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Crisis y derrumbe de
las Finanzas Públicas

Veracruz 2010-2016
Crisis y derrumbe de
las Finanzas Públicas
Veracruz 2010-2016
Hilario Barcelata Chávez
Acciones
PROGRAMA DE GOBIERNO
PROGOB
ESTADO DE VERACRUZ
© 2018
Oficina de Programa de Gobierno
Gobierno del Estado de Veracruz
Palacio de Gobierno
C. P. 91000, Xalapa, Veracruz, México
Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas

Veracruz 2010-2016
Primera Edición
ISBN:
Xalapa, Veracruz, México
Octubre 2018
Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas | Veracruz 2010-2016
Índice de contenido
Índice de contenido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
01
La Deuda Pública y el Déficit Presupuestal
1.1. La Deuda Pública Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.2. La evolución de la Deuda Pública Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.3. La deuda bancaria y bursátil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.4. El costo financiero de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.5. Legalidad y uso de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.6. Eventos preventivos, de aceleración y de pago anticipado (COVENANTS). . . . . 34
1.7. La calificación de la Deuda Pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1.8. Reestructuración de la deuda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

1.9. El pasivo circulante y los riesgos financieros del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1.10. El pasivo circulante de los Organismos Públicos Descentralizados . . . . . . . . . . . 50
1.11. El déficit fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

02
Gasto Público
2.1. Clasificación económica del Gasto Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
2.2. Clasificación administrativa del Gasto Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2.3. Gasto Público por fuente de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
2.4. Restricciones y rigideces presupuestales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
2.5. Ineficiencia del Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
03
El sistema de pensiones del Estado
3.1. El Régimen de Seguridad Social en Veracruz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
3.2. El déficit actuarial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3.3. La problemática del financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3.4. Incremento de las prestaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
3.5. Evolución de la Tasa de Cotización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3.6. La gestión administrativa del Sistema de Pensiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.7. Alternativas ante la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
04
Los Ingresos públicos estatales
4.1. Ingresos Públicos Propios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
4.2. Eficiencia Recaudatoria Comparada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
4.3 Las Participaciones Federales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

05
Corrupción y rendición de cuentas
5.1. El daño patrimonial total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
5.2. El daño patrimonial por sectores y rubros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
5.3. Prácticas administrativas motivo de las observaciones y las aclaraciones. . . 173
5.4. Las consecuencias de la corrupción en el desarrollo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
06
Los subejercicios presupuestales
6.1. El subejercicio total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
6.2. Subejercicio en recursos federales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
07
Estrategias para resolver la crisis fiscal
7.1. La crisis fiscal. Planteamiento y solución. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
7.2. Las estrategias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Introducción
L as finanzas públicas en Veracruz enfrentaron una profunda crisis durante

el período 2010-2016, derivada del modo en que fueron administrados los
recursos por el gobierno estatal en ese momento; un Gobierno caracterizado
por una profunda corrupción y un gran desperdicio de recursos, pues no
cumplió con las metas y objetivos de sus programas al dejar de ejercer fondos
transferidos por la federación, destinados para mejorar las condiciones de
la población más vulnerable del estado. Todo esto condujo a una profunda
escasez de recursos, que se volvieron insuficientes para cubrir las necesi-
dades que enfrentaba el Estado propiciando que las condiciones sociales y
económicas de la población en general se vieran deterioradas año con año.
De esta manera, y con la imperante necesidad de evidenciar las acciones que

generaron dicha crisis, surge este trabajo en el que se presenta el análisis de una
de las etapas más dramáticas en la vida institucional del Estado de Veracruz.
El libro se compone de siete capítulos. El primero se refiere a la deuda pú-

blica y al déficit presupuestal, con lo que se busca comprobar que la deuda
se convirtió en una práctica común para la administración del gobierno en
turno, llevándola a niveles inimaginables, por encima de cualquier otra admi-
nistración. En este capítulo se evidencia que una gran parte de esta deuda ha
sido inconstitucional, debido a que los fines para los cuales fue utilizada no
correspondían a los que rige la ley. También se destaca el hecho de que esta
deuda no fue contratada con las mejores condiciones de mercado, lo cual
hizo que se pagaran altas tasas interés, y se incrementaran anualmente los
compromisos financieros del Gobierno estatal.
10 |
El segundo capítulo aborda la problemática del gasto público y su insuficiencia

para atender los múltiples retos económicos y sociales del Estado.
El tercer capítulo analiza la situación que guarda el sistema de pensiones en el

estado. A partir del examen de un amplio conjunto de variables, se muestra
su evolución y aguda problemática con el propósito de identificar las causas
de su profunda crisis y se delinean algunas vías de solución.
El cuarto capítulo contiene un análisis sobre los ingresos que percibe el

Estado, que resultan escasos, cosa que evidencia el uso de los diferentes
indicadores, mismos que dejan conocer su magnitud a nivel per cápita, en
comparación con el Producto Interno Bruto Estatal (PIBE), y con los diferentes
niveles de gasto. Esta escasa generación de recursos propios ha llevado al
Estado a depender de los recursos transferidos por el Gobierno Federal, limi-
tando su capacidad para invertir en el desarrollo de la entidad.
En el capítulo quinto se analizan las observaciones de la Auditoría Superior de

la Federación (ASF), derivadas de la revisión de la cuenta pública federal, en re-
lación con los recursos transferidos al Estado para su gasto, los cuales no fueron
aplicados para el propósito designado provocando un grave daño al desarrollo
del estado, y con la exigencia de su devolución por parte de la Federación, un
perjuicio aún mayor a las finanzas públicas y a la economía veracruzana.
Estas viciadas y corruptas prácticas administrativas produjeron también

amplios subejercicios presupuestales, tanto de recursos estatales como fede-
rales, en detrimento del funcionamiento de los programas y acciones para los
cuales estaban destinados. Abordo con detalle este tema en el capítulo sexto.
Finalmente, en el capítulo séptimo, esquematizo estos problemas que afec-

taron las finanzas del Estado, pero también la economía y el bienestar de la
población. Ofrezco a manera de resumen las causas de cada uno, así como
acciones posibles que ayudarían a resolverlos y a mejorar la situación del
Estado y su población.
| 11
01
Capítulo Uno
La Deuda Pública y el
Déficit Presupuestal
1.1. La Deuda Pública Total
D urante los seis años de gobierno de Javier Duarte se incrementó despro-

porcionadamente el monto de la deuda pública. Considerando pasivos
de todo tipo, en julio de 2016 la deuda pública ascendía a 166,744 millones
de pesos (mdp).
Es necesario señalar que los compromisos de pago podrían ser superiores

pues existían reclamos de adeudos no cuantificados con precisión, por
parte de profesores del sistema de enseñanza a cargo del Estado, Institutos
Tecnológicos y adeudos a constructores de obra que pese a haber finalizado
la construcción, el compromiso de pago aún no había sido registrado en las
cuentas de pasivos del Gobierno.
| 13
La estructura de la deuda se muestra en el siguiente cuadro:
Veracruz. Deuda Pública Total y otros pasivos. 2010-2016

(millones de pesos)
Concepto 2010 2015 2016

Total Créditos bancarios y bursátiles 20,475 42,202 42,077
Total Pasivo circulante 1
16,025 12,878 11,039
Total Cuentas de orden2 1,805 55,583 52,576
Total pasivos OPD3 13,019 10,033 10,033
Total Crédito como garantía de pago 4,239 4,239
oportuno4
Deuda a la Universidad Veracruzana 2,477 2,477
Crédito para garantía de pago oportuno del 750 750
crédito FAFEF5
Recursos federales pendientes de devolver 43,554
Deuda respaldada con FAIS (Aprobada por na 1,700
contratarse)
Deuda respaldada con Impuesto a la nómina na 15,000
(Aprobada por contratarse)
Crédito para garantía de pago oportuno del na 4,500
crédito Impuesto a la nómina
DEUDA TOTAL 51,324 128,161 166,744
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas públicas del Gobierno del Veracruz 2010-2015, y 1er informe trimestral
del gasto público. Gobierno del Estado de Veracruz, 31 de marzo de 2016.
1/ Son cuentas por pagar de corto plazo menores a un año, contraídas con empresas proveedoras de bienes y servicios y
con terceros institucionales.
2/Constituyen un registro contable que señala que las obligaciones contingentes se convertirán en un compromiso de pago,
por ejemplo: avales, litigios (juicios laborales pendientes de resolución), fianzas, mercancías a consignación, activos
totalmente depreciados y pérdidas fiscales.
3/ Este rubro podría ser mayor porque es difícil de calcular dada la falta de información.
4/ Son créditos que se contratan para garantizar el pago de un crédito contratado, del cual el deudor puede disponer si no
tienen suficiencia financiera para cubrir el adeudo. Opera como un seguro al crédito con el que el acreedor obtiene la
garantía del pago oportuno.
5/ Para garantizar el crédito FAFEF por 5,000 mdp contratado en diciembre de 2015.
Aquí puede observarse que la naturaleza de los pasivos es diversa, e incluye

tanto deuda bancaria y bursátil como cuentas por pagar a empresas provee-
doras, así como otros pasivos de tipo contingente y cuentas de orden, todos
los cuales constituyen un compromiso de pago.
• Destaca en primer lugar la Deuda bancaria y bursátil que registraba un

monto de 42,077 mdp en julio de 2016 (Sefiplan, 2016); es decir, en
14 |
seis años este tipo de deuda se duplicó comparada con la existente en

2010 cuando era de 20,475 mdp. (Gobierno de Veracruz, 2010).
• Otro rubro importante es el Pasivo Circulante cuyo monto a julio de

2016 era de 11,039 mdp, de acuerdo con el Informe de cuentas por
pagar que presentó la Secretaría de Finanzas y Planeación. Ésta es una
cantidad tres veces superior a la que se publicó en el tercer informe de
la cuenta pública del año 2015, cuando se informó que era de 3,469
mdp (Sefiplan, 2016).
• Otro rubro importante son las Cuentas de Orden, con un monto de

52,576 mdp (Sefiplan, 2016), lo cual representa un crecimiento de
2,913% comparado con 2010 cuando era de 1,805 mdp (Gobierno de
Veracruz, 2010). Hay que señalar que, si bien las Cuentas de Orden
constituyen un registro contable que reconoce las obligaciones con-
tingentes que pueden convertirse o no en un compromiso de pago,
es de suma relevancia considerarlas aquí porque existe una alta pro-
babilidad de que efectivamente, una gran parte de éstas se constituya
en cuentas por pagar. Particularmente se puede afirmar esto cuando
se analizan los llamados Registros realizados por sector en proceso de
validación que suman 33,402 mdp, y las Operaciones pendientes de
afectación presupuestal, que alcanzan un total de 6,622 mdp (Sefiplan,
2016), las cuales de manera casi inminente se convertirán en pasivos
reales, y suman 40,000 mdp. Los registros realizados por sector en
proceso de validación que se integran con operaciones con afectación
presupuestal que se encuentran en proceso de verificación jurídica en
la documentación fuente u origen, realizadas por dependencias y enti-
dades, al concluir este proceso se integran al presupuesto para su pago
o se eliminan como compromisos de pago. Es decir, se trata de deudas
que se revisan para determinar su validez donde probablemente se
encuentra una multitud de cuentas por pagar a proveedores que aún
no han sido reconocidas como deuda. Por su parte las Operaciones
pendientes de afectación presupuestal son compromisos sin afecta-
ción presupuestal, que deberán reflejarse en el gasto.
| 15
• Otros rubros de monto menor, pero de igual importancia son los cré-
ditos contraídos con respaldo de Bonos Cupón Cero que son dos: El
primero es el FONREC (Fondo de Reconstrucción de Infraestructura).1
El segundo es el PROFISE (Fondo de Apoyo en Infraestructura y
Productividad).2 El FONREC es por un monto de 4,747 mdp en tanto
que el PROFISE suma 2,134 mdp (Sefiplan, 2016).
• Un último concepto que vale la pena señalar es Operaciones pen-

dientes por impuestos sobre nóminas, que suman un total de 1,765
mdp y que es un pasivo que resulta de la obligación de pago que tiene
el Gobierno del Estado como patrón y que debe cubrir por ser un im-
puesto que se deriva del pago de su nómina (Sefiplan, 2016).
Por otra parte, es necesario considerar que la Auditoría Superior de la

Federación (ASF) detectó que el Gobierno de Veracruz incurrió en actos de
corrupción e irregularidades en el manejo de los recursos públicos, que ge-
neraron daño patrimonial por un monto de 43,554 mdp durante el período
2010-2014.
Ni las observaciones ni las aclaraciones fueron resueltas en favor del Gobierno

de Veracruz, por lo que quedó obligado a devolver estos recursos a la
Federación, junto con los intereses generados hasta que lo reintegre, tal como
lo expresa el Informe de resultados de las Cuentas Públicas de esos años.
En la medida en que estos recursos deben devolverse de manera obligatoria

a la Federación, constituyen una obligación de pago del Gobierno del Estado
y por lo mismo deben sumarse como parte de la deuda pública estatal, con lo
que ésta alcanzaría un monto aproximado de 43,554 mdp.
1 FONREC es un fondo respaldado con un Bono Cupón Cero, contratado por el Sistema de Justicia Penal, que otorga
recursos a los estados para construir infraestructura y para el equipamiento tecnológico en materia de justicia penal. Durante
la vida del crédito el Estado sólo paga los intereses, ya que el capital se cubre a su vencimiento con el producto de ese bono.
Pero si el Estado incumple con cualquiera de las obligaciones que expresamente contrae, BANOBRAS puede anticipar el
vencimiento del crédito y exigir el pago total del adeudo por concepto de capital, intereses y demás accesorios financieros
2 PRONAFISE es un fondo que otorga recursos para realizar obras de infraestructura, incluyendo seguridad pública. Opera
igual que el anterior, es decir, el Estado sólo paga intereses, mientras que el capital se cubre a su vencimiento con Bonos
Cupón Cero adquiridos por el Fondo de Apoyo para Infraestructura y Seguridad. Asimismo, si el Estado no cumple con
las obligaciones establecidas, BANOBRAS puede anticipar el vencimiento del crédito y exigir el pago total del adeudo por
concepto de capital, intereses y demás accesorios financieros.
16 |
Veracruz. Cuentas de orden del Gobierno del Estado de Veracruz

(millones de pesos)
2014 2015 2016 marzo

Total cuentas de orden 9,682 55,583 52,576
FONREC 4,747 4,747 4,747
PROFISE 1,234 1,234 1,234
Operaciones financieras de ejercicios 1,370 1,363 1,377
anteriores de terceros a/
Bienes inmuebles por regularizar 764 765 764
Contingencias de juicios pendientes de 1,199 1,268 1,286
resolución
Donativos en custodia b/ 34 29 33
Registros realizados por sector en proceso - 33,402 33,402
de validación c/
Operaciones pendientes de afectación - 6,622 6,622
presupuestal
Operaciones en proceso de aprobación 127 126 126
Operaciones pendientes por impuestos - 4,810 1,765
sobre nóminas d/
Operaciones pendientes por impuestos - 88 88
sobre servicios de hospedaje
Garantías de créditos fiscales e/ 198 1,121 1,121
Bienes muebles e inmuebles en comodato 7 7 11
a/ Son obligaciones financieras a cargo de 199 municipios que emitieron bonos bursátiles en el ejercicio 2008, que, por las
condiciones jurídicas de retención y transferencia de recursos municipales a un fideicomiso, el Gobierno del estado
es aval.
b/ Son apoyos que Pemex proporciona al Gobierno del estado a través de un convenio y que consisten en combustibles con
diésel, gasolina magna y asfalto (AC-20) mismos que el Gobierno utiliza en su función de beneficio publico.
c/ Este saldo integra operaciones con afectación presupuestal realizadas por dependencias y entidades que se encuentran
en proceso de verificación jurídica en la documentación fuente u origen, concluido el proceso éste se integrarán o en
su caso se eliminarán de compromisos que a la fecha están en proceso de pago.
d/ Son operaciones y obligaciones del ejercicio de los servicios personales del Gobierno, los cuales se refinanciarán
conforme al flujo de recursos financieros.
e/ Son aquellas garantías fiscales otorgadas por contribuyentes deudores de créditos fiscales, los cuales darán como
resultado la ejecución de un derecho a recibir en efectivo o equivalente a favor del Gobierno del estado.
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015 y 1er. Informe trimestral de gasto público, marzo 2016.
Gobierno del estado de Veracruz.
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Veracruz. Deuda total del Gobierno del Estado como suma
de todas las obligaciones de pago 2015
(millones de pesos)
166,744
123,190
43,554
Deuda como suma de Deuda por devolución Deuda total

adeudos y pasivos diversos de fondos federales
1.2. La evolución de la Deuda Pública Total

Se puede observar que el endeudamiento se convirtió en una política guber-
namental para hacer funcionar el aparato estatal, por lo que fue en ascenso
año con año. Aunque es importante señalar que el exgobernador Fidel Herrera
Beltrán heredó una deuda de 51,324 mdp (Gobierno de Veracruz, 2010), un
elevado punto de partida, que evidencia que los problemas financieros del
Gobierno estatal datan de un período anterior, y que durante el gobierno de
Javier Duarte de Ochoa se multiplicaron de manera impresionante.
Veracruz. Deuda Pública total y otros pasivos.

166,744
2010-2016
(millones de pesos)
128,161
82,539
74,573
64,512
58,138
51,324
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 julio
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas del Gobierno de Veracruz 2010-2015. Gaceta oficial 29 octubre 2015, leyes de Ingresos
2015 y 2016 y SHCP www.shcp.gob.mx
18 |
De este modo, se puede ver que de 2010 a 2016 la deuda pública de Veracruz
se incrementó en 115,420 mdp, bajo las consideraciones de disponibilidad de
información antes expuestas.
Veracruz. Deuda Pública total y otros pasivos. 2010-2016

(millones de pesos)
Incremento de la deuda de 115,420 mdp 166,744

durante el gobierno de Javier Duarte 2010-2016
128,161
51,324
2010 2015 2016
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas del Gobierno de Veracruz 2010-2015. Gaceta oficial 29 octubre 2015, leyes de Ingresos
2015 y 2016 y SHCP www.shcp.gob.mx
1.3. La deuda bancaria y bursátil

De la deuda total de Veracruz, la bancaria y bursátil es el componte de la
deuda total más visible y más fácil de analizar y darle seguimiento, ya que
es el único que el Gobierno del Estado tenía la obligación de registrar ante la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y es el que aparece en los registros
públicos de esa dependencia federal.
A marzo de 2016, este pasivo sumaba un total de 45,776 mdp (SHCP, 2016),
de los cuales 92% (42,077, mdp) era deuda del Gobierno del Estado, 7%
(3,276 mdp) correspondía a deuda de los municipios y 1% (423 mdp) a deuda
de organismos municipales.
Las obligaciones financieras vigentes se encontraban contratadas con tres

instancias financieras: 42% correspondía a créditos concertados con la Banca
múltiple (19,228 mdp), 31% era emisiones de certificados bursátiles (14,031
mdp) y 27% créditos otorgados por la banca de desarrollo (14,392 mdp)
(SHCP, 2016).
| 19
Veracruz. Obligaciones financieras Veracruz. Obligaciones financieras
por tipo de acreditado. Marzo 2016 por tipo de acreedor. Marzo 2016
(millones de pesos y %) (millones de pesos y %)
Otros, 124.1, 0%
Organismos Emisiones Otros
Municipios 3,276 Municipales 423 Bursátiles 124.1
7% 1% 14,031.5 0%
31%
Banca Múltiple
Gobierno del 19,228.0
Banca de
Estado 42,077 42%
Desarrollo
92%
12,392.4
27%
Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.
Las obligaciones financieras del estado crecieron a un ritmo muy elevado.

Si se compara el monto en 2016 con el existente en 2004, se observa un
incremento de 42,247 mdp; es decir, un ascenso, en términos nominales, de
1,197%. Resultado que se deriva de un aumento de 500%, de 2004 a 2010,
esto es, un monto adicional de 17,971 mdp; y del salto de 113% que da entre
2010 y 2015, período en el que se adicionan otros 24,276 mdp (SHCP, 2016).
Veracruz. Saldo Histórico de Obligaciones Financieras

2004-Marzo 2016
(millones de pesos) 45,880 45,776
40,029
41,355 40,924
27,938
Incremento de 17,971 mdp (509%) 21,500 Incremento de 24,276 mdp (113%)
5,514 7,074
3,529 3,464 9,331
9,170
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Marzo
20 |
1.3.1. El incremento de la deuda bancaria y bursátil en 2010-2016

Durante el período 2010-2016 se contrataron 24 créditos por un monto
acumulado de 49,597 mdp. Esta cantidad equivale a casi tres veces la deuda
contraída en el período 2004-2010, cuando registró un monto de 17,971
mdp; es también siete veces superior a la deuda que dejara Miguel Alemán
al final de su mandato, por 3,505 mdp; e inmensamente superior al logro que
alcanzó Patricio Chirinos durante su gestión, pues solventó los compromisos
del gobierno y dejó sin deudas al estado (SHCP, 2016).
Veracruz. Montos de Deuda Pública contratada

por período gubernamental. 1993-2016 49,597
(millones de pesos)
17,971
3,505
-325
1993-1998 1998-2004 2004-2010 2015-2016

Patricio Chirinos Miguel Alemán Fidel Herrera Javier Duarte
La dinámica del endeudamiento estatal fue resultado de la cada vez más

dramática escasez de recursos que el gobierno tuvo desde el principio de
su gestión, para cumplir con sus compromisos financieros. Por ello, en
diciembre de 2010, a menos de quince días de haber tomado posesión, el
Gobierno estatal contrató un crédito por 1,500 mdp. Inmediatamente, en
2011, se contrataron seis créditos más que en conjunto sumaron un monto
de 15,577 mdp. En 2012 se aceleró el endeudamiento y se contrataron doce
créditos por un total de 19,389 mdp. En 2013 se moderó el crecimiento de
la deuda y sólo se contrataron dos créditos por un valor total de 1,995 mdp.
En 2014 no se solicitaron créditos, pero en 2015 se reanudó la contratación
de deuda mediante tres créditos por un monto acumulado de 11,136 mdp
(SHCP, 2016).
| 21
Veracruz. Montos de créditos contratados por año 2010-2016
(millones de pesos)
19,389
15,577
11,136
1,500 1,995
2010 2011 2012 2013 2015
En total, en seis años se contrataron 21 créditos con la banca comercial por

un monto de 44,732 mdp y se realizaron tres emisiones de certificados bur-
sátiles, colocadas en la Bolsa de Valores, por un valor de 4,865 mdp, lo que
hace un total de 49,597 mdp.
Veracruz. Deuda Pública Bancaria y Bursátil contratada

durante el gobierno de Javier Duarte 2010- 2016
(millones de pesos)
BANOBRAS 16,851
MULTIVA 9,936
INBURSA 5,500
INTERACCIONES 5,195
TENEDORES BURSÁTILES 4,865
BANORTE 4,500
BAJÍO 1,500
SANTANDER 750
BANAMEX 500
22 |
Veracruz. Deuda Pública Bancaria y Bursátil contratada durante el período

2010-2016
(millones de pesos)
Monto individual del

ACREEDOR Monto total por banco
crédito
BAJÍO 1,500 1,500
BANAMEX 500 500
BANOBRAS 1,718
BANOBRAS 3,039
BANOBRAS 1,220
BANOBRAS 4,600 16,851
BANOBRAS 1,074
BANOBRAS 200
BANOBRAS 5,000
BANORTE 4,500 4,500
INBURSA 5,500 5,500
INTERACCIONES 1,500
INTERACCIONES 1,500
5,195
INTERACCIONES 1,500
INTERACCIONES 695
MULTIVA 1,500
MULTIVA 1,000
MULTIVA 1,300 9,936
MULTIVA 1,338
MULTIVA 4,798
SANTANDER 750 750
TENEDORES BURSÁTILES 2,300
TENEDORES BURSÁTILES 1,865 4,865
TENEDORES BURSÁTILES 700
El peso de este componente de la deuda en la economía estatal puede

analizarse comparándolo con el valor del Producto Interno Bruto Estatal, ob-
servándose que en 2004 la deuda bancaria y bursátil representaba apenas el
0.9% del PIBE y que se incrementó al 3.1% en 2010 y en 2016 fue equivalente
al 4.7%. Esto colocó a Veracruz entre los estados con mayor carga de pasivos.
| 23
Veracruz. Obligaciones Financieras como
5.0 5.0
por ciento del PIBE 2004 - Marzo 2016
4.7
4.9
4.7
3.8
3.1
1.5
0.9 1.1 1.5
1.3
0.8
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Marzo
Obligaciones Financieras de las Entidades Federativas

como por ciento del PIBE. Marzo 2016
Chihuahua 8.3
Quintana Roo 8.1
Coahuila 6.2
Chiapas 5.7
Nayarit 5.2
Nuevo León 4.8
Veracruz 4.7
Oaxaca 4.4
Sonora 4.3
Michoacán 4.0
Zacatecas 4.0
Baja California 3.4
Durango 3.3
Colima 3.0
México 2.4
Tamaulipas 2.4
Morelos 2.4
Ciudad de México 2.3
Jalisco 2.2
Sinaloa 2.0
Hidalgo 1.9
Baja Califronia Sur 1.7
Aguascalientes 1.5
Puebla 1.5
San Luis Potosí 1.2
Guerrero 1.0
Guanajuato 0.9
Yucatán 0.9
Tabasco 0.7
Querétaro 0.4
Campeche 0.2
Tlaxcala 0.0
24 |
1.3.2. Deuda pública y Participaciones federales. Indicadores de

solvencia financiera
El monto de la deuda pública bancaria y bursátil en 2016 superaba en gran
medida la capacidad de pago del Gobierno del Estado y comprometía se-
veramente su margen de maniobra financiera, lo cual se expresaba en dos
indicadores.
El primero es el que resulta de comparar el valor de estas obligaciones

financieras con el monto anual de Participaciones federales que recibe el
estado. Para 2016, este indicador señala que la deuda representaba 124.5%
de las participaciones. Es decir, los adeudos eran superiores a los recursos
que se recibían anualmente y que son los que se podían destinar a cubrir
esos compromisos.
Este valor se fue incrementando a lo largo de los últimos años, de manera

que en 2004 era de 25.3%; en 2010 aumentó a 82.8 % y, como ya se ve, en
2016 fue cinco veces superior al de 2004. Esto ubicó al estado en el quinto
lugar entre los estados con menor solvencia económica.
Veracruz. Obligaciones Financieras como proporción

de las Participaciones Federales.
2004-2016 (%)
134.9
124.5
82.8
25.3
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Marzo
| 25
Veracruz. Obligaciones Financieras como proporción
de las Participaciones Federales. 2016 (%)
Quintana Roo 251.5

Coahuila 237.4
Chihuahua 212.4
Nuevo León 209.3
Veracruz 124.5
Sonora 122.8
Nayarit 97.2
Baja California 94.3
Zacatecas 89.8
Durango 84.7
Michoacán 81.9
Oaxaca 73.8
Chiapas 72.0
Colima 70.3
Tamaulipas 65.0
Jalisco 59.1
Morelos 55.7
Baja California Sur 53.8
Estado de México 48.9
Sinaloa 46.9
Hidalgo 45.1
Aguascalientes 40.7
Puebla 29.8
Guanajuato 23.9
Yucatán 20.9
Tabasco 20.5
Campeche 19.9
Guerrero 18.3
Querétaro 13.9
Tlaxcala 0.3
El segundo indicador resulta de identificar el porcentaje que representan las

participaciones federales que se encuentran comprometidas como garantía
en un fideicomiso, en el que se afectan los recursos que corresponden al
estado del Fondo General de Participaciones (Participaciones afectadas) para
garantizar el pago de un crédito. Este fideicomiso se constituye a petición de
las instituciones financieras que otorgan el crédito y que se encargan de recibir
los fondos federales afectados, pagar la deuda y entregar al Gobierno estatal
los remanentes, porque el porcentaje de participaciones afectado no necesa-
riamente corresponde al monto utilizado para pagar el servicio de la deuda.
26 |
Porcentaje de Participaciones afectado por el Gobierno

del Estado de cada entidad federativa. Marzo 2016
Veracruz 80%
San Luis Potosí 80%
Nuevo León 80%
Estado de México 80%
Ciudad de México 80%
Coahuila 80%
Chihuahua 80%
Jalisco 78%
Nayarit 78%
Quintana Roo 77%
Aguascalientes 77%
Guerrero 77%
Baja California 71%
Michoacán 70%
Sonora 64%
Morelos 61%
Zacatecas 55%
Colima 55%
Baja California Sur 54%
Oaxaca 48%
Durango 48%
Guanajuato 43%
Sinaloa 33%
Hidalgo 31%
Yucatán 31%
Puebla 26%
Chiapas 25%
Tamaulipas 24%
Tabasco 23%
Querétaro 21%
Campeche 13%
Tlaxcala 0%
La dinámica creciente de contratación de créditos respaldados con partici-

paciones llevó al Gobierno de Veracruz a acumular una afectación del 80%
de sus participaciones, lo cual limitó severamente el uso de estos recursos,
que representaban cerca del 40% del total de sus ingresos anuales. Tener
afectada una proporción tan grande de sus recursos implica que no se tiene
una libre disposición y control sobre el total y, por lo mismo, el gasto público
y la atención a las necesidades sociales se ven ampliamente restringidos.
Era tan alta la afectación de sus participaciones, que Veracruz llegó a ocupar
el primer lugar entre todos los estados por ser el de mayores deducciones.
| 27
1.4. El costo financiero de la Deuda Pública
Esta enorme deuda pública acumulada por el Gobierno de Veracruz creó
un profundo hueco en las finanzas públicas estatales, al generar pagos cada
vez más grandes por los créditos contratados. En 2010 el monto del pago
por intereses y amortización de la deuda fue de 581.5 mdp (Gobierno de
Veracruz, 2010). Para 2011 esa cantidad se cuadruplicó pasando a 2,140.3
mdp (Gobierno de Veracruz, 2011). Para 2014 fue de 3,890.9; para 2015 de
4,769.8 mdp y para 2016 alcanzó una suma de 5,200 mdp. Esto significa que
de 2010 a 2016 el pago de la deuda se volvió casi diez veces mayor (un incre-
mento de 794%) (Gobierno de Veracruz, 2014b, 2015b, 2016).
Veracruz. Pago de intereses y amortización de la deuda.

2010-2016
(millones de pesos) 5,200
4,770
Los pagos por servicios de deuda
pública se incrementaron en
4,618 mdp. Un incremento 3,891
del 794%
3,294
2,141 2,041
581
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2002-2013. Para 2014, 2015 y 2016 Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado.
Lo anterior significa que durante el período 2010-2016 se pagaron de manera

acumulada 21,917 mdp, de los cuales apenas 5,122 mdp, esto es el 17% de lo
pagado, correspondía a una reducción de la deuda, pues ese es el monto que
se destinó al pago de amortización. En cambio, se canalizaron 16,795 mdp
al pago de intereses y comisiones, esto es el 83% del total de lo destinado a
pago de deuda.
28 |
Veracruz. Costo del servicio de la deuda pública y amortizaciones

a capital. Monto acumulado en el período 2010-2016
21,917
16,795
5,122
Servicio de la deuda Amortización de la deuda TOTAL

(intereses y comisiones)
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2002-2013. Para 2014, 2015 y 2016 Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado.
Esta estrategia de pagos fue resultado de la quiebra financiera del gobierno,

la cual en 2011 lo obligó a contratar deuda para pagar deuda, y esta pérdida
de su capacidad de pago provocó que durante algunos años únicamente
pudiera liquidar los intereses de la deuda, realizando amortizaciones muy
reducidas comparadas con las destinadas al pago del servicio de la deuda.
Así es posible observar que en 2010, 2012 y 2013 el Gobierno del Estado sólo
tuvo capacidad financiera para pagar el interés de la deuda. En esos tres años
no se destinó ni un solo peso a la reducción del endeudamiento, mientras
que en 2011 y de 2014 a 2016, los pagos por servicio de la deuda fueron
superiores a la amortización.
Veracruz. Pagos por servicio de la deuda y amortizaciones 2010-2016

3,294 3,335
3,035
Servicio (intereses y comisiones)
Amortización
2,041
1,832
1,435
1,141
1,000
856
581
0 0 0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2002-2013. Para 2014 y 2015 Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado.
| 29
El endeudamiento excesivo en Veracruz condujo, según se ve, a limitaciones
presupuestales muy severas, pues el pago de la deuda impide poder utilizar
esos recursos para programas que mejoren la economía y el bienestar de los
veracruzanos. El pago de la deuda fue desperdicio de recursos, porque no sirvió
para mejorar al estado.
1.4.1. Las tasas de interés

El crecimiento acelerado de los pagos por servicio de la deuda se explica por el
hecho de que las tasas de interés de los créditos que se contrataron eran rela-
tivamente altas. En 2016 la tasa de interés promedio ponderada de la deuda
estatal era de 7.2%, la cual, comparada con el resto de los estados, resultaba ser
una de las más elevadas, ubicando a Veracruz en el tercer lugar entre los que
enfrentaban mayores costos financieros, en un contexto en donde al menos
once estados pagaban una tasa de interés igual o menor al 5% (SHCP, 2016).
Al parecer, la contratación de créditos a elevadas tasas se derivó de prác-

ticas ilícitas de los funcionarios, que decidieron arbitrariamente y sin ningún
criterio legalmente establecido con qué institución financiera contratar,
prefiriendo aquellas con las cuales podían obtener un beneficio personal,
aunque el costo del crédito fuera más elevado que en otra institución que
no les generara ese beneficio.
Esta situación se debe a que no existían mecanismos de control mediante

licitación pública. Actualmente, la Ley de disciplina financiera de las entidades
federativas y los municipios impide que estas prácticas se sigan realizando,
pero el daño ya está hecho.
Veracruz. Tasa de interés promedio ponderada
(Tasa de interés nominal anual)
10.5% 11.3%
10.2%
10.5%
8.9%
7.2%
7.0%
6.3%
5.8% 5.8%
5.3%
5.9% 5.5%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Marzo
30 |
Tasa de interés promedio ponderada por Entidad Federativa

(Tasa de interés nominal anual)
Tlaxcala 8.5%
Quintana Roo 7.7%
Veracruz 7.2%
Nayarit 6.3%
Guerrero 6.2%
Chihuahua 6.2%
Nuevo León 6.1%
Ciudad de México 5.9%
Oaxaca 5.8%
Chiapas 5.8%
Jalisco 5.7%
Colima 5.7%
Coahuila 5.7%
Zacatecas 5.6%
Aguascalientes 5.6%
Tamaulipas 5.6%
Estado de México 5.5%
Baja California Sur 5.4%
Morelos 5.2%
Baja California 5.2%
Tabasco 5.2%
Yucatán 5.0%
Sonora 5.0%
Guanajuato 4.9%
Sinaloa 4.9%
Hidalgo 4.8%
Querétaro 4.8%
San Luis Potosí 4.7%
Durango 4.7%
Puebla 4.7%
Campeche 4.4%
Michoacán 4.2%
Otro elemento que determina el perfil de la deuda pública es el plazo de

vencimiento de los créditos, lo cual influye en el valor de la tasa de interés y
en la magnitud de los pagos que hay que realizar mensualmente. En 2016 el
plazo promedio de vencimiento ponderado de la deuda bancaria era de 16.7
años, lo que representaba un término bastante menor que el que se tenía en
2007 cuando era de 26.7 años (SHCP, 2016).
| 31
Esta reducción se debe, en parte, al hecho de que las instituciones financieras
ya no permiten que el plazo de los créditos contratados por las entidades
federativas exceda los veinte años, pero también tiene que ver con la menor
capacidad del Gobierno del Estado para negociar la contratación de créditos
en las mejores condiciones, debido al deterioro de las finanzas públicas.
Veracruz. Plazo promedio de vencimiento ponderado

por el monto de las obligaciones 2004 - Marzo 2016
26.7
25.3
24.0
20.6
19.6
18.6 18.0
16.4 16.9 16.7
9.2
8.3
5.4
2004 2005 2006 2007 2008 2019 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016/
Marzo
1.5. Legalidad y uso de la Deuda Pública

Es importante destacar que el Gobierno del Estado, al contratar tres créditos,
señaló como destino de ellos el Refinanciamiento es decir, pago de deuda ya
existente. Estos tres créditos sumaban un total de 9,600 millones de pesos y
debieran ser considerados inconstitucionales pues fueron contratados con-
traviniendo la Constitución federal (artículo 117º) y la Constitución estatal
(artículo 73º), ya que ambas establecen que sólo puede contratarse deuda
pública para destinarla a la inversión pública. Es decir, el 24% de los pasivos
contratados por el gobierno se obtuvieron de manera ilegal.
32 |
Veracruz. Destino de los créditos contratados 2010-2015

(millones de pesos)
REFINANCIAMIENTO 5,000
REFINANCIAMIENTO 500
INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA 4,798
INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA 695 9,600 mdp de deuda
INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA 1,300 inconstitucional porque fue
contrada para pagar deuda,
INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA 200
lo cual estaba prohibido por
la Constitución al momento
INVERSIÓN PÚBLICA PRODUCTIVA 1,865 de su contratación.
Asimismo, hay que considerar otros 20 créditos adquiridos para utilizarse

en Inversión pública productiva, lo cual significa que debieron destinarse a
la realización de obra pública; sin embargo, esto resulta altamente cuestio-
nable, veamos:
Veracruz. Monto de los créditos según destino 2011-2015

(millones de pesos)
34,997
Deuda inconstitucional porque

constitucionalmente todos los créditos
deben ser destinados a Inversión Pública
9,600
Deuda contratada para Inversión Pública Deuda contratada para Refinanciamiento
| 33
2010-2015
12,558 mdp
Deuda pública utilizada para
34,997 mdp Inversión pública
Deuda pública
contratada para
inversión pública
22,439 mdp
Deuda pública no utilizada
para Inversión pública
Durante el período 2011-2015, el Gobierno del Estado realizó un gasto en in-

versión pública por un monto acumulado de 12,558 mdp, lo cual representa el
36% del total de la deuda contratada para dicho propósito, que fue de 34,997
mdp. Es decir, más de la mitad de la deuda contratada para inversión pública no
fue utilizada para ese fin, contraviniendo lo establecido constitucionalmente.
1.6. Eventos preventivos, de aceleración y de pago

anticipado (COVENANTS)
El Gobierno del Estado está sujeto a cumplir una serie de obligaciones con-
traídas en los diversos créditos contratados Banobras, Banorte, Banamex,
Multiva y Santander, así como los Certificados Bursátiles con clave de pizarra
VRZCB 12, VRZCB 12-2, VRZCB 12U, VRZCB 08, VRZCB 08U, VRZCB 06, VRZCB
06U (Fitch Ratings, 2013, 2016). Estas obligaciones consisten en restric-
ciones en el manejo de sus finanzas públicas, las cuales son de tres tipos:
Preventivos, de aceleración y de pago anticipado, se imponen para garantizar
que el deudor se conducirá financieramente de una manera prudente y sana.
Los Eventos preventivos se refieren al cumplimiento de las siguientes obliga-

ciones financieras (Fitch Ratings, 2013, 2016):
• Desde el año 2013 y hasta el pago total de los CB, en el año 2037,
la deuda no podrá incrementarse si su valor en el año inmediato
anterior, es mayor o igual al 80% de los Ingresos fiscales ordinarios,
IFOS (Participaciones federales más los Ingresos propios). Dicho de
otro modo, la deuda sólo podrá incrementarse si su valor total como
proporción de los IFOS, es menor al 80%. (Deuda n-1 ≤ IFOS)
34 |
• Durante el mismo periodo del punto anterior el monto del Pasivo

Circulante del Gobierno estatal al finalizar el año, no podrá ser superior
a 800 millones de UDI, esto equivale a 4,333.1 mdp, considerado el
valor de UDI de 5.416422 al 23 de julio de 2016. (800 mil UDIS ≥ PC)
• En el mismo periodo, el Balance Primario, que mide la diferencia entre
los ingresos totales y los gastos totales menos los intereses, deberá ser
mayor o igual a las erogaciones para atender el servicio de la deuda
por concepto de intereses, comisiones y gastos, excluyendo pago de
principal y el gasto de inversión fondeado con cargo a financiamientos
contratados para financiar inversiones públicas productivas en el ejer-
cicio. [(IT- GT-i) ≥ SD]
• El Gasto Corriente no podrá ser una proporción mayor al 65% de los
ingresos totales. (GT ≤ 65%IT)
• La Cuenta Pública Anual deberá ser auditada por un auditor indepen-
diente de reconocido prestigio.
• La Cuenta Pública Anual deberá de reportar las variaciones, montos
y proporciones establecidas en las Obligaciones Financieras del
Fideicomitente.
• Cumplir con la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
• A partir del Ejercicio 2012 la deuda sólo podrá incrementarse por tres
razones:
a. si se contrata para reestructuración de pasivos,
b. si se trata de financiamientos de Banobras relativos a fondos fede-
rales (como los bonos cupón cero);
c. y los que resulten de un financiamiento neto adicional por 500 mdp.
Además, se considerarán también como Eventos preventivos los siguientes:
I. Que consecutivamente, durante dos fechas de pago, cualquier cober-

tura primaria trimestral sea inferior a 1.3x.
II. Si se vence anticipadamente cualquier pasivo con costo otorgado
por otras instituciones financieras y dicha situación no es remediada
dentro de un plazo de 60 días hábiles.
| 35
III. Si no se mantiene vigente la cobertura de tasa de interés conforme a lo
previsto en el Fideicomiso.
IV. El resto de los eventos se relaciona con la no entrega oportuna de
cierta información, reportes y/o diversas constancias.
Si existe incumplimiento de estas restricciones pactadas, el fiduciario re-

tendrá las cantidades remanentes en la Cuenta de Remanentes y no llevará a
cabo entrega alguna al Estado de Veracruz mientras no reciba la Notificación
de Terminación de Evento Preventivo.
Por otra parte, también se encuentran pactados los denominados Eventos de

Aceleración que consisten en:
• El incumplimiento de cualquier obligación establecida en el fideico-

miso que no sea Evento preventivo y que subsista por 90 días hábiles.
• Que la cobertura primaria trimestral sea inferior a 1.3x, consecutiva-
mente durante tres fechas de pago.
• Que ante el incumplimiento de alguna de las obligaciones financieras
establecidas en los eventos preventivos, el Reporte anual del auditor
inmediato siguiente no confirme que éste ha sido corregido.
• Que una vez activado un evento preventivo no sea subsanado en 90
días hábiles (salvo que se estipule en el Fideicomiso un mayor período
de cura) (Fitch Ratings, 2013, 2016).
Estos Eventos de aceleración hacen que el Fiduciario retenga las cantidades

remanentes en el Fondo de Remanentes y no entregue los recursos mientras
no reciba la Notificación de desactivación de aceleración.
Las cantidades remanentes retenidas se aplican al pago de todos los CB,

en primer lugar a la última amortización programada de cada emisión y así
sucesivamente. La distribución de los recursos existentes en el Fondo de
Remanentes se debe hacer a cada cuenta de administración por tipo de emi-
sión y debe realizarse en proporción al saldo insoluto de cada tipo de emisión
en relación al saldo insoluto total emitido.
También hay que considerar la existencia de los llamados Eventos de venci-

miento anticipado que son los siguientes:
36 |
• La falta de pago oportuno en cualesquiera de las emisiones.

• Si estando vigente una causa de aceleración derivada del incumpli-
miento a las obligaciones financieras de fideicomitente, el Reporte
anual del auditor inmediato siguiente confirma que ésta no ha sido
corregida;
• El vencimiento anticipado de cualquier pasivo con costo otorgado por
otras instituciones financieras y si dicha situación no es remediada
dentro de un plazo de 120 días hábiles;
• Que la presencia de una causa de aceleración no sea subsanada en 90
días hábiles.
• Cualquier otro acto tendiente a invalidar, nulificar o dar por terminado
algún documento relacionado con las emisiones o que afecte el patri-
monio del mecanismo de pago (Fideicomiso).
La consecuencia de que alguno de estos eventos se presente es que automá-

ticamente se considerará como última fecha de pago de todas las cantidades
adeudadas de las emisiones, el siguiente día hábil a aquel en que reciba la
Notificación de vencimiento anticipado (Fitch Ratings, 2013, 2016).
1.7. La calificación de la Deuda Pública

En su informe de calificación de la deuda pública de Veracruz, del 17 de
junio de 2016, la empresa calificadora HR Ratings redujo la calificación de
la deuda pública del estado al ubicarla en HR A- en Observación Negativa,
que significa que si bien hay una seguridad aceptable para el pago oportuno
de obligaciones de deuda, existe una debilidad relativa dentro del rango de
calificación.
Esto se debió a que el Gobierno del Estado no había publicado la cuenta pú-
blica 2015, ni los informes correspondientes a los dos primeros trimestres de
2016, como es su obligación por ley, pero también uno de los compromisos
que debía cumplir, derivados de la contratación de deuda. HR Ratings, por
tanto, consideró un factor de riesgo que el Gobierno no publicara esta infor-
mación, porque el desconocimiento de la situación que guardan las finanzas
públicas impide conocer su capacidad para cumplir con los compromisos
financieros y pone en riesgo a los acreedores.
| 37
El informe señalaba que una grave consecuencia que podría derivarse de este
incumplimiento es que se aplicara una sobretasa adicional de interés y si el
incumplimiento no se corregía durante el año, ocasionaría que nueve créditos
incurrieran en eventos de aceleración, lo que propiciaría que los remanentes
de las participaciones federales (lo que queda después del pago del servicio
de la deuda) no se le entregarían al Gobierno del Estado mientras las anoma-
lías señaladas no fueran subsanadas. Asimismo, de seguirse acumulando más
incumplimientos podrían activarse los Eventos de vencimiento anticipado, lo
cual significa que habría que pagar toda la deuda de manera inmediata y no
al plazo contratado, lo que representaba un grave problema para la salud
financiera de Veracruz.
De igual manera, la calificadora Moody´s bajó las calificaciones de emisor

del Estado de Veracruz a B1/Baa3.mx (estaban en Ba3/A3.mx) colocándolas
en revisión para posible baja adicional. Asimismo, bajó las calificaciones de
deuda de 12 créditos respaldados con participaciones y colocó las califica-
ciones bajo revisión para baja adicional.
Calificación por Moody´s de la deuda del Gobierno del Estado respaldada con
participaciones. 11 de julio de 2016
Acreedor Valor nominal original Resultado de la calificación

Banco del Bajío 1,500 De Baa2/Aa2.mx a Baa3/Aa3.mx
Banobras 1,220 De Baa2/Aa2.mx a Baa3/Aa3.mx
Inbursa 5,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Banobras 4,600 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Banorte 4,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Banobras (FAIS) 1,730 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Interacciones 1,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Multiva 1,500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Multiva 1,300 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Santander 750 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Interacciones 695 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx
Banamex 500 De Baa3/Aa3.mx a Ba1/A1.mx

Fuente: Elaboración propia con datos del reporte de calificaciones elaborada por Moody´s para el estado de Veracruz, 11
de julio de 2016.
38 |
En el caso de Moody´s, la baja en la calificación también obedeció a la falta

de visibilidad de la posición financiera actual de Veracruz y su nivel de deuda
bancaria de corto plazo quirografaria, derivado del incumplimiento del
Gobierno estatal de publicar la Cuenta pública 2015 y los informes de los dos
primeros trimestres de 2016, lo cual aumentó la incertidumbre alrededor de
su posición financiera.
Se rebasó el monto máximo de pasivo circulante

En los contratos de deuda se encuentra establecido que el pasivo circulante
(PC) debe ser una cantidad inferior o igual a 800 millones de UDIs, lo cual
equivalía en ese momento a 4,340 mdp. Según se ve, este compromiso se
incumplió al realizar esta calificación, porque el pasivo circulante registró una
magnitud de 11,039 mdp, muy superior al nivel máximo pactado.
Veracruz. Pasivo circulante real y lmite máximo permitido 2016

(millones de pesos)
11,039 7,091 mdp

Exceso de pasivo circulante que representa un incumplimiento
penalizado con la retención de los remanentes de las
participaciones federales
800 mill UDIS ≥ PC
4,340
Pasivo circulante real Límite máximo permitido
Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda,
gasto corriente (Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -
(gasto total-servicio de deuda). En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO
Se rebasó el nivel máximo aceptable de deuda bancaria y bursátil

Al no publicar la Cuenta pública, también se intentó ocultar que el monto de
la deuda pública bancaria y bursátil ya representaba un porcentaje superior al
80% de los Ingresos de libre disposición (IFO), condición que debió respetarse
para poder contratar más deuda y que Veracruz incumplía desde 2013.
| 39
Veracruz. Deuda pública como proporción de los ingresos
de libre disposición 2010-2016
(%)
116.1
Deuda n-1 ≥ IFOS’s
104.8 103.3
102.9
94.2
86.5
LÍMITE MÁXIMO DE ENDEUDAMIENTO 80%

75.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016/Marzo
Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda, gasto corriente
(Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda).
En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO.
La relación Balance Primario/Servicio

de la deuda alcanzó su nivel máximo
Al ocultar la Cuenta pública se intentó también impedir que se conociera
la información necesaria para observar como se había comportado otro
de los importantes indicadores que el Gobierno del Estado estaba obli-
gado a cumplir.
En este caso se trata del Balance primario (Ingresos totales-gastos totales,

menos los intereses de la deuda) que debe ser mayor o igual al gasto
destinado al pago del Servicio de la deuda por concepto de intereses,
comisiones y gastos.
40 |
Veracruz. Balance Primario y Servicio de la deuda 2010-2016

(millones de pesos)
4,500
[(IT-GT-i) ≥ SD
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500 Balance Primario

1,000 Servicio de deuda
500
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016/Marzo
Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda, gasto corriente
(Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda).
En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres Poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO.
Según se puede observar, desde el año 2015 el Gobierno del Estado llegó al
límite máximo permitido que se alcanza cuando el pago por servicio de la
deuda es igual al Balance Primario, es decir, cuando la diferencia entre una
y otra variable es igual a cero. Esto puso al estado en un grave riesgo, pues
esa posición financiera podía deteriorarse muy fácilmente, y si el Servicio de
la deuda es mayor que el Balance primario, el gobierno estaría dejando de
cumplir otro compromiso más, con graves consecuencias.
1.8. Reestructuración de la deuda

Finalmente, es necesario referir el reporte de HR Ratings respecto al Crédito
bancario estructurado que el Gobierno del Estado contrató con Banorte en
2011 por 4,500 mdp.
Según este documento, el 2 de mayo de 2014 se firmó el Primer Convenio

Modificatorio al contrato de crédito. Un segundo convenio modificatorio se
firma el 15 de enero de 2015, donde se reconoció un adeudo de 4,147.8 mdp.
Con esta restructura se logró disminuir el porcentaje de participaciones

asignadas al pago del crédito de 5.9% a 3.9%, se modificó la tabla de amor-
tización y se amplió la vigencia de 240 a 289 meses, quedando como fecha
| 41
de vencimiento diciembre de 2035 (anteriormente era diciembre de 2013).
Sin embargo, el costo del crédito será relativamente muy alto, pues pagará
intereses a una tasa mensual de 1.13%, que anualizada es de 13.56%, lo
cual es casi el doble de la tasa promedio ponderada de todos los créditos
del Gobierno estatal, que es de 7.2%.
1.9. El pasivo circulante y los riesgos

financieros del Estado
El pasivo circulante está constituido por cuentas por cobrar con un venci-
miento de hasta un año. Se integra por adeudos relacionados con pagos a
proveedores, contratistas, sueldos por pagar, participaciones y aportaciones
federales, retenciones y contribuciones por pagar, entre otros. De acuerdo
con el Informe de cuentas por pagar que presentó la Secretaría de Finanzas
y Planeación el 19 de julio de 2016, este pasivo es de 11,039 millones de
pesos (SEFIPLAN, 2016b). Esta es una cantidad tres veces superior a la que
se publicó en el tercer informe de la Cuenta pública de 2015, cuando se
informó que era de 3,469 mdp (SEFIPLAN, 2015), aunque inferior a los
12,877.8 mdp que reporta la Cuenta Pública Consolidada 2015 (Gobierno
de Veracruz, 2015).
Veracruz. Pasivo circulante del Gobierno del Estado. 2015-2016
11,039
nes
0 millo
e 7,57 9 meses
ento d
Increm esos en sólo
de p
3,469
2015 2016
Fuente: Elaboración propia con datos del Tercer informe trimestral del gasto público. Gobierno de Veracruz y del “Listado de cuentas
por pagar” del Gobierno de Veracruz, SEFIPLAN.
42 |
Esta deuda estaba compuesta por 4,672 mdp de cuentas por pagar a contra-
tistas, por obras realizadas; 5,321 mdp a Proveedores por compra de bienes
y servicios; y 1,045 mdp a terceros institucionales por compromisos con otras
dependencias u organismos públicos.
Las cuentas por pagar se concentraban particularmente en cinco dependen-

cias: Servicios de Salud de Veracruz (SESVER), con un pasivo de 2,718 mdp (25%
del total); la Secretaría de Educación (SEV) con 2,156 mdp (20% del total); la
Secretaría de Infraestructura y Obras públicas (SIOP) con 2,045 mdp (19%);
la Secretaría de Seguridad Pública (SPP) con 1,591 (14%) y la Secretaría de
Desarrollo social (Sedesol) con 975 mdp (9% del total). Es decir, en conjunto,
estas dependencias acumulaban el 87% del pasivo total (SEFIPLAN, 2016b).
Veracruz. Pasivo circulante del Gobierno del Estado

por tipo de deudor. 2016
Terceros
Institucionales
1,045.1
10%
Contratistas
4,672.1
42%
Proveedores
5,321.4
48%
Fuente: Elaboración propia con datos de "Informe de cuentas por pagar", SEFIPLAN, Veracruz,
| 43
Veracruz. Pasivo circulante por dependencia
del Gobierno del Estado. 2016
(millones de pesos)
Servicios de Salud de Veracruz 2,717.6
Secretaría de Educación
2,156.3
Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas 2,045.1
Secretaría de Seguridad Pública 1,591.0

86% del pasivo
en 5 dependencias
Secretaría de Desarrollo Social 974.8
Secretaría de Finanzas y Planeación 616.7
Coordinación General de Comunicación Social 378.5
Secretaría de Desarrollo Agropecuario 211.7
Secretaría de Gobierno 88.3
Secretaría de Protección Civil 74.0
Procuraduría General de Justicia 61.0
Secretaría de Turismo 56.5
Secretaría de Medio Ambiente 34.6
Contraloría General del Estado 11.5
Secretaría de Desarrollo Económico 7.5
Secretaría de Trabajo y Previsión Social 6.1
Secretaría Particular 5.7
Oficina del Programa de Gobierno 0.9
Represen. del Gobierno del Edo. en la Ciudad de México 0.7
Fuente: Elaboración propia con datos de: “Informe de cuentas por pagar”, SEFIPLAN, Veracruz.
Destaca también el hecho de que la mayor parte de la deuda con provee-

dores la tienen cuatro secretarías: SESVER con 1,714 mdp, SPP con 1,541
mdp, SEV con 705 mdp, SEFIPLAN con 588 mdp y la Coordinación General de
Comunicación Social (CGCS) con 379 mdp. En tanto que la mayor parte de la
deuda con contratistas se concentran en otras tres: DGCCE con 1,895 mdp,
SESVER con 1,288 mdp, SIOP con 1,098 mdp y Secretaría de Desarrollo Social
con 928 mdp (SEFIPLAN, 2016b).
44 |
Veracruz. Cuentas por pagar a proveedores por dependencia del

Gobierno del Estado. 2016
(millones de pesos)
Servicios de Salud de Veracruz 1,714.3

Secretaría de Seguridad Pública 1,541.0
Secretaría de Educación 705.3
Secretaría de Finanzas y Planeación 588.1
Coordinación General de Comunicación Social 378.5
Secretaría de Gobierno 88.3
Secretaría de Protección Civil 74.0
Procuraduría General de Justicia 58.1
Secretaría de Turismo 56.5
Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas 50.2
Secretaría de Medio Ambiente 19.6
Secretaría de Desarrollo Social 11.8
Contraloría General del Estado 11.5
Secretaría de Desarrollo Económico 7.5
Secretaría de Trabajo y Previsión Social 6.1
Secretaría Particular 5.7
Secretaría de Desarrollo Agropecuario 3.3
Oficina del Programa de Gobierno 0.9
Represen. Del Gobierno del Edo. En Ciudad de México 0.7
Veracruz. Cuentas por pagar a contratistas por dependencia del

Gobierno del Estado. 2016
(millones de pesos)
Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas 1,995
Servicios de Salud de Veracruz 1,003
Secretaría de Desarrollo Social 963
Secretaría de Educación 406
Secretaría de Desarrollo Agropecuario 208
Secretaría de Seguridad Pública 50
Secretaría de Finanzas y Planeación 29
Secretaría de Medio Ambiente 15
Procuraduría General de Justicia 3
| 45
Es importante señalar que las secretarías en donde más deuda se acumuló
son las que enfrentaban el mayor número de observaciones por parte de la
ASF por irregularidades derivadas de actos de corrupción, particularmente la
SEV, SESVER y la SPP.
En realidad, no es que durante el corto tiempo de nueve meses se haya con-

traído nuevas deudas, lo que sucede es que el Gobierno del Estado ocultó y
manipuló sistemáticamente la información relativa a las finanzas públicas, re-
portando cifras parciales, incompletas e inexactas, y por ello no podía saberse
con certeza la magnitud de este componente de la deuda pública estatal.
Unas semanas después de hacerse público el mencionado Informe de cuentas

por pagar, se publicó la Cuenta Pública 2015 con un retraso de cuatro meses,
pues debió haberse publicado tan pronto como fue entregada al Congreso
local, lo cual ocurrió el 31 de marzo de 2016.
La aparición de este documento permitió conocer con precisión la magnitud y

evolución del pasivo circulante del Gobierno del Estado, que se disparó desde
un valor de 3,550 mdp en 2014 (Gobierno de Veracruz, 2014) a 17,542 mdp
en 2016 (SEFIPLAN, 2016c), es decir, un incremento de casi 14,000 millones
de pesos, un salto de 400%.
Veracruz. Pasivo Circulante del Gobierno del Estado. 2014-2016
17,542
Incremento del Pasivo circulante en un aumento de

400% en dos años
12,878
3,550
2014 2015 2016 junio

Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas del gobierno de Veracruz 2014 y 2015 e Informe de Gasto Público.
2do. trimestre de 2016.
46 |
Veracruz. Pasivo circulante real y límite máximo permitido. 2016

(millones de pesos)
17,542 13,199
Exceso de Pasivo circulante que
representa un incumplimiento
penalizado con la retención de los
remanentes de las participaciones
federales
800 mill UDIS ≥ PC
4,343
Pasivo circulante 2016 junio Límite máximo permitido
Fuente: Elaboración propia con datos de: Deuda: SHCP, Participaciones, ingresos totales, propios, gasto total, servicios de deuda, gasto
corriente (Cuenta Pública de cada año y presupuesto de egresos 2015-2016) Balance Primario= ingresos totales -(gasto total-servicio de deuda).
En 2014 el total de pasivos es la suma de los pasivos de los tres poderes. Fuente: Valor UDIS BANXICO.
Con un pasivo circulante de esta magnitud el Gobierno de Veracruz ratificó el

incumplimiento del compromiso financiero (estipulado en la mayoría de los
créditos bancarios contratados y en las emisiones bursátiles) que lo obligaba
a mantener este rubro en una magnitud inferior o igual a 800 millones de
UDI, 4,343 mdp a la fecha de esa nueva calificación, lo cual significa que se
excedió en 13,199 mdp.
Este incumplimiento activó un Evento preventivo emitido por los acreedores,

advirtiendo que, si en un plazo de 90 días hábiles no se subsanaba esa falta,
se activaría un Evento de Aceleración que implicaría que en 2017 no le serían
entregados 2,000 mdp del Fondo de Remanentes, monto que es equivalente
al 7.7% de las participaciones federales. Esto significaría una mayor limita-
ción de los ingresos públicos que pondría en serios problemas a la nueva
administración. Pero la situación podía empeorar, pues de no subsanarse
ese incumplimiento en los siguientes 90 días hábiles, se activaría un Evento
de vencimiento anticipado cuya consecuencia era que en ese momento al
Gobierno del Estado le sería exigido el pago de todos los créditos adeudados.
| 47
Veracruz. Cronología de las sanciones por incumplimiento financiero 2016
Tipo de situación Sanción Período para subsanarlo

Evento preventivo Se activa al momento 90 días hábiles Hasta noviembre 2016
que el Pasivo
circulante es mayor a
4,343 mdp
Evento de aceleración Se retienen los 90 días hábiles Hasta febrero 2017
recursos del Fondo de
Remanentes por 2,000
mdp
Evento de vencimiento Se exige el pago del en marzo de 2017
anticipado total de la deuda,
alrededor de 30,000
mdp
Lo anterior significaba que el Gobierno de Veracruz tenía hasta noviembre de

2016 para disminuir el Pasivo circulante y evitar que se le retuvieran los 2,000
mdp de remanentes. De no cumplir tendría otros tres meses, hasta febrero
del año siguiente, para subsanar el problema. Y de no hacerlo, ese mismo
mes debería estar pagando los créditos contratados en su totalidad, es decir
alrededor de 30,000 mdp (Moody´s, 2016).
Esto es lo que señalaba el informe de la revisión de la calificación de la deuda

del Estado, publicado el 31 de agosto de 2016, elaborada por la calificadora
Moody´s con base en la información de Cuenta Pública 2015, y coincide
también con lo expresado en el informe de la evaluación elaborada por la
calificadora Fitch Ratings, dada a conocer el 25 de agosto del mismo año.
Ambas empresas decidieron bajar la calificación de la deuda de Veracruz y

alertaron sobre las consecuencias derivadas del incumplimiento de las condi-
ciones a que estaba obligado el Gobierno estatal.
Las causas por las que Moody´s (2016) procedió a reducir la calificación de la
deuda por segunda vez consecutiva en menos de dos meses (la anterior la dio
a conocer en su informe del 11 de julio) son las siguientes:
• En primer lugar, el incumplimiento de los compromisos financieros

asociados a los pasivos circulantes en las emisiones bursátiles de
48 |
Veracruz (VERACB 12, VERACB 12B, y VERACB 12U) cuyas consecuen-

cias ya se señalaron arriba.
• El déficit presupuestario que alcanzó un nivel de 6.5% de los ingresos
totales, superando la expectativa de la calificadora que era de 4%,
debido a que se incluyeron operaciones pendientes de afección presu-
puestal por 6,622 mdp que se encontraban consideradas en las notas
de los estados financieros y que se pagaron fuera del proceso normal
del ejercicio presupuestario.
• Una reducción de las reservas de efectivo que pasaron de 6,800 mdp
en 2014 a 576 en 2015.
• Las presiones negativas al presupuesto provocadas por dos reformas a
leyes locales aprobadas en los meses anteriores. La primera se refiere
a la reforma a la Ley del Servicio Civil de Carrera, mediante la cual se
otorgaron plazas laborales de base a más de 7,000 trabajadores, lo que
generó una demanda de recursos adicionales por un monto de 1,300
mdp anuales y el aumento del gasto en contribuciones a la seguridad
social. La segunda consistió en la reforma al Código Financiero para
utilizar de manera exclusiva los recursos derivados de la recaudación
del Impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al personal para
el pago de pasivos circulantes, lo cual podría reducir el monto de las
cuentas por cobrar, pero limitaría los recursos disponibles para el resto
de los gastos que requería el Gobierno estatal.
• La falta de transparencia en la deuda bancaria de corto plazo del
Estado, ya que en los estados financieros de 2015 y 2016 se indicó que
Veracruz no tenía deuda bancaria de corto plazo y eso no correspondía
a la realidad.
Unos días después del reporte de esta calificación, Fitch Ratings dio a co-
nocer los Acuerdos de la Asamblea de Tenedores de los Títulos de Deuda de
los Certificados Bursátiles (Ceburs) (con claves VERACB 12, VERACB 12-2 y
VERACB 12U [AA-(mex)vra] que se realizó del 29 de agosto al 1 de septiembre.
Estos acuerdos favorecieron temporalmente al Gobierno de Veracruz, ya que,
si bien se mantuvo vigente la obligación financiera de que el pasivo circulante
no podía ser superior a 800 millones de UDI, se le otorgó una dispensa tem-
| 49
poral al Fiduciario para que entregara al Estado los remanentes y no llevara
a cabo ninguna retención adicional de los recursos que se depositaran en
dicho fondo, aclarándose que dicha dispensa terminaría anticipadamente si
la Asamblea de Tenedores así lo decidía, en función de que la calificación
crediticia de cualesquiera de las emisiones otorgada por alguna de las dos
agencias calificadoras aumentara al nivel de “A”, lo cual implicaría que la
situación del Estado habría mejorado (Fitch Ratings, 2016b).
Esta dispensa, sin embargo, representó un costo para Veracruz, ya que se

acordó que durante el plazo que durara, el Gobierno del Estado estaría
obligado a pagar una prima en favor de los Tenedores, aplicando una tasa
anual de 50 puntos base por el número de días transcurridos efectivamente
en cada período sobre el saldo insoluto de los Ceburs (0.5 puntos porcen-
tuales diarios). El pago se llevaría a cabo en cada una de las fechas de pago
que ocurrieran a partir del 1 de diciembre de 2016 y durante el tiempo que
durara la dispensa.
La Asamblea también acordó que el Gobierno del Estado sustituyera al

Auditor externo, debido, muy probablemente, a una sospecha de compli-
cidad para favorecer la opacidad en el manejo de la información financiera
del Estado. Asimismo, Fitch Ratings advirtió que estaría monitoreando la
evolución trimestral del pasivo circulante y las medidas que implemente el
Estado para cumplir con los compromisos financieros establecidos en los
contratos de las emisiones.
1.10. El pasivo circulante de los Organismos Públicos

Descentralizados
El pasivo circulante de los Organismos Públicos Descentralizados (OPD) está
constituido por cuentas por cobrar con un vencimiento de hasta un año. Se
integra por adeudos relacionados con pagos a proveedores, contratistas,
sueldos por pagar, participaciones y aportaciones federales, retenciones y
contribuciones por pagar, entre otros.
En los últimos años los Organismos Públicos Descentralizados (OPD) del

Gobierno del Estado de Veracruz registraron un creciente endeudamiento. En el
período 2010-2013 mostraron un incremento de 42%, al pasar de 13,019 mdp
50 |
en el primer año a 18,438 en el segundo, un incremento de 5,419 mdp. Este

pasivo no se publicó en la Cuenta Pública 2014, ni en los informes trimestrales
de 2015, por lo que durante dos años no se tuvo información sobre el mismo.
En noviembre de 2015, gracias a una solicitud de información promovida

mediante el sistema INFOMEX-Veracruz (No. 00583315) el Secretario de
Finanzas y Planeación, Antonio Gómez Pellegrín, dio a conocer que los
pasivos de los OPD eran de 342 mdp. (Oficio No. UAIP/794/2015). Sin em-
bargo, en la Cuenta Pública 2015, (que se publicó con un retraso de cuatro
meses, hasta julio de 2016) se informa que, en diciembre de ese año, ese
pasivo era de 10,033 mdp y que en 2014 había alcanzado un monto de 9,355
mdp (Gobierno de Veracruz, 2015). Es decir, la información que ofreció el
Secretario de SEFIPLAN estaba fuera de toda lógica y proporción.
Veracruz. Pasivo circulante de los OPD. 2015

10,033
342
Según Gómez Pellegrin Según Cuenta Pública
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015 y Oficio No. UAIP/794/2015, emitido por SEFIPLAN en noviembre de 2015.
| 51
Aun así, la información ofrecida en la cuenta pública parece cuestionable
porque el pasivo de 2015 es casi la mitad que el registrado en 2013, y resulta
poco creíble que ese pasivo se haya podido cubrir en dos años de tantas
estrecheces presupuestales.
Veracruz. Pasivo circulante de los Organismos Públicos

Descentralizados 2010-2015
(millones de pesos)
18,438
8,4
05
16,320
15,221
13,019
9,355 10,033
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuentas Públicas 2010-2015, Gobierno de Veracruz.
Por otra parte, ese comportamiento es poco probable también, porque es

resultado de una supuesta disminución de los pasivos de dos entidades
públicas, el Instituto de Pensiones del Estado (IPE) y Servicios de Salud de
Veracruz (SESVER), la cual, por su magnitud, resulta financieramente poco
creíble. De acuerdo con la información oficial, de 2013 a 2015 el IPE habría
disminuido su pasivo en 10,483 mdp, ya que éste era el monto registrado
en el primer año, mientras que para 2015 el registro aparece en cero. Lo
mismo sucede para SESVER, cuyo pasivo en 2013 era de 4,243 mdp y en
2015 se registra en cero. Es decir, en conjunto los dos organismos habrían
contribuido a disminuir los pasivos en 14,726 mdp. Sin embargo, ninguno
de los dos ha estado en condiciones financieras para cubrir sus adeudos y
menos en esa magnitud.
52 |
Veracruz. Pasivo circulante del IPE y SESVER

2010-2015
10,483
7,336
IPE SESVER
3,165 4,243
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015. Gobierno de Veracruz.
Por otra parte es de llamar la atención el amplio incremento de los pasivos

de otras entidades.
• El Régimen Estatal de Protección Social en Salud (REPSS-Seguro

Popular) cuyo pasivo se incrementó en 3,580 mdp en el mismo período,
• la Comisión del Agua del Estado de Veracruz (CAEV) con un aumento

de 1,505 mdp;
• el Colegio de Bachilleres con 458 mdp,
• el Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado con 163

mdp.
Lo anterior significa que, en conjunto, el pasivo de estos estos cuatro orga-

nismos se incrementó en 5,706 mdp.
| 53
Veracruz. Incremento del Pasivo circulante de OPD del
Gobierno del Estado 2013-2015
(millones de pesos)
Régimen Estatal de Protección Social en Salud (Seguro Popular) 3,580
Comisión del Agua del Estado de Veracruz 1,505
Colegio de Bachilleres del Estado de Veracruz 458
Sist. para el Desarrollo Integral de la Familia del Edo. de Ver. 209
Colegio de Estudios Científicos Y Tecnológicos del Edo de Ver. 163
Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial 62
Instituto Veracruzano de la Cultura (IVEC) 48
Instituto Veracruzano del Deporte 47
Procuraduría Estatal del Medio Ambiente 33
Consejo del Desarrollo de Papaloapan 28
Instituto de Capacitación para el Trabajo de Ver. 24
Instituto Tecnológico Superior de San Andrés Tuxtla 24
Instituto Tecnológico Superior de Acayucan 20
Instituto Tecnológico Superior de Misantla 19
Universidad Tecnológica del Centro de Veracruz 16
Instituto Tecnológico Superior de Cosamaloapan 16
Colegio de Educación Profesional Técnica del Edo. de Ver. 14
Instituto Tecnológico Superior de Tierra Blanca 13
Instituto Tecnológico Superior de Tantoyuca 13
Universidad Tecnológica de Gutiérrez Zamora 10
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública 2015.
Asimismo, estos organismos son también los que registran los montos
de deuda más elevados: REPSS con 4,941 mdp, lo cual significa el 49% del
total de la deuda de estos organismos; CAEV con 2,501 mdp, Colegio de
Bachilleres con 587 y Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos con 259
mdp. Si además se agrega el DIF con un pasivo de 685 mdp y el IPAX con 276,
resulta que estos siete organismos concentran el 92% del total (Gobierno de
Veracruz, 2015).
54 |
Veracruz. Monto del Pasivo circulante de los

OPD del Gobierno del Estado. 2015
(millones de pesos)
Régimen Estatal de Protección Social en Salud (Seguro popular) 4,941

Comisión del Agua del Estado de Veracruz 2,501
Sist. para el Desarrollo Integral de la Familia del Edo. de Ver. 685
Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial 276
Colegio de Estudios Científicos Y Tecnológicos del Edo. de Ver. 259
Instituto Veracruzano de la Cultura (IVEC) 84
Instituto Tecnológico Superior de San Andrés Tuxtla 49
Instituto Tecnológico Superior de Misantla 47
Instituto Tecnológico Superior de Acayucan 43
Procuraduría Estatal del Medio Ambiente 42
Instituto Veracruzano de la Vivienda 39
Universidad Popular Autónoma de Veracruz 38
Instituto de Capacitación para el Trabajo de Ver. 37
Instituto Tecnológico Superior de Tierra Blanca 35
Instituto Veracruzano de Educación para los Adultos 31
Consejo del Desarrollo de Papaloapan 30
Instituto Tecnológico Superior de Cosamaloapan 24
Universidad Tecnológica del Centro de Veracruz 20
Instituto Tecnológico Superior de Coatzacoalcos 20
Colegio de Educación Profesional Técnica del Edo. de Ver. 17
Instituto Tecnológico Superior de Las Choapas 16
Instituto Tecnológico Superior de Tantoyuca 14
Instituto Tecnológico Superior de Poza Rica 11
1.11. El déficit fiscal

Una de las razones que puede explicar, en parte, el endeudamiento tan ele-
vado es el déficit presupuestal en que incurrió el Gobierno del Estado durante
el período 2010-2016.
Anualmente, se presentaron desequilibrios presupuestales muy importantes,

iniciando en 2010 con un faltante de 20,244 mdp, resultado de una diferencia
negativa entre un gasto total que alcanzó los 46,610 mdp y un ingreso total
que apenas fue de 26,365.7 mdp. En 2011 el déficit alcanzó su monto más
alto, registrando un valor de 25,431 debido a que el gasto público se incre-
mentó hasta 60,020 mdp, mientras que los ingresos fueron de 34,589 mdp.
El gasto siguió creciendo de tal manera que en 2014 alcanzó el máximo nivel
de este período con un monto de 61,752 mdp, en tanto que los ingresos re-
gistraron un valor de 40,050 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015c). Al parecer,
en correspondencia con un conjunto de medidas de austeridad presupuestal,
| 55
el déficit habría disminuido hasta un monto de 10,816 mdp en 2016, como
resultado de una considerable reducción del gasto.
Veracruz. Ingreso-Gasto público del Gobierno del Estado. 2010-2016

(millones de pesos)
61,752
Ingreso 60,020 60,021 60,182
58,293
Gasto
46,610
45,389
44,402
40,050
38,000
34,589 35,370 34,573
26,366
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: Elaboración propia con datos del Plan de Ajuste 2015-2022. Gobierno del Estado de Veracruz.
Veracruz. Déficit presupuestal anual

del Gobierno del Estado. 2010-2016
(millones de pesos)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
-10,816
-13,891
-20,244
-22,182 -21,703
-24,651
-25,431
56 |
Al sumar el déficit de cada año se obtiene un monto acumulado de 138,918

mdp, resultado de la profunda distancia entre el gasto público que en todo el
período sumó un total de 392,267 mdp y un ingreso público que fue de sólo
253,349 mdp.
Veracruz. Ingreso-gasto y déficit acumulado del Gobierno

del Estado 2010-2016
392,267
253,349
Ingreso Gasto Déficit
138,918
Este enorme déficit explicaría por qué la deuda pública se incrementó en este
mismo período, a magnitudes nunca antes vistas.
| 57
02
Capítulo Dos
Gasto Público
L as erogaciones que constituyen el Presupuesto de Egresos del Estado, a

las que se les conoce como Gasto Público, son de vital importancia para la
vida del estado, ya que tienen efectos directos sobre la actividad económica
y sobre el bienestar de los veracruzanos, sobre el nivel de provisión de los
bienes públicos y sobre las decisiones que en materia de inversión y consumo
realizan todos los agentes económicos.
En general, el Gasto Público se aplica para proporcionar servicios educativos

y de salud, construir carreteras, puentes e infraestructura urbana, apoyar el
desarrollo del campo, realizar acciones para garantizar la seguridad pública,
procurar e impartir justicia, desarrollar actividades legislativas y atender el
costo financiero de la deuda pública.
| 59
En la estructura del Presupuesto de Egresos existen diversas formas especí-
ficas de clasificar el conjunto de gastos que realiza el Sector Público. Cada una
de ellas responde a la necesidad de presentar la información de tal manera
que ofrezca un conocimiento específico sobre el quién, en qué y para qué
se gasta. Así, la clasificación presupuestal debe entenderse como las formas
de distribución en que puede presentarse el presupuesto para identificar y
ordenar de la mejor manera las transacciones del sector público; las diversas
formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos para facilitar el aná-
lisis económico administrativo y contable de la acción gubernamental.
2.1. Clasificación económica del Gasto Público

En esta dimensión se puede identificar el tipo de bienes y servicios que ad-
quieren las instituciones del Gobierno estatal. Responde a la pregunta ¿en
qué se gasta?, y permite evaluar la influencia que ejerce el gasto público sobre
la economía, considerando el tipo de bienes y servicios que se adquieren.
El Presupuesto de Egresos para Veracruz en 2016 fue de 98,534 mdp, de los cuales
61,943 (63% del total) correspondieron al Gasto corriente, 3,216 mdp (3.3%) a
Gasto de capital, y 33,376 a Otras transferencias (Gobierno de Veracruz, 2016).
Gobierno de Veracruz. Gasto público en

clasificación económica. 2016
(millones de pesos)
Otras Gasto de Capital

Transferencias 3,216 3%
33,376 34%
Gasto Corriente
61,943 63%
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz 2016.
60 |
Los componentes de cada uno de los grandes apartados del gasto mencio-
nados arriba, se listan en la siguiente tabla:
Presupuesto de Egresos en clasificación económica

(millones de pesos)
Concepto (mdp) % del total

Total 98,535 100%
Gasto Corriente 61,943
Servicios Personales 40,881 41%
Materiales y Suministros 566 1%
Servicios Generales 1,275 1%
Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras
19,221 20%
Ayudas
Gasto de capital 3,216
Bienes Muebles 10 0.01%
Bienes Inmuebles e Intangibles 21 0.02%
Inversión Pública 3,185 3.23%
Otras transferencias 33,376
Participaciones y Aportaciones para los
17,537 18%
Municipios
Poder Legislativo 677 1%
Poder Judicial 1,494 2%
Organismos Autónomos 4,676 5%
Provisiones Salariales y Económicas 3,791 4%
Deuda Pública 5,200 5%
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.
El Gasto corriente
El Gasto corriente se constituye con las erogaciones en bienes y servicios
destinados a la realización de actividades administrativas y de operación
requeridas para el funcionamiento normal de las dependencias y entidades.
En 2016, el Gasto corriente en Veracruz se componía primordialmente

de pago por servicios personales (salarios y prestaciones del personal de
Gobierno) que sumaba un monto de 40,881 mdp (41% del presupuesto
| 61
total). Otro rubro importante en el gasto corriente es el de Transferencias,
asignaciones, subsidios y otras ayudas, donde se incluye primordialmente el
gasto que corresponde a los Organismos Públicos descentralizados) por un
monto de 19,221 mdp (20% del total) (Gobierno de Veracruz, 2016).
Gobierno de Veracruz. Gasto público en clasificación económica. 2016

(millones de pesos)
Servicios Generales,
Materiales y 1,275 2%
Suministros, 566 1%
Transferencias,
Asignaciones,
Subsidios y
Otras Ayudas,
19,221 31%
Servicios Personales,
40,881 66%
Gobierno del Estado. Gasto para el pago de servicios personales. 2016

(millones de pesos)
Administración
pública centralizada
3,883 9%
Sector Magisterial
(Nómina federal y estatal)
36,998 91%
62 |
Dentro del rubro de Servicios personales, en el pago de remuneraciones des-

tacan los salarios al Sector magisterial, es decir, a los profesores del Sistema
de Enseñanza Básica (tanto plazas federales como estatales) que representa
36,998 mdp, esto es, 91% del total del gasto en nómina. En menor proporción
participó el gasto en la nómina del sector público centralizado a donde se
destinaban 3,883 mdp (9%) (Gobierno de Veracruz, 2016).
Gasto público para el pago de servicios personales. 2016

(No incluye personal en Poderes, órganos autónomos ni Organismos públicos
descentralizados)
(millones de pesos)
Total salarios 40,881
Sector Público Centralizado 3,883

Mandos medios y superiores (Jefe de oficina o superior) 937
Analistas, técnicos y puestos homólogos 2,947
Sector Magisterial (Nómina federal y estatal) 36,998
El Gasto de capital
Es un tipo de erogación que se realiza para la compra o ejecución de obras
de infraestructura y demás gastos en programas y proyectos de inversión
que contribuyen a incrementar los activos fijos necesarios para la prestación
de los bienes y servicios públicos. Los bienes adquiridos o construidos bajo
este rubro de gasto corresponden con el activo fijo de las dependencias y
entidades.
El gasto de capital programado para 2016 en el Estado se componía primor-

dialmente por el que se realiza en Inversión pública (Proyectos productivos y
acciones de fomento) con un monto de 3,216 mdp, lo que representa 3.2%
del total (Gobierno de Veracruz, 2016).
Otras transferencias
En el rubro de Otras transferencias, al que se asignó un monto de 33,376 mdp
(35% del total del presupuesto) se agrupa el conjunto de erogaciones que no
| 63
son realizadas por el Poder Ejecutivo del Estado y el Gasto no programable,
que es un tipo de gasto que no se utiliza para la provisión de bienes y servicios
públicos, sino para atender compromisos establecidos en la ley o contraídos
con terceros, como la deuda pública.
En este rubro, entonces, se ubica el presupuesto de los Poderes Legislativo y

Judicial que fue de 677 mdp y 1,494, respectivamente. El de los Organismos
Autónomos de 4,676 mdp (5% del total), las Provisiones salariales y econó-
micas por 4,791 mdp (es un fondo de gasto contingente), el pago del servicio
de la deuda pública por 5,200 mdp y las Participaciones y Aportaciones
Federales a los municipios con un monto de 17,537 mdp que es el rubro de
mayor importancia en este grupo representando el 18% del presupuesto
estatal (Gobierno de Veracruz, 2016).
Recursos financieros del Presupuesto de Egresos que no ejerce el Poder

Ejecutivo
(millones de pesos)
Otras transferencias 33,375
Participaciones y Aportaciones para los Municipios 17,537

Poder Legislativo 677
Poder Judicial 1,494
Organismos Autónomos 4,676
Provisiones Salariales y Económicas 3,791
Deuda Pública 5,200
2.2. Clasificación administrativa del Gasto Público

Es el ordenamiento del Presupuesto de Egresos que tiene por objeto medir
la asignación institucional del gasto y facilitar su manejo y control, a través de
la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y en-
tidades públicas determinadas. Para su realización se toma en cuenta al eje-
cutor del gasto y trata de responder a la pregunta ¿quién gasta? La principal
utilidad de esta clasificación radica en que permite identificar con claridad a
los ejecutores de gasto. Para ello se utiliza un ordenamiento en Ramos pre-
64 |
supuestarios que son elementos que identifican y clasifican el gasto público

por entidades administrativas del Poder Ejecutivo, Poderes y organismos pú-
blicos autónomos que son: el Ramo Presupuestario Administrativo, el Ramo
Presupuestario del Sector Paraestatal y el Ramo Presupuestario Autónomo.
Para el Ramo Presupuestario Administrativo se destinó un total de 50,264

mdp para el financiamiento de las actividades de la Administración pública
centralizada, que agrupa a todas las dependencias de gobierno con relación
jerárquica directa con el titular del Poder Ejecutivo. Ahí destaca la Secretaría
de Educación, cuyo gasto fue de 38,046 mdp (39% del total) la Secretaría de
Salud con 6,098 mdp (6%) y la Secretaría de Seguridad Pública con 3,616 mdp
(4%). En conjunto, estas tres secretarías concentraron el 49% del total del
presupuesto del Gobierno estatal (Gobierno de Veracruz, 2016).
Gobierno del Estado de Veracruz. Gasto en clasificación administrativa

por dependencia del sector central. 2016
(millones de pesos)
Secretaría de Educación 38,046
Secretaría de Salud 6,098
Secretaría de Seguridad Pública 3,616
Secretaría de Gobierno 429
Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas 272
Secretaría de Desarrollo Social 138
Contraloría General 131
Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural y Pesca 123
Ejecutivo del Estado 115
Secretaría de Trabajo, Previsión Social y Productividad 90
Secretaría de Desarrollo Económico y Portuario 86
Secretaría de Protección Civil 85
Secretaría de Turismo y Cultura 76
Coordinación General de Comunicación Social 69
Oficina de Programa de Gobierno 33

Representación del Gob. del Estado de Veracruz en 13
la Ciudad de México
| 65
Gobierno del Estado de Veracruz. Gasto de Organismos públicos
descentralizados (Sector Paraestatal). 2016
(millones de pesos)
Régimen Estatal de Protección a la Salud (Seguro Popular)

6,794
Colegio de Bachilleres 956
Instituto de Pensiones del Estado 750
Institutos Tecnológicos Superiores 431
Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia 365
Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos 271
Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 209
Instituto Veracruzano de Educación para los Adultos 165
Instituto de Capacitación para el Trabajo 157
Radiotelevisión de Veracruz 110
Instituto Veracruzano de la Cultura 90
Comisión del Agua del Estado de Veracruz 55
Instituto de Espacios Educativos 45
Colegio de Veracruz 25
Consejo de Desarrollo del Papaloapan 25
Instituto Veracruzano de las Mujeres 21
Universidad Popular Autónoma de Veracruz 21
Universidad Tecnológica del Centro 21
Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente 18
Universidad Tecnológica del Sureste 17
Comisión de Arbitraje Médico 14
Instituto Veracruzano de Bioenergéticos 11
Consejo Veracruzano de Investigación Científica y 10
Desarrollo Tecnológico
Universidad Politécnica de Huatusco 10
Comisión Estatal para la Atención Integral
a Víctimas del delito 7
Academia Veracruzana de las Lenguas Indígenas 7
Instituto Veracruzano de Desarrollo Municipal 5
El Ramo Presupuestario Sector Paraestatal, que corresponde a los Organismos

Públicos descentralizados, recibe un total de 10,829 mdp, de los cuales 6,794
corresponden al Régimen Estatal de Protección a la Salud (Seguro Popular),
monto que representa 7% del presupuesto total del gobierno.
66 |
En el Ramo Presupuestario Autónomo se agrupan los órganos autónomos

y los Poderes Legislativo y Judicial. Ahí destaca el gasto de la Universidad
Veracruzana que fue de 2,293 mdp (2.3% del presupuesto total), el Poder
Judicial con 1,494 mdp (1.5%), el Organismo Público Local Electoral y la
Fiscalía General del Estado con 1,009 mdp (1%), respectivamente (Gobierno
de Veracruz, 2016).
Veracruz. Gasto de Órganos autónomos y Poderes del Estado. 2016

(millones de pesos)
Universidad Veracruzana 2,293
Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz 1,009
Fiscalía General del Estado 1,009
Órgano de Fiscalización Superior del Estado 175
Tribunal Electoral del Estado 83
Comisión Estatal de Derechos Humanos 48
Instituto Veracruzano de Acceso a la Información 39
Comisión Estatal para la Atención y Protección de

20
Periodistas
2.3. Gasto Público por fuente de financiamiento

El presupuesto que el Gobierno del Estado ejerce está compuesto por dos
tipos de recursos según su origen. El primero es el que se deriva de la re-
caudación de contribuciones estatales, que en 2016 fue de 9,113.4 mdp (9%
del total). El segundo se constituye con diversas transferencias federales, que
sumaron un total de 89,421 mdp, lo que significa que 91% del presupuesto
estatal fue financiado con recursos provenientes de la federación, y en
todos ellos su uso estuvo condicionado en destino y en monto (Gobierno de
Veracruz, 2016).
| 67
Gasto público según fuente de financiamiento. 2016
(millones de pesos)
Concepto Monto
Total presupuesto 98,534.70
Con ingresos de libre disposición 46,146.30

Con ingresos propios de gestión (incluye ingresos por colaboración
9,113.40
administrativa)
Con Participaciones Federales 37,042.90
Con recursos federales 52,378

Con Aportaciones Federales (Ramo 33) 45,542
Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo
25,452
(FONE)
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 5,390
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE) 774
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) 5,613
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Municipios
4,102
(FORTAMUN)
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 1,284
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y de
329
la Ciudad de México (FASP)
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
375
(FAETA)
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
2,224
Federativas (FAFEF)
Con Convenios Federales 6,836
Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular) 4,401
Programa PROSPERA 409
Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Veracruz 94
Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Veracruz 136
Programa Seguro México Siglo XXI 95
Fomento la Educación 1,223
68 |
Gasto público con recursos de libre disposición

Los recursos de libre disposición son aquellos que el Gobierno del Estado
puede utilizar sin ningún condicionamiento, decidiendo libremente el pro-
pósito para el que son asignados.
Está compuesto por las Participaciones federales que sumaron un monto

de 37,042.9 mdp (38%) del total. Estos recursos son entregados por la
Federación, no por un acto de descentralización, sino como un derecho por
la cesión de potestades tributarias derivados del Acuerdo de Coordinación
Fiscal, por lo que su uso no está condicionado. También se incluyen aquí
los ingresos propios, que al sumarlos a los anteriores hacen un total de
46,156.3 mdp.
Gobierno del Estado de Veracruz. Gasto según fuente de

financiamiento 2016
(millones de pesos y %)
Con ingresos propios

Convenios Federales, de gestión , 9,113 9%
6,836 7%
Participaciones
Federales, 37,043
38% Aportaciones
Federales (Ramo 33),
45,542 46%
Gasto público con recursos federales condicionados

Existe un conjunto de fondos federales cuyo uso está condicionado a lo
establecido por el Gobierno Federal, son los llamados Recursos etique-
tados, es decir, aquellos cuya disposición está restringida para un uso es-
pecífico. Aquí se agrupan los recursos asignados al Estado en el Ramo 033
| 69
del Presupuesto de Egresos de la Federación, denominados Aportaciones
Federales. A Veracruz en 2016 le correspondió un total de 45,542 mdp.
Asimismo, se incluyen aquí los recursos derivados de los Convenios
Federales por un total de 6,836 mdp. En conjunto estos rubros sumaron
52,378 mdp.
Entre los fondos pertenecientes a las Aportaciones destacan de manera

muy importante el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y
Gasto Operativo (FONE) al que se destinaron 25,452 mdp; el Fondo de
Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) que tuvo asignados 5,390
mdp; el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal
(FISM) con 5,613 mdp; el Sistema de Protección Social en Salud (Seguro
Popular) que recibió 4,401 mdp; y el Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de Municipios (FORTAMUN) con 4,102 mdp.
2.4. Restricciones y rigideces presupuestales

Es importante señalar que el Poder Ejecutivo tiene limitaciones para el
manejo del Presupuesto de Egresos que anualmente se aprueba. Las
primeras son un conjunto de restricciones derivadas de la existencia de
rubros de gasto que no ejerce directamente. Otras son un agregado de
compromisos legales o institucionales que impiden modificar la magnitud
de ciertas partidas presupuestales denominadas Rigideces presupuestales.
Restricciones presupuestales
Los rubros incluidos en el Presupuesto que no son ejercidos por el Poder
Ejecutivo se agrupan bajo el nombre de Otras Transferencias y sumaron en
2016 un total de 33,376 mdp que representa 34% del total (Gobierno de
Veracruz, 2016).
En el siguiente cuadro se detallan cada uno de los componentes de este

grupo de recursos:
70 |
Recursos financieros del Presupuesto de Egresos que no ejerce el Poder

Ejecutivo
(millones de pesos)
Otras trasferencias 33,376
Participaciones y Aportaciones para los Municipios 17,537

Organismos Autónomos 4,676
Provisiones Salariales y Económicas 3,791
Deuda Pública 5,200
Lo que quedó, entonces, bajo su control directo, fue un total de 65,159

mdp (sólo 66% del total). Pero el control que tiene sobre una parte de estos
recursos es limitada porque ahí se encuentran incluidos 25,452 mdp que
corresponden al pago de los salarios del magisterio federalizado, el cual
se realiza con el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto
Operativo, que no es manejado por el Gobierno del Estado, porque a partir
de 2014, ese fondo ya no se le transfiere. Aunque si se contabiliza como un
ingreso por transferencias del Ramo 033, a pesar de que el Gobierno federal
se encarga de manejarlo directamente para el pago a los profesores, a
nombre del Gobierno estatal. Por esta razón, este monto hay que deducirlo,
quedando una cantidad de 39,707 mdp bajo control del Gobernador.
Rigideces presupuestales
La parte del presupuesto que resulta de las deducciones arriba realizadas,
está sujeta a rigideces que se identifican con la naturaleza condicionada de
su uso y está compuesta por 10 fondos federales, que sumaron un monto de
12,929 mdp. Estos fondos son transferidos por la federación para ser apli-
cados en una sola función o fin determinado, es decir son rígidos.
No todos los fondos federales condicionados se incluyen aquí, porque en

algunos casos la ley permite utilizarlos para más de un propósito y eso le da
| 71
libertad de disposición al Gobierno del Estado, es decir, son fondos condicio-
nados de usos múltiples.
Los fondos condicionados rígidos se listan en el siguiente cuadro:
Fondos federales transferidos de uso condicionado para una sola función

(millones de pesos)
Total 12,929
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 5,390

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y de la
329
Ciudad de México (FASP)
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) 375
Sistema de Protección Social en Salud (Seguro Popular) 4,401
Programa PROSPERA 409
Instituto de Capacitación para el Trabajo del Estado de Veracruz 94
Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos del Estado de Veracruz 136
Programa Seguro México Siglo XXI 95
Fomento a la Educación 1,223
Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de egresos del Gobierno de Veracruz, 2016.
Deducidas estas rigideces, resulta un monto de 27,415 mdp al que hay que
restar una rigidez adicional: el pago de la nómina del Magisterio del sistema
estatal, compuesto por 67,679 profesores y para cuyo cumplimiento se
destinaron 11,546 mdp, por lo que restan entonces 15,869 mdp, que es en
realidad el monto que está totalmente bajo control del ejecutivo, y del cual se
utilizaron 3,883 mdp para el pago de la nómina del personal que labora en las
secretarías del Poder Ejecutivo, 1,841 mdp que se destinaron a materiales y
suministros para las oficinas de gobierno y para el pago de servicios generales
(agua, luz, teléfono, rentas, etcétera), otros 3,216 mdp destinados a inversión
pública, y 2,647 mdp a otros gastos.
72 |
Presupuesto de Egresos según su uso 2016

(millones de pesos)
Presupuesto total 98,535
Total rigideces presupuestales 86,947

Otras transferencias (No lo ejerce el Poder Ejecutivo) 33,376
Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo 25,452
Fondos federales transferidos, condicionados para una sola función 12,292
Nómina del Magisterio estatal 11,546
Otros fondos federales transferidos de uso condicionado múltiple 4,282
Total presupuesto de libre disponibilidad 11,587
Nómina de la burocracia en Secretarías 3,883
Materiales y Suministros 566
Servicios Generales 1,275
inversión pública 3,216
Otros gastos 2,647
2.5. Ineficiencia del Gasto Público

Durante 2014, el Gobierno del Estado de Veracruz destinó un total de 12,004
mdp para la realización 118 programas que no cumplieron total o parcial-
mente con sus objetivos (Gobierno de Veracruz, 2014).
Veracruz. Total de Programas presupuestarios y número de

programas con indicadores incumplidos por eje rector del PVD
76
Total de programas 64
Programas con indicadores
incumplidos 47
44
31 31
14 12
C. Un Veracruz Sustentable B. Economía fuerte para el D. Gobierno y Administración A.Construir el presente , un

progreso de la gente eficientes y transparentes mejor futuro para todos
Fuente: Elaboración propia con datos de Cuenta Pública del Gobierno del Estado 2014.
| 73
Los programas a realizar se encuentran clasificados en cuatro ejes rectores
del Plan Veracruzano de Desarrollo. Al analizar de manera desagregada por
eje rector, se puede observar que en algunas áreas de la administración pú-
blica estatal esta ineficiencia fue de mayor magnitud.
Veracruz. Presupuesto autorizado y % de incumplimiento por eje

rector del Programa Veracruzano de Desarrollo
Presupuesto autorizado
% de Indicadores no cumplidos
63% 68% 7,866 mdp

57%
72 %
2,237 mdp
1,830 mdp
71mdp
C. Un Veracruz B. Economía fuerte para D. Gobierno y A.Construir el presente,

Sustentable el progreso de la gente Administración eficientes un mejor futuro para
y transparentes todos
El eje rector A, Construir el presente un mejor futuro para todos, agrupaba

los programas orientados al desarrollo social ejecutados por el DIF, Secretaría
de Salud, Secretaría de Educación, Sedesol e Instituto de Espacios Educativos
entre otros. Este eje agrupó a las dependencias más ineficientes, ya que de
los 76 programas que ejecutaron, en 44 de ellos (86% del total) no se cumplió
con el 72% de los objetivos propuestos. Esto significa que los 7,866 mdp que
se ejercieron para la realización de estos programas se convirtieron en un
gran desperdicio. En este eje destaca la ineficiencia del Régimen Estatal de
Protección Social en Salud que tuvo un incumplimiento del 100%, Sedesol
con un 88%, la Secretaría de Salud no cumplió con el 82%, el Instituto de
Espacios Educativos con un 63% y el DIF tuvo un incumplimiento de 62%
(Gobierno de Veracruz, 2014).
74 |
En el eje Rector B, Economía fuerte para el progreso el de la gente, se agru-

paron los programas de SIOP, SEDARPA, SEDECOP, Consejo de Desarrollo del
Papaloapan, ICATVER, Secretaría de Turismo, Secretaría del Medio ambiente
e IVEC. En este eje 31 programas, es decir, 66% del total, no cumplieron con el
68% de sus objetivos. El gasto en estos programas fue de 2,237 mdp. En este
eje destaca la ineficiencia y despilfarro de la SEDARPA con 91% de sus metas
incumplidas; le sigue la SIOP 88%; el Consejo de Desarrollo del Papaloapan
con 67% de incumplimientos; la SEDECOP con 65% de metas incumplidas;
la Secretaría de Turismo con un 64%; el ICATVER con un 50% y el IVEC y el
Instituto de Bioenergéticos con 40% de incumplimiento respectivamente
(Gobierno de Veracruz, 2014).
Veracruz. Presupuesto autorizado y % de indicadores incumplidos

al 40 % o más por dependencia/entidad. Eje A del PVD
Presupuesto autorizado (en millones de pesos) % de Indicadores no cumplidos
100% 100%
88% 82%
63% 62%
56% 56%
3,026
43 % mdp
1,436
1,403
1,237 mdp
mdp
mdp
338 mdp
163 mdp 187 mdp
7 mdp 69 mdp
Secretaría de Instituto Instituto Secretaría de Régimen Instituto de Secretaría de Sistema para Secretaría de
Gobierno Veracruzano Veracruzano Educación Estatal de Espacios Desarrollo el Desarrollo Salud/
de la de Educación Protección Educativos Social Integral de la Servicios de
Vivienda para los Social en del Estado de Familia Salud de
Adultos Salud Veracruz Veracruz
| 75
Veracruz. Presupuesto autorizado y % de indicadores
incumplidos por dependencia/entidad. Eje B del PVD
91%
88%
65% 67%
64%
1,143
50% mdp
40%
40 % 210
52 66 118 132 mdp
mdp mdp mdp mdp
96
12 mdp
mdp
Instituto Secretaría de Secretaría de Instituto Secretaría de Instituto de Consejo de Secretaría de

Veracruzano de Desarrollo Turismo y Veracruzano de Desarrollo Capacitación Desarrollo del Infraestructura
la Cultura Económico y Cultura Bioenergéticos Agropecuario, para el Trabajo Papaloapan y Obras Públicas
Portuario Rural y Pesca del Estado de
Veracruz
El Eje rector D, Gobierno y Administración eficientes y transparentes, agrupó

los programas de la SPP, la SEFIPLAN, RTV, Secretaría de Protección Civil,
Contraloría General y Secretaría de Gobierno entre otras. Aquí se puede
observar un incumplimiento en 31 programas (48.4% del total) de los 64 que
integraban el eje. Aquí destaca el elevado nivel de ineficiencia de la SEFIPLAN,
con un 81% de sus objetivos incumplidos. También es importante el grado
de incumplimiento de la SPP donde no se cumplieron el 53% del total de los
objetivos planteados (Gobierno de Veracruz, 2014).
76 |
Veracruz. Presupuesto autorizado y % de indicadores incumplidos

al 40 % o más por dependencia/entidad. Eje D del PVD
1,835
81% mdp
100%
80%
84
54% mdp
299
mdp
53%
17 40%
1 mdp mdp
0.35 mdp
Contraloría Secretaría de Radiotelevisión Secretaría de Secretaría de

General Protección Civil de Veracruz Finanzas y Seguridad Pública
Secretaría de Planeación
Gobierno
Finalmente, en el eje rector C, Un Veracruz Sustentable, se agruparon

los programas a cargo de la CMAS, la Secretaría del Medio Ambiente y la
Procuraduría del Medio Ambiente. Este eje no cumplió con el 57% de los
objetivos establecidos en 12 de los 14 programas encomendados, es decir,
que en el 86% del total de los programas se incurrió en una elevada inefi-
ciencia, lo que representa un desperdicio de recursos de más de 70 mdp.
En este caso la mayor ineficiencia se observó en la Secretaría del Medio
Ambiente, con un incumplimiento en sus metas del 71%, mientras que la
CMAS incumplió en un 43%.
Este incumplimiento representa un desperdicio inaceptable porque los re-

cursos son escasos y provienen del esfuerzo de los veracruzanos que pagan
sus impuestos. No alcanzar las metas propuestas representó un retraso eco-
nómico y social para el Estado, ya que no se solucionaron los problemas para
los cuales esos recursos fueron destinados. (Gobierno de Veracruz, 2014).
| 77
03
Capítulo Tres
El sistema de
pensiones del Estado
3.1. El Régimen de Seguridad Social en Veracruz
E l Régimen de seguridad social en Veracruz está basado en un Sistema

de Reparto, también conocido como Sistema de solidaridad intergenera-
cional, o de Beneficio definido.
Este sistema se organiza a partir de contribuciones obligatorias que deben

realizar los trabajadores en activo y su patrón (en este caso el Gobierno del
Estado y demás entes públicos incorporados) con las que se constituye un
fondo para pagar las pensiones de los trabajadores que se van retirando. Las
contribuciones de los trabajadores actuales pagan las pensiones de los jubi-
lados actuales, con la expectativa de que cuando estos trabajadores que hoy
pagan las pensiones de los retirados, pasen a formar parte de la población
jubilada, reciban también su pensión de la misma manera, es decir, con las
aportaciones de nuevos trabajadores. Dicho de otro modo, existe un contrato
intergeneracional implícito, en virtud del cual, a cambio de las aportaciones
| 79
que los trabajadores realicen durante su etapa activa, recibirán una pensión
pagada por los que estén en activo en cada momento (Devesa 2008).
Lo anterior significa que las cotizaciones de los trabajadores no se destinan

a formar un fondo individual de ahorro que estaría disponible e inalterado
para el momento de su retiro. Por el contrario, el Sistema, al constituirse
como de solidaridad intergeneracional, depende de un fondo que se va ac-
tualizando a medida que se van jubilando los trabajadores actuales, lo cual
exige que exista una proporción razonable entre el número de trabajadores
en activo y los que ya reciben una pensión, de modo que las aportaciones
actuales sean suficientes para pagar las pensiones actuales. En otras pa-
labras, las prestaciones causadas no quedan financiadas totalmente en el
momento en que se producen. Sólo existen garantías financieras mientras
existan personas activas que realicen las aportaciones necesarias.
Una particularidad de este sistema es que no existe una relación entre las
cotizaciones del trabajador y lo que efectivamente recibe al momento de su
jubilación. Lo anterior en virtud de que la aportación que realiza el traba-
jador y su patrón es una proporción relativamente reducida de su sueldo,
mientras que la pensión que recibirá será del 100% de su salario percibido.
Adicionalmente, el monto de la pensión resulta superior al salario que se

tenía como trabajador activo, debido a que los pensionados se han jubi-
lado con el último sueldo de su carrera, al cual se le suman una serie de
asignaciones complementarias de diversa índole (antigüedad, quinquenios,
asignación docente, etcétera). Además, el monto de la pensión tiende a
ser mayor, ya que al salario bruto recibido no se le descuenta el 12% de
contribución personal al Instituto de Pensiones del Estado (IPE) que hace
como trabajador activo, ni el pago del seguro médico que se paga como
trabajador, puesto que el Gobierno del Estado subsidia este servicio para los
pensionados. Adicionalmente, el impuesto sobre la renta exento se eleva a
quince veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA) para los pensio-
nados ( Artículo 93, Ley del Impuesto sobre la Renta).
En la medida en que la remuneración individual promedio de los trabaja-

dores activos es inferior al monto individual promedio de cada pensión, las
contribuciones resultan ser insuficientes para generar los ingresos que se
80 |
requieren. En este sentido, en Veracruz la tasa de reemplazo era de 135%

durante 2016, que indica un desequilibrio enorme que deriva en el déficit
mencionado. Esto resulta de que en el estado el sueldo promedio de los
trabajadores afiliados al IPE es de 10,529 pesos mensuales, mientras que la
pensión promedio es de 14,188 pesos mensuales (Valuaciones Actuariales
del Norte, 2017):
14,187.92
Tasa de reemplazo = * 100
10,528.83
Tasa de reemplazo = 134.75%
La tasa de reemplazo (TR) indica la proporción que representa la pensión

promedio de una persona, comparada con el salario promedio de un tra-
bajador activo que contribuye al sistema, de modo que es un indicador
de la suficiencia o insuficiencia financiera, de la capacidad financiera de
los ingresos que se obtienen derivados de las cuotas y aportaciones para
pagar las pensiones. De manera que si la TR es ≤ 100 se considera que el
sistema está bien fondeado, de otro modo estará en desequilibrio debido a
un déficit actuarial.
A nivel mundial, es usual que los sistemas de pensiones se diseñen para

otorgar pensiones equivalentes a un monto que oscila entre el 40 y el 75%
de los sueldos promedios ganados durante la vida laboral. Esto como conse-
cuencia de que se considera que el sistema de pensiones no necesariamente
debe tener como propósito otorgar una pensión equivalente al 100% de los
ingresos de la vida laboral, sino una fracción de ésta, dado que las personas
mayores ya no tienen hijos que educar, son propietarias de su vivienda,
han adquirido la mayor parte de los bienes durables domésticos y tampoco
tienen grandes compromisos sociales. Por eso se considera razonable que la
base de la pensión se determine por el ingreso promedio de la vida laboral
(Kopits, Cubeddu y Haindl, 2000).
Adicionalmente, debe considerarse la disparidad que existe entre los sa-

larios de los trabajadores activos, de donde se derivan las cotizaciones, y
que sirven para el pago de las pensiones, misma que propicia una débil re-
caudación de cuotas y aportaciones debido al predominio de bajos salarios.
| 81
Asimismo, es necesario observar la disparidad de las pensiones actuales y el
peso que representan las pensiones elevadas. Esto refleja una incongruencia
que agudiza el problema del financiamiento del pago de las prestaciones.
Por lo anterior, en primer lugar, es pertinente considerar el volumen y

estructura de los salarios de los trabajadores que cotizan al IPE. En 2016,
63.8% de los trabajadores activos percibía un sueldo mensual inferior o igual
a 9,999 pesos (de los cuales, 44.1% recibía un salario entre 5,000 pesos y 9,
999 pesos; y 19.7% de 4,999 pesos o menos). En el otro extremo, el 1% del
total de los trabajadores activos mantenían un sueldo en un rango entre
40,000 y 49,999 pesos, mientras que sólo el 0.5% percibía sueldos de 50,000
o más. El 34.7% restante del total, recibían un salario mensual que fluctúa
entre 10,000 y 39,999 pesos.
IPE. Porcentaje de activos por rango de sueldo. 2016

El 63.9% de los
trabajadores activos
reciben un sueldo que va
de los 157 a los 9,999 pesos
44.1
El 1.5% de los trabajadores

19.7 19.6 activos reciben un sueldo
igual o mayor a 40,000 pesos
7.4
5.1
2.6
1.0 0.5
$157 a $4,999 $5,000 a $10,000 a $15,000 a $20,000 a $30,000 a $40,000 a $50,000 y

$9,999 $14,999 $19,999 $29,999 $39,999 $49,999 más
Rangos de sueldo
Fuente: Elaboración propia con datos del IPE.
Esta estructura de los sueldos ocasiona que las cotizaciones con las que
contribuyen los trabajadores sea baja y por tanto insuficiente para cubrir
los compromisos del pago de pensiones. Más de la mitad de los activos, es
decir, el 58.4% del total aporta de 18 a 999 pesos mensuales, lo que hace un
82 |
acumulado de 482 millones de pesos anuales, mientras que el 38.6%, que

aporta de mil a 3,999 pesos, contribuye con 786 mdp al año. Esto significa
que 97% de los trabajadores, aportan cuotas individuales que oscilan entre
los 18 y los 3,999 pesos, lo que al año representa un total de 1,268 mdp,
alrededor de un 30% del total de las cuotas y aportaciones recaudadas por
el IPE. En contraste, el restante 3% de los trabajadores contribuye con cuotas
individuales superiores a 4,000 pesos, pero aportan el 9% del total de cuotas
y aportaciones recaudadas.
IPE. Porcentaje de activos por rango de sueldo. 2016
El 97% de los activos aportan entre 18

y 999 pesos, lo que hace una aportación al
mes de 40.2 mdp
58.4
38.6
2.9
0.1 0.01
$18 a $999 $1,000 a $3,999 $4,000 a $6,999 $7,000 a $9,999 $10,000 a $13,386
Rangos de cuotas
Fuente: Elaboración propia con datos de activos 2016.
Otro problema que enfrenta el Instituto es la concentración de los recursos

pagados en las pensiones más elevadas y la escasez de recursos para
financiarlas. En este sentido, hay que puntualizar que el 5% del total de
pensionados, es decir 1,480 personas, concentran el 17.4% del total de los
recursos pagados, con pensiones iguales o superiores a 40,000 pesos. En el
otro extremo, 14,060 los pensionados, es decir el 47.5% obtienen apenas el
18% del total de los pagos por este beneficio y reciben pensiones en un rango
entre 163 y 9,999 pesos.
| 83
IPE. Concentración del monto total de pensiones por rango. 2016
El 47.5% de los pensionados El 5% de los pensionados

que tienen una pensión que que tienen una pensión que
va de los 163 a los 4,999 20.6% va de los 40,000 pesos o
pesos concentran el 4.7% más concentran el 17.4%
del monto total del monto total
15.9%
14.6%
13.3% 13.4%
10.8%
6.6%
4.7%
21.3% 26.2% 17.0% 12.8% 12.0% 5.5% 3.4% 1.6%

$163 a $4,999 $5,000 a $10,000 a $15,000 a $20,000 a $30,000 a $40,000 a $50,000 y
$9,999 $14,999 $19,999 $29,999 $39,999 $49,999 más
Fuente: Elaboración propia con datos del IPE.
45% de los pensionados Concentran 18%

Con pensiones que van de la nómina anual
de los 163 a los 906 mdp
9,999 pesos
mientras que
5% de los pensionados Concentran 17.4%

Con pensiones de de la nómina anual
40,000 peso y más 876 mdp
84 |
De lo anterior, si se compara el monto de las cuotas pagadas por los trabaja-

dores con los montos de las pensiones otorgadas se observa una problemá-
tica más compleja, debido a que el 58.4% de los trabajadores activos aportan
de 18 a 999 pesos, haciendo un total acumulado de 482 millones de pesos
anuales, lo que alcanza sólo para pagar la mitad de las pensiones del 5% de
los pensionados, cuya pensión es de un monto igual o superior a 40,000
pesos, las cuales equivalen a 876 mdp anuales, lo que indica una diferencia
de 394 mdp.
Es decir, 57,232 trabajadores pagan apenas la mitad de las pensiones más

altas, que reciben 1,480 pensionados
Al mes
58.4% aporta acumulando

de los Activos
de 18 a 999 pesos 482 mdp
mientras
5%
de los pensionados Se les pagan 40,000 acumulando
pesos y más 876 mdp
-394
Existe por tanto

una diferencia de
mdp
| 85
Esta disparidad entre contribuciones cobradas y pensiones pagadas se
aprecia mejor si se observa la cantidad de trabajadores que se requieren
para pagar las pensiones de mayor magnitud, considerando la prevalencia de
salarios bajos. De este modo, para pagar una pensión de 100,000 pesos, se
necesitan, 333 trabajadores con un sueldo de 2,500 pesos y una aportación
de 300 pesos, o 250 trabajadores con sueldo de 3,333 pesos y cuota de 400
pesos, o, entre otras posibles combinaciones, 100 trabajadores con un sueldo
de 8,325 pesos y una aportación de 999 pesos.
Número de trabajadores que se necesitan para cubrir

una pensión de 100 mil pesos por monto de sueldo
333
250
200
167
143
125
100
2,500.0 3,333.3 4,166.7 5,000.0 5,833.3 6,666.7 8,325.0

SUELDO
Fuente: Elaboración propia con datos de la nómina de pensiones 2016.
Para el caso del pago de una pensión de 80,000 pesos se necesitarán, por
ejemplo, 267 trabajadores con un sueldo de 2,500 y aportación de 300 pesos,
o 200 trabajadores con sueldo de 3,333 pesos y cuota de 400 pesos o, en
el mejor de los casos, 80 trabajadores con un sueldo de 8,325 pesos y una
aportación de 999 pesos.
86 |
Número de trabajadores que se necesitan para cubrir

una pensión de 80 mil pesos por monto de sueldo
267
200
160
133
114
100
80
2,500.0 3,333.3 4,166.7 5,000.0 5,833.3 6,666.7 8,325.0
SUELDO
Y para pagar una pensión de 50,000 pesos se necesitarán 167 trabajadores

con un sueldo de 2,500 pesos y aportación de 300 pesos, 125 trabajadores
con sueldo de 3,333 y cuota de 400 pesos, 100 trabajadores con un sueldo de
4,166 y aportación de 500 pesos o, en el mejor de los casos, 50 trabajadores
con un sueldo de 8,325 y una aportación de 999 pesos.
Número de trabajadores que se necesitan

para cubrir una pensión de 50 mil pesos por monto de sueldo
167
125
100
83
71
63
50
2,500.0 3,333.3 4,166.7 5,000.0 5,833.3 6,666.7 8,325.0

SUELDO
| 87
Como puede observarse, en la medida que los salarios y, por tanto, las con-
tribuciones son mayores, el número de trabajadores que se requieren para
pagar una pensión disminuye. Sin embargo, debido a la prevalencia de sala-
rios bajos y la existencia de pensiones muy elevadas, resulta que el número
de trabajadores requeridos para financiar el pago de las pensiones resulta
exorbitante, lo cual dificulta la cobertura de este beneficio.
3.2. El déficit actuarial

Una característica que identifica este tipo de sistema de pensiones es que
se compromete a garantizar el pago de la pensión hasta la muerte del
trabajador y a sus beneficiarios durante el tiempo estipulado en el plan.
Por ello se debe contar con los recursos suficientes para hacer frente a sus
obligaciones presentes y futuras, razón por la cual debe estimar el valor
presente de los pasivos de todas las generaciones aseguradas mediante es-
tudios actuariales, considerando distribuciones de probabilidad de sobrevi-
vencia del trabajador y sus beneficiarios y algún factor de descuento, para
conocer con precisión los pagos que deberá realizar en el mediano y largo
plazo, y estar en condiciones de determinar cuál debe ser el monto de las
contribuciones que se requiere recibir de los derechohabientes. Estas con-
diciones deben tener la finalidad de que el sistema esté permanentemente
bien fondeado. Cuando es el caso que el sistema no está suficientemente
financiado aparece un déficit actuarial; esta es, precisamente, la situación
por la que atraviesa actualmente el Sistema de Pensiones de Veracruz.
Es conveniente señalar que el déficit actuarial es la diferencia entre las

obligaciones futuras de seguridad social y el monto de los ingresos futuros
para el pago de dichas obligaciones. Cuando el sistema de pensiones está
en déficit actuarial se debe a que los ingresos futuros totales estimados
son menores al costo total futuro de las pensiones a pagar para cualquier
período de valoración dado. En este caso se reconoce que el Sistema de
Seguridad Social es insolvente.
El déficit actuarial debe considerarse como una deuda que el sistema tiene
con sus afiliados para el futuro, porque deberá de cumplir obligaciones con
el pago de las pensiones hasta que mueran, y después a la viuda y a sus
88 |
hijos menores de edad. Adicionalmente se deben dar préstamos y otras

prestaciones previstas en la Ley.
Un factor que explica la aparición de estos déficits es la alta sensibilidad

al cambio demográfico que presentan este tipo de sistemas de pensiones,
lo cual influye fuertemente en las posibilidades de su financiamiento. En
sus inicios, este sistema presenta una etapa de acumulación de recursos,
porque el número de trabajadores activos es mayor y aumenta más que los
pensionados. Es una etapa en la que los fondos no utilizados para el pago
de pensiones pueden utilizarse en inversiones rentables que multipliquen
su monto.
Con el transcurso del tiempo la población envejece y el número de pen-

sionados y los pagos a realizar se incrementan, mientras que el ritmo de
crecimiento del número de trabajadores en activo, así como los ingresos,
tienden a ser menores que los gastos de manera continua y sistemática,
hasta que aparece y se profundiza el déficit actuarial.
Según puede observarse en el siguiente cuadro, el Déficit actuarial de largo

plazo del sistema de pensiones de Veracruz es de 114,962.5 millones de
pesos. Esto significa que, en este momento, el IPE carece, y carecerá en el
futuro, de esa cantidad de recursos para asegurar el pago de las pensiones,
actuales y futuras, toda vez que el Activo actuarial, es decir, las aporta-
ciones futuras de los trabajadores activos, es menor que el Pasivo actuarial,
compuesto por el valor de las obligaciones futuras a pagar.
Asimismo, puede observarse el deterioro que ha presentado el sistema de

pensiones, que en 1999 tenía un Déficit actuarial de 53,556.1 millones de
pesos, mismo que se incrementó en 115% para el año 2017. Esto como
resultado de un aumento del Pasivo actuarial en 162% en el mismo período,
a pesar de que el Activo actuarial creció en 194%.
| 89
IPE
Déficit y pasivo actuarial 1999 – 2017
(millones de pesos)
Activo actuarial
Pasivo actuarial Déficit actuarial
(Valor presente de las
Año (Valor presente de las (Diferencia
aportaciones futuras de
obligaciones futuras) Activo – Pasivo)
los trabajadores activos)
1999 77,924.00 131,480.10 -53,556.10
2003 52,201.30 133,054.70 -80,853.40
2005 19,583.20 99,011.40 -79,428.10
2008 70,178.80 153,616.70 -83,437.90
2009 114,977.00 254,206.70 -139,229.80
2010 101,824.00 280,094.00 -178,270.00
2011 132,374.20 327,931.80 -195,557.60
2012 142,833.80 354,753.20 -211,919.40
2014 159,991.20 359,840.60 -199,849.40
2015 218,890.70 323,963.50 -105,072.80
2016 223,393.90 335,740.80 -112,346.90
2017 229,441.00 344,403.50 -114,962.50
Fuente: Estudios Actuariales del IPE de diversos años.
Lo anterior es resultado, entre otros aspectos, de la dinámica demográfica

y la tendencia histórica que sigue la contratación de personal al interior del
gobierno estatal, ya que ha propiciado una Tasa de dependencia sumamente
baja, de 3.3 trabajadores por cada pensionado en 2016. Este indicador resulta
de comparar el número de personas pensionadas con el número de trabaja-
dores activos e indica el número trabajadores en promedio que cotizan para
fondear el sistema de pensiones por cada persona que recibe una pensión,
td=Activos/Pensionados. Esta condición imposibilita el financiamiento sufi-
ciente del sistema con cuotas y aportaciones de los trabajadores de nueva
contratación. A menor tasa de dependencia, menor es la capacidad de finan-
ciamiento del pago de las pensiones, puesto que existe una proporción muy
pequeña de trabajadores activos contribuyendo para el pago de una pensión.
90 |
IPE. Tasa de dependencia 2009-2040 (Activos/pensionados)

4.6
4.0
3.5
2.9
2.3
2.4
1.8
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2019
2030
2035
2040
2018
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Fuente: Elaboración propia con datos de IPE. De 2009 a 2018 son registros administrativos. De 2019 a 2040 son datos estimados del Estudio
Actuarial 2017.
Esto se debe a que el ritmo de crecimiento de los trabajadores en activo desde

2009 es inferior al del número de pensionados. Mientras que el volumen
de pensionados creció en 52% de 2009 a 2016, el número de trabajadores
decreció -6.2% en el mismo período. Con grandes diferenciales año con año,
como en 2011 en que los pensionados crecieron en un 8.4% mientras que los
trabajadores se redujeron en -0.3% y en 2016 en que los primeros crecieron en
4.2 y los segundos disminuyeron en -1.2%.
Veracruz. Tasa de crecimiento de trabajadores activos y pensionados del IPE
8.4% 2008-2040
Tasa de crecimiento Activos
Tasa de crecimiento Pensionados
7.0% 7.1% 7.0%
6.7%
6.5% 5.9%
5.0%
4.6% 4.2% 4.0%
3.5%
3.3%
3.5% 2.7%
2.7%
1.0% 9.9%
0.7% 0.7%
0.2% 0.7%
0.5%
2017
2008
2009
2010
2012
2013
2014
2015
2016
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2035
2040
-0.3%
2011
Fuente: Elaboración propia con datos de IPE. -1.2%
| 91
Lo más grave es que la tendencia hacia una Tasa de Dependencia cada vez menor
continuará en el futuro, agravando la situación financiera del sistema de pen-
siones. Según se deriva de la proyección demográfica de activos y pensionados
elaborada en el Estudio actuarial 2017 (Valuaciones Actuariales del Norte 2017)
se espera que el valor de este indicador caiga a 2.7 trabajadores por cada pen-
sionado en 2020 y llegue a 1.9 en 2028. Es decir, en un plazo no mayor a diez
años habrá descendido a casi la mitad de su valor, debido a que se estima que
el número de pensionados alcanzará ese año, un monto de 53,208 personas, un
incremento esperado de 69% comparado con el valor registrado en 2017, mien-
tras que el total de trabajadores activos apenas habrá crecido un 7% en el mismo
período, pasando de 96,778 en 2017 a 103,943 personas en 2028, lo que implica
un incremento absoluto de 27,165 personas, cantidad que representa apenas la
mitad del incremento absoluto que registrará el número de pensionados.
En el largo plazo, en 2040, el número de pensionados se habrá duplicado con

respecto a su valor en 2017 (en ese período crecerá un 108%) alcanzando un
número de 61,722, y la tasa de dependencia será de 1.8 trabajadores por pen-
sionado, porque el número de trabajadores apenas habrá llegado a 113,422,
creciendo tan sólo un 17% en el mismo período. Esto agudizará la fragilidad
financiera del sistema de pensiones, acercándolo peligrosamente a un colapso,
de no tomarse medidas para corregir su deterioro.
3.3. La problemática del financiamiento

La situación de quiebra financiera que presenta actualmente el Sistema de
Pensiones de Veracruz representa uno de los problemas más graves que vive
el Estado y se evidencia de manera indiscutible en la dificultad para pagar en
tiempo y forma las pensiones a los cerca de 30 mil pensionados y jubilados,
debido a los montos que ha alcanzado el déficit anual que ha venido creciendo
desde su aparición en 1992 y que, en 2016 alcanzó un valor de más de 2,433
mdp. El Gobierno del Estado se ha encargado de cubrirlo mediante subsidios,
pero también para éste se convirtió ya en un enorme compromiso financiero,
cada vez más difícil de cubrir.
Con un déficit tan elevado no existe forma de que el Instituto de Pensiones del
Estado, organismo público encargado de la administración del Sistema, pueda,
92 |
por sí mismo, garantizar el pago a los pensionados actuales y en el futuro a

los casi 100,000 trabajadores en activo, quienes en un ritmo creciente harán
aumentar en los próximos años el número de jubilados que demandarán una
pensión. El problema se vuelve más grave cada vez que ingresa un nuevo traba-
jador pues el sistema no le está garantizando el pago de la pensión en el largo
plazo, ya que para que eso suceda, deberá haber, después, más trabajadores
que serán quienes financien a éstos que ahora ingresan.
IPE
Ingresos, gastos y balance total anual. 1982 – 2016
(pesos corrientes)
Año Ingresos Gastos Déficit – superávit
1982 1,418,725 587,955 830,770

1983 1,853,194 884,824 968,370
1984 2,639,367 1,364,442 1,274,925
1985 4,317,734 2,407,312 1,910,422
1986 6,417,963 4,158,653 2,259,310
1987 15,401,266 11,413,495 3,987,771
1988 30,816,740 21,409,632 9,407,108
1989 43,888,086 30,497,689 13,390,397
1990 56,608,655 45,950,625 10,658,030
1991 82,918,342 74,287,681 8,630,661
1992 111,144,186 114,019,292 -2,875,106
1993 139,431,410 158,463,727 -19,032,317
1994 162,723,369 203,280,721 -40,557,352
1995 191,046,271 265,674,400 -74,628,129
1996 250,288,008 355,145,266 -104,857,257
1997 483,809,004 480,903,941 2,905,063
1998 605,755,337 605,496,946 258,391
1999 768,164,154 773,562,590 -5,398,437
2000 890,108,071 934,959,533 -44,851,462
2001 1,018,943,899 1,157,708,034 -138,764,135
2002 1,101,104,749 1,320,472,274 -219,367,524
2003 1,202,031,601 1,494,778,986 -292,747,385
Fuente: Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz.
| 93
IPE
Ingresos, gastos y balance total anual. 1982 – 2016
(pesos corrientes)
Año Ingresos Gastos Déficit – superávit
2004 1,179,738,245 1,660,635,609 -480,897,364

2005 1,483,382,404 1,839,437,994 -356,055,590
2006 1,521,835,623 2,029,176,269 -507,340,647
2007 1,759,743,743 2,234,626,826 -474,883,083
2008 1,831,559,810 2,435,890,299 -604,330,489
2009 1,909,275,056 2,745,660,314 -836,385,258
2010 2,075,820,929 3,207,023,390 -1,131,202,461
2011 2,494,309,814 3,521,414,964 -1,027,105,150
2012 2,575,824,183 3,976,441,181 -1,400,616,997
2013 2,607,632,393 4,345,186,533 -1,737,554,140
2014 2,738,270,196 4,931,600,289 -2,193,330,092
2015 3,361,719,856 5,619,387,457 -2,257,667,602
2016 3,635,061,185 6,068,308,683 -2,433,247,498
Fuente: Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz.
De mantenerse el déficit se implicará en los próximos años un riesgo para la exis-

tencia del Instituto, debido a que es necesario reducir la brecha que existe entre
los egresos y las aportaciones, que entraña la creación de una aportación extraor-
dinaria, que en los próximos 20 años tendría que ser de igual magnitud que el
valor de los beneficios que se reciben. De lo contrario, ese diferencial deberá ser
cubierto con recursos presupuestales del Gobierno del Estado, lo que representa
una seria amenaza para la estabilidad de las finanzas públicas estatales.
Esta brecha entre ingresos y egresos se puede observar en la siguiente gráfica,

que ilustra el comportamiento de los egresos y las aportaciones futuras como
proporción del valor de la nómina de pensionados. Y donde se observa que
dicho diferencial (Déficit actuarial) se agranda en la medida que los ingresos
por aportaciones permanecen constantes, y los egresos se incrementan, for-
mando una joroba que alcanza sus puntos más altos en el período 2025-2040,
momento en que las aportaciones extraordinarias representarán un monto
superior a lo recaudado por cuotas y aportaciones.
94 |
IPE. Ingresos, aportaciones futuras y déficit actuarial 2018-2118

70
Déficit actuarial anual
Porcentaje de la nómina
Egresos
por pago de pensiones
Ingresos por aportaciones
0
2018 2028 2038 2048 2058 2068 2078 2088 2098 2108 2118
Aportaciones Aportaciones extraordinarias Egresos
Fuente: Elaboración propia con datos de la valuación actuarial del Sistema de Pensiones y Prestaciones Contingentes del IPE Veracruz, 2018.
Esta tendencia duplicará el déficit actual en 2025, cuando sería de 6,015

millones de pesos y cuadruplicará en 2045 al llegar a 16,675 millones de
pesos, monto que se alcanzaría cuando el trabajador que hoy está iniciando a
cotizar, tuviera la antigüedad suficiente para jubilarse. Es decir, con un déficit
de esa magnitud y sin modificar las condiciones actuales en que se financia el
pago de las pensiones, un trabajador que inicie a cotizar hoy, podría no tener
asegurado el pago de su pensión cuando obtenga la antigüedad y lo solicite.
IPE. Déficit institucional 2017-2045 (millones de pesos corrientes)

0
-6,014.9
-16,670.0
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
Fuente: Elaboración propia con datos de Valuaciones Actuariales del Norte, Resultados de la Valuación Actuarial del Sistema de Pensiones y
prestaciones Contingentes del Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz al 31 de diciembre de 2016.
| 95
Hasta el momento, el único mecanismo que ha garantizado el pago del dé-
ficit de pensiones ha sido el uso de recursos presupuestales del Gobierno
del Estado. Sin embargo, continuar así pone en riesgo las finanzas públicas
estatales porque entraña problemas en la asignación y uso del presupuesto,
ya que año con año, esa cantidad es mayor, y el Gobierno se ve obligado a
obtenerla reduciendo el presupuesto de otras dependencias o programas
públicos, tales como atención a la salud, educación, infraestructura,
atención a los pobres, mejoramiento del bienestar, seguridad pública, et-
cétera. En la práctica este fenómeno implica dejar de construir escuelas,
clínicas, hospitales, carreteras, puentes, infraestructura en general y limitar
la compra de medicamentos, subsidios a los pobres y adultos mayores,
dejando de favorecer, con ello, a millones de veracruzanos y provocando
un fenómeno de regresividad en el gasto público, porque el beneficio de
los recursos públicos se concentra en una reducida cantidad de personas,
muchas de las cuales obtienen pensiones muy elevadas. Así, por ejemplo,
en 2018 el pago de 610 pensiones mayores a 50 mil pesos representa un
monto de 470.8 millones de pesos, lo que equivale a 21% del subsidio que
otorga el Gobierno del Estado al IPE, que este mismo año es de 2,261 mi-
llones de pesos.
Asimismo, una mayor asignación de recursos públicos para el pago del déficit
de pensiones también limita la posibilidad de ampliar el empleo público por
la vía de una mayor contratación de personal o la basificación de quienes
hoy trabajan por contrato o son eventuales. Esta circunstancia, restringe
la posibilidad de ampliar la base de contribución y el fortalecimiento de la
capacidad de pago de las pensiones presentes y futuras, puesto que son los
empleados de gobierno quienes con sus cuotas y aportaciones contribuyen
a este pago. De este modo, el sistema de pensiones se encuentra en un
“círculo vicioso” que lo pone en riego de colapso. La lógica del sistema de
pensiones, basado en la solidaridad intergeneracional, exige que crezca
permanente el número de trabajadores en activo; pero si los recursos para
contratación se ven limitados, (porque rivalizan en su uso con el pago de las
pensiones) ese número no crecerá y tampoco lo harán el monto de cuotas
y aportaciones. Esta condición debilita la capacidad financiera para pagar
96 |
pensiones y amplía la necesidad de utilizar recursos presupuestales del

gobierno estatal para tal propósito.
En los últimos años, el subsidio que el Gobierno del Estado otorga al IPE
ha crecido rápidamente. Mientras en 2015 alcanzaba un monto de 1,286
millones de pesos, en 2018 es 76% superior, registrando un valor de 2,261
millones de pesos.
El peso que representa actualmente el pago del subsidio para cubrir el déficit
de pensiones se puede dimensionar de manera clara al comparar su valor
como proporción de los ingresos de libre Disposición del Gobierno del Estado
(Ingresos propios más Participaciones Federales). Así, mientras en 2015 el
subsidio representaba el 2.9% de estos Ingresos, en 2018 equivale al 4.1%.
Para mostrar con mayor claridad cómo rivaliza el subsidio con otros usos
posibles del gasto público, es pertinente considerar que el monto del sub-
sidio presupuestado para el IPE en 2018 equivale a casi la mitad del presu-
puesto anual de la Secretaría de Seguridad Pública y representa el 84% del
presupuesto destinado a la Universidad Veracruzana. Asimismo, equivale al
30% del presupuesto anual de Servicios de Salud de Veracruz y al 31% del
presupuesto del Régimen Veracruzano de Protección Social en Salud.
De igual modo, puede observarse que el subsidio al IPE es 31% superior al

presupuesto asignado al Poder Judicial; es 56% más grande que el presu-
puesto de la Fiscalía General del Estado; 70 % superior al del Sistema para
el Desarrollo Integral de la Familia, y 81% superior al de la Secretaría de
Infraestructura y Obras Públicas. Asimismo, se observa que su monto es
118% superior al presupuesto asignado a los 25 Institutos y Universidades
Tecnológicas del Estado; es 131% superior al de Sedesol y 209% superior al
presupuesto que recibe el Poder legislativo.
| 97
Presupuesto de Egresos por dependencia y entidad 1/con presupuesto
superior al subsidio que recibe el IPE.
(pesos)
7,574,132,232 7,324,463,322
4,978,118,074
2,697,165,269 2,261,106,926
Servicios de Salud Régimen Veracruzano Secretaría UV IPE

de Veracruz de Protección Social de Seguridad Pública
en Salud
1/ No incluye a la Secretaría de Educación de Veracruz (SEV) ni a la Secretaría de Finanzas y Planeación (SEFIPLAN).

Fuente: Elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Veracruz 2018.
Presupuesto de Egresos por dependencia y entidad

con presupuesto superior al subsidio que recibe el IPE
(pesos)
IPE 2,261,106,926
Poder Judicial 1,722,772,907
12 Secretarías y Oficinas 1/ 1,482,934,110
Fiscalía General del Estado 1,445,026,868
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia 1,330,594,137
Secretaría de Infraestructura y Obras Públicas 1,245,796,151
Comisión del Agua del Estado de Veracruz 1,225,025,186
9 Organismos para la Educación, Ciencia y Tecnología 2/ 1,211,320,330
COBAEV 1,165,753,619
OPLE 1,109,900,000
25 Institutos y Universidades Tecnológicas 1,037,717,168
Otras dependencias y entidades 3/ 1,026,543,979
SEDESOL 978,695,980
Poder Legislativo 732,185,000
Otros Órganos autónomos 4/ 398,037,416
1/ Incluye SEGOB, SEDARPA, Contraloría General, Oficina del C. Gobernador, STPSP, Comunicación Social, SEDECOP,
SECTUR,SEDEMA, Oficina del Programa de Gobierno y Secretaría de Salud.
2/ Incluye CECYTEV, Instituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz, Colegio Nacional de Educación Profesional
Técnica, IVEA, ICATVER, COLVER, UPAV, Fondo Mixto de Fomento a la Investigación Científica y Tecnológica, Consejo
Veracruzano de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y Fideicomiso del Programa Nacional de Becas y
Financiamiento para la Educación Superior en el Estado de Veracruz.
3/ Instituto Veracruzano de la Vivienda, Fideicomiso Fondo Ambiental, Instituto de la Policía Auxiliar y Protección
Patrimonial, RTV, IVEC, IVD, Fideicomiso 2% Impuesto Sobre Hospedaje, Fideicomiso Parque Temático Takilhsukult (Tajín),
Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente, IVM, Comisión de Arbitraje Médico, Academia Veracruzana de las
Lenguas Indígenas, Comisión Ejecutiva para la Atención Integral a Víctimas del Delito, Fideicomiso Público del Organismo
acreditador de Competencias Laborales del Estado de Veracruz, IVDM.
4/ Incluye ORFIS, Tribunal Electoral, CEDH, IVAI, CEAPP.
98 |
Presupuesto de Egresos 2018 agrupado por dependencia o entidad.

(pesos)
Proporción que representa

el Subsidio al IPE como %
Descripción Importe
del presupuesto de otras
dependencias
Secretaría de Educación 41,897,467,943 5%
Secretaría de Finanzas y Planeación 9,241,018,267 24%
Servicios de Salud de Veracruz 7,574,132,232 30%
Régimen Veracruzano de Protección
7,324,463,322 31%
Social en Salud
Secretaría de Seguridad Pública 4,978,118,074 45%
UV 2,697,165,269 84%
IPE 2,261,106,926 100%
Poder Judicial 1,722,772,907 131%
12 secretarías y Oficinas 1/ 1,482,934,110 152%
Fiscalía General del Estado 1,445,026,868 156%
Sistema para el Desarrollo
1,330,594,137 170%
Integral de la Familia
Secretaría de Infraestructura
1,245,796,151 181%
y Obras Públicas
Comisión del Agua del Estado de Veracruz 1,225,025,186 184%
9 organismos para la Educación,
1,211,320,330 187%
Ciencia y Tecnología 2/
COBAEV 1,165,753,619 194%
OPLE 1,109,900,000 204%
25 institutos y Universidades Tecnológicas 1,037,717,168 218%
Otras dependencias y entidades 3/
1,026,543,979 220%
SEDESOL 978,695,980 231%
1/ Incluye SEGOB, SEDARPA, Contraloría General, Oficina del C. Gobernador, STPS, Comunicación Social, SEDECOP, SECTUR,
SEDESMA, Oficina del Programa de Gobierno y Secretaría de Salud.
2/ CECYTEV, Instituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz, Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica,
IVEA, ICATVER, COLVER, UPAV, Fondo Mixto de Fomento a la Investigación Científica y Tecnológica, Consejo Veracruzano
de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y Fideicomiso del Programa Nacional de Becas y Financiamiento para
la Educación Superior en el
3/ Instituto Veracruzano de la Vivienda, Fideicomiso Fondo Ambiental, Instituto de la Policía Auxiliar y Protección
Patrimonial, RTV, IVEC, IVD, Fideicomiso 2% Impuesto Sobre Hospedaje, Fideicomiso Parque Temático Takilhsukult (Tajín),
Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente, IVM, Comisión de Arbitraje Médico, Academia Veracruzana de las
Lenguas Indígenas, Comisión Ejecutiva para la Atención Integral a Víctimas del Delito, Fideicomiso Público del Organismo
acreditador de Competencias Laborales del Estado de Veracruz, IVDM.
| 99
Presupuesto de Egresos 2018 agrupado por dependencia o entidad.
(pesos) (concluye)
Proporción que representa

el Subsidio al IPE como %
Descripción Importe
del presupuesto de otras
dependencias
Poder Legislativo 732,185,000 309%
Otros órganos autónomos 4/ 398,037,416.00 568%
4/ ORFIS, Tribunal Electoral, CEDH, IVAI, CEAPP.
Agrava más esta situación el hecho de que el Gobierno del Estado no cumpla
con el pago del subsidio de manera completa y oportuna, como sucedió
durante el gobierno de Javier Duarte, que desplegó un gran desorden ins-
titucional y generó un enorme pasivo, debido a que durante varios años el
Instituto no recibió en su totalidad el subsidio que, como obligado solidario
le correspondía entregar al Gobierno del Estado, como lo señala la Ley de
Pensiones del Estado en su artículo 98. Independientemente de otros
recursos que como patrón tenía que pagar y en lo que también fue omiso.
Evidentemente, esto debilitó las finanzas del Instituto en tal magnitud, que
no sólo no tenía dinero para pagar las pensiones mensualmente, sino que
además propició una dramática reducción de su Reserva Técnica.
Adeudo por subsidio extraordinario no transferido al IPE. 2009-2016

(pesos)
Año Adeudo
2009 316,254,331
2010 675,813,227
2011 548,384,716
2012 861,692,906
2013 964,314,969
2014 1,561,146,914
2015 1,376,912,228
2016 1,582,793,327
Total 7,887,312,619
Fuente: Elaboración propia con datos de IPE
100 |
Es pertinente mencionar que, a pesar de toda esta problemática, no se

aplicaron en su momento las medidas correctivas que exigía la realidad. A
lo largo de la existencia del Sistema, la Ley de Pensiones ha sido reformada
siempre de manera tardía, incompleta y fallida. Por ejemplo, el Déficit actua-
rial apareció por primera vez en 1992, y aunque era evidente ya desde 1989,
el superávit existente disminuía año con año, la ley se reformó hasta 1996.
IPE: Superávit-Déficit Actuarial 1982-1992

(pesos corrientes) 13,390,397
10,658,030
9,407,108
8,630,661
3,987,771
1,274,925
830,770 2,259,310
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Fuente: Elaboración propia con datos de IPE. -2,875,106
Esta tardanza en las modificaciones legales que ya eran urgentes, permitió

que el déficit anual se incrementara en 3,547% en ese período, al pasar de
2.9 mdp en 1992 a 104,8 mdp en 1996. Sin embargo, la reforma, sólo hizo
desaparecer el déficit dos años, pues en 1999 volvió a presentarse la misma
situación deficitaria, de tal modo que para 2001 era superior al observado en
1996. A pesar de ello, la ley sólo volvió a reformarse hasta 2007, permitiendo
que el monto del déficit anual aumentara en 8,697% al pasar de 5.4 mdp
en 1999 a 474.9 mdp en 2007. Esta reforma tampoco resolvió el problema
porque el déficit no desapareció y siguió su crecimiento. Finalmente, en 2014
se realizó una nueva reforma, tardía, incompleta y fallida como las anteriores.
Su tardanza permitió que el déficit anual aumentara en 362%, pasando de
474.9 mdp en 2007 a 2,193.3 millones en 2014 y, como es evidente, tampoco
puso fin al déficit.
| 101
IPE. Ingresos, gastos y balance total anual. 1982-2016
(pesos corrientes)
6,500,000,000
5,500,000,000
Ingresos Gastos Déficit-superávit
4,500,000,000
Reforma a la Ley de
Pensiones 1996 Reforma a la
3,500,000,000 Ley de
Pensiones 2007
2,500,000,000
1,500,000,000 Reforma a la
Ley de
Pensiones 2014
500,000,000
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
-500,000,000
-1,500,000,000
-2,500,000,000
Fuente: Instituto de Pensiones del Estado de Veracruz
Todo lo anterior, explica en parte el reducido tamaño de la Reserva Técnica,

que es el fondo que se fue constituyendo durante la etapa de acumulación del
sistema y que, si bien llegó a ser de magnitudes considerables, no fue inver-
tido de manera rentable; además de sujetarse a una irregular administración.
En esta etapa de déficit actuarial el fondo debió servir para financiar, en

parte, el pago de las pensiones actuales. Sin embargo, la merma que sufrió
y la necesidad que tuvo el Instituto de utilizarlo en los últimos años, dada
la negativa del gobierno estatal de proveerle de un subsidio suficiente, lo
redujeron casi a nada. A principios de 2016 se informaba que este fondo era
de casi 6,000 mdp: 2,857 mdp en inversiones financieras y 3,000 mdp en
bienes inmuebles. En noviembre de 2016 la información existente permitía
concluir que la Reserva Técnica en inversiones financieras había disminuido
a poco menos de 1,000 mdp y los bienes inmuebles, con el mismo valor, no
generaban ingresos para fondear el pago de las pensiones.
102 |
IPE. Montos de la Reserva Técnica

(millones de pesos)
2,857.1
2,402.4
2,268.4
2,153.6
2,276.4 2,061.6
967.2
dic - 10
mar - 11
jun - 11
sep - 11
dic - 11
mar - 12
jun - 12
sep - 12
dic - 12
jun - 13
mar - 16
jun - 16
sep - 16
nov - 16
mar - 13
sep - 13
mar - 14
dic - 13
jun - 14
sep - 14
dic - 14
mar - 15
jun - 15
sep - 15
dic - 15
Fuente: Elaboración propia con datos de IPE.
Adicionalmente es necesario considerar que a lo largo de varios años el

Instituto utilizó recursos del Fideicomiso de la Reserva Técnica para desti-
narlos a su programa de préstamos e inversiones, donde deberían ser de-
vueltos, incluidos sus rendimientos. Sin embargo, el Órgano de Fiscalización
Superior (ORFIS) detectó en 2016 que existía un faltante de 4,130.5 mdp en
la Reserva Técnica del IPE, de recursos pertenecientes a este Fideicomiso,
que fueron retirados de este fondo con el propósito de ser utilizados para
préstamos e inversiones, pero que no fueron reincorporados, como era obli-
gatorio hacerlo, a pesar de que el IPE ya los había recuperado (ORFIS, 2016).
3.4. Incremento de las prestaciones

El déficit actuarial que crece de manera sistemática año con año y que
amenaza la sobrevivencia del sistema de pensiones en el mediano plazo, es
resultado también del otorgamiento de generosos y crecientes beneficios a lo
largo del tiempo, que no correspondieron con el incremento en las tasas de
contribución de trabajadores y patrones, de modo que asegurara el equilibrio
presupuestal necesario.
| 103
De hecho, el diseño original del sistema de pensiones prefiguró la problemá-
tica que actualmente se vive, pues durante las primeras etapas de su exis-
tencia, no establecía restricciones en la edad de jubilación. Esta prerrogativa
propició que, al aumentar la esperanza de vida, el pago de pensiones para
las primeras generaciones se extendiera por décadas. Evidentemente esta es
una falla en el diseño puesto que las cotizaciones no fueron calculadas para
mantener una relación con los beneficios que se otorgan, de manera que
pudiera existir equilibrio entre los ingresos y los gastos que se mantuviera a
lo largo de toda la vida de cada pensionado.
Posteriormente se crearon otras prestaciones como el pago de aguinaldo y del

seguro médico, así como la nivelación y la pensión móvil que incrementaron
las pensiones anualmente al ritmo que lo hacían los salarios contractuales
y por encima de la inflación. Estos beneficios se obtuvieron sin un corres-
pondiente incremento en la contribución de trabajadores y patrones, y por
lo mismo no constituían parte de la tasa de cotización del trabajador. Estos
beneficios adicionales fueron creados por acuerdos tomados por el Consejo
Directivo del IPE a lo largo de varias décadas y posteriormente fueron incor-
porados a la Ley de Pensiones.
Un recuento de las prestaciones adicionales que históricamente fueron obte-

niendo los pensionados a lo largo de los años, explica de manera clara cómo
se fue conformando esta crisis. La primera nivelación a las pensiones se dio
con la reforma a la Ley de Pensiones en 1961 al incluirse en la Ley el aumento
a las pensiones concedidas bajo el siguiente esquema:
104 |
IPE
Nivelación de las pensiones 1961
(pesos)
Monto del Incremento

Rango de la pensión Incremento porcentual promedio
mensual mensual
Pensiones con asignación mensual hasta 200.00 90.00 45%
De 200.01 a 300.00 75.00 30%
De 300.01 a 400.00 60.00 17%
De 400.01 a 700.00 45.00 8%
De 700.01 a 1,000.00 25.00 3%
Incremento porcentual total promedio 21%
Disposiciones Generales. Art. 132. Cada tres años el Consejo directivo, con base en los cálculos actuariales que se realicen
al efecto, determinará la posibilidad de aumentar el monto de las pensiones concedidas. os del Presupuesto de Egresos del
Gobierno del Estado de Veracruz 2018.
Transitorio 1°. A partir del 1° de enero de 1961, las pensiones de retiro concedidas con anterioridad a esa fecha, serán
aumentadas conforme a la distribución del presente cuadro.
Reforma a la Ley de Pensiones del Estado de Veracruz 1961.
Es importante señalar que la concesión del incremento estaba condicionada,

pues el texto de la Ley señalaba que el Consejo determinaría, cada tres años,
la posibilidad de aumentar el monto de las pensiones concedidas, aunque en
la práctica se aplicó el incremento sin observar esa condición, mismo que en
promedio fue del 21%, aunque en el caso de las pensiones más bajas alcanzó
hasta un 45%.
La segunda disposición acordada en materia de nivelación de las pensiones

se adoptó en 1967 al reformarse el artículo 131 de la Ley 5, en la que se es-
tableció que cada seis años se haría una revisión del monto de las pensiones
para determinar la posibilidad de mejorarlas de acuerdo con la inflación. Esta
reforma estableció la siguiente modificación:
| 105
IPE
Nivelación de las pensiones 1967
(pesos)

Rango de la pensión Incremento porcentual promedio
mensual mensual
Menores de 300.00 se ajustarán a 600.00 200%
De 300.01 a 350.00 se aumentarán 300.00 92%
De 900.01 a 1, 000.00 se aumentarán 45.00 5%
Incremento promedio total 49%
Art. 131. Cada seis años se hará una revisión de las cuantías de las jubilaciones y pensiones para determinar la posibilidad
de mejorarlas en caso de aumento del costo de la vida de acuerdo con los índices elaborados por el Banco de México, en
proporción que no exceda del coeficiente de incremento que se observe en los mismos y siempre que los dictámenes
actuariales lo aconsejen, basados en la valuación que se haga sexenalmente de las reservas del Instituto.
Artículos Transitorios
Art 5. Las pensiones concedidas con anterioridad a esta Ley y que se encuentren vigentes, quedarán modificadas a partir del
día en que, entre vigor, en la forma que expresa el presente cuadro.
En esta ocasión el incremento también quedó condicionado a que los estu-

dios actuariales indicaran si era procedente otorgar ese beneficio, ya que la
Ley señalaba expresamente, que se realizaría siempre que los dictámenes
actuariales lo aconsejen, basados en la valuación que se haga sexenalmente
de las reservas del Instituto (Art. 131 de la Ley reformada).
En 1973 se otorgó un nuevo incremento al monto de las pensiones gracias a

un Acuerdo del Consejo Directivo del IPE (IPE, 1972), que concedió aumentos
en promedio del 13%, aunque en el caso de las pensiones más bajas el incre-
mento fue 71.5%. Inmediatamente después, en diciembre de 1973, el Consejo
Directivo autorizó un incremento adicional que en promedio fue de 9%.
106 |
Incremento de las pensiones otorgado mediante Acuerdo del Consejo Directivo

del IPE No. 14,018 del 28 de diciembre de 1972
(pesos)
Estimación Número de Beneficiarios Aumento

Rango Actual Aumento
propuesta beneficiarios (%) (%)
300 a 400 30,819 52,200 87 4.6 600 71.5
401 a 500 33,331 44,400 74 3.9 600 33.3
501 a 600 48,639 56,889 75 4 110 20
601 a 700 162,833 190,973 268 14.2 105 16.1
701 a 800 80,146 90,746 106 5.6 100 13.3
801 a 900 81,144 90,169 95 5.1 95 11.1
901 a 1,000 77,524 84,724 80 4.3 90 9.5
1,001 a 1,100 95,330 103,066 91 4.8 85 8.1
1,101 a 1,200 83,144 88,904 72 3.8 80 7
1,201 a 1,300 88,513 93,763 70 3.7 75 6
1,301 a 1,400 63,749 67,039 47 2.4 70 5.2
1,401 a 1,500 72,755 76,005 50 2.6 65 4.5
Subtotal 917,927 1,038,878 1,115 59 120,951 13.1
1,501 a 2,000 478,790 485,971 271 14.1 7,181.00 1.5
2,001 a 3,000 710,036 720,686 282 15 10,650.00 1.5
3,001 a 4,000 508,719 513,806 150 7.9 5,087.00 1
4,001 a 5,000 225,055 227,305 51 2.9 2,250.00 1
5,000 en
91,858 92,776 16 0.9 918 1
adelante
2,014,458 2,040,544 770 41 26,086.00
Promedio ponderado sobre el importe total
2,932,385 3,079,422 1,885 100 147,037 5
Incremento a las pensiones mediante Acuerdo del Consejo No. 15,074 del 1° de
diciembre de 1973 (pesos)
Pensiones de 0,000.00 a 1,500.00 mensuales aumentan el 10%
1,501.00 a 2,000.00 mensuales aumentan el 9%
3,001.00 mensuales aumentan en $175.00
| 107
En 1974 el Consejo Directivo acordó nuevamente un incremento adicional
que entró en vigor en abril de 1975 (IPE, 1975), que en promedio aumentó
las pensiones en un 22%, aunque las pensiones más bajas se incrementaron
en un 107%.
Incremento de los Beneficios otorgados con anterioridad al 1° de septiembre

de 1974
(pesos)
Pensiones de 0,000.00 a 600.00 mensuales aumentan en 320.00 107%

601.00 a 1,000.00 mensuales aumentan en 320.00 40%
1,001.00 a 1,608.00 mensuales aumentan en 320.00 25%
5,001.00 en adelante - -
Dos años después, en noviembre de 1976, se acordó un nuevo incremento en

función a la antigüedad de la pensión, otorgándose un aumento de 50% a las
de mayor antigüedad y de un 20 y 10% a las demás.
Acuerdo del Consejo No. 18,408 del 19 de noviembre de 1976, a partir del 1° de
septiembre de 1976
(pesos)
Desde su fundación Hasta 30 abril 1970 50%

Desde 1° mayo 1970 Hasta 31 agosto 1973 20%
Desde 1°septiembre 1973 Hasta 31 de agosto 1976 10%
Percepciones de más de 6,960.00 0%
Casi de manera inmediata, en noviembre de 1977, se otorgó otro incremento

en promedio de 10% a todas las pensiones, siendo las más beneficiadas las
de menor monto que recibieron un aumento de 20%.
108 |
agosto de 1977
(pesos)
De 0,000.00 hasta 1,000.00 20%

De 1,000.01 hasta 2,000.00 15%
De 2,000.01 hasta 3,000.00 10%
De 3,000.01 hasta 4,000.00 9%
De 4,000.01 hasta 5,000.00 8%
De 5,000.01 hasta 6,000.00 7%
De 6,000.01 hasta 7,000.00 6%
De 7,000.01 hasta 9,000.00 5%
De 9,000.01 hasta 12,000.00 $450.00
De 12,000.01 hasta -------
Al año siguiente, en noviembre de 1978, se acordó un nuevo aumento,

retroactivo a agosto del mismo año, incrementando las pensiones de la si-
guiente manera:
agosto de 1978. Se aplicará a los beneficios otorgados con anterioridad al 1° de
septiembre de 1977
(pesos)

Rango de la pensión
Incremento porcentual promedio
Hasta $2,0000.00 $300.00 15%
De $2,000.01 hasta $3,000.00 $350.00 14%
De $3,000.01 hasta $4,000.00 $455.00 13%
De $4,000.01 hasta $5,000.00 $500.00 11%
De $5,000.1 en adelante $600.00 12%
De 900.01 a 1, 000.00 se aumentarán 45.00 5%
En 1980, el Consejo Directivo acordó otorgar nuevos incrementos de la siguiente

manera (IPE, 1979a): a los jubilados con percepción mensual de hasta de 2,990
pesos, la cantidad necesaria para alcanzar el salario mínimo vigente en la zona
de Xalapa, Veracruz, que en ese momento era de 4,220 pesos mensuales; lo que
| 109
significó un incremento a las pensiones de, al menos, 71%. Y a los de percepción
superior, un incremento mensual de 550 pesos, esto es, cuando más, 24%. A los
pensionados por vejez e invalidez se les otorgaron aumentos proporcionales a
los años de servicio. A los pensionados por incapacidad se le concedieron 180
pesos mensuales. En las pensiones por muerte se otorgó un incremento de
550 pesos mensuales a los beneficiarios de pensiones por viudez y orfandad
anteriores a 1972 y de 425 pesos mensuales a las otorgadas con posterioridad.
En 1979 se reforma nuevamente la Ley para darle movilidad permanente y

constante a las pensiones, al crear la llamada Pensión móvil que consiste en
incrementar el monto de la pensión cada vez que se otorgue un incremento
salarial a los trabajadores en activo, en un porcentaje igual al que reciban
éstos. De igual modo, la reforma creó la prestación de Aguinaldo para los pen-
sionados, el cual sería recibido a partir de ese año en igual número de días al
que percibieran los trabajadores en activo y nunca menor al del año anterior
(Reforma a la Ley de Pensiones del Estado, 1979)
Para ambas prestaciones la Ley establecía el condicionamiento de que el

estudio actuarial determinara si existían posibilidades financieras para otor-
garlas. Sin embargo, se volvió práctica común su otorgamiento año con año sin
consulta alguna de los estudios actuariales, mediante los cuales debió haberse
advertido el desgaste financiero que estas prestaciones provocaban y el modo
en que estaban socavando las bases del sistema de pensiones. Como resultado
de esta nueva disposición, en noviembre de 1980, el Consejo Directivo (IPE,
1979b) autorizó nuevos incrementos a las pensiones de 19% en promedio.
Incrementos a las Pensiones y Jubilaciones Sujetas al Régimen de Pensión Móvil

Noviembre de 1980
(pesos)
Rango Incremento porcentual
Hasta 7,000.00 21.60%

De 7,000.01 hasta 9,500.00 18.75%
De 9,500.01 hasta 15,000.00 15.40%
De 15,000.01 en adelante $2,310.00
110 |
Derivado del establecimiento de la Pensión móvil, se determinó aplicar incre-

mentos a las pensiones concedidas hasta 1980 equivalentes a 750 pesos por
plaza y 23 pesos por hora. Asimismo, a las otorgadas hasta 1979, se aplicaron
los siguientes incrementos: Una diferencia de 3% a partir del 1 de septiembre
de 1980; un incremento de 5% en el sobresueldo por concepto de cambio en
las zonas económicas; un incremento de entre el 3% y 5% debido a que el ma-
terial didáctico se incorporó al sueldo. Y se aplicó el aumento que recibieron
los trabajadores en servicio activo a partir del 1 de septiembre de 1981, que
fueron cantidades fijas, pero se calcularon como porcentajes, de modo que
quedaron de la siguiente manera:
Incremento a las pensiones derivadas de los aumentos al salario de los

trabajadores en activo a partir del 1° de septiembre de 1981
(pesos)
Porcentaje
Rango de sueldo Incremento
Fluctuante
De 6,300.00 a 7,000.00 2,050.00 32.54 y 29.29%
De 7,001.00 a 8,500.00 2,050.00 32.14 y 26.47%
De 8,501.00 a 9,000.00 2,450.00 28.82 y 27.22%
De 9,001.00 a 10,500.00 2,650.00 29.44 y 25.24%
De 10,501.00 a 11,900.00 2,850.00 27.14 y 23.95%
De 11,901.00 a 13,500.00 3,050.00 25.63 y 22.59%
De 13,501.00 a 15,500.00 3,250.00 24.07 y 20.97%
De 15,501.00 en adelante 3,450.00 22.26%
En el mismo sentido, el Consejo Directivo (IPE, 1982) aplicó incrementos del

20% en promedio a las pensiones a partir del 18 de febrero de 1982, de la
siguiente manera:
Incrementos a las pensiones aplicados a las concedidas con anterioridad al 1°

de septiembre de 1981
(pesos)
Incremento Porcentaje
Rango de sueldo
porcentual Fluctuante
Hasta 20,000.00 30% 26.17% y 22.14%
De 20,001.00 hasta 30,000.00 20% 17.32% y 14.16%
De 30,001.00 en adelante 10% 7.05%
| 111
Además, a los jubilados se les proporcionó un incremento adicional extraor-
dinario, en función a la calidad del empleo desempeñado, el cual consistió en
una cantidad fija del siguiente modo:
Incremento Adicional Extraordinario a las Pensiones por Jubilación 1981

(pesos)
Límites Aumento Especial
De 400 a 1,000 2,500 sin exceder 3,300

De 1,001 a 2,000 2,000 sin exceder 4,100
De 2,001 a 3,000 1,500 sin exceder 4,900
De 3,001 a 4,000 1,000 sin exceder 5,950
De 4,001 a 5,000 750 sin exceder 7,000
De 5,001 a 6,000 500 sin exceder 8,200
De 6,001 a 10,000 400 sin exceder 13,000
En septiembre de 1984 el Consejo directivo proporcionó un incremento

extraordinario de emergencia a todos los pensionados que hubiesen obte-
nido su pensión hasta diciembre de 1981 (IPE, 1984). Los de fecha posterior
ya se beneficiaban desde el inicio con la pensión móvil, y que consistió en
aumentar la pensión al 65% del salario neto que tuvieran los trabajadores
en activo, siendo un beneficio sólo para aquellos pensionados cuya pensión
fuera, cuando más, de un monto de cuatro salarios mínimos de ese año
(66,880 viejos pesos).
En agosto de 1986 se concedió un incremento extraordinario de emergencia

a todas las pensiones obtenidas a partir de ese año. Asimismo, se acordó
igualar las pensiones al 75% de las percepciones netas que tuvieran los tra-
bajadores en activo, beneficiando a los pensionados de antes del 31 de julio
de 1984 (IPE, 1986).
Es importante señalar que el mismo Acuerdo indica que, para el otorgamiento

de este incremento, era necesaria la realización un estudio actuarial, para
evaluar la repercusión financiera al nivelar las pensiones. Sin embargo, tam-
bién señala que, ante la demanda reiterada del aumento, este se concedía sin
contar con dicho estudio actuarial.
112 |
En junio de 1987, el Consejo Directivo llevó a cabo la nivelación de las pen-

siones al 100% del salario líquido de los trabajadores en activo, para aquellos
jubilados antes de julio de 1984 (IPE; 1987a). El resto recibirían un incre-
mento porcentual, sobre la misma base, de acuerdo con los años de servicios
y en 1988 se les nivelaría al 100%. Ese mismo criterio se acordó aplicar a las
pensiones por vejez, invalidez, incapacidad y muerte. En este mismo año, se
incorporó también como concepto de cotización los Quinquenios y la Prima
de antigüedad, considerándolos como parte del sueldo básico, las cuales
deberían haberse cotizado al menos tres años para ser consideradas como
parte de la pensión (IPE, 1987b). Asimismo, en abril y septiembre de 1988,
se autorizó el incremento de hasta un 30% al monto de las pensiones del
personal docente de la Universidad Veracruzana (IPE, 1988) que prestó sus
servicios en plazas que se cancelaron.
En diciembre de 1989 se aprobó que, en el cálculo del importe de las pen-

siones, no se consideraran los conceptos de la cuota al IPE, ni el Impuesto
sobre productos del trabajo que gravaban al trabajador activo (IPE, 1989), lo
que en la práctica significó incrementar la pensión al 100% del salario bruto
de los trabajadores en activo.
En agosto de 1990 se autorizó incluir la percepción del personal docente

denominada Compensación AC en el monto de las pensiones (IPE,1990), sin
que existiera ninguna limitante en cuanto a la antigüedad de su cotización.
En la práctica, esto condujo a otorgar pensiones más altas sin que se hubiese
cotizado suficientemente ese incremento, con lo que se debilitó la capacidad
de fondeo de las mismas, toda vez que cualquier trabajador que recibiera
esa remuneración podría incorporarla a su pensión, con independencia de
cuantos años la hubiese recibido y cotizado. En 1991 sucedió lo mismo con
la percepción denominada Asignación docente genérica (IPE, 1991), con las
mismas implicaciones en materia de incremento de la pensión y de la reduc-
ción de la capacidad financiera del IPE.
Una prestación adicional importante que obtuvieron los pensionados es el

pago del seguro médico por parte del Gobierno del Estado, mismo que se
materializó en el año 1993, al ser incorporados al seguro médico facultativo
del IMSS de manera gratuita, no sólo los pensionados, sino también sus de-
| 113
pendientes económicos. Tal prestación se otorga desde entonces como un
subsidio del gobierno y no representa ningún costo para los pensionados,
puesto que se obtuvo sin que las tasas de contribución se incrementaran.
Cabe señalar que, hasta antes de julio de 1993, el IPE pagaba esta prestación
a los pensionados de manera proporcional y diferenciada. Así, en ese año,
de un total 4,997 pensionados que tenía el Instituto, se cubrió el 100% de
las cuotas al IMSS de 428 de ellos, el 70% de 201 y el 40% de 161 pensio-
nados. Es decir, un total de 790 pensionados recibían total o parcialmente
este beneficio mientras que, de los restantes 4,207, el IPE no hacía ninguna
contribución. A partir de agosto de 1993, el IPE se hizo cargo del pago del
IMSS de los 4,997 pensionados que existían en ese momento.
En este escenario es razonable que, debido a la acumulación de incrementos

en los beneficios obtenidos por los pensionados, el monto del pago de las
pensiones se incrementara de manera sustancial, comparado con lo que se
pagaría cada año si ese desembolso se hubiera seguido haciendo conforme
a lo que originalmente señalaba la Ley de Pensiones de 1952. Por esta razón,
tan sólo de 1984 a 1999, el costo de las pensiones se incrementó más de dos
veces con respecto a lo que se pagaría según la ley original. Es decir, en 1999 el
costo del pago de las pensiones era superior en 45% al que hubiese sido si las
prestaciones se hubieran seguido pagado conforme señalaba la Ley de 1952.
Veracruz: costo de la nómina de pensionados 1984-1999

(nivel anual en miles de pesos)
Costo Relación
Costo Costo Costo Costo Costo Costo
de otros a la Ley
Año según Ley del 65% del 75% del 100% del 100% total
benefi- original 8/
original 1/ líquido 2/ líquido 3/ líquido 4/ bruto 5/ planilla 7/
cios 6/ (%)
1984 1,076 29 -- -- -- -- 1,105 102.7
1985 1,797 150 -- -- -- -- 1,947 108.3
1/ Beneficios según Ley original de 1952.

2/ Septiembre de 1984, Consejo del IPE acuerda incrementar la pensión al 65% del sueldo líquido.
3/ Agosto de 1984, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 75% del sueldo líquido.
4/ Julio de 1987, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo líquido. Septiembre de 1987, Consejo acuerda
incorporar el quinquenio y la prima de antigüedad.
5/ Enero de 1990. Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo bruto.
6/ Octubre de 1990, Consejo Acuerda incorporar la asignación complementaria. Mayo de 1991, Consejo Acuerda incorporar
la asignación Docente.
7/ Suma de todas las columnas.
8/ Porcentaje de la última columna en término de la primera columna.
Fuente: IPE; cálculos del FMI.
114 |
Veracruz: costo de la nómina de pensionados 1984-1999

(nivel anual en miles de pesos)
Costo Relación
Costo Costo Costo Costo Costo Costo
de otros a la Ley
Año según Ley del 65% del 75% del 100% del 100% total
benefi- original 8/
original 1/ líquido 2/ líquido 3/ líquido 4/ bruto 5/ planilla 7/
cios 6/ (%)
1986 2,893 242 145 -- -- -- 3,28 113.4
1987 5,616 469 937 1,146 -- -- 8,168 145.4
1988 10,442 873 1,743 4,352 -- -- 17,41 166.7
1989 15,215 1,272 2,54 6,341 -- -- 25,368 166.7
1990 20,224 1,69 3,376 8,429 3,641 438 37,798 186.9
1991 28,456 2,378 4,75 11,859 5,123 8,415 60,981 214.3
1992 41,352 3,456 6,903 17,234 7,445 17,019 93,409 225.9
1993 60,117 5,024 10,035 25,055 10,823 24,742 135,796 225.9
1994 78,347 6,548 13,079 32,652 14,105 32,245 176,976 225.9
1995 102,6 8,575 17,127 42,759 18,471 42,226 231,758 225.9
1996 134,235 11,219 22,408 55,944 24,166 55,246 303,218 225.9
1997 183,26 15,317 30,592 76,376 32,993 75,424 413,962 225.9
1998 231,466 19,345 38,639 96,466 41,671 95,263 522,85 225.9
1999 295,505 24,698 49,329 123,155 53,2 121,62 667,507 225.9
1/ Beneficios según Ley original de 1952.

2/ Septiembre de 1984, Consejo del IPE acuerda incrementar la pensión al 65% del sueldo líquido.
3/ Agosto de 1984, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 75% del sueldo líquido.
4/ Julio de 1987, Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo líquido. Septiembre de 1987, Consejo acuerda
incorporar el quinquenio y la prima de antigüedad.
5/ Enero de 1990. Consejo Acuerda incrementar la pensión al 100% del sueldo bruto.
6/ Octubre de 1990, Consejo Acuerda incorporar la asignación complementaria. Mayo de 1991, Consejo Acuerda incorporar
la asignación Docente.
7/ Suma de todas las columnas.
8/ Porcentaje de la última columna en término de la primera columna.
Fuente: IPE; cálculos del FMI.
3.5. Evolución de la Tasa de Cotización

El incremento histórico de las tasas de contribución mediante las cuales se
fondea el pago de las pensiones ha sido muy reducido comparado con el
crecimiento que han tenido los beneficios que reciben los derechohabientes.
Desde la creación del Instituto de Compensaciones de Retiro en 1951, hasta

lo que hoy es el Instituto de Pensiones del Estado (IPE), las cuotas y aporta-
ciones realizadas por los trabajadores y entes incorporados han presentado
cambios insuficientes para generar el equilibrio presupuestal que el instituto
| 115
requiere, lo que ha permitido que la distancia entre ingresos y gastos sea
cada vez mayor.
En 1951, la aportación era del 5% y sólo la realizaba el Gobierno en su calidad

de patrón. Dicho porcentaje se calculaba sobre el sueldo de los trabajadores
que apareciera en la Ley de Egresos. En 1958 se amplió el pago de esas apor-
taciones al Instituto de Pensiones y demás organismos contratantes, a una
tasa del 5% de los sueldos de los trabajadores a su servicio. Este mismo año
se incorporó una cuota para el trabajador, también del 5% sobre su sueldo
mensual. De esta forma la cotización total, es decir, la suma de la cuota del
trabajador, más la aportación del ente incorporado, se incrementó a un 10%.
Tasa de Cotización al IPE

1951 – 1958
(porcentaje)
Concepto 1951 1/ 1958 2/
Base para el descuento de la cotización Sueldo mensual

Trabajador 0 5
Gobierno/organismos/patrón 5 5
Pensionistas 0 0
Total 5 10
1/ La aportación era por parte del Gobierno.
2/ La aportación es de Gobierno, Organismos e IPE.
En 1967, las cuotas a cargo de los trabajadores se incrementaron a 6% del

sueldo básico mensual y se dispuso que ese mismo porcentaje fuera apor-
tado por el Gobierno del Estado y los Organismos Públicos, sobre el Sueldo
presupuestal y el Sobresueldo.
En 1979 se llevó a cabo otra reforma a la Ley 5, mediante la cual se modifi-

caron las tasas de contribución a un 7%, tanto para trabajadores como para
los patrones, permaneciendo igual la base del cálculo. Así, la contribución
total pagada al Instituto, que en 1967 era de 12%, pasó a 14% en 1979.
116 |

1967 – 1979
(porcentaje)
Concepto 1967 1979
Base para el descuento de la cotización Sueldo básico mensual

Trabajador 6 7
Gobierno/organismos/patrón 6 7
Pensionistas 0 0
Total 12 14
En 1996 se deroga la Ley No. 5 de Pensiones, lo que da lugar a la aparición

de una nueva Ley, la número 20, con la que se inicia una diferenciación en las
tasas de cotización. De esta manera, el importe de las cuotas a cargo de los
trabajadores sube de manera progresiva al 11% del sueldo básico que dis-
frute. El aumento progresivo consistió en un incremento al 9% en diciembre
de 1996, para posteriormente subir en 0.083 cada mes, hasta llegar a 9.996
en diciembre de 1997 y a 11% en diciembre de 1998. Al Gobierno del Estado
y los organismos públicos incorporados se les determinaron aportaciones por
un 13.53% de la misma base. De esta forma la cotización total, en 1996 fue de
23%, en 1997 de 24% y en 1998 de 25%.

1996 – 1998
(porcentaje)
Concepto 1996 1997 1998
Base para el descuento de la cotización Sueldo básico modificado

Trabajador 9 9.996 11
Gobierno/organismos/patrón 13.53 13.53 13.53
Pensionistas 0 0 0
Total 23 24 25
| 117
Un cambio importante que se presentó en esta Ley fue que al sueldo
básico, además de incluirle el Sueldo presupuestal y el Sobresueldo, se le
integró también, la Prima de antigüedad, el Reconocimiento de antigüedad,
los Quinquenios o sus equivalentes, la Asignación docente genérica, la
Compensación AC y todas aquellas percepciones que, por ley, en el futuro,
estuvieran sujetas a las aportaciones y cotizaciones que se realizan.
En 2014 se deroga la Ley 20 y aparece la Ley 287 de Pensiones, vigente hasta

este momento. Esta Ley presenta cambios, tanto en los porcentajes de las
cuotas y aportaciones, como en la base en la que se aplican dichos porcen-
tajes. En lo que se refiere a las cuotas a cargo del trabajador, éstas suben a 12%
de manera progresiva, de tal forma que de un 11% en 2014, se incrementa
en los años subsecuentes en 0.5, para ubicarse en 12% en 2016. En lo que
concierne a las aportaciones por parte del patrón, éstas se incrementaron a
20%. Este aumento también se implementó de manera progresiva por lo que,
en 2014, la aportación fue de 15%, aumentando en un punto porcentual los
siguientes años, hasta alcanzar en 2019 el porcentaje señalado.
La base del cálculo de estos porcentajes es ahora el sueldo de cotización del

trabajador, definido como la remuneración mensual integrada por el Sueldo
presupuestal, Sobresueldo, Prima de antigüedad, Asignación docente gené-
rica y Compensación AC, excluyendo cualquier otra prestación o remunera-
ción que el trabajador perciba con motivo de su trabajo; estableciéndose un
tope de cotización de 26 salarios mínimos al mes. También el monto de las
pensiones queda limitado a esta cantidad.
De igual manera, esta Ley indicaba que los pensionistas deberían aportan
un 12% de su pensión. Sin embargo, mediante múltiples juicios de amparo
contra esta disposición, la Suprema Corte de Justicia resolvió su derogación
en 2015, por considerarla inconstitucional. De esta forma, si bien en 2014
la cotización total, incluyendo a pensionistas, sería de 38%, en 2015 una
vez abrogada dicha disposición, la cotización pasó a 27.5%. En 2016 se
incrementa a 29% y a partir de ese año los incrementos hasta 2019 serían
de un punto porcentual; es decir, en 2017 sería de 30%, en 2018 de 31% y
en 2019 de 32%.
118 |

2014 – 2019
(porcentaje)
Concepto 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Base para el descuento

Sueldo de cotización
de la cotización
Trabajador 11 11.5 12 12 12 12
Gobierno/organismos/
15 16 17 18 19 20
patrón
Pensionistas 12 Abrogado 0 0 0 0
Total 38 27.5 29 30 31 32
Como es posible observar, desde la creación del Instituto también han exis-
tido problemas en el diseño del modelo de sistema de pensiones, en lo que
respecta a las cotizaciones para financiar el pago de las pensiones. Primero,
porque al principio únicamente el Gobierno brindaba una aportación, que
además era muy baja. En 1958, cuando se incluyó la contribución del traba-
jador, se mantuvo este porcentaje, que se incrementó en 20 puntos porcen-
tuales en 1967 para llegar al 6% para ambos cotizantes. En 1979 la tasa para el
trabajador se incrementó al 7% lo mismo que para patrón. Lo cual representa
un incremento porcentual menor al del año previo. A partir de 1996, tanto
las tasas de cotización como el ritmo de su crecimiento empezaron a ser
dispares, ya que la cuota del trabajador pasó del 7 al 9%, incrementándose
29 puntos porcentuales, mientras que la aportación de los patrones sufrió un
incremento de 93 puntos porcentuales, pasando de 7% a 13.5%. En los años
posteriores, 1997 y 1998, la cuota del trabajador se incrementó hasta llegar
al 11%, mientras que la de los organismos públicos permaneció constante.
Para 2014, mientras la cuota del trabajador se mantuvo al mismo nivel, la

aportación del patrón se incrementó al 15%; en 2015 aumentó a 16% y la del
trabajador al 11.5%. En 2016 la cuota del trabajador llegó al 12% para man-
tenerse en adelante ese porcentaje, mientras que la aportación del patrón
siguió aumentando hasta 2018 para llegar a 19%, y finalmente incrementarse
en 2019, para alcanzar la tasa del 20% que tiene prevista la Ley.
| 119
Veracruz. Tasa de cotización al IPE del Trabajador. 1951-2019
12 12 12 12
11.5
11 11
9.996
9
7
6
1951 1/ 1958 2/ 1967 1979 1996 3/ 1997 1998 2014 4/ 2015 2016 2017 2018 2019

2/ La aportación es de Gobierno, organismos e IPE.
3/ En diciembre de 1996 el descuento fue de 9% y se incrementó en 0.083 mes con mes hasta llegar a 11% en 1998.
4/ Para el caso de los pensionistas se considera su jubilación.
Fuente: Elaboración propia con datos de las diferentes leyes del IPE.
Veracruz. Tasa de cotización al IPE de los entes públicos incorporados.

1951-2019
20
19
18
17
16
15
13.5 13.53 13.53
7
6
5 5
1951 1/ 1958 2/ 1967 1979 1996 3/ 1997 1998 2014 4/ 2015 2016 2017 2018 2019

2/ La aportación es de Gobierno, organismos e IPE.
3/ En diciembre de 1996 el descuento fue de 9% y se incrementó en 0.083 mes con mes hasta llegar a 11% en 1998.
4/ Para el caso de los pensionistas se considera su jubilación.
Fuente: Elaboración propia con datos de las diferentes leyes del IPE.
120 |
3.6. La gestión administrativa del Sistema de Pensiones

La deficiente gestión de los recursos del Instituto y la administración de su
patrimonio son también factores que han dañado severamente el sistema
de pensiones. Históricamente ha existido una ineficiente burocracia que
administró inadecuadamente la institución; fue incapaz de hacer crecer las
reservas técnicas y careció de las habilidades para gerenciar eficientemente
los bienes y negocios del Instituto.
La Reserva técnica del sistema de pensiones se fue constituyendo en las

primeras etapas de su existencia, gracias a que los ingresos por cuotas y
aportaciones eran superiores al pago de las pensiones; al principio había muy
pocos pensionados. Esos recursos debieron servir para realizar inversiones
que potenciaran la capacidad de financiamiento de las futuras pensiones. Sin
embargo, estos recursos se manejaron de manera muy ineficiente, a tal grado
que, al momento de ser requeridos para cubrir las insuficiencias financieras del
sistema, estos fondos resultaron inútiles para tal propósito.
Considérese, en primer lugar, que parte de la Reserva técnica fue utilizada para
dar créditos a corto plazo a sus derechohabientes, los cuales, de manera histó-
rica devengaron una tasa de interés nominal inferior a la tasa de inflación. Por
ejemplo, en el período 1984-1993 la tasa de interés de los créditos era del 12%,
mientras la tasa de inflación fue, en promedio, de 49.2%. Un diferencial de 37
puntos porcentuales. Es decir, el IPE obtenía pérdidas en lugar de ganancias por
cada crédito que otorgaba, en un monto de casi cuarenta centavos por cada
peso que prestaba.
Otra parte de Reserva técnica fue utilizada con el fin de dar créditos para la
vivienda, que de igual manera se ofrecían a tasas de interés menores que la
inflación. Estos créditos significaron otorgar un subsidio al derechohabiente, en
los costos reales de la vivienda, lo que generó pérdidas al IPE que lo descapita-
lizaron profundamente. Esto se hubiera evitado si el diferencial entre la tasa de
interés y la inflación se hubiese considerado y contabilizado en el presupuesto
del Estado como lo que era, el financiamiento de un subsidio directo otorgado
a los derechohabientes.
| 121
Asimismo, una parte muy importante de la Reserva Técnica fue utilizada para
constituir empresas y adquirir bienes inmuebles. Se construyeron hoteles,
cines y centros comerciales que en el largo plazo representaron una pérdida
para el IPE.
Al finalizar la administración de Javier Duarte no existía ya ni un solo cine ni

centros comerciales, en tanto que 15 de los 45 bienes inmuebles propiedad del
IPE se encontraban en situación de invasión parcial o total debido a una pésima
gestión de seguridad y vigilancia y a una carencia, prácticamente absoluta, en
materia de acciones legales para actuar en contra quienes ocuparon indebida-
mente esos inmuebles.
En 2016, sólo dos empresas del IPE sobrevivían: el Hotel Xalapa y el Hotel
Chachalacas. Ambos, sin embargo, fueron entregados prácticamente en
quiebra técnica debido a una muy deficiente administración que provocó que
prácticamente todo el sexenio 2010-2016, año con año, registraran pérdidas.
Adicionalmente, estas dos empresas reflejaban pasivos muy importantes que
ponen en riesgo su sobrevivencia, derivados de la omisión en que incurrieron
sus administradores en el pago de servicios y obligaciones fiscales durante
varios años.
Al finalizar la pasada administración, la Operadora de Hoteles Xalapa-

Chachalacas, que es la Sociedad Mercantil propiedad del IPE, que administra
los dos hoteles, reportaba pérdidas acumuladas de 2011 a 2016 por un monto
de 9 millones de pesos, debido a que, a pesar de obtener ingresos por 188.5
millones de pesos en el mismo período, sus gastos fueron por un monto de
197.4 millones de pesos.
Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas S. de R.L.

Resultados de operación 2011 – 2016
Total
Concepto 2013 2014 2015 2016 2017 acumulado
del período
Ingresos 38,973,409 41,717,883 34,355,892 38,448,459 35,030,270 188,525,913
Gastos 46,972,957 43,153,668 37,722,106 34,473,722 35,113,270 197,435,723
Utilidad –
-7,999,548 -1,435,785 -3,366,214 3,974,737 -83,000 -8,909,810
pérdida
Fuente: Elaboración propia con datos de Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas, S. de R.L.
122 |
Sin embargo, estas pérdidas son aún mayores. Los administradores de la

Operadora en ese momento incurrieron en omisión en el pago del Impuesto
al Valor Agregado en 2013, heredando una deuda por este concepto del
orden de los 8 mdp. Asimismo, incurrieron en omisión en el pago de este
impuesto para otros años, acumulando una deuda de 9 mdp. De igual modo
se incurrió en la omisión del pago del Impuesto sobre Erogaciones por remu-
neraciones al personal subordinado por un millón de pesos y por omisión del
pago de cuotas obrero patronales ante el IMSS por más de 2 mdp. Asimismo,
la autoridad fiscal detectó en 2013 ingresos omitidos y el pago del impuesto
correspondiente, por un monto de 46.9 mdp. Todo esto generó una deuda
por créditos fiscales de 58.9 mdp.
Además, la Operadora tiene un adeudo con el IPE derivado de diversos prés-

tamos que este Organismo le otorgó con el fin de proveerle de recursos para
cubrir múltiples pagos: Los montos de los préstamos son los siguientes: 25.8
mdp en el período 2006-2010; 29.9 mdp en el período 2010-2012 y en el
período 2012-2016 préstamos, que sumaron 34.3 mdp, lo que hace un pasivo
por un monto 90 mdp, de los cuales, al concluir esa administración en 2016,
sólo se habían pagado 3.7 mdp, quedando un adeudo de 86.3 mdp.
Es pertinente indicar que los préstamos se destinaron principalmente para el

pago de impuestos e IMSS (23.7 mdp), para gastos de operación 20.2 mdp,
para gasto corriente 19.9 mdp y 6.3 mdp para equipamiento.
Destino de los préstamos recibidos por la Operadora de Hoteles

Xalapa – Chachalacas
2006 – 2016
(millones de pesos)
Impuestos e IMSS 23.7

Construcción y acondicionamiento 19.9
Equipamiento 6.3
Operación 20.2
Corriente 19.9
Abonos realizados -3.7
Total 86.3
Fuente: Elaboración propia con datos de Operadora de Hoteles Xalapa – Chachalacas, S. de R.L.
| 123
La necesidad de recibir préstamos para estar en condiciones de realizar este
tipo de pagos, cuya cobertura debería derivarse de los ingresos corrientes de
la empresa, es resultado de la incapacidad de financiar sus propios gastos y
para sostenerse comercialmente por sí misma. De no haber recibido estos
préstamos a lo largo de esos diez años, no habría logrado seguir funcionando
la ineficiente administración que no logró hacer rentable una empresa hote-
lera con amplias posibilidades de éxito.
Finalmente, hay que señalar que la actual cartera de inmuebles del IPE tiene
un valor superior a los 4,000 mdp y está constituida por propiedades que, en
términos generales, no generan ninguna utilidad. La mayoría de ellas prácti-
camente son bienes muertos, ociosos, en su mayoría; especialmente los de
mayor valor, como es el caso de Duport Ostión, El Porvenir y el Capulín, cuyo
valor en conjunto suma alrededor de 2,000 mdp, y son terrenos en breña
que, para hacerlos productivos, requieren inversiones de una magnitud que
el IPE no puede realizar. En este contexto, lo más recomendable es volverlos
líquidos e invertir financieramente el resultado de su venta. Esta estrategia
fortalecería la Reserva técnica, sin embargo, es pertinente dejar claro, que
el valor de la venta de todos los inmuebles, sumado al monto de la Reserva
líquida invertida actualmente en valores financieros (que sumaría alrededor
de 5,000 mdp) apenas sería suficiente para cubrir el déficit actuarial de dos
años, tal como es posible corroborarlo en la tabla siguiente, que muestra los
montos que debería tener la Reserva técnica para producir rendimientos
suficientes para solventar el déficit anual creciente del IPE, tomando en con-
sideración que se invirtiera a una tasa anual de 5%.
Estos datos arrojan como resultado que no existe posibilidad alguna de finan-
ciar las pensiones con la actual Reserva Técnica. Para estar en posibilidades
de hacerlo, debería tener un monto que ni remotamente podrá alcanzar, aun
cuando se vendieran todos los bienes inmuebles y el Gobierno del Estado
cubriera al IPE los pasivos que la administración pasada dejó pendiente.
Esto apenas le permitiría disponer de alrededor de 13,000 mdp, cuando, de
acuerdo con la tabla de referencia, para 2018 se requeriría que la Reserva
tuviera un valor de 52,388.9 mdp, para que sus rendimientos cubrieran el
déficit anual.
124 |
IPE
Monto anual necesario de Reserva Técnica para
financiar el déficit actuarial
(pesos de 2017)
Rendimiento esperado en Monto

Monto necesario estimado
inversión financiera, a tasa de del déficit
Año de Reserva técnica para
interés del 5% anual que se actuarial
financiar el déficit anual
utilizaría para pagar el déficit anual
2018 52,388.90 2,619.40 2,619.40
2019 57,532.50 2,876.60 2,876.60
2020 66,571.10 3,328.60 3,328.60
2021 76,511.80 3,825.60 3,825.60
2022 87,161.80 4,358.10 4,358.10
2023 97,837.90 4,891.90 4,891.90
2024 108,655.80 5,432.80 5,432.80
2025 120,297.60 6,014.90 6,014.90
2026 131,540.60 6,577.00 6,577.00
2027 143,059.50 7,153.00 7,153.00
2028 154,697.90 7,734.90 7,734.90
2029 167,631.70 8,381.60 8,381.60
2030 180,198.20 9,009.90 9,009.90
2031 193,222.30 9,661.10 9,661.10
2032 206,824.90 10,341.20 10,341.20
2033 220,330.20 11,016.50 11,016.50
2034 234,343.10 11,717.20 11,717.20
2035 249,212.20 12,460.60 12,460.60
2036 263,957.90 13,197.90 13,197.90
2037 278,724.60 13,936.20 13,936.20
2038 294,002.00 14,700.10 14,700.10
2039 306,383.50 15,319.20 15,319.20
2040 315,544.60 15,777.20 15,777.20
2041 322,445.00 16,122.30 16,122.30
2042 327,230.30 16,361.50 16,361.50
2043 330,430.60 16,521.50 16,521.50
2044 332,409.60 16,620.50 16,620.50
Fuente: Estimaciones propias con datos del Estudio Actuarial del IPE 2017.
| 125
IPE
Monto anual necesario de Reserva Técnica para
financiar el déficit actuarial
(pesos de 2017)
Rendimiento esperado en Monto

Monto necesario estimado
inversión financiera, a tasa de del déficit
Año de Reserva técnica para
interés del 5% anual que se actuarial
financiar el déficit anual
utilizaría para pagar el déficit anual
2045 333,501.00 16,675.00 16,675.00
2046 333,400.40 16,670.00 16,670.00
2047 331,269.50 16,563.50 16,563.50
2048 328,193.60 16,409.70 16,409.70
2049 323,883.30 16,194.20 16,194.20
Fuente: Estimaciones propias con datos del Estudio Actuarial del IPE 2017.
3.7. Alternativas ante la crisis

Como conclusión, existen al menos seis fórmulas posibles para resolver la
problemática de insolvencia del sistema de pensiones y revertir el déficit
actuarial, para darle viabilidad de largo plazo. Las alternativas son las
siguientes:
I. Incremento de las aportaciones del Gobierno Estatal;
II. Incremento del porcentaje de contribución de los trabajadores y

patrones;
III. Disminución del pasivo actuarial mediante una reducción en el monto

de las prestaciones que se otorgarán a las nuevas generaciones y a
las de transición;
IV. Una combinación de las tres anteriores.
V. Creación de un nuevo sistema de pensiones basado en un Plan de

Contribución definida, para las generaciones nuevas y las de transi-
ción, donde el trabajador y el patrón aportan una cuota a una cuenta
126 |
individual y la pensión recibida depende directamente de esas apor-

taciones y el rendimiento acumulado de éstas.
VI. Un nuevo sistema de pensiones basado en un esquema mixto con

un Plan de Contribución definida y un Plan Complementario de
Beneficio Definido.
En este sentido, es conveniente señalar que los estudios actuariales de

los tres últimos años, elaborados para evaluar la solvencia del Sistema de
Pensiones del Estado de Veracruz, establecen recomendaciones para re-
solver la problemática, las cuales señalan que para equilibrar los ingresos
y los egresos es recomendable llevar a cabo nuevas reformas a la Ley de
Pensiones del Estado.
Para el caso de la reducción de los gastos, la propuesta es modificar los re-

quisitos que deben cubrir los llamados trabajadores en transición, es decir,
aquellos que ingresaron al sistema antes del 26 de noviembre de 2007.
Para el caso, se recomienda incrementar gradualmente la edad mínima
requerida de 53 a 60 años o a 65 años. Asimismo, se recomienda indexar
el incremento a las pensiones al Índice Nacional de Precios al Consumidor
como mecanismo para garantizar la movilidad de las pensiones, susti-
tuyendo el cálculo de ese incremento, que hoy está determinado por el
aumento porcentual del salario del trabajador activo y que, normalmente,
es superior a la inflación.
Por el lado del fortalecimiento de los ingresos futuros, los estudios ac-
tuariales proponen establecer mecanismos que permitan incrementar las
cotizaciones para que el esquema sea económicamente viable. Aunque se
advierte que, aun con estas modificaciones, en el futuro podrían reque-
rirse mayores aportaciones o subsidios adicionales. Si no se realizan estos
cambios el Instituto de Pensiones podría colapsar, debido a que los egresos
seguirán creciendo de manera sustancial, mientras que los ingresos serán
cada vez más bajos (Valuaciones Actuariales del Norte 2017).
| 127
04
Capítulo Cuatro
Los Ingresos
públicos estatales
L os ingresos públicos del Gobierno de Veracruz sumaban en 2016, un monto

de 98,534 mdp, de los cuales sólo 9,113.3 mdp (9% del total) eran ingresos
propios, mientras que 89,421 (91%) correspondían a ingresos provenientes
de la federación, en su mayoría para destinarlos a propósitos específicos.
4.1. Ingresos Públicos Propios

Los ingresos propios se componían por el cobro de Derechos por 4,156 mdp,
que representaban 4.2% del total de los ingresos y el 46% de ingresos pro-
pios; la recaudación de impuestos que equivalía a 4,046 mdp (4.1% del total
y 44% respectivamente), los Aprovechamientos por 866 mdp y los productos
por 45 mdp (Gobierno de Veracruz, 2016b).
| 129
Veracruz. Ingresos de gestión por rubro 2016
(millones de pesos y porcentaje)
Productos Aprovechamientos
44.5 866.5
0% 10%
Derechos Impuestos
4,156.3 4,046.1
46% 44%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos del Gobierno del Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal 2016.
Ingresos públicos del gobierno de Veracruz según su origen. 2016

(millones de pesos) Ingresos propios de gestión
9,113
9%
Ingresos Provenientes
de la Federación
89,421
91%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos de Veracruz 2016.
Entre los impuestos propios destaca el Impuesto sobre erogaciones por re-
muneraciones al trabajo personal cuya recaudación en 2016 fue de 3,182
mdp, lo cual representa el 35% del total de los ingresos propios. Le sigue en
importancia el Impuesto para el fomento a la educación con un monto de
607.4 mdp (7% del total de ingreso propios).
En cuanto a los Derechos, destacan los cobrados por la administración pública

paraestatal por un monto de 2,679 mdp, lo que representó 29% del total de
ingresos propios, de los cuales 802 mdp, casi un tercio, se derivan por cobros
130 |
a los alumnos del Sistema de educación tecnológica. Siguen en importancia

los que cobra la Sefiplan por 690 mdp (8%), los de la Secretaría de Seguridad
Pública por 481 mdp (5%) y los de la Secretaría de Gobierno por 191 mdp
(2%) (Gobierno de Veracruz, 2016b).
Veracruz. Ingresos por impuestos por rubro. 2016

(millones de pesos)
Sobre Erogaciones por Remuneraciones 3,182

al Trabajo Personal
Fomento de la Educación 607
Estatal sobre Tenencia o Uso de Vehículos 123
Recargos 52
Sobre Adquisición de Vehículos Automotores Usados 52
Sobre Loterías, Rifas, Sorteos y Concursos 21
Por la Prestación de Servicios de Hospedaje 4
Actualizaciones 4
Multas 1
Veracruz. Ingresos por Derechos. 2016

(millones de pesos)
Administración Pública Paraestatal 2,679
Secretaría de Seguridad Pública 481
Secretaría de Gobierno 191
Accesorios 58
Secretaría de Educación 37
Secretaría de Protección Civil 1

De inmuebles ubicados en los cauces, vasos, 1
así como en las riberas o zonas federales
contiguas a los cauces de las corrientes y en los vasos
o depósitos de propiedad nacional
De inmuebles ubicados en la ZOFEMAT y los terrenos 1

ganados al mar
| 131
Por otra parte, los ingresos provenientes de la federación se subdividen en
tres grandes rubros: las Aportaciones federales (Ramo 033) con un monto
de 45,542.1 mdp, lo que representó 51% del total de ingresos del Estado.
Estas son transferencias condicionadas, por lo que su uso debe ajustarse a
lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, aunque en algunos casos hay
opción de elegir más de un propósito. Las Participaciones Federales sumaron
35,831.6 mdp (40% del total de ingresos). Estos ingresos corresponden al
Estado por coordinación fiscal, por lo que pueden utilizarse libremente para
el propósito que decida el gobierno estatal. Y, el tercer rubro, los Convenios
Federales, con un monto de 8,047.6 mdp (9%) (Gobierno de Veracruz, 2016b).
Veracruz. Ingresos provenientes de la federación por rubro. 2016

(millones de pesos y porcentaje)
Convenios Federales
8,047.6
9%
Aportaciones Federales
(Ramo 33)
45,542.1
51% Participaciones Federales
35,831.6
40%
4.2. Eficiencia Recaudatoria Comparada

El desempeño del Gobierno de Veracruz en materia de recaudación de im-
puestos fue muy deficiente en los últimos años. Se hace evidente al comparar
con el resto de las entidades. Los Ingresos públicos propios que recaudaba
en 2016 representaban en promedio, apenas 637 pesos por persona lo que
ubicó a Veracruz en el lugar 30 entre los estados de peor desempeño en
132 |
materia fiscal. Esta ubicación es muy lejana de la posición que tenían otras
economías estatales como la Ciudad de México con 6,643 pesos por persona;
diez veces más que lo que recaudaba Veracruz. Asimismo, Nuevo León que
ingresó 3,175 pesos por persona (cinco veces más) e incluso economías más
pequeñas que la veracruzana como Campeche con 2,504, cuadruplicando lo
obtenido por Veracruz y Chihuahua con 1,930 pesos.
Si se comparan los Ingresos propios que obtenía la entidad como proporción

de su Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) se puede observar que Veracruz
apenas alcanzó a captar el 0.6% del PIBE, que lo colocó en el lugar 29 entre
los estados que menos recaudaban. Muy lejos de la Ciudad de México, que
obtenía 2.3%; Veracruz recaudaba incluso menos que estados más pobres
como Chiapas con 1.7%, Oaxaca 1.6% y menos que otras economías como
Chihuahua, 1.6%, y Guanajuato 1.2%. De igual modo puede observarse que
anualmente apenas se alcanzaban 637 pesos por persona, lo que ubicaba al
estado en el lugar 30 entre los estados de más baja recaudación, muy lejos de
la Ciudad de México con 6,643 pesos, Nuevo León 3,175, Campeche 2,504 y
Querétaro 1,830 pesos por persona.
| 133
Ingresos públicos propios per cápita por entidad federativa. 2016
(pesos por persona)
Ciudad de México 6,643

Nuevo León 3,175
Campeche 2,504
Chihuahua 1,930
Quintana Roo 1,833
Querétaro 1,830
Tamaulipas 1,590
Sonora 1,578
México 1,505
Coahuila 1,491
Guanajuato 1,316
Colima 1,288
Baja California 1,190
Tabasco 1,177
Sinaloa 1,162
Baja California Sur 1,153
Aguascalientes 1,142
Puebla 1,097
Durango 1,070
Yucatán 995
Zacatecas 991
Oaxaca 983
Nayarit 963
Chiapas 924
Jalisco 923
San Luis Potosí 841
Morelos 745
Michoacán 693
Hidalgo 676
Veracruz 637
Guerrero 610
Tlaxcala 428
Fuente: Elaboración propia, con datos de INEGI, Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales.
134 |
Ingresos propios como porcentaje del PIBE

por entidad federativa. 2016

Chiapas 1.7
México 1.7
Chihuahua 1.6
Oaxaca 1.6
Nuevo León 1.4
Puebla 1.3
Guanajuato 1.2
Tamaulipas 1.2
Quintana Roo 1.1
Nayarit 1.1
Querétaro 1.1
Sinaloa 1.0
Colima 1.0
Durango 1.0
Sonora 1.0
Zacatecas 0.9
Guerrero 0.9
Baja California 0.9
Yucatán 0.9
Michoacán 0.9
Coahuila 0.8
Aguascalientes 0.8
Morelos 0.8
Hidalgo 0.7
Jalisco 0.7
Veracruz 0.6
Tlaxcala 0.6
Tabasco 0.6
Campeche 0.3
| 135
De igual modo puede observarse que anualmente apenas se alcanzaban
458 pesos por persona lo que ubicaba al estado en el lugar 20º entre los de
más baja recaudación, muy lejos de la Ciudad de México con 4,048 pesos,
Campeche 1,467, Nuevo León 1,434 y Querétaro 1,120 pesos por persona.
En este contexto se hace evidente que la participación de los ingresos propios

en el total de ingresos del estado era excesivamente baja. Esta baja recau-
dación condicionó la capacidad de maniobra financiera y limitó los recursos
públicos para financiar el gasto. Medir la Autonomía Financiera del gobierno
estatal de Veracruz, que mide la proporción que representan los ingresos
propios como porcentaje de los ingresos totales, demuestra que Veracruz era
de las autonomías más bajas del país con apenas 4.5%. Esta condición ubicó a
la entidad en el lugar 30 a nivel nacional, cuando la Ciudad de México logró el
37.5%, Nuevo León 14.5%, Querétaro 13.7% y 12.4% el estado de Tamaulipas.
Incluso estados más pobres como Oaxaca y Chiapas superaron a Veracruz con
una autonomía financiera mayor, de 6.5 y 6% respectivamente.
136 |
Impuestos locales como porcentaje del PIBE


Nayarit 0.8
México 0.8
Querétaro 0.7
Nuevo León 0.6
Colima 0.6
Quintana Roo 0.6
Chiapas 0.6
Puebla 0.5
Chihuahua 0.5
Yucatán 0.5
Guerrero 0.5
Sonora 0.5
Baja California 0.5
Aguascalientes 0.5
Tamaulipas 0.5
Durango 0.5
Michoacán 0.5
Veracruz 0.4
Hidalgo 0.4
Sinaloa 0.4
Oaxaca 0.4
Tabasco 0.4
Guanajuato 0.4
Coahuila 0.4
Morelos 0.3
Zacatecas 0.3
Jalisco 0.3
Tlaxcala 0.3
Campeche 0.2
| 137
Impuestos locales per cápita 2016 por entidad federativa
(pesos por persona)
Ciudad de México 4,048

Campeche 1,467
Nuevo León 1,434
Querétaro 1,120
Quintana Roo 931
Baja California Sur 903
Colima 833
Tabasco 827
Sonora 816
Nayarit 681
México 675
Aguascalientes 671
Chihuahua 644
Baja California 643
Tamaulipas 631
Coahuila 628
Yucatán 573
Durango 528
San Luis Potosí 498
Veracruz 458
Sinaloa 455
Puebla 445
Hidalgo 399
Guanajuato 398
Jalisco 373
Michoacán 370
Zacatecas 327
Guerrero 325
Morelos 309
Chiapas 297
Oaxaca 252
Tlaxcala 179
138 |
Estos reducidos ingresos fiscales limitaron la capacidad operativa del estado de

modo que, al calcular su índice Autonomía Operativa, que compara el monto de
los ingresos propios con la magnitud del gasto corriente y permite medir la parte
de ese tipo de gasto que el gobierno estatal puede cubrir con ingresos propios,
resulta que en Veracruz el indicador alcanzaba un valor de apenas 11.7%. Es
decir, los ingresos propios sólo cubrían un poco más de la décima parte del gasto
corriente. Este valor ubicó al estado en el lugar 31 a nivel nacional entre los de
peor situación. Para generar contexto, rescatamos que la capacidad financiera
de la Ciudad de México le otorgaba una Autonomía Operativa de 130.9%, mien-
tras que Querétaro 103.2%, y Nuevo León y Aguascalientes 86.9 y 86.4%
respectivamente.
| 139
Autonomía financiera por entidad federativa.2016
(ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales)

Nuevo León 14.5
Querétaro 13.7
Tamaulipas 12.4
Campeche 11.3
Guanajuato 11.3
México 11.2
Coahuila 11.1
Chihuahua 10.4
Quintana Roo 9.7
Sonora 8.7
Puebla 8.7
Sinaloa 7.9
Jalisco 7.9
Aguascalientes 7.2
Colima 7.2
Durango 7.0
Yucatán 6.8
Tabasco 6.5
Oaxaca 6.5
Chiapas 6.0
Nayarit 6.0
Zacatecas 5.9
Morelos 5.7
Michoacán 5.4
Hidalgo 4.8
Veracruz 4.5
Guerrero 4.2
Tlaxcala 2.8
140 |
Autonomía operativa por entidad federativa. 2016

(ingresos de libre disponibilidad como porcentaje del gasto corriente)

Querétaro 103.2
Nuevo León 86.9
Aguascalientes 86.4
Quintana Roo 64.6
Hidalgo 55.4
Chihuahua 55.4
México 52.9
Sinaloa 52.2
Oaxaca 51.8
Tamaulipas 50.5
Morelos 47.8
Sonora 46.5
Colima 46.2
Guerrero 39.8
Nayarit 35.4
Campeche 34.6
Chiapas 32.1
Guanajuato 31.1
Coahuila 27.1
Tlaxcala 23.8
Puebla 22.7
Jalisco 22.0
Yucatán 19.2
Durango 16.3
Tabasco 15.2
Zacatecas 15.1
Veracruz 11.7
Michoacán 11.6
| 141
Capacidad operativa por entidad federativa. 2016
(ingresos de libre disponibilidad como porcentaje del gasto corriente)
Aguascalientes 450.4
Hidalgo 373.6
Querétaro 358.5
Morelos 299.8
Tlaxcala 272.4
Guerrero 264.6
Sinaloa 252.0
Oaxaca 244.4
Colima 235.4
Quintana Roo 228.4
Nuevo León 226.5
Nayarit 217.5
Sonora 211.9
México 199.7
Tamaulipas 187.2
Chiapas 180.5
Chihuahua 177.7
Campeche 139.6
Jalisco 125.5
Tabasco 122.9
Guanajuato 120.7
Coahuila 105.2
Yucatán 104.2
Puebla 101.8
Veracruz 88.3
Zacatecas 86.2
Durango 78.2
Michoacán 76.4
142 |
Era tan grave la situación de Veracruz en este sentido, que aun agregando
las Participaciones Federales que recibía, no era suficiente para cubrir el
total de su gasto corriente. El Índice de Capacidad Operativa, que permite
conocer qué proporción de gasto corriente puede ser cubierto con Recursos
de libre disposición (ingresos propios más participaciones federales) era de
88%, lo que significa que anualmente el déficit operativo equivalía al 12% de
sus Ingresos de libre disposición. Esto ubicó a Veracruz entre los estados en
peor situación financiera al ocupar el lugar 29, mientras que, por ejemplo,
Aguascalientes tuvo un indicador de 450.4%, Baja California Sur 391.2%,
Hidalgo 376.6% y Querétaro 358.5%.
Mediante el cálculo del Índice de Autonomía Burocrática de Impuestos se

puede medir en qué magnitud la recaudación de impuestos propios permite
pagar los gastos en Servicios personales; esto es, la capacidad que tiene el
gobierno estatal para cubrir su nómina con su recaudación de impuestos.
En este sentido, puede observarse una situación muy adversa. El valor del
indicador para Veracruz era de 9.4%, lo que significa que los impuestos que
cobraba el gobierno apenas cubrían una mínima parte de su nómina. Esto
posiciona a Veracruz en el lugar 29 entre los estados en peor condición fi-
nanciera, muy alejado de la Ciudad de México cuya capacidad es de 120.7%,
Querétaro de 96.4%, Baja California Sur de 79.8% y Aguascalientes de 70.4%.
De igual modo, si se mide la capacidad de todos sus ingresos propios para el

mismo propósito, su situación no cambia. Este rubro apenas le permitía cubrir
13% del total de las remuneraciones. Pero comparativamente su situación
era peor frente al resto de los estados, ya que ocupaba el lugar 31 entre los de
peor desempeño; por el contrario la Ciudad de México tenía una capacidad
para cubrir su nómina con ingresos propios del 198.1%, la de Querétaro, de
157.5%, Quintana Roo 133%, Aguascalientes 120% y Nuevo León de 113%.
| 143
Autonomía burocrática con impuestos por entidad federativa. 2016
(impuestos locales como porcentaje del gasto en servicios personales)

Querétaro 96.4
Aguascalientes 70.4
Quintana Roo 67.6
Hidalgo 60.0
Nuevo León 51.2
Colima 39.8
Morelos 36.7
Tamaulipas 35.6
Nayarit 34.8
Guerrero 32.7
Sonora 31.0
Chihuahua 29.2
Campeche 27.2
Sinaloa 26.6
México 26.0
Oaxaca 23.1
Yucatán 13.9
Chiapas 13.4
Coahuila 13.4
Tlaxcala 12.8
Tabasco 11.9
Guanajuato 10.8
Puebla 10.3
Jalisco 9.6
Veracruz 9.4
Durango 8.9
Michoacán 6.7
Zacatecas 5.5
144 |
Autonomía en gasto burocrático 2016 por entidad federativa

(ingresos propios como porcentaje del gasto en servicios personales)

Querétaro 157.5
Quintana Roo 133.0
Nuevo León 113.4
Hidalgo 101.6
Oaxaca 90.3
Tamaulipas 89.7
Morelos 88.4
Chihuahua 87.5
Sinaloa 67.9
Colima 61.5
Guerrero 61.3
Sonora 60.0
México 57.9
Nayarit 49.3
Campeche 46.4
Chiapas 41.9
Guanajuato 35.6
Coahuila 31.7
Tlaxcala 30.7
Puebla 25.4
Yucatán 24.1
Jalisco 23.8
Durango 18.1
Tabasco 17.0
Zacatecas 16.6
Veracruz 13.0
Michoacán 12.6
| 145
4.3 Las Participaciones Federales
De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2017, las
Participaciones federales tendrían un mediocre crecimiento en Veracruz
durante 2017. Estas participaciones apenas aumentarían en un 1.3% (tan
sólo 1,713 mdp). Esta es una variación muy reducida que lo ubicó en el
lugar 28 entre los estados de menor crecimiento. Esta situación es resultado
de la ausencia de un esfuerzo fiscal del gobierno de Javier Duarte para el
mejoramiento de la eficiencia recaudatoria. Hubo una notable incapacidad y
desinterés. Otras entidades federativas tuvieron un comportamiento mucho
más positivo. Nuevamente es el caso de la Ciudad de México cuyas participa-
ciones crecerían un 8.3%, Jalisco 7.8%, Nuevo León 7% y Guanajuato 6.6%,
entre los de mayor crecimiento (Gobierno Federal, 2016).
146 |
Variación real de las participaciones federales. 2016-2017

(porcentaje)

Jalisco 7.8
Nuevo León 7.0
Guanajuato 6.6
México 6.5
Baja California 6.4
Chihuahua 6.4
Nayarit 6.4
Zacatecas 5.6
Hidalgo 5.3
Querétaro 5.0
Tamaulipas 4.4
Guerrero 4.3
Puebla 4.3
Coahuila 4.0
Aguascalientes 3.7
Quintana Roo 3.6
Yucatán 3.6
Oaxaca 3.5
Durango 3.2
Chiapas 2.8
Tlaxcala 2.8
Michoacán 2.2
Morelos 1.8
Sonora 1.8
Veracruz 1.3
Sinaloa 1.0
Colima 0.4
Tabasco 0.4
Campeche -4.1
Fuente: Elaboración propia con datos del PEF 2016 y del PPEF 2017.
| 147
Tasa de crecimiento del total de participaciones pagadas
por entidad federativa. 2010-2015
(porcentaje)
Guanajuato 33.5
Guerrero 32.5
Yucatán 29.9
Querétaro 29.1
México 28.8
Campeche 26.3
Chihuahua 25.9
Durango 24.9
Puebla 24.7
Michoacán 23.7
Jalisco 23.3
Hidalgo 23.3
Quintana Roo 23.2
Aguascalientes 22.5
Oaxaca 22.3
Nuevo León 19.2
Nayarit 19.2
Tamaulipas 18.5
Morelos 18.5
Chiapas 17.4
Tlaxcala 16.5
Sinaloa 16.3
Coahuila 15.8
Colima 15.8
Sonora 15.3
Zacatecas 14.4
Veracruz 11.5
Tabasco 7.1
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
148 |
En un análisis de más largo plazo se puede observar que, desde 2010 las
participaciones muestran un ritmo de crecimiento muy reducido compa-
rado con el resto de las entidades.
En el período 2010-2015 las Participaciones totales tuvieron un incremento

de 11.5%, lo que ubicó a Veracruz en el lugar 31 entre los estados de peor
desempeño, muy lejos del incremento de Guanajuato que fue de 33.5%,
Guerrero 32.5%, Yucatán 29.9% y Querétaro 29.1%.
Entre los fondos que componen el total de las participaciones federales

destacan por su importancia los siguientes:
I. Fondo General de Participaciones,
II. Fondo de Fomento Municipal,
III. Fondo de Fiscalización
IV. Participaciones por IEPS de gasolinas.
V. Incentivos Económicos,
Todos presentaron muy bajo crecimiento comparado con el resto de los

estados y, en algunos casos, registraron decrecimiento.
| 149
a) Fondo General de Participaciones
Este fondo representó el 82% del total de las Participaciones Federales que recibió
la entidad. De 2010 a 2015 creció un 15.2%, con lo que Veracruz ocupó el lugar
26 entre los estados de peor desempeño, lejos del incremento que presentó
Guerrero de 28%, Michoacán de 27.9%, Guanajuato de 27% y México de 25%.
Este bajo crecimiento se debe a que el Gobierno del Estado no cuidó la mejora
de las variables de las que depende el otorgamiento de recursos. Estas va-
riables son tres: el crecimiento del PIB, el incremento de la recaudación de
impuestos y derechos propios (incluidos el Impuesto predial y los derechos
de agua) y la proporción que representan del total nacional.
En los últimos años, al lado del estancamiento económico, también se registró

una caída en el cobro de las contribuciones, como resultado de la ineficiencia
y la corrupción de las oficinas recaudadoras. En cambio, las participaciones
crecieron a mayor velocidad en entidades en donde hay mayor crecimiento
económico y mejor recaudación.
Fórmula para el reparto del Fondo General de Participaciones

entre las entidades federativas
Participaciones Participaciones Crecimiento del Ponderación (importancia)

para el Estado para el Estado Fondo General de de cada uno de los coeficientes
en 2007 Participaciones
respecto al del
2007
Pi,t = Pi,07 + ΔFGP07,t (0.6C1i,t + 0.3C2i,t +0.1C3i,t)
PIBi,t-1 ∆IE n
n
PIBi,t-2 i
C2i,t = ∑∆IEi,t ni IE n
i,t i
C1i,t = PIB i
IEi,t-j
C3i,t = ∑IEi,t-1 ni
∑i PIBi,t-1 ni
3
∆IEi,t = 1
3 ∑j=1 i i,t-1 i
i,t-2
IEi,t-j-1
Mide el crecimiento del PIB del Mide el cambio en el esfuerzo Mide la recaudación local del
estado respecto a su población, recaudatorio local respecto al cambio estado contra la recaudación
comparado con los demás estados del esfuerzo de los demás estados local de los demás estados
150 |
Tasa de crecimiento del Fondo General de Participaciones. 2010-2015

(porcentaje)
Guerrero 28.3
Michoacán 27.9
Guanajuato 27.0
México 25.3
Oaxaca 24.8
Puebla 24.5
Quintana Roo 24.1
Chihuahua 23.1
Morelos 21.5
Jalisco 21.5
Hidalgo 21.2
Yucatán 20.9
Nayarit 20.6
Durango 19.7
Sonora 19.6
Tamaulipas 19.2
Coahuila 18.6
Sinaloa 18.2
Querétaro 18.0
Tlaxcala 17.7
Nuevo León 17.5
Aguascalientes 17.0
Veracruz 15.2
Chiapas 14.2
Colima 12.4
Zacatecas 10.0
Campeche 5.5
Tabasco -2.4
| 151
b) el Fondo de Fomento Municipal
Este fondo constituyó el 3% de las transferencias por participaciones que
recibía el Estado, aunque estos fondos se entregan a los municipios, quienes
se encargan de ejercerlos. En el periodo 2010-2015, los recursos destinados
a Veracruz crecieron un 32%, lo que colocó a la entidad en el lugar 11; lejos
del desempeño que tuvo Chiapas donde el crecimiento fue de 81.9%, Sinaloa,
62.2% y Guerrero con 57.6%.
El reparto de este fondo considera la recaudación del impuesto predial, el

cobro de los derechos de agua y el hecho de que el Gobierno del Estado sea
responsable de la administración del impuesto predial por cuenta y orden del
municipio, mediante convenio publicado en la Gaceta Oficial del Estado.
En este contexto, resulta evidente que el crecimiento haya sido más lento en
Veracruz que en otras entidades puesto que la recaudación del impuesto pre-
dial no crecía en la misma magnitud que en otros estados, como resultado de la
ineficiente administración municipal. Otro factor lo constituye el hecho de que
no se firmaron los convenios para que el gobierno estatal asumiera el cobro
del impuesto en beneficio de una mayor recaudación para los municipios vera-
cruzanos y para aprovechar el fondo adicional que la federación reparte entre
los municipios que tienen signado el convenio. Obsérvese el caso del Estado
de México que mostró el mayor crecimiento en el reparto de este fondo y es
la entidad federativa donde, alrededor de la mitad de sus municipios, ya han
firmado convenio con el Gobierno estatal para el cobro del impuesto predial.
Fórmula de reparto del Fondo de Fomento Municipal (FFM)
Participación del fondo Crecimiento en el
al que la entidad i FFM entre el año
recibió en el año 2013 2013 y el periodo t
Fi,t = Fi,13 + ΔFFM13,t (0.7Ci,t + 0.3CPi,t)

I nc
Ri,t-1 CPi,t = ∑Ii,t nci
n i,t i
Ri,t-2 i i
Ci,t = Ri,t-1 RCi,t-1

,2
∑i
n
Ri,t-2 i
Ii,t = min
RCi,t-2
Coeficiente de distribución del 70% del excedente del Coeficiente de distribución del 30% del excedente del
FFM con respecto a 2013. FFM con respecto a 2013, siempre y cuando el
gobierno de dicha entidad sea el responsable de la
Recaudación local de predial y de los derechos de administración del impuesto predial.
agua, que registren un flujo de efectivo.
152 |
Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas

del Fondo de Fomento Municipal por entidad federativa. 2010-2015
(porcentaje)
México 96.6
Chiapas 81.9
Sinaloa 62.3
Guerrero 57.6
Nuevo León 56.0
Jalisco 54.8
Sonora 49.3
Chihuahua 42.6
Coahuila 37.0
Guanajuato 33.5
Veracruz 32.3
Tamaulipas 19.5
Puebla 16.4
Tabasco 11.6
Durango 10.3
Distrito Federal 8.2
Quintana Roo 8.1
Campeche 7.3
Michoacán 5.1
Querétaro 3.7
Morelos 2.7
Tlaxcala 1.8
Oaxaca 1.4
Nayarit 1.3
Yucatán -0.8
Hidalgo -3.2
Aguascalientes -3.5
Colima -5.1
Zacatecas -5.4
| 153
c) Fondo de Fiscalización
Este fondo es uno de los más importantes para el Estado; en 2015 representó
el 4% del total de las participaciones federales que recibió Veracruz. En el
período 2010-2015, estos recursos crecieron apenas un 14.6%, lo cual ubicó
al estado en el lugar 25 entre los estados en donde menos crecieron.
La fórmula del reparto de este fondo toma en consideración el valor de la

mercancía embargada o asegurada en actos de inspección, el monto y el
crecimiento de la recaudación de contribuciones locales, así como las par-
ticipaciones federales y los llamados incentivos. El comportamiento adverso
que tuvieron estas variables, (lo cual se debe a la ineficiencia y corrupción del
gobierno de Javier Duarte) explica el pobre crecimiento en la aportación de
estos recursos.
Fondo de fiscalización
Participación Participación que la entidad i Diferencia entre el Fondo de

de la entidad i recibió en el año 2013, por Fiscalización y Recaudación del año t y
en el año t concepto del Fondo de Fiscalización el Fondo de Fiscalización del año 2013
Ti,t = Ti,13 + ΔFOFIR13,t (0.3C1i,t + 0.1C2i,t+ 0.3C3i,t+ 0.3C4i,t)
CVi,t-1
n
PIBi,t-1 i VM n
C1i,t = CV C2i,t = ∑VMi,t-1 ni
∑i PIBi,t-1 ni i,t-1 i
i
i,t-1
Valor de la mercancía embargada
o asegurada por la entidad
Producto Interno Bruto, Población
y cifras virtuales de recaudación
Ri,t-1 Ri,t-1
n n
Ri,t-2 i ILDi,t-1 i
C3i,t = Ri,t-1
C4i,t = R
∑ i
n
Ri,t-2 i
∑i ILDi,t-1 ni
i,t-1
Recaudación de impuestos Recaudación de impuestos

y derechos locales y derechos locales, más las
Participaciones Federales
e incentivos
154 |
Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas por el fondo de

fiscalización por entidad federativa. 2010-2015
(porcentaje)
Yucatán 195.6
Guanajuato 59.5
México 42.4
Oaxaca 38.8
Quintana Roo 37.8
Chihuahua 36.8
Durango 36.6
Querétaro 32.0
Jalisco 31.1
Hidalgo 28.5
Sinaloa 26.5
Guerrero 24.3
Michoacán 22.8
Coahuila 19.6
Chiapas 19.2
Nayarit 19.1
Tlaxcala 18.2
Aguascalientes 16.9
Tamaulipas 15.8
Nuevo León 15.5
Veracruz 14.6
Colima 13.8
Campeche 10.0
Zacatecas 7.8
Sonora 4.1
Puebla 2.9
Morelos -1.4
Tabasco -8.7
| 155
d) Participaciones por IEPS de gasolinas
Este fondo se distribuye entre las 10 entidades federativas que tengan los me-
nores niveles de Producto Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero.
En el caso de Veracruz, representó el 3.5% del total de las participaciones
federales recibidas.
En el período 2010-2015, este fondo fue el que más decreció; tuvo una
caída de 26.2%. Si bien Veracruz se encuentra entre los estados de menor
PIB per cápita y vivía una profunda crisis económica, su actividad prepon-
derante es la petrolera, que sufrió una pronunciada caída en ese período.
Desafortunadamente, el fondo excluye del conteo esa actividad, y al eliminar
el efecto de la caída de la actividad petrolera del PIB per cápita, el deterioro
de esta variable resulta mucho menor. Esto implica que, a pesar de que la
economía veracruzana estaba en crisis económica, su participación en este
fondo disminuyó. En este caso, el diseño de la fórmula perjudica al estado y
beneficia a otros sin actividad petrolera, donde la caída de sus economías sí
les permite tener mayor acceso a estos recursos.
Fondo IEPS gasolinas

El fondo de Compensación se distribuirá conforme a la fórmula siguiente:
Transferencia Fondo de
de la entidad i Compensación
en el año t en el año t
1
PIBpci,t-1
Ti,t = FCt
1
∑ PIBpci,t-1
i
Sumatoria de
la variable que
le sigue
Último Producto Interno Bruto
per cápita no minero y no
petrolero de la entidad i
construido con los últimos datos
oficiales del INEGI
156 |
Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas por el IEPS

Gasolinas por entidad federativa. 2010-2015
(porcentaje)
Hidalgo 69.6
Campeche 50.2
Tabasco 48.5
Querétaro 20.3
Sonora 14.1
Coahuila 12.0
Yucatán 10.5
Durango 8.0
Tamaulipas 6.8
Nuevo León 6.7
Guerrero 6.1
Oaxaca 5.5
Nayarit 5.1
Quintana Roo 4.8
Michoacán 4.7
Aguascalientes 3.6
Chiapas 1.2
Tlaxcala 0.9
Sinaloa 0.6
Colima 0.5
Zacatecas 0.3
Puebla -0.1
México -1.5
Jalisco -2.6
Chihuahua -3.3
Guanajuato -4.6
Morelos -5.5
Baja California -6.8
Ciudad de México -8.1
Veracruz -26.2
| 157
e) Incentivos Económicos
Este fondo representa el 1% de las participaciones que el Gobierno Federal
transfiere al Estado y consiste en recursos que se obtienen por la colabora-
ción administrativa que se realiza al apoyar en el cobro y fiscalización de los
impuestos federales.
Este fondo presentó el peor desempeño observado. En el período 2010-

2015 decreció un 17%, muy lejos del resultado que obtuvo la Ciudad de
México donde se registró un crecimiento de 359.9%, Nuevo León con 142 y
Guanajuato con 135.7%.
158 |
Tasa de crecimiento de las participaciones pagadas de los incentivos

económicos por entidad federativa. 2010-2015
(porcentaje)

Nuevo León 142.0
Guanajuato 135.7
Morelos 126.5
Querétaro 102.8
México 92.6
Yucatán 68.6
Quintana Roo 66.6
Tabasco 62.2
Hidalgo 57.3
Aguascalientes 47.6
Sinaloa 34.4
Zacatecas 31.1
Oaxaca 28.2
Campeche 21.1
Durango 16.7
Coahuila 16.7
Chihuahua 16.3
Tlaxcala 12.9
Colima 11.9
Sonora 11.7
Jalisco 9.9
Guerrero 7.6
Chiapas 5.6
Tamaulipas -2.6
Nayarit -3.6
Michoacán -16.9
Veracruz -17.1
Puebla -18.7
| 159
f) Participaciones por persona
El lento crecimiento de las participaciones federales provocó que Veracruz
recibiera cada vez menos recursos, mismos que resultaban muy limitados
comparados con el tamaño de su población. Las participaciones por persona
fueron de las más reducidas de todo el país. En 2017 alcanzarían un valor de
4,745 mdp, lo cual ubicó al estado en el lugar 30 de los de peor situación; en
la contraparte, Tabasco recibía 9,299 pesos por persona, la Ciudad de México
9,181 pesos, Campeche 8,378 y Sonora 6,926 pesos por persona.
160 |
Participaciones federales per cápita

(pesos)
Tabasco 9,229.0
Ciudad de México 9,181.0
Campeche 8,377.5
Sonora 6,926.1
Colima 6,728.2
Tamaulipas 6,519.4
Nuevo León 6,494.4
Quintana Roo 6,387.1
Baja California Sur 6,379.8
Zacatecas 6,214.6
Baja California 6,189.7
Chihuahua 6,139.9
Querétaro 6,121.4
Jalisco 6,091.5
Aguascalientes 6,082.6
Nayarit 6,056.0
Coahuila 5,787.2
México 5,758.7
Yucatán 5,756.9
Sinaloa 5,665.7
Tlaxcala 5,633.8
Durango 5,390.0
Chiapas 5,320.8
Guanajuato 5,284.7
San Luis Potosí 5,222.2
Morelos 5,034.6
Puebla 5,010.1
Michoacán 4,894.7
Hidalgo 4,869.4
Veracruz 4,744.5
Guerrero 4,657.9
Oaxaca 4,657.1
Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta Intercensal 2015 y del PPEF 2017.
| 161
Durante el período 2010-2015, las participaciones por persona crecieron
apenas un 5% en términos reales. Este crecimiento ubicó a Veracruz en el
lugar 30 entre los estados que menos crecieron, a una distancia muy con-
siderable de estados como Guerrero que mostró un crecimiento de 27%,
Guanajuato 25%, Yucatán 21% y México 20.8%.
Tasa de crecimiento de las participaciones per cápita pagadas
por entidad federativa 2010-2015 (porcentaje)
Guerrero 27.1
Guanajuato 25.1
Yucatán 21.1
México 20.8
Chihuahua 20.6
Michoacán 17.4
Oaxaca 17.2
Puebla 16.8
San Luis Potosí. 16.5
Distrito Federal 16.3
Durango 16.2
Querétaro 15.8
Jalisco 15.6
Campeche 15.4
Hidalgo 15.0
Tamaulipas 12.6
Morelos 10.6
Aguascalientes 10.6
Nayarit 9.5
Quintana Roo 8.7
Sinaloa 8.5
Nuevo León 8.4
Zacatecas 8.0
Chiapas 7.9
Sonora 7.7
Coahuila 7.7
Tlaxcala 7.1
Colima 5.9
Veracruz 5.0
Tabasco 0.1
162 |
En términos nominales la situación es peor porque el incremento en ese

período fue de apenas 842 pesos. Al compararse con el resto de los es-
tados, Veracruz se coloca en el último lugar; lejos del crecimiento que tuvo
Campeche con 2,537 pesos más, la Ciudad de México con 2,262, Chihuahua
con 1,593 y Yucatán con 1,573 pesos por persona.
Variación nominal de las participaciones per cápita. 2010-2015
(pesos corrientes)
Campeche 2,537
Distrito Federal 2,262
Chihuahua 1,593
Yucatán 1,573
México 1,529
Guanajuato 1,494
Querétaro 1,466
Tamaulipas 1,461
Guerrero 1,434
Jalisco 1,424
Tabasco 1,396
Sonora 1,368
Durango 1,315
Nuevo León 1,261
Quintana Roo 1,252
San Luis Potosí. 1,241
Nayarit 1,229
Puebla 1,224
Colima 1,222
Michoacán 1,210
Oaxaca 1,150
Sinaloa 1,149
Zacatecas 1,147
Hidalgo 1,140
Morelos 1,099
Coahuila 1,072
Tlaxcala 1,061
Chiapas 1,026
Veracruz 842
| 163
05
Capítulo Cinco
Corrupción y
rendición de cuentas
5.1. El daño patrimonial total
L a Auditoría Superior de la Federación (ASF) detectó que el Gobierno de

Veracruz incurrió en actos de corrupción e irregularidades en el manejo de
los recursos públicos. Estas malas prácticas generaron un daño patrimonial
por un monto de 43,554 mdp durante el período 2010-2014.
Observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública

totales por año. 2010-2014
(millones de pesos)
TOTAL DEL
2010 2011 2012 2013 2014
PERÍODO
TOTAL 3,434 4,532 10,631 10,422 14,535 43,554
Observaciones 3,434 4,532 5,552 6,205 9,557 29,281
Aclaraciones 5,078 4,217 4,977 14,272
Fuente: Elaboración propia con datos de Informe de auditoría de las Cuentas Públicas 2010-2014. ASF. http://www.asf.
gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria
| 165
Estos fondos federales debieron aplicarse en diversos programas de desa-
rrollo social en Veracruz, particularmente en salud, educación y seguridad
pública. Sin embargo, a pesar de haber llegado a manos del Gobierno del
Estado, esos recursos no se gastaron en la atención de las necesidades bá-
sicas de los veracruzanos. Evidentemente, esta desviación produjo un gran
daño a los más pobres de Veracruz, al propiciar desabasto de medicamentos,
desatención en salud y educación e incrementando la inseguridad en la en-
tidad al no aplicarse los recursos para el combate contra el crimen.
En la revisión de las Cuentas Públicas de 2010 a 2014, la ASF determinó

un total de 29,281 mdp en observaciones para el Gobierno del Estado de
Veracruz. Este proceso implica daño patrimonial, puesto que los recursos
no se aplicaron a los programas establecidos, pero tampoco se devolvió a
la federación. Asimismo, la propia ASF señaló aclaraciones por un monto de
14,274 mdp, donde se identificaron montos de gastos no justificados o no
comprobados y se exigió que se documente y respalde para determinar si
hay daño patrimonial.
Como se observa, año con año la situación se deterioró al acumularse el

monto total de las observaciones y aclaraciones reclamadas. Estas observa-
ciones evidenciaron el abuso y la corrupción al interior del Gobierno estatal.
En 2010 el monto de observaciones fue de 3,434 mdp (ASF, 2010), en tanto
que para 2011 se detectó un faltante de 4,532 mdp (ASF, 2011). Para 2012
el monto detectado fue de 5,552 mdp (ASF, 2012) y para 2014 de 9,557
mdp (ASF, 2014). Es decir, casi tres veces más que el observado en 2010. La
corrupción se triplicó en sólo cinco años. Al sumarse el total de cada año se
llega a la suma de 29,281 mdp, que representa el monto total acumulado
durante el período.
Desde 2012 Se puede ver que las aclaraciones se van acumulando también.
Ese año se señaló un monto total por aclarar de 5,078 mdp, en 2013 de 4,717
mdp, y en 2014 de 4,977 mdp. La suma de los tres años hace el total de
aclaraciones antes señalado, de 14,274 mdp.
Ni las observaciones, ni las aclaraciones, fueron resueltas en favor del

Gobierno de Veracruz, por lo que está obligado a devolver estos recursos a la
Federación, junto con los intereses generados hasta su reintegro.
166 |
Veracruz. Observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior

de la Cuenta Pública. Totales por año. 2010-2014
(millones de pesos)
9,557
Observaciones
Aclaraciones
6,205
5,552
5,078 4,977
4,532
4,217
3,434
2010 2011 2012 2013 2014
Fuente: Elaboración propia con datos de Informe de auditoria de las Cuentas Públicas 2010-2014. ASF.
5.2. El daño patrimonial por sectores y rubros

Educación fue el sector con mayores daños y perjuicio, con un faltante de
20,579 mdp. En el rubro de Desarrollo Social se dejaron de aplicar 11,030
mdp; en el Sector Salud se encontraron faltantes por 10,622 mdp y en
Seguridad Pública 1,323 mdp.
Veracruz. Observaciones y aclaraciones de la Fiscalización superior

de la cuenta pública. 2010-2014 por grandes rubros
(millones de pesos)
Educación 20,579.4
Desarrollo social 11,030.2
Salud 10,622.5
Seguridad 1,323.5
Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria
| 167
Dentro de los recursos destinados a la educación que no fueron aplicados du-
rante el período 2010-2014 y tuvieron un destino incierto e ilegal, destacan par-
ticularmente tres: el Fondo de Aportaciones a la Educación Básica (FAEB), por un
monto de 17,161 mdp, el fondo denominado Subsidios a Centros de Educación,
por un monto de 2,508 mdp y el de Escuelas de tiempo completo, por 577 mdp.
Por lo que respecta al sector Salud, se afectó principalmente a los recursos del
Seguro Popular, donde se registran faltantes por un total de 8,077 mdp; en el
Fondo de Aportaciones a la Salud (FASSA), donde faltan 1,163 mdp, y en las
aportaciones a los Servicios de Salud de Veracruz (SESVER) faltan 1,002 mdp.
Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones en el Sector

Educación. 2010-2014
(millones de pesos)
FAEB 17,161
Subsidios Centros de Educación 2,508
Escuelas Tiempo Completo 577
Apoyos complementarios Educación 120
Fortalecimiento Colegio de Bachilleres 79
FAETA 62
Fondo para elevar la calidad Edu. Superior 47
Fortalecimiento del Colegio de

11
Estudios Científicos
Expansión oferta educativa 10
Apoyo para saneamiento de las UPES 4
Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_
168 |
Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones

en el Sector Salud. 2010-2014
(millones de pesos)
Seguro Popular 8,077
FASSA 1,163
Aportaciones Sesver 1,002
Prospera Salud 241
Calidad Servicios de Salud 139
En el rubro de Desarrollo Social la ASF encontró faltantes en el Fondo de

Aportaciones a las entidades federativas (FAFEF) por 4,230 mdp. En el
Fondo de Aportaciones múltiples (FAM) por 2,384 mdp. Asimismo en el
Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) descubrió otro desfalco por
2,361 mdp y en el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) ubicó
un faltante de 932 mdp.
Finalmente, en el rubro de Seguridad Pública el principal afectado es el Fondo

de Aportaciones a la Seguridad Pública (FASP) con un faltante de 1,126 mdp.
| 169
Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones en el rubro
Desarrollo Social. 2010-2014
(millones de pesos)
FAFEF 4,230
FAM 2,384
FISE 2,361
FISM 932
Programas y Fondos Federales 700
FONREGION 293
Subsidio para entidades 102
Medio Ambiente 28
Veracruz. Monto de las observaciones y aclaraciones en el Sector

Seguridad pública. 2010-2014
(millones de pesos)
FASP 1,126
Subsemun 146
PROASP 49
Subsidio reforma sistema penal 1
170 |
Monto de las observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la

cuenta pública. 2010-2014
(millones de pesos)
(continúa)
Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 Total

Sector Total 3,434 4,532 10,631 10,422 14,535 43,556
FAEB 2,414 3,654 3,615 2,295 5,183 17,161
Subsidios Centro
- - 2,011 497 - 2,508
de Educación
Escuelas Tiempo
- - - 302 275 577
Completo
Apoyos
Complementarios - - 120 - - 120
Educación
Fortalecimiento
Colegio de - - 79 - - 79
Bachilleres
Educación FAETA 3 - 9 - 50 62 20,579
Fondo para elevar

la calidad Edu. - - - - 47 47
Superior
Fortalecimiento
Colegio de Estudios - - 11 - - 11
Cientificos
Expansión oferta
- - - - 10 10
educativa
Apoyo para
saneamiento de las - - - - 4 4
UPES
FAFEV 147 - - 2,047 2,036 4,230
FAM - 1 647 844 892 2,384
FISE - 545 489 625 702 2,361
FISM - - 932 0 0 932
Desarrollo Programas y Fondos
- - - - 700 700 11,031
Social Federales
FONREGION - - 274 20 - 294
Subsidio para
- - - - 102 102
entidades
Medio Ambiente - - - 28 - 28
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de auditoría de las cuentas públicas 2010-2014. Auditoría Superior de
la Federacion.
| 171
Monto de las observaciones y aclaraciones de la Fiscalización Superior de la
cuenta pública. 2010-2014
(millones de pesos)
(concluye)
Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 Total

Sector Total 3,434 4,532 10,631 10,422 14,535 43,556
Seguro Popular 652 235 2,052 2,627 2,511 8,077
FASSA 92 - 84 642 345 1,163
Aportaciones
- - - - 1,002 1,002
Salud SESVER 10,622
Prospera Salud - - - - 241 241
Calidad Servicios
- - - - 139 139
de Salud
FASP 126 97 259 349 296 1,127
Subse - - - 146 - 146
Seguridad PROASP - - 49 - - 49 1,323
Subsidio reforma
- - - - 1 1
sistema penal
la Federacion.
Según se observa, aunque los faltantes descubiertos por la ASF se localizan

en 27 fondos federales transferidos, es en 3 de ellos en donde se concentra
el 68% del total del monto faltante. FAEB, Seguro Popular y FAFEF que juntos
representan 29,468 mdp. Si se suman los siguientes seis en importancia, se
tiene que en sólo 9 fondos se concentra el 92% del total del monto faltante.
172 |
Veracruz. Monto de total de observaciones

y aclaraciones por fondo. 2010-2014
(millones de pesos)
FAEB
Seguro Popular 8,077.0 17,160.6
FAFEF 4,230.0
Subsidios Centros de Educación 2,507.7
FAM 2,384.0
FISE 2,360.7
FASSA En nueve fondos se concentran
1,163.0
el 92% de las observaciones
FASP 1,126.5
y aclaraciones
Aportaciones SESVER 1,001.9
FISM 932.2
Programas y Fondos Federales 700.3
Escuelas Tiempo Completo 577.2
FONREGION 293.4
Prospera Salud 241.5
Subsemun 146.5
Calidad Servicios de Salud 139.1
Apoyos complementarios Educación 120.1
Subsidio para entidades 101.7
Fortalecimiento Colegio de Bachilleres 79.5
FAETA 61.9
PROASP 49.4
Fondo para elevar la calidad Edu. Superior 46.8
Medio Ambiente 27.8
Fortalecimiento Colegio de Estudios Científicos 11.4
Expansión oferta educativa 10.3
Apoyo para saneamiento de las UPES 3.9
Subsidio reforma sistema penal 1.1
Subsidios Organismos Descentralizados 0.0
5.3. Prácticas administrativas motivo de las

observaciones y las aclaraciones
El análisis de estos nueve fondos permite identificar que las prácticas adminis-
trativas que derivaron en actos de corrupción se realizaron sistemáticamente
durante los cinco años analizados.
En el FAEB los tres motivos principales que generan prácticamente la tota-

lidad de las observaciones y aclaraciones se refieren a que:
• “se desconoce la aplicación y destino de los recursos”,

• “pagos que no fueron comprobados o justificados” y
• “recursos retenidos y no enterados a la instancia correspondiente”.
| 173
Montos de las observaciones y aclaraciones del FAEB según el motivo que las
genera. 2010-2014
(millones de pesos)
Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL

Se desconoce la aplicación
1,322.0 2,720.0 0.0 0.0 1,069.1 5,111.1
y destino de los recursos.
Pagos que no fueron
comprobados o 801.4 503.5 0.0 2,295.4 48.7 3,649.0
justificados.
Se cubrieron pagos de
ejercicios anteriores con 36.9 228.1 0.0 0.0 0.0 265.0
recursos de otro año.
Pago de trabajadores con
categorías no localizadas/
0.9 2.6 0.0 0.0 0.3 3.8
o no identificados en los
centros de trabajo.
Gastos en cuestiones no
0.9 47.7 0.0 0.0 2.5 51.1
financiables con el fondo.
Anomalías en el monto de
201.3 152.1 7.6 0.0 0.0 361.0
pagos al personal.
Pagos que no se realizaron
a la coordinación del
Programa para Abatir 50.4 0.0 0.0 0.0 0.0 50.4
el Rezago en Educación
Básica.
Recursos no aplicados a la
0.0 0.0 177.9 0.0 0.0 177.9
fecha de la auditoría.
Pagos que correspondían
0.0 0.0 0.0 0.0 262.2 262.2
pagar a otras instancias.
Recursos que fueron
retenidos y no
0.0 0.0 3,429.1 0.0 3,800.0 7,229.1
enterados a la instancia
correspondiente.
TOTAL 2,413.8 3,654.0 3,614.6 2,295.4 5,182.8 17,160.6
la Federacion.
En el caso del Seguro Popular los motivos de las observaciones coinciden con
los del FAEB:
• “No se trasfirieron los recursos a la instancia que correspondía”

• “No se aplicaron los recursos”
• “No existe documentación que pruebe la aplicación de recursos”
174 |
Finalmente, en el caso del FAFEF, el principal motivo de las observaciones

es que los recursos se utilizaron para realizar pagos que no corresponden al
objetivo del fondo.
Montos de las observaciones y aclaraciones del Seguro Popular según el motivo

que la genera. 2010-2014
(millones de pesos)
Concepto 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAL

Adquisición de
medicamentos que
no se encuentran en
25.4 38.3 3.8 15.2 0.0 82.7
el catálogo y/o con
precio de referencia no
contemplado.
Pagos por conceptos no
pactados con recursos del 124.5 108.5 0.0 0.0 0.0 233.0
Seguro Popular.
No se transfirieron los
intereses generados
6.6 0.0 5.8 0.6 0.0 13.0
por los recursos no
transferidos.
No transfirieron los
0.0 15.1 0.0 1,580.5 1,726.8 3,322.4
recursos correspondientes.
Recursos que no
fueron devengados ni
reintegrados a la cuenta 493.2 72.1 62.6 0.0 0.0 627.9
bancaria del Seguro
Popular.
Pagos a trabajadores que
no prestan servicios de
2.2 1.1 0.8 0.0 0.0 4.1
atención a los afiliados y/o
trabajadores con licencia.
Pagos al personal que
presenta anomalías en el 0.4 0.0 0.0 0.8 0.0 1.2
nivel académico.
Recursos no aplicados a la
0.0 0.0 1,330.0 0.0 0.0 1,330.0
fecha de la auditoría.
Documentación que
pruebe la plicación de 0.0 0.0 648.6 1,029.9 784.1 2,462.6
recursos.
TOTAL 652.3 235.1 2,051.6 2,627.0 2,510.9 8,076.9
la Federacion.
| 175
Montos de las observaciones y aclaraciones del FAFEF según el motivo que lo
genera. 2010-2014
(millones de pesos)
Concepto 2010 2013 2014 Total

Pagos superiores al tabulador autorizado al
146.7 0.0 0.0 146.7
personal de la SEV.
No se reintegraron los intereses generados
0.0 8.4 0.0 8.4
en la cuenta bancaria de inversiones.
Nose integraron recursos que fueron
0.0 0.0 55.6 55.6
tomados de la cuenta del FAFEF.
Se realizaron pagos a maestros de la SEV,
0.0 2,038.6 1,980.6 4,019.2
que no cumplen con los objetivos del fondo.
Total 146.7 2,047.0 2,036.2 4,229.9
la Federacion.
Se evidencia que las prácticas administrativas que motivaron las observaciones

y aclaraciones se realizaron recurrentemente año tras año, y se llevaron a cabo
de manera sistemática en el manejo de todos los fondos federales. Estas prác-
ticas constituyen el más burdo y descarado modelo de negocio de la corrupción
diseñado por esa administración, para que algunos funcionarios se beneficiaran
de manera personal de miles de millones de pesos del erario público.
5.4. Las consecuencias de la corrupción en el

desarrollo social
Algunas de las consecuencias económicas y sociales que se derivan de este
atraco monumental a las finanzas estatales pueden identificarse a partir del
comportamiento de algunos indicadores del desarrollo.
Durante el período 2012-2014 el número de personas en pobreza aumentó

en 466,946 (CONEVAL, 2015), es decir un 6% de la población total del estado
se convirtió en pobre. Este resultado ubica a Veracruz en el segundo lugar
entre los estados que más pobreza han generado en el período de análisis
mencionado, muy lejos de los buenos resultados de Chihuahua que redujo
la pobreza en 144,120 personas, Guerrero que logró hacerla descender en
82,455 y Guanajuato en 75,018 personas.
176 |
Veracruz. Población en pobreza. 2010-2014 4,608,715

(número de personas)
4,447,963 4,444,695
4,299,839
4,141,759
2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Cálculos y estimaciones propias con datos de Coneval, Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza,
noviembre 2014 y Coneval, Medición de la Pobreza 2012.
Incremento de la pobreza. 2014-2012

(número de personas)
México 789,849
Veracruz 466,956
Michoacán 370,440
Distrito Federal 259,940
Puebla 197,835
Chiapas 168,706
Oaxaca 155,099
Sinaloa 121,091
Morelos 120,970
Tamaulipas 120,569
Jalisco 109,329
Durango 87,174
Nuevo León 78,610
Quintana Roo 68,592
Zacatecas 49,357
Queretaro 46,162
Yucatán 31,989
Campeche 30,885
Tlaxcala 20,779
Hidalgo 14,027
Colima 13,743
San Luis Potosi 2,549
-3,850 Aguascalientes
-7,224 Nayarit
-24,219 Sonora
-47,865 Tabasco
-48,050 Coahuila
-75,018 Guanajuato
-82,455 Guerrero
-144,120 Chihuahua
Fuente: Cálculos y estimaciones propias con datos de Coneval, Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza, noviembre 2014 y Coneval,
Medición de la Pobreza 2012.
| 177
En el ámbito de la educación, el número de personas en rezago educativo
se incrementó en 194,000, lo que colocó a Veracruz en el primer lugar entre
todos los estados con el mayor incremento en esa variable. El número de per-
sonas en rezago educativo sumó un total de 2,551,000 en 2014 (CONEVAL,
2015). La entidad ocupó el lugar 28 entre los estados en donde las personas
alcanzan el menor número de años promedio de educación escolar, con 8.1
años, mientras que otras entidades como la Ciudad de México alcanzó casi
once años, Nuevo León 10 y Sonora 9.8 años.
Asimismo, Veracruz presenta una tasa de analfabetismo de 9.9%, que lo

ubicó en el lugar 29 entre los estados con mayor número de personas que no
saben leer ni escribir.
Aumento-disminución de las personas en rezago educativo. 2010-2014

(miles de personas)
Veracruz 194
Michoacán 85
México 58
Chihuahua 55
Baja California 42
Sinaloa 30
Tamaulipas 29
Zacatecas 14
Guerrero 13
Coahuila 9
Campeche 1
-3 Oaxaca
-5 Colima
-5 Durango
-6 Tlaxcala
-7 Aguascalientes
-11 Querétaro
-15 Nayarit
-19 Jalisco
-21 Yucatán
-22 Quintana Roo
-30 Hidalgo
-31 Sonora
-34 Ciudad de México
-41 Morelos
-42 Puebla
-42 Tabasco
-66 San Luis Potosí
-77 Nuevo León
-102 Chiapas
-151 Guanajuato
Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de auditoría de las cuentas públicas 2010-2014. Auditoría Superior de la Federacion.
178 |
Años de estudio de la población por entidad federativa. 2014

Nuevo León 10.1
Sonora 9.8
Coahuila 9.8
Aguascalientes 9.7
Quintana Roo 9.6
Baja California 9.6
Sinaloa 9.5
Tamaulipas 9.5
México 9.4
Querétaro 9.4
Colima 9.4
Morelos 9.3
Chihuahua 9.2
Jalisco 9.2
Tlaxcala 9.2
Tabasco 9.1
Nayarit 9.1
Campeche 9.1
Durango 9.0
Yucatán 8.7
Hidalgo 8.6
Zacatecas 8.5
Puebla 8.4
Guanajuato 8.2
Veracruz 8.1
Michoacán 7.8
Guerrero 7.7
Oaxaca 7.4
Chiapas 7.1
En materia de salud, se observa que Veracruz tenía en 2013 una esperanza

de vida de 73.75 años, que deja a Veracruz en el lugar 27 entre los estados en
peor situación. De igual modo, la tasa de mortalidad infantil para ese año era
de 14.37 muertes por cada mil niños, una de las más altas del país. Asimismo,
Veracruz era uno de los estados con el mayor número de personas con
carencia por acceso a los servicios de salud. En 2014 un total de 1,736,328
personas se encontraban en esa situación, lo ubicó a la entidad en el tercer
lugar entre los estados con las mayores carencias. Además, en 2013 ocupó el
lugar 28 entre los estados que destinaron una menor proporción de su gasto
total a la salud, apenas 12%, muy lejos de estados como México que destinó
33.2, Baja California 31 y Jalisco 30% (DGED, 2013).
| 179
Esperanza de vida por entidad federativa. 2013

Colima 75.62
Nuevo León 75.57
Quintana Roo 75.33
Yucatán 75.25
Tamaulipas 75.24
Coahuila 75.22
Morelos 75.21
Jalisco 75.18
Guanajuato 75.11
Querétaro 75.08
Campeche 75.01
Sonora 74.95
México 74.89
Tlaxcala 74.83
Durango 74.82
Zacatecas 74.81
Sinaloa 74.6
Nacional 74.5
Puebla 74.47
Nayarit 74.46
Tabasco 74.42
Michoacán 74.32
Hidalgo 74.08
Veracruz 73.75
Oaxaca 72.51
Guerrero 72.47
Chiapas 72.47
Chihuahua 71.53
180 |
Gasto público en salud como % del gasto público de cada entidad

federativa. 2013
México 33
Baja California 31
Jalisco 30
Aguascalientes 28
Tlaxcala 28
Quintana Roo 28
Sonora 27
Guanajuato 26
Chihuahua 25
Morelos 25
Nuevo León 25
Michoacán 24
Queretaro 24
Puebla 23
Coahuila 23
Zacatecas 22
Nayarit 22
Yucatán 22
San Luis Potosí 20
Chiapas 20
Sinaloa 20
Oaxaca 19
Guerrero 19
Durango 18
Tamaulipas 17
Nacional 16
Hidalgo 14
Veracruz 12
Colima 10
Ciudad de México 9
Tabasco 6
Campeche 4
Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.dged.salud.gob.mx
En materia de Seguridad Pública, Veracruz también presentó saldo negativo

en el período de análisis. De 2010 a 2014 el número de secuestros aumentó
en el estado en 127 casos. Con estas cifras, Veracruz se ubicó en el segundo
estado entre los de mayor incremento, sólo superado por Tamaulipas. El
número de robos de vehículos con violencia aumentó en 314 casos, colo-
cando a la entidad en el lugar 6 entre los estados de mayor aumento (SNSP,
2014). En marzo de 2016, Veracruz ocupó el tercer lugar entre los estados con
el mayor promedio de delitos, con un total de 373 casos. De igual modo, se
ubicó en el lugar 4 entre los estados con el mayor número de personas con
afectaciones como consecuencia de la inseguridad, con un total de 1,984,032
personas afectadas (ENVIPE, 2015).
| 181
Veracruz. Aumento-disminución del número de secuestros.
2010-2014
Tamaulipas 215
Veracruz 127
Morelos 87
Tabasco 74
Guerrero 67
Nuevo León 22
Oaxaca 9
Tlaxcala 6
Sonora 5
México 5
Puebla 4
Nayarit 4
Sinaloa 3
San Luis Potosí 2
Ciudad de México 2
-1 Zacatecas
-1 Querétaro
-1 Colima
-1 Campeche
-3 Jalisco
-9 Aguascalientes
-13 Chiapas
-17 Hidalgo
-18 Quintana Roo
-37 Guanajuato
-38 Baja California
-53 Michoacán
-69 Durango
-75 Coahuila
-122 Chihuahua
Fuente: Elaboración propia con datos de http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-fuero-comun.php
182 |
Personas con afectaciones como consecuencia de la inseguridad.

2014
México 7,530,441
Ciudad de México 3,967,027
Jalisco 2,660,286
Veracruz 1,984,032
Guanajuato 1,914,653
Nuevo León 1,779,571
Puebla 1,737,335
Baja California 1,316,313
Chiapas 1,135,906
Michoacán 1,133,623
Tamaulipas 1,125,864
Sonora 981,307
Guerrero 975,475
Chihuahua 967,293
Oaxaca 964,811
Coahuila 867,928
Sinaloa 832,552
Hidalgo 818,002
San Luis Potosí 779,874
Tabasco 758,544
Morelos 663,733
Yucatán 638,493
Querétaro 620,985
Quintana Roo 576,673
Durango 526,466
Zacatecas 432,916
Tlaxcala 414,320
Nayarit 315,014
Campeche 286,464
Colima 210,652
Fuente: Elaboración propia con datos de ENVIPE, Inegi.
La corrupción, según se puede corroborar, no sólo acabó con los recursos

públicos para atender las necesidades básicas de la población veracruzana,
también lo hizo con las posibilidades de sobrevivencia de los veracruzanos
aniquilando sus niveles de bienestar y las oportunidades de un futuro mejor.
| 183
06
Capítulo Seis
Los subejercicios
presupuestales
6.1. El subejercicio total
D urante 2015 el Gobierno del Estado de Veracruz dejó de ejercer recursos

presupuestados por un total de 9,374 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015).
Se incurrió en un ilegal desperdicio de recursos ya autorizados para generar
un impacto importante en el crecimiento económico y en el bienestar social
del estado. Mientras que el Presupuesto de Egresos (modificado) para ese
año fue de 113,017 mdp, sólo se devengaron 103,643 mdp, generándose el
subejercicio referido.
| 185
Veracruz. Subejercicio (Presupuesto no ejercido) del Gobierno
del Estado por función. 2015
(millones de Pesos)
113,017
9,374 millones de pesos de Subejercicio

Es decir, recursos presupuestados que
no se utilizaron
103,643
Presupuesto a ejercer Devengado (utilizado)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública 2015, Gobierno del Estado de Veracruz.
Al desagregar el análisis por dependencia, puede observarse que la Secretaría

de Infraestructura y Obras Públicas (SIOP) fue la dependencia con el mayor
subejercicio, al dejar de utilizar 1,949 mdp, seguida por el Instituto de Espacios
Educativos (IIE) con 1,450 mdp. En conjunto, estas dos áreas del gobierno
dejaron de ejercer 3,399 mdp, destinados a construir obra pública y cuya
aplicación hubiera tenido un positivo impacto en la economía del Estado.
186 |
Veracruz. Subejercicio presupuestal del Gobierno

del Estado por dependencia. 2015
(millones de pesos)
Infraestructura y Obras Públicas 1,949

Instituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz 1,450
Salud 1,203
Desarrollo Social 1,152
Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia 844
Inversión Pública 654
Sector Central 654
Comisión del Agua del Estado de Veracruz 567
Educación 467
Desarrollo Agropecuario, Rural y Pesca 250
Consejo de Desarriollo del Papaloapan 165
Régimen Estatal de Protección Social en salud 161
Seguridad Pública 152
Radiotelevisión de Veracruz 100
Medio Ambiente 72
Gobierno 28
Instituto Veracruzano de las Mujeres 25
Institutos Tecnológicos Superiores 16
Finanzas y Planeación 14
Turismo y Cultura 13
Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos 11
Instituto de Capacitación para el trabajo 7
Procuraduría Estatal de Protección al Medio Ambiente 5
Protección Civil 4
Gobierno 3
Órgano de Fiscalización Superior 0.1
También destaca el subejercicio de la Secretaría de Salud (SS) por un monto

de 1,203 mdp; el de la Secretaría de Desarrollo social (SEDESOL) por 1,152; el
subejercicio del DIF ascendió a 844 mdp. Por su parte, la Comisión de Agua
dejó de gastar 567 mdp y la Secretaría de Educación dejó de ejercer 467 mdp.
Al sumar el subejercicio de estas cinco dependencias resulta un total de 4,232
mdp que no gastaron, recursos que se presupuestaron para la realización
de programas para la atención de las necesidades de la población en peor
situación, y que al no utilizarse, propiciaron un incremento de la pobreza en
Veracruz (Gobierno de Veracruz, 2015).
Al agrupar los subejercicios por Objeto de Gasto, es decir según su destino,

se observa que la mayor parte de los recursos no ejercidos estaban presu-
puestados para Inversión Pública, ya que el subejercicio en este rubro fue de
| 187
8,550 mdp. Del total de este subejercicio 3,954 mdp debieron aplicarse en
Proyectos productivos y acciones de Fomento, 3,513 mdp en la construcción
de Obra pública en Bienes propios y 1,084 mdp para Obra Pública en bienes
de dominio público (Gobierno de Veracruz, 2015).
Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado por Objeto de Gasto. 2015

Gobierno del Estado de Veracruz.
256 372
1 95 101
Bienes Muebles, Materiales y Servicios Generales Transferencias Servicios Inversión Pública

Inmuebles e Suministros Asignaciones personales
Intangibles Subsidios y otras
Ayudas
Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado por objeto de gasto. 2015
(millones de pesos)
Proyectos Productivos y Acciones de Fomento 3,954
Obra Pública en Bienes Propios 3,513
Obra Pública en Bienes de Dominio Público 1,084
Remunación al Personal de Carácter Permanente 372
Transferencias al Resto del Sector Público 161
Servicios Financieros, Bancarios y Comerciales 96

Materiales de Administración, Emisión de Documentos y
94
Artículos Oficiales
Transferencias Internas y Asignaciones al Sector Público 55
Ayudas Sociales 39
Servicios Profesionales Cientificos y Técnicos y Otros
3
Servicios
Mobiliario y Equipo de Administración 1
188 |
Puede observarse nuevamente que el subejercicio presupuestal del Gobierno

del Estado causó un grave daño a la actividad productiva estatal. La inversión
en obra pública genera un efecto positivo sobre la economía estatal por la
dinámica que imprime a diversos sectores productivos.
Al hacer el análisis en la Clasificación económica del gasto, es decir, en el agru-

pamiento de acuerdo con el tipo de bienes y servicios en los que se utiliza el
presupuesto, se observa que el principal subejercicio se ubica en el llamado
Gasto de Capital, por un monto de 8,551 mdp. En cambio, el Gasto corriente
presentó un subejercicio menor, de 823 mdp, que de cualquier modo es muy
elevado y significa que dejaron de utilizar recursos cuyo destino era funda-
mentalmente el pago de servicios personales (Gobierno de Veracruz, 2015).
Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado

en Clasificación Económica. 2015 8,551
823
GASTO CORRIENTE GASTO DE CAPITAL
Para observar mejor el impacto de estos subejercicios sobre el desarrollo

del estado, es necesario analizar la Clasificación Funcional, que es el agru-
pamiento del presupuesto que identifica la finalidad de la aplicación de los
recursos públicos. Aquí se observa que el mayor subejercicio se presentó en
la Función Desarrollo Social, por un monto de 4,030 mdp no ejercidos. Este
subejercicio se constituye por un Subejercicio de 1,344 en la Finalidad salud;
de 1,237 mdp en la Finalidad educación; y de 1,032 en la Finalidad vivienda y
servicios a la comunidad.
| 189
Otro Subejercicio importante se presentó en la Función Obra pública, donde
se observa un monto no ejercido por 3,764 mdp. En la Función desarrollo
económico no se aplicaron 1,015 mdp y en la Función Gobierno el subejer-
cicio fue de 564 mdp (Gobierno de Veracruz, 2015).
Veracruz. Subejercicio del Gobierno del Estado por función. 2015

3,764
1,015
564
GOBIERNO DESARROLLO ECONÓMICO OBRA PÚBLICA DESARROLLO SOCIAL
Veracruz. Subejercicio en el presupuesto para el Desarrollo Social

del Gobierno del Estado. 2015
(millones de Pesos) 1,344
1,237
1,032
417
Protección Ambiental Vivienda y Servicios la Educación Salud

Comunidad
Es evidente que al no aplicar recursos en los rubros de Desarrollo Social,

el efecto se traduce en deterioro del nivel de bienestar de la población. Lo
mismo sucedió en materia de crecimiento económico, ya que al no utilizarse
recursos destinados a Obra pública y a Desarrollo económico, se profundizó
la crisis económica, se incrementó el desempleo y se retrasaron mucho más
la modernización y el progreso en la entidad.
190 |
6.2. Subejercicio en recursos federales

En 2015 el Gobierno de Veracruz recibió 9,019 mdp de recursos federales
para aplicarse como Inversión pública en diferentes programas, pero no se
ejercieron en su totalidad. Se generó un subejercicio por 5,445 mdp, que re-
presenta un desperdicio de recursos inexplicable, puesto que el dinero forma
parte de los fondos que la Federación transfiere y deposita al Estado; estaban
ahí, listos para ser gastados (Gobierno de Veracruz, 2015). Esta situación
haría que la Auditoría Superior de la Federación presentara Observaciones
por presunto daño patrimonial al auditar el uso de estos recursos públicos
en la Cuenta Pública Federal 2015. Por supuesto, también debería ser causa
de solicitudes de aclaración y de observaciones en la revisión de la Cuenta
Pública 2015 del Gobierno del Estado realizado por el ORFIS.
Veracruz. Recursos Federales para inversión pública transferidos,

recibidos y no utilizados por el Gobierno del Estado. 2015
(millones de pesos)
9,110
SUBEJERCICIO
5,445 mdp.
Que el Gobierno del Estado recibió de la
federación y que, indebidamente, no utilizó.
3,575
Transferencias recibidas Devengados

El subejercicio en el que incurrió el Gobierno de Veracruz se ubica en un

amplio conjunto de fondos federales, entre los que se encuentra, en primera
instancia, el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) en el que se
observa un subejercicio por 1,802 mdp, ya que sólo se gastaron 320 mdp de
los 2,122 mdp que se presupuestaron. En segundo término, está el Fondo
| 191
de Aportaciones Múltiples (FAM) con un subejercicio de 1,510 mdp, que es
resultado de sólo haber utilizado 750 mdp de un total de 2,260 mdp que se
tenían disponibles (Gobierno de Veracruz, 2015).
Veracruz. Recursos federales para Inversión Pública recibidos

y no utilizados por el Gobierno del Estado. 2015
(millones de pesos)
Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) 1,802

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 1,510
Fondo para Entidades Federativas y Municipios 429
Fondo Regional (FONREGION) 375
Contingencias Económicas para Inversión (CONTINVER) 203
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Públíca de … 148
Fondo Metropolitano (FONDO METROPOLITANO) 143
Programa de Oferta Complementaria en… 136
Fortalecimiento de la Insfraestructura de servicios de … 71
Programa para la Ampliación de Oferta Educativa de … 66
Convenio de Subsidio para el Fortalecimiento… 63
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las… 57
Fondo Sur Sureste (FONSUR) 56
Proyectos de Desarrollo Regional A (PRODERE A) 52
Caminos y Puentes Federales (CAPUFE) 49
Contingencias Económicas para Inversión 3… 41
Programa de Planteles en Situación de Riesgo… 30
Apoyo a Infraestructura para el Puerto de Veracruz… 30
Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) 24
Programa Especial de Infraestructura Elemental en… 24
Fondo Consursable de Inversión en Infraestructura… 21
Convenio Pemex (PEMEX) 21
Convenio de Coordinación para la Expansión de la … 20
Programa de Expansión en la Oferta Educativa en … 16
Contingencias Económicas para Inversión 4… 15
Proyectos de Desarrollo Regional (PRODERE ) 10
Otros fondos con subejercicios importantes son el Fondo para las entidades
federativas y municipios productores de hidrocarburos del que se recibieron
623 mdp y sólo se gastaron 195; se dejaron de utilizar 429 mdp. Del Fondo
Regional (FONREGION) se dejaron de aplicar 375 mdp y el de Contingencias
Económicas para la Inversión (CONTINVER) en el que no se utilizaron 203
192 |
mdp. En conjunto, estos cinco fondos concentraron el 80% del total del sube-
jercicio mencionado (Gobierno de Veracruz, 2015).
Hay que insistir en que la falta de aplicación de estos recursos generó un

daño dramático a la economía y al bienestar de Veracruz. Se trataba de
dinero destinado a la atención de necesidades básicas de la población y, por
ser para obra pública, podrían haber generado un impacto importante en la
actividad económica, potenciando la producción y el empleo. Nada de eso
sucedió porque el dinero no llegó a su destino. Una vez más, la corrupción
dañó a Veracruz.
| 193
07
Capítulo Siete
Estrategias para
resolver la crisis fiscal
7.1. La crisis fiscal. Planteamiento y solución
C omo se ha podido observar, Veracruz enfrentó una severa Crisis Fiscal

durante la administración de Javier Duarte. Esta etapa de crisis se caracte-
rizó por una notable incapacidad del gobierno para financiar el gasto público
con las fuentes de ingresos públicos disponibles, ya sea el establecimiento de
nuevos impuestos, el incremento de tasas impositivas o la contratación de
nueva deuda pública. Otro evidente problema fue la incapacidad para reducir
el gasto público, sin causar daño al aparato administrativo y social.
| 195
Diagnóstico
Elevada Deuda Pública
Desequilibrio
Bajos Déficit permanente
Crisis
ingresos presupuestal y sistemático fiscal
públicos Gasto > ingreso en las
finanzas
Excesivo Gasto Recursos

Público federales No
aplicados
Esta situación fue la resultante del profundo desequilibro presupuestal que

ya se ha analizado, y cuya causa fundamental es un excesivo gasto público,
que año con año rebasó los ingresos públicos. Esto generó permanentes y
elevados déficit presupuestales, que en buena medida explica los enormes
volúmenes de deuda pública. Este concepto de deuda no sólo engloba la
deuda bancaria y bursátil, sino también otro conjunto amplio de obligaciones
financieras derivadas de la contratación de obras y compra de bienes y
servicios que no se pagaron y otros que constituyen compromisos de pago
derivados de la interrupción de la transferencia de recursos a organismos pú-
blicos como el Instituto de Pensiones del Estado, la Universidad Veracruzana,
los institutos tecnológicos, la Secretaría de Educación, entre otros.
De manera desafortunada, no existe un registro público de todos los adeudos

existentes por lo que no es posible establecer con precisión la magnitud
de los compromisos financieros. Adicionalmente debe considerarse que el
monto de los pagos anuales por servicio de la deuda resultó cada vez más
elevado porque los créditos fueron contratados a tasas de interés muy ele-
vadas. Desde luego, esto generó un problema muy serio de capacidad de
financiamiento del presupuesto público, que exigió la necesidad de reducir
el gasto, en un contexto muy delicado de rigidez presupuestal, ya que una
proporción muy elevada del gasto público se destina a obligaciones irrenun-
196 |
ciables e irreductibles como los pagos de la nómina magisterial, el sistema de

pensiones, el presupuesto de la Universidad Veracruzana y las transferencias
a municipios, órganos autónomos, poderes, organismos descentralizados y
pago de la deuda pública.
Gasto Público
CORRUPCIÓN
Discrecionalidad de mandos
superiores para designar a los
funcionarios públicos de cualquier
jerarquía
Excesivo Gasto
Público
Opacidad en el manejo de los
recursos públicos, lo que impide al
ciudadano observar la gestión
pública
Carencia de información para

elaborar eficientes políticas
públicas y para evaluarlas
Recursos Federales
No Aplicados
Carencia de seguimiento y
evaluación técnica de las políticas
públicas
INEFICIENCIA
Una novedad en la explicación del déficit presupuestal es la no aplicación de

los recursos públicos federales. Nunca antes se había dado el caso de que el
Gobierno del Estado hiciera un uso indebido de las transferencias que recibe
de la federación.
Durante el gobierno de Javier Duarte el mal manejo se produjo no sólo en

que no se aplicaron los recursos a los propósitos establecidos, provocando
un daño económico y social muy importante al estado, sino, además, los
recursos no aplicados, deben devolverse a la federación. En síntesis, los re-
cursos federales, ni se aplicaron ni se devolvieron, y conformaron un pasivo
que no se puede cubrir.
| 197
Otro elemento que explica el desequilibro presupuestal es la baja recau-
dación de ingresos públicos del Gobierno del Estado, los cuales resultaban
escasos en función de las necesidades de gasto que enfrentaba la entidad.
Adicionalmente existe evidencia de que Veracruz ocupaba uno de los últimos
lugares en cuanto a eficiencia recaudatoria de ingresos propios, derivado de
una considerable evasión fiscal, una corrupción que lo permitía y mecanismos
ineficientes de recaudación e inspección a los contribuyentes.
Lo mismo sucedió en las tareas de colaboración administrativa con la

Federación, que constituye una fuente de ingresos públicos, cuya magnitud
depende del esfuerzo recaudatorio que haga la administración fiscal estatal.
Esta problemática se expresa también en una alta dependencia financiera con
respecto a los recursos que se recibían de la Federación por Participaciones
federales y Aportaciones del ramo 33, lo que hacía que los recursos de libre
disponibilidad fueran muy limitados.
La baja recaudación de los Ingresos públicos
Ineficiencia en la recaudación
propia y en la colaboración
admva. (Falta de control, Evasión fiscal
capacitación, inspección)
Corrupción en el cobro
y registro de recursos
Desaprovechamiento de potestades
tributarias. Impuestos Cedulares:
Actividades profesionales, otorgamiento de
uso o goce temporal de bienes inmuebles,
Bajos Ingresos
enajenación de bienes inmuebles Públicos
y actividades empresariales. 2% al 5%
Eliminación de fuentes de
ingresos (Impuesto sobre
servicios de hospedaje, Tenencia)
Baja recaudación propia de

Impuestos y Derechos Menores Participaciones
Federales
La corrupción e ineficiencia son dos aspectos fundamentales para entender

tanto la baja recaudación de ingresos, como el excesivo gasto público y la no
aplicación de los recursos públicos federales. Por un lado, esta situación se
198 |
explica por la carencia de información estadística completa, precisa, opor-

tuna e imparcial sobre aspectos importantes de la realidad veracruzana, lo
que le impidió conocer de manera precisa la naturaleza y la magnitud de los
problemas económicos, sociales, medioambientales. Por lo mismo, no se
tuvieron los datos adecuados para elaborar políticas públicas eficientes para
la solución de los problemas que pretendía atacar, y que se tradujo en un uso
inadecuado de los recursos y generó despilfarros. Por otro lado, no se dio un
seguimiento, ni se realizó una evaluación técnica precisa, oportuna e impar-
cial de los resultados de las distintas políticas públicas que se elaboraron y se
llevaron a cabo en las distintas instancias del Sector Público, razón por la que,
tanto el gobierno como los ciudadanos, desconocían si el uso de los recursos
públicos obtenía el impacto social y económico que se busca.
Es necesario reconocer que, el Sector Público se mantuvo en riesgo per-

manente de que los funcionarios públicos realizaran actos de corrupción o
incurrieran en un trabajo ineficiente, ya sea en la administración de recursos,
realización de obras y acciones o en la impartición de justicia. Existe evidencia
de que dentro de la administración pública se incurrió en desviación de re-
cursos y en la creación de mecanismos para obtener beneficios privados con
los recursos públicos.
7.2. Las estrategias

Estrategia de gasto público
Para resolver esta compleja problemática se requiere implementar un con-
junto de acciones que permita eliminar el déficit fiscal, dándole equilibro a
las finanzas públicas del Estado. Lo que implica hacer un uso óptimo de los
recursos presupuestales disponibles, por lo que es necesario realizar una
revisión de cada una de las dependencias y entidades de la administración
pública centralizada y descentralizada a fin de valorar su pertinencia, su
magnitud, la cantidad de recursos financieros, humanos y materiales de que
dispone. De esta manera, se estará en condiciones de identificar ineficiencias,
desperdicio de recursos y las áreas de oportunidad para utilizarlos de mejor
forma. Asimismo, es necesario reorganizar la estructura de la administración
pública a través de la reasignación de recursos, reagrupamiento de funciones
| 199
y áreas de trabajo, y la creación, eliminación y reordenamiento de todas las
oficinas gubernamentales.
De manera general se enuncian un conjunto de acciones para concretar esta

estrategia, entre las cuales encuentran las siguientes:
• Reducción del gasto corriente a partir de un análisis de puestos y revi-

sión de las cargas de trabajo y estructura de la administración pública
con el fin de eliminar ineficiencias y exceso de recursos humanos.
• Revisar sueldos, salarios, compensaciones e incentivos al personal con
el fin de ajustar las remuneraciones a la carga de trabajo y nivel de
responsabilidad.
• Reducción de gastos en servicios generales (energía eléctrica, telefonía
celular, renta de inmuebles, etcétera) mediante una modificación de
los horarios de trabajo, privilegiando la puntualidad y reduciendo el
trabajo nocturno.
• Realizar una reestructuración de las unidades presupuestales que
conforman la administración pública centralizada y descentralizada
mediante una revisión profunda de las responsabilidades, funciones y
resultados de cada dependencia y entidad pública.
• Revisar y mejorar la normatividad estatal relativa a las Asociaciones
Público-Privadas, (Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios
para el Estado de Veracruz) para garantizar certidumbre legal, trans-
parencia e impacto económico y constituirlos en una opción para la
construcción de obras y prestación de servicios.
• Desarrollo y promoción de proyectos de inversión mediante
Asociaciones Público-Privadas, con el fin de aprovechar los recursos
de la iniciativa privada en un contexto de limitaciones del presupuesto
público.
• Implementación de un programa de seguimiento y evaluación de los
Programas Sectoriales, los Regionales y los Especiales, que se derivan
del Plan Veracruzano de Desarrollo, con el apoyo y la participación de
las dependencias y entidades.
200 |
• Creación de un Sistema de Indicadores para la evaluación del des-

empeño, que consista en una base de datos dinámica en línea, de
indicadores de avance presupuestal, físico, financiero y de desempeño
para el seguimiento y evaluación de los programas sectoriales y otros
programas que se derivan del Plan Veracruzano de Desarrollo.
Diseñar un nuevo Sistema de Seguridad Social en el estado, que permita

garantizar la sustentabilidad del pago de pensiones, basada en análisis ac-
tuarial, disponibilidades financieras y una amplia discusión con la sociedad
veracruzana en su conjunto. La propuesta debe plantear un nuevo esquema
de financiamiento de las pensiones, un nuevo IPE que resuelva el problema
de tres grupos de actores fundamentales:
• A) Los casi 30 mil pensionistas que hoy viven de recibir la pensión

mensualmente. B) Los casi 100 mil trabajadores activos, algunos de
los cuales muy próximamente ya estarán en proceso de jubilación
y se sumarán a los pensionados. C) Un tercer grupo lo constituyen
los nuevos trabajadores que están a punto de incorporarse y
cuyas pensiones no podrían garantizarse con el esquema actual.
Se requiere por ello crear un nuevo sistema de pensiones que dé

respuesta a estos tres grupos, garantizando el futuro bienestar de los
trabajadores veracruzanos. En este sentido, es importante considerar
que, en beneficio de los dos primeros grupos, es necesario tomar
acciones que capitalicen financieramente al Instituto de Pensiones,
de manera que cuente con recursos suficientes para financiar las
pensiones presentes y futuras, puesto que el principal problema del
Instituto y de todo este sistema estatal de pensiones es la insuficiencia
de los ingresos para cubrir los pagos de las pensiones. Es fundamental
crear los mecanismos necesarios para incrementar la recaudación de
ingresos por cuotas y aportaciones, por lo que hay que tomar en cuenta,
como una posible solución entre otras, el incremento de la contribu-
ción que realizan patrones y trabajadores, ya que, de acuerdo con los
estudios actuariales, para cubrir el déficit actual del IPE, se requeriría
una tasa de contribución de 58%, siendo que la actual es de sólo 32%.
| 201
En virtud de que el déficit institucional crece anualmente, de no incre-
mentarse la contribución, la única opción que quedaría es que el go-
bierno estatal destine en su presupuesto anual un monto equivalente
al total de ese déficit para subsidiar el pago de las pensiones, como lo
ha hecho hasta ahora. Monto que necesariamente será de mayor mag-
nitud año con año, lo que en el largo plazo puede representar un com-
promiso cada vez más difícil de cubrir, teniendo que destinar recursos
derivados de cobro de impuestos al pago de las pensiones. Esto puede
redundar en una regresividad del gasto público, porque quienes pagan
sus contribuciones no necesariamente reciben una pensión; de seguir
así, cada vez se requeriría una mayor aportación de estos contribu-
yentes que no reciben pensión, para el pago de las pensiones de otros.
De igual manera se debe garantizar que los entes públicos incorporados

se hagan cargo del pago del déficit de pensiones que les corresponden,
para evitar que el costo del déficit recaiga en quien no recibe aun los
beneficios de una pensión. Además de la incorporación de mecanismos
para que ningún patrón deje de pagar sus cuotas correspondientes,
pues esta práctica también ha debilitado al actual sistema de pensiones.
Del mismo modo se requiere reconstituir la Reserva Técnica de modo

que pueda reproducirse financieramente, generando los recursos
necesarios para las pensiones. Para ello es necesario considerar
la venta de los bienes inmuebles que el Instituto no tiene en uso y
que difícilmente podría utilizar comercialmente; su venta gene-
raría una cantidad de recursos muy importante pues su valor es de
aproximadamente 4,000 mdp que fortalecerían la Reserva Técnica.
De igual manera, se requiere construir un nuevo esquema de financia-

miento que permita garantizar el pago de las pensiones de los trabaja-
dores que ingresan de nueva generación. Este nuevo esquema deberá
superar los problemas de diseño institucional y financiero del actual
sistema, que ha sido víctima de un acelerado proceso de crecimiento
de la población, el incremento de la esperanza de vida, la alta tasa
de reemplazo, la baja tasa de dependencia y los crecientes beneficios
202 |
otorgados, sin un correspondiente incremento de los ingresos de la

institución, lo que bien podría resolverse con un sistema de cuentas
individuales o de contribución definida.
Estrategia para incrementar la recaudación de ingresos públicos

El incremento en la recaudación requiere reducir la evasión fiscal, eliminar las
prácticas de corrupción que merman los ingresos públicos y mejorar los sis-
temas de recaudación, inspección y auditoría. También se requiere recuperar
fuentes de ingreso derivadas de potestades tributarias que tiene el Gobierno
del Estado y que se eliminaron indebidamente. De igual forma, deben rea-
lizarse acciones para el incremento de los Incentivos económicos para el
Estado, que se obtienen a partir de acciones de colaboración administrativa
con la Federación, derivadas del Convenio de Colaboración Administrativa en
Materia Fiscal Federal. Asimismo, se requiere realizar acciones para fortalecer
las haciendas municipales.
• Firma de Convenios de colaboración con los municipios para que el

Gobierno del Estado administre la recaudación del Impuesto Predial,
por cuenta y orden del municipio, con el fin de fortalecer las haciendas
municipales de los municipios, sobre todo de los pequeños y medianos,
incrementando su recaudación. Por su impacto en las fórmulas de re-
parto, incrementaría la participación del Estado en las Participaciones
federales y de los municipios en el Fondo de Fomento Municipal y en el
Excedente del mismo fondo, que se reparte únicamente a las entidades
donde el Gobierno del Estado es el responsable de la administración
de este impuesto. De igual modo, el mejoramiento en la recaudación
impactaría la participación del Estado en los recursos provenientes
del Fondo de Fiscalización y Recaudación, ya que para este cálculo y
reparto, la Ley de Coordinación Fiscal considera todos los impuestos
estatales y los derechos que se recaudan a nivel estatal, como es el
caso de aquellos que se cobran por el uso o aprovechamiento de los
bienes del dominio público de la entidad, por los servicios que presten
las entidades en sus funciones de derecho público y los derechos a
| 203
cargo de los organismos públicos descentralizados que presten servi-
cios exclusivos de las entidades. Asimismo, se considera la recaudación
del Impuesto predial y el cobro de los derechos por suministro de agua.
Fórmula para el reparto del Fondo General de Participaciones

entre las entidades federativas
Participaciones Participaciones Crecimiento del Ponderación de cada uno
para el Estado para el Estado Fondo General de de los coeficientes
en 2007 Participaciones
respecto al del
2007
Pi,t = Pi,07 + ΔFGP07,t (0.6C1i,t + 0.3C2i,t +0.1C3i,t)
PIBi,t-1 ∆IE n
n
PIBi,t-2 i
C2i,t = ∑∆IEi,t ni IE n
i,t i
C1i,t = PIB i
IEi,t-j
C3i,t = ∑IEi,t-1 ni
∑i PIBi,t-1 ni
3
∆IEi,t = 1
3 ∑j=1 i i,t-1 i
i,t-2
IEi,t-j-1
Mide la forma en que el PIB del Mide el cambio en el esfuerzo Mide la recaudación local del
estado ha crecido respecto a su recaudatorio local respecto al cambio estado contra la recaudación
población contra el crecimiento de en el esfuerzo recaudatorio local de local de los demás estados.
los PIB’s de todos los demás todos los demás estados. Para esto Solo toma en cuenta el último
estados respecto a sus poblaciones usan un promedio de los últimos 3 periodo reportado.
periodos (promedio móvil de 3).
• Implementar un programa de mejoramiento de la recaudación de

derechos de agua, en cuyo cobro existe una profunda ineficiencia y
corrupción, que provoca una muy baja recaudación que afecta el ade-
cuado funcionamiento de los organismos encargados de la operación
de los sistemas a nivel estatal e impacta la participación del Estado
en el reparto de los recursos provenientes de las participaciones fede-
rales, del Fondo de Fomento Municipal y del Fondo de Fiscalización y
Recaudación.
• Realizar acciones de mejora en el nivel de las variables de recauda-
ción que constituyen parte de los coeficientes de distribución de las
Participaciones federales a fin de incrementar la participación del
Estado y los municipios, en el reparto de los fondos federales.
204 |
Fórmula de reparto del Fondo de Fomento Municipal (FFM)
Participación del fondo Crecimiento en el

al que se refiere este Fondo de Fomento
artículo que la entidad i Municipal entre el año
recibió en el año 2013. 2013 y el periodo t
Fi,t = Fi,13 + ΔFFM13,t (0.7Ci,t + 0.3CPi,t)
Coeficiente de distribución del 70% del excedente del Coeficiente de distribución del 30% del excedente del
Fondo de Fomento Municipal con respecto a 2013 de Fondo de Fomento Municipal con respecto a 2013 de la
la entidad i en el año t en que se efectúa el cálculo. entidad i en el año t en que se efectúa el cálculo,
siempre y cuando el gobierno de dicha entidad sea el
responsable de la administración del impuesto predial
por cuenta y orden del municipio, mediante convenio
publicado en Gaceta oficial.
• Mejorar la fiscalización de actos en materia de comercio exterior

derivados del Anexo 8 del Convenio de Colaboración Administrativa
en Materia Fiscal Federal, con el fin de aumentar los ingresos deri-
vados de los Incentivos económicos que ofrece el convenio y por el
incremento de las Participaciones federales al Estado y en el Fondo de
Fiscalización y Recaudación, por el impacto positivo que tiene en las
fórmulas de reparto.
Estrategia de deuda pública

Se plantea una estrategia de reducción de la deuda pública que parte de la
realización de un inventario de los pasivos existentes de todo tipo, para identi-
ficar la magnitud total y su origen y procedencia. De esta forma se constituiría
un registro de deuda que permita verificar los montos, validar su legalidad,
identificar a los acreedores, planear el pago y establecer calendarios de pago.
Esta estrategia también incluye una reestructuración de la deuda bancaria
para reducir el tamaño de los adeudos, el costo del servicio de la deuda y la
mejora en el perfil de pago.
• Elaboración de un Inventario de la deuda pública estatal y otros pa-

sivos, para identificar monto de los saldos, instituciones financieras,
| 205
empresas o personas acreedores, plazos de pagos, tasas de interés,
créditos con garantía de pago asociados, así como las devoluciones de
trasferencias de recursos federales recibidos y no devengados cuyo
reintegro es reclamado por la Auditoría Superior de la Federación.
• Creación de un Sistema de Registro Integral de la Deuda Pública, que
se constituye con una base de datos, de consulta abierta, donde se
registra la contratación de deuda bancaria y bursátil, así como el pasivo
circulante, órdenes de pago, cuentas por pagar, créditos con garantía
de pago, deuda contingente, trasferencias presupuestales pendientes
de realizar y, en general, cualquier obligación financiera del Gobierno
del Estado que constituya un compromiso de pago diferido.
• Programa de revisión, validación y reprogramación del pago del pasivo
circulante y otros pasivos que son cuentas por pagar.
Estrategia para la generación de información

y evaluación de políticas públicas
Un primer paso importante para eliminar la ineficiencia y la corrupción en
la gestión pública del Gobierno del Estado es la creación de un Sistema de
Información estadística y de evaluación de las políticas públicas operado por
un Órgano constitucional autónomo (autonomía de gobierno, técnica y de
gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios) que genere información
económica, social y medioambiental, a fin de proveer de insumos para el
diseño de las políticas públicas del Sector Público. De igual modo, que realice
la tarea de evaluar técnicamente el cumplimiento de las políticas, programas,
acciones y estrategias de los tres poderes de Gobierno, los órganos autó-
nomos, y los gobiernos municipales, para mejorar sus resultados y apoyar
la rendición de cuentas. Este órgano también llevaría a cabo la evaluación
de los funcionarios públicos que participan en los exámenes de oposición
para ocupar cargos dentro del Poder Ejecutivo y Judicial, en el marco del
servicio civil de carrera y constituiría la instancia para analizar y dictaminar la
elaboración y el cumplimiento de los planes de desarrollo estatal y municipal
y programas asociados.
206 |
Estrategia del Servicio civil de carrera

Se trata de crear un Sistema Integral de servicio civil de carrera para la se-
lección del personal que ocupará cargos públicos dentro del Sector Público
(Poderes del Estado) que evite la discrecionalidad de su designación.
Este sistema se basa en la designación mediante concursos públicos con

los que se garantice la idoneidad para el cargo de la persona contratada,
de modo que se contraten profesionales aptos para el cargo. Para el caso
se requiere reforma de las leyes existentes, la creación de una ley particular
para el Poder Judicial, y la realización de los procedimientos de selección del
personal a través de un órgano autónomo con capacidad profesional para
realizarlo con absoluta independencia, ajeno a las dependencias o entidades
donde el personal desempeñaría su labor.
| 207
Conclusiones
E n este libro se evidencia la crítica situación de las finanzas públicas de

Veracruz durante la administración de Javier Duarte. Queda descubierto el
elevadísimo nivel de deuda pública, como consecuencia de las peores prácticas
administrativas y pésima gestión de los funcionarios que originó contratación
ilegal de deuda. Las prácticas irracionales, que no buscaron buenas condiciones
de mercado, se reflejaron en los excesivos pagos de intereses, derivado de las
altas tasas que se cobraron y de los plazos a los que se pactó el pago.
La ineficiencia y la corrupción del gobierno de Duarte causó daño a la so-

ciedad. El IPE quedó incapaz para pagar en tiempo y forma las pensiones de
miles de jubilados, comprometiendo los pagos futuros y las prestaciones de
los trabajadores a punto de jubilarse. De igual modo, se redujo la Reserva
técnica, lo que hace necesario diseñar un nuevo Sistema de Seguridad Social
en el Estado, que tenga como eje central un nuevo esquema de financia-
miento de las pensiones y que garantice el futuro bienestar de los trabaja-
dores veracruzanos. Para que el IPE pueda cumplir con sus compromisos
es necesario capitalizarlo en el corto plazo mediante la reconstitución de la
Reserva técnica. Es importante generar incentivos para que las instituciones
de trabajadores afiliados cumplan con sus compromisos, disminuyendo así el
subsidio del Gobierno para cubrir el déficit del instituto, lo que implica que
estos recursos sean efectivamente destinados a otras áreas.
Es necesario mejorar la recaudación y eliminar subejercicios presupuestales,

a través de mecanismos que garanticen la correcta aplicación de los recursos
presupuestados desde un principio, para cumplir en forma los objetivos y
metas de cada uno de los programas y proyectos.
Es necesario incrementar el valor de las variables que influyen para el reparto

de las participaciones federales y mejorar la forma en que se gastan. Debe
implementarse seguimiento y evaluación constante de programas, con indi-
cadores que faciliten la evaluación del desempeño. Se requiere la creación de
un Sistema de Información estadística y de evaluación de las políticas públicas
operado por un órgano constitucional autónomo, capaz de generar infor-
mación relevante en los ámbitos económico, social y medioambiental, para
facilitar el diseño de las políticas públicas del Sector Público. Es inaplazable
la evaluación técnica del cumplimiento de las políticas, programas, acciones
y estrategias de los tres poderes de gobierno, los órganos autónomos y los
gobiernos municipales, para mejorar sus resultados y apoyar la rendición de
cuentas. Este órgano podría monitorear la evaluación de funcionarios y el
cumplimiento de las metas y objetivos de los planes de desarrollo.
También se requiere incrementar la recaudación disminuyendo la evasión

fiscal, eliminando las prácticas de corrupción, mejorando los sistemas de re-
caudación, inspección y auditoría y fortaleciendo las haciendas municipales.
Es imprescindible la creación de un sistema integral de servicio civil de carrera

para la selección del personal del Sector Público, que garantice que los fun-
cionarios cuenten con el perfil necesario y sean capaces de tomar las mejores
decisiones, con base en indicadores, en el contexto económico y social del
Estado de Veracruz. Sólo así podrían mejorar las condiciones de las finanzas
públicas del Estado, la actividad productiva y el bienestar de la población.
| 209
Referencias
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de Pensiones y Prestaciones Contingentes del Instituto de Pensiones del Estado de
Veracruz al 31 de diciembre de 2016.
| 213
Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas
| Veracruz 2010-2016
se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2018 en los

talleres gráficos de la Editora de Gobierno del Estado de Veracruz.

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Crisis y derrumbe de

las Finanzas Públicas

Hilario Barcelata Chávez

Crisis y derrumbe de las Finanzas Públicas

1.2. La evolución de la Deuda Pública Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.3. La deuda bancaria y bursátil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1.4. El costo financiero de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

1.5. Legalidad y uso de la Deuda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

1.6. Eventos preventivos, de aceleración y de pago anticipado (COVENANTS). . . . . 34

1.7. La calificación de la Deuda Pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

1.8. Reestructuración de la deuda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

1.10. El pasivo circulante de los Organismos Públicos Descentralizados . . . . . . . . . . . 50

1.11. El déficit fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

2.2. Clasificación administrativa del Gasto Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

2.3. Gasto Público por fuente de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.4. Restricciones y rigideces presupuestales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2.5. Ineficiencia del Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

3.2. El déficit actuarial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

3.3. La problemática del financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

3.4. Incremento de las prestaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

3.5. Evolución de la Tasa de Cotización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

3.6. La gestión administrativa del Sistema de Pensiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

3.7. Alternativas ante la crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

4.2. Eficiencia Recaudatoria Comparada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

4.3 Las Participaciones Federales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

5.2. El daño patrimonial por sectores y rubros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

5.3. Prácticas administrativas motivo de las observaciones y las aclaraciones. . . 173

5.4. Las consecuencias de la corrupción en el desarrollo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

6.2. Subejercicio en recursos federales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

7.2. Las estrategias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

L as finanzas públicas en Veracruz enfrentaron una profunda crisis durante

De esta manera, y con la imperante necesidad de evidenciar las acciones que

El libro se compone de siete capítulos. El primero se refiere a la deuda pú-

El segundo capítulo aborda la problemática del gasto público y su insuficiencia

El tercer capítulo analiza la situación que guarda el sistema de pensiones en el

El cuarto capítulo contiene un análisis sobre los ingresos que percibe el

En el capítulo quinto se analizan las observaciones de la Auditoría Superior de

Estas viciadas y corruptas prácticas administrativas produjeron también

Finalmente, en el capítulo séptimo, esquematizo estos problemas que afec-

1.1. La Deuda Pública Total

D urante los seis años de gobierno de Javier Duarte se incrementó despro-

Es necesario señalar que los compromisos de pago podrían ser superiores

Veracruz. Deuda Pública Total y otros pasivos. 2010-2016

Concepto 2010 2015 2016

Aquí puede observarse que la naturaleza de los pasivos es diversa, e incluye

• Destaca en primer lugar la Deuda bancaria y bursátil que registraba un

seis años este tipo de deuda se duplicó comparada con la existente en

• Otro rubro importante es el Pasivo Circulante cuyo monto a julio de

• Otro rubro importante son las Cuentas de Orden, con un monto de

• Un último concepto que vale la pena señalar es Operaciones pen-

Por otra parte, es necesario considerar que la Auditoría Superior de la

Ni las observaciones ni las aclaraciones fueron resueltas en favor del Gobierno

En la medida en que estos recursos deben devolverse de manera obligatoria

Veracruz. Cuentas de orden del Gobierno del Estado de Veracruz

2014 2015 2016 marzo

Deuda como suma de Deuda por devolución Deuda total

1.2. La evolución de la Deuda Pública Total

Veracruz. Deuda Pública total y otros pasivos.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 julio

Veracruz. Deuda Pública total y otros pasivos. 2010-2016