MANUAL DE CONTRATACIÓN

DE PROYECTOS EN
ALIMENTACIÓN
Herramientas técnicas y jurídicas

Centro Editorial
Facultad de Medicina
Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
MANUAL DE CONTRATACIÓN
DE PROYECTOS EN
ALIMENTACIÓN

Jhon Jairo Bejarano Roncancio

Julio de 2016
 JHON JAIRO
BEJARANO RONCANCIO

Ibaguereño. Nutricionista dietista. Candidato a Doctor en Nu-

trición. Magíster en Educación. Especialista en Gerencia de
Servicios de Salud. Especialista en Multimedia para la Do-
cencia. Diplomado en diferentes áreas académicas técnicas y
administrativas. Coach ontológico (Argentina). Desde 1999 se
desempeña como docente del Departamento de Nutrición Hu-
mana, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá.
Desde 1994 ha ejercido diferentes cargos de coordina-
ción y asesoría en Seguro Social, Gobernación del Tolima,
Alcaldía de Ibagué e Industrias Pampa Ltda. También ha
sido docente en la Universidad del Tolima y otras corpora-
ciones educativas. Desde 2002, se ha desempeñado en direc-
ción, asistencia técnica y asesoría de programas nacionales
en alimentación y nutrición como Desayunos Infantiles y
Alimentación al Adulto Mayor del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (icbf), Programa de Alimentación Escolar
(pae) de la Secretaría de Educación Distrital (sed), Proyecto
Distrital Comedores Comunitarios de la Secretaría Distrital
de Integración Social (sdis), Alimentación para Centros Peni-
tenciarios y Carcelarios del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario (inpec) y la Unidad de Servicios Penitenciarios
y Carcelarios (uspec). Ha realizado evaluación técnica de li-
citaciones en alimentación del Instituto de Seguros Sociales

7
Manual de contratación de proyectos en alimentación

(iss), raciones de campaña de la Policía Nacional de Colom-

bia, refrigerios escolares de la Secretaría de Educación Dis-
trital, entre otros. También ha brindado asistencia técnica y
asesoría integral al Ministerio de Educación Nacional.
Ha participado en la formulación e implementación de
proyectos de alimentación en instituciones públicas, organi-
zaciones civiles e industria privada.
Se ha desempeñado como coordinador del Diplomado en
Gerencia, Contratación e Interventoría de Proyectos en Ali-
mentación – Universidad Nacional de Colombia, profesor in-
vitado en el Diplomado de Contratación e Interventoría de la
Escuela de Nutrición y Dietética de la Universidad de Antio-
quia, profesor de la Escuela de Gastronomía de la Fundación
del Área Andina de Bogotá, integrante del grupo de investiga-
ción Nutrición y Seguridad Alimentaria, investigador Junior
clasificado por Colciencias, profesor de posgrado en la Uni-
versidad Nacional de Colombia, Pontificia Universidad Jave-
riana (Diplomado Nutrición Clínica Pediátrica), Universidad
del Atlántico y Universidad Industrial de Santander.
Es miembro del Comité Editorial de la Revista Electróni-
ca de Divulgación Científica de Nutrición Ambiental y Segu-
ridad Alimentaria de la Universidad de Guanajuato, México.
Ha publicado artículos en revistas indexadas nacionales e
internacionales y en revistas de divulgación general. Es volun-
tario de la Fundación Banco Arquidiocesano de Alimentos de
Bogotá y Colombia Solidaria Jultom Friendly.
Ha participado como conferencista en eventos científicos
en Colombia y otros países (Argentina, Brasil, Chile, Cuba,
Perú, México, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, El Salvador,
República Dominicana, Venezuela, Panamá y España). Ha sido
autor y editor de los libros: Fundamentos de contratación públi-
ca para proyectos sociales en alimentación y nutrición, y Nutri-
ción clínica en pediatría: avances y prácticas.

8
 CONTENIDO

1. Antecedentes históricos de la contratación pública 15

1.1. Algunos antecedentes históricos 16
1.2. La contratación actual en el mundo 19
1.3. Antecedentes de la contratación en Colombia 20
1.4. Características de la Ley 80 de 1993 27

2. Principios de la contratación pública 37

2.1. Principio de transparencia 39
2.2. Principio de economía 42
2.3. Principio de responsabilidad 46
2.4. Principio de equilibrio económico del contrato 52

3. Reforma a la Ley 80 de 1993: Ley 1150 de 2007 63

3.1. Ley 1150 de 2007 66

4. El control en la contratación pública 81

4.1. Contraloría General de la República (CGR) 82
4.2. Procuraduría General de la Nación (PGN) 84
4.2.1. Modelo Estándar de Control Interno (MECI) 84
4.2.2. Desarrollo del Sistema de Control Interno (SCI) 85
4.3. Fiscalía General de la Nación 86
4.4. Defensoría del Pueblo 87
4.5. Entidades del Orden Distrital 89
4.5.1. Personería de Bogotá 90
4.5.2. Veeduría Distrital 90
 4.6. Solución directa de las controversias contractuales 91
4.6.1. El arbitraje 91
4.6.2. La conciliación 93
4.6.3. La amigable composición 93
4.6.4. La transacción 94

5. Etapas del proceso contractual 101

5.1. La contratación pública como proyecto 102
5.2. El proceso contractual 106
5.2.1. Etapa precontractual 108
5.2.2. Estimación, tipificación y asignación de riesgos 131
5.2.3. Etapa contractual 141
5.2.4. Etapa poscontractual 144
5.3. Otras modalidades de contratación pública 146
5.3.1. Contratación directa – urgencia manifiesta 146
5.3.2. La selección abreviada – subasta inversa 147
5.3.3. Contratos de aporte 150

6. Planificación del proceso de contratación en alimentación 161

6.1. Normas sobre alimentación y nutrición infantil en Colombia 163
6.2. Planificación de un proceso de compra de alimentos 165
6.2.1. Media aritmética (Ma) 169
6.2.2. Media geométrica (Mg) 170
6.3. Elaboración del pliego de condiciones 171
6.4. Documentos anexos que puede incluir un pliego de condiciones
de un proceso contractual en alimentación 182
6.5. Componentes de un pliego de condiciones 185
6.5.1. Componente jurídico 186
6.5.2. Componente financiero 197
6.5.3. Valor de la propuesta u oferta económica 203
6.6. Contratación en línea (online) 203

7. Componente técnico del pliego de condiciones 211

7.1. Alcance de los servicios de alimentación 211
7.2. Código Estándar de Productos y Servicios de Naciones Unidas (unspsc) 213
7.3. Criterios de evaluación 215
7.3.1 Experiencia 215
7.3.2. Apoyo a la industria nacional 216
7.3.3. Condiciones alimentarias y nutricionales de la oferta 216
7.4. Guías Alimentarias Basadas en Alimentos (gaba) 227
7.5. Programa de Alimentación Escolar (pae) 228
7.6. Desayunos Infantiles con Amor (dia) 229
8. Documentos técnico-administrativos para elaborar la oferta 237
8.1. Organigrama 237
8.2. Normatividad técnica 239
8.2.1. Ley 1480 de 2011 239
8.2.2. Decreto 2269 de 1993 240
8.2.3. Decreto 539 de 2014 241
8.2.4. Decreto 19 de 2012 242
8.2.5. Decreto 612 de 2000 242
8.2.6. Resolución 2674 de 2013 243
8.2.7. Resolución 2606 de 2009 244
8.2.8. Resolución 4506 de 2013 248
8.2.9. Decreto 60 de 2002 250
8.3. Programas prerrequisitos del haccp 252
8.3.1. Programa de Buenas Prácticas de Manufactura (bpm) 252
8.3.2. Programa de capacitación dirigido a los responsables de
aplicar las bpm y el haccp 253
8.3.3. Programa de mantenimiento preventivo de
áreas, equipos e instalaciones 253
8.3.4. Programa de calibración de equipos e
instrumentos de medición 255
8.3.5. Programa de saneamiento 256
8.3.6. Control de proveedores y materias primas 286
8.3.7. Planes de muestreo 288
8.3.8. Trazabilidad de materias primas y producto terminado 295
8.4. La contratación pública y el medio ambiente 298

9. Planes, programas y documentos adicionales a la propuesta 315

9.1. Programa de Salud Ocupacional y Seguridad Industrial 315
9.1.1. Plan de emergencias 316
9.1.2. Planes de contingencia 321
9.2. Documentos y condiciones adicionales 326
9.3. Fichas técnicas para alimentos 340
9.4. Otras normas técnicas en alimentación 344
9.4.1. Norma Técnica Militar 0065 344
9.4.2. Normas Técnicas Sectoriales (NTS) para establecimientos gastronómicos 349
9.4.3. Resolución 05059 de 1986 350
9.5. Diseño sanitario de un servicio de alimentación 350
9.5.1. Edificación e instalaciones 351
9.5.2. Áreas de producción 355
9.5.3. Equipos y utensilios 356
 PREFACIO

Este libro es el resultado de mi trayectoria en la participación y

formulación de proyectos de contratación e interventoría en dife-
rentes contextos alimentarios y nutricionales de tipo institucional
público y privado, a nivel nacional y distrital. Asimismo, es pro-
ducto de mi experiencia en la creación de componentes pedagó-
gicos para la asignatura Gerencia de Servicios de Alimentación y
Nutrición, y para la electiva Proyectos en Contratación e Interven-
toría de Proyectos en Alimentación y Nutrición, ofertada para los
estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogo-
tá. Esta obra está dirigida a todas las áreas profesionales que me-
dian y contribuyen con su saber a la construcción de procesos de
contratación y seguimiento, en especial, en el componente técnico.
Además, esta es una herramienta de consulta sobre el tema y
un insumo para estudiantes de pregrado y posgrado, y en general,
para todos aquellos que desean incursionar en la actividad inter-
disciplinaria de la contratación de alimentación para colectivida-
des vulnerables, en especial la pública, para cumplir los objetivos
de desarrollo sostenible y las metas programáticas del Plan Nacio-
nal de Desarrollo y la agenda pública colombiana.

13
 INTRODUCCIÓN

En nuestro mundo, la situación nutricional de un individuo, fami-

lia o colectividad es un indicador del bienestar socioeconómico
de un país y sus habitantes. Por eso, el grado de nutrición del ser
humano refleja —de forma directa e indirecta— equidad, acceso,
disponibilidad y aprovechamiento de recursos, hábitos alimenta-
rios, empleo, condiciones de saneamiento ambiental, seguridad
social y protección sanitaria, entre otros.
Desde esta perspectiva, el profesional en Nutrición y Die-
tética ha ejercido su filosofía técnica y competencia en la parti-
cipación y consolidación de redes intersectoriales para formular
políticas públicas que redundan en la implementación de planes,
programas y proyectos cuyas metas principales son disminuir la
problemática del hambre y mejorar el bienestar y estado nutricio-
nal de la comunidad en general. Paralelamente, la contratación de
servicios de alimentación ha incrementado, lo cual ha requerido la
intervención profesional del nutricionista en la ejecución de pro-
cesos de interventoría y asistencia técnica.
Para algunas profesiones relacionadas con la seguridad ali-
mentaria y nutricional ha sido un reto desarrollar dinámicas de ac-
ción propias —desde el lenguaje y la actividad jurídica, financiera,
técnica y administrativa—, de conformidad con la reglamentación
general y específica en la materia, dado que se requiere incorpo-
rar diferentes conceptos y adaptarlos a los contextos comunitarios,
hospitalarios, militares, carcelarios, educativos, empresariales e in-

15
Manual de contratación de proyectos en alimentación

dustriales, públicos o privados. Por tal razón, el objetivo de esta

obra es proporcionar elementos teóricos y prácticos que sirvan para
fortalecer las competencias y guiar la toma de decisiones de los pro-
fesionales en Nutrición y Dietética (u otras áreas) en los diferentes
contextos de la contratación de proyectos alimentarios.

16
 1

Antecedentes históricos de
la contratación pública

En un mal gobierno, la igualdad sólo es aparente e ilusoria.

Sirve tan sólo para mantener al pobre en la miseria, y al rico en
la usurpación. De hecho, las leyes siempre son útiles a los que
poseen y perjudiciales a los que nada tienen. De lo que se sigue
que el Estado social sólo es ventajoso para los hombres cuando
todos tienen algo y cuando ninguno de ellos tiene demasiado.

Jean-Jacques Rousseau, El contrato social.

El siguiente capítulo despliega un resumen de los hechos históricos y

coyunturales que han marcado el contexto general de la contratación
pública en Colombia. Estos hechos han permitido puntualizar teó-
ricamente acciones estratégicas en beneficio de los sujetos de dere-
chos. Una de estas acciones es la formulación de políticas públicas.
En el contexto social, la contratación pública del suministro
de alimentación a colectividades tiene varios objetivos como la ga-
rantía de las necesidades básicas desde la norma constitucional y
la consecución de las metas sociales del Estado. Estos objetivos se
articulan con los compromisos políticos y sociales adquiridos por
Colombia en diferentes instancias internacionales, como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1),
según el cual se reconoce el derecho de toda persona a estar pro-
tegida contra el hambre, la Cumbre en favor de la Infancia (2) y la
Cumbre Mundial de Alimentación (3). En esta última, se convino

17
Manual de contratación de proyectos en alimentación

la búsqueda de estrategias para erradicar la pobreza extrema y el hambre, que hacen

parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), ahora en transición hacia los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods).
En ese sentido, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(psan) (4) busca, en una parte, a operativizar los odm, desde la responsabilidad, com-
promiso social y derecho constitucional. En general, en menor o mayor grado, el
propósito del suministro de alimentación en escenarios vulnerables es combatir el
hambre, la desnutrición y las deficiencias de micronutrientes, para de esta manera
mantener, mejorar o potenciar su estado nutricional y calidad de vida. Por eso, son
muchas las acciones estratégicas que el Estado formula, desde el nivel local hasta el
nacional, para el restablecimiento de derechos fundamentales en términos de alimen-
tación y nutrición.
Para recorrer la ruta de trabajo de esta obra, debemos partir de la evolución que
ha tenido la contratación pública en Colombia para entender la secuencia lógica que
actualmente tiene tras la reforma de la Ley 80 de 1993, no sin antes conocer algunas
definiciones, postulados jurídicos y antecedentes de este término.

1.1. Algunos antecedentes históricos

Expósito afirma que “un contrato tiene importancia en todas las épocas, en todos los
países debido a que ha sido fuente de dilatadas polémicas, pues en principio, estaba
ligado con el poder soberano del Estado, con consecución de tierras y préstamos, entre
otros” (5, p25).
Con respecto al origen de los contratos, Espitia (6) refiere que:

En el periodo del derecho romano, comprendido entre el siglo VIII a.C. a III
a.C., se desarrollaron una serie de acuerdos y garantías, debido a la existencia
de vínculos de carácter patrimonial y conceptos de obligación que necesitaban
ser reconocidos entre las partes interesadas, o mejor dicho a las partes que
habían pactado un acuerdo verbal; se establecieron dos formas contractuales
entre las que se encuentran los contratos verbis (verbales) y los contratos literis
(escritos) (p12).

Dentro de estos acuerdos se encuentran el contrato sponsio y el nexum. En el contrato

sponsio, una persona hacía una pregunta a la otra —“¿prometes darme cien?” (spon-
des centum mihi dare)— y la otra persona respondía “prometo” (spondeo). Con estas
preguntas se pretendía instaurar una serie de compromisos más serios que cualquier
otro anteriormente establecido; esto implicaba una responsabilidad no solamente para
el prestador, sino ante todo para aquel que fuese testigo de tal acontecimiento. A ve-
ces, estos contratos no eran cumplidos, por lo cual se pactó que su incumplimiento
podía ocasionar al deudor la pérdida de su libertad. Posteriormente, con la caída del
imperio romano, hubo transformaciones económicas y sociales que dieron lugar al

18
 Antecedentes históricos de la contratación pública

feudalismo. En este periodo los contratos también fueron modificados, estructurados

como contratos propiamente dichos y asignados en una categoría de pactos vestidos,
lo que implicaba su cumplimiento obligatorio (7, p10).
En el derecho romano los contratos son convenciones que están destinadas a
producir obligaciones y han sido sancionadas y nombradas por el derecho civil (8,
p7). Sin embargo, “el mero consentimiento no formaba el contrato. Su elemento esen-
cial era la causa, esto es, el signo o conjunto de signos de los cuales se infería el acuer-
do de voluntades; sin ellos no había contrato” (9, p252). En la Tabla 1 se presentan
algunos antecedentes de la contratación pública de algunos países europeos.

Tabla 1. Antecedentes de la contratación pública en algunos países europeos.

País Características de la contratación

Si bien el reconocimiento dogmático de los contratos públicos se presentó sólo

a principios del siglo XX, tres situaciones motivaron la formación de reglas es-
pecíficas en torno a las obligaciones surgidas entre el Estado y los particulares
bajo un contrato. En primer lugar, un empresario se comprometía a ejecutar
una obra civil bajo determinadas condiciones a cambio de un precio; se cele-
braba un contrato sin necesidad de adjudicación —por motivos de urgencia— y
una concesión en la que el empresario obtenía el derecho a explotar el servicio
contratado durante un intervalo de tiempo.
Francia En segundo lugar, la necesidad de proteger los numerosos bienes públicos
del imperio motivó la creación de normas especiales relacionadas con el descu-
brimiento y la concesión, actividades de interés general en las que participaban
el Estado y los particulares.
Por último, las relaciones obligacionales entre el Estado y los particulares
se multiplicaron ante la proliferación de nuevos servicios y su cesión a parti-
culares, esta situación dio lugar a una regulación especial para la telefonía, la
energía eléctrica, y otros servicios.
Se consideraba que el Estado sólo mandaba unilateralmente. Los contratos
eran actos administrativos celebrados mediante la colaboración del interesado.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, se reconoció la autonomía a los contra-
tos de derecho público. Actualmente, los diferentes tipos de contratos se orga-
nizan en una relación jurídica justificada o modificada por el derecho público.
Esta relación puede ser de coordinación, subordinación, obligación y disposi-
ción, además de los contratos onerosos entre clientes públicos y empresas, que
Alemania tienen como objeto el suministro, la construcción de servicios y el procedimiento
de recompensa, y que deben destinarse a la prestación de servicios públicos. Se
regularon los medios de selección de los contratistas públicos, los cuales pueden
tener un procedimiento abierto, un procedimiento limitado o concursos.
Estos procedimientos tienen su origen en las directivas comunitarias de
contratación y, por ello, han sido regulados de manera fraccionada por leyes
que controlan las obras públicas, los servidores públicos y la adjudicación en
otros sectores.
La actividad contractual de la administración se consideró como un acto de ges-
tión al cual le era aplicable el derecho privado, fundado en la capacidad jurídi-
Italia co-privada de las entidades públicas como personas jurídicas. Los esfuerzos se
encaminaron a la identificación de los contratos públicos con las figuras civiles.

19
Manual de contratación de proyectos en alimentación

País Características de la contratación

Se asimiló la obra pública y el empréstito, y se rechazó el carácter contractual

de las concesiones señalando que los bienes públicos no están en el comercio.
Italia Actualmente se considera que los contratos de la administración son con-
tratos civiles, aunque están sujetos para su adjudicación a procedimientos de
selección y pliegos de condiciones.

El derecho inglés no reconocía la autonomía de los contratos públicos, por ello,

los contratos de la corona se sometían a las reglas del derecho común y al co-
nocimiento de los tribunales ordinarios.
Esta tendencia cambió por la creación de un órgano arbitral, la Review Board
for Government Contract1 (10), encargada de dirimir las controversias relaciona-
Inglaterra das con su ejecución. En el ámbito jurídico fue necesaria la adaptación del com-
mon law a reglas especiales creadas por la Organización Mundial de Comercio
(OMC), el United Nations Commission for International Trade Law2 (11) y la Unión
Europea sobre los contratos celebrados por el gobierno. En este contexto nace
el concepto de public procurement, definido como la adquisición de cuerpos pú-
blicos, de los múltiples bienes y servicios que requieren para sus actividades.
A finales del siglo XVI ya se celebraban contratos desde la corona. En siglos
posteriores se estableció que los contratos de servicios y obras públicas se ce-
lebrarían por remate solemne y público previa la correspondiente subasta, con
ciertas excepciones a las obras y servicios provinciales y municipales.
España Luego, se aprobaron pliegos de condiciones generales para la contrata-
ción de obras públicas y se reguló la contratación en materia de vías públicas
otorgando concesiones por el derecho administrativo y su resolución por la vía
contencioso-administrativa
Fuente: adaptada de (12).12

Poco a poco, la Unión Europea ha reflexionado sobre la contratación pública con

base en su experiencia como comunidad. Esta experiencia ha sido registrada en el
Libro Verde: sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE.
Hacia un mercado europeo de la contratación pública más eficiente (13). Esta moder-
nización tiene como objetivo un crecimiento inteligente, sostenible e integrador para
el 2020. Expone una visión de la economía social de mercado competitiva de Europa
para la próxima década basada en tres prioridades interrelacionadas y mutuamente
reforzadas: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación;
promoción de una economía con pocas emisiones de carbono que haga un uso más

1 La Junta de Revisión de Contratos de Gobierno tiene como funciones revisar y mantener la fórmula de
beneficio gubernamental por fijación de precios no competitivos, utilizado por el Ministerio de Defensa
en los contratos del gobierno. Además, está encargada de investigar las denuncias relativas al precio de un
contrato si no se considera que es justo y razonable por cualquiera de las partes involucradas.
2 Principal órgano jurídico del sistema de las Naciones Unidas en el ámbito del derecho mercantil interna-
cional. Órgano jurídico de composición universal, dedicado a la reforma de la legislación mercantil a nivel
mundial durante más de 40 años. La función de la CNUDMI consiste en modernizar y armonizar las reglas
del comercio internacional.

20
 Antecedentes históricos de la contratación pública

eficiente de los recursos y que sea competitiva; y fomento de una economía con alto
nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial (13).
En ese sentido, prácticamente se habla de la existencia del Derecho Administra-
tivo Global que, al día de hoy, poco a poco va inundando los sectores tradicionales del
Derecho Administrativo Interno o Nacional. Las administraciones públicas, los entes
dependientes, las sociedades y otros organismos que manejan fondos públicos suelen
convocar con publicidad a empresas privadas para realizar actividades que la institución
solicitante no está en condiciones de realizar por sí misma. Por ejemplo, la Unión Euro-
pea, Mercosur, Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional,
el Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismos de dimensión supranacio-
nal contratan con empresas la realización de determinadas obras o servicios públicos
siguiendo una tipología que, aunque ha nacido en el Derecho Administrativo Interno,
hoy hace parte del denominado Derecho Administrativo Global de la contratación públi-
ca (14). Entonces, independientemente de la complejidad del ente o el sector que con-
trata, siempre existirá subordinación para el tercero, unos deberes, pero también unos
derechos dentro del ejercicio contractual, así el objeto tenga un alto componente social.
Latinoamérica siguió la influencia del derecho administrativo francés y español.
En este contexto, el derecho administrativo ha reconocido la independencia del con-
trato administrativo, con algunas excepciones. En el ámbito normativo, además de
la consagración de reglas especiales para la selección de contratistas, también se han
realizado algunos esfuerzos en el marco de los organismos regionales de integración,
si bien, como sucede en otras materias, estos no han tenido la misma profundidad e
importancia que los mecanismos consagrados en la Unión Europea. Un ejemplo de
estos esfuerzos es el protocolo de contrataciones públicas del Mercosur (12).

1.2. La contratación actual en el mundo

Para la omc:

La contratación pública tiene una considerable importancia económica tanto a ni-

vel nacional como internacional, y representa una proporción significativa del PIB.
A nivel nacional, la contratación de bienes y servicios por organismos gubernamen-
tales proporciona los insumos necesarios que permiten a los gobiernos suministrar
servicios públicos y desempeñar otras tareas.
Los sistemas de contratación pública repercuten de forma significativa en el uso
eficiente de los fondos públicos y, en términos más generales, en la confianza
pública en los gobiernos y en la gobernanza. El logro de una buena relación en-
tre calidad y precio, el acceso público a la información relativa a los contratos
públicos, y las oportunidades equitativas para que los proveedores compitan
con miras a obtener contratos públicos, son requisitos esenciales de un sistema
eficiente de contratación pública (15, p1).

21
Manual de contratación de proyectos en alimentación

En muchos países, los gobiernos se han visto abocados en reformas de orden adminis-
trativo y económico, en procura de reducir los altos déficits presupuestarios y el au-
mento de sus deudas externas. Además, por los procesos de privatización, en muchos
países, el Estado ha reducido su rol en forma drástica, dando paso a nuevas y mejores
formas de administración en manos de terceros con altos estándares de calidad. Es
conveniente destacar que, aunque ha disminuido el gasto público y las privatizaciones
se han consolidado, es un hecho innegable que el sector público continúa y continuará
siendo el sector más importante de muchas economías, pues es el mayor comprador
de bienes, obras y servicios de casi todos los países y, probablemente, el cliente más
importante del sector privado.
De acuerdo a cálculos realizados por la Organización Mundial de Comercio
(omc), si excluimos los bienes correspondientes al área de defensa, se estima que los
gobiernos gastan entre el 10 y 15 % del Producto Interno Bruto (pib) de sus respecti-
vos países, lo que en América Latina significó gastos, en el año 1996, de entre 131 y
197 mil millones de dólares. De allí que el tema de las adquisiciones públicas merezca
una atención urgente, con el fin de lograr un uso eficiente de los recursos, compras de
mejor calidad, ahorros presupuestarios y mayor transparencia en los actos del Estado.
Esto haría más fácil prevenir el fraude y la corrupción (16).
Sin embargo, dados los cambios en las dinámicas mundiales de gobierno, co-
mercio, desarrollo y ambiente, se han introducido estrategias vanguardistas con con-
ciencia social dentro de los esquemas de contratación en algunos países. Este es el
caso de la contratación verde.
Para Fernández (17), se deberían manejar criterios sostenibles. Este término se
refiere a que la política de compras de los diferentes niveles de las administraciones
tenga en cuenta su influencia sobre el medio ambiente en la adquisición de suminis-
tros, productos y servicios. Para el autor, los procedimientos de adjudicación deben
fundamentarse en la compra verde o contratación verde, ambientalización interna o
compras públicas ambientalmente correctas, integrando todo esto con los criterios de
adjudicación: el precio y la calidad técnica de las ofertas (17).
Por eso, al insertar el tema de la sostenibilidad en la contratación de bienes y servi-
cios, se incluye la alimentación como una compra sobre la cual pueden exigirse, en los
pliegos de condiciones, diferentes aspectos para el cuidado del medio ambiente. Tales
exigencias pueden ser, específicamente, acerca de los residuos orgánicos e inertes que se
generan durante la cadena alimentaria, como pueden ser envases, empaques, envolturas,
cáscaras de frutas y partes no comestibles de materias primas de origen vegetal, que desde
la mirada de la tecnología de alimentos podrían generar subproductos útiles.
La contratación verde fue motivada por los países participantes en la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible realizada en el año 2002 en Johannesburgo
(Sudáfrica). Como tal, quedó consignada, de forma general, en el capítulo iii, Modifica-
ción de las modalidades insostenibles de consumo y producción. El numeral 19 invita a:
“Alentar a las autoridades competentes de todos los niveles a que tengan en cuenta con-
sideraciones relacionadas con el desarrollo sostenible al tomar decisiones, incluso sobre
la planificación del desarrollo nacional y local y la contratación pública” (18). Y el lite-

22
 Antecedentes históricos de la contratación pública

ral c de este punto exhorta a: “Promover políticas de contratación pública que propicien
la creación y difusión de bienes y servicios que no causen daño al medio ambiente” (18).
Estos acápites permiten organizar lineamientos desde los manuales de contra-
tación de empresas públicas. Las empresas privadas también deben incluirlos en los
pliegos de condiciones y, bajo esta filosofía, favorecer la corresponsabilidad de los
actores contractuales en el cuidado del medio ambiente.

1.3. Antecedentes de la contratación en Colombia

Para comenzar, debemos contemplar el marco general de la contratación pública des-
de la Constitución Política Nacional (cpn). La cpn es la carta magna de la Repúbli-
ca de Colombia, la norma de las normas, promulgada inicialmente en 1886 y luego
reformada en varias oportunidades hasta 1991. En este documento se consignan los
derechos, garantías y deberes de los ciudadanos colombianos y el Estado. Esta ley,
eje y principio jurídico de cualquier lineamiento legal tiene en cuenta los postulados
colectivos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
Las normas en contratación son bastante dinámicas, prácticamente cada año se
publican actualizaciones y vigencias que sirven para simplificar procesos, racionalizar
trámites y mejorar la agilidad de la función pública. De esta manera, se pretende dar
cumplimiento al principio de economía de la administración pública y favorecer en
términos de tiempo a los particulares que participan en los procesos de contratación.
La contratación pública es un servicio que debe garantizarse en toda su extensión.
De ahí el cumplimiento de los deberes a cargo del Estado en la salvaguardia de los recur-
sos y derechos constitucionales. Sus decisiones en materia de políticas en contratación
redundarán en el beneficio de las familias. En ese sentido, el artículo 2.º de la Constitu-
ción Política Nacional reza que:

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad

general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consa-
grados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad terri-
torial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (19).

Teniendo esto en cuenta y considerando la calidad de un bien o servicio que se

quiere contratar, la cpn, en su capítulo 2.º, artículo 65, asegura que “la producción de
alimentos gozará de la especial protección del Estado”.
Y en consecuencia con lo anterior, el artículo 78.º, del capítulo 3.º, afirma:

La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a

la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización. Serán responsables de acuerdo con la ley, quienes en la pro-

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