar una Ley Nacional de Salud Mental.
Encuentro del 9 de diciembre de 2008

También organizado por el diputado Leonardo Gorbacz,
en su transcurso Sylvestre puntualizó: “Consideramos el
proyecto de ley prioritario para el área de la salud en la
República Argentina y además específicamente en el área de
los derechos humanos” (HCDN, 2008).
Las instituciones representadas en este encuentro fue-
ron el CELS, la Asociación Psicoanalítica Argentina, el
Consejo General de Salud Mental –órgano consultivo crea-
do a partir de la Ley de Salud Mental 448 de la CABA–, la
OPS y la Dirección Nacional de Asistencia Directa a Per-
sonas y Grupos Vulnerables de la Secretaría de Derechos
Humanos de la Nación. Todas las intervenciones apuntaron
al apoyo del proyecto de ley, si bien con algunas diferencias.
2 Entre ellos: de organismos internacionales, como Alejandro Morlachetti (OPS);

académicos,comoJuanCarlosStagnaro(FacultaddeMedicina,UBA),SaraSlapak
(Facultad de Psicología, UBA) y Enrique Stein (Universidad Nacional del
Comahue); autoridades políticas, como Antonio Di Nano, ya mencionado, Ricar-
do Soriano (exdirector de Salud Mental del Gobierno de la CABA) y César Ben-
dersky (directordeSaludMental delGobierno delaCABA);directoresdehospita-
les monovalentes, como Miguel Ángel Materazzi (Hospital Borda), Jorge Rosetto
(Colonia Montes de Oca), Jorge Pellegrini (Hospital de Salud Mental de San Luis) y
Alberto Godino (Hospital Italiano). En el cierre del encuentro expusieron Eugenio
Zaffaroni (ministro de la CSJN), Eduardo Luis Duhalde (secretario de Derechos
HumanosdelaNación)yHebedeBonafini(presidentadelaAsociacióndeMadres
dePlazadeMayo).
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El representante de la Asociación Psicoanalítica Argentina

manifestó que “[El proyecto de ley] nos parece un instru-
mento indispensable en estos momentos […]. La APA [Aso-
ciación Psicoanalítica Argentina] adhiere a buena parte del
articulado de este proyecto, a su espíritu en general y al
texto que lo compone, pero también tenemos diferencias en
algunos puntos” (HCDN, 2008).
El enviado del CELS adhirió en términos generales a
la ley y expresó la necesidad de “avanzar en la reforma de
los códigos civil y procesal penal y en la ley de Ministerio
Público para poder adecuar la legislación local a la ratifica-
ción de la convención [Convención de los Derechos de las
Personas con Discapacidad]” (HCDN, 2008).
El representante del Consejo General de Salud Mental
planteó la relevancia de la interdisciplinaridad, concepto
que más tarde fue central durante las discusiones en la
Honorable Cámara de Senadores de la Nación (HCSN). A
estos fines expresó: “Cabe señalar que debe prevalecer una
convivencia democrática, porque si hay algo que tenemos
que establecer en una ley de salud mental es la democratiza-
ción del poder” (HCDN, 2008). Este tema fue retomado por
la Secretaría de Derechos Humanos en el análisis del con-
cepto de diagnóstico integral y la revisión de incapacidad.
Proyecto 2009
En el año 2009 ambos proyectos perdieron estado parla-

mentario en la HCDN y el 2 de marzo de ese año el dipu-
tado Leonardo Gorbacz presentó un nuevo proyecto. Este
texto contaba con modificaciones en algunos artículos con
respecto al anterior, producto de los encuentros desarrolla-
dos y las consultas realizadas a trabajadoras y trabajadores
de los servicios de salud, a académicos e investigadores, a
asociaciones gremiales y a organismos de derechos huma-
nos, entre otros. Esta nueva iniciativa contó con la firma
76 •
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de un número importante de legisladores, representantes

de diferentes bloques políticos, resultado del trabajo en
la comisión de salud y acción social realizado durante el
período anterior3.
En términos generales, el proyecto avanzó, en rela-
ción al anterior, sobre los siguientes ejes: incorporó
en las internaciones el término de “recurso terapéuti-
co de carácter restrictivo”; estableció que “las personas
internadas bajo su consentimiento podrán en cualquier
momento decidir por sí misma el abandono de la inter-
nación”; incorporó el art. 19, en relación al consenti-
miento informado; acortó el plazo de información al
juez y al órgano de revisión para los casos de interna-
ciones involuntarias a diez horas; amplió y especificó las
obligaciones de la autoridad de aplicación; estableció el
presupuesto en al menos el diez por ciento del otorgado
a salud; incluyó recomendaciones dirigidas a los ámbitos
académicos para la formación de profesionales en las
disciplinas involucradas; promovió la adecuada cober-
tura de salud mental de las obras sociales; propuso el
desarrollo de estándares de habilitación y supervisión de
servicios de salud mental públicos y privados; estableció
la realización de un censo nacional en todos los centros
de internación y el desarrollo de planes específicos de
inserción socio-laboral.
En las disposiciones complementarias se dejaron
sin efecto las modificaciones propuestas en el primer
proyecto en relación al Código Civil, pero incorporó
el art. 152 ter. (art. 42); además, si bien no derogó el
art. 482, lo sustituyó por un nuevo texto (art. 43). Estas
modificaciones fueron luego incorporadas a los códigos
de fondo en la reforma realizada en 2015. El nuevo
3 Los firmantes fueron: Juan Sylvestre Begnis, Adela Segarra, Cecilia Mer-
chan, Luis Cigogna (Frente para la Victoria), Mónica Fein (Frente Progresis-
ta), Vilma Ibarra (Nuevo Encuentro), Roy Cortina (Partido Socialista),
Mónica Torfe (Partido Renovador de Salta) y María Luisa Storani (Unión
Cívica Radical).
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proyecto además estableció la categoría de orden públi-

co, lo cual implicaba la garantía de su cumplimiento
a nivel nacional.
Encuentro del 25 de agosto de 2009

Del mismo modo que durante la vigencia de los dos
proyectos anteriormente señalados, luego de la segunda
presentación por el diputado Gorbacz y otros se realizó
un nuevo encuentro. En él expuso Benedetto Saraceno,
psiquiatra italiano que en ese momento era director del
Departamento de Salud Mental y Substancias Abusivas
de la OMS e integrante del Comité Internacional de
Apoyo a la Ley Nacional de Salud Mental4.
Saraceno enfatizó sobre la importancia del trata-
miento de una ley de salud mental y puntualizó el con-
cepto de ciudadanía como central para las personas con
sufrimiento psíquico. Sin embargo, en este encuentro se
observó, por primera vez, una importante tensión entre
actores que se encontraban en el público de invitados.
Así, un representante del Consejo General de Salud
Mental planteó los obstáculos para la sanción de la
norma y los vinculó a diversos factores corporativos,
tanto profesionales como gremiales y de la industria far-
macéutica. Desde otra perspectiva, un representante de
la Asociación Psicoanalítica Argentina expresó preocu-
pación acerca de que esta ley se constituiría en punto de
partida para una transformación y no como producto de
la misma. Otro psiquiatra, jefe de un hospital monova-
lente de la CABA, problematizó la atención en hospitales
generales y planteó como dificultad la desmanicomia-
4 Este comité contó, además, con la participación de un importante gru-

po de expertos, como José Miguel Caldas de Almeida, Giovanna del
Giudice, John Jenkins, Itzhak Levav, Diana Mauri, Franco Rotelli y
Roberto Tykanori.
78 •
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lización y la desinstitucionalización. Estos debates se

exacerbaron al ingresar el proyecto a la HCSN y conti-
núan vigentes a diez años de la sanción de la LNSM.
El pase a la Cámara de Senadores

En Diputados, el proyecto se aprobó por unanimidad
el 14 de octubre de 2009 y el 18 de octubre se remitió
a la HCSN. En este ámbito se dio un proceso distin-
to al desarrollado en la HCDN. Los debates pusieron
en juego de manera contundente una diversidad de
posicionamientos, conflictos de intereses entre actores,
organizaciones e instituciones en el seno del campo
de la salud mental.
En el Senado, además del proyecto que venía apro-
bado por la HCDN, se presentaron ese año otras cinco
iniciativas, que en general respondían a intereses pro-
pios de actores o grupos en pugna5. Si bien en líneas
generales estos proyectos abogaban por algún dispositi-
vo transformador de la atención en el campo de la salud
mental, cada uno tenía particularidades que marcaban
direccionalidades en los procesos de reforma. Además,
5 Fueron impulsados por los senadores María Perceval y María José

Bongiorno (bloque Encuentro de los Rionegrinos, de la Alianza Frente
para la Victoria, presentado el 6 de abril de 2009, Exp. S-0859/09);
María Rosa Díaz y José Martínez (bloque Por Tierra del Fuego, de
Afirmación por una República Igualitaria, presentado el 26 de mayo de
2009 y luego retirado, Exp. S-1523/09); Alberto Rodríguez Saa y Lilia-
na Negre de Alonso (bloque Justicialista San Luis, de la Alianza Frente
Justicialista, presentado el 8 de setiembre de 2009, Exp. S-2516/09);
Samuel Cabanchik y Graciela Di Perna (bloques Proyecto Buenos
Aires Federal y Trabajo y Dignidad, de la Coalición Cívica Buenos
Aires y el Frente por la Integración Chubut, presentado el 5 de mayo
de 2010, Exp. S-1190/10); José Manuel Cano y Emilio Rached (bloque
Unión Cívica Radical, del Frente Cívico y Social Tucumán y el Frente
Cívico por Santiago del Estero, presentado el 7 de mayo de 2010, Exp.
S-1273/10).
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vale la pena remarcar que el número de proyectos y su

dispersión operaban como obstáculos para el tratamien-
to del proyecto enviado por la HCDN.
Durante este período, y a solicitud de los senadores de
la Nación, se desarrollaron exposiciones de representantes
de instituciones, cátedras, organismos de derechos huma-
nos, actores del campo de la salud mental y de una organi-
zación de usuarias, usuarios y familiares. En estos debates
públicos se pudo observar que los organismos de derechos
humanos, algunas instituciones académicas y organizacio-
nes de profesionales, así como la asociación de usuarias,
usuarios y familiares, mantuvieron en sus argumentacio-
nes el perfil garantista de los derechos de las personas
con padecimiento psíquico que tenía el proyecto de ley de
diputados, y le dieron un apoyo contundente; no obstante,
otros discursos discurrieron fundamentalmente en torno a
dos artículos que ponían en puja lugares, espacios y con-
solidaciones corporativas: el 13, referido a los cargos de
conducción y gestión de los equipos, y el 16, que precisa
el perfil de los profesionales con capacidad para disponer
una internación.
En referencia al primero, una representante de la Aso-
ciación Argentina de Psiquiatría Infanto Juvenil y Profe-
siones Afines dejó al descubierto un debate que continúa
presente, en ese momento decía:
Creo que es muy importante que quien tiene la máxima

responsabilidad sea quien tiene también ciertos roles de deci-
sión porque es el responsable legal –digamos– de más alto
rango, ya que si hay un problema en un hospital –ustedes
saben– es el médico el que tiene que responder legalmente
(HCSN, 2009c).
El artículo 16 constituyó un debate central, ya que

habla del corazón mismo de una práctica de poder disci-
plinario que se da en el interior de las instituciones, y así
lo pusieron de manifiesto los representantes de las organi-
zaciones profesionales. El enviado de Federación de Psicó-
80 •
PDFelement
logos de la República Argentina manifestó que la interna-

ción estaba incluida entre las incumbencias del psicólogo.
En cambio, el representante de la Asociación Psicoanalí-
tica Argentina postuló que tiene que ser una herramienta
médica y esgrimió: “Hay un problema legal, el de la mala
praxis, por el cual los médicos son los únicos que pueden
internar, y aparte está en sus incumbencias” (HCSN, 2009c).
Por su parte, el representante del Departamento de Salud
Mental de la Facultad de Medicina de la UBA reforzó la idea
de que toda internación es un acto médico sintetizando en
que “la comunidad ha cargado sistemáticamente al médico
de la responsabilidad jurídica de la internación” (HCSN,
2009c); no obstante, también abrevó por el trabajo en equi-
po interdisciplinario.
Otro aspecto de la ley que se debatió fuertemente es
el referido al concepto de padecimiento psíquico, que trajo
al escenario los desacuerdos sobre los diagnósticos y los
procesos terapéuticos. Las organizaciones de profesionales
de psiquiatras plantearon el debate entre lo enunciado por
el proyecto de ley y las definiciones de enfermedad o trastorno
mental (Augsburger, 2004; Faraone, 2013b, 2018). El repre-
sentante de la Asociación de Psiquiatras Argentinos dijo:
También hay que tener en cuenta que la enfermedad mental

existe, porque no se trata de medicalizar el sufrimiento psí-
quico, ya que todos los tenemos […] pero la enfermedad men-
tal existe y requiere, por lo tanto, de las mejores condiciones
para que pueda garantizarse la reinserción social del paciente
psicótico (HCSN, 2009a).
En la disputa por la enunciación de la noción de pade-

cimiento psíquico que asumía el proyecto de ley, el repre-
sentante del Departamento de Salud Mental de la Facultad
de Medicina de la UBA afirmó:
En algunos casos, en los proyectos se habla de padecimientos

o sufrimiento mental […]. La ley debe precisar esto en su
objeto. Es imprescindible que lo haga, porque de lo contrario
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podemos deslizarnos a una patologización del conflicto social

y esto puede tener gravísimas consecuencias. Los médicos no
queremos hacernos cargo de ese problema como médicos;
queremos hacerlo como ciudadanos. Como médicos quere-
mos hacernos cargo de los enfermos que nos consultan y de
los problemas sanitarios (HCSN, 2009a).
En tensión con estas posiciones, la noción de pade-

cimiento psíquico que acogía el proyecto de ley se
vincula a una ruptura epistemológica en el campo de
la psiquiatría y la salud mental. Algunos autores enla-
zan la enunciación de esta noción a la emergencia de
la constitución del propio campo de la salud mental
(Galende, 1990). El sufrimiento psíquico se vincula con
el tejido social en el sentido de que el padecimiento se
entiende como un concepto no restringido a la noción
de enfermedad-trastorno, sino a la propia relación del
sujeto con lo social y lo cultural (Menéndez, 1997; Alves,
1993). Esta noción irrumpe y disloca las concepcio-
nes biomédicas sobre el propio proceso de atención. A
diferencia del concepto de enfermedad o trastorno, los
enunciados de padecimiento o sufrimiento fundan un
concepto histórico-social y cultural sobre el padecer/
sufrir que, dadas estas características, es cambiante en
cada contexto (Faraone, 2013b). En esta línea, Emiliano
Galende sostiene que es en la vida social del sujeto
singular, la cultura que habita y los procesos de subjeti-
vación, donde debe constituirse un conocimiento racio-
nal sobre el sufrimiento mental. También aporta que
actualmente la comprensión transdisciplinaria y social
de la salud mental es el camino más racional hacia una
ciencia social del sufrimiento mental (Galende, 2015).
Desde esta perspectiva, la noción de padecimiento
o sufrimiento involucra un presupuesto epistemológico
que incluye la subjetividad como elemento sustantivo,
sin limitar la afección de la salud mental a un conjunto
82 •
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de entidades patológicas definidas, sino a la compren-

sión de la emergencia de nuevas representaciones y
expresiones de las formas de padecer (Faraone, 2018).
Como se desprende de las nociones aquí desplega-
das, quienes discrepaban con la noción de padecimiento
psíquico plantearon la necesidad de definir al objeto de
la ley como enfermedad o trastorno mental. En este
punto, las diferencias entre los psiquiatras y el resto
de las organizaciones representadas en el debate que
acordaban con la definición de sufrimiento psíquico
de la ley produjeron una fractura que no fue posible
subsanar hasta hoy, en 2020.
Cabe señalar que en las disertaciones no hubo
participación directa de usuarias o usuarios, sino que
se contó con la intervención de la Red de Familiares,
Usuarios y Voluntarios por los Derechos de las Personas
con Padecimiento Mental, a través de una familiar, su
presidenta, en representación de un conjunto de ins-
tituciones que la integran. En su exposición introdujo
un conjunto de elementos ausentes hasta ese momento,
como la necesidad del apoyo a familiares, la idea de un
trabajo digno y la importancia de la vivienda. En sus
palabras hubo un énfasis en la necesidad de modelos de
cuidados integrales al decir:
Necesitamos profesionales comprometidos que pongan el

cuerpo y que nos permitan incluirnos, porque nosotros tam-
bién apostamos todos los días al proceso terapéutico. Esta-
mos las 24 horas con nuestros parientes, buscando nuevas
maneras, muchas veces solos sin saber qué hacer, muchas
veces recreando formas. Pero lo que sí sabemos y tenemos
claro es lo que sentimos y lo que necesitamos (HCSN, 2009d).
Algunas exposiciones plantearon que el proyecto

de ley adolecía de problemáticas específicas de gran
importancia en el campo de la salud mental; en par-
ticular destacamos las referidas a grupos etarios y a
las intervenciones con niñas, niños y adolescentes. Por
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último, diversos representantes manifestaron la ausen-

cia de participación de las provincias, estableciendo
que las consultas habían sido muy centralizadas en la
CABA, resaltando que el encuentro en HCSN produjo
un espacio que posibilitó escuchar algunas de sus voces.
El vicegobernador de San Luis y exdirector de Salud
Mental de esa provincia señaló:
Señora presidenta: le agradezco mucho la invitación y la rea-

lización de esta reunión, que era una deuda pendiente que
tenía este proyecto, que no estuvo precedido de la debida
discusión democrática en todo el país, que este instrumento
hubiera debido requerir (HCSN, 2009d).
Estos debates evidencian la polifonía de voces que fue-

ron manifestadas en el transcurso del proceso de sanción en
ambas cámaras legislativas, generando frondosos debates y
acaloradas discusiones.
Tercer trazo cartográfico
Ley Nacional de Salud Mental 26.657 se sancionó con

mayoría absoluta el 25 de noviembre de 2010 y el 2 de
diciembre fue promulgada por la presidenta Cristina Fer-
nández de Kirchner.
A pesar de la amplia aceptación reflejada en su
sanción, los discursos expuestos en los debates parlamen-
tarios expresaron un problema público, es decir, un con-
flicto o controversia en las arenas públicas donde distintos
actores sociales confrontaron por una definición. En estos
debates se observó que la construcción de una Ley Nacional
de Salud Mental que garantice los derechos humanos de
quienes padecen sufrimiento psíquico constituye ese “lugar
de combate” y esa “escena de realización” indicados por
Daniel Cefaï (2012: 3), en el cual emergen elementos aglu-
tinadores y consensuados, pero también otros en disputa.
84 •
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Estos últimos son los que, a lo largo de los diez años de

su sanción, estuvieron presentes en los debates en torno
a los avances de su implementación y al desarrollo de los
procesos de transformación, y continúan actualmente.
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Coordenadas cartográficas pendientes
Ley, políticas públicas

y transformaciones urgentes
En la soledad temprana, Marcela Motta, 2020.

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Avatares de las políticas públicas

en el campo de la salud mental
Tal como venimos sosteniendo a lo largo de los diferentes

capítulos, desde su sanción en el año 2010, la LNSM trans-
formó los modos de vinculación del Estado y el campo de
la salud mental en por lo menos dos sentidos: incorpora
los principios y declaraciones regionales e internacionales
tendientes al mejoramiento de los cuidados en salud mental,
y establece responsabilidades políticas y sociales que pro-
mueven el efectivo acceso al ejercicio de los derechos de las
personas con sufrimiento psíquico (Galende, 2011).
Bajo estos principios, el Estado debió reformular las
políticas públicas en relación a la salud mental e imple-
mentarlas en el marco de políticas socio-sanitarias, las que
entendemos como un grupo de acciones ejercidas por el
Estado que afectan las condiciones u oportunidades de vida
y muerte de las personas, grupos o familias. Es decir que
la política en salud expresaría el esfuerzo del Estado por
modificar las condiciones adversas que favorecen el riesgo
de enfermarse de los individuos, y/o evitar que esto suceda,
así como atenuar el sufrimiento de las personas cuando se
enferman. Este esfuerzo involucra al Estado, sus institucio-
nes, el gobierno y el sistema político (Almeida, 2002). Así,
la formulación y la implementación de estas políticas están
dirigidas por un conjunto de valores y concepciones de las
realidades sociales y son compartidas por los principales
actores sociales.
Para comprender y analizar las políticas sociales, y
específicamente las políticas de salud y salud mental (Alber-
di, 2003), es preciso vincularlas con el modelo de Estado
que se concibe en cada período histórico. Las políticas esta-
tales permiten una visión del Estado en acción, desagregado
87
88 •
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y descongelado como estructura global, y puesto en un

proceso social en el que se entrecruzan complejamente las
fuerzas sociales (Oszlak y O’ Donnell, 1976).
Como vimos en el capítulo “Marco internacional de
protección de los derechos humanos y su acogida en la Ley
Nacional de Salud Mental”, en el período que estamos abor-
dando se pueden observar diferentes modelos de Estado,
entendiendo a este en una relación social conflictiva en el
marco de una estructura tensionada por las correlaciones
de fuerza. Asimismo, el Estado constituye una instancia
de organización del poder y de ejercicio de la dominación
política, en este sentido, es relación social y aparato insti-
tucional. Supone a la vez la conformación de una instancia
política que articula la dominación en la sociedad y la mate-
rialización de esa instancia en un conjunto interdependien-
te de instituciones que permiten su ejercicio (Ozlack, 1997).
Para este capítulo, profundizamos la dinámica de las trans-
formaciones sociales siguiendo el surgimiento, el desarrollo
y la resolución de la problemática de la salud mental en dos
dimensiones: por un lado, el modo en que la cuestión de la
salud mental entró en la agenda del Estado en el marco de
legislaciones vinculadas a los derechos humanos; y por el
otro, el modo en que el Estado tomó posición en relación
con la problemática de la salud mental en las diferentes
gestiones de gobierno.
Desde estas dos dimensiones, entendemos que las
estrategias discursivas implementadas por los actores invo-
lucrados en la construcción de políticas públicas sobre salud
mental promueven procesos de subjetivación y modifica-
ciones en las representaciones que tiene de sí misma la
población beneficiaria de dichas políticas. Así, junto con
las funciones de atención de necesidades y cuidados, de
asistencia de la enfermedad, de rehabilitación, prevención
de riesgos, protección frente a la vulnerabilidad y promo-
ción de la salud mental, las políticas sociales implementadas
en un momento histórico son productoras de subjetividad
(Barcala, 2010).
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De este modo, consideramos que la complejidad de

los discursos actuales, subyacentes al interior de las políti-
cas sociales, se materializan en prácticas de actores sociales
que son en muchos casos contradictorios, de manera que
existen quiebres, rupturas y contradicciones aun dentro de
las mismas instituciones en las que los diversos actores
significan, teorizan e intervienen. Así, los actores sociales
institucionales se apropian de las políticas de Estado, pero
asimilan y reinterpretan sus significaciones según sus his-
torias, tradiciones, ideologías y formaciones profesionales.
Las representaciones acerca de las personas con sufrimien-
to psíquico, la producción de subjetividad y la salud mental
determinan los diferentes modos de intervención. Es decir
que para comprender esta complejidad es fundamental con-
siderar la categoría de relaciones de poder.
Desde nuestra perspectiva, entendemos al poder como
el juego que, por medio de luchas y enfrentamientos conti-
nuos, transforma y/o refuerza las intervenciones vinculadas
al campo de la salud mental. Situamos al poder como una
relación de fuerzas inmanentes y propias del dominio en
que se ejercen, y que son constitutivas de su organización
(Foucault, 1987, 2008; Murillo, 1997). Así, analizamos el
poder no como una institución, una estructura, una cierta
potencia de los que algunos estarían dotados, sino como el
nombre que se presta a una situación estratégica compleja
en el campo de la salud mental en un lugar y momento
histórico: Argentina entre 2010 y 2020.
Para situar este período, es necesario contextualizarlo
en el proceso histórico y, tal como señala Vicente Galli,
fue a partir del año 2003 cuando, implementando políticas
y estrategias con decisiones más autónomas, el Gobierno
Nacional produjo condiciones para ir recuperando el rol
rector del Estado. Sin embargo, resalta que, a pesar de
haberse producido algunas modificaciones significativas, en
salud existen moras en asuntos estructurales que se supone
que deberían liderarse desde los ministerios de salud. Des-
taca, asimismo, que esta mora no es ajena a la intensificada
90 •
PDFelement
valoración de la atención de las enfermedades como mer-

cancía en disputa para la producción de rentas financieras
para diversas corporaciones que medran manteniendo la
permanencia de sus posiciones en ese mercado. En el marco
de las políticas de salud mental, Galli destaca que se obser-
varon algunas reformulaciones fundacionales, enriquecidas
con los avances en las experiencias de sus realizaciones y
el afinamiento conceptual y doctrinario en las varias dis-
ciplinas y perspectivas que se integran en el campo de la
salud mental, y señala particularmente aquellas que vienen
impulsadas por las jurisprudencias y políticas que tienen
que ver con los derechos humanos y sociales (Galli, 2011).
Para adentrarnos en el período de implementación de
la LNSM, lo dividimos en gestiones de gobierno que corres-
ponden a políticas diferentes, las que describiremos sinté-
ticamente a partir de los ejes centrales de sus acciones, ya
que no es la intención de este capítulo analizar las políticas
sociales, sino dibujar trazos descriptivos principales.
Primer período. Recuperación de las políticas de salud

mental
A partir de 2010, el gobierno de Cristina Fernández de

Kirchner promovió una política explícita de afianzar la
capacidad de rectoría del área desde la esfera nacional a
partir de la creación, mediante el Decreto 457/2010, de la
DNSMyA luego de que, desde 1990, solo existiera en el
ámbito ministerial una Unidad Ejecutora Central con una
débil rectoría en las políticas del área.
Gestión de Yago Di Nella

Nombrado director nacional en abril de 2010, unos meses
antes de la promulgación de la LNSM, Di Nella asumió el
desafío de reemplazar un sistema basado en un paradigma
asilar para trabajar en la implementación de un modelo
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fundado en el enfoque de derechos con inclusión social

para las personas con sufrimiento mental. Este se centró en
estrategias comunitarias y en la participación de usuarias
y usuarios como sujetos de derechos en las decisiones que
comprenden su atención.
La planificación del área asumió el mandato presiden-
cial, que aspiraba a lograr más inclusión social: “[…] la con-
secución plena y definitiva de los derechos para todas las
personas que habitan nuestro país y la región, colaborando
activamente en los aspectos que lo requiera, en la construc-
ción de la Patria Grande” (DNSMyA, 2011a). Al considerar
la LNSM como la plataforma posibilitadora de un profundo
cambio en el campo de la salud mental, su gestión tuvo un
importante activismo en la viabilidad de aprobación de la
norma en ambas cámaras legislativas. Al mismo tiempo, a
partir de la puesta en funcionamiento de la DNSMyA, se
inició un proceso que nucleó programas existentes, a los
que luego se sumaron iniciativas y programas para efectivi-
zar los principios establecidos por la LNSM.
En su gestión, entre los programas que merecen una
especial mención se encuentra la implementación del Pro-
grama Nacional de Asistencia Primaria en Salud Mental
(Ley 25.421), que creó la Red Nacional de Atención en Salud
Mental y Adicciones, interdisciplinaria, intersectorial, inte-
gral y continua con base en el primer nivel de atención,
articulada con los equipos de salud y desarrollo social de los
Centros de Integración Comunitaria de todo el país. A fines
de 2011 se habían incorporado más de 300 profesionales y
operadores de 56 centros de 11 jurisdicciones.
También tuvo una importancia central la creación, jun-
to con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de
la Nación, del Programa Interministerial de Salud Men-
tal Argentino (PRISMA), que tenía como objetivo abordar
la problemática de personas con sufrimiento mental aloja-
dos en establecimientos del Servicio Penitenciario Federal,
y dar respuesta a la situación por la que deben atravesar
las personas declaradas inimputables a disposición de la
92 •
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justicia, asegurando el cumplimiento pleno de sus derechos

y fomentando su inclusión social. A partir de su creación se
cerraron las unidades psiquiátricas penales de los hospitales
Dr. José T. Borda y Dr. Braulio A. Moyano, y se traslada-
ron a los respectivos complejos penitenciarios de Ezeiza del
Servicio Penitenciario Federal (1 y 4, respectivamente). El
principal aporte del PRISMA fue un significativo avance en
lo relacionado a la restitución de derechos de las personas
con problemáticas de salud mental alcanzadas por la justicia
penal, ya que su funcionamiento se fundó en las normativas
nacionales e internacionales sobre salud mental y derechos
humanos. Tal como sostiene Marino Poblet Machado, la
existencia de PRISMA permitió que se genere una política
de salud pública donde había solo una política de seguridad,
con el impacto que indefectiblemente esta situación posee
en el interior del sistema penal (Poblet Machado, 2016).
El Sistema de Vigilancia Epidemiológica en Salud
Mental y Adicciones, otra iniciativa de esta gestión, fue
creado con el objetivo de identificar la magnitud y gravedad
de las problemáticas en este campo y definir prioridades
que orienten las iniciativas y programas en el marco de
las políticas públicas. Se realizaron diversos estudios que
se publicaron en boletines en papel y en el sitio web de la
DNSMyA, y se generaron importantes materiales bibliográ-
ficos teórico-técnicos y de divulgación, así como la impre-
sión de ochenta mil ejemplares de la edición de bolsillo de
la LNSM. En esta misma línea, se logró la inclusión de esta-
dísticas de salud mental y adicciones en la Sala de Situación
del Ministerio de Salud de la Nación.
Otras iniciativas implementadas durante esta gestión
fueron: el Programa Nacional de Prevención y Lucha Con-
tra el Consumo Excesivo de Alcohol (Ley 24.788); el Pro-
grama Nacional de Patologías Mentales Severas y Prevalen-
tes; el Programa de Promoción de la Salud y Prevención de
las Problemáticas Psicosociales Emergentes; el Programa de
Salud Mental, Justicia y Derechos Humanos, que, en con-
junto con la Unidad de Fiscalización Ley 26.657, la Unidad
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de Capacidad Jurídica y la Unidad Reglamentación de la

Ley 26.657, tuvo como objetivo incorporar la perspectiva
de derechos humanos a la formulación e implementación de
políticas públicas y regulaciones en las cuales la DNSMyA
tuviera participación. También se implementaron acciones
en la mayoría de las provincias, entre ellas, la creación de
veinticinco equipos de salud mental y adicciones en hospi-
tales generales con internación, y diez dispositivos habita-
cionales (DNSMyA, 2011b).
En el marco del fortalecimiento del rol de las usuarias
y los usuarios en la implementación de políticas en salud
mental, se apoyó técnicamente la realización del Pri-
mer Encuentro Nacional y Latinoamericano de Familiares,
Usuarios y Voluntarios, que dio como resultado el naci-
miento de la Red Latinoamericana de Usuarios, Familiares
y Voluntarios por los Derechos Humanos en Salud Mental.
Asimismo, un hito en este aspecto fue que, por primera vez
en nuestro país, se integraron usuarias, usuarios y familiares
al equipo técnico de gestión de la DNSMyA.
Durante esta gestión también se apoyó a las univer-
sidades públicas para la formación de posgrados interdis-
ciplinarios en salud mental, entre ellos, el “Programa de
Determinantes de la Salud Mental en Ciencias Sociales” de
la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA al que concu-
rrieron más de ciento cincuenta profesionales en cuatro
años (Faraone, Bianchi y Giraldez, 2015), por otro lado, y
a través de diferentes dispositivos implementados por la
propia Dirección, se capacitaron más de tres mil trabaja-
dores en servicio.
Otro hecho de importancia fue la conformación del
Consejo Federal de Salud Mental y Adicciones (COFESA-
MA), integrado por las autoridades provinciales de las áreas
de competencia.
Cabe destacarse que, si bien el Decreto Reglamentario
de la LNSM (N.º 603/2013) fue aprobado por el Poder Eje-
cutivo cuando Yago Di Nella ya no era director nacional,
fue durante su gestión que, junto a la Comisión Nacional
94 •
PDFelement
Interministerial en Políticas de Salud Mental y Adicciones

(CONISMA) presidida en ese momento por Leonardo Gor-
bacz, se realizaron foros en el ámbito nacional a fin de
recabar aportes para su redacción. En ellos se definieron,
explicitaron y desagregaron los contenidos del articulado
de la LNSM. Los diferentes posicionamientos, tensiones y
debates acaecidos durante su redacción quedaron expues-
tos en la ampliación del propio objeto de la norma. En la
LNSM se expone como tal “el goce de los derechos huma-
nos de aquellas personas con padecimiento mental” y, a pesar
de esta clara definición, la reglamentación avanzó sobre el
concepto de padecimiento mental y lo refirió a “todo tipo de
sufrimiento psíquico de las personas y/o grupos humanos,
vinculables a distintos tipos de crisis previsibles o imprevis-
tas, así como situaciones más prolongadas de padecimien-
tos incluyendo trastornos y/o enfermedades”, introduciendo
conceptos que comprenden tensiones en su definición. Así,
las nociones expuestas en la reglamentación –padecimien-
to/sufrimiento, trastorno, enfermedad– involucran dimen-
siones históricas, sociales, económicas, morales y epistemo-
lógicas que impactan diferencialmente en la construcción
de las prácticas (Augsburger, 2002; Faraone, 2013b, 2018) y
transparentan las disputas al interior del propio campo de
la salud mental presentes en ese momento. Estas disputas
pudieron reflejarse en la dificultad para la efectiva regla-
mentación de la LNSM, situación que provocó que, a pesar
de haberse concluido la redacción reglamentaria de casi
la totalidad de sus articulados, no pudiera hacerse efectiva
hasta el año 2013.
Gestión de Matilde Massa

Asumió en reemplazo de Yago Di Nella en noviembre de
2011. La gestión de esta psicóloga, que se había desempeña-
do hasta ese momento en el Ministerio de Desarrollo Social
de la Nación, estuvo signada por la elaboración del Plan
Nacional de Salud Mental y Adicciones. Para este instru-
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mento la DNSMyA y la jefatura de Gabinete de Ministros,

a través de la CONISMA, convocaron a organizaciones de
profesionales, académicas, gremiales y de usuarias, usuarios
y familiares, así como autoridades provinciales en la mate-
ria, con el objeto de incluir aportes que permitieran trabajar
de forma relacionada con la complejidad del campo de la
salud mental. Estos procesos volvieron a reinstalar debates
profundos que, tal como venimos sosteniendo, están pre-
sentes desde la precuela de LNSM hasta el momento actual,
diez años después de su sanción.
En enero de 2014 se aprobó oficialmente el Plan
Nacional de Salud Mental 2013-2018, por medio del cual se
propusieron una serie de acciones de trabajo para el cum-
plimiento de la LNSM y su reglamentación; cabe señalar
que fue el único plan que pudo diseñarse dado que des-
pués de 2018 no hubo otro. El Plan definió las principales
líneas problemáticas y los objetivos propuestos para ese
quinquenio a fin de que las respuestas institucionales de
salud mental se adecuaran a sus lineamientos y posibilitaran
un profundo proceso de reformulación y reestructuración
integral. En este sentido, enunció una serie de contenidos
para el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de
estrategias, planes, proyectos, programas, actividades, pro-
cedimientos, directrices e intervenciones a fin de jerarqui-
zar e integrar el campo de la salud mental en las políticas de
la salud y de las políticas públicas en general. De esta mane-
ra, a nivel nacional se explicitaron metas y plazos, además
de determinar como dimensiones relevantes a monitorear:
padecimientos y trastornos mentales en general, consumo
de sustancias psicoactivas, violencias, y redes de servicios
de salud mental y adicciones. A la vez, se plantearon como
desafíos las transformaciones del encierro a la integra-
ción social, del saber hegemónico al abordaje plural, y del
menosprecio a la ciudadanía (DNSMyA, 2015). Sin embar-
go, estas quedaron a lo largo del tiempo como declaraciones
abstractas con escasos efectos reales (Fenoglio, 2014).
96 •
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Durante la gestión de Matilde Massa, y ya en el marco

del Plan Nacional de Salud Mental, se generaron incipien-
tes modificaciones en la organización de los servicios y los
modelos de atención y cuidados que incluían innovaciones
en los procesos de implementación, gestión, adaptación y/
o creación de dispositivos alternativos y de su integración
en una red de servicios. De esta forma las políticas públicas
en salud mental tendieron a abordar diversas líneas, entre
ellas, la problemática del suicidio, el alcoholismo y los pade-
cimientos psíquicos severos. Estas acciones se desarrollaron
en forma coordinada con los referentes jurisdiccionales.
También durante ese período se impulsaron lineamien-
tos epidemiológicos, de monitoreo y de evaluación de los
servicios de salud mental, que tenían como objetivo opti-
mizar el Sistema de Vigilancia Epidemiológica de la Salud
Mental a nivel nacional.
Al mismo tiempo, los equipos interdisciplinarios de
la DNSMyA efectuaron evaluaciones de capacidad jurídica,
sistematizando los informes con el objetivo de dar cuen-
ta del estado de situación. Alfredo Kraut y Nicolás Dia-
na entienden la capacidad jurídica como la aptitud de una
persona de ser titular de derechos, así como la capacidad
o posibilidad concreta de ejercer esos derechos (Kraut y
Diana, 2011). En este programa, y en el marco de la ley, se
trabajó también en la formación de agentes del sector judi-
cial sobre el ejercicio de la capacidad jurídica en igualdad de
condiciones, y en las insanias e inhabilitaciones del modelo
tutelar en contraposición al sistema de apoyo para la toma
de decisiones basada en el paradigma del modelo social de
la discapacidad (jus-humanista) (DNSMyA, 2015).
Además, en esta gestión se inició una experiencia piloto
para la recuperación e inclusión social de personas con
sufrimiento psíquico y que experimentaron situaciones de
encierro por conflictos con la ley penal, conocida como
“Casa SIS”. Esta constituyó un dispositivo abierto y con base
comunitaria que alojó aproximadamente cincuenta usua-
rios. La Casa SIS coordinó una parte sustancial de su labor
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con distintas áreas de los ministerios de Educación, Desa-

rrollo Social, Trabajo, Empleo y Seguridad Social, así como
con otros organismos del Estado nacional y en 2014 pro-
movió su programa en distintas jurisdicciones del país. La
casa se cerró en julio de 2017.
Por otro lado, se realizaron diversos programas vincu-
lados con espacios de concertación, intersectoriales e inter-
disciplinarios, a escala municipal, provincial y nacional, con
la realización de foros regionales en todas las zonas del país,
así como la capacitación y fortalecimiento local en abordaje
psicosocial de incidentes críticos.
En esta misma línea, se trabajó en el Programa Salud
en Contextos de Encierro, en coordinación con la Sub-
secretaría de Salud Comunitaria. Incluyó la asesoría para
la elaboración de documentos técnicos, la formulación de
actividades de capacitación y la participación en activida-
des de difusión del Programa en las jurisdicciones. Tam-
bién se fortaleció el Programa Nacional de Lucha Contra
el Uso Nocivo de Alcohol a partir del diseño de protoco-
los, recomendaciones, acciones de capacitación y concer-
tación territorial.
Segundo periodo. Políticas de salud mental

en el marco neoliberal
Con la presidencia de Mauricio Macri, en diciembre de 2015

comenzó un proceso de degradación del Ministerio de Salud
de la Nación, que, finalmente, en septiembre de 2018, perdió
su rango y pasó a ser una secretaría de gobierno dependiente
del Ministerio de Salud y Desarrollo Social de la Nación. Esta
transformación operó tanto en el plano simbólico como en el
real, ya que implicó entender a la salud como prestaciones indi-
viduales de servicios y en el marco de una canasta básica, en
contraposición a la concepción de derecho, lo cual tuvo un fuer-
te impacto en el campo de la salud mental.
98 •
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Gestión de Andrés Blake

Hasta su designación al frente de la DNSMyA se desem-
peñaba como coordinador de redes de la Dirección
General de Salud Mental de la CABA, con cargo de
asesor directo y secundando a la directora general de
Salud Mental, María Grosso.
Apenas surgió la noticia de su nombramiento,
el CELS y numerosas organizaciones de usuarias y
usuarios, de familiares, de profesionales, organizaciones
sociales y de derechos humanos, redes y colectivos que
trabajan en la temática de la salud mental y adicciones
se convocaron a fin de impedir la designación del men-
cionado psiquiatra y en defensa de la plena implemen-
tación de la LNSM. Recordemos que Andrés Blake no
solo en reiteradas oportunidades había manifestado su
posicionamiento público en oposición a la LNSM, sino
que también había expresado su absoluta discrepancia
con el criterio de considerar a las personas con pade-
cimiento mental como sujetos de derechos y con capa-
cidad jurídica. Además, durante su gestión en la CABA
implementó acciones en contra de la Ley 448: dejó de
convocar al Consejo General de Salud Mental, desar-
ticuló valiosos programas y equipos interdisciplinarios,
y vetó la creación del Órgano de Revisión Nacional de
la Ley Nacional de Salud Mental 26.657, sobre el cual
también realizó una presentación judicial para impedir
su funcionamiento. Durante 2015 eliminó la residencia
de salud mental y cambió su denominación por psicolo-
gía y psiquiatría, favoreciendo una fragmentación de la
formación (Torricelli y Faraone, 2019).
En su gestión en la DNSMyA sus políticas siguieron
las mismas líneas, se dieron de baja un importante núme-
ro de contratos de trabajadores de la propia Dirección y
también se discontinuaron programas y líneas de acción
estatales significativas para sectores de población vulnera-
ble de diversas provincias.
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Estas acciones constituyeron un importante retroceso

en las políticas en salud mental, especialmente en la ligada
a consumos problemáticos, a la sustitución definitiva de los
hospitales monovalentes y por los ataques al Órgano de
Revisión Nacional. Algo que evidencia esta postura se con-
solidó en octubre de 2016, con el traspaso de la dependencia
de la CONISMA desde Jefatura de Gabinete al Ministerio
de Salud (Decreto 1053/16), y en agosto de 2017, con la
creación del Consejo Consultivo Permanente en la órbita de
la DNSMyA (Resolución 1061-E/2017) en paralelo al Con-
sejo Consultivo Honorario de Salud Mental y Adicciones
(CCHSMyA), que no fue convocado durante su permanen-
cia como director nacional (retomaremos este punto en el
capítulo “Actores emergentes previstos por la Ley Nacional
de Salud Mental como garantes de los derechos humanos”).
A diferencia del CCHSMyA, el nuevo organismo designa-
ba y definía a sus miembros como “expertos profesionales”
y desconocía a otros actores sociales e institucionales del
campo de la salud mental.
Al finalizar el segundo año de mandato de Blake,
comenzó a circular el borrador de un nuevo decreto regla-
mentario, listo para la firma del Poder Ejecutivo Nacional,
cuyo contenido, lejos de ceñirse a las funciones de un decre-
to reglamentario, transformaba radicalmente el contenido
de la LNSM sin pasar por el Congreso Nacional (Farao-
ne, 2018). Ante esta situación, se abrió un nuevo espacio
de debates y disputas entre organizaciones, instituciones,
profesionales y sociedad civil, que se manifestaron a tra-
vés de documentos que circularon por diversas redes y en
los cuales quedó en evidencia, con más fuerza que nunca,
que el campo de la salud mental se constituye como un
campo en disputa.
Los diversos discursos sanitarios y jurídicos que se
evidenciaron estaban vehiculizados por actores sociales que
poseen diferentes interpretaciones de la subjetividad y de
los modelos de abordaje de los problemas de salud mental.
En este sentido, se distinguían claramente los dos discursos
100 •
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divergentes mencionados a lo largo de este libro, dos modos

contrapuestos de comprender y abordar los problemas de
salud mental: por un lado, un modelo biomédico positivista,
el discurso psiquiátrico, reproductor de la lógica asilar tute-
lar, hegemónico durante siglos; y, por el otro, un modelo
de salud mental comunitaria, de inclusión social, basado
en un paradigma de garantía de derechos, que considera
que el conocimiento racional sobre el sufrimiento mental
debe construirse en la vida social del sujeto singular, la
cultura que habita y los procesos de subjetivación que lo
guían (Galende, 2015).
El proyecto del nuevo decreto reglamentario, en
un claro retroceso de la perspectiva de derechos huma-
nos, pretendió reinstalar un discurso que había sido
dominante y hegemónico durante décadas, el discurso
psiquiátrico. Asimismo, evidencia la puja de intereses
de orden corporativo, favoreciendo un poder médi-
co representado por organizaciones psiquiátricas. Los
artículos del nuevo decreto modificaban la concepción
de la salud mental planteada en la LNSM, eliminando
los múltiples determinantes culturales, políticos, eco-
nómicos y sociales. Al mismo tiempo, relativizaba el
valor de la interdisciplinariedad e intersectorialidad en
el abordaje de las problemáticas de salud mental. De
esta forma, basándose en una concepción biologicista y
en una supuesta práctica fundada en evidencia cientí-
fica, otorgaba una mayor concentración de poder a los
médicos en lo que se refiere a las prácticas hegemónicas
de la psiquiatría positivista.
Cabe destacarse la conflictividad que se transpa-
rentó, tal como en los próximos capítulos narraremos,
sobre el art. 4 de la LNSM, que trata sobre consu-
mo problemático, en el cual se visualizó la puja entre
corporaciones de psicólogos y psiquiatras, competen-
cias profesionales, y se dejó por fuera del debate al
resto de los actores que forman parte del campo de
la salud mental.
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• 101
Diversas voces de actores sociales del ámbito nacional

e internacional se manifestaron en contra de la iniciativa y a
favor de la plena implementación de la LNSM y su Decreto
Reglamentario. La Asamblea del Congreso Internacional de
Salud Mental “The right (and opportunity) to have a (whole)
life”, realizado en la ciudad de Trieste (Italia) entre el 13 y el
15 de noviembre de 2017, aprobó una declaración en la que
se manifestaba su desacuerdo al proyecto de modificación
del Decreto Reglamentario de la LNSM Argentina, a la que
considera una de las legislaciones más avanzadas del mun-
do. Del mismo modo se pronunció la Red Latinoamericana
de Derechos Humanos y Salud Mental.
En el ámbito nacional un rol estratégico en esta disputa
fue el asumido por el CELS, que a través de la Red de
Salud Mental Comunitaria y Derechos Humanos elaboró
un documento avalado por más de 300 adhesiones de orga-
nizaciones de toda la Argentina, que fue presentado en con-
ferencia de prensa a los pocos días de conocerse la noticia
sobre el proyecto de decreto (CELS, 2017b). Este espacio
permitió que el debate trascendiera el propio campo de la
salud mental para instalarse en algunos de los medios de
comunicación masiva (Página/12, 2017).
También, y por primera vez en forma contundente, la
Academia se aglutinó en torno a un documento firmado
por 370 instituciones universitarias del país y del extran-
jero (facultades, carreras, cátedras e institutos de investi-
gación). Redactado por el Grupo de Estudio sobre Salud
Mental y Derechos Humanos del Instituto de Investigacio-
nes Gino Germani, de la Facultad de Ciencias Sociales de
la UBA, y el Doctorado de Salud Mental Comunitaria del
Departamento de Salud Mental Comunitaria de la UNLa,
fue presentado ante la Jefatura de Gabinete, el Ministerio
de Salud y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
(Faraone, 2018b).
Los avatares producidos en torno al proyecto de regla-
mentación pudieron frenar su avance y el decreto no se
promulgó. Al poco tiempo Andrés Blake fue alejado del
102 •
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cargo, y desde el Ministerio de Salud se planteó pública-

mente la intención de convocar a los grupos implicados
en el tema, todos los sectores, escuchar sus aportes y con-
tarles cuáles eran las controversias (Clarín, 2017), situación
que no ocurrió.
Gestión de Luciano Grasso

Fue designado director nacional de Salud Mental y Adic-
ciones en marzo de 2018, cuando Adolfo Rubinstein estaba
a cargo del Ministerio de Salud. La designación pretendía
establecer un fuerte énfasis en la articulación entre salud
mental y la Estrategia de Salud Familiar y Comunitaria. Así,
el objetivo de su gestión estuvo enmarcado en la promoción
de un modelo de atención basado en la Estrategia de Aten-
ción Primaria de la Salud y en el fortalecimiento de la Red
Integrada de Salud Mental con Base en la Comunidad.
En esta etapa se produjo un giro al rumbo en las polí-
ticas públicas en salud mental al reafirmar el compromiso
con la plena implementación de la LNSM y su Decreto
Reglamentario. En este contexto se retomó la convocatoria
a diferentes actores del campo, se abrieron algunos canales
de diálogo que pusieron freno al retroceso que se había vivi-
do en la gestión anterior. Se volvió a convocar al CCHSM-
yA, a la CONISMA –aunque, tal como se señaló, había sido
trasladada a la DNSMyA, con lo cual perdió la jerarquía que
tenía– y también se retomó la participación en los plenarios
del Órgano de Revisión Nacional.
Dos acciones cobraron relevancia durante esta gestión.
En primer lugar, entre 2018 y 2019 se implementó el Pri-
mer Censo Nacional de Personas Internadas por Motivos
de Salud Mental en conformidad con el art. 35 de la LNSM,
con la participación de la Secretaría de Gobierno de Salud
de la Nación, en la planificación, diseño e implementación
del instrumento, y con el apoyo económico y técnico de la
OPS (MSN, 2019). Su objetivo fue caracterizar la población
internada en instituciones monovalentes en salud mental
PDFelement
• 103
del ámbito público y privado y sus condiciones de interna-

ción, con la finalidad de contribuir a la elaboración de un
diagnóstico situacional como parte del diseño de políticas
públicas en la materia.
La información se recabó en 21 jurisdicciones, excep-
tuando a las provincias de Formosa, Santa Cruz, Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur por no contar con
instituciones monovalentes. Se censaron 162 instituciones,
de las cuales 41 eran públicas. Los resultados arrojaron
que en nuestro país había en ese momento 12.035 perso-
nas internadas. El promedio de internación era de 8,2 años
(12,5 años en el sector público y 4,2 en el privado) y el 25%
había superado los 11 años. La edad media de las personas
internadas era de 50 años y se relevaron internaciones de
niñas y niños de 7 años de edad. En lo que respecta a la iden-
tidad de género, el 49,1% se identificaron como masculino,
el 45,4% femenino, el 0,5% intersexual, 0,2% trans y del 4,8%
no se cuenta con datos. Resultó llamativo el hecho de que
el 68,8% de las personas refirieron tener ingresos, aunque
un 72% de ellas y ellos no lo administraban, así como que el
58% manifestaron tener vivienda, pero de ellas solo el 74%
disponía de la misma. Más preocupante resultó saber que el
37% de las personas continuaban internadas por problemas
sociales o falta de vivienda.
También reviste importancia el hecho que solo el 28%
de las personas tenían firmado un consentimiento informa-
do, y que el 64% continuaba internada sin presentar riesgo
cierto e inminente para sí o para terceros. El estudio tam-
bién visibilizó que casi el 60% de las personas internadas
refirió no poder realizar llamadas telefónicas, el 40,4% no
había realizado salidas en el último mes, ya sea sola o acom-
pañada, y el 34,1% no había recibido visitas.
El Censo constituyó un importante avance, ya que per-
mitió dimensionar la situación de las internaciones en ins-
tituciones monovalentes, y contó con aportes del Órgano
de Revisión Nacional y el CCHSMyA. Sin embargo, se
hicieron varias objeciones metodológicas propuestas por
104 •
PDFelement
esta última organización, como así también la necesidad de

incluir la población internada en dispositivos para personas
con consumo problemático, gerontopsiquátricos, institu-
ciones pertenecientes al sistema penitenciario para perso-
nas con padecimiento psíquico y hogares de niñas, niños
y adolescentes. Se señaló particularmente la preocupación
por la rigurosidad de la recolección de los datos, los que
eran relevados por trabajadores de la DNSMyA junto a resi-
dentes y voluntarios según las jurisdicciones, y que aten-
taban contra su validez y confiabilidad. En términos gene-
rales estas recomendaciones fueron escasamente tenidas en
cuenta.
El otro paso relevante durante la gestión de Grasso lo
constituyó la Declaración del COFESAMA, a través de la
carta acuerdo firmada en julio de 2019. Por medio de esta, la
totalidad de las jurisdicciones, el director nacional de Salud
Mental y Adicciones, con la participación del Órgano de
Revisión Nacional, declararon que la LNSM y su Decre-
to Reglamentario constituyen el marco de los cuidados en
salud mental y definieron las condiciones de protección
de los derechos de las personas que padecen sufrimientos
mentales. Asimismo, a través de esta carta se reafirmó que
los hospitales con internación monovalente de salud mental
debían ser progresivamente transformados hasta su susti-
tución definitiva por una red integrada de salud mental con
base en la comunidad. También se realizó un compromiso a
fin de trabajar en forma conjunta entre Nación y las juris-
dicciones, a través del Consejo Federal, para establecer polí-
ticas públicas nacionales. Además, reconocieron la impor-
tancia del CCHSMyA, el Órgano de Revisión Nacional y la
CONISMA, y se comprometieron a promover la implemen-
tación de órganos de revisión locales independientes.
Entre las acciones realizadas, en 2018 se inició el Pro-
yecto de Cooperación Técnica Internacional “Por un país
sin manicomios”, junto al Departamento de Salud Mental
de Trieste (Italia), la Conferencia Permanente para la Salud
Mental en el Mundo y la Conferencia Basaglia Argentina.
PDFelement
• 105
A su vez, fueron colaboradores asociados el Órgano de

Revisión Nacional y la Federación Mundial de Salud Men-
tal. Este proyecto propuso fortalecer procesos de transfor-
mación en el Hospital Dr. Ellerman, una institución con
internación monovalente de Entre Ríos, y en el Servicio
de Salud Mental del Hospital General Enrique Vera Barros,
de La Rioja.
Dos resoluciones –“Pautas para la organización y fun-
cionamiento de los dispositivos de salud mental” (715/
2019) y “Recomendaciones para la adecuación hasta la
sustitución definitiva de las instituciones con internación
monovalente hacia redes integradas de salud mental con
base en la comunidad” (3250/2019)– establecieron están-
dares de organización y funcionamiento para los servicios
de salud mental del ámbito público, privado y de la segu-
ridad social, y operacionalizaron el art. 27 de LNSM. Fue
relevante, en relación a la Res. 3250, el proceso de traba-
jo colaborativo entre autoridades de salud mental de las
jurisdicciones, la OPS, la Secretaría de Derechos Humanos,
el Órgano de Revisión Nacional y el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados; además, se
contó con aportes del CCHSMyA, expertos de la temática y
referentes de instituciones con internación monovalente de
salud mental. A estas se sumó la resolución, conjunta con la
Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación
Argentina (SEDRONAR), “Pautas de Organización y Fun-
cionamiento de Establecimientos de Tratamiento en Con-
sumos Problemáticos y Lineamientos de Adecuación insti-
tucional”, para la adecuación de las normativas vigentes.
También se realizó, en conjunto con la Dirección de
Economía de la Salud de la Secretaría de Gobierno en Salud
y con el financiamiento de la OPS, el “Estudio de cos-
tos para el abordaje del padecimiento mental en el marco
del modelo de atención dispuesto por la Ley Nacional de
Salud Mental N.º 26.657”. Su propósito fue la producción
de información y conocimiento para promover los procesos
de transición necesarios para la sustitución definitiva de las
106 •
PDFelement
instituciones con internación monovalente en salud men-

tal. La conclusión de este estudio evidenció que el modelo
comunitario es menos costoso que el asilar.
Por otro lado, en conjunto con la OPS se realizaron
capacitaciones en el primer nivel de atención impulsando
el Programa de Acción Mundial para Superar las Brechas
en Salud Mental, conocido como “estrategia MHGAP” por
su nombre en inglés, a pesar de las diferentes críticas que
despertó este instrumento por la falta de adecuación a nues-
tra realidad nacional.
En el marco de la implementación de la Estrategia de
Salud Familiar y Comunitaria se crearon e implementaron
los Equipos de Abordaje Psicosocial en cinco provincias
–La Rioja, Catamarca, Jujuy, Tucumán y Corrientes– con la
finalidad de promover el abordaje territorial de las proble-
máticas de salud mental. Estos son equipos de especialistas
en salud mental que brindan soporte matricial en el primer
nivel de atención, y tienen como objetivo brindar apoyo
técnico especializado a los equipos nucleares y ampliados
en la construcción de proyectos terapéuticos singulares de
su población a cargo. Sin embargo, paralelamente a esto,
desde el inicio de la gestión de Grasso se presentaron pro-
fundas dificultades con trabajadores de equipos interdisci-
plinarios descentralizados de la DNSMyA que realizaban
tareas en distintas provincias, a los cuales en un primer
momento se los dejó sin ocupación, luego se demoró el pago
de sus salarios y, finalmente, en diciembre de 2018, no se le
renovaron los contratos.
También en este período se realizó una audiencia
pública ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos que llevaron adelante nueve organizaciones
sobre denuncias de tortura, tratos crueles, inhumanos y
degradantes en hospitales psiquiátricos de la Argentina,
y sobre la falta de dispositivos comunitarios a pesar de
que la LNSM prevé el cierre de los manicomios en 2020.
El Estado argentino, representado por Luciano Grasso,
reconoció las dificultades de articulación institucional
PDFelement
• 107
para la externación de personas internadas y las vio-

laciones de derechos humanos denunciadas, y que la
concentración de las trabajadoras y los trabajadores y
el presupuesto se mantenían en los hospitales monova-
lentes, sin dispositivos intermedios necesarios a efectos
de avanzar en procesos de des/institucionalización. Tal
como lo retomaremos en el capítulo siguiente “La per-
sistente violencia institucional: las venas abiertas del
campo de la salud mental”, esta audiencia permitió visi-
bilizar la vulneración de derechos a la que se enfrenta
este colectivo y la necesidad de implementar por parte
del Estado políticas públicas que otorguen una efectiva
protección de derechos, de acuerdo a las obligaciones
internacionales y a la legislación nacional.
Tercer período. El retorno del Ministerio de Salud
En diciembre de 2019 Alberto Fernández asumió la

gestión presidencial y rápidamente restituyó el Minis-
terio de Salud, con Ginés González García al frente
de esa cartera.
Gestión de Hugo Barrionuevo

En enero de 2020 asumió como director nacional de
Salud Mental y Adicciones, y si bien hubo algunas
acciones en torno a la problemática de la salud men-
tal, casi al inicio de su gestión, el 20 de marzo, se
declaró la emergencia sanitaria y el aislamiento social
preventivo obligatorio, en el contexto de la pandemia
por COVID-19, y el Ministerio en su conjunto debió
focalizar sus acciones en este sentido.
Durante los dos primeros meses de la nueva gestión
se realizaron diversas instancias de organización y diá-
logo con un conjunto de instituciones. En tal sentido,
se comenzó una articulación con la SEDRONAR a fin
108 •
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de afianzar líneas de abordajes referidas a consumos

problemáticos. También, en trabajo conjunto con el
Centro Ulloa, se puso nuevamente en funcionamiento
un equipo interdisciplinario para la evaluación de daño
psíquico a personas víctimas de terrorismo de Estado en
el marco de las leyes reparatorias.
Se comenzó un espacio de diálogo con el Órgano de
Revisión Nacional, el CCHSMyA, representantes de OPS
y diversas organizaciones –Conferencia Basaglia, CELS,
Red Argentina de Arte y Salud Mental, Asociación de
Psiquiatras Argentinos, entre otras–, y se realizó una
reunión de COFESAMA.
En el marco de la pandemia por COVID-19, la
DNSMyA mantuvo comunicación permanente con las
autoridades de salud mental y adicciones provinciales y
creó un grupo de intercambio conformado por diver-
sos actores y sectores del campo de la salud mental
para lograr un seguimiento y monitoreo de la situación.
Además, elaboró recomendaciones sobre el componente
de salud mental en el marco de la pandemia a dis-
tintas poblaciones que fueron comunicadas a través de
diversos documentos, entre ellos, el relacionado a las
pautas para la atención de personas que están inter-
nadas en hospitales monovalentes de salud mental o
en servicios de salud mental de hospitales generales, el
documento con recomendaciones para equipos de salud
mental referentes al cuidado de la salud mental de los
trabajadores en hospitales generales, y el documento con
recomendaciones para la atención de personas interna-
das por salud mental por caso sospechoso o confirmado
por COVID-19.
También se elaboraron documentos acerca de la
posición de la DNSMyA en relación a la necesidad de
dar continuidad a los tratamientos en salud mental a
través de la atención remota y sobre información para
la población general que se encuentra en aislamiento.
PDFelement
• 109
Cuarto trazo cartográfico
Como se desprende de las políticas implementadas por la

DNSMyA a lo largo de estos diez años, se trasparentó una
particular dinámica cuya planificación y gestión implicaron
tensiones y acuerdos dialécticamente imbricados con las
legislaciones vigentes.
A partir de la sanción de la LNSM las políticas públicas
deberían haber favorecido en forma explícita las prácticas
sociales inclusivas que evitaran las internaciones en gran-
des instituciones monovalentes; sin embargo, y tal como se
transparenta de su descripción, se observa una importante
deuda en este campo.
Considerar a la salud como un derecho inalienable, y
como un ámbito en el que la estructura económica y las
relaciones sociales de producción y de intercambio de una
sociedad son las que determinan el carácter de la relación
de los procesos de salud-enfermedad-cuidado (Laurell y
Blanco Gil, 1975; Laurell, 1986; Galli, 2019), permite ubicar
a la políticas de salud mental determinadas por múltiples
dimensiones que al contextualizarlas evidencian, tal como
surge de esta breve descripción, los movimientos pendula-
res existentes en este campo.
En tanto espacio social en el que transcurren los pro-
cesos de salud, el sector salud se redefine permanentemente
no solo en términos coyunturales sino también históri-
cos, lo que implica que adquiere una dimensión de poder
que incluye la disputa del poder cotidiano y el societal. La
descripción diagnóstica de esta estructura, la interrelación
entre el espacio social general y el específico de la salud
permiten reflejar las circunstancias sociales, la estructura
de clases y la dinámica histórica que genera la situación
(Testa, 1995). Considerar este proceso social como un pro-
ducto de procesos históricos pone en evidencia la necesidad
de recontextualizar y analizar históricamente el problema
de las políticas públicas en este campo, a tal fin este capí-
tulo solo prende transparentar un conjunto de acciones
110 •
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realizadas durante estos años entendiendo que es necesario

un estudio de estas en profundidad desde la perspectiva
planteada.
Así, entendemos que el modo en que el Estado imple-
mente la protección de la salud mental en el futuro depen-
derá del juego de fuerzas entre los diversos actores, de cómo
se resuelvan las tensiones, y de la posibilidad de construir
legitimidad y viabilidad para el cumplimiento de las normas
legislativas vigentes.
Transcurridos estos diez años se observa la necesidad
de implementar políticas acordes a la LNSM que produzcan
las transformaciones necesarias y los giros imprescindibles
para que esto ocurra. En este sentido, para dimensionar la
profundidad de los cambios necesarios, en los dos capítu-
los que siguen –“La persistente violencia institucional: las
venas abiertas del campo de la salud mental” y “Avances y
retroceso en las trayectorias de prácticas alternativas y sus-
titutivas al manicomio”– exponemos las deudas pendientes
de las políticas públicas, tanto referidas a la transformación
de los hospitales monovalentes como a la construcción de
prácticas territoriales y comunitarias.
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Las venas abiertas del campo

de la salud mental
La institución manicomial es una construcción social que

varía histórica, cultural y contextualmente. En la década de
1970 Franco Basaglia la definió como una institución de la
violencia. En el ciclo de debate realizado en México en 1975
dijo: “El manicomio en nuestro sistema social por más lindo
que sea va a ser siempre un lugar de violencia, porque la
única finalidad del manicomio es la de reajustar a la persona
a las normas en las que vivimos” (Basaglia, 1986: 27). Este
concepto ya había sido introducido en su libro La institución
negada, donde estableció que “el signo que escinde y su vio-
lencia se individualizan en las prácticas psiquiátricas en los
conceptos de: enfermedad, diagnóstico, técnica terapéutica
y curación” (Basaglia, 1972: 14).
Es decir, el manicomio instituye la expresión cons-
tantemente reciclada de las formas de opresión de las per-
sonas con padecimiento psíquico y, tal como lo expresa
Emiliano Galende, construye significados, valores y regula
comportamientos (Galende, 2008); a lo que agrega Vicente
Galli: son maneras de anulación de las existencias perso-
nales (Galli, 2019).
Inés Izaguirre nos ayuda a pensar el concepto de vio-
lencia y comprender su profundo sentido para el campo de
la salud mental. Expuso que la violencia tiene lugar cuando
un lazo social se basa en la fuerza, y es a la vez jerárquico
y desigual. Se presenta en el encuentro entre sujetos con
fuerzas desiguales en términos materiales y de conocimien-
to, y es en ese encuentro donde se realiza lo esencial del
vínculo violento: el sometimiento de una de las partes (Iza-
guirre, 1998). Arthur Kleinman, Veena Das y Margaret Lock
remiten el concepto de violencia al de sufrimiento social,
111
112 •
PDFelement
entendiendo a este como el resultado de los daños devas-

tadores que la fuerza social infringe sobre la experiencia
humana. El sufrimiento es, en consecuencia, el efecto de la
violencia que los órdenes sociales imprimen en los sujetos
(Kleinman, Das y Lock, 1996).
Es así que la violencia institucional se caracteriza por ser
permanente, porque se manifiesta a través de rutinas y cos-
tumbres que forman parte constitutiva de las pautas cultu-
rales del mundo institucional y, por lo tanto, no se percibe,
no se ve, y comprende situaciones de poder que naturalizan
la desigualdad y banalizan la impunidad (Izaguirre, 1998).
Josefina Martínez afirma que la violencia institucional debe
ser analizada como un elemento que forma parte de las pau-
tas culturales, en nuestro caso del mundo manicomial, que
no resulta ajena ni extraña a sus agentes, que forma parte de
su lógica de acción y que estructura muchas de las prácticas
de las agencias del sistema control (Martínez, 2002).
En la Argentina, luego del advenimiento democrático,
el trabajo de la OPS conocido como “Informe Goldem-
berg”1, de 1984, puso en escena las condiciones de los hos-
pitales monovalentes a los que calificó también como insti-
tuciones de la violencia. El informe planteaba el importante
deterioro del sistema, el aumento considerable del número
de internados –que llegaba a 25.000– la sobrepoblación, la
disminución de los recursos humanos, el incremento de las
prácticas de aislamiento, el privilegio absoluto de la práctica
psiquiátrica asilar, la implementación de prácticas represi-
vas, y la anulación de todo intento de prácticas preventivas
y de atención en el primer nivel (OPS, 1984).
1 El doctor Aldo Neri, Ministro de Salud, solicitó a la OPS un informe sobre la

situación de la salud mental de nuestro país. Este fue realizado durante
enero de 1984 por el doctor Mauricio Goldemberg, quien en ese momento
se desempeñaba como asesor de dicha organización. Tal como lo expresa
Alberdi (2003), esta solicitud adquirió un peso simbólico, ya que implicaba
una decisión de transformación en el área.
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• 113
Veinticinco años más tarde, el informe del CELS Vidas

Arrasadas. La segregación de las personas en los asilos psiquiá-
tricos argentinos (CELS y MDRI, 2008), ya abordado en este
libro, no solo reafirmó el mismo número de usuarias y
usuarios internados en estos espacios asilares, sino que tam-
bién dejó al descubierto la violación a los derechos huma-
nos al establecer que, con apoyo adecuado, estas personas
podrían llevar adelante vidas productivas y sanas, y con-
cluyó que:
[…] la institucionalización masiva es, fundamentalmente, el

resultado de decisiones políticas erróneas que se traducen en
una mala asignación de los recursos gubernamentales y en
la ausencia de planificación en políticas específicas que se
orienten a proveer la atención a la salud mental centrada en
la comunidad (CELS y MDRI, 2008: 136).
La violencia en el marco de los hospitales psiquiátricos
Colonia, asilo, hospital psiquiátrico, hospital monovalente,

hospicio, manicomio; todas parecen ser nominaciones de
una misma categoría institucional que refiere, actualmente,
al internamiento crónico y desmedido en el campo de la
salud mental. En ellas, la cura y el control son parte de
un continuo que refiere a prácticas terapéuticas; pero tam-
bién, y particularmente, a prácticas de olvido y sumisión
(Faraone, 2012a).
El espacio del taller terapéutico

Un hecho vinculado a la violencia institucional ocurrido en
el marco de una institución total (Goffman, 2004), en plena
vigencia de la LNSM, que impactó considerablemente, fue
la represión ejercida sobre usuarias y usuarios, así como
sobre trabajadoras y trabajadores, legisladoras y legislado-
res, defensoras y defensores de los derechos humanos y
114 •
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sindicalistas, por la Infantería de la Policía Metropolitana el

26 de abril de 2013 en el Hospital Dr. José T. Borda, de la
CABA, que dejó un saldo de cuarenta heridos. Este hecho
de profunda violencia institucional mostró su presentación
en términos de incidentes y situaciones violentas o tensas,
y la violencia institucional y policial como difusas y oca-
sionales (Crivelli y Müller, 2016). Sin embargo, la violencia
ejercida en el Hospital Borda se enmarca en una respuesta
a los conflictos relacionados con el uso del espacio públi-
co (CELS, 2013).
En estos lugares se instituye la suspensión de los
derechos de los ciudadanos (Guindi, 2013) y la norma es
la implementación de la política de desamparo (Carman,
2011). En este contexto podemos pensar el manicomio en el
sentido expuesto por Michel Foucault, como heterotopías; es
decir, como aquellos espacios reales, efectivos, delineados
por la sociedad misma, que son una especie de contraespa-
cios. Espacios que pueden hallarse en el seno de una cul-
tura y que están a un tiempo representados, impugnados o
invertidos, una suerte de espacios que están fuera de todos
los espacios, aunque no obstante sea posible su localización
(Foucault, 1997).
El único objetivo del profundo grado de violencia per-
petrado en aquella jornada era la ocupación del espacio
donde, desde 1990, funcionaba un taller terapéutico al que
asistían las usuarias y los usuarios, para ser utilizado por el
Gobierno de la CABA para la instalación de un centro cívi-
co. El taller protegido, finalmente, debido a la demolición
del edificio y la destrucción de las herramientas durante
este episodio, tuvo que mudarse a un nuevo espacio, con
lo cual se discontinuó la tarea por largo tiempo. Las orga-
nizaciones sociales, junto con las usuarias y los usuarios,
trabajadoras y trabajadores, debieron reunir fondos para
reconstruir lo que se había perdido, dada la ausencia de una
política en este sentido.
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• 115
Otros hechos de violencia institucional

Más cercanamente, en 2017, en el informe de derechos
humanos del CELS, se incorporó el capítulo “El recrude-
cimiento del dispositivo manicomial” en el que se resaltó
la persistencia de la discriminación, estigmatización y la
falta de tratamiento adecuado y respetuoso de los derechos
humanos de las usuarias y los usuarios en ellos alojados
(CELS, 2017b). Ese mismo año este centro de estudios pre-
sentó un nuevo informe, esta vez sobre la situación de las
personas internadas en el Hospital Alejandro Korn, ubicado
en Melchor Romero, provincia de Buenos Aires, que fue el
resultado de una mesa de trabajo iniciada el año anterior a
partir de una denuncia sobre el grado de abandono de los
526 usuarios y usuarias allí alojados. En el informe se expo-
nía acerca del uso excesivo de la medicación, deficientes
planes alimentarios, ausencia de tratamientos que tuvieran
en cuenta las particularidades de la persona, condiciones
edilicias peligrosas, abusos sexuales no problematizados,
ausencia de tratamientos integrales en salud, entre otras
violaciones a los derechos humanos (CELS, 2017c).
Muchas otras situaciones de este tenor se han regis-
trado en los diferentes informes del Órgano de Revisión
Nacional2 sobre instituciones públicas y privadas de todo el
país. Entre las situaciones de violencia destacadas podemos
mencionar la persistencia de mantener las puertas de los
pabellones cerrados con llave, la existencia de salas de ais-
lamiento y prácticas de contención, el uso de terapia elec-
troconvulsiva, las internaciones prolongadas por razones
sociales, entre otras tantas.
Retomamos aquí, tal como se señaló en el capítulo
anterior, que en febrero de 2019 se realizó en la ciudad
de Sucre, Bolivia, una audiencia pública ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos sobre denuncias
de tratos crueles, inhumanos y degradantes en hospitales
2 Ver https://bit.ly/2CnYtks.
116 •
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psiquiátricos de la Argentina, de la que participaron orga-

nizaciones de derechos humanos y de usuarios, usuarias y
familiares3 y el Estado. En esta audiencia, Joel Hernández
García, el relator sobre los Derechos de las Personas Pri-
vadas de Libertad, manifestó su preocupación por la situa-
ción de las personas internadas en hospitales psiquiátricos y
requirió al Estado argentino un informe sobre las medidas
que se desarrollaran, a los fines de superar las violaciones
a los derechos humanos sobre la población en ellos alo-
jados (CELS, 2019).
Violencia y género
En este apartando introducimos la cuestión que permite

confluir locura y género tal como son en nuestra socie-
dad, es decir, a partir de una matriz netamente patriarcal
(Miranda, 2019). Esta atraviesa las instituciones manico-
miales generando un modo particular de violencia sobre un
colectivo sobrevulnerado.
Mujeres en el hospicio
Un nuevo informe presentado por el CELS en 2017 expone
una investigación sobre la violencia institucional ejercida
sobre 217 mujeres (de entre 20 y 80 años) alojadas en el
Hospital Alejandro Korn (con un promedio de 25 años de
internación), donde se expresó la vulneración de los dere-
chos vinculados al género y a los derechos sexuales y repro-
ductivos de las usuarias (CELS, 2017d).
3 Las organizaciones que solicitaron esta audiencia fueron: Asociación Civil

por la Igualdad y la Justicia, CELS, Centro por la Justicia y el Derecho Inter-
nacional, APUSSAM, ADESAM, Movimiento por la Desmanicomialización
en Romero, Confluir, Xumek Asociación para la Promoción y Protección de
Derechos Humanos y Comisión Asesora de Discapacidad de la UNLa.
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• 117
En esta misma línea, el Informe Anual 2018. El sistema

de la crueldad XII, de la Comisión Provincial por la Memoria
de la provincia de Buenos Aires, puso en evidencia casos de
agresiones sexuales de las que fueron víctimas mujeres del
Hospital Dr. José A. Esteves, durante los años 2016 y 2017.
A los efectos de su cuidado solo se dispuso una restricción
perimetral de 500 metros a la redonda del hospital contra
el trabajador denunciado, pero luego de que las mujeres
fueran trasladadas a otras instituciones esta restricción fue
dejada sin efecto (por el juez de garantías interviniente) y
el abusador continuó desarrollando tareas dentro del hos-
pital. En mayo de 2018, a partir de una inspección realizada
por esta comisión en el mismo nosocomio, se tomó cono-
cimiento de un nuevo caso de abuso sexual por el que ya
existía una denuncia en curso. En su informe de 2019, la
Comisión Provincial resalta que
[…] el sistema reproduce y valida el orden sostenido sobre

las jerarquías de poder impuestas por el patriarcado. Cuan-
do además estas mujeres sufren un padecimiento mental, las
dificultades se multiplican porque el estigma de la locura
obtura la posibilidad del habla de las víctimas, porque se des-
cree de su palabra (CPM, 2019: 243).
Estos informes nos dan pie a introducir el fenómeno

denominado por María José Ruiz Somavilla e Isabel Jimé-
nez Lucena como “feminización de la locura”, a partir de
la producción y reproducción de múltiples violencias hacia
las mujeres ejercidas en los manicomios, entre las cuales
se señalan la vulneración de la privacidad, la intimidad, la
autonomía sexual y los derechos sexuales-reproductivos, y
de la decisión sobre sus propios cuerpos. Estas manifesta-
ciones de violencia hacia las mujeres encuentran su expre-
sión más grave en los casos de abuso sexual y su concomi-
tante descreimiento y silenciamiento propios de la cultura
manicomial (Ruiz Somavilla y Jiménez Lucena, 2003).
118 •
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La ausencia de la categoría de género

En el mismo sentido que venimos desarrollando, Renata
Bega Martínez expone que la violación al derecho a la iden-
tidad de género, consolidada por la Ley 26.743, no es un
asunto de poca importancia en los hospitales psiquiátricos
en los que se ha llegado a presumir que el género es una
categoría que carece de importancia (Bega Martínez, 2019).
Solo a modo de ejemplo, en recientes investigaciones en
el trabajo de campo, recorriendo el hospital psiquiátrico
en la ciudad de Mendoza nos encontramos con una mujer
trans4 que debió permanecer durante un largo período de
su internación en una sala de hombres, con lo cual se puso
en evidencia la lógica heteronormativa dominante y se vio-
ló el derecho a la diversidad de identidades y de orienta-
ciones sexuales garantizada por las legislaciones (Valero y
Faraone, 2019).
Violencia en niñas, niños y adolescentes
Para los niños, las niñas y los adolescentes que atraviesan

situaciones de sufrimiento psíquico el contexto es tam-
bién de una transcendental gravedad. A pesar de la restric-
ción impuesta por la LNSM, la institucionalización en el
4 Los debates conceptuales en la temática de género recibieron un nuevo

impulso ya en el curso de la última década del siglo XX, tanto en la produc-
ción académica de la antropología, la sociología y otras ciencias sociales,
como en el marco de movimientos sociales vinculados a denuncias de diver-
sas formas de abuso y desigualdad, en particular en perjuicio de mujeres y de
diversas identidades de género trans (Butler, 2006). Sin embargo, debió
pasar un tiempo para que estos estudios tuvieran la mirada puesta en la
situación de violencia de las usuarias de los servicios de Salud Mental. En
este sentido, cabe destacar la reciente publicación del libro Las locas. Miradas
interdisciplinarias sobre género y salud mental, compilado por Marisa Miranda,
subdirectora del Instituto de Cultura Jurídica de la Universidad Nacional de
la Plata (Miranda, 2019).
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• 119
campo de la salud mental de las infancias y adolescencias

ha aumentado considerablemente en los últimos años, hasta
constituir uno de los problemas emergentes más complejos.
La infancia como blanco de encierro

Paradójicamente, mientras que políticas en el campo de la
niñez disminuyeron las institucionalizaciones en hogares
convivenciales, el incremento de las institucionalizaciones
psiquiátricas mostró una importante tendencia progresiva
(Barcala, 2018a). A pesar de que no se cuenta aún con datos
en todo el país, es relevante mostrar este crecimiento en
la CABA, jurisdicción donde existen al menos veintiocho
instituciones que albergan a esta población (MPD, 2015).
A partir del trabajo realizado por la Unidad de Letrados
de Personas Menores de Edad Art. 22 Ley 26.657, del
Ministerio Público de la Defensa, encargada de la defensa
técnica de todos los niños y niñas internados por razones
de salud mental en la CABA (retomaremos esta institución
en el capítulo “Actores emergentes previstos por la Ley
Nacional de Salud Mental como garantes de los derechos
humanos”), desde 2012 se relevaron internaciones con un
rango etario entre cinco a diecisiete años, observándose un
aumento en niñas y niños en situaciones socioeconómicas
de gran vulnerabilidad o que estaban en situación de calle
y con consumo problemático de drogas (MPD, 2015, 2016,
2019). Vale recordar además que, ya en 2010, un importante
porcentaje de las niñas y los niños que fueron internados
por razones de salud mental se encontraban privados de
cuidados parentales (Gómez et al., 2013), situación que sigue
vigente en 2020. Una realidad alarmante mostraba que,
entre el 1 de octubre de 2017 y el 30 de septiembre de 2018,
esta Unidad de Letrados intervino en la defensa de 1.230
niñas, niños y adolescentes internados (MPD, 2019).
La realidad descripta se ve aún más crudamente al
constatarse que un creciente número de niños, niñas y ado-
lescentes continúan internados en instituciones convenia-
120 •
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das por el gobierno de la CABA, aun después de tener el

alta médica del equipo profesional tratante y la disposición
de cese de la internación del magistrado interviniente. Esta
situación se produce por la falta de recursos adecuados para
vivir y continuar con el tratamiento en forma ambulatoria
(AGT, 2013). A ello se suma que los hogares convivenciales
de atención integral, es decir, aquellos que tradicionalmente
se ocupaban de las niñas y los niños con problemas asis-
tenciales (los típicos casos de abandono material o moral,
violencia y otros padecimientos) sufrieron una transforma-
ción convirtiéndose paulatinamente, a partir de 2007, en
hogares terapéuticos y de atención especializada, lo que se
tradujo en una mayor profesionalización y en consecuen-
cia, la asignación de mejores montos percibidos per cápita
(Barcala, 2015b). A partir de entonces estos hogares comen-
zaron a concentrar las características de las instituciones de
internación psiquiátrica.
La vulneración de derechos en la infancia

A este abrumador número de internaciones en instituciones
de tipo asilar en salud mental se suman, en el marco de
estas, innumerables situaciones de vulneración de derechos
que naturalizan dichas prácticas como respuesta privilegia-
da frente al sufrimiento psíquico y la vulnerabilidad social.
En este contexto es frecuente la utilización de contenciones
físicas y químicas, el aislamiento, el uso excesivo o indebido
de la medicación, las vulneraciones del derecho a la identi-
dad, la restricción a sostener vínculos afectivos o contactos
con los familiares y a la escolarización. A estas medidas
coercitivas de las que son objeto las infancias internadas por
razones de salud mental se suman en muchas institucio-
nes múltiples violencias, como agresiones físicas, maltrato
emocional por parte de profesionales, violencia de género,
violencia cultural y violencia sexual, que constituyen tratos
crueles, inhumanos y degradantes (Barcala et al., 2019a).
PDFelement
• 121
Asimismo, se manifiestan importantes desigualdades

en el acceso al derecho a la salud, visualizadas en la
deriva institucional que emprenden familias y referentes
sin encontrar respuesta al sufrimiento de niñas, niños y
adolescentes o a los cuidados integrales necesarios. Este
circuito incluye un proceso de estigmatización a través de
diversos etiquetamientos diagnósticos (Bianchi y Faraone,
2018), con la subsiguiente exclusión de los servicios asisten-
ciales por considerar graves a las demandas, y concluyendo
en la derivación a instituciones de internación como único
recurso frente al intenso sufrimiento infantil.
De este modo se consolidan procesos de medicaliza-
ción (Conrad y Potter, 2003; Faraone y Bianchi, 2018) y
lógicas asilares (Barcala, 2015a, 2018a), que en tanto estra-
tegias de gobierno de las infancias con intenso sufrimiento
psíquico y en contextos de pobreza y/o privación de cuida-
dos parentales, tienden al control y la normalización social
(corrección, tratamiento y psicologización). Es en este esce-
nario que investigaciones realizadas en la Argentina han
evidenciado cómo se acentúan la biomedicalización y la far-
macologización de las infancias (Faraone et al., 2008, 2010;
Bianchi y Faraone, 2015; Bianchi, 2016; Faraone y Bianchi,
2018) concluyendo que estos procesos instituyen prácticas
de segregación en sus diversas variantes profundizando las
desigualdades existentes y sobrevulnerando los derechos de
estos niños y niñas (Barcala, 2018b; Guemureman, 2018).
Violencia vinculada a población con consumo

problemático
Reiteradas denuncias provenientes de diversos organismos

ponen en duda el cumplimiento del tratamiento de las adic-
ciones en el marco de la LNSM, incluidas expresamente en
el art. 4 de esta norma. Solo basta recordar como resistencia
122 •
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a este artículo la acción realizada por diversos grupos5 que,

por intermedio de la Asociación Antidrogas de la República
Argentina, el 21 septiembre de 2016 presentaron la soli-
citud de derogación de este artículo ante la Comisión de
Adicciones de la HCDN. Tal como lo expresa un documento
del CCHSMyA, esta solicitud se enmarcó en la pretensión
de sostener los lugares de encierro vinculados al paradigma
que criminaliza al consumidor, facilitando el despliegue de
políticas represivas (CCHSMyA, 2016).
La comunidad terapéutica como ámbito manicomial

Tal como lo expresa María Pía Pawlowicz, en el tema del
consumo problemático aún está vigente la Ley 23.737, que
penaliza la tenencia de drogas ilícitas para consumo perso-
nal con una pena de un mes a dos años de prisión, que el
juez podría dejar en suspenso, y someter a la usuaria o el
usuario a una medida de seguridad curativa por el tiempo
necesario para su desintoxicación y rehabilitación. Gene-
ralmente este proceso se da en el marco de instituciones
de encierro, mayoritariamente reconocidas con la denomi-
nación de “comunidades terapéuticas” (Pawlowicz, 2015).
La penalización de la tenencia para consumo personal fue
declarada inconstitucional por el fallo “Arriola” de la CSJN
(Galante et al., 2012; Corda, 2015). Sin embargo, hasta que
se reforme la ley de drogas su aplicación puede dar lugar a
diferentes interpretaciones.
Además, la Ley 23.737 colisiona con los lineamientos
de la LNSM, que reconoce derechos y promueve respuestas
innovadoras para esta problemática; no obstante, aún se
cristalizan prácticas institucionales que infringen el cum-
plimiento de esta última. Así, una inspección realizada en
5 Acompañaron esta propuesta: Madres del Paco, Gloria Martínez, Ministe-

rio Estrella de Belén, Gustavo Taraglio (detenido por rehabilitar adictos),
Comunidad A 12 Pasos, Cienciología, Narconon, Madres en Lucha, Red de
Madres y Familiares de Víctimas de la Droga, Asociación Vivir sin Drogas, y
Red de Madres del NOA y el NEA (El ojo digital, 2016).
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• 123
2017 por el Órgano de Revisión de la Provincia de Bue-

nos Aires, perteneciente a la Defensoría de esa jurisdicción,
motivó que a fines de ese año el Ministerio de Salud de la
provincia clausurara la Comunidad Terapéutica San Cami-
lo, por graves irregularidades (Defensoría de la Provincia
de Buenos Aires, 2018). Vale recordar que esta comunidad
contaba con antecedentes violatorios de los derechos de
las usuarias y los usuarios. El caso más reconocido fue el
de un joven mendocino que, en 2013, luego de haber sido
encerrado en una celda de aislamiento y negarle la dosis de
insulina que necesitaba, se lo halló muerto por suicidio.
En el informe de la Comisión Provincial por la Memo-
ria de 2018, entre las vulneraciones de los derechos huma-
nos relevadas en esta comunidad terapéutica se destacaron
los casos de privación ilegítima de la libertad y afectación
del vínculo afectivo familiar, importantes falencias edilicias,
tratos y penas crueles, inhumanos y degradantes, propor-
cionados a las usuarias y los usuarios, así como la presencia
de niñas y niños alojados junto a personas adultas. Si bien
muchas de las internaciones comenzaban como voluntarias,
ante la decisión de no continuar con ellas, las usuarias y los
usuarios eran privados de su libertad coercitivamente, a la
vez que se incomunicaba o censuraba las comunicaciones
con el exterior. La Comisión Provincial por la Memoria
radicó una denuncia penal (en la UFI 4 de Pilar) sobre su
director, en la que se solicitó la investigación por los delitos
de torturas, privación de la libertad, lesiones y amenazas,
entre otros (CPM, 2018). Al año siguiente, el Órgano de
Revisión de esa jurisdicción, junto a la Comisión Provin-
cial por la Memoria, constató una situación similar en la
comunidad terapéutica San Antonio6, que finalmente fue
clausurada en mayo de 2019 (CPM, 2019). En el informe
anual 2019 se plantea que en las políticas y la asistencia a la
6 La comunidad San Antonio cuenta con denuncias penales en curso por la

muerte de dos personas en los años 2013 y 2015, hechos por los cuales se
investiga a sus directivos (CPM, 2018).
124 •
PDFelement
problemática del consumo de drogas el Estado está ausente

y delega la atención en el subsector privado, no controlando
sus prácticas, y aparece esporádicamente cuando salen a la
luz graves vulneraciones de derechos acontecidas en esos
lugares (CPM, 2019).
Por otra parte, el juez Civil, Comercial y de Trabajo de
Villa Paranacito, Entre Ríos, junto con el defensor oficial,
precedidas de evaluaciones interdisciplinarias realizadas
por equipos técnicos profesionales del Poder Judicial y/o
por el del Órgano de Revisión de Salud Mental de Entre
Ríos, llevaron a cabo en 2019 diversos controles de lega-
lidad sobre las internaciones en la comunidad terapéutica
Programa Ibicuy de esa localidad, dado que esta institución
se encuentra en medio del Delta entrerriano, en un lugar
inhóspito, en donde es compleja la comunicación por cual-
quier medio. Se entrevistaron con las personas internadas, a
las que pusieron en conocimiento de sus derechos, y super-
visaron las condiciones de internación.
Este monitoreo, enmarcado en la LNSM, con el objeto
de evitar violaciones de derechos humanos mientras trans-
curren internaciones involuntarias, motivó, tal lo refleja
una nota periodística, que la Asociación Antidrogas de la
República Argentina, la misma que había solicitado la dero-
gación del artículo 4 de la LNSM, interviniera en defensa
de la comunidad terapéutica cuestionada y denunciara las
acciones del juez y el defensor (Elentrerios, 2019a). Poco des-
pués, otro artículo periodístico reproduce una carta presen-
tada ante el Superior Tribunal de Justicia de esa provincia,
realizada por un médico psiquiatra, también en defensa de
la intervención de la comunidad terapéutica, señalando en
el texto la siguiente afirmación: “Sr. Juez, afirmo […] no
son seres libres, son enfermos graves y se los debe tratar
les guste o no y si esto se hace bien es exitoso” (Elentre-
rios, 2019b).
Esta situación llevó, siguiendo información periodís-
tica de esa provincia, a que la Asociación de Magistrados
y Funcionarios del Poder Judicial de Entre Ríos, pidiera
PDFelement
• 125
“el cese de acciones que atropellan el Estado de Dere-

cho” recordando que “las normativas vigentes obligan a los
miembros del Poder Judicial a controlar dichas internacio-
nes, las que fueron dispuestas por motivos de salud mental
y adicciones”. También el Órgano de Revisión local apoyó el
trabajo del magistrado y el defensor, estableciendo que
En tanto el recurso terapéutico de internación involuntaria

implica una privación de libertad, la ley obliga a los opera-
dores judiciales a controlar estas medidas excepcionales que
comúnmente son tomadas por los efectores del servicio de
salud cuando la persona no se encuentra en condiciones de
ejercer su autonomía y de consentir el tratamiento (Entre-
riosahora, 2019).
A modo de testimonio
Sobre el incumplimiento de la LNSM en lo referido a las
violaciones de derechos de personas con consumo de dro-
gas, queremos rescatar la posición de Patricia Pinto, inte-
grante de la Red Norte de Personas Viviendo con VIH y
miembro de la Red Argentina por los Derechos y Asistencia
de los Usuarios de Drogas, fallecida en junio de 2017. En
el marco de la Conferencia Nacional de Políticas de Drogas
realizadas por Intercambios Asociación Civil dijo:
La criminalización de los y las usuarias ayuda a la violación

de los derechos humanos, acompañando sistemáticamente a
la violencia física y psicológica. En el sistema de salud, los
usuarios de drogas no son reconocidos como personas con
derechos; son rechazados, ignorados, invisibilizados. Es un
enfermo adicto, hay que curarlo, desintoxicarlo, rehabilitarlo.
Se lo asocia con el delito y es sancionado. […] Ya basta de ser
señalados o señaladas por el poder punitivo prohibicionista
como delincuentes marginales, que deben ser criminalizados
o criminalizadas en aras del mandato legal. Revertir la carga
probatoria, dejar de penar la tenencia simple, despenalizar el
126 •
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cultivo de cannabis para el consumo personal, permitir el uso

medicinal de cannabis e incorporarlo como una herramienta
más a las políticas de reducción de daños (Pinto, 2017).
Quinto trazo cartográfico
La descripción que realizamos en este capítulo solo analiza

algunos ejemplos para dar cuenta de la complejidad social,
cultural, política e institucional que implica el cambio de
paradigma en el campo de la salud mental. Así también, se
trató de exponer la crueldad que aún continúa presente en
las prácticas desarrolladas en las instituciones de encierro,
y los avances, conflictos y desafíos que involucra la institu-
cionalización hacia la construcción de modelos alternativos
y sustitutivos tal como lo establece la LNSM.
El contexto muestra, parafraseando a Eduardo
Galeano, “las venas abiertas del campo de la salud mental”,
esas deudas pendientes en las políticas públicas productoras
de violencia institucional que, como esboza Sofía Tiscor-
nia, “se encuentran hurgando en el trajinar acostumbrado y
diario de las burocracias y sus hábitos, en las redes de socia-
bilidad que sus agentes tejen hacia adentro y hacia fuera
de las instituciones” (Tiscornia, 2004: 8). Violencia insti-
tucional enquistada en los hospitales psiquiátricos, en los
hogares de niñas, niños y adolescentes, en las comunidades
terapéuticas para personas con uso problemático de drogas,
y que violan sistemáticamente los derechos humanos de
las personas con sufrimiento psíquico contemplados por la
LNSM y otras normativas nacionales e internacionales.
Sin embargo, un aspecto que nos interesa resaltar es la
emergencia de instituciones creadas por la LNSM –como
el Órgano de Revisión Nacional, el CCHSMyA o la Uni-
dad de Letrados Art. 22 de la Ley 26.657–, cuyo accionar
describiremos en el capítulo “Actores emergentes previstos
por la Ley Nacional de Salud Mental como garantes de los
derechos humanos”, que junto al de otras organizaciones
PDFelement
• 127
de la sociedad civil se constituyen como verdaderos actores

del Estado. Mario Testa, en su conceptualización define a
estos como “aquellos sujetos u organizaciones que adquie-
ren la capacidad de introducir temas de debate en la agenda
del Estado” (Testa, 2007: 251). Como se ve, esta definición
es tautológica, aunque tiene la virtud de destacar el tema
de la agenda, que para Testa es el fundamento básico de
la política.
Así, un problema lo es cuando se lo problematiza, esto
es equivalente a decir cuando se incorpora a la agenda del
Estado, a través de las acciones de los actores sociales. El
debate en el Estado decidirá la forma en que se enfrentará
(o no enfrentará) el problema planteado (Testa, 2007).
Así, el problema de la crueldad y la violación siste-
mática de los derechos humanos en el campo de la salud
mental expuesta a través de estos relatos permite dimen-
sionar también un conjunto de actores sociales que intro-
ducen en la agenda del Estado este problema, abriendo
acciones vinculadas a la institucionalización de la LNSM
en la micropolítica.
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Avances y retrocesos en las trayectorias

de prácticas alternativas y sustitutivas
al manicomio
Las prácticas alternativas y sustitutivas al manicomio

crean espacios de producción de nuevas racionalidades en
el abordaje del sufrimiento psíquico que conllevan a la
institucionalización de experiencias nuevas en el campo de
la salud mental. Sara Ardila Gómez y Emiliano Galende
plantean que las prácticas en salud mental desarrolladas
en la comunidad constituyen un giro en la atención que
involucra tres dimensiones. Una de ellas se relaciona con
la implementación de servicios próximos a la comunidad,
en desmedro de la hospitalización psiquiátrica; otra atañe
a la práctica de la prescripción basada en la autoridad del
profesional, transformada en una que involucra al sujeto en
toda su dimensión y complejidad, con respeto de sus dere-
chos; y la última se vincula a la construcción de un sujeto
activo, participe y protagonista de su tratamiento (Ardila
Gómez y Galende, 2011).
De este modo, en el campo de la salud mental las prácti-
cas alternativas y sustitutivas a las manicomiales involucran
la construcción de una clínica ampliada; es decir, tal como
refiere Ana María Pitta, una clínica que incluye el cuidado
personalizado inserto en un encuadre ético de no abandono
y enmarcado en un acogimiento responsable (Pitta, 1996).
En el sentido aquí expuesto, la noción de cuidado no la
asumimos como un nivel de atención del sistema de salud,
ni como un procedimiento técnico simplificado, sino como
una acción integral, con sentidos y significados orientados
a la comprensión de la salud como un derecho del sujeto.
La integralidad asume un componente político centrado
en la crítica de saberes y poderes instituidos compuestos
129
130 •
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por prácticas cotidianas que habilitan a los sujetos en los

espacios públicos a engendrar nuevos órdenes sociales e
institucionales (Pinheiro y Guizardi, 2008).
Así, en las prácticas comunitarias, la relación de las
usuarias y los usuarios con los territorios asume un modo
muy singular que toma dicha construcción como una ins-
tancia subjetivante. Tal como especifica Emerson Merhy, el
concepto de territorio se constituye como algo existencial y
situacional, en tanto socialmente constituido es referencial
y cultural (Merhy et al., 2012).
Entendemos, entonces, que las prácticas territoria-
les que son alternativas y sustitutivas a las manico-
miales instituyen una amplia variedad de dispositivos
(Foucault, 1991) que tejen redes de asistencia y permi-
ten enlazar trayectorias de acceso cubiertas en procesos
sociales e institucionales diversos (Faraone et al., 2011).
Estas trayectorias reflejan construcciones de prácticas
creativas, ricas en la diversidad, que se dirigen a la
ampliación de la autonomía en la vida de las usuarias y
los usuarios permitiendo el nacimiento de redes sociales
inclusivas (Merhy, 2007). La aproximación al concepto
de trayectoria como una idea que permite la visualiza-
ción de los itinerarios en el acceso a los servicios de
salud (Silveira et al., 2011), admite descentrar el análisis
de lo coyuntural para observar el entramado práctico
discursivo que organiza estos espacios en el territorial.
Tal problematización pone en evidencia, como desafío
epistemológico, la necesidad de generar nuevas con-
ceptualizaciones de demanda y oferta, entendidas como
partes mutuamente imbricadas en procesos de produc-
ción y reproducción de saberes y prácticas incluyentes
(Faraone, 2012a); estas últimas no solo referidas a la
asistencia, sino también a las funciones de promoción,
prevención y rehabilitación.
Aunque la LNSM establece la implementación en la
comunidad de prácticas alternativas y sustitutivas de la
internación monovalente, tal como mencionamos, estas
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• 131
han encontrado límites a partir de las políticas públicas

desarrolladas en Argentina, particularmente las políticas
sociales y de salud.
En este sentido, vale también señalar que muchas
de las prácticas alternativas a las hospitalocéntricas
que fuimos analizando en nuestras investigaciones eran
anteriores a la sanción de la LNSM y, de alguna manera,
crearon mojones que contribuyeron al propio texto de
la norma. En 2020, a diez años de su implementación, se
continúan vivenciando avances y retrocesos pendulares
(Zaldua, 2014; Augsburger, Gerlero y Taboada, 2016); en
algunos casos las experiencias se fortalecieron y en otros
solo fue posible su sostenimiento, que quedó vinculado a
grupos de trabajadoras, trabajadores, usuarias, usuarios
y familiares que apostaron a su implementación; pero
también hubo experiencias que fueron castigadas, des-
financiadas y finalmente desarticuladas. Estas últimas
estuvieron ligadas a procesos gubernamentales neoli-
berales (Murillo, 2015) que, en los diferentes ámbitos
jurisdiccionales, avanzaron en detrimento del sistema de
salud en general y de salud mental en particular.
Prácticas extramurales
El problema de la innecesaridad de mantener las gran-

des instituciones psiquiátricas, y la importancia de cons-
truir prácticas alternativas y sustitutivas de salud mental
en el territorio, fue enunciado como política pública al
retornar el país a la democracia. Durante el período en
que Vicente Galli encabezó la Dirección Nacional de
Salud Mental, entre 1984 y 1989, se planteó la demo-
cratización de las relaciones de poder institucional a
través de la generación de cambios sustantivos en los
modelos de abordaje, lo que posibilitó la creación de
propuestas alternativas en los servicios y una tendencia
132 •
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a la disminución de las internaciones en los manico-

mios. Galli organizó estas intervenciones fundadas en
una mirada de la salud mental que quedó plasmada en
un documento del año 1987, como: “el derecho de las
personas y las comunidades, constituyendo deber del
Estado su cuidado, coordinando sistemas que hagan a
su promoción, a la prevención de patologías y a la asis-
tencia y rehabilitan eficaces cuando ellas son necesarias”
(Galli, 1987). Y agrega en el mismo documento:
[…] la promoción y atención de la salud mental es esti-

muladora de actitudes comprometidas y responsable en los
propios conflictos y en los de la comunidad, generadora de
inquietudes creativas y cuestionadoras, cuidadosas del respe-
to por el pensamiento, reparadora y rehabilitadora de crisis
y desajustes. Es por eso factor central del desarrollo, de la
calidad de vida de las personas y de la transformación del
sistema de relaciones sociales en lo que hace a la participación
y la solidaridad (Galli, 1987).
Afianzada en estos lineamientos, en ese momento

se iniciaron, tanto a nivel nacional como en distintas
provincias del país, experiencias puntuales de modifica-
ciones en las prácticas cotidianas, como modelos más
abiertos en el seno de la institución monovalente tales
como asambleas, trabajos grupales, talleres y estrate-
gias extramuros, entre las que se desatacaron el trabajo
con familias y la articulación interinstitucional (Faraone,
2012a, 2015). En 1988 se consolidó en la provincia
de Río Negro el cierre del Hospital Psiquiátrico de
Allen y, al mismo tiempo, se fortalecieron estrategias
de abordajes desde los hospitales generales, así como
prácticas comunitarias, y el desarrollo de cooperativas
de trabajo (Faraone, 2012a; Cohen y Natella, 2013). Más
tarde, en 1997, en la provincia de San Luis se cimentó la
transformación del hospital monovalente en polivalente
(Pellegrini, 2001, 2009).
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• 133
En esta misma línea podemos citar también el cierre

de la unidad psiquiátrica de la cárcel de Coronda, cono-
cida como el “Corralito”, ocurrido en 2008 en el marco
del Programa de Sustitución de Lógicas Manicomiales
en la Provincia de Santa Fe (Faraone et al., 2011). El
Programa incluyó, además, un conjunto de estrategias
que derivaron de una lectura de los problemas subjeti-
vos, sociales, jurídicos y culturales del campo de la salud
mental, y que contuvieron innovadoras prácticas vin-
culas a instancias comunitarias y territoriales, como así
también de abordajes con población privada de libertad
y prácticas judiciales con la conformación de las juntas
especiales, entre otras (Faraone y Valero, 2013).
Sin embargo, hubo muchas otras experiencias que,
sin lograr la sustitución definitiva de la institución
monovalente, instituyeron procesos des/institucionali-
zadores y consolidaron experiencias en el territorio,
creando coordenadas para la sustitución definitiva del
espacio manicomial. A pesar de lo cual la institucio-
nalización de estos dispositivos no ha sido una pra-
xis consolidada como política pública. Aunque muchas
experiencias surgen a través de espacios ministeriales,
direcciones de salud mental de diversas jurisdicciones,
su continuidad en el tiempo queda a la deriva de los
cambios políticos e institucionales. Podríamos sostener
que su institucionalización y persistencia en el tiempo
es posible, tal como se señaló, por el compromiso de
grupos de profesionales y de la participación de las
usuarias, los usuarios y sus familiares.
A fin de poder dimensionar el alcance de estos
movimientos que instituyen prácticas, en muchos casos
autogestionadas al propio interior de las instituciones
públicas, nos parece pertinente a continuación detallar
algunas de ellas. No es el objetivo de este apartado abor-
dar todas las experiencias comunitarias consolidadas en
la Argentina, que seguramente daría para la escritura
de otro libro, sino apuntar algunas que, perteneciendo
134 •
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al subsector público estatal, surgieron vinculadas a los

espacios hospitalarios monovalentes con el objeto de
consolidar los procesos de externación, sostén comuni-
tario, o evitar las internaciones o reinternaciones.
Viviendas asistidas
El PREA fue creado en 19991 en la provincia de Buenos
Aires con el objetivo de desarrollar procesos de integra-
ción de las usuarias y los usuarios con largos períodos
de internamiento, particularmente, de aquellas sin lazos
sociales ni familiares. Nos referimos aquí al PREA del
Hospital Dr. José A. Esteves, donde este programa tuvo
especial desarrollo, el equipo de trabajo decía que “su
sustentabilidad opera como efecto de demostración de que
la desmanicomialización no es una sofisticada utopía,
sino una artesanía que puede ponerse en marcha a partir
de los recursos económicos y de los trabajadores del
sistema público de salud” (Cáceres et al., 2009: 307).
María Rosa Riva Roure, junto a otras autoras, narra
que este programa articula con el Centro Comunitario
Libremente, donde se llevan adelante diversas activi-
dades de las cuales participan mujeres del PREA y de
la comunidad, a fin de conformar lazos sociales con
distintas propuestas que incluyen el arte, la actividad
física y el aprendizaje laboral (Riva Roure et al., 2009).
Apoyadas en definiciones de Benedetto Saraceno, las
autoras establecen que la instancia de creación de lazos
sociales se expresa como aquellos lugares que posibilitan
el intercambio y consolidan estrategias de afrontamien-
to junto a familiares o vínculos afectivos de la persona
(Saraceno, 2003).
1 Por Resolución N.º 001832/1999 del Ministerio de Salud de la Pro-

vincia de Buenos Aires para su instalación en todos los hospitales
monovalentes de la provincia.
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• 135
El PREA se financia por un subsidio del Ministerio

de Salud de la Provincia de Buenos Aires, desde donde
se pagan los alquileres de las viviendas y los honorarios
de una pequeña parte de los trabajadores, el resto es
personal de planta del hospital.
Este programa ha pasado por varias situaciones pro-
blemáticas, principalmente de orden económico, que tuvo
un fuerte impacto subjetivo tanto en las mujeres externadas
como en el equipo tratante (Riva Roure et al., 2019). Por
ejemplo, ante la falta de pago por parte de las autoridades
provinciales del alquiler de las viviendas, en varios casos
se vieron a punto de tener que abandonarlas, y fueron las
trabajadoras y los trabajadores quienes lograron sostener el
proyecto y desarrollar su continuidad, con las diecinueve
casas y más de setenta usuarias viviendo en el territorio.
Con el cambio de gobierno en la provincia de Buenos Aires,
en diciembre de 2019, a veinte años de la inauguración de
la primera casa, comenzó una nueva etapa ya que quienes
han sostenido este programa fueron nombradas máximas
autoridades del hospital.
Para dimensionar los alcances del PREA recuperamos
las palabras de una de las usuarias, Ana, de 53 años, quien
le relató su experiencia a Sara Ardila Gómez para la investi-
gación que se refleja en su libro En nombre propio. Relatos de
vida de mujeres que tuvieron internaciones psiquiátricas prolon-
gadas y ahora viven en la comunidad:
Ya tenía esperanza de salir. Antes me angustiaba mucho la

idea de estar bien y seguir internada, no tener a donde ir […].
La salida fue volver a vivir. Eso fue hace un año. Es la primera
vez en mi vida que me siento feliz […]. El PREA me dio la
posibilidad de vivir en una casa, con tres mujeres, no sola,
pues yo jamás hubiera podido salir del hospital sin la ayuda
del PREA […] (Ardila Gómez, 2019: 70).
136 •
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Dispositivos intermedios
En esta instancia queremos mencionar, como ejemplo, el
dispositivo conocido como “Centro Franco Basaglia” ubica-
do en la localidad de La Plata, provincia de Buenos Aires,
inaugurado en 2007 y dependiente del Servicio de Exter-
nación del Hospital Alejandro Korn. También se crearon al
mismo tiempo otras dos instancias extramurales, la Casa
de Prealta y el Centro de Día Pichón Riviere. En el Cen-
tro Basaglia transitan aproximadamente cincuenta y cinco
usuarias y usuarios; algunos de ellos están en proceso de alta
del hospital, otros han sido externados de ese nosocomio
y viven en pensiones rentadas por ellos mismos, y otros,
pocos, viven con sus familias o en casas de convivencia.
El tema de la vivienda surge como uno de los principales
problemas a enfrentar, ya que el costo de los alojamientos
les consume gran parte de sus pensiones no contributivas,
además de que en ese tipo de residencias en general viven
en malas condiciones.
El equipo de trabajo está conformado por quince
profesionales rentados, de los cuales algunos compar-
ten medio tiempo con el hospital (IDEP, 2019). Se
desarrollan las actividades de acompañamiento para el
desempeño de la vida en el territorio, tales como la
prescripción de la medicación, los grupos terapéuticos,
la distribución de bolsones de comida y ropa, así como
otros elementos necesarios para la subsistencia diaria.
El centro de día se articula con distintos tipos de
talleres organizados por la ONG conocida como “Movi-
da de Locos”, donde se trabaja con emprendimientos
productivos o emprendimientos sociales. Entre ellos, la
Cucina de Franco, la radio Gladiadores de la Sonrisa y
el Viverito, donde se producen de cactus, crasas y sucu-
lentas. Estas actividades se desarrollan bajo la propuesta
de que la inclusión social a través de la dimensión del
trabajo es un derecho (Guaresti, 2018).
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• 137
El Centro Basaglia tampoco vivió un proceso sencillo.

Pasó momentos de incertidumbre a partir de que, en el año
2018, se puso en venta el inmueble donde se desarrollaban
las actividades, alquilado por el Ministerio de Salud de la
Provincia de Buenos Aires, a partir de lo cual se corrió el
riesgo de que trasladaran el dispositivo territorial al predio
del hospital. Esta situación fue resistida por las trabajado-
ras y los trabajadores que, junto a la Asociación de Usua-
rios, Familiares, Amigos y Trabajadores Anti Manicomios
(AUFATAM), organizaran un abrazo a ese espacio del que
participaron más de 150 personas. También enviaron una
carta al ministro de Salud, acompañada con más de 3.500
firmas, solicitando la urgente solución al problema. Estas
acciones llevaron a que las autoridades provinciales y hos-
pitalarias dieran soluciones a la situación y hoy el Centro
Basaglia continúa sus actividades en un espacio territorial
diferenciado del hospital.
Estructuras intermedias
Nos interesa aquí mencionar un dispositivo de apoyo a
la vida en la comunidad ubicado en una jurisdicción don-
de no existen instituciones monovalentes. La construcción
de estos dispositivos alternativos insta a impedir la repro-
ducción de las lógicas manicomiales en otras instancias de
internamiento. En este sentido, una experiencia que se vie-
ne desarrollando desde 2007 es el Centro Cultural Comu-
nitario Camino Abierto, en el marco del Hospital Zonal de
Bariloche, provincia de Río Negro.
Este dispositivo, ubicado en una casa alquilada por
el Ministerio de Salud provincial, creó un espacio terri-
torial que implementó la realización de talleres cultu-
rales, recreativos y laborales dirigidos a las usuarias y
los usuarios de salud mental que hubieran pasado por
una internación, en su cuadro agudo, en ese hospital.
Tal como señala su coordinadora, Mirta Elvira, a partir
del paradigma de salud mental comunitaria y sostenida
138 •
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en una práctica interdisciplinaria e intersectorial, esta

experiencia se enmarca en la Ley 2.440 de Promoción
Sanitaria y Social de las Personas que Padecen Sufri-
miento Mental, que los rionegrinos llaman Ley de Des-
manicomialización (Elvira, 2012); tal como ya hicimos
referencia, esta norma fue un antecedente medular para
redacción de la LNSM.
La apertura del Centro Cultural Comunitario
Camino Abierto fue fruto de un intenso compromiso
por la construcción colectiva de trabajo conjunto de la
comunidad con vecinos, talleristas, trabajadores de la
salud, usuarias, usuarios y familiares en un clima de
respeto, entendimiento y comprensión, que puso el eje
en la institucionalización de espacios que permitieran
disminuir los estigmas y la exclusión social de aquellas
personas con sufrimiento psíquico. Así, Camino Abierto
constituye un espacio diferenciado del ámbito hospita-
lario y cuenta con un enfoque que articula el trabajo y
el arte para promover el desarrollo de las capacidades
intelectuales, artísticas y físicas de las usuarias y los
usuarios, atendiendo a la singularidad de cada persona
desde una perspectiva que incluye su participación.
La inclusión social organiza el eje principal de esta
propuesta, como así también la recuperación de la iden-
tidad, la dignidad y el respeto, por lo que resulta una
experiencia potente en el abordaje de la sustitución de
lógicas manicomiales.
Entre las actividades que se encuentran instituidas
podemos mencionar el grupo de teatro y literatura la
Compañía del Mate, la murga Salto de la Alegría y
los emprendimientos laborales Mostrando la Hilacha y
Grupo Arte-Sano. También en este caso, en el transcurso
de estos años, el centro cultural ha pasado por diferentes
vicisitudes vinculadas a la falta de financiamiento, lo que
redundó en la imposibilidad de desarrollar una mayor
cantidad de actividades.
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• 139
Programas comunitarios en infancias
Nos interesa en este espacio retomar algunas expe-

riencias que han sido fundantes en la construcción de
dispositivos alternativos y sustitutivos a los hospitalo-
céntricos. Sin embargo, el desarrollo de acciones vincu-
ladas a niñas, niños y adolescentes se transforman en
un gran desafío dado que, como se viene analizando en
recientes investigaciones (Barcala, 2011, 2019; Barcala
et al., 2019b), no constituyen aún prioridades en las
políticas públicas.
Experiencias de abordaje psicosocial

Un dispositivo que puso en evidencia lo que acabamos de
señalar es el Programa de Atención Comunitaria, destinado
a niñas, niños y adolescentes con trastornos mentales seve-
ros, que se desarrolló en el Centro de Salud Mental N.º 1,
del ámbito de la Dirección de Salud Mental del Gobierno de
la CABA, entre 2006 y 2012 (Barcala y Torricelli, 2013).
Comenzó favoreciendo el acceso a los servicios de
salud mental de niñas, niños y adolescentes con padeci-
miento psíquico severo y vulnerabilidades sociales, evitan-
do la exclusión y el desalojo de espacios sociales, garanti-
zando sus derechos e impidiendo nuevas internaciones en
espacios monovalentes, en ese momento vinculadas prin-
cipalmente al Hospital Infanto-Juvenil Dra. Carolina Tobar
García (Barcala et al., 2009; Barcala y Torricelli, 2013).
Constituyó un esfuerzo colectivo por el desarrollo de ins-
tancias que respetaban las circunstancias singulares, socia-
les e históricas, y potenciaban las capacidades de las niñas,
los niños y los adolescentes sin reducirlos a ser un objeto de
un saber disciplinar o de prácticas tecnocráticas que ope-
ran segregando a las infancias con mayor vulnerabilidad.
De este modo se proponía evitar las internaciones psiquiá-
tricas en la niñez.
140 •
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El Programa de Atención Comunitaria instituyó una

praxis que integraba la investigación académica, lo clínico,
el trabajo comunitario y la dimensión político-social. A la
vez, implementó un abordaje interdisciplinario, de capaci-
tación permanente de recursos humanos y de configuración
de redes intra e intersectoriales, lo que permitió poner en
diálogo a los diversos actores intervinientes y promover
una pluralidad de encuentros que dio valor a la palabra de
niñas, niños y adolescentes, y los acompañó en su singu-
lar modo de constitución subjetiva, construcción de lazos
sociales e inclusión en la comunidad.
En 2012, en plena vigencia de la LNSM, durante la
gestión neoliberal de Mauricio Macri, a raíz de presiones de
la corporación de médicos municipales, y a pesar de la lucha
de trabajadoras y trabajadores de salud mental, familiares
de las niñas, los niños y los adolescentes, y a un conjunto
importante de otras instancias institucionales gubernamen-
tales y de la sociedad civil, las autoridades políticas del área
desarticularon el Programa de Atención Comunitaria. Uno
de los motivos centrales lo constituyó el cierre del Hogar
Terapéutico IMAI, objeto de múltiples denuncias de vul-
neración de derechos de las niñas, los niños y los adoles-
centes, tal vez uno de más significativos procesos de des/
institucionalización que se desarrollaron en la Argentina
para este grupo etario.
Otra experiencia innovadora desarrollada en la CABA
la constituyó el Programa Cuidar-Cuidando, creado en 1990.
Constituyó un dispositivo de reinserción social destinado a
niñas, niños y adolescentes derivados del Hospital Infanto Juve-
nil Dra. Carolina Tobar García, Centros de Salud Mental, Hos-
pitales de Día del Gobierno de la CABA y Centros Educativos
para la Atención de Niños con Tiempos y Espacios Singulares.
En el dispositivo las niñas, los niños y los adolescentes desa-
rrollaban tareas en el Zoológico como aprendices, junto a los
cuidadores de animales, en un vínculo que los ayudó a redefi-
nirse a sí mismos y en su relación con los profesionales que los
atendían; dejaban su posición de pacientes y se comportaban
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• 141
de modo distinto al que manifestaban en el ámbito hospitalario

(Vasen y Massei, 2006). Asimismo, los profesionales desempe-
ñaban roles diferentes al investir nuevos vínculos con efectos
terapéuticos alternativos y proponer la generación de un lazo
entre los cuidadores y los aprendices (De Gemmis, 2018). De
esta manera, con esta práctica interdisciplinaria e intersecto-
rial se favorecía no solo a una recuperación clínico-terapéutica,
sino también la producción de cambios en el modo de lazo
social de las niñas, los niños y los adolescentes participantes,
con lo cual constituía un puente hacia el afuera.
El Programa Cuidar-Cuidando formaba parte de las pro-
puestas de la Dirección de Salud Mental del Gobierno de la
CABA y su financiación era mixta, ya que los profesionales del
equipo pertenecían a la planta del Hospital Tobar García y el
Zoológico, que además aportaba recursos tales como almuer-
zos y becas. Las niñas y los niños más pequeños desarrollaban
actividades en los corrales, la plaza de juegos y compartían la
merienda. Los adolescentes asumían responsabilidades sobre
los animales y zonas de trabajo, en una vinculación más fuerte
con el cuidador y los saberes que este les transmitía. Los anima-
les operaban como intermediarios y, si bien lo lúdico impreg-
naba el quehacer, el eje de la propuesta era aprender un oficio.
Al habilitar una escucha desprofesionalizada o “fuera de serie”,
como la denominaba el propio equipo (De Gemmis, 2018), todo
el desarrollo, de diferentes maneras, producía efectos terapéuti-
cos (Papiermeister et al., 2009). Esta experiencia se sostuvo hasta
2018, cuando se privatizó el Zoológico.
En ambas prácticas relatadas, la Convención de los
Derechos del Niño y los posicionamientos y desarrollos
teóricos, epistemológicos y éticos de Julio Marotta y Fer-
nando Ulloa, a quienes se sumaba Silvia Bleichmar en el
Programa de Atención Comunitaria, constituyeron los fun-
damentos que guiaron la construcción de una praxis en la
que, desde una mirada psicoanalítica y una perspectiva de
derechos humanos, apostaron a la subjetividad en un hori-
zonte de potencialidad y neogénesis.
142 •
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Programas alternativos a las comunidades

terapéuticas
Los programas asociados a intervenciones comunitarias y

territoriales que se enfrentan a las prácticas asilares, parti-
cularmente aquellas asociadas a largos períodos de reclu-
tamiento en comunidades terapéuticas se asocian, particu-
larmente, al fortalecimiento de estrategias de reducción de
daños y de riesgos a través de una posible articulación entre
procesos que operen a nivel microsocial (Menéndez, 2012).
Por lo general, estos programas se dirigen a los usua-
rios de drogas con mayor grado de vulnerabilidad social y
que no tienen, o poseen escaso contacto con los disposi-
tivos sanitarios y sociales. Así, estos dispositivos emergen
en un importante grado de flexibilidad en sus propues-
tas adecuándose a las características de las usuarias y los
usuarios, así como de la comunidad donde se implementan
(Galante et al., 2009).
Estas experiencias estuvieron diseminadas en distintas
regiones del país, con especial profundización en aquellas
provincias que habían asumido un proceso de reforma en
el campo de la salud mental, como Río Negro y Santa Fe.
Los dispositivos de reducción de daños se crearon con el
objetivo de construir procesos de intervención sobre las
barreras de accesibilidad que se expresan, tal como lo sos-
tiene Paula Goltzman: “no solo en aspectos geográficos y
económicos sino también en debates más profundos vincu-
lados a la eficacia de algunos discursos terapéuticos” (Gol-
tzman, 2015: 45).
En estas experiencias, la proximidad no solo tiene una
dimensión física, sino también simbólica y, en este senti-
do, las desarrolladas por instituciones de la sociedad civil
fueron fundantes para la institucionalización desde esta
perspectiva. En este marco, la Asociación Civil Intercam-
bios, vinculada al fortalecimiento de prácticas territorial
desde la reducción de daños (Touzé et al., 2001), constituyó
hitos afines a la perspectiva de los derechos humanos para
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• 143
la población con consumo problemático. También en esta

línea de acción se encuentra la Asociación de Reducción de
Daños de Argentina, que trabaja en espacios comunitarios a
fin de favorecer la aproximación sanitaria y social mediante
la participación en el desarrollo de programas de informa-
ción respecto de las sustancias (Granero, 2017).
Un dispositivo extramural desde un hospital público

Vinculado a estas prácticas, durante la gestión de Edith
Benedetti en el Hospital Nacional de Salud Mental y Adic-
ciones Lic. Laura Bonaparte, entre 2013 y 2015, se imple-
mentó un dispositivo extramural en el barrio Zavaleta de la
CABA, en una casa entregada en comodato al hospital por la
justicia, que además tenía un peso simbólico para el barrio
ya que fue el lugar donde asesinaron a Kevin Benego, de 9
años de edad, en medio de un enfrentamiento entre bandas
narcos (La Poderosa, 2013).
La “Casa Amigable”, como se denominó, constituyó la
posibilidad de desarrollar un dispositivo desde la perspecti-
va de reducción de riegos y daños en una institución pública
sanitaria a partir de la intervención en el entrecruce del des-
amparo social y el subjetivo. Tal como señala la propia Edith
Benedetti, se abordó la posibilidad de trabajar con interven-
ciones de un umbral mínimo de exigencia, es decir, que se
pudiera asistir, dormir, al otro día irse y al otro día volver,
sin horarios preestablecidos, tratando de llegar a aquellos
sujetos que no concurren habitualmente a los dispositivos
con mayor grado de formalidad (Benedetti, 2014).
Vale remarcar que la Casa Amigable fue diseñada, sobre
todo, para chicos y jóvenes que están en situación de calle o
de pasillo, es decir, de los pasillos de la villa. Constituyó un
espacio donde desarrollar actividades de la vida diaria, así
como iniciar un trabajo con el equipo, a través de grupos,
talleres, actividades artísticas, es decir, actividades que con-
vocaran a los sujetos con consumo problemático y fueran
tendientes a instituir nuevos lazos sociales y acompañar la
144 •
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posibilidad de no estar en la calle y consumiendo. Si bien

se planificó para funcionar durante las veinticuatro horas,
no logró habilitarse durante la noche, y en 2016, ya con
otros actores políticos y sin respaldo institucional para una
intervención tan sensible como la que proponía, se cerró.
Los equipos territoriales de atención, promoción y asis-
tencia del sector se reconfiguraron con nuevas propuestas
autogestionadas (Ghiselli et al., 2018) y un año más tarde el
espacio, que seguía perteneciendo al hospital, se refuncio-
nalizó como centro de atención primaria.
Estas experiencias territoriales de reducción de daños
colisionaron con la política de seguridad llevada a cabo en
el período 2015-2019, cuando se endurecieron las políticas
prohibicionistas-abstencionistas y se legitimaron instancias
de control social duro (Pavarini, 1994a) sobre estas pobla-
ciones sobrevulneradas, en especial los adolescentes y jóve-
nes pobres. Cabe destacar que en 2019, apenas asumió el
gobierno de Alberto Fernández, comenzaron a plasmarse
otras posibilidades de intervención, con el retorno de Edith
Benedetti a la Dirección del Hospital Bonaparte.
La cogestión público-ONG
En otra línea, pero en el mismo sentido de evitar la inter-
nación crónica de las usuarias y los usuarios con consu-
mo problemático, desde mediados de la década de 2000,
el Programa Andrés Rosario, de la provincia de Santa Fe,
implementa dispositivos en clave de montajes complejos
que tienen como objetivo colocar a las usuarias y los usua-
rios como sujetos activos en la construcción de un proyecto
terapéutico. En este sentido, legitima en sus prácticas una
concepción vinculada a tres aspectos: el sujeto de derecho,
la salud como derecho y la producción de la subjetividad;
de ahí que la idea fuerza se funda en una transformación
institucional en clave de acompañar trayectos de vida.
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• 145
Así, la trayectoria en estos dispositivos se enlaza en un

conjunto de acciones que acompañan en forma ambulato-
ria a las usuarias y los usuarios. Entre ellos, el Dispositivo
Cultural Terapéutico, un centro de día que funciona por
la mañana, y el Centro Cultural, que funciona por las tar-
des con actividades tales como talleres de tatuaje, panade-
ría, talabartería y fotografía. Además, el Programa Andrés
Rosario desarrolla el dispositivo ambulatorio intensivo para
adultos Barrilete Cósmico, vinculado a usuarias y usua-
rios con largas trayectorias de internación en institucio-
nes monovalentes, públicas o privadas, con padecimientos
psíquicos severos y vulneración social. Por el conjunto de
estos dispositivos transitan aproximadamente 120 usuarias
y usuarios.
Es interesante señalar que, desde hace aproximada-
mente siete años, el Programa Andrés Rosario desarrolla en
cogestión con el Estado (municipal y provincial) algunas de
las actividades aquí descriptas. Tal como se sostiene en el
documento de la organización titulado “La transformación
de los dispositivos de asistencia de PAR [Programa Andrés
Rosario] en el marco de la sustitución de las lógicas mani-
comiales”, de 2017, se entiende la cogestión como un modo
particular de gestión de políticas públicas, que ha permi-
tido articular la perspectiva de universalización propia del
estado de derecho.
Lo que la caracteriza es la configuración de una trama
institucional, conformada por agentes estatales y del Pro-
grama Andrés Rosario, que posibilita la creación de un
espacio y un tiempo que habilita nuevas trayectorias e
inventa caminos, con lo cual instituye nuevas prácticas.
En esta cogestión, tanto la intervención como la cons-
trucción de criterios técnicos y clínicos de cada dispositivo
no presentan conflictividades, la dificultad mayor se obser-
va en la precariedad de los trabajadores vinculados a la
asociación civil. Dicha situación llevó a una instancia, que
comenzó a desarrollarse en 2020 por parte de los miem-
bros del Programa Andrés Rosario, de organizarse como
146 •
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cooperativa de trabajo para habilitar otro modo de contrato

con el Estado que no devenga en la “tercerización de ser-
vicios” como único modo de articulación interinstitucional.
En diferentes momentos el Estado no ha transferido en
tiempo y forma los recursos económicos, lo que significó
que un conjunto de trabajadoras y trabajadores no perci-
biera sus salarios y que se pusiera en riesgo el pago de los
gastos de funcionamiento, tales como alimentos, servicios y
alquileres de los inmuebles donde se desarrollan las tareas,
cuestión que imprime un estado de labilidad en la continui-
dad de los dispositivos.
Sexto trazo cartográfico
Los dispositivos aquí descriptos fueron seleccionados

con el objeto de poner en escena la construcción de
actores sociales, trabajadoras y trabajadores, usuarias y
usuarios, familiares, entre otros, que desde la cotidia-
nidad, apoyados en una perspectiva de clínica amplia-
da, sostienen trayectorias de abordajes basadas en la
libertad como coordenadas alternativas y sustitutivas al
encierro. Estas experiencias comprenden la interven-
ción de acciones micropolíticas por la destotalización
del modelo disciplinar centrado en las instituciones de
encierro. Así, se fueron instituyendo dispositivos dife-
renciales –talleres, emprendimientos laborales y pro-
ductivos, casas de medio de camino, centros de día
y experiencias radiales, entre otros– que revelan ini-
ciativas artesanales de inclusión social y que habilitan
una práctica des/institucionalizadora en toda su dimen-
sión del cuidado.
Sin embargo, la otra cara del proceso, que también
emerge de la descripción de los dispositivos, nos permi-
te comprender la dificultad con la que, aun luego de diez
años de sancionada la LNSM, estos grupos desarrollan
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las prácticas. Estas se encuentran atadas a movimientos

pendulares de la política pública y además ponen en evi-
dencia la tensión entre lo nuevo del enfoque territorial
que trata de instituirse y lo viejo de las instancias asi-
lares que aún tiene una fuerte impronta en los procesos
asistenciales. Así, el modelo hospitalocéntrico continúa
fuertemente enraizado en políticas públicas neoliberales
tales como las transitadas a nivel nacional durante el
período 2015-2019, o las cursadas en algunas jurisdic-
ciones, que asociadas a grupos corporativos implicaron
retrocesos significativos en la implementación de expe-
riencias extramurales.
Retomando a Galende, es necesario pensar las prácticas
de atención bajo la exigencia del respeto y protección de
los derechos humanos, la dignidad de los asistidos y la ética
de los profesionales en su práctica. Este autor considera
que el Estado debe garantizar esta ética estableciendo que
lo terapéutico no avance sobre la libertad, el derecho y el
respeto a la dignidad de las personas (Galende, 2018).
En esta línea, a partir de fines de 2019 se comenzó
a transitar una nueva etapa de políticas públicas en las
que algunos de los actores que protagonizaron las prácticas
precedentes se encuentran en cargos de gestión, y empezó
a generarse un Estado presente en el campo de la salud
mental, con mayor participación social y de la comunidad
como condiciones necesarias para una transformación pro-
funda enmarcada en el cumplimiento de la LNSM. En este
punto, queremos recuperar lo que expresa Gastão Campos,
quien dice que la construcción de una nueva práctica va
a depender de “actores que nieguen la inevitabilidad de la
permanencia del statu quo, que vislumbren posibilidades de
alterarlo y que, principalmente, se sientan con derecho de
desear el cambio” (Campos, 1993: 87).
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Coordenadas cartográficas imprescindibles
Nuevos actores sociales:

salud mental y derechos humanos
En una especie de risa, Marcela Motta, 2020.

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Actores emergentes
previstos por la Ley Nacional
de Salud Mental como garantes
de los derechos humanos
A partir de la sanción de la LNSM, y con el objeto de

asegurar el pleno goce de la protección de la salud mental
amparada por los instrumentos internacionales de derechos
humanos ya descriptos, se crearon nuevos dispositivos ins-
titucionales y se incluyeron nuevos actores que comenza-
ron a participar activamente en la arena política.
La implementación de dicho marco normativo trans-
formó radicalmente la relación del Estado con las personas
con sufrimiento psíquico, ya que el rol de cuidado con ellas
se orienta a la integración social mientras se realiza el trata-
miento, a la vez que provee la asistencia jurídica que les ase-
gure el ejercicio de sus derechos cuando no puedan hacerlo
por sí mismas (Galende y Kraut, 2016). De este modo, se
profundiza la participación del Estado como regulador del
poder psiquiátrico (Foucault, 2007) y en la defensa de las
usuarias y los usuarios, a fin de preservar sus derechos de
ciudadanía y sus condiciones de dignidad e igualdad.
En este contexto, la LNSM establece la responsabilidad
indelegable del Estado de garantizar el derecho a la salud
mental y para ello vehiculiza una nueva institucionalidad a
partir de la creación de diferentes instancias estatales en el
marco del Ministerio de Salud, el Ministerio Público de la
Defensa y la Jefatura de Gabinete.
Tal como señalamos, unos meses antes de la sanción
de la LNSM se creó, en la órbita del Ministerio de Salud
de la Nación, la DNSMyA, que, según el artículo 31 de la
LNSM, es el órgano de aplicación de la norma e insta a
que establezca las bases para un Plan Nacional de Salud
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Mental. Asimismo, el Decreto 603/2013 explicitó que dicha

área, a través de la cual se desarrollan las políticas estable-
cidas por la LNSM, no podrá tener un rango inferior a una
Dirección Nacional, e instituyó jurídicamente la rectoría
de este organismo1.
En el ámbito del Ministerio Público de la Defensa se
creó, en agosto de 2011, el primer organismo establecido
por la LNSM, la Unidad de Letrados Art. 22 de la Ley
26.657, y en junio del año siguiente se instituyó la Unidad
de Letrados de Personas Menores de Edad Art. 22 de la
Ley 26.657. Luego de la sanción del Decreto Reglamen-
tario 603/2013 se puso en funcionamiento el Órgano de
Revisión Nacional.
También, a partir del Decreto Reglamentario, se insti-
tuyó la CONISMA, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete
de Ministros. Con el objetivo de ampliar el proceso partici-
pativo, en octubre de 2014 se gestó el CCHSMyA, confor-
mado por treinta instituciones de distintas partes del país.
Dado que en el capítulo “Avatares de las políticas
públicas en el campo de la salud mental. Avances, retro-
cesos y oportunidades” desarrollamos las políticas y accio-
nes implementadas por la DNSMyA, no lo retomaremos en
este. Aquí vamos a describir y analizar los actores emergen-
tes previstos por la LNSM tanto en el Ministerio Público de
la Defensa como en la Jefatura de Gabinete.
En el marco del Ministerio Público de la Defensa
Mariano Laufer Cabrera considera la LNSM como un ins-

trumento de reforma del sistema de salud mental de acuer-
do a tres dimensiones fundamentales, donde la transfor-
mación del rol asignado a la Defensa Pública acompaña al
1 Recordemos, como ya lo hemos expresado en capítulos precedentes, que

desde la gestión de Carlos Menem la DNSMyA había sido desjerarquizada y
convertida en la Unidad Ejecutora Central.
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cambio del lugar fijado al Poder Judicial, así como al valor

normativo y al ámbito de aplicación de la norma (Laufer
Cabrera, 2011, 2016).
La LNSM, de acuerdo a una interpretación dinámica
del derecho vigente, obliga a la Defensa Pública a abandonar
el paradigma tutelar de protección con el que nació en el
Código Civil, hace más de 150 años2, y a basar su actuación
en el respeto de las personas con sufrimiento psíquico como
sujetos plenos de derecho. Es decir, respetando en ellas
el ejercicio de la capacidad jurídica, el sistema de la toma
de decisiones propias ‒con apoyos en casos de requerirlo
voluntariamente‒, el principio de la dignidad del riesgo y
el derecho a equivocarse, la autonomía personal, la voz, la
voluntad, las preferencias y los deseos de la persona. Impli-
ca, de este modo, un posicionamiento ético que, alejado
de aquel paradigma tutelar, materializa el derecho de las
personas en especial situación de vulnerabilidad a ser escu-
chadas, garantía básica inherente al debido proceso (Barcala
y Laufer Cabrera, 2015). Como referimos, en su ámbito se
crearon la Unidad de Letrados Art. 22 de la Ley 26.6573, la
Unidad de Letrados de Personas Menores de Edad Art. 22
de la Ley 26.657 y el Órgano de Revisión Nacional de la Ley
Nacional de Salud Mental 26.657.
Unidad de Letrados Art. 22 de la Ley 26.657

Esta unidad apunta a un trabajo que mejore el nivel de pro-
tección y materialización del acceso a la justicia de personas
con sufrimiento psicosocial. Está integrada por abogadas
2 El Código Civil Argentino se sancionó en 1869 mediante la Ley N.º 340. Su

vigencia se extiende hasta el 1 de agosto de 2015, fecha en la que entra en
vigor el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación (Ley 26.994).
3 Ley 26.657, artículo 22: “La persona internada involuntariamente o su
representante legal, tiene derecho a designar un abogado. Si no lo hiciera, el
Estado debe proporcionarle uno desde el momento de la internación. El
defensor podrá oponerse a la internación y solicitar la externación en cual-
quier momento. El juzgado deberá permitir al defensor el control de las
actuaciones en todo momento”.
154 •
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y abogados y un equipo interdisciplinario de apoyo a la

defensa técnica, conformado por psicólogas y psicólogos,
médicas y médicos psiquiatras y trabajadoras y trabajado-
res sociales.
Brinda servicios de defensa técnica a todas las per-
sonas internadas de forma involuntaria por razones de
salud mental en las instituciones de Salud Mental de la
CABA, tanto públicas como privadas; además, garantiza
el acceso gratuito, universal e igualitario a los servi-
cios sanitarios para el tratamiento y la rehabilitación,
y efectiviza el derecho de las personas con sufrimiento
psíquico a ser escuchadas, tanto en el ámbito sanitario
como familiar y judicial, y de contribuir a su externa-
ción e integración en la comunidad.
Su tarea es evitar el aislamiento, los métodos forza-
dos de tratamiento, las restricciones físicas prolongadas,
la utilización de medicación forzada o el electroshock, el
miedo y la ansiedad provocada por la internación indefi-
nida, así como también la segregación del grupo familiar
y de la comunidad. Es decir, los integrantes de la Unidad
intervienen a fin de prevenir e impedir situaciones que,
de acuerdo a la Relatoría de la ONU, constituyen tratos
crueles, inhumanos o degradantes (ONU, 2008).
La presencia periódica de las integrantes y los inte-
grantes de la Unidad en las instituciones de internación,
promueven cambios significativos que obligan a estas a
adaptarse a una praxis fundada en el cumplimiento de
la LNSM y los tratados internacionales. En este con-
texto, sus acciones tienen un importante impacto en la
transformación de las prácticas y comportamientos par-
ticulares e institucionales fuertemente arraigados, hacia
una adecuación a los estándares de derechos humanos.
De esta forma, a la vez que sus integrantes se ocupan
de la defensa individual de cada una de las personas
internadas involuntariamente, contribuyen a la creación
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• 155
de nuevas prácticas socio-sanitarias en la cuales, más

allá de las opiniones que el defensor sostenga, siempre
se seguirá la voluntad de la usuaria o el usuario.
Este doble rol funcional de la Unidad es productor
de una práctica instituyente que colabora a la movilización
y transformación del modelo de atención en salud men-
tal. Al restituir a las personas internadas involuntariamente
el derecho a ser escuchadas y tomar conocimiento de sus
necesidades y expresiones deseantes, la Unidad contribuye
a un nuevo modo vincular con ellas, que crea un momen-
to fundante de reconocimiento subjetivo ubicando al otro
como semejante (Barcala, 2016).
Las personas asistidas jurídicamente deben ser infor-
madas debidamente sobre las características del proceso
que están atravesando y los derechos que disponen, así
como el goce del derecho al recurso judicial (a través del
patrocinio jurídico pertinente). Se trata de un movimien-
to que reinstala la función del Estado en tanto defensa de
los derechos de los ciudadanos (Barcala y Laufer Cabrera,
2015); en este sentido, las prácticas discursivas del equi-
po técnico y las abogadas y los abogados colaboran con
la construcción de subjetividad y, en lugar de la objetali-
zación propia de las instituciones de encierro, promueven
procesos de subjetivación y modificaciones en las represen-
taciones que las personas asistidas tienen de sí mismas. Des-
de estos lineamientos, la Unidad de Letrados ha realizado
varias acciones; solo a modo de ejemplo queremos destacar
el abordaje realizado en pos de garantizar el derecho al voto
de las personas con discapacidad intelectual y psicosocial
internadas (Ministerio Público de la Defensa, 2020).
Desde su creación y hasta el 30 de septiembre de 2019
(más de ocho años de actuación), fueron defendidas 20.572
personas internadas involuntariamente en la CABA en dife-
rentes establecimientos: hospitales monovalentes, hospi-
tales generales, clínicas psiquiátricas, sanatorios privados,
comunidades terapéuticas, geriátricos, gerontopsiquiátri-
cos y otros dispositivos.
156 •
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Según datos del Ministerio Público de la Defensa, en

2019, del total de casos en que se brindó defensa, el 46%
de las internaciones se dieron en instituciones privadas y el
54%, en instituciones públicas. De este 54%, el 41% corres-
ponde a internaciones en hospitales monovalentes (José T.
Borda, Braulio A. Moyano y de Emergencias Psiquiátricas
M. T. de Alvear), mientras que solo el 13% corresponde
a hospitales generales (Ministerio Público de la Defensa,
2020).
Para remover las barreras que se generan en la sociedad
y en el acceso a la justicia de las personas con sufrimiento
psíquico, la mayoría de las acciones de defensa se desa-
rrollaron de manera extrajudicial y se enmarcaron par-
ticularmente en impulsar la gestión de derivaciones y la
obtención de otros dispositivos de tratamiento en inclu-
sión comunitaria y territorial, así como en generar espacios
de cooperación con familiares, organizaciones y equipos
sanitarios, los que resultan esenciales para prevenir la ins-
titucionalización.
Sin embargo, los equipos no dejaron de constatar una
problemática estructural referida a la subsistencia en inter-
naciones prolongadas, que se daba principalmente en hos-
pitales monovalentes del sector público, vinculada por lo
general a obstáculos habitacionales, sociales, económicos y
vinculares. Se trata de las internaciones comúnmente lla-
madas de “pacientes sociales”, es decir, de personas que
ingresaron por una crisis de salud mental pero al compen-
sarse del cuadro agudo, ya sin riesgo cierto e inminente,
permanecieron en los nosocomios debido a su alta vulne-
rabilidad socioeconómica, por falta de recursos básicos de
vivienda, empleo, cobertura sanitaria y social (Ministerio
Público de la Defensa, 2020). Es decir, que por carencia
de apoyos y lazos suficientes, se prolonga su internación,
con lo cual se suman problemas adicionales de pérdida de
autonomía y otros efectos no deseados de la instituciona-
lización prolongada.
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Unidad de Letrados de Personas Menores de Edad Art.

22 de la Ley 26.657
Con el mismo espíritu de asegurar el pleno goce de
la protección de la salud mental amparada por los
instrumentos internacionales de derechos humanos, la
creación de la Unidad de Letrados de Personas Menores
de Edad extendió la defensa técnica pública, especiali-
zada y gratuita de las niñas, los niños y los adolescentes
(menores de 18 años), que se encuentren internados por
razones de salud mental y adicciones en instituciones
públicas y privadas ubicadas dentro del ámbito de la
CABA, desde el mismo momento de la internación.
Este dispositivo ha constituido un avance central
en la lucha contra la vulneración de derechos de niñas,
niños y adolescentes en tanto ejerce su defensa respe-
tando su voluntad, sus deseos y preferencias, y garantiza
su derecho a ser oído desde el inicio de la internación.
Las abogadas y los abogados, así como el equipo inter-
disciplinario, visitan a la niña, el niño o adolescente
dentro de las 24 a 48 horas de comunicada su inter-
nación para así contribuir a garantizar su derecho a la
salud, a recibir el tratamiento y la alternativa terapéutica
adecuados, a ser acompañado antes, durante y luego del
tratamiento, a ser informado acerca de sus derechos, a
tomar decisiones relacionadas con su atención y tra-
tamiento, y a ejercer su derecho a la intimidad, vida
privada y libertad de comunicación. Asimismo, desde
la Unidad se articulan acciones con la familia y otros
organismos, y se peticiona en concreto judicial y extra-
judicialmente a fin de resguardar la salud psicofísica de
la niña, el niño y adolescente. A partir de la creación
de esta Unidad, todas las internaciones vinculadas a la
niñez y adolescencia en el ámbito de la CABA deben ser
comunicadas y controladas judicialmente con la necesa-
ria actuación de un abogado defensor.
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Tal como reflejamos en el capítulo “La persistente vio-

lencia institucional: las venas abiertas del campo de la salud
mental”, y a los efectos de reafirmar la tarea de esta Unidad,
queremos hacer hincapié en los procesos de internaciones
de niñas, niños y adolescentes y su fuerte vinculación a
situaciones de vulnerabilidad social, y a la vez remarcar
los datos que transparentan cada vez más niñez internada.
Desde su creación, en junio de 2012, hasta mediados de
2014, es decir en dos años, la Unidad ejerció la defensa
técnica en 1.718 casos –aproximadamente 71 internaciones
mensuales– en su mayoría de niñas, niños y adolescentes
que provenían de otras instituciones o se encontraban en
situación de calle. La tendencia alcista se observa si toma-
mos el total del año 2014 en el cual se notificaron 1.015
internaciones, de las cuales una de cada tres era por motivo
de consumo problemático y el 45% había tenido ya interna-
ciones anteriores. En 2015 hubo más de 1.200 niñas, niños
y adolescentes internados en instituciones de salud mental,
cifra que se mantuvo más o menos estable hasta 2019, aun-
que se advirtió un incremento de internaciones de niños y
niñas menores de 13 años (MPD, 2015, 2016, 2019). Estas
internaciones estaban distribuidas en cuarenta institucio-
nes (Crespo et al., 2019).
También, si bien ya habíamos señalado que esta
Unidad posibilitó visibilizar las innumerables situa-
ciones de vulneración de derechos de niñas, niños y
adolescentes, es pertinente remarcar aquí que estas se
vincularon particularmente a la utilización de conten-
ciones físicas y químicas, a que permanecían largos
períodos internados aun teniendo el alta médica, así
como a vulneraciones en su derecho a la identidad, a
sostener los vínculos familiares y a la educación, en
especial, de la niñez y adolescencia en situación de
calle (Folgar, 2016).
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• 159
Órgano de Revisión Ley Nacional de Salud Mental

26.657
Creado de acuerdo a lo establecido por el art. 40 de la
LNSM, el Órgano de Revisión Nacional tiene el objetivo
de proteger los derechos humanos de los usuarios y las
usuarias en los servicios de Salud Mental en todo el
territorio nacional. De esta forma se consolidó la pre-
sencia de nuevos actores en el campo de la salud mental,
capaces de confrontar con la lógica de atención de los
servicios de salud y promover la sustitución del modelo
tutelar hacia otro de carácter socio-comunitario, inter-
disciplinario e intersectorial, generando así una praxis
que ubica a las personas con sufrimiento psíquico como
sujetos efectivos de derechos.
En tanto órgano específico de protección de dere-
chos humanos, este organismo es de carácter multi-
sectorial. Su plenario está formado por representantes
del Ministerio de Salud de la Nación, de la Secretaría
de Derechos Humanos de la Nación y del Ministerio
Público de la Defensa, donde se ubica su Secretaría Eje-
cutiva. También forman parte del plenario asociaciones
de usuarias, usuarios y familiares del sistema de salud,
trabajadoras, trabajadores y profesionales de la salud,
y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la
defensa de los derechos humanos, cuyos representantes
son elegidos por un período de dos años.
Tiene entre sus funciones controlar el cumplimiento
de la LNSM, solicitar información a las instituciones
públicas para evaluar las condiciones en que se realizan
los tratamientos y supervisar las condiciones de inter-
nación por razones de salud mental tanto en el ámbito
público como en el privado; asimismo, evaluar la per-
tinencia de las internaciones involuntarias, denunciar
irregularidades y apelar las decisiones del juez; velar
por el cumplimiento de los derechos de las personas
en procesos de declaración de inhabilidad y durante la
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vigencia de esas sentencias, e informar periódicamente

a la Autoridad de Aplicación de la Ley sobre las eva-
luaciones realizadas, proponer modificaciones y realizar
recomendaciones (Iglesias, 2020).
La intersectorialidad y la ubicación de su Secretaría
Ejecutiva permiten que se constituya como el instru-
mento específico de control de derechos, ya que enlaza
las cuestiones de política pública para establecer ajustes
razonables que vehiculicen los cambios para la sustitu-
ción del anterior sistema tutelar. Los ejes a través de los
cuales se desenvuelve, con una importante instituciona-
lización en el ámbito de aplicación de la LNSM, son
coberturas integrales, apertura en la atención, dispositi-
vos con inclusión comunitaria, realización de derechos
personales, garantías durante la internación, plazos y
defensa cierta y oportuna.
Desde el inicio del Órgano de Revisión Nacional,
la Secretaría Ejecutiva estuvo a cargo de la Dra. María
Graciela Iglesias, exjueza con una amplia experiencia
y conocimientos sobre el modelo social de la discapa-
cidad, la Convención de los Derechos de las Personas
con Discapacidad, el Sistema de Derechos Humanos, así
como la adecuación de ajustes razonables legislativos y
procesales en el ámbito de aplicación del derecho penal
a la operatividad de la Convención; ella imprimió a este
organismo un rol activo y central en la arena política,
promoviendo importantes cambios en el campo de la
salud mental (Iglesias, 2018a).
De esta manera, la puesta en funcionamiento del
Órgano de Revisión Nacional constituyó un avance en la
prevención del maltrato, en especial en los centros de inter-
nación de salud mental, el cierre de salas de asilamiento,
la suspensión de obras que fortalecían los manicomios, así
como la intervención en casos individuales en los que alter-
nativas concretas deslegitimaron la internación psiquiátri-
ca como único recurso posible. Estos constituyen algunos
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• 161
logros en la protección de los derechos humanos de las

personas con padecimiento en su salud mental (Spinelli,
2018a).
Entre las tareas desarrolladas en el Órgano de Revisión
Nacional se encuentran las evaluaciones de la legitimidad
del plazo de las internaciones involuntarias (art. 24 de la
LNSM), de la continuidad de la voluntariedad en las inter-
naciones voluntarias, de la intervención en las internacio-
nes prolongadas por problemáticas sociales (art. 18 de la
LNSM) y ante denuncias de violación de derechos y/o ante
situaciones de gravedad. A este trabajo se suma el monito-
reo y evaluación del cumplimiento de la LNSM, así como
también las realizadas de oficio en niños y niñas de hasta 12
años internados en dispositivos de la CABA.
Las actividades también incluyen la promoción para
el cumplimiento de la LNSM en los hospitales generales
del ámbito público y que los procesos de determinación
de capacidad jurídica se ajusten a la Convención de los
Derechos de las Personas con Discapacidad, el Código
Civil y Comercial de la Nación y a la LNSM. Asimis-
mo, impulsa acciones que tiendan a hacer efectivo el
ejercicio de derechos políticos de las personas con dis-
capacidad psicosocial, en particular el derecho al voto.
Ha establecido además líneas de cooperación técnica y
articulación con la DNSMyA en acciones vinculadas a
promover la efectiva implementación del modelo social
de la discapacidad y la difusión de los derechos de
las personas usuarias de los servicios de salud mental
(Iglesias, 2015).
Entre sus resoluciones, dictámenes y escritos, que
sirven de referencia para los actores que se relacio-
nan con el campo de la salud mental y los derechos
humanos, se destacan las “Pautas mínimas para la con-
formación de órganos de revisión locales” (ORN, 2013),
el “Documento sobre muerte en instituciones mono-
valentes de salud mental” (ORN, 2014a), el “Dictamen
162 •
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sobre el uso de electroshock” (ORN, 2014b), y el “Ins-

trumento de monitoreo del Órgano de Revisión Nacio-
nal” (ORN, 2015).
Como resultado del intenso trabajo de la Secretaría
Ejecutiva del Órgano de Revisión Nacional, se confor-
maron órganos de revisión locales en Chubut, Chaco,
Entre Ríos, Jujuy, Misiones, Neuquén, Río Negro, Santa
Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán; están en proceso
de implementarlo las provincias de La Rioja, Catamarca,
Salta y Santa Fe.
En marzo de 2018 se realizó en Paraná, Entre Ríos,
el Primer Encuentro Nacional de Órganos de Revisión
de Salud Mental. Tuvo el objetivo de compartir la moda-
lidad de funcionamiento, los avances y los desafíos de
los diferentes órganos de revisión provinciales ya crea-
dos, y fomentar su desarrollo en aquellas provincias que
aún no los tenían. Se establecieron pautas comunes de
funcionamiento y se presentó el Reglamento de Consti-
tución de la Junta Federal de Órganos de Revisión.
En el marco de la Jefatura de Gabinete de Ministros
Surgida como consecuencia de la reforma constitucional

de 1994, la Jefatura del Gabinete de Ministros tiene un rol
central en la ejecución de acciones para la administración
del país, coordinar y preparar las reuniones de gabinete de
ministros, hacer recaudar las rentas de la Nación, ejecutar
la Ley de Presupuesto Nacional y cumplir con aquellas res-
ponsabilidades que le delegue el Presidente de la Nación. El
ejercicio de estas funciones está relacionado con la supervi-
sión de las políticas públicas del Gobierno Nacional a tra-
vés de tres ejes: la coordinación interministerial, el enlace
parlamentario y las relaciones entre las provincias y muni-
cipios. Para llevar a cabo esta tarea y cumplir así con las
atribuciones constitucionales y competencias asignadas por
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• 163
la Ley, la Jefatura de Gabinete cuenta con diversas secreta-

rías, áreas y comisiones nacionales, y dentro de esta última
repartición se creó la CONISMA.
Comisión Nacional Interministerial en Políticas

de Salud Mental y Adicciones
Creada mediante el Decreto Reglamentario 603/2013 y
presidida por el Ministerio de Salud en su carácter de Auto-
ridad de Aplicación de la LNSM, la CONISMA está integra-
da por representantes de los ministerios de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social, Educación, Desarrollo Social, Seguri-
dad, Justicia y Derechos Humanos, la Secretaría Nacional de
Niñez, Adolescencia y Familia, la SEDRONAR y el INADI.
El organismo responde a la necesidad de construir
políticas integrales que se articulen entre los distintos sec-
tores para desarrollar acciones que favorezcan la inclusión
social, laboral y educativa de las personas con sufrimiento
mental. Asimismo, potencia que cada ministerio afecte par-
tidas presupuestarias propias para hacer frente a las accio-
nes que le correspondan, según su competencia.
En la medida en que la aplicación de la LNSM es
una responsabilidad compartida con cada una de las juris-
dicciones del territorio nacional, se promueve la creación
de ámbitos interministeriales de cada provincia, a pesar de
lo cual no se ha avanzado en el fortalecimiento de esta
línea de acción. Según pudimos recabar, sin ser exhaustivas,
tres provincias conformaron instituciones interministeria-
les amparadas por una legislación.
Tierra del Fuego creó, por decreto 1822/2016, la
Comisión Interministerial de Salud Mental y Adicciones
bajo la órbita del Ministerio Jefatura de Gabinete y, pos-
teriormente, la Ley 1227/2018 la sustituyó por la Comi-
sión Provincial de Salud Mental y Adicciones, que además
de representantes de los ministerios incluyó a los de la
obra social provincial y de los poderes legislativo y judicial.
En Jujuy, por el Decreto 7734/2018 se creó la Comisión
164 •
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Provincial Interministerial en Políticas Públicas de Salud

Mental y Adicciones, con representantes de los ministe-
rios de Desarrollo Humano, Educación, Trabajo y Empleo
provinciales.
Neuquén, por su parte, resulta un caso paradigmático:
un mes antes de la sanción de la LNSM, por Ley 2737/
2010 se creó el Consejo Provincial de Atención Integral de
la Salud Mental y Adicciones, que posee carácter intermi-
nisterial y conforma una comisión asesora integrada por
representantes de Salud; Desarrollo Social; Educación, Cul-
tura y Deporte; Poder Judicial; Seguridad; Trabajo; Coor-
dinación de Gabinete; y de la Comisión de Desarrollo
Humano y Social de la Honorable Legislatura Provincial.
La CONISMA ha generado un conjunto de instrumen-
tos para el desarrollo de políticas públicas. Uno de ellos
fueron las pautas para evitar el uso inapropiado de diag-
nósticos, medicamentos u otros tratamientos a partir de
problemáticas del ámbito escolar, dirigidas a agentes del
sistema de salud, equipos de orientación, gabinetes psicope-
dagógicos, docentes y comunidad educativa en general.
Dos aportes importantes realizados por la CONISMA
fueron el que genera recomendaciones a la universidades
públicas y privadas en el marco del artículo 33 de la LNSM
(CONISMA, 2014), y el que plantea los lineamientos para
la mejora de la formación de profesionales en salud men-
tal (CONISMA, 2015a, 2015b). En la introducción de estos
últimos documentos se expone la importancia de que la
formación de los futuros profesionales esté vinculada a las
necesidades de la población y en el marco de las políti-
cas públicas que dan cuenta de ellas. En este sentido, pro-
ponen una revisión crítica de los roles profesionales, así
como también de la formación requerida para su ejercicio,
en particular de aquellas metodologías o contenidos curri-
culares que no se adecúen a la LNSM. En esta instancia,
desde la Secretaría de Políticas Universitarias del Minis-
terio de Educación se trabajó con la participación de más
de 100 unidades académicas de las carreras de Medicina,
PDFelement
• 165
Trabajo Social, Enfermería, Psicología y Derecho que reali-

zaron propuestas sobre cuatro ejes de formación: enfoque
de derecho, inclusión social, interdisciplina e intersectoria-
lidad, y salud pública.
Con el cambio de gestión política, en 2015, la
CONISMA sufrió un embate importante. Durante 2016
no se definieron sus integrantes ni se nombró a alguien
a cargo de la Secretaría Ejecutiva. En octubre, por
Decreto 1056/2016, esta comisión fue transferida desde
Jefatura de Gabinete al ámbito del Ministerio de Salud,
con un consecuente empobrecimiento de funciones y
pérdida del carácter intersectorial que poseía. Al cierre
de este libro y con Alberto Fernández como presidente,
se comenzaron a realizar las gestiones para recrear la
jerarquía institucional que a esta comisión le corres-
ponde, consolidando su institucionalización desde la
Jefatura de Gabinete.
Consejo Consultivo Honorario de Salud Mental

y Adicciones
El Decreto Reglamentario 603/2013 de la LNSM, ade-
más de crear la CONISMA, ordenó a su autoridad de
aplicación conformar el CCHSMyA con organizaciones
de la comunidad que tuvieran incumbencia en la temá-
tica, y en particular con la participación de usuarias,
usuarios, familiares y trabajadores; esto se concretó,
según figura en el acta 6 de la CONISMA, el 24 de
junio de 2014.
Allí se indica que estaría constituido por represen-
tantes titulares y suplentes de sindicatos, asociaciones
y colegios de profesionales, organizaciones de usuarias,
usuarios y familiares, organismos de derechos humanos
y espacios académicos, todos del campo de la salud
mental y adicciones, y que ocuparían el cargo por cuatro
años en forma honoraria. Sus funciones serían realizar
propuestas no vinculantes en materia de salud mental
166 •
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y adicciones, así como promover espacios de parti-

cipación de otras organizaciones de la sociedad civil
para debatir distintas temáticas relativas a las políticas
de este campo.
En octubre del mismo año asumieron los repre-
sentantes de treinta instituciones y organizaciones que
conformaron el CCHSMyA4 en el período 2014-2018, y
desarrollaron actividades tanto en comisiones como en
reuniones plenarias. Las Comisiones de Trabajo cons-
tituidas durante este primer período fueron: inclusión
social y vida sustentable en la comunidad, interdisci-
plina y trabajadores de la salud mental, salud mental y
diversidad, acceso a la salud, comunidad, cultura, arte
y comunicación.
4 El Anexo 1 del Acta 9/14 incluye las organizaciones que integraron

ese primer período: Asociación por los Derechos en Salud Mental;
Asociación Manos Abiertas y Solidarias de Río Negro; Asociación
Argentina de Padres de Autistas; Asociación Civil Asamblea Perma-
nente por los Derechos Humanos; APUSSAM; Asociación de Reduc-
ción de Daños de Argentina; Asociación Argentina de Terapistas Ocu-
pacionales; Asociación de Psicólogos del Gobierno de la CABA;
Asociación Madres contra el Paco y por la Vida; Asociación Madres de
Plaza de Mayo; Asociación Neuropsiquiátrica Argentina; Asociación
Pro Sindicato de Amas de Casa; Cátedra Psicología Sanitaria, Facultad
de Psicología, Universidad Nacional de Córdoba; Cátedra Libre de
Salud y Derechos Humanos, Facultad de Medicina, Universidad de
Buenos Aires; Cátedra Problemática de la Salud Mental en Argentina,
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires; Cátedra
de Salud Pública-Salud Mental, Facultad de Psicología, Universidad de
Buenos Aires; Consejo de Profesionales de Graduados en Servicio
Social o Trabajo Social de la CABA, Confederación de Trabajadores de
la Educación de la República Argentina; Departamento de Salud Men-
tal Comunitaria de la UNLa; Derecho-Psiquis y Sociedad de la Uni-
versidad Nacional de Lomas de Zamora; Experiencia Santa Fe (Red de
carreras de especialización, cátedras y organizaciones de usuarios);
FEDRA; Federación de Organizaciones no Gubernamentales de la
Argentina para la Prevención y el Tratamiento para el abuso de dro-
gas; Foro de Instituciones de Profesionales de Salud Mental de la
CABA; Intercambios Asociación Civil; Red Argentina de Arte y Salud
Mental; Red por la Plena Implementación de la LNSM; Unión Perso-
nal Civil de la Nación.
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• 167
Desde el comienzo se trabajó en diversas acciones

en el campo de la salud mental que aportaron debates
frondosos y propuestas que fueron consensuadas con la
CONISMA y su autoridad de aplicación, la DNSMyA.
Entre las principales líneas de trabajo, y sin ser exclu-
yentes, se abordaron la evaluación del presupuesto en el
área, el fortalecimiento de instancias intersectoriales e
interministeriales a lo largo del todo el país, el impulso
a la creación de grupos de apoyo mutuo para la salud
mental y adicciones.
Se realizaron solicitudes de informes –entre ellos
uno que incluía la investigación de la población exter-
nada en instituciones públicas y privadas– y diversas
declaraciones que promovían denuncias sobre proble-
máticas vinculadas al campo de la salud mental y las
adicciones. También se elevó una declaración en repudio
al Gobierno de la CABA por la medida cautelar impuesta
ante el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N.º
12 en agosto de 2015, que ponía en cuestión los resulta-
dos de los monitoreos del Órgano de Revisión Nacional
realizados durante el año 2014 en los hospitales Dr. José
T. Borda y Dr. Braulio A. Moyano (Ministerio Público
de la Defensa, s/f; Página/12, 2015).
Desde principios de 2015 y hasta mediados de 2017,
mientras Andrés Blake ocupó la DNSMyA el CCHSM-
yA no fue convocado a sesionar por la autoridad de
aplicación. Sin embargo, y a pesar de las grandes difi-
cultades que implicó no contar con el apoyo de la
CONISMA para garantizar la participación de todos
los miembros, el CCHSMyA continuó autogestionada-
mente con el desarrollo de las reuniones y producto
de estas se organizó un informe donde se daba cuenta
de las pésimas condiciones respecto a la implementa-
ción de la LNSM.
Con la asunción de Luciano Grasso como director
de la DNSMyA, a mediados de 2017, se retomaron
las actividades del CCHSMyA. Durante su gestión se
168 •
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realizaron diferentes actividades, tales como la propues-

ta de creación de un Observatorio Nacional de Salud
Mental y Adicciones y el desarrollo de un esquema de
externación sustentable. También se realizaron aportes
en diferentes instancias presentadas por la DNSMyA,
aunque no siempre fueron tomadas en cuenta por este
organismo. Entre los principales aportes a documentos
podemos destacar los vinculados al censo nacional de
población internada, las directrices de organización y
fundamento de servicios de salud mental, y las reco-
mendaciones sobre capacitación a fuerzas de seguri-
dad en intervenciones que involucren a usuarios con
padecimiento mental y/o consumo problemático en la
comunidad.
En noviembre de 2018, por Resolución 609 del
Ministerio de Salud y Acción Social, se convocó a la
nueva conformación del CCHSMyA para el periodo
2019-2023. Este se constituyó por treinta nuevas insti-
tuciones y organizaciones5 en febrero de 2019.
5 Asociación de Terapistas Ocupacionales del Gobierno de la CABA;

Asociación de Psicólogos del Gobierno de la CABA; Asociación de
Profesionales de Servicio Social del Gobierno de la CABA; Unión del
Personal Civil de la Nación; Junta Interna de Delegados y Delegadas
de la Asociación de Trabajadores del Estado de la Secretaria de
Gobierno de Salud; Asociación de Médicos de la República Argentina
de la Seccional Conurbano Norte; Asociación Psicoanalítica Argenti-
na; Fórum Infancias; Colegio de Psicólogos de la Provincia de Buenos
Aires; Sociedad Argentina para el Estudio de los Consumos Problemá-
ticos de Sustancias y Otras Adicciones; Asociación Argentina de Salud
Mental; Federación de Centros Barriales de la Familia Grande Hogar
de Cristo; Asociación Manos Abiertas y Solidarias (AMAS); Asociación
Civil los Abuelos del Francés, Confluir; Usuarios en Acción por el
Derecho a la Salud Mental; Cooperativa La Huella; Asociación Argen-
tina de Padres de Autistas, Asociación de Reducción de Daños de
Argentina, Asociación Civil Intercambios; Conferencia Basaglia
Argentina Asociación Civil, Asociación por los Derechos en Salud
Mental; Red Estratégica para el Desarrollo Social; Observatorio de
Salud Mental y Derechos Humanos, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad Nacional de Córdoba; Maestría y el Doctorado en Salud
Mental Comunitaria, Departamento de Salud Comunitaria, UNLa;
Grupo de Estudios sobre Salud Mental y Derechos Humanos, Instituto
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• 169
En el transcurso de ese año las principales líneas

de trabajo se orientaron hacia pedidos de informes e
intervención dirigidos a autoridades de la DNSMyA. Se
solicitó un informe al Ministerio de Salud de Gobierno
de la CABA en referencia al Acta Acuerdo, respecto a
la “Refuncionalización de la Salud Mental en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires” por encontrarla contraria
a una normativa de alcance nacional. Además, se reali-
zaron propuestas de sugerencias a documentos enviados
por la DNSMyA para su revisión tales como las “Reco-
mendaciones para el abordaje de la salud mental en el
primer nivel de atención” y el “Documento para los pro-
cesos de adecuación, hasta la sustitución definitiva, de
las instituciones con internación monovalentes públicas
y privadas hacia la Red Integrada de Salud Mental con
Base en la Comunidad”.
Séptimo trazo cartográfico
Los actores aquí descriptos, instituidos por la LNSM, con-

solidan el enfoque de derechos y entraron en tensión con
saberes y prácticas históricas basadas en paradigmas positi-
vistas dominantes en el campo de la salud mental. Su pre-
sencia, además de visibilizar y dimensionar diversas pro-
blemáticas tanto en las políticas como en las prácticas,
implicó profundas modificaciones en un escenario en el
que concepciones, no solo formales, sino también ideológi-
cas y culturales, habían permanecido hondamente enraiza-
das y casi inalteradas en distintos actores sociales durante
muchas décadas.
de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA;

Departamento de Psiquiatría y Salud Mental, Facultad de Medici-
na, UBA; Red Experiencia Santa Fe; Cátedra de Salud Pública y
Salud Mental (I y II), Facultad de Psicología, UBA; Asociación de
Psiquiatras Argentinos.
170 •
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El Órgano de Revisión Nacional y las unidades de

letrados generaron transformaciones en las condiciones de
las prácticas dentro de las instituciones psiquiátricas, tanto
del subsector público como en el privado y de obras socia-
les, particularmente en la CABA. De este modo asumieron
una posición activa, comprometida en la adecuación del
sistema de protección por parte del Estado a las complejas
problemáticas de un grupo con alto nivel de vulnerabilidad.
Por ello se instituyeron como actores centrales del paradig-
ma que da cuerpo al avance en materia legal, que obliga al
Estado a garantizar el derecho a la protección integral de la
salud mental desde una perspectiva de derechos humanos,
y contribuyeron a modificar patrones estructurales de vio-
laciones de derechos (Barcala, 2016; Spinelli, 2016).
A diez años de la implementación de la LNSM, con la
participación de estos actores se ha incrementado el núme-
ro de profesionales de establecimientos públicos y privados
que conocen el contenido de las normas jurídicas. A partir
de ello se vienen estableciendo algunas transformaciones
en la organización de varias instituciones de internación
psiquiátrica, lo que pone en evidencia algunos avances res-
pecto de las prácticas históricas.
Concordante con lo anterior, el CCHSMyA se consti-
tuyó en un actor estratégico en velar por la implementación
de la LNSM y en la consolidación de políticas públicas
que no se aparten de sus lineamientos. A pesar del perío-
do neoliberal vivenciado durante los años 2015 a 2019, el
CCHSMyA ha logrado sostener su dinámica y no ha dejado
de denunciar y hacer público aquellas políticas y estrate-
gias que quebrantaban la norma. Sus acciones, en tiempo
de retrocesos de políticas públicas, constituyeron una voz
privilegiada en defensa de las usuarias y los usuarios de
salud mental y en velar por el respeto de sus derechos.
Queremos señalar también que, al declararse la pan-
demia del COVID-19, el conjunto de estas instituciones
tuvo un rol activo sobre la protección de las condiciones
de vida de las usuarias y los usuarios de los servicios de
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• 171
salud mental, particularmente aquellos que se encontraban

internados en instituciones psiquiátricas. Se consolidó así
un espacio que veló por el cumplimiento de los derechos
humanos en un escenario de profunda vulnerabilidad y
fragilidad.
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Las voces de usuarias, usuarios

y familiares
En este trazo cartográfico transcribimos algunas interven-

ciones que surgieron de un conversatorio con usuarias,
usuarios y familiares pertenecientes a organizaciones de la
sociedad civil. Día a día, sus voces se levantan en defensa de
los derechos humanos de las personas con sufrimiento psí-
quico. Es en el marco de esa lucha que se fueron consolidan-
do como actores sociales en la defensa por la plena imple-
mentación de la LNSM, transformando la queja en protesta.
Fernando Ulloa nos decía que algunos actores sociales, en
contraposición a la resignación que provoca el aislamien-
to y la ruptura de los contratos solidarios, y a la falta de
ternura que existe en un escenario donde se forja una situa-
ción, consolidan un sujeto ético político que construye un
encadenamiento que va creando conciencia colectiva y que
va forjando instrumentos colectivos (Ulloa, 2007). Este ha
sido el rol que vienen cumpliendo las organizaciones de
usuarias, usuarios y familiares a lo largo de todo el país.
Ellas y ellos son la memoria de un pasado que refiere a
tratos crueles y degradantes en el campo de la salud mental.
Elizabeth Jelin nos invita a pensar la memoria como una
actividad que genera y transforma el mundo social y a quie-
nes trabajan con ella como sujetos activos en los procesos
de transformación simbólica y elaboración de los sentidos
del pasado (Jelin, 2002). Así, la memoria es un ejercicio
que confronta, desde sus relatos y recuerdos, la imposi-
ción de un escenario, el cual explica o expone las razones
necesarias de por qué, cómo, cuándo y dónde (Piper Shafir,
2005) hubo situaciones violatorias de derechos humanos en
los servicios de salud mental, permitiendo dimensionar el
dolor individual y colectivo. Es desde esa memoria de lo
173
174 •
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vivido que el testimonio de las usuarias, los usuarios y los

familiares tiene una relevancia que nos permite dimensio-
nar la envergadura del acontecimiento de la sanción de la
LNSM enraizada en los derechos humanos. Pero también,
desde esa memoria, nos interrogan sobre las transformacio-
nes imprescindibles para su implementación.
Las voces, muchas voces
Las voces aquí presentes se transforman en voces de otras

muchas y otros muchos, ya que representan la construcción
un colectivo en defensa de los derechos humanos del con-
junto de usuarias y usuarios de los servicios de salud mental.
La militancia en salud mental y derechos humanos

El denominador común que nuclea a usuarias, usuarios y
familiares en sus organizaciones es la esperanza de trans-
formar un espacio social que ha producido en ellas y ellos
profundos sufrimientos. Se agrupan cuestionando los pro-
cesos de internación despersonalizados y violatorios de sus
derechos en las grandes instituciones monovalentes, insti-
tuyendo una voz viva de esa impunidad necesaria de trans-
formar. Nadie como ellas y ellos para entender por qué el
manicomio no es una instancia de cura, sino de castigo.
En este contexto se consolidan como actores sociales
que instituyen instrumentos colectivos para su transforma-
ción velando por un verdadero y profundo proceso de des/
institucionalización en el marco de la LNSM y como ins-
tancia fundamental para la reorganización de los servicios
con base territoriales.
En sus relatos nos decían:
El manicomio está muy feo… Es muy triste cuando entro

en esos lugares para acompañar a otros usuarios. No hay
agua caliente, no hay ropa, les roban la ropa a los usuarios.
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• 175
Ellos necesitan amor, pero estos lugares maltratan. Llegué

a conocer una directora que les robaba a los usuarios, ella
se quedaba con la jubilación y se compraba cosas para ella,
para su casa. Por eso estoy aquí (María del Rosario Morillo,
Asociación Civil Confluir).
Soy militante en salud mental. Mi historia de la militancia

tiene que ver con años de injusticia por la internación de mi
hijo que estuvo veinte años, desde los 16 años, en diferentes
instituciones que lo destruían. Después de tanto ver cuestio-
nes de encierro y manipulación y de diagnósticos que con-
denan, necesitamos transitar juntos otros caminos. Y desde
ahí nos encontramos en la construcción de esto (Pupi Barón,
AUFATAM).
Debemos luchar por una vida digna, independiente y autó-

noma. Por nuestra inclusión en el tejido social, por abrir el
campo de lo posible. Creando espacios, habitándolos, ponién-
dole cuerpo y voz, entre todas y todos lograremos un mundo
menos injusto, con más derechos. Un mundo más humano,
menos cruel (Asamblea de Usuarios de Salud Mental de Santa Fe).
En mi persona, la militancia es algo que siempre me atravesó,

desde la adolescencia, mi crianza, la solidaridad con los sec-
tores vulnerables… Pero cuando me tocó transitar por un
problema de salud mental, que yo la verdad no tenía ni idea…
Fue algo tan repentino que me vi envuelta y, bueno, ver
las grandes vejaciones de los derechos humanos, el despla-
zamiento de estos sectores y el tratamiento tal cual como
serían los mismos métodos de la Edad Media y algunas apli-
caciones parecidas a la inquisición, o como penalización por
estar bajo un sufrimiento psicológico interno mental. Eso me
dio el motivo para luchar en contra de esa situación (Bárbara
Kunicki, APUSSAM).
Soy usuaria en recuperación, transito por esa situación desde

hace veinte años. Ese es el motivo por lo cual hace tanto
tiempo que vivimos luchando por el derecho de salud men-
tal (Beatriz González, AMAS).
176 •
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Milito por la defensa de los usuarios de servicios de salud

mental, y más todavía después de la Ley y el gran movimiento
nacional e internacional, para cambiar este sistema. Todos,
en menor o mayor medida, tenemos un padecimiento mental,
lo que pasa es que muchos no lo sacan a la superficie. Esta
es la parte de mi militancia y en todo lo que pueda hacer
un aporte respecto a ello me gratifica y además me incentiva
para seguir adelante. Mis propios problemas, que vengo aca-
rreando, me mantienen en actividad y me dan fuerza (Bárbara
Kunicki, APUSSAM).
Solté la historia del encierro que era para todos nosotros una
mochila. Desde allí caminamos para fortalecer la desinsitu-
cionalización (Pupi Barón, AUFATAM).
La mirada sobre la Ley Nacional de Salud Mental

Tal como venimos sosteniendo a lo largo del libro, en
términos generales la LNSM instituye la necesidad de
un cambio cultural en el campo de la salud mental,
que avanza sobre una reformulación de la concepción
de la salud-sufrimiento-atención-cuidado, cuestionando
y redefiniendo las prácticas psiquiátricas alienistas y la
institución asilar como instancia terapéutica y redefi-
niendo la concepción misma de los procesos diagnósti-
cos y pronósticos. También incluye una profunda revi-
sión de las relaciones de poder intrainstitucionales, es
decir, la relación entre profesionales de la salud mental y
usuarias y usuarios, asignándoles a estos últimos un rol
activo en la definición de sus necesidades, las estrategias
a desarrollar y la asignación de recursos.
La potencia que asumen las organizaciones de usua-
rias, usuarios y familiares imprimen cotidianamente al
campo de la salud mental la necesidad y urgencia de
poner en vigencia la plena implementación de la LNSM.
Sus narraciones dan cuenta de los aportes que esta
norma significa para ellas y ellos:
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• 177
Si yo hubiese sabido de todos mis derechos cuando a mí me

ocurrió lo que pasó, cuando me encierran, te aseguro que
hubiese sido diferente. Hubiese hecho valer mis derechos y
no dejarme someter, denigrarme de la manera que lo han
hecho, no solamente por parte de los profesionales, sino que
utilizaron el viejo sistema de salud mental para tratar de
someterme en mi vida personal (Bárbara Kunicki, APUSSAM).
Al principio no entendía nada de la Ley, pero de a poquito fui

aprendiendo. Me di cuenta de la transformación que propo-
ne. Pensar en casas de medio camino y casas de convivencia
en contraposición al manicomio. Eso es lo principal. Hay
mucha discriminación y la Ley vela por los derechos de todos
nosotros (María del Rosario Morillo, Asociación Civil Confluir).
Fue ahí que me sumo a la primera asamblea de usuarios y

familiares y comienzo a comprometerme en esto que es la
salud mental y poner las fichas en la Ley. Conociendo un
montón de cosas y acercándome a la verdad ciertamente.
Para eso también hay que tener una libertad como madre
y como familiar y no tener miedo. Estoy militando la Ley
siempre, tengo claro lo que quiero y lo que quiero para todas
y todos (Pupi Barón, AUFATAM).
Los alcances de la Ley que incitaban a la desmanicomiali-

zación para el año 2020 era de gran importancia, pensando
en los derechos humanos de todas las personas internadas…
No voy a detallar la Ley, pero sabemos cada artículo de la
Ley, y por ende que toda la Ley es un cambio, un giro de
180 grados de lo que antes estaba instituido. Un giro de 180
grados respecto a los tratamientos, a los derechos y, bueno, a
la no violencia de la cual éramos parte en ese sentido (Bárbara
Kunicki, APUSSAM).
Yo como familiar también soy usuaria de los servicios de

salud mental, la familia es usuaria. La Ley debe entrar a difun-
dirse con un lenguaje llano para que se comprenda por todos.
La Ley está centrada en los derechos de los usuarios y tam-
bién de los familiares (Pupi Barón, AUFATAM).
178 •
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La recibíamos. Fue impresionante el cambio. La verdad, me

faltan las palabras, porque además nos fuimos organizado los
propios usuarios y usuarias, fuimos teniendo voz y parte en
las discusiones sobre nuevos sistemas de tratamiento. La Ley
de Salud Mental es un cambio realmente enorme (Bárbara
Kunicki, APUSSAM).
También la Ley se enfoca mucho en contra de la discrimi-

nación, para abordar también desde ahí diferentes problemas
de discriminación. Hay que incluir salud mental en salud
general. La Ley puede funcionar si esto está engranado. No
es solo el cierre del manicomio, sino de que se fortalezca el
crecimiento social, los lazos sociales. Es decir que la sociedad
quiera incluir al usuario. Aún el usuario no está incluido en
los reclamos por los excluidos (Pupi Barón, AUFATAM).
Lo pendiente
En línea con estos testimonios, la LNSM consolida una
cultura que irrumpió en la conformación del campo de
la salud mental y los derechos humanos. Se ubica en
un escenario que refundó una direccionalidad políti-
ca y organizó un contexto que hizo plausible ciertos
modelos teóricos y ciertas prácticas terapéuticas, en
detrimento de otras, a través del establecimiento de un
horizonte o marco que le confirió sentidos específicos
(Visacovsky, 2002).
Sin embargo, tanto usuarias y usuarios como fami-
liares dejan al descubierto la imprescindible necesidad
de instituir prácticas que avancen en la consolidación
de políticas de derechos humanos hacia este colecti-
vo sobrevulnerado. Señalan las ausencias, las faltas, las
carencias presentes aún en nuestro sistema de salud
para que a diez años de la sanción de la LNSM aún su
implementación sea un pendiente. Sus voces nos alertan
sobre la necesidad de fortalecer las transformaciones
necesarias, así como de abrir nuevos espacios sociales
imprescindibles.
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• 179
Nos encontramos próximos al tiempo límite que nuestra Ley

Nacional de Salud Mental y Adicciones 26.657 plantea para
el cierre y sustitución de los hospitales monovalentes. Hace
nueve años atrás, la sanción de la Ley de Salud Mental y
Adicciones nos llenaba de expectativas, desafíos y luchas por
venir. Esta fecha se acerca, pero no del modo en que lo pen-
samos y anhelamos allá por el 2010 (Asamblea de Usuarios de
Salud Mental de Santa Fe).
Acá falta difusión de la Ley a pesar de sus diez años. La Ley

decía 2020 sin manicomios, recién en muy pocos lados, y
más los profesionales jóvenes, están apostando a esto. Igual
los impedimentos están. Las clínicas privadas solo están pen-
sando en hacer negocio, pero a mí me parece que hace falta
más difusión. Nosotros acá trabajamos con la Facultad de
Derecho y con el gabinete de atención comunitaria de salud
mental, realizamos encuentros de alfabetización de la Ley,
pero hubo muy poca concurrencia (Pupi Barón, AUFATAM).
El desafío pendiente más importante es cerrar todos los

monovalentes. Sin embargo, pensamos que aún va a pasar
mucho tiempo para que esto ocurra (María del Rosario Morillo,
Asociación Civil Confluir).
Siempre seguimos trabajando por la implementación de la

Ley porque aún no se está cumpliendo, todavía la segui-
mos batallando. Hay como mucha resistencia de los grandes
monopolios, o mejor dicho, capitales que encierran los labo-
ratorios que trabajan en conjunto con la rama de la medicina,
y en este caso la psiquiatría, y que equivalen a grandes fac-
turaciones anuales, impresionantes, y donde la pobreza y el
menosprecio sigue prevaleciendo hacia los usuarios. Por eso
es también que tenemos que seguir luchando, para que no
siga ocurriendo (Bárbara Kunicki, APUSSAM).
Se convierte en un reclamo urgente la constitución y puesta

en funcionamiento de los mismos y la necesidad de que las/
os usuarias/os participemos. Según la LNSM las/os usuarias/
os de los servicios de salud mental tenemos derecho a recibir
atención integral, humanizada, de acceso gratuito. Derecho a
que el tratamiento que recibamos sea el que menos restrinja
180 •
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nuestros derechos y libertades, que sea cerca de nuestras

familias y afectos, en nuestra comunidad. Tenemos derecho
a que se preserve nuestra identidad y a que nuestras voces
sean tenidas en cuenta (Asamblea de Usuarios de Salud Mental
de Santa Fe).
Acá no están dando bola a la Ley, es más el otro día en el

hospital pintaron y dejaron todo en blanco el trabajo que se
hizo de murales con jóvenes internados. La directora dice
que ese es un manicomio y el que quiera ir a pintar que salga
a la calle. Como asociación de usuarios nos querían callar,
pero nosotros denunciamos esto que está en contra de la
Ley (María del Rosario Morillo, Asociación Civil Confluir).
Que se cumpla la Ley es nuestro desafío. Que realmente lo

apliquen en los estamentos que están codo a codo… Que
están permanentemente trabajando con nosotros pero que se
resisten a los nuevos paradigmas. Y también el desafío a que
nos escuchen y que no nos segreguen a aquellos que estamos
luchando por la implementación de la Ley y todos nuestros
derechos porque eso es lo que ocurre. Te hacen de lado, sos
la manzana podrida. O sea, te consideran así, que vas a estro-
pear a las demás (Bárbara Kunicki, APUSSAM).
Lo que más me duele es el presente que estamos viviendo.

Nadie hace nada, los usuarios internados están expuestos
al coronavirus. Se acuerdan de los presos, los institutos de
menores, los geriátricos, pero los usuarios no les impor-
ta (Beatriz González, AMAS).
Que no nos ignoren, que no nos discriminen. Eso me gustaría

a mí. Esa es mi lucha por la no discriminación, porque sean
aceptados, para que puedan trabajar, porque la Ley lo dice,
tienen derecho a trabajar (María del Rosario Morillo, Asocia-
ción Civil Confluir).
Venimos de cuatro años de neoliberalismo donde las cosas

quedaron en un oscurantismo importante, no hay una con-
fianza, todavía hace falta saber dónde va el dinero de cada
PDFelement
• 181
usuario que se externa y hay que tener un abordaje para la

familia. Eso aún no está y es parte de la Ley (Pupi Barón,
AUFATAM).
Para implementar la Ley lo primero que hay que hacer,

urgente, es cerrar todos los manicomios y hacer casas de
medio camino. Casas de medio camino para poder salir de
ese manicomio que los vuelve más locos (María del Rosario
Morillo, Asociación Civil Confluir).
Nos falta avanzar particularmente con la corporación psi-

quiátrica que es difícil (Pupi Barón, AUFATAM).
La sanción de la Ley está rebuena, pero desgraciadamente no

se cumple (Beatriz González, AMAS).
Todavía en algunas internaciones se habla de electroshock y

otras cosas que a mí me habían preguntado con mi hijo, y yo
los sacaba corriendo (Pupi Barón, AUFATAM).
No podemos ser objeto del maltrato y la discriminación

bajo un criterio excluyente de normalidad que solo genera
más violencia social y malestar (Asamblea de Usuarios de Salud
Mental de Santa Fe).
No se bajan los brazos

En general, las usuarias, los usuarios y sus familiares obser-
van la LNSM como un acontecimiento en términos estra-
tégicos, considerándola una posición que procura diseñar
prácticas de intervención que modifiquen las actuales.
Así, la LNSM se consolida como un dispositivo que
disputó un espacio en construcción de un nuevo campo
de racionalidad; y, en este sentido, incorporó la compren-
sión de la constitución de los sujetos sociales en el proceso
de intervención en las arenas institucionales, como posi-
bles productores de nuevas racionalidades (Merhy, 1995).
Durante los diez años transcurridos desde su sanción se
avanzó en el valor otorgado a las acciones micropolíticas
182 •
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que se instalan en la praxis cotidiana de los sujetos que

desean el cambio. Pero también en la creación de un espacio
público alternativo y la construcción de procesos colecti-
vos de cambios a partir de una cotidianeidad inmersa en
la globalidad. Es desde esa cotidianidad que en la lucha las
usuarias, los usuarios y sus familiares no bajan los brazos y
sus voces imprimen el anhelo por la plena implementación
de LNSM como instrumento de derechos humanos.
Hay posibilidades y la Ley debe arrasar. Esta Ley despacito

fue entrando en ciertos círculos, todos los usuarios que saben
de la Ley ya pueden reclamar derechos y lo hacen. Hay fami-
lias también. Esta Ley se debe y tiene que cumplirse. Tal vez
acercarla a otros problemas, no tomarla tan aisladamente,
sino incluirla en muchas cuestiones (Pupi Barón, AUFATAM).
La implementación de la Ley es algo que debemos seguir

trabajando muy en profundidad, porque es elemental para la
cantidad de personas que no tienen acceso y, nosotros como
usuarios, sabemos bien la temática y las trabas que tenemos
en los distintos aspectos y, fundamentalmente, en las partes
legales. Sería muy importante que se siga estudiando la parte
de los apoyos. ¿Cómo aplicarlos, cómo implementarlos, qué
incentivos darles? (Bárbara Kunicki, APUSSAM).
Hay muchas posibilidades que la Ley se cumpla, lo que hay

que organizar es que los dispositivos intermedios se consti-
tuyan y también el tema de la vivienda. Además, estoy segura
de que esta Ley puede cumplirse. Creo que nuestra sociedad
ha demostrado muchas cosas, las posibilidades están. Hay
mucho trabajo por hacer, pero hay que hacerlo (Pupi Barón,
AUFATAM).
Hay que luchar para que la ley se cumpla. Hay que ganarles
a estos miserables. Yo no sé por qué no se avanza en una
Ley con tanta gente que estamos luchando (María del Rosario
Morillo, Asociación Civil Confluir).
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• 183
Creemos que un camino que apunte a esto debe ser cerrando

los manicomios y abriendo nuevos dispositivos y servicios
con base en la comunidad, diseñando políticas públicas que
vayan en sintonía con la Ley 26.657. También resulta impe-
rioso interrogar y discutir los modos de pensar y de hacer
del paradigma tutelar y manicomial, lógicas que traspasan los
muros del hospital monovalente y se enraízan en trabajado-
res, en familiares, en la sociedad y en diversas prácticas. Esta
batalla también tenemos que darla (Asamblea de Usuarios de
Salud Mental de Santa Fe).
Cumplir la Ley es posible, cómo no va a ser posible. Yo pongo

toda la energía. Es algo que para algunos pueda ser utópico,
pero yo apuesto a que sí es posible. La Ley debe cumplir-
se y tiene que haber una supervisión permanente. Acá tam-
bién hablo de los geriátricos que son verdaderos manicomios.
Todo eso hay que hacerlo. Es posible cambiar la sociedad,
claro que es posible (Pupi Barón, AUFATAM).
Último trazo cartográfico
Las voces de las usuarias, los usuarios y sus familiares nos

permiten la construcción de lo que Silvia Bleichmar llama
“producción de subjetividad”, que es de orden político e
histórico. Es decir, tiene que ver con el modo en que cada
sociedad define aquellos criterios que hacen a la posibilidad
de construcción de sujetos capaces de ser integrados a su
cultura de pertenencia (Bleichmar, 2010). Las voces aquí
presentes no son más que miles de voces constituyéndose
en sujetos activos que luchan por un cambio radical del
campo de la salud mental que rompa con la exclusión. Ese
giro de 180 grados, tal como dijo una de estas voces, requie-
re un profundo proceso de cambio en las políticas y las
prácticas legalmente instituidas por la LNSM.
Mario Testa nos enseñó que la construcción de un pro-
ceso de cambio se aproxima a una transformación, que sienta
los nuevos basamentos a partir de los cuales se redefinen
184 •
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las contradicciones y los conflictos. Este proceso cumple

la función de abrir un tiempo político que debe llevar a la
movilización de grupos para luego reforzar las transforma-
ciones y consolidar el poder alcanzado (Testa, 1995). En este
sentido, las usuarias, los usuarios y los familiares van cons-
truyendo una identidad propia, grupal y de pertenencia, que
consolida la implementación de la LNSM como un verda-
dero proceso de cambio con avances, retrocesos y oportuni-
dades. Sus voces, imprescindibles en este libro, nos invitan
a deconstruir nuestras identidades profesionales para pro-
fundizar este proceso como desafío necesario hacia la plena
implementación de una norma de derechos humanos.
Todos tenemos la facultad de poder cambiar, poder amar,

tener empatía. Nadie puede escapar a la realidad de que la
Ley debe cumplirse. Hay que trabajar, apuesto a eso, hay que
poner manos a la obra. Devolver la dignidad es la Ley (Pupi
Barón, AUFATAM).
Nada sobre nosotrxs sin nosotrxs.

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Epílogo
VICENTE A. GALLI
¡Muchas gracias Silvia y Alejandra! He aprendido mucho

con la lectura del libro. Con la activación de varias deri-
vas y recuperaciones retroactivas de memorias y vivencias
he resignificado y movilizado cartografías personales que,
por supuesto, son las vivencias en mi actualidad de aquellas
marcas y recuerdos.
Comenzando mi tarea, no me supongo llegando a con-
clusiones; creo que estoy más en la línea de aportar comen-
tarios y reflexiones que puedan ayudar al lector a ubicar
sus propias elaboraciones y estimularse con ellas para la
relectura crítica de partes seleccionadas, o elegidas al azar,
revisando el texto ya leído.
Es clave la “Introducción”, útil para releer. Al integrar
narraciones intimistas con comprensiones conceptuales de
nuestras estructuraciones subjetivas como sujetos de cultu-
ra, en ella las autoras brindan una clave fundamental para la
comprensión de la obra en su conjunto y en sus intimida-
des elaborativas. La narración, como “compañeras de ruta”
en el campo de la salud mental, de la historia fundacional
del libro, con el que construyen una plataforma de relan-
zamiento y condensación de conocimientos compartibles
para continuar luego sus tareas y andares, invita al lector a
ubicarse en actitud de diálogo con sus propuestas de análisis
de los diez años trascurridos desde la sanción de la LNSM.
Destaco cómo el análisis y las herramientas que encuentran
para pensar y narrar incluyen sus subjetividades, sus memo-
rias directas, las narrativas de otros, sus saberes concep-
tuales, lazos sociales, creencias y muchos componentes más
que ubican ligados a ese nuevo campo que se fue abriendo
en las ciencias sociales. Y su postura, como investigadoras
185
186 •
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desde la universidad pública en la época en la que se fue

dando la fecundación y resignificación del campo de la
salud mental desde el de los derechos humanos.
Tomando lo que dije sobre cómo invitan al diálogo,
parece sensato explicitar desde dónde veo y hablo. Yo pro-
vengo de épocas anteriores, cuando el campo de la salud
mental aún no tenía ese nombre, aunque retroactivamente
se lo reconozca como tal. “Mental” aparece en 1948 en la
clásica definición de salud en el texto de Constitución de
la OMS, cuando dice “La salud es un estado de completo
bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia
de enfermedad o falta de salud” (OMS, 2006). En Argentina,
en el marco del gobierno de facto de la llamada “Revolución
Libertadora”, en 1955 se crearon el Instituto Nacional de
Salud Mental, las primeras carreras de Psicología del país y
el primer Servicio de Psicopatología en un hospital general,
cuyo jefe fue Mauricio Goldenberg. En cuanto al ámbito
científico gremial, en 1959 se fundó la Federación Argen-
tina de Psiquiatras, que encaró políticamente las reformas
en salud mental dirigidas por psiquiatras reformistas que
luchaban contra la cultura psiquiátrica manicomial1.
Comencé mis andares por el campo de la salud mental
en 1962 trabajando justamente en el equipo de Mauricio
Goldenberg. También en esos años inicié mi formación psi-
coanalítica. Explico esto para ubicar mis fuentes y mapeos
originarios, en los que ya estaban en juego en nuestros
objetivos los derechos, que en esa época no los pensábamos
desde los derechos humanos sino en relación con los de ciu-
dadanía, trabajo, dignidad y proyectos de futuro apoyados
eficaz y solidariamente cuando fuera necesario. Es decir,
algo que no se da en la cultura psiquiátrica manicomial
que, además, trasiega sus convicciones y estigmatizaciones
1 También se creó el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técni-

cas de Argentina y se fundó la Editorial Universitaria de Buenos Aires. Para-
dojas de algunos gobiernos de facto de aquellas épocas, que valen para largo
análisis para el cual no hay lugar aquí.
PDFelement
• 187
a muchas institucionalizaciones de la cultura. En esa época

pensábamos que para terminar con los manicomios prime-
ro teníamos que llenar el territorio de opciones alternativas
de promoción de salud, prevención de daños, asistencias y
rehabilitaciones, y que al mismo tiempo se trabajara aden-
tro de los manicomios con las transformaciones. Que recién
entonces convenía pensar en cerrarlos por ley (como se hizo
años después en Río Negro, que sancionó la Ley Provincial
de Salud Mental 2440/1991, con la prohibición de existen-
cia de hospitales monovalentes, cuando ya habían vaciado
el de Allen y provisto a la provincia de dispositivos en casi
todos sus lares, una tarea que comenzó en 1985). Luego
llegaron los años de Terrorismo de Estado, de 1976 a 1983,
después la recuperación democrática, de 1984 a 1989, y las
primeras políticas públicas de derechos humanos, que posi-
bilitaron ir entendiendo mejor los efectos del terrorismo de
Estado. En esos años, durante la presidencia de Raúl Alfon-
sín, estuve a cargo de la Dirección Nacional de Salud Men-
tal. Se reconoció el papel señero que desarrollaron y defen-
dieron las organizaciones de derechos humanos durante la
dictadura, que resistieron al arrasamiento y anomia gene-
ralizados en las épocas del apogeo del pánico paralizante.
Hasta que esos derechos se fueron ubicando como faro
reorientador y resignificador de muchas luchas dispersas, y
ahora convergen sinérgicamente encarados en su marco.
Describo esto respondiendo a la implícita invitación de
ellas, de escucharlas y seguirlas en sus mapeos comprome-
tidos desde nuestra propia subjetividad, también compro-
metida en los efectos de su lectura. Para mí, anotar lo de
recién es explicitar lo que entiendo como rasgos de genera-
ciones distintas en los “ambientes” de ideas y experiencias
en los contextos epocales de sus desarrollos de miradas
sobre el campo.
A diez años de la promulgación de la LNSM y en el
año en que su Decreto Reglamentario dice que no deberían
continuar existiendo los hospitales monovalentes (manico-
mios), producen este libro, que es una crónica-relato desde
188 •
PDFelement
sus perspectivas como actoras e investigadoras durante ese

período. En el título incluyen la idea de que el texto res-
ponde a unas “coordenadas para una cartografía” y luego,
en el final de cada capítulo, hablan de “trazos cartográfi-
cos” como recurso metodológico y estilístico ligado a las
cartografías sociales, que permiten construir en comunidad
perspectivas globales a través de un accionar participati-
vo y, por lo tanto, transformador por sí mismo en poder
identificar nuevos objetos y datos que se incorporan como
ingredientes activos en las pujas por el poder.
Quiero destacar la coherencia y armonía de las mane-
ras de incluir autores, citas, referencias documentales y
periodísticas, a los que hacen hablar directamente en el
texto mismo, dan ambientación de trabajo en conjunto, en
comunidad, de producción de relatos y definiciones. En ese
sentido, logran escribir un tratado imprescindible sobre la
periodización que eligen. Que ofrecen humildemente. No
se presentan como las que saben, sino como coordinado-
ras y catalizadoras de muchos saberes y opiniones que en
conjunto producen el producto final… que no existiría sin
ellas. Explicitan que nunca investigaron solitariamente sino
en producciones colectivas, interdisciplinarias e interge-
neracionales. Se entiende de ello que resulta que el estilo
escriturario académico y de investigación logra al mismo
tiempo ser equivalente a las maneras de coordinación de
asambleas comunitarias o talleres de reflexión sobre queha-
ceres y posibilidades. Lo que no opaca sus evidentes com-
promisos y posiciones personales en el libro que así logran
plasmar. Un texto destinado a ser de lectura imprescindible
para quienes quieran entender, conocer, problematizar y
seguir comprometidos con la salud mental.
Como vimos, el libro está organizado en tres coorde-
nadas mayores que referencian la cartografía, y de cada una
de ellas, sin ilusión ni alusión a querer abarcarlas por com-
pleto, iré destacando algunas particularidades y reflexiones.
Más precisamente, voy a ligar aspectos de lo que van descri-
biendo con experiencias y recuerdos míos desde el campo
PDFelement
• 189
de lucha, en las distintas ubicaciones según las épocas, refle-

xionando, obviamente, con conceptualizaciones digeridas e
ideologías incorporadas. La secuencia y los ordenamientos
elegidos por las autoras tienen muy logradas congruencia e
integración. Es imprescindible percibir sus ejes de sentido,
que pueden no notarse acabadamente en una primera mira-
da, pero sí aparecen en las redigestiones de la lectura.
En la primera coordenada las autoras son claras al
explicitar que ponen el énfasis en los procesos que se dieron
luego del advenimiento de la democracia, en 1983, cuando
se consolidaron actores y organismos oriundos de los dere-
chos humanos que fueron incluyendo la problemática de los
ciudadanos anomizados en los manicomios y se convirtie-
ron en nuevos actores de valor fundamental en el campo
de la salud mental. Queda implícito en el texto que no es
lo único existente en el campo, que ya al ser definido como
escenario de luchas incluye todos los componentes vincu-
lados al conjunto de actividades con responsabilidades de
cuidados en el fomento, protección, conservación, restable-
cimiento y rehabilitación de la salud mental de las personas
y los grupos humanos. Esto es, con prácticas respetuosas
y cumplidoras de objetivos compatibles con los valores y
objetivos de la salud mental, así como con todos los compo-
nentes históricamente más estabilizados y poderosos que se
le oponían, cuyo baluarte máximo de incumplimiento está
en el manicomio y todas sus lógicas derivadas, y que no se
limitan a estos, sino que trascienden diversas instituciona-
lizaciones de la organización social. Creo interesante sin-
tetizar este desarrollo al recordar cómo se constituyó, por
la Reglamentación de la Ley, la CONISMA, ubicada en la
Jefatura de Gabinete de Ministros, presidida por el Minis-
terio de Salud como autoridad de aplicación e integrada
por representantes de los Ministerios de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, Educación, Desarrollo Social, Seguridad
y Justicia y Derechos Humanos. Además, por las Secreta-
rías de Niñez, Adolescencia y Familias, la SEDRONAR y
el INADI. ¡Sí!, todas esas. Un conjunto de reparticiones del
190 •
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Estado tiene lugar allí porque los contenidos de todas sus

tareas atañen a problemáticas vinculadas a la salud mental,
de la que eran componentes antes que la Ley los reuniese.
Es un campo muy amplio2. Y las autoras lo saben. Ellas
van resaltando e iluminando los trazos cartográficos defini-
dos por la unión del campo de los derechos humanos con el
de la salud mental. En ese trayecto, indirectamente o nítida-
mente, van ubicando muchos de los actores individuales o
corporativos que se oponen. Al describir las vicisitudes que
desarrollan en cada eje, en la “Introducción” los describen
dramáticamente como
Trazos cartográficos que no pueden dejar de interrogarnos

acerca de la violencia sobre los cuerpos y la subjetividad, la
desintegración social, la pérdida de lazos sociales propias del
modelo asilar, pero que lo trascienden. Formas de desman-
telamiento presentes también en muchas prácticas cotidianas
en el campo de la salud mental.
La enumeración y descripción de los ordenamientos

referenciales y de los espacios en y desde los que se pro-
ducían las acciones es amplia y enriquecedora. En el perío-
do de tiempo de 1984 a 1989 que incluyen, en el que fui
director nacional de Salud Mental y estuve vinculado a la
Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, no tenía
conocimiento completo de todo lo que hacían los distintos
grupos. Ellos tampoco sabían todo lo que generábamos en
la Dirección en relación con todos sus temas. Había una
profunda y bien ganada desconfianza de las actividades
desarrolladas por los organismos del Estado. Hacia 1985,
2 “[…] por lo tanto, no se puede ni conviene acotar con precisión su campo, ya

que aunque siendo oriundo de las ciencias sociales, el peso institucional y
los determinantes económicos sociales determinaron que se iniciara su
expansión como extensión de las actividades psiquiátricas, a las que se las
ubica en un centro desde el que se desplegaban una serie de otras activida-
des. Cuando lo que corresponde es que las acciones de la Psiquiatría deben
ser consideradas, evaluadas y replanteadas desde las pautas conceptuales y
los objetivos de la salud mental” (Galli, 1968).
PDFelement
• 191
previamente a poner en funcionamiento el programa Ser-

vicio de Reparación de Víctimas de Terrorismo de Estado,
invité a todos los equipos asistenciales de todos los organis-
mos de derechos humanos a tener una reunión en el Minis-
terio. Concurrieron varios representantes de cada uno de
todos los equipos que existían. Fue una reunión entrañable,
profunda y muy difícil. Aun conociéndonos bastante cer-
canamente con muchos de ellos, les parecía muy extraño
e inadecuado lo que yo planteaba y lo de reunirnos en el
Ministerio les resultaba incómodo y amenazador. Estaba
todavía muy encarnado el terror en todo lo estatal. Hubo
que esperar hasta 2009 para que la creación estable del
Centro de Asistencia a Víctimas de Violaciones de Derechos
Humanos Dr. Fernando Ulloa, en el ámbito de la Secretaría
de Derechos Humanos, hiciera que esas reuniones fueran
confortables.
Luego de mi paso por la Dirección Nacional siguieron
las experiencias demoledoras de la década de 1990, el
retorno a las políticas neoliberales y el arrasamiento de gran
cantidad de avances progresistas en todo lo estatal, para
llegar a la época del gobierno de Néstor Kirchner, cuan-
do se dio comienzo activo a políticas públicas de derechos
humanos, asumiendo las búsquedas de Memoria, Verdad
y Justicia en continuidad desarrollada y explicitada con lo
que mantuvieron en todos esos años previos los organismos
de derechos humanos que, nacidos en y del arrasamiento y el
terror, habían continuado su lucha y ejercicio durante los
noventa. Esa continuidad histórica sostenida con tenacidad
fértil es la que las autoras toman cuando se va construyendo
su conjunción con el campo de la salud mental. Después
de los doce años de gobierno kirchnerista entramos en un
nuevo período neoliberal, que hizo desmantelamientos y
daños mayúsculos en mucho menor tiempo y mayor ampli-
tud que en otros anteriores. Claro que también había mayor
experiencia y continuidades sólidas para las resistencias,
cimentadas en las experiencias habilitadas en el período
192 •
PDFelement
anterior para los entretejidos entre los dos campos, que,

pese a todos los daños, continuaron desarrollándose por
donde podían.
Ahondan las autoras en la descripción de las normati-
vas internacionales y su acogida en la LNSM, en el sentido
de generar un radical cambio de lógica en los procesos de
elaboración de políticas. Ya no se trataba de personas con
necesidades de ser asistidas, sino sujetos con derechos que
deben ser atendidos. Por lo tanto, que demandan obligacio-
nes exigibles que deben ser cumplidas. Yo acoto que, en ese
sentido, la LNSM nos desafió a todos. Aun a los que esta-
mos de acuerdo con ella. Porque veníamos acostumbrados
a entender lo que planteábamos como lo alternativo, para
lo que buscábamos masa crítica de apoyos y experiencias
concretas que fueran ejemplares de buenas prácticas. Con
la LNSM se invirtió la lógica. Desde las perspectivas de
los derechos humanos lo que plantea es lo legal y los que
tienen que transformarse son los que no la cumplen. Como
señalaron las autoras, se originaron profundas diferencias y
luchas entre dos éticas contrapuestas: las que parten de con-
siderar que los objetos a encarar son las enfermedades men-
tales –que surgieron junto con crear la equivalencia con las
enfermedades físicas y la creación de los manicomios como
lugar de descarga y ocultamiento de sufrimientos y mise-
rias–, y las que propugnan, desde los postulados de la salud
mental, que se trata de atender personas en sus contextos,
con particular cuidado con aquellos que tienen mayores
sufrimientos, y con abordajes múltiples y respetuosos de los
derechos en los procesos de atención, que deben integrar
personas, entorno e historias.
En la segunda coordenada, las autoras encaran la tarea
de aprehender los elementos que hacen a las políticas públi-
cas en el marco de la LNSM para tener injerencia activa
en las pujas entre lo tradicionalmente instituido y lo que
pugna en constituirse en instituyente y desplazarlo. Toman
como eje para su análisis la descripción crítica de las polí-
ticas desarrolladas por el Ministerio de Salud desde 2010
PDFelement
• 193
hasta la actualidad, principalmente centrada en las sucesivas

gestiones de la DNSMyA, restituida en ese año luego de
su descategorización en 1990. Sobre algunas de ellas voy a
comentar mi punto de vista.
La gestión de Yago Di Nella fue de importancia
fundamental por su tesón, capacidades de decisión y
de organización de múltiples grupos de trabajos. Parece
interesante señalar que eso acaeció en un Ministerio de
Salud que no era armónico con esas pujanzas. El mayor
apoyo político y la posibilidad de contar con financia-
ciones facilitadoras del armado de los equipos de la
DNSMyA y de muchos equipos en varias provincias,
tanto para trabajar en salud mental y adicciones en hos-
pitales generales como en dispositivos habitacionales,
provenía del respaldo y el financiamiento de la Jefatura
de Gabinete de Ministros. Esto queda respaldado por
la coincidencia temporal entre el cambio de titular de
esa Jefatura y el final de Di Nella en su cargo. Es un
claro ejemplo de la importancia de los apoyos políticos
y de financiaciones para que las capacidades técnicas de
gestión creativa puedan sostenerse y desarrollarse.
En el otro extremo, en la gestión de Andrés Blake
en los dos primeros años del gobierno neoliberal de
Mauricio Macri, se dio todo lo contrario. También muy
apoyado políticamente, claro que para romper todo lo
que tuviera que ver con el cumplimiento de la LNSM
y su Decreto Reglamentario, mostró dramáticamente el
encono, desprecio y odio por los marcos legales y la
validación de los usuarios del sistema de salud mental
como sujetos de derecho. Fue durante su gestión que
el Ministerio tomó un proyecto de cambios para el
Decreto Reglamentario, sobre la base de una propuesta
de la Asociación de Médicos Municipales, que trastocaba
totalmente el espíritu y la letra de la LNSM. Por suerte,
el cambio de ministros de Salud interrumpió la inmi-
nente firma en Presidencia, ya que el entrante escuchó
194 •
PDFelement
las voces que se habían alzado en contra, realizó más

consultas y decidió no innovar3. Era el comienzo de la
gestión de Luciano Grasso en la DNSMyA.
Del capítulo “La persistente violencia institucional:
las venas abiertas del campo de la salud mental” realzo
el efecto contrastante que produce con el capítulo ante-
rior, que se refería a las variaciones en las políticas
públicas. Homologando el célebre título de Galeano,
hacen una dolorosa incursión por el modo en que, así
como siguen sangrando las venas abiertas de Améri-
ca Latina, lo siguen haciendo también las de nuestro
campo, como cruel invariante que parece quedar fuera
de la temporalidad.
Lo que también destaco en esta coordenada es la pon-
derada descripción de las vicisitudes de las prácticas alter-
nativas y sustitutivas al manicomio, que ayuda a entender
y derivar que la hegemonía del modelo hospitalocéntrico
queda dramatizada en la manera de definir esas prácticas
por oponerse a él y no por sus valores propios. Queda claro
que muchas de ellas parten de alternativas al encierro de
los que ya lo están padeciendo, como instancias intermedias
hacia un retorno a la comunidad, a “mitad de camino” en ese
recorrido. Y lo que falta es poder jerarquizar y centralizar
la mirada sobre nuevos dispositivos originales y creativos
surgidos en el territorio, ubicables dentro de la estrate-
gia de atención primaria, cuyos despliegues están bastante
entrecortados y empobrecidos por las políticas predomi-
nantes en el sector salud en general y por la complejidad
mayor que tiene crear artesanalmente nuevos dispositivos
3 Un evento similar pero más sigiloso acaeció en 2013 antes de la firma

presidencial del Decreto Reglamentario de la LNSM. Lo que estaba a
la firma presidencial era producto de meses de trabajos en equipos
interdisciplinarios realizados en casi todo el país. Parece que, sin la
participación de Matilde Massa, se intentó cambiarlo por uno presen-
tado por la Facultad de Medicina de la UBA, realizado exclusivamente
por psiquiatras. Intento que pudo ser frenado.
PDFelement
• 195
estimulantes del desarrollo mental, ocupacional, socializa-

dores y generadores de proyectos de futuro distintos. Claro
que falta porque todavía hay poco para mostrar sobre eso.
En la primera parte de la tercera coordenada, al
incorporar los dispositivos previstos en la Ley y en
su Decreto Reglamentario como garantes de derechos,
al reconocerlos como “actores sociales” desde antes de
describir sus funcionamientos, las autoras rescatan váli-
damente que están logrando entrar en la agenda política,
haciéndose oír y consolidando efectos en sus gestiones.
Esto es, que las personas que los constituyen cumplen
sus objetivos institucionales sin burocratizaciones anu-
lantes, sosteniéndose aún en épocas de malos vientos
para el cumplimiento de sus tareas. Es un capítulo para
estudiar cuidadosamente.
Voy a hacer una deriva asociativa, aprovechando
parte de lo que desarrollan. Me refiero a los que son
dispositivos originados y/o alojados en el Ministerio
Público de la Defensa: el Órgano de Revisión Ley Nacio-
nal de Salud Mental 26.657, la Unidad de Letrados Art.
22 de la Ley 26.657 y la Unidad de Letrados de Personas
Menores de Edad Art. 22 de la Ley 26.657. A pesar
de las vicisitudes e interrupciones que se dieron en las
políticas del Ministerio de Salud, aunque los afectaron
porque variaban las condiciones en terreno y apare-
cían mayores obstáculos, ellos tenían continuidad en
sus objetivos, respaldo legal y tareas a desempeñar. Es
algo semejante a lo que en algunas de las páginas ante-
riores hablaba de la continuidad en las luchas por los
derechos humanos, que surgieron en medio del terror,
enfrentándolo y sosteniéndose a través del tiempo, aun
con varias épocas de retornos a la persecución y a la
descalificación. Por el contrario, los equipos de traba-
jo asistencial de salud mental, en esas interrupciones,
sufren fracturas y desilusiones en las posibilidades de
acción y de capacitación. Tanto los de responsabilida-
des de conducción como, fundamentalmente, los de los
196 •
PDFelement
mismos sistemas asistenciales. Esas interrupciones en

las continuidades existenciales profesionales, en los pro-
cesos identificatorios y en los proyectos vitales, dejan
marcas e interrumpen trayectos.
La culminación del libro con las voces de las usuarias
y los usuarios de los servicios de salud mental y de sus
familiares no sólo son un fresco sincero, son el testimonio
de su lugar de actores imprescindibles a ser tomados en
cuenta como miembros activos en las tomas de decisiones
en el interior del campo de la salud mental.
El campo de la salud mental sigue dinámicamente
abierto y continuando en sus luchas. Ahora enriquecido con
el libro de Silvia Faraone y Alejandra Barcala.
PDFelement
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Quita marcas de agua Wondershare

A DIEZ AÑOS DE LA SANCIÓN DE LA LEY

A diez años de la sanción de la Ley Nacional de Salud Mental:

Coordenadas cartográficas iniciales ................................. 25

Coordenadas cartográficas pendientes ............................ 85

Coordenadas cartográficas imprescindibles................. 149

Epílogo .......................................................................................... 185

Queremos agradecer a la universidad pública, que nos dio

Rosario Morillo, de la Asociación Civil Confluir; a Beatriz

Siglas incluidas en el texto

AMAS: Asociación Manos Abiertas y Solidarias.

UBA: Universidad de Buenos Aires.

El libro de Alejandra y Silvia es, en primer lugar, uno de

propuesta de trasformación en la conciencia de la pobla-

condiciones en que los detenidos desarrollaban la vida den-

Con matices diferentes, en 1963 se sancionó en Estados

se organizaron movimientos importantes en defensa de la

la Residencia Interdisciplinaria de Salud Mental en algunas

En unos de los tantos encuentros que compartimos, esta vez

institucional. Emiliano Galende y Vicente Galli no sólo nos

En dicho contexto, narramos este libro desde una pers-

Las coordenadas cartográficas pendientes se encuen-

los familiares. A pesar de todo ello, muchas de estas expe-

Coordenadas cartográficas iniciales

La apuesta por la sanción

En cierta esperanza, Marcela Motta, 2020.

Arena pública y actores emergentes

Una vez finalizada la dictadura cívico militar en Argentina, en

Así, la interacción entre estos dos campos se produjo

En este contexto se fundó un nuevo orden de situación

1 Concepto que reformula y profundiza las abordadas en trabajos precedentes

militar y fueron ampliando su espacio de lucha por

internada en grandes instituciones. Se pueden destacar

Esta breve descripción no tiene la intención de

2 El 6 de setiembre de 2011 la Legislatura de la CABA otorgó el Diploma de

de las usuarias y los usuarios de los servicios de salud

Organizaciones e instituciones pioneras

Más allá de la mencionada limitación, creemos pertinente

Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

de modelos descentralizados de atención, con inequidad en

3 Estaba integrada por representantes de: Defensoría General de la Nación

mentales, a favor de generar políticas estatales con garantía

de Estado como de otras situaciones provocadas direc-

Asociación Civil Madres de Plaza de Mayo

[…] la salud mental en el marco de la lucha por la defensa

Desde entonces, y hasta 2016, en las distintas ediciones

4 A lo largo de los diferentes encuentros el Comité de Honor estuvo integra-

Además, contaron con un sinnúmero de precongresos rea-

Inicio formal que relanza multiplicidad de encuentros

En ese quinto encuentro se creó el Movimiento Social

a diferentes instituciones y organizaciones nacionales e

Centro de Estudios Legales y Sociales

6 Desde 1991, el CELS recibe un subsidio del Fondo de Contribuciones

se encontraban asiladas en las instituciones psiquiátricas

7 La autora e investigadora principal de este informe fue Alison Hillman de

que se garantizara una defensoría gratuita y eficiente de

Asociación por los Derechos en Salud Mental

circo y plástica–, se pronunció contra el estigma y la discri-

Frente de Artistas del Borda

El trabajo cotidiano, coordinado al menos por un artis-