PROCEDIMIENTO : Especial, artículo 24 Ley Nº19.886.

MATERIA : Acción de Impugnación.

DEMANDANTE : Salud y Vida S.A.
RUT : 76.105.050-8.
REPRESENTANTE LEGAL : Cristián Baquedano Marceli.
RUT : 8.877.717-4.
REPRESENTANTE LEGAL : Patricio Maturana Mella.
RUT : 15.414.847-7.
ABOGADO PATROCINANTE : Samuel Donoso Boassi.
RUT : 9.797.014-9.
DOMICILIO : Avenida Apoquindo Nº3669, oficina 501, Las Condes.
DEMANDADO : Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.
RUT : 60.908.000-8.
REPRESENTANTE LEGAL : Camila Rubio Araya.
DOMICILIO : Monjitas Nº565, piso 6, comuna de Santiago.

EN LO PRINCIPAL: Acción de impugnación del artículo 24 de la Ley Nº19.886; PRIMER

OTROSÍ: Acompaña documentos, SEGUNDO OTROSÍ: Acredita personería, TERCER OTROSÍ:
Patrocinio y poder; CUARTO OTROSÍ: Señala medios de contacto y forma de notificación.

HONORABLE TRIBUNAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

SAMUEL SERGIO ENRIQUE DONOSO BOASSI, chileno, abogado, cédula nacional de

identidad Nº9.797.014-9, mandatario judicial, según se acreditará, de SALUD y VIDA S.A.,
sociedad del giro de su denominación, Rol Único Tributario Nº76.105.050-8, representada
por don Cristián Baquedano Marceli, cédula nacional de identidad Nº8.877.717-4 y por don
Patricio Maturana Mella, cédula nacional de identidad Nº15.414.847-7, en adelante e
indistintamente “SAVISA” o “la sociedad”), todos domiciliados para estos efectos en
Avenida Apoquindo Nº3669, oficina 501, comuna de Las Condes, Región Metropolitana, a
S.S., respetuosamente digo:
 En la representación que invisto, dentro de plazo, interpongo demanda de
impugnación del artículo 24º de la Ley Nº19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos
de Suministro y Prestación de Servicios, en contra de la JUNTA NACIONAL DE AUXILIO
ESCOLAR Y BECAS, Rol Único Tributario Nº60.908.000-8, representada por su Secretaria
General doña Camila Rubio Araya, ignoro profesión u oficio, ambas con domicilio en calle
Monjitas Nº565, piso 6, comuna de Santiago, Región Metropolitana, (en adelante
“JUNAEB”, “el demandado” o “el Servicio”), impugnando en este acto, por las causales de
ilegalidad y arbitrariedad, la Resolución Afecta Nº07 de fecha 16 de febrero de 2023,
publicada el día 17 de febrero de 2023 (“El acto impugnado”), mediante la cual JUNAEB
Aprobó el Informe Final de la Comisión Evaluadora y adjudicó -INFRINGIENDO
ABIERTAMENTE LAS BASES DE LA LICITACIÓN Y SUS ACTOS PROPIOS- la licitación pública
ID 85-39-LR22 convocada para contratar el servicio de suministro de raciones alimenticias
para los beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar (PAE) y Programa de
Alimentación de Párvulos (PAP) para los años 2023, 2024, 2025 y hasta febrero de 2026. En
concreto y sobre la base de los antecedentes que paso a exponer solicito a S.S.:

i) Declarar la ilegalidad y arbitrariedad del acto impugnado, por los vicios que
se indican.

ii) Como consecuencia de lo anterior, disponer dejar sin efecto el acto

impugnado y el procedimiento licitatorio viciado, retrotrayéndolo a la etapa
correspondiente dentro plazo que mejor estime el Tribunal y,

iii) Condenar en costas a la demandada.

I. PROCEDENCIA Y ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE IMPUGNACIÓN

1. La presente demanda cumple con todos los requisitos formales establecidos en los
artículos 24º y siguientes de la Ley Nº19.886 para ser admitida a tramitación.
 a) Plazo de interposición.

2. La demanda se interpone dentro del plazo de 10 días hábiles administrativos

contados desde la publicación del acto impugnado, ocurrida el 17 de febrero de
2023.

3. Sobre el particular, la jurisprudencia reiterada de este H. Tribunal se encuentra

conteste en señalar que el plazo de días establecido en el artículo 24º de la Ley
Nº19.886 es de día hábiles administrativos, en los términos del artículo 25º de la Ley
Nº19.880.

4. Así, en sentencia Rol Nº 273-2021 dispuso esta magistratura:

“Que, en segundo lugar y en relación al cómputo del plazo de interposición de la

demanda, cabe citar a la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, quien ha
señalado a este respecto que “atendida la naturaleza administrativa del
procedimiento de que se trata -el plazo de diez días - debe evaluarse a la luz de lo
previsto en el artículo 25 de la Ley N°19.880, conforme al cual son inhábiles “los
días sábados, los domingos y los festivos” (Rol Civil 5280-2018). “ (énfasis es
nuestro).

5. En el mismo sentido se pronunció la Excelentísima Corte Suprema en Rol Nº20.589-

2018:

“La mención contenida en el artículo 24 respecto de “días hábiles” debe

armonizarse con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de Bases de Procedimientos
Administrativos, debiendo computarse el plazo de 10 días para interponer la
reclamación de que se trata sin contabilizar los días sábados, domingos y festivos.”
(énfasis es nuestro).
6. Al tenor de lo expuesto, la interposición de la presente demanda el día 01 de marzo
se realiza dentro del plazo legal.

b) Acto susceptible de ser impugnado mediante la acción de impugnación.

7. Dispone el artículo 24º de la Ley Nº19.886:

“El Tribunal será competente para conocer de la acción de impugnación contra actos
u omisiones, ilegales o arbitrarios, ocurridos en los procedimientos administrativos
de contratación con organismos públicos regidos por esta ley.

La acción de impugnación procederá contra cualquier acto u omisión ilegal o

arbitrario que tenga lugar entre la aprobación de las bases de la respectiva
licitación y su adjudicación, ambos inclusive.”

8. Como señalamos, el objeto de esta demanda es la Resolución Afecta Nº07 de fecha

16 de febrero de 2023 que adjudicó la licitación pública ID 85-39-LR22, acto
administrativo terminal dictado dentro del procedimiento administrativo de
contratación cuya impugnación – siguiendo el tenor expreso de la ley- es de
competencia de este H. Tribunal.

c) Cumplimiento formal de requisitos de la acción

9. Si bien corresponde al análisis de fondo de esta acción, hacemos presente a S.S. que
la demanda:
 i) Invoca como causales de impugnación la ilegalidad y arbitrariedad del acto
administrativo de adjudicación, en los términos que exige el artículo 24º
inciso 5º de la Ley Nº19.886.

ii) Denuncia la infracción concreta de los artículos 6º y 7º de la Constitución

Política de la República, del artículo 2º de la Ley Nº18.575, de los artículos 9º
y 10º de la Ley Nº19.886 y, finalmente, la infracción de las Bases de la
Licitación, cuerpos normativos y reglamentarios que constituyen el bloque
de legalidad aplicable al acto administrativo impugnado y

iii) La demanda contiene peticiones concretas, en particular, la declaración de

ilegalidad del acto administrativo impugnado y, en consecuencia, la
declaración de ineficacia de la adjudicación y del procedimiento de
contratación.

10. Que, en definitiva, se cumplen todos los requisitos de forma para admitir a
tramitación la presente acción.

II. ANTECEDENTES GENERALES.

11. Salud y Vida S.A es una empresa nacional dedicada hace más de 15 años a la entrega
de Servicios de Alimentación de los Programas Gubernamentales de Alimentación
Escolar.

12. Debido a su política de trabajo, relación con proveedores de primer nivel y calidad
de servicio, SAVISA ha participado con éxito en distintas licitaciones promovidas por
JUNAEB, suministrando -al día de hoy- más 400.000 raciones diarias a los niños y
 niñas beneficiarios de los Programas de Alimentación administrados por el
demandado a lo largo del país.

13. En este contexto, SAVISA participó en el proceso de licitación pública ID 85-39-LR22

convocado por JUNAEB para el suministro de raciones alimenticias destinado a los
beneficiarios de los Programas de Alimentación Escolar (PAE) y Programa de
Alimentación de Párvulos (PAP) para los años 2023, 2024, 2025 y hasta febrero de
2026.

14. Durante el proceso de licitación y hasta el acto terminal de adjudicación, mi

representada observó estrictamente las Bases aprobadas por la Resolución Afecta
Nº3301 de 07 de noviembre de 2022, publicada el día 02 de diciembre de 2022 (las
“Bases”); participó en las reuniones informativas convocadas por JUNAEB para
explicar el contenido y alcance de las mismas, proporcionó oportunamente todos
los antecedentes requeridos por el demandado y, en definitiva, compitió de forma
leal bajo un marco normativo preestablecido, claro y cierto.

15. Grande fue nuestra sorpresa S.S. cuando, al ser notificados el 17 de febrero de 2023
de la Resolución Afecta Nº07 de fecha 16 de febrero de 2023 que adjudicó la
licitación pública, tomamos conocimiento no solo de la no aceptación de la oferta
efectuada por SAVISA, sino que los contratos de suministro fueron adjudicados a
oferentes que no cumplen con los requisitos establecidos en las Bases para tales
efectos.

16. Lo anterior no es una declaración antojadiza de mi representada, SINO UN HECHO

QUE LOS PROPIOS ADJUDICATARIOS Y JUNAEB CONFESARON ANTES DE LA
PUBLICACIÓN DEL ACTO IMPUGNADO, EN SEDE JUDICIAL, ANTE ESTE HONORABLE
TRIBUNAL.
 17. Como se explicará a lo largo de esta presentación, la actuación de JUNAEB violenta
intereses y derechos de carácter público y privado: i) Desde la perspectiva del interés
público, el acto impugnado tiene el efecto de perpetuar e incluso agravar la situación
de concentración del mercado de suministro de alimentos en manos de empresas
que responden a un mismo beneficiario final, dejando de observar los principios y
políticas que informaron las Bases de la licitación y ii) Desde la perspectiva de los
derechos de los particulares, el acto impugnado lesionó el legítimo interés de mi
representada en el proceso de contratación, causándole millonarios perjuicios.

18. En el contexto descrito la Resolución Afecta Nº07 no supera el estándar de legalidad

que nuestro ordenamiento jurídico impone a todo acto administrativo, circunstancia
que debe ser declarada por este H. Tribunal.

III. LOS HECHOS

a) Licitación

19. JUNAEB es un organismo de la Administración del Estado creado en 1964 por la Ley
Nº15.720, responsable de administrar los recursos estatales destinamos a velar por
los niños, niñas y jóvenes chilenos en condición de vulnerabilidad biopsicosocial,
para que ingresen, permanezcan y tengan éxito en el Sistema Educativo. 1 A partir de
1980, JUNAEB comenzó a externalizar sus programas incorporando a entidades
privadas, lo cual ha supuesto grandes beneficios en términos de eficiencia,
competencia, precio y calidad del servicio.

20. En el contexto descrito, JUNAEB administra el Programa de Alimentación Escolar

(PAE), que entrega diariamente millones de raciones de alimentos a alumnos y

1
https://www.junaeb.cl/quienes-somos
 alumnas en condición de vulnerabilidad de Establecimientos Educacionales
Municipales y Particulares Subvencionados del país durante el año lectivo, en niveles
de Educación Parvularia, Educación Básica y Educación Media.

21. Para ejecutar el programa, JUNAEB licita raciones alimenticias en procesos regidos
por la Ley Nº19.886. Dichas licitaciones se adjudican por Unidades Territoriales,
definidas en el considerando 3 número 35 de las Bases como “Agrupación de RBD,
para efectos de la licitación”. Una “RBD”, en los términos del considerando 3
número 31 de las Bases consiste en “Establecimiento Educacional u otros
establecimientos designados para recibir alimentación”. De esta forma, cada
Unidad Territorial agrupa una determinada cantidad de establecimientos
educacionales distribuidos en zonas geográficas previamente definidas.

22. Las Unidades Territoriales, a su vez, se agrupan en Líneas de producto, definidas

en el considerando 3 número 14 de las Bases como “Agrupación de Unidades
Territoriales, conforme la cantidad máxima de productos alimenticios a entregar o
conforme las especiales características de acceso y provisión de servicios de
alimentación”.

23. Las Unidades Territoriales se licitan en forma permanente y habitual, por períodos
de tres o cuatro años. En el caso particular, JUNAEB llamó al proceso de Licitación
Pública ID-85-39-LR22 para la contratación de servicio de suministro de raciones
alimenticias para los beneficiarios de programas de alimentación escolar y
programa de alimentación de párvulos para los años 2023, 2024, 2025 y hasta
febrero de 2026, publicando a través del portal de Mercado Público la Resolución
afecta Nº3301 de fecha 02 de diciembre de 2022 que aprobó las bases
administrativas, técnicas-operativas y anexos.

24. Esta licitación adjudicó una serie de Unidades Territoriales que fueron adjudicadas
por última vez en el año 2018, en el proceso de licitación ID 85-15-LR17.
 25. Las Unidades Territoriales que son parte del proceso de licitación cuya adjudicación
impugnamos se distribuyen entre las Líneas de Productos 1 y 2 de la siguiente
manera:

- Línea 1: Unidades Territoriales Nº 401, 402, 403, 404, 901, 902, 903, 904,905 y
1201.
- Línea 2: Unidades Territoriales Nº 1315, 1320, 1324, 1327, 1328, 1329, 1332 Y
1333.

26. SAVISA, conforme consta en el proceso, participó en calidad de oferente en la

licitación de las Unidades Territoriales agrupadas bajo la Línea de Productos Nº1, al
igual que los oferentes CONSORCIO MERKÉN SpA y SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE
CASINOS Y SERVICIOS ALISERVICE S.A.

b) Sobre las Bases de Licitación. Limitaciones incorporadas por JUNAEB para la

adjudicación de raciones alimenticias a oferentes que responden a un mismo
beneficiario final.

27. Las Bases de licitación de este proceso incorporaron una serie de modificaciones
introducidas por JUNAEB, luego de diversos estudios, para asegurar la calidad del
servicio de alimentación entregado a los estudiantes.

28. Así lo explica el demandado en causa Rol Nº252-2022 seguida ante este Honorable
Tribunal2, procedimiento vigente deducido por el oferente Consorcio Merkén SpA
que impugna las Bases de este proceso de licitación:

“Situación actual del Programa de Alimentación Escolar.

2
Escrito “Evacua Traslado” de fecha 07 de enero de 2023, páginas 3 y 4.
Como primer punto, corresponde señalar que más allá de la importancia de la
cobertura en el servicio de alimentación a entregar por parte de JUNAEB, éste debe
ser seguro tanto en su acceso como en su inocuidad, y considerar todas las
condiciones que entreguen dignidad a quienes lo reciben y necesitan.

De esta manera, y si bien JUNAEB ha extremado esfuerzos a lo largo de los años por
brindar este servicio de la mejor manera posible, previo a la construcción de las
presentes bases de licitación, se detectaron situaciones críticas que debían ser
remediadas a la brevedad, especialmente en lo que guarda relación con la calidad
de las raciones.

En este sentido, y poniendo énfasis en solucionar las falencias detectadas, en el

presente proceso de licitación JUNAEB estableció una serie de modificaciones
respecto a las bases de licitaciones anteriores, poniendo énfasis en la calidad del
servicio entregado a los beneficiarios, permitiendo mejorar la aceptabilidad de las
preparaciones y propender a incrementar su consumo.

Se hace presente que uno de los hechos detectados, que afectaba profundamente
la calidad del servicio, era la concentración existente en el mercado, y si bien en
licitaciones anteriores había intentado evitarse, mediante múltiples mecanismos,
estos habían fallado (…)

De la misma forma, en las licitaciones celebradas el año 2020 y 2021, si bien hubo
una restricción en la definición de empresas relacionadas, no hubo limitación para
que empresas relacionadas dependientes de un mismo beneficiario final e incluso
con un mismo domicilio, pero con distinto Rol Único Tributario, adjudicaran
raciones destinadas a medianas y grandes empresas de la Línea 1 y, además, de
las destinadas para pequeñas empresas de la Línea 2, por lo que con el correr de
los años se generó una concentración en la asignación de raciones del Programa
de Alimentación Escolar, de acuerdo con los siguientes gráficos.” (énfasis es
nuestro).
29. Como S.S. puede apreciar, existen al menos cuatros ideas centrales en las
declaraciones de JUNAEB:

i) En cumplimiento de su mandato legal, JUNAEB no solo debe asegurar

la cobertura del servicio de alimentación sino la calidad del mismo.
ii) Estudios realizados por JUNAEB constataron la existencia de
situaciones críticas relacionadas con la calidad del servicio.
iii) Dentro de las principales causas que afectan la calidad del servicio se
encuentra la concentración existente en el mercado (crítica en la
Línea 1 de Productos), que permite la asignación de distintas
licitaciones a empresas relacionadas o que responden a un mismo
beneficiario final.
iv) Para precaver lo anterior, en las Bases del proceso ID-85-39-LR22
JUNAEB estableció una serie de modificaciones respecto de las
licitaciones anteriores.

30. Pues bien, ¿Qué modificaciones concretas incorporó JUNAEB en las Bases con miras
a prevenir o remediar la situación de concentración del mercado? A nuestro juicio,
y en lo que importa a la ilegalidad del acto adjudicatorio son dos: i) El concepto de
“Beneficiario final”, limitando la participación de uno o más oferentes relacionados
y ii) El establecimiento de un volúmen máximo de raciones a adjudicar,
considerando las raciones que “cada beneficiario final”, a la fecha de la Licitación,
mantiene vigentes con JUNAEB .

31. El considerando 3 número 4 de las Bases define el concepto Beneficiario Final como:
”La(s) persona(s) natural(es) que finalmente posee, directa o indirectamente, a
través de sociedades u otros mecanismos, una participación igual o mayor al 10%
del capital o de los derechos a voto de una persona o estructura jurídicas
determinada. La(s) personas(s) natural(es) que, sin perjuicio de poseer directa o
 indirectamente una participación inferior al 10% del capital o de los derechos a voto
de una persona jurídica o estructura jurídica, a través de sociedades u otros
mecanismos, ejerce el control efectivo en la toma de decisiones de la persona jurídica
o estructura jurídica”

32. Luego, distintas cláusulas imponen limitaciones aplicando el concepto de

Beneficiario Final. Así, por ejemplo, en el Punto 5.1.3 de las Bases, JUNAEB dispuso
que no podrían participar en la presente licitación aquellas Uniones Temporales de
Proveedores (UTP) conformadas por sociedades que posean una relación
patrimonial entre sí o respondan a un mismo beneficiario final:

“Unión Temporal de Proveedores: Asociación de personas naturales, nacionales o

extranjeras y/o jurídicas nacionales o extranjeras, que no poseen relación
patrimonial entre sí y que, en definitiva no poseen el mismo beneficiario final, que se
unen para efectos de participar en un proceso de compra”

33. En lo que respecta al volumen máximo de productos alimenticios a adjudicar por

oferente, el Punto 7.5.3 de las Bases establece que:

“JUNAEB, con objeto de minimizar los riesgos que implica la ejecución del
contrato de suministro de alimentación, determinará el volumen máximo de
productos a adjudicar (VMPAA), por oferente, entendiendo por tal al o los
oferentes que provengan de un mismo beneficiario final, por lo tanto, esta
limitación se establece para todo el grupo de oferentes que respondan a mismo
beneficiario final, en los términos definidos en las presentes bases de acuerdo con
la siguiente fórmula”:

𝑉𝑀𝑃𝐴𝐴𝑐𝑎𝑙𝑐𝑢𝑙𝑎𝑑𝑜 = min (𝑉𝑀𝑃𝐴𝐴𝑓𝑖𝑛 ; 650.000 − 𝑅𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠𝑉𝑖𝑔𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠)

(…) Raciones Vigentes: Raciones según se detalla en Anexo N°13, de las Bases. Sin
perjuicio de lo anterior, serán consideradas Raciones Vigentes aquellas que un
oferente haya adjudicado en anteriores procesos licitatorios del PAE y cuya
prestación se esté ejecutando en virtud de uno o más contratos, sea que estos se
hayan celebrado entre JUNAEB y dicho oferente o con una sociedad chilena
constituida al efecto, en el caso de personas jurídicas extranjeras. No serán
consideradas raciones vigentes, la totalidad de raciones adjudicadas en la licitación
85-15-LR17.” (énfasis es nuestro).
 34. Respondiendo las preguntas que distintos oferentes realizaron a través del sistema
establecido en las Bases (foro) respecto del alcance y aplicación de la Determinación
del Volumen Máximo de Productos Alimenticios a Adjudicar por oferente, JUNAEB
aclaró lo siguiente3:

- Pregunta 446: 52 - 7.5.3 DETERMINACIÓN DEL VOLUMEN MÁXIMO DE

PRODUCTOS ALIMENTICIOS A ADJUDICAR POR OFERENTE - Se señala que para
empresas no nuevas, el límite de raciones es de 650.000. Este límite es para cada
empresa o para cada grupo empresarial? **2022*

Respuesta: CONFORME 7.5.3 DEL APARTADO 7 REFERENTE A LA APERTURA Y

EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS LA CANTIDAD DE RACIONES VIGENTES SE SUMAN
Y AGRUPAN RESPECTO DE TODAS AQUELLAS EMPRESAS QUE RESPONDEN A UN
MISMO BENEFICIARIO FINAL, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN LAS
PRESENTES BASES. APLICA TAMBIÉN PARA UTP, CON LAS CONDICIONES
ESPECÍFICAS DETERMINADAS PARA ESTE TIPO DE OFERENTES.

- Pregunta 447: 52 - 7.5.3 DETERMINACIÓN DEL VOLUMEN MÁXIMO DE

PRODUCTOS ALIMENTICIOS A ADJUDICAR POR OFERENTE - El límite de 650.000
productos alimenticios tiene relación con el anexo 4? Es decir, su límite tiene
relación con el beneficiario final? **2022**

Respuesta: CONFORME 7.5.3 DEL APARTADO 7 REFERENTE A LA APERTURA Y

EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS LA CANTIDAD DE RACIONES VIGENTES SE SUMAN Y
AGRUPAN RESPECTO DE TODAS AQUELLAS EMPRESAS QUE RESPONDEN A UN
MISMO BENEFICIARIO FINAL, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN LAS PRESENTES
BASES. APLICA TAMBIÉN PARA UTP, CON LAS CONDICIONES ESPECÍFICAS
DETERMINADAS PARA ESTE TIPO DE OFERENTES.

- Pregunta 448: 52 - 7.5.3 DETERMINACIÓN DEL VOLUMEN MÁXIMO DE

PRODUCTOS ALIMENTICIOS A ADJUDICAR POR OFERENTE - Si un beneficiario final
tiene una empresa A actualmente con 400.000 raciones vigentes, y una empresa B
con 350.000 raciones vigentes, como opera en este caso el límite de 650.000
servicios? La empresa B puede postular a 300.00 servicios máximo? O ninguna de
estas empresas puede postular al tener el beneficiario final mas de 650.000
raciones? **2022**

Respuesta: CONFORME 7.5.3 DEL APARTADO 7 REFERENTE A LA APERTURA Y

EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS LA CANTIDAD DE RACIONES VIGENTES SE SUMAN

3 Página 18, parte 5.5. de la aceptación de Bases, Modificaciones, Consultas y Aclaraciones a las Bases de
Licitación, punto III. Enfasis es nuestro.
 Y AGRUPAN RESPECTO DE TODAS AQUELLAS EMPRESAS QUE RESPONDEN A UN
MISMO BENEFICIARIO FINAL, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN LAS
PRESENTES BASES. APLICA TAMBIÉN PARA UTP, CON LAS CONDICIONES
ESPECÍFICAS DETERMINADAS PARA ESTE TIPO DE OFERENTES.

35. Es indudable, entonces, que el límite máximo de productos alimenticios a adjudicar

POR BENEFICIARIO FINAL es de 650.000 raciones vigentes, considerando en este
cálculo todas las raciones adjudicadas por sociedades relacionadas (en los términos
de las Bases) con anterioridad a la fecha de la licitación.

36. De esta forma, si un oferente pertenece a un grupo empresarial que a través de

distintas sociedades mantiene contratos vigentes con JUNAEB -celebrados con
anterioridad a la Licitación ID ID-85-39-LR22, exceptuando las raciones adjudicadas
en la licitación ID 85-15-LR17- por una cantidad TOTAL igual o superior de 650.000
raciones vigentes, por aplicación expresa de las Bases, no puede adjudicar ninguna
de las Unidades Territoriales licitadas en este proceso. Así fue confirmado por los
propios funcionarios de JUNAEB en la reunión informativa correspondiente,
condicionando la oferta realizada por mi representada, quien debió ajustar sus
pretensiones al límite prescrito en las Bases.

37. Las raciones diarias vigentes de cada oferente se encuentran detalladas en el Anexo
Nº 13 de las Bases de Licitación. Conforme a dicha información es posible apreciar,
por ejemplo, que el grupo empresarial conformado por Sociedad Administradora
de Casinos y Servicios Aliservice S.A y Distribuidora Las Lagunas SpA (que
responden a un mismo beneficiario final, según la información proporcionada por
JUNAEB en el informe evacuado en Rol Nº259-2022), a la fecha de la Licitación,
mantenían vigentes con JUNAEB contratos por 1.081.124 raciones diarias,
excediendo largamente el límite establecido por las bases. En la misma hipótesis se
encuentra el grupo empresarial compuesto por las Sociedades Consorcio Merkén
SpA, UTP Nutrisalud (conformada por Fedir Chile SpA y Alimentaciones
 Internacionales S.A) y Saludable SpA, con 1.622.259 raciones diarias vigentes al año
2022.

38. Tanto Consorcio Merkén SpA como Sociedad de Casinos y Servicios Aliservice S.A.
participaron en el proceso de licitación de autos, solicitando la adjudicación de
distintas Unidades Territoriales de la Línea 1, misma línea en la que compitió mi
representada.

39. Esta situación fue expresamente denunciada con fecha 30 de enero de 2023 en
reclamo INC-662918-M6J0H1, ingresado a través de la plataforma electrónica de la
Dirección de Compras y Contratación Pública, haciendo presente que correspondía
“desestimar las ofertas de Sociedad Administradora de Casinos y Servicios Aliservice
S.A y Consorcio Merken SpA por cuanto las raciones vigentes señaladas en el Anexo
Nº13 para sus eventuales beneficiarios finales superaría las 650.000 raciones o
productos alimenticios”.

40. La respuesta del demandado de fecha 02 de febrero de 2023 únicamente expreso

que “La Comisión Evaluadora se encuentra en etapa de evaluación y la respuesta a
su reclamo será consignada en el informe final de la evaluación de ofertas”., lo que
no sucedió.

41. Idéntica respuesta emitió JUNAEB para el reclamo ingresado con fecha 31 de enero
de 2023, INC-663894-K9K7P5, donde SAVISA denunció la entrega de información
parcial de parte de Consorcio Merken SpA, quien no informó -para efectos de la
determinación del Beneficiario Final y del máximo volumen de raciones vigentes- su
relación con la Sociedad Saludable SpA.

c) Actos propios de JUNAEB y de CONSORCIO MERKEN SpA. Reconocimiento del

sentido y alcance de las limitaciones impuestas por las Bases de Licitación.
 42. El contenido y alcance de las “nuevas limitaciones” impuestas por las Bases de
Licitación se encuentran reconocidas expresamente, en sede judicial, tanto por
JUNAEB como por Consorcio Merken SpA, oferente para las Unidades Territoriales
de la Línea 1.

43. En efecto, actualmente existen en tramitación, ante este H.Tribunal, dos acciones
de impugnación promovidas por Consorcio Merken SpA en contra de JUNAEB, Roles
Nº252-2022 y Nº259-2022.

44. En la primera de estas demandas (Rol Nº 252-2022), con fecha 15 de diciembre de

2022 Consorcio Merkén SpA dedujo de acción de impugnación del artículo 24 de la
Ley Nº 19.886 en contra de JUNAEB, con motivo de las supuestas ilegalidades y
arbitrariedades en que esta habría incurrido con ocasión de la Resolución Afecta
Nº3301 DE 2022 que estableció y aprobó las Bases de la Licitación Pública ID 85-39-
LR22, denunciando, entre otras “que las bases de licitación prohibieron la
participación de empresas con un beneficiario final común para formar una UTP, sin
que la JUNAEB esté facultada para establecer tal disposición, por lo que infringe el
principio de juricidad”4 y “que las Bases establecieron una prohibición en el punto
7.7.1 que infringiría abiertamente los principios de libre concurrencia y de igualdad
de los oferentes”, limitando la posibilidad de realizar ofertas en este proceso a UNA
SOCIEDAD por cada BENEFICIARIO FINAL.5 Detrás de todas las alegaciones de
Consorcio Merken SpA se observa su profundo desacuerdo -por las razones que
expresa la demanda- con la inclusión del concepto de Beneficiario Final y las
limitaciones impuestas por las Bases a los oferentes que se encuentran
patrimonialmente relacionados.

45. Mucho más relevante para los efectos de esta acción de impugnación, en la
segunda demanda, Rol Nº259-2022, donde Consorcio Merkén SpA, Fedir Chile SpA

4
Demanda Rol Nº252-2022, Honorable Tribunal de Contratación Pública. Página 4.
5 Demanda Rol Nº252-2022, Honorable Tribunal de Contratación Pública. Página 11.
 y Alimentaciones Internacionales S.A. (todas pertenecientes al mismo grupo)
reconocen que, al tenor de las Bases y de las respuestas entregadas por JUNAEB
en la fase de preguntas, NO CUMPLEN LOS REQUISITOS PARA ADJUDICAR UNA O
MÁS DE LA UNIDADES TERRITORIALES LICITADAS EN LA LÍNEA 1.

46. Esta demanda fue deducida por Consorcio Merken SpA y sus sociedades
relacionadas en contra de JUNAEB con fecha 26 de diciembre de 2022. El motivo de
la impugnación conforme expresa el libelo de la acción fue “El actuar ilegal y
arbitrario en que incurrió la autoridad individualizada al responder las preguntas
Nº446, 447 y 448, contenidas en el documento denominado “Respuestas a licitación
85-39-LR22”, publicado con fecha 21 de diciembre de 2022”.

47. Indica Consorcio Merkén en el párrafo 9 de su demanda que:

“A pesar de las graves restricciones impuestas en las bases para que las principales
empresas pudieran ser adjudicatarias en este proceso licitatorio, quedó en la
redacción de éstas (que como se puede observar del Punto 7.5.3 se determinará el
VMPAA, por “Oferente”), una opción para que una empresa del mismo beneficiario
final pudiera ser adjudicada, en la medida que ninguna otra empresa del grupo
ofertara. Esta opción quedó definitivamente sepultada con las respuestas
entregadas, pues a partir de ellas la JUNAEB estará indebidamente facultada para
no adjudicar ninguna ración alimenticia a mis representadas, ya que las raciones
vigentes se suman “respecto de todas aquellas EMPRESAS que responde a un
mismo beneficiario final, sin importar si éstas participan o no de este proceso
licitatorio”(énfasis es nuestro).

48. En el mismo sentido, afirma Consorcio Merkén en el párrafo 12 de su demanda que:

“De esta manera, si antes de la respuesta a estas consultas alguna de mis

representadas tenía la posibilidad de adjudicar, por cuanto no alcanzaba el límite de
las 650.000 raciones, ahora, con la aclaración efectuada por la JUNAEB, no tiene
ninguna opción, pues el conjunto de empresas que tienen el mismo beneficiario
 final ya sobrepasa dicha cifra. Y la JUNAEB está en pleno conocimiento de este
hecho” (énfasis es nuestro).

49. S.S., se trata de un reconocimiento expreso del oferente sobre el incumplimiento

del límite de raciones vigentes establecido por JUNAEB para el presente concurso,
el conocimiento del órgano público de esta situación y, en definitiva, la imposibilidad
de adjudicarse las Unidades Territoriales Licitadas en este proceso.

50. Emplazado de la demanda, JUNAEB evacuó traslado con fecha 14 de enero de 2023,
oponiéndose a la pretensión invalidatoria de Consorcio Merken, solicitando el
rechazo de la acción en todas sus partes. Los argumentos entregados por JUNAEB
en esta demanda son similares a los evacuados para la causa Rol Nº252-2022, por lo
que nos referiremos en forma conjunta a ambos.

51. Como anticipamos en el literal b) precedente, JUNAEB expresó que una serie de
estudios detectaron “situaciones críticas que debían ser remediadas a la brevedad
con relación a la calidad de las raciones de alimentos” 6. Uno de los hechos
detectados, que “afectaba profundamente la calidad del servicio” era la
“concentración existente en el mercado”.

52. En esta línea de argumentos, en la página 5 del informe JUNAEB incorporó un gráfico
con la distribución de mercado de las Unidades Territoriales que conforman la Línea
1, tomando en consideración las licitaciones vigentes al momento del concurso que
se impugna.

6 Evacua Informe, 14 de enero de 2023, Rol Nº259-2022, pp 4.

 53. Dos cuestiones relevantes se pueden extraer de este diagrama: i) JUNAEB está en
conocimiento que a) Aliservice y las Lagunas (28% del mercado) responden al mismo
beneficiario final y que b) Consorcio Merken, Saludable S.A, Fedir Chile y Alimentos
internacionales (41% del mercado), responden al mismo beneficiario final. Ii)
JUNAEB, antes de la adjudicación de la Licitación, estaba en conocimiento que
ambos grupos empresariales y, en particular, Consorcio Merken y Aliservice NO
CUMPLÍAN con el límite de Raciones Vigentes establecido en las Bases.

54. JUNAEB sostiene que las “nuevas medidas” incorporadas en las Bases tienen 3
objetivos: “a) Generar mayor competencia, para mejorar la calidad del servicio, b)
Mayor ingreso de empresas al Programa de Alimentación Escolar y Párvulos y c)
Transparencia, control y menor riesgo operativo del Programa de Alimentación
Escolar”7.

55. Cita para estos efectos dos informes elaborados por el Centro de Políticas Públicas
UC & DICTUC (2021), elaborados por encargo de JUNAEB, que concluyen:

“La licitación, la estructura del mercado y las deficiencias del proceso han permitido
que exista concentración. Si no se encuentra una forma adecuada de regular la

7
Evacua Informe, 14 de enero de 2023, Rol Nº259-2022, pp 6.
 participación y adjudicación de las empresas relacionadas, existe el riesgo de que
la concentración aumente, lo que acarrea consecuencias en el poder de negociación
de JUNAEB, disminución de la sensación de competencia o de transparencia por
parte de los demás actores, y el riesgo de dejar zonas sin servicio en caso de que una
de estas empresas quiebre.” (énfasis es nuestro).

56. Continuando con su defensa, las páginas 7 y siguientes del Informe de JUNAEB
explican el concepto de Beneficiario Final incorporado en las Bases, su origen y el
alcance de sus aplicaciones en este proceso, recordando que esto ya fue expuesto a
los potenciales oferentes en la reunión informativa de 07 de diciembre de 2022. En
síntesis, indica que el concepto de “Beneficiario Final” encuentra su origen en la
Circular Nº57 del año 2017 de la Unidad de Análisis Financiero, a propósito de la
persecución de los delitos de lavado de activos y los diversos instrumentos suscritos
por el Estado de Chile para evitar la corrupción, siendo adoptado por el Programa
de Alimentación Escolar para cumplir con sus objetivos, entre ellos, el cumplimiento
de las normativas de probidad, transparencia, operatividad del servicio y “EVITAR LA
CONCENTRANCIÓN DE LOS SERVICIOS CONTRATADOS POR JUNAEB EN UN GRUPO
EMPRESARIAL QUE DEPENDAN DE UN MISMO BENEFICIARIO”8

57. Sobre este punto en particular, expresa JUNAEB que:

“En esta materia no hay dos opiniones, puesto que al tratarse de un servicio público,
pero además de uno tan relevante como la alimentación de los estudiantes, a mayor
concentración crece a su vez el riesgo operativo del programa, puesto que
cualquier circunstancia ajena al servicio público que pueda afectar a la empresa
privada a cargo de un gran número de servicios, pone a la JUNAEB en una situación
de riesgo de alto incumplimiento, puesto que por el vasto territorio cubierto, la
posibilidad rápida y eficaz de reemplazo o de atención de cualquier contingencia es
muy menor”9(énfasis es nuestro)

8
Evacua Informe, 14 de enero de 2023, Rol Nº259-2022, pp 8.
9
Evacua Informe, 14 de enero de 2023, Rol Nº259-2022, pp 9.
 58. Expuestas las motivaciones detrás de la nueva regulación de las Bases, JUNAEB se
refirió expresamente a la limitación contenida en el Punto Nº 7.5.3 denominado
“Determinación del Volumen máximo de productos alimenticios a adjudicar por
oferente” y la tesis sui generis de Consorcio Merken.

59. En términos simples, JUNAEB reafirma el sentido y alcance de las Bases de Licitación,
reiterando que la limitación de 650.000 raciones vigentes se aplica al Oferente
considerando la sumatoria de los contratos de vigentes de “todas las sociedades
relacionadas al mismo beneficiario final”, concluyendo que:

“Entenderlo de otra manera, desnaturalizaría y privaría de todo sentido lo señalado

en las bases de licitación en materia de determinación de volumen máximo de
productos a adjudicar por oferente”10

60. Lo mismo ocurre en la página 14 de su informe:

Respecto, y tal como será señalado en las consideraciones de derecho, las bases de
licitación en ningún momento fueron modificadas al momento de contestarse las
preguntas realizadas en la etapa de preguntas y respuestas, toda vez que se
limitaron a complementar el alcance de la definición de Raciones Vigentes
establecida en el punto 7.5.3. más allá de la reñida interpretación que pretende
hacer la demandante, toda vez que es de toda lógica que las raciones vigentes, de
acuerdo lo que se colige de la lectura de la totalidad de las bases, deben
considerarse respecto a las empresas u oferentes con el mismo beneficiario final.
Este Servicio es enfático en sostener a SS. que, en el ejercicio autónomo de responder
las consultas efectuadas por el foro desarrolladas en el proceso licitatorio no se ha
modificado ni adicionado ningún elemento que afecte el pliego de condiciones
sancionado por la autoridad administrativa, tal como lo ha razonado la Excma. Corte
Suprema en sentencia rol 22.112-2019, del 14 de febrero de 2020” (énfasis es
nuestro).

61. Con base en estos y otros argumentos, JUNAEB solicitó el rechazo de la acción de
impugnación Rol Nº 259-2022 en todas sus partes, con costas.

10
Evacua Informe, 14 de enero de 2023, Rol Nº259-2022, pp 12.
62. Se trata de actuaciones judiciales formales del órgano demandado sumamente
relevantes para resolver acertadamente esta demanda de impugnación pues, como
veremos, mediante el acto Impugnado JUNAEB contravino sus actos propios, dejó
de observar las Bases del Proceso, adjudicó los contratos a oferentes que no
cumplían con los requisitos previamente establecidos en el servicio (hecho
reconocido por Consorcio Merken en Rol Nº259-2022) y, contrario a los objetivos
del procedimiento, agravó la situación de concentración del mercado de servicios
de alimentos, lesionando intereses de carácter público y privado.

d) Acto impugnado

63. Mediante la Resolución Afecta Nº07 de fecha 16 de febrero de 2023, publicada el

17 de febrero de 2023, JUNAEB aprobó el Informe Final de la Comisión Evaluadora,
y adjudicó la Licitación Pública ID 85-39-LR22 convocada para contratar el servicio
de suministro de raciones alimenticias para los beneficiarios de los programas de
alimentación escolar (PAE) y programa de alimentación de párvulos (PAP) para los
años 2023, 2024, 2025 y hasta febrero de 2026.

64. Infringiendo abiertamente las Bases de Licitación y los objetivos del proceso,
JUNAEB -junto con rechazar la oferta formulada por SAVISA para las Unidades
Territoriales de Línea 1- adjudicó parte de la Unidades Territoriales licitadas a DOS
OFERENTES QUE NO SATISFACÍAN la exigencia del artículo 7.5.3 de las Bases:
Consorcio Merken SpA y Sociedad Administradora de Casinos y Servicios Aliservice
S.A.

65. En efecto, consta en el acto impugnado que JUNAEB adjudicó a Consorcio Merken
SpA las Unidades Territoriales 401, 402, 903 y 1201 de la Línea 1, por un total de
$149.062.299.864 pesos. Por su parte, las Unidades Territoriales 403, 404 y 901 de
 la Línea 1 fueron adjudicadas a Sociedad Administradora de Casinos y Servicios
Aliservice S.A. por un monto total de $136.259.875.056 pesos.

66. Si JUNAEB reiteró una y otra vez las limitaciones impuestas a los oferentes en las
bases, explicitó el objetivo de las mismas y reconoció abiertamente- en sede
judicial- QUE CONSORCIO MERKEN, ALISERVICE Y SUS SOCIEDADES RELACIONADAS,
QUE REPRESENTAN UN 69% DEL MERCADO, EXCEDEN EL LÍMITE DE 650.000
RACIONES VIGENTES, ¿Bajo qué lógica explica la decisión de adjudicar la Licitación a
sociedades que incluso por confesión propia no cumplen con los requisitos
establecidos por el Servicio, recrudeciendo la situación de concentración que
supuestamente pretendía precaver?.
67. No existe razón jurídica que permita subsanar el vicio de ilegalidad y arbitrariedad
en que incurrió el demandado. Es más, el acto no contiene ninguna referencia,
reflexión o cierta una luz que permita entender cuál fue el razonamiento del órgano
JUNAEB para dejar de observar las Bases del concurso, a tal punto que los reclamos
efectuados en las presentaciones de fecha 30 y 31 de enero de 2023, que
supuestamente serían resueltos en el acto de adjudicación (así lo dispuso JUNAEB
en resoluciones de fecha 02 de febrero de 2023) ni siquiera son mencionadas por el
órgano público en el acto impugnado.

IV. EL DERECHO

68. JUNAEB, con ocasión del acto impugnado incurrió en las causales de ilegalidad y
arbitrariedad previstas y sancionadas por el artículo 24º de la Ley Nº19.886 que
obligan a la declaración de ilegalidad e ineficacia del acto impugnado

a) Causales de ilegalidad. Infracción del principio de sujeción estricta a las Bases de

Licitación establecido en el artículo 10º de la Ley Nº19.886, con relación a los
principios de legalidad y jurídicas consagrado en los artículos 6º y 7º de la
Constitución Política de la República y artículo 2º de la Ley Nº 18.575

69. Dispone el artículo 10º de la Ley Nº19.886:

“El contrato se adjudicará mediante resolución fundada de la autoridad competente.

El adjudicatario será aquel que, en su conjunto haga la propuesta más ventajosa,

teniendo en cuenta las condiciones que se hayan establecido en las bases respectivas
y los criterios de evaluación que señale el reglamento.
 Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los
participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la
regulen. La bases serán siempre aprobadas previamente por la autoridad
competente.”

70. Tanto la doctrina como la jurisprudencia judicial y administrativa se encuentran

contestes en reconocer que el artículo 10º recién transcrito constituye la expresión
legislativa del principio de estricta sujeción a las bases, esencial en sede de
contratación pública.

71. Sobre el particular, explica doña Julia Poblete Vianxa: “El principio de estricta
sujeción a las bases está contenido en el artículo 10º de la Ley Nº19.886 (…) Las
bases administrativas constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones,
tanto de la administración como de los contratantes y, garantiza la imparcialidad
de la administración. Su trasgresión desvirtúa el procedimiento y afecta la
igualdad de los licitantes”11.

72. En el mismo sentido se pronuncia la Contraloría General de la República en

Dictamen Nº14.238 de 07 de junio de 2018:

“De las normas citadas, se desprende que corresponde a la entidad licitante

determinar los servicios que requiere contratar y las especificaciones técnicas de los
mismos de acuerdo con sus necesidades como, asimismo, fijar los criterios a los que
se ajustará la respectiva evaluación, de manera que le permitan seleccionar la oferta
más conveniente (aplica dictamen N° 8.485, de 2016).

Al respecto, es preciso recordar que la estricta sujeción a las bases constituye un

principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la
ejecución del correspondiente contrato y que dicho instrumento, en conjunto con
la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y
obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y

11 POBLETE VIANXA, Julia. “Sistema de identificación, documentos de identidad, de viajes y servicios

relacionados: Una reflexión necesaria sobre los principios y deberes de la administración”. En: Revista de
Derecho Público, Nº77, enero, 2012, pp 217-2036.
 transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictamen
N°65.769, de 2014).” (énfasis es nuestro).

73. Finalmente, una reciente sentencia de la Excelentísima Corte Suprema12 profundiza

el alcance de este principio, declarando que no solo alcanza la literalidad de las
palabras contenidas en las Bases, sino el fin que se persigue con sus estipulaciones:

“En este punto, estos sentenciadores estiman necesario enfatizar que, a la hora de
verificar el cumplimiento de las bases de licitación, el intérprete debe acudir no
sólo a lo literal de las palabras que en ella se contienen, sino al fin que se persigue
con sus estipulaciones. Esta orientación es consonante con el principio de eficacia
que, entre otras manifestaciones, ampara toda conducta que permite alcanzar el fin
público que persigue el actuar de la Administración del Estado y, por el contrario,
repele todo obrar que impida el cumplimiento de tal objetivo. En el ámbito de
marras, el artículo 1º de la Ley Nº 19.886 expresamente indica que el propósito del
sistema de compras públicas se enfoca en el “suministro de bienes muebles, y de los
servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones [la Administración del
Estado].

74. El órgano público se encuentra obligado, durante todo el proceso de licitación e

incluso durante la ejecución del contrato, a observar y cumplir estrictamente las
disposiciones de las Bases y los objetivos que motivaron el concurso. Las Bases del
proceso constituyen el marco jurídico que circunscribe el actuar de la administración
en una licitación determinada, de tal forma que su inobservancia (ya sea del tenor
literal del instrumento o de los objetivos que la motivan) debe ser sancionada con
la ilegalidad e ineficacia del acto viciado.

75. Lo anterior encuentra asidero constitucional en los principios de juricidad y legalidad

que deben observar todos los órganos del Estado en sus actuaciones, conforme
prescriben los artículos 6º y 7º de la Constitución Política:

12Excelentísima Corte Suprema Rol Nº 150.233-2020. Dictada por la Tercera Sala del Máximo Tribunal con
fecha 15 de julio de 2021
 Artículo 6º.- Los órganos del Estado deben someter su actuación a la Constitución
y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la
República. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o
integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo. La
infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determine
la ley.

Artículo 7º.- Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular
de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni
aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los
que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades
y sanciones que la ley señale.”

76. En idéntico sentido el artículo 2º de la Ley Nº18.575 Orgánica Constitucional de

Bases Generales de la Administración prescribe que:

“Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución

y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más
atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico.
Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y
recursos correspondientes”.

77. Al tenor de lo expuesto, de los hechos de la causa y de los actos propios de JUNAEB,
es evidente y constatable los vicios de ley del acto impugnado.
78. En primer lugar, se configura el vicio de ley al constatar que JUNAEB adjudicó la
licitación de parte de las Unidades Territoriales de la Línea 1 a las Sociedades
Consorcio Merken SpA y Sociedad Administradora de Casinos y Servicios Aliservice
S.A., pese a que estas no cumplían con la limitación establecida en el punto Nº7.5.3
de las Bases sobre volumen máximo de raciones vigentes por beneficiario final,
hecho reconocido por JUNAEB y por Consorcio Merken SpA en causa Rol Nº259-
2022 tramitada ante este H. Tribunal de Compras Públicas, infringiendo
abiertamente el demandado el tenor literal de las Bases de la Licitación. Respecto
de este punto y la concurrencia del vicio nos remitimos íntegramente al apartado de
Hechos.

79. Pero además, el efecto del acto impugnado es contrario a los objetivos que JUNAEB
tuvo a la vista al momento de construir las bases de la Licitación Pública ID 85-39-
LR22.

80. JUNAEB, en el informe evacuado en causa Rol Nº259-2022, en sus páginas 7, 9, 12 y

siguientes, reiteró una y otra vez que las estipulaciones y e innovaciones de las Bases
buscaban “la desconcentración” del mercado de servicio de alimentos o, al menos,
prevenir que este fenómeno – que impacta directamente en la calidad del servicio
ofrecido a los beneficiarios de los programas PAE y PAP- siga aumentando. Explicitó,
además, la necesidad de fomentar una mayor participación de competidores en el
mercado para evitar las contingencias aparejadas a la monopolización del servicio
en dos grandes grupos empresariales. NADA DE ELLO OCURRIÓ EN EL CASO DE
AUTOS.

81. Revisando la información disponible (que consta en el proceso de Licitación), lo

cierto es que como consecuencia de las adjudicaciones realizadas por la Resolución
Afecta Nº7 de 16 de febrero de 2023:
 i) Se mantuvo el 69% del mercado concentrado en 2 grandes grupos
empresariales (cada uno representado en este proceso por Consorcio
Merken SpA y Sociedad Administradora de Casinos y Servicios Aliservice S.A.

ii) El número de empresas que operaban en Línea 1 en 2022 disminuyó en 2023,

pasando de 9 a 8 operadores (-11%), generando mayor concentración en el
mercado.

iii) Por beneficiario final, el número grupos económicos que operaban en Línea
1 en 2022 disminuyó con respecto del año 2023, pasando de 6 a 5 (-17%), sin
que se lograra el objetivo de aumentar la participación en el mercado, junto
con la desconcentración de la situación actual.

iv) Como consecuencia de la reducción de operadores y grupos económicos en

el mercado, el riesgo operacional denunciado por JUNAEB no sólo disminuye
sino que aumenta

82. Es más S.S., la revisión de las licitaciones anteriores permite constatar,

curiosamente, que desde el año 2017 hasta la fecha la cantidad de empresas
operadoras del servicio, por efecto de los resultados de las licitaciones, ha
disminuido dramáticamente. Si en el año 2017 11 empresas prestaban servicios para
JUNAEB en la línea 1, ese número se redujo en el año 2019 a 10 empresas, en 2022
a 6 y ahora, por efecto del acto impugnado, a sólo 5 empresas para la Línea 1, dando
cuenta de la delicada situación del mercado.

83. Es decir S.S., la transgresión flagrante de las Bases ni siquiera puede ser justificada
desde una perspectiva netamente utilitarista o de interés público, PORQUE EL ACTO
DE ADJUDICACIÓN UNICAMENTE EMPEORA LA SITUACIÓN DE CONCENTRACIÓN DE
MERCADO, CALIDAD DE SERVICIO Y RIESGO OPERACIONAL EXISTENTE.
 84. Los vicios de ley denunciados son de tal entidad que por sí mismos bastan para
acoger la presente demanda de impugnación en todas sus partes, con costas.

b) Falta de motivación del acto impugnado. Ilegalidad y Arbitrariedad.

85. Que, sin perjuicio del vicio de ley denunciado en el apartado anterior, se configura
respecto del acto impugnado la causal de arbitrariedad establecida en el artículo 24º
de la Ley Nº19.886.

86. Con independencia de la naturaleza que se le otorgue a la resolución que adjudica

una licitación pública (acto reglado, discrecional o mixto), lo cierto es que esta- como
todo acto administrativo- debe cumplir con el requisito de motivación.

87. Sobre este elemento en particular, explica la doctrina más asentada “la motivación
comprende la exposición de las razones que han llevado al órgano a emitirlo, y en
especial, la expresión de los antecedentes de hecho y derecho que preceden y
justifican el dictado acto”13.

88. En el mismo sentido se ha manifestado la jurisprudencia de la Excelentísima Corte

Suprema, la cual, citando al profesor y Contralor General de la República Jorge
Bermúdez enseña: “La doctrina ha conceptualizado el motivo de l acto
administrativo como la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la
Administración Pública. En ella están incorporados los elementos de hecho que se
tuvieron para su dictación como, asimismo, la causa legal justificadora del acto
administrativo (…) El control de los motivos por parte de los tribunales es, según lo
expuesto, un control de legalidad del acto administrativo14”. Dos elementos son

13 CASSAGNE, Juan Carlos (2008), pp 202

14 Excma. Corte Suprema Rol Nº 5120-2016
 relevantes en esta definición, el primero, que el control de los motivos del acto es
competencia de los tribunales de justicia, especialmente en sede de demanda de
impugnación ante este H.Tribunal, el segundo, que el control de los motivos del acto
alcanza la ponderación de los elementos de hecho que tuvo a la vista el órgano para
adoptar sus conclusiones.

89. El objetivo detrás de este deber de fundamentación es simple: Permite a los

Administrados conocer las razones de interés público detrás de una decisión
particular, en especial cuando “se trate del ejercicio de una potestad discrecional
donde la autoridad debe fundar sus decisiones con especial precisión”15. Así lo señaló
con claridad la Excma. Corte Suprema en fallo Rol Nº 27.587-2019, afirmando que
“La ausencia de una fundamentación adecuada no permite conocer las razones de
interés público en base a las cuales se adopta una decisión (puede hacer presumir
que el fin querido por la autoridad no es precisamente el interés general o
particular)….. Que, en la especie, la decisión (…) aparece desprovista de una real
motivación, pues no explicita razonadamente cuales son los factores o elementos
que han sido considerados para resolver o determina la cuantía referida (…) En
relación a lo anterior cabe consignar que aun cuando (…) se trate del ejercicio de una
potestad discrecional, en la cual se entrega un mayor margen de libertad al órgano
administrativo, ello no significa que la actividad que en este ámbito ésta ejecute,
esté ajena al control de los elementos reglados de la potestad y de los principios
generales, como la igual, la no discriminación, la buena fe, entre otros, colocando
un límite a una eventual arbitrariedad” (énfasis es nuestro).

90. La consagración legal de este deber de fundamentación, en lo que se refiere al

proceso de Licitación, se encuentra en el artículo 10º de la Ley Nº19.886, que exige
que la adjudicación se realice mediante una “Resolución Fundada”. Lo mismo ocurre

15OSORIO VARGAS, Cristóbal. “Derecho Administrativo” Tomo II, Acto Administrativo, Santiago, Ediciones
DER, 2020, pp 233.
 en los artículos 11.2 y 41 de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos,
Ley Nº 19880.

91. Si el acto administrativo no contiene los motivos (fundamentos) que expliquen su

decisión, se configurará respecto del mismo un vicio de legalidad y arbitrariedad16.

92. En el caso concreto, la Resolución Afecta Nº 7 no satisface el estándar de motivación

exigido por el artículo 10º de la Ley Nº19.886, pues no explicita, explica, desarrolla
o siquiera refiere un solo argumento que permita comprender bajo que lógica,
estudio, informe o pretexto es lícito para JUNAEB adjudicar parte de las Unidades
Territoriales de Línea 1 a dos sociedades que no cumplen con los requisitos de las
Bases, uno de ellos confeso en sede judicial. Peor aún, el acto impugnado
derechamente OMITIÓ referirse a los reclamos INC-662918-M6J0H1 e INC-663904-
K9K7P5 deducidos para que JUNAEB se pronunciara precisamente sobre la
situación de los oferentes ALISERVICE y Consorcio Merken, pese que por
resoluciones expresas del demandado, de fecha 02 de febrero de 2023, este
respondió que “La respuesta a su reclamo será consignada en el informe final de la
evaluación de ofertas”.

93. Estamos en presencia, por tanto, de una resolución que carece de la

fundamentación mínima que exige la ley, imputable únicamente a una negligencia
manifiesto o derechamente a la mala fe del demandado, cuestión que debe ser
sancionada por este H. Tribunal acogiendo la demanda en todas sus partes.

c) Perjuicio

94. Los vicios denunciados causan perjuicios gravísimos tanto al interés público como a
los derechos de mi representada.

16
OSORIO VARGAS, Cristóbal. Ob cit, pp 239
95. Desde la óptica del interés público, como explicamos en el literal a) precedente, los
efectos del acto impugnado perjudican o derechamente son contrarios a los
objetivos declarados por JUNAEB al momento de construir las Bases de la Licitación,
perpetuando la situación de concentración del mercado y, con ello, el riesgo
operacional asociado a la monopolización del servicio y la disminución de la calidad
de los alimentos entregados a los beneficiarios de los programas administrados por
el demandado.

96. Desde la perspectiva de mi representada, el acto impugnado le causa millonarios

perjuicios patrimoniales. SAVISA cumple con todos los requisitos establecidos en las
bases de Licitación, de tal manera que si JUNAEB hubiera aplicado correctamente
los preceptos de las Bases, necesariamente debería haber dispuesto la
inadmisibilidad o rechazo de las ofertas de Consorcio Merken SpA y Sociedad
Sociedad Administradora de Casinos y Servicios Aliservice S.A., competidores de mi
representada en las Unidades Territoriales licitadas de Línea 1, y con ello la
adjudicación de parte de dichas Unidades a SAVISA (para el caso de la exclusión de
Consorcio Merken SpA, SAVISA hubiera adjudicado las Unidades Nº401, 402, 403 y
404; para el caso de la exclusión de Aliservice S.A, las Unidades Nº904 y 905), como
se acreditará en la etapa procesal correspondiente.

97. Esto quiere decir que, junto con el daño emergente causado a mi representada,
consistente en todos los gastos que tuvo que asumir para participar en el proceso
de licitación con la legítima expectativa y probabilidad de adjudicarse una o más
Unidades Territoriales, por un monto total de $168.067.240 pesos, se ha privado a
SAVISA de la utilidad o ganancia esperada por efecto de los contratos licitados, cuya
cuantía – y las acciones pertinentes para establecer la responsabilidad civil de
JUNAEB y sus funcionarios- nos reservamos el derecho a discutir ante el tribunal
competente.
 98. Que, en definitiva, la presente acción reúne todos los requisitos formales y
sustantivos para ser acogida en todas sus partes, con costas.

POR TANTO; en conformidad con los argumentos expuestos, y lo dispuesto en los 10,
22, 24 y siguientes de la Ley Nº19.886, artículos 6º Y 7º de la Constitución Política de la
República, 2º de la Ley Nº 18.575 y demás normas legales aplicables

A S.S PIDO: Tener por interpuesta demanda de impugnación del artículo 24º de la Ley
Nº19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios,
en contra de la JUNTA NACIONAL DE AUXILIO ESCOLAR Y BECAS, ya individualizada,
admitirla a tramitación y en definitiva:

i) Declarar la ilegalidad y arbitrariedad del Resolución Afecta Nº07 de fecha 16 de

febrero de 2023, publicada el día 17 de febrero de 2023, por los vicios de
ilegalidad y arbitrariedad desarrollados en este escrito.

ii) Como consecuencia de lo anterior, disponer dejar sin efecto el acto impugnado
y el procedimiento licitatorio viciado, retrotrayéndolo a la etapa
correspondiente dentro plazo que mejor estime el Tribunal y,

iii) Condenar en costas a la demandada.

PRIMER OTROSÍ: PIDO A S.S. Tener por acompañados los siguientes documentos, con
citación:
1. Copia de la Resolución afecta Nº3301 de 02 de diciembre de 2022, dictada por
JUNAEB.
2. Copia de la Resolución Afecta Nº7 de 16 de febrero de 2023, dictada por JUNAEB
(acto impugnado).
 3. Copia de acción de impugnación presentada por Consorcio Merken SpA y sociedades
relacionadas en causa Rol Nº252-2022 tramitada ante este H. Tribunal.
4. Copia de acción de impugnación presentada por Consorcio Merken SpA y sociedades
relacionadas en causa Rol Nº259-2022 tramitada ante este H. Tribunal.
5. Copia de escrito “Evacua Traslado”, presentado por JUNAEB en causa Rol Nº259-
2022 tramitada ante este H.Tribunal.
6. Copia de Resolución dictada por JUNAEB con fecha 02 de febrero de 2023 sobre
reclamo INC-662918-M6J0H1.
7. Copia de Resolución dictada por JUNAEB con fecha 02 de febrero de 2023 sobre
reclamo INC-663894-K9K7P5.

SEGUNDO OTROSÍ: PIDO A S.S. Tener por acompañada, con citación, copia de mi personería
para representar a la Sociedad Salud y Vida S.A., que consta en escritura pública de fecha
24 de febrero de 2023 en la Notaria de don Álvaro González Salinas.

TERCER OTROSÍ: SOLICITO A S.S. Tener presente que en mi calidad de abogado habilitado
para el ejercicio de la profesión, asumo personalmente el patrocinio y poder de la presente
causa.

CUARTO OTROSÍ: PIDO A S.S. Tener presente los siguientes medios de contacto para efecto
de las notificaciones y comunicaciones que deba practicar el tribunal en la causa. Correos:
[email protected], [email protected], [email protected].

Firma electrónica avanzada

SAMUEL SERGIO
DONOSO BOASSI
2023.03.01 18:07:53 -0300