DAVID GARSON CAPITULO 4: DE LA CIENCIA AL ANALISIS DE POLITICAS: 25 AOS DE PROGRESO La tesis de este ensayo es que la visin laswelliana de las

ciencias de poltica es an relevante, aunque en gran parte haya quedado incumplida. Se sostiene que es irrompible el nexo que vincula el anlisis de las polticas con las cuestiones tradicionales de la ciencia poltica. Por esto, los intentos de desarrollar de manera interdisciplinaria las ciencias de poltica a partir de la premisa de la supuesta fuerza unificadora de un ncleo metodolgico comn han conducido ms bien a la fragmentacin, que a la integracin de una nueva disciplina aplicada. El debate entre los modelos empricos-analticos y la visin neopluralista ha terminado por hacer perder la visin de las ciencias de poltica. LASWELL Y MERRIAN (su profesor en Chicago) Correctamente se ha llamado a Harold Laswell el fundador moderno de la ciencia poltica. Al final de su carrera comenz a reconocerse el esfuerzo de toda su vida por hacer que los principales problemas y conflictos sociales fueran objeto de estudio, su creencia de que no deberan descuidarse los factores contextuales y su apreciacin de las dificultades metodolgicas que encierran las investigaciones significativas de polticas. Laswell escribi the policy sciences en 1951. Crey que la orientacin hacia las polticas permitira rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer una nueva ciencia social unificadora. Las ciencias de la poltica iban a ser una ruptura con el pasado; iban a convertirse en una teora general de la eleccin. Esta visin de las ciencias de poltica tericamente orientadas contrastaba mucho con el carcter ancilar de la tradicin gubernamental del anlisis de polticas, que llego a ser dominante una dcada despus. Laswell vio fundamentalmente las ciencias de poltica como algo muy distinto de la ciencia social aplicada. Las ciencias de poltica deberan interesarse en los problemas fundamentales del hombre en sociedad. Tendran una perspectiva global, enfatizaran el contexto histrico de la poltica y el estudio del cambio, difusin, invencin y revolucin. En 1963, escribi el futuro de la ciencia poltica, donde reclamo insistentemente una ciencia poltica centrada en la teora de la eleccin inherente al proceso de decisin entre polticas. Parte del fracaso de la ciencia poltica para actuar segn la visin laswelliana est en el mismo Laswell. Su entusiasmo con los mtodos conductuales termino por ocultar lo que quera defender y por lo que abogaba. El medio de investigacin se convirti en el mensaje. Puso nfasis en la metodologa cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de poltica. En la visin que tena Laswell de las ciencias de poltica, se yuxtaponen conductismo y humanismo. Despus, en A Preview of Political Science(1971) Laswell defini al cientfico de las polticas como a alguien que estaba interesado en dominar las habilidades apropiadas para tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden pblico y cvico. Las habilidades se volvieron casi el nico nfasis del anlisis de polticas; a su vez, el contexto que representaba el ms profundo compromiso de Laswell con el concepto que tena de las ciencias de poltica, result oscurecido, por la desmesura del proyecto, frente a las habilidades empricas. El orden cvico, por su lado, una preocupacin filosfica an ms profunda, termin perdindose por entero a medida que los aos de la posguerra transformaron las ciencias de poltica al servicio de la democracia en anlisis de polticas al servicio del gobierno. Esta transformacin materializ un profundo cambio en las premisas. LASWELL EN EL CONTEXTO DE MERRIAN La ambigedad entre bases humanistas y conductistas, caracterstica de la visin que tena Laswell de las ciencias de poltica, fue una versin extrema de la misma tensin que estaba presente tambin en el pensamiento de Charles Marriel, su maestro. Merrian fue el cientfco social ms eminente en los aos de la Depresin y de la guerra. Hizo ms que cualquier otro cientfico de su poca en la promocin del rigor y del esmero metodolgico. En la universidad de Chicago, dio todo su apoyo a jvenes brillantes, a quienes impuls para que se adentraran en las nuevas tcnicas elaboradas por otras disciplinas, como la psicologa, la economa. Laswell estuvo entre estos jvenes. Chicago se convirti en uno de los pocos lugares de Estados Unidos donde los mtodos cuantitativos empezaron a dominar la ciencia poltica. Lo mova siempre el deseo de poner la ciencia al servicio de la democracia y de sacar a loa acadmicos de la biblioteca y llevarlos al mundo real donde hay muchas cosas por hacer. Se trataba de una visin de la ciencia social como la herramienta que hace posible la planeacin nacional bajo la bandera de un gobierno positivo en un sentido liberal y humanista. Lo primero era el nfasis en los valores humanos y en la plena participacin de los

hombres en la civilizacin que haban contribuido a crear; las habilidades cientficas resultaban secundarias. La ciencia de polticas era impulsada no slo por la metodologa emprica, en funcin del inters propio de la ciencia, sino por el inters de la democracia. Merrian vio pocos problemas en el casamiento de la ciencia y de la democracia. Crey optimistamente que podran ocurrir dos hechos que minimizaran el conflicto poltico y maximizaran el potencial del anlisis cientfico. Crey primero, que los hombres de accin y los cientficos podan fcilmente trabajar juntos en los grandes temas del da. Segundo, que los sistemas de valores de los negocios, de la religin y el gobierno podan confluir en un nuevo consenso ilustrado sobre los valores bsicos del gobierno al servicio de la democracia y de la dignidad del hombre. Con un consenso valorativo de fondo y con la participacin directa en los procesos de planeacin, la conjuncin del anlisis cientfico y del humanismo democrtico era un desarrollo probable, incluso inevitable. LAS TRADICINES SINPTICA Y ANTISINPTICA La sinopsis, que significa visin global del todo, fue condensada en el anlisis de sistemas.(Easton); en contraste, los acadmicos antisinpticos acentuaron los lmites del conocimiento racional para abarcar sistemas enteros de accin. Estos dos puntos de vista extremos dieron pie a algunos de las disputas ms impresionantes entre los enfoques contemporneos del anlisis de polticas. A ello se debe, particularmente, las divisin entre la orientacin emprico-analtica y la orientacin neopluralista del anlisis de polticas. Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos 50 y 60. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con en el anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anlisis contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la opinin antisinptica lleg rpidamente a ser dominante en la ciencia poltica en general, la tradicin sinptica prob ser ampliamente til en la administracin pblica y el anlisis de polticas. Tradicin sinptica se monto en la cresta de la revolucin conductista de las ciencias sociales y poltica; nfasis interdisciplinario; bsqueda de precisin cuantitativa; proyecto de encaminarse hacia una teora emprica sistemtica; su legitimidad es conferida por autores como Laswell y Merrian, entre otros con la idea de apoyar la planeacin nacional. Scott y Shore argumentaron que los enfoques antisinticos suscitaban cuestiones tericas muy atractivas para los acadmicos, pero que nicamente los enfoques sinpticos de los cientficos sociales podan aportar algo que los usuarios gubernamentales querran comprar. Dada la herencia de la planeacin, la fuerza impulsora del conductismo, el xito de los economistas y los buenos resultados de la investigacin del mercado entre los usuarios gubernamentales, las orientaciones empricosanalticas estn fuertemente representadas en los programas norteamericanos de polticas pblicas. LA REACCIN NEOPLURALISTA A LA TRADICIN SINPTICA La tradicin antisinptica nunca ha sido un movimiento intelectual unitario de gran consenso, pero es unnime en el punto de la imposibilidad de los mtodos racional-exhaustivos, debido a lmites insuperables en los requerimientos de informacin y a la intrusin de las cuestiones de valor en el proceso de elaboracin de la poltica. Enfoque sinptico elemento cientfico de las ciencias de poltica. Enfoque antisinptico corresponde al elemento humanstico. El incrementalismo fue una variable de la teora pluralista aplicada al caso de las polticas. El pluralismo, como fue articulado por Robert Dahl, se convirti en le marco de referencia explicatorio dominante para el proceso poltico norteamericano. Puesto que la ciencia poltica estaba ms orientada a la descripcin causal y el anlisis de polticas a la prescripcin, y puesto que el pluralismo/incrementalismo era ms exacto como descripcin que como argumento relativo a preferencias prescriptivas, al pluralismo le fue considerablemente mejor en la ciencia poltica que al incrementalismo en la administracin y en la poltica pblica. A los modelos antisinpticos del proceso de poltica se agreg otra posicin igualmente contraria a la tradicin sinptica, elaborada sobre le entusiasmo de Dahl y Lindblom por la formacin de precios en el mercado como un mecanismo de decisin respecto de polticas. La teora de la Eleccin Pblica se volvi prominente en los aos 70

como un movimiento que reclamaba que existan procesos de decisin similares al mercado en las arenas de las polticas pblicas. LOS VALORES EN EL DESARROLLO DEL ANLISIS DE POLTICAS Aunque los aos 50 vieron el resurgimiento de la investigacin interdisciplinaria, una revisin histrica de Horowitz y Katz mostr que en gran medida se haban frustrado las esperanzas de investigacin conjunta, mutuamente beneficiosa. Haca los aos 70, Horowitz y Katz encontraron un hallazgo: el anlisis de polticas haba llegado a caracterizarse por lo que denominaron enfoque ancilar. Queran decir que se trataba de investigacin terica, sujeta a las especificaciones federales y ms emparentada con el trabajo de aplicacin industrial que con la investigacin acadmica. La relacin del anlisis de polticas con la ciencia social est en disputa. Algunos han visto en el anlisis de polticas una oportunidad real para el avance cientfico. Ciertamente, la investigacin causal debe estar en el corazn de una ciencia social del anlisis de polticas. No obstante, como observaron Dye y otros, la incapacidad para probar teoras causales, ha sido una falla comn del anlisis de polticas como disciplina emergente. Los mayores fondos gubernamentales orientados a la investigacin causal han dado estmulo a la opinin de que el anlisis de polticas evolucionar centrado en la teora causal. Dye mismo, sin embargo, no es optimista acerca de que la investigacin de polticas con fondos gubernamentales pudiera generar una teora causal de ciencia social. Dye observa muchos problemas, tales como la resistencia a la evaluacin en las dependencias, la predisposicin a mostrar slo los resultados positivos, los intereses creados en los programas en curso, la presin de tiempo que descarta el estudio y la evaluacin, etc. Entre los distintos problemas del anlisis de polticas, particularmente el anlisis de polticas con fondos gubernamentales, ninguno ha causado ms discusin que la relativa al papel de los valores. En particular, la mayora de las crticas a la tradicin sinptica del anlisis de polticas han girado sobre este punto para nada nuevo. CONCLUCIN: EL AMBITO DEL ANALISIS DE POLITICA Se requerirn al menos seis dimensiones para mapear el campo del anlisis de polticas. Estas dimensiones no se ocupan solamente del procedimiento y del nivel, sino tambin de la funcin, la secuencia, el contexto y los criterios normativos. 1- Procedimiento: esta dimensin puede dividirse en tipo racional, tradicional, carismtico; racional exhaustivo contra ajuste mutuo, satisficiencia, exploracin mixta, incrementalismo, rutinas organizacionales, poliarqua. 2- Nivel: esta dimensin puede dividirse en niveles de anlisis sistmico, organizacional o de grupo pequeo e individual, a los que se podran agregar distinciones ms finas, tales como los miembros del equipo y la lnea de mando, etc. 3- Funcin: hay una variedad de maneras para conceptualizar esta dimensin. Incluyen el tradicional esquema de planeacin, organizacin, personal, direccin, coordinacin, presentacin de informe y presupuestacin en la administracin pblica. 4- Secuencia: esta cuarta dimensin del anlisis de polticas divide el anlisis de acuerdo con una secuencia todava burda de etapas. Laswell propuso un esquema de siete pasos (inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin y valoracin) donde el enfoque racional-exhaustivo nicamente era un subconjunto. 5- Contexto: en esta dimensin, la divisin amplia ocurre entre el anlisis histrico y el anlisis corporativo, entre el anlisis de los contextos econmicos y cultural. 6- Criterios normativos: el anlisis de polticas, en esta dimensin ha tomado como premisa principal los criterios eficiencia/efectividad; otros criterios esenciales incluyen cuestiones de poder/control y de distribucin/equidad. Con independencia de la presin del mercado profesional que tiende a favorecer las capacidades empricoanalticas y los enfoques sinpticos, la historia acadmica sugiere que a largo plazo la dinmica del anlisis de polticas como campo se orientar hacia una investigacin y un debate ms y ms balanceados en todas las dimensiones que componen el mbito de lo que puede abarcar el anlisis de polticas.