GLORIA REGONINI: EL ESTUDIO DE LAS POLITICAS PBLICAS 1) Primeras definiciones: El estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una

curiosa anomala: los investigadores se hallan divididos, no solo por las metodologas, sino tambin por la misma definicin del objeto de estudio. Padres fundadores de la disciplina: Laswell y Kaplan, definen: una poltica es un programa proyectado de valores, fines y practicas; mientras que segn Lindblon, el policy making es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objeto deseado, donde incluso este se halla sometido a continuas consideraciones. El acento puesto sobre el control orgnico y programado de la intervencin pblica, implcito en la primera definicin, se atena hasta desaparecer en la segunda, ms ligada a aspectos como el ajuste ininterrumpido de los fines, la adaptacin recproca o la negociacin. Una poltica pblica no es un fenmeno objetivo dotado de un perfil evidente y bien definido. La primera tarea del investigador consiste en delimitar qu soluciones a qu problemas se hallan asociadas en un contexto determinado, a la intervencin pblica en un determinado sector. Ligado a la eleccin de los criterios para delimitar contornos de una determinada poltica pblica, aparece el tema de la deteccin de los actos significativos que revelan su presencia. Si se consideran elementos suficientes las simples declaraciones de intencin, la introduccin de una partida de gasto en el presupuesto estatal o la institucin de una estructura burocrtica ad hoc, deberemos contestar afirmativamente. En cambio, si se es ms estricto, exigiendo la realizacin efectiva de iniciativas coordinadas, entonces solo una pequea parte de la intervencin pblica superar la prueba. La frontera entre la ausencia y la existencia de una poltica pblica constituye una zona donde la elaboracin terica nos permite decir algo sobre las no polticas. (Dye: lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer constituye una poltica pblica) 2) Orgenes y difusin de los estudios de policy: Las investigaciones efectuadas en torno a la formulacin, adopcin e implementacin de las polticas pblicas se han difundido de forma homognea en las diversas tradiciones culturales. Los Estados Unidos ostentan una clara primaca a este respecto, ya sea un sentido cronolgico (por sus padres fundadores), ya sea en sentido cuantitativo (por la cantidad de investigaciones). El desarrollo del estudio de las polticas pblicas, en este pas, puede considerarse como el efecto directo del enorme crecimiento que las ciencias sociales conocieron a partir de los aos 20. En 1927 se constituy un comit de polticas pblicas en el seno de la American Political Science Association. Al final de los aos 40, en el seno de la ciencia poltica americana, aparecen dos tendencias que, por caminos diversos, contribuyen a consolidar el inters de los estudiosos por las polticas pblicas. El primer grupo se muestra muy crtico con respecto al planteamiento y a los resultados de la disciplina oficial, considerada demasiado acadmica y alejada de los problemas reales de los ciudadanos. Como remedio este grupo propone el desarrollo de un enfoque interdisciplinar de los problemas sociales, una nueva orientacin en la seleccin de los temas de investigacin al objeto de privilegiar el criterio de la relevancia social y la plena asuncin por parte del investigador de las responsabilidades civiles que de hecho le ataen. Otros grupos de estudiosos, movidos por finalidades ms tericas, defienden la necesidad de perseguir un comportamiento ms realista y documentado de cmo se adoptan efectivamente las decisiones pblicas mediante la deteccin y la reconstruccin de los procesos concretos de agregacin del consenso y de gestin del poder. 3) La articulacin interna de los policy Studies: De estos distintos intereses analticos se derivan las dos grandes vas de investigacin que articulas los estudios sobre polticas pblicas. La primera, caracterizada por finalidades ms prescriptivas, analiza los procesos de formulacin y ejecucin de la intervencin pblica en clave diagnstico-teraputica, con el propsito explcito de mejorar los resultados. La segunda prevalentemente positiva o explcita, tiende a reconstruir las modalidades de los procesos de decisin, las caractersticas de los actores participantes y las relaciones entre las distintas fases del policy making al objeto de formular modelos ms realistas e incisivos del modo de adopcin de las decisiones relativas a la asignacin de valores en una sociedad. Junto a esta distincin, centradas en las finalidades que los estudios de policy tratan de perseguir, hay que considerar otro aspecto basado en la diferencia entre dos grandes opciones metodolgicas: podemos identificar investigaciones que siguen un enfoque prevalentemente inductivo y otras basadas en demostraciones de tipo prevalentemente deductivo. Los autores

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que se basan en este ltimo enfoque se refieren habitualmente a la economa, la ciencia social, que se propone seguir una argumentacin lgica de tipo axiomtico o racional. Sin embargo, podemos observar que en cada proyecto concreto de investigacin confluyen objetivos y mtodos diversos, y estas combinaciones generan 4 polos que en cierto modo facilitan la ubicacin de las distintas contribuciones de los policy Studies. Teora de las organizaciones Ciencia de la administracin PRESCRIPTIVA INDUCTIVO METODO ciencia de las polticas estudio del out put nueva ciencia poltica-sociologa DESCRIPTIVA

Econ polit

DEDUCTIVO

anlisis de las polticas

anlisis racionales del policy Making public choice teora de juegos

Ciencias del Management Economia del bienestar

4) Rasgos esenciales de los estudios con finalidades prescriptivas que adoptan metodologas de tipo deductivo: POLICY ANALYSIS Esta es sin duda, la ciencia social que antes que cualquier otra ha tratado de dar una respuesta rigurosa al problema de la valoracin de la intervencin pblica como va alternativa al mercado en la asignacin de los bienes. Partiendo de la delimitacin exacta del tema planteado y de los objetivos que se pretende alcanzar se trata de construir un modelo susceptible de ofrecer una representacin adecuada del sistema en el que se quiere intervenir con indicacin puntual de las variables ms significativas y de las relaciones que las unen. Una vez establecidas la naturaleza y la suma de los recursos disponibles, las tcnicas de optimizacin permiten seleccionar las estrategias ms indicadas para la obtencin del resultado deseado, obteniendo el mximo de beneficios con los mnimos costes. Generalmente, la aplicacin de estos mtodos conceptuales a las polticas pblicas recibe el nombre de racional policy anlysis o, simplemente de policy anlisis. El objetivo de estos estudios consiste en investigar la naturaleza, las causas y los efectos de las distintas alternativas disponibles para la solucin de un problema de policy, con el fin explcito de influenciar de forma ms o menos directa el proceso de seleccin de las alternativas. 5) Las policy sciences: Indican una menor confianza en las posibilidades de plantear el estudio de las polticas pblicas con arreglo a criterios deductivos racionales, mostrando fuertes dudas en cuanto a la incidencia prctica de este tipo de diagnstico. Las policy sciences ocupan una posicin intermedia. Sus defensores si bien se identifican con muchos de los objetivos y las tcnicas de las ciencias del management, tambin se distancian de estas debido a un mayor convencimiento de los lmites de dicho planteamiento y a una percepcin ms clara de la especificidad de los procesos decisorios cuando estn en juego las polticas pblicas. Principal exponente del enfoque: Harold Laswell. La reflexin sobre los problemas planteados por la transformacin de las indicaciones del policy anlyst en actos polticos concretos constituye precisamente la aportacin ms original de este enfoque al conocimiento de las polticas pblicas. Este tipo de estudios conocidos como knowledge uilization, afronta explcitamente temas como la determinacin de las condiciones que favorecen o dificultan la aceptacin de los diagnsticos formulados por los tcnicos, los criterios deontolgicos a los que estos ltimos deben atenerse cuando se les pide la valoracin de polticas cuyos objetivos no

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comparten, o el eventual derecho/deber de defender las soluciones tcnicamente mejores, recurriendo si es necesario a informar a la opinin pblica. 6) El incrementalismo: Las criticas al anlisis de las polticas pblicas estructuradas en base a los modelos de rational problem solving (solucin racional de los problemas) han alcanzado una consistencia y un radicalismo fuera de toda investigacin desarrollada en los aos 50, precisamente para reivindicar un conocimiento ms realista, basado en datos empricos, del modo con que se adoptan las decisiones de policy: nos referimos al conjunto de aportaciones englobables en el concepto de incremenalismo. Este enfoque mantiene relaciones estrechas con las nuevas tendencias surgidas de la teora de las organizaciones, gracias a los aportes de SIMON, THOMPSON, LANDAU. Los conceptos bsicos de esta elaboracin subrayan la complejidad de las relaciones organizativas, las condiciones de incertidumbre en que se adoptan gran parte de las decisiones y la importancia de la capacidad de aprendizaje continuo. No se limitan a una aplicacin mecnica de estos esquemas, sino que a su vez exportan ideas, ejerciendo una influencia de las disciplina conexas, como lo demuestra da estatura intelectual de investigadores como LINDBLON Y WILDAVSKY. Dicho enfoque reivindica una doble superioridad: en el plano descriptivo, por el mayor realismo con que se analizan los procesos de adopcin de las polticas pblicas; en el plano prescriptivo, porque llevando al nivel de conocimiento y de dignidad cientfica las estrategias seguidas por dichos autores, pueden evitarse los errores y las frustraciones a que conducen los enfoques racionales o sinpticos. Para LINDBLON, solo el proceso poltico, con sus negociaciones, sus pagos laterales, sus aplazamientos, puede aspirar a resolver o atenuar los conflictos de intereses implcitos en cada eleccin pblica de una cierta relevancia. La superioridad del ajuste partidista mutuo reside en la constatacin de que los distintos actores consiguen soluciones asignativas ms satisfactorias o menos arriesgadas, adoptando una actitud de reivindicacin de sus propios intereses, en lugar de perseguir la realizacin del inters general. Si ello es cierto, el trabajo del analista de polticas pblicas requiere una sensibilidad especial para intuir los lmites y las potencialidades de agregacin del consenso de las propuestas en juego. Por otra parte, las fases mismas del anlisis resultan trastocadas puesto que, al contrario de cuanto sostienen los autores de la solucin racional de los problemas, el significado exacto del problema que se pretende resolver se revela nicamente al final del proceso decisorio y no al comienzo, pues su planteamiento no constituye un hecho meramente tcnico, sino que representa la verdadera puesta en juego. Por ello, la estrategia menos costosa de aproximacin a la esencia de un problema de policy consiste en la valoracin de las soluciones previamente adoptadas , modificndolas parcialmente slo en la medida en que su inoperancia resulta evidente. 7) Los estudios sobre implementaciones: Los estudios sobre implementacin no parten de la deteccin exacta del problema, sino del examen de las respuestas especficas. Aparece as en el primer plano la fase ms oscura y confusa del policy making, aquella en la que por razones en gran parte inevitables, los actores actan claramente al margen del modelo racional. De hecho, no existe ninguna alternativa susceptible de prever de forma minuciosa todas las eventualidades que pueden presentarse durante las fases de ejecucin. Por otra parte, los conflictos pocas veces quedan definitivamente resueltos durante la fase de decisin por lo que tienden a reaparecer continuamente, si bien bajos formas distintas. Por ltimo, y debido a que los objetivos declarados de muchas polticas son extremadamente ambiciosos, las competencias resultan inevitablemente inadecuadas y los recursos insuficientes. 8) EL policy making: Adoptan un mtodo prevalentemente inductivo y se plantea finalidades especficas con objeto de profundizar la comprensin de las modalidades concretas, mediante las cuales se seleccionan y se ejecutan las polticas pblicas. Estas son las investigaciones que mantienen lazos ms estrechos con la ciencia poltica. En el campo de la ciencia poltica, el origen del inters por una mayor demanda de realismo y mejor documentacin en el anlisis de lo que realizan las instituciones pblicas, quizs pueda vincularse a una serie de temas suscitados por algunos investigadores. Nos referimos en primer lugar a los estudios preferentemente dedicados a explicar la variacin de las decisiones de policy adoptadas por los gobiernos. El enfoque sistmico, que identifica el centro del proceso poltico con la fase de transformacin de los inputs en outputs, llev a los estudiosos a indagar el poder explicativo de las variables que se refieren a los aspectos caractersticos de las organizaciones polticas y de los aparatos institucionales frente a aquellas que describen el ambiente socioeconmico en que opera el sistema.

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El segundo campo de estudio relevante se halla constituido por las investigaciones tendentes a identificar las redes de actores ms significativos y evaluar su grado respectivo de influencia en los procesos previos a la adopcin de algunas decisiones pblicas importantes. Dichas investigaciones tienden a valorar la importancia del anlisis contextual y del estudio de casos. El tercer factor que cabe mencionar no constituye slo un campo de investigacin sino un verdadero movimiento, basado en la afirmacin del criterio de la relevancia social en la definicin de las prioridades de estudio para el politlogo. Dicha tendencia, consolidad en los aos 40, se esforzaba por situar en el centro de la investigacin los grandes problemas de la pobreza, la discriminacin racial y la violencia, reivindicando el derecho-deber del politlogo a un mayor compromiso civil. Para no convertirse en un mero ejercicio descriptivo, los estudios de policy making requieren la construccin y utilizacin de instrumentos analticos precisos capaces de orientar la recogida y la utilizacin de los datos. Agruparemos dichos instrumentos conceptuales en 5 grandes categoras analticas, cuyas posibilidades de combinacin reflejan la variedad de procesos concretos de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas: o o o o o Las caractersticas de los actores ms influyentes y frecuentes; El estilo de los procesos decisorios; La dinmica que caracteriza las distintas fases en que se articula el ciclo de vida de una policy; La estructura de los problemas en juego; Las reglas de juego.

9) Los actores: Se agruparn las distintas imgenes elaboradas para describir las relaciones entre los actores en 2 apartados: imgenes monocntricas y las policntricas. En el primer grupo se incluyen todos los modelos basados en la posibilidad de indicar una categora dominante de policy makers, pertenecientes a la clase poltica, a las organizaciones de intereses o a la burocracia. Esta primera imagen nomocntrica de las relaciones entre los actores se halla estrechamente ligada a las teoras normativas de la democracia, segn las cuales las decisiones pblicas esenciales han de corresponder a polticos electos en libre competencia por ciudadanos informados sobre las distintas alternativas propuestas. Algunos autores han evidenciado el papel de los dirigentes burocrticos, no solo en la fase de aplicacin de las decisiones de policy, sino incluso en la fase de configuracin de las distintas alternativas posibles y en la agregacin del consenso en torno a algunas de stas. Los aspectos definitorios de la burocracia gubernamental se manifiestan a travs del elevado grado de autonoma del aparato administrativo en la determinacin de los aspectos ms relevantes de su propia organizacin, como el control sobre el acceso y las promociones, la defensa de los estndares de profesionalidad y prestigio social, etc. Algunos autores detectan en el gobierno de los burcratas una tendencia general susceptible de implicar a todas las democracias occidentales. Las razones profundas de esta evolucin residen en la ampliacin del mbito y la mayor complejidad de la intervencin pblica. Las burocracias pblicas dispondran de mayores credenciales respecto de los partidos por un doble motivo: su seleccin con arreglos a criterios profesionales y su libertad respecto a las obligaciones de coherencia ideolgica y publicidad que condicionan las decisiones de los polticos sometidos al juicio peridico del electorado. Los planteamientos que enfatizan el papel de los actores dotados de poderes formales, institucionales, como los polticos o los burcratas, han sido criticados a partir de enfoques que subrayan, al contrario, la relevancia analtica de la dislocacin de los intereses en juego y de sus expresiones organizativas para una comprensin realista del policy making. 10) Las imgenes policntricas: El tipo de relaciones que condicionan el policy making se caracterizan por la desconfianza en la posibilidad y utilidad de identificar una categora de actores dominantes y, al mismo tiempo, por el inters de reconstruir las interacciones entre sujetos dotados de papeles y de legitimaciones distintas. Las imgenes basadas en el intercambio neocorparativista constituyen una de las superaciones mas populares de los modelos nomocntricos. A travs de este concepto se pretende llamar la atencin del observador sobre la relevancia de los ciclos de negociaciones entre el gobierno y las grandes organizaciones de intereses econmicos, principalmente los sindicatos y las asociaciones empresariales.

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Esta imagen de policy making aparece especialmente indicada para describir las modalidades de gestin de las principales polticas econmicas en algunos pases europeos: control de precios y los salarios, fomento de la ocupacin, polticas de renta, etc. Mediante este proceso de decisin conjunta, los parlamentos quedan marginados. En cambio, la metfora de los tringulos de hierro ha sido elaborada sobre todo en relacin al policy making americano precisamente para describir la red tupida de contactos que normalmente s establecen entre los dirigentes burocrticos responsables de un determinado sector, la comisin parlamentaria con competencias especficas en la misma materia y las organizaciones representativas de los intereses implicados. El tipo de relaciones que se consolidan entre estas tres categoras de actores no implica, como en el modelo neocorparativista, un intercambio de recursos polticamente cruciales, sino ms bien la instauracin de una serie de atenciones y de favores de conveniencia mutua. El concepto de policy community incluye, adems de los burcratas, legisladores y representantes de intereses, otras figuras sociales, como los expertos de un determinado sector y los periodistas o magistrados especializados en el tratamiento de sus problemas especficos. El principal elemento capaz de agregar una policy community no es la mera conveniencia material o el intercambio puntual de favores, sino ms bien el inters comn en formar parte del grupo que cuenta, es decir, en la produccin y el intercambio de las informaciones tiles para la gestin y el reforzamiento del sector de pertenencia. Estos factores de cohesin, ms culturales que materiales, aparecen todava ms acentuados en la imagen de issue network. Tringulos de hierro, policy community, issue network, a pesar de la diversa amplitud de las categoras de actores consideradas y de la distinta actuacin de los elementos de cohesin, las tres imgenes comparten el mismo criterio: el hecho de detectar en cada poltica pblica el elemento capaz de coagular las agregaciones especficas de actores que debemos observar para comprender quin cuenta realmente en la adopcin e implementacin de las decisiones pblicas. 11) Los estilos decisorios: Las imgenes relativas a los estilos decisorios permiten afrontar el tema Cmo se decide? Esta categora analtica se define a partir de la orientacin prevalente de los participantes y de la de estrategias que se espera que se adopten para influir sobre el resultado. El concepto de incrementalismo elaborado por LINDBLOM, el partisan mutual adjustment (??) juega un papel central. Ello implica la tendencia de los actores a la negociacin y a la colaboracin, dejando de lado las situaciones de conflicto ms aguda. En base a estas consideraciones, algunos autores consideran decisiva para la comprensin de los procesos decisorios la propensin al conflicto o la negociacin que muestran los policy makers. Mientras que en el primer caso se requiere la existencia de una posicin que tenga la fuerza necesaria, o al menos la intencin, para imponer sus propias preferencias a los adversarios, en el segundo, en cambio, los participantes dan por descotentadas las divergencias de intereses, buscando una salida a travs de la mediacin, la oferta de compensaciones laterales o el aplazamiento. La contribucin de MARCH Y OLSEN trata de introducir un modelo todava menos estructurado y menos conciliable con la imagen del rational problem solving. Es la metfora del cubo de la basura formulada por ambos autores para describir una serie de situaciones en los que la decisin es un resultado identificado slo a posteriori, una especie de racionalizacin de lo sucedido mediante la verificacin simultnea de una serie de condiciones ni previstas ni conscientemente deseadas. Es determinante la presencia simultanea de: -flujos de problemas; -flujos de soluciones que estn en el aire; -grupos de personas que actan conjuntamente. 12) El ciclo de vida de las polticas pblicas: Otra serie interesante de indicaciones reside en la posibilidad de estudiar una poltica pblica descomponiendo en diversas fases su ciclo de vida: la emergencia de una situacin, percibida como problema, que debe ser resuelta con una intervencin pblica, la entrada del problema en la agenda de los decisores, la formulacin de las propuestas, la adopcin de decisiones vinculantes, su implementacin, la valoracin de los resultados o la eventual extincin de la poltica iniciada. Cada uno de estos estadios tiene grandes posibilidades de distinguirse de los dems por el tipo de actores dominantes, el transfondo institucional y los estilos decisorios prevalentes. La burocracia dirigente, directamente o a travs de sus organizaciones profesionales, juegan muy a menudo un papel determinante en la formulacin de las distintas propuestas, mientras que las organizaciones de intereses desempean con frecuencia un papel indiscutible en la fase de implementacin asumiendo la responsabilidad del envo a los destinatarios de los beneficios y las informaciones. Precisamente, el hecho de que las distintas categoras de actores, cuando participan en las distintas fases, lo hagan con

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papeles constantemente redefinidos aumenta el inters de los enfoques que, en lugar de analizar las caractersticas de cada fase, intentan reconstruir la dinmica interna del ciclo de vida de una policy, es decir, las relaciones entre los diversos momentos en que se articula, para analizar las interdependencias. 13) La estructura de las polticas en juego: El intento ms elaborado de adaptacin de la diversidad estructural de las polticas pblicas a las distintas configuraciones de actores, procesos decisorios y centros institucionales, es el realizado por LOWI. Su tipologa se articula en cuatro categoras:

a)

Las polticas distributivas, que procuran beneficios concretos a grupos sociales o territoriales especficos, sin ningn tipo de relacin explcita y directa con los costes que recaen sobre el conjunto de la colectividad a travs del sistema fiscal. (subsidios para el sostenimiento de determinadas producciones)

b) c)

Las polticas redistributivas, que otorgan beneficios a amplias capas sociales repercutiendo los costes correspondientes sobre otros grupos sociales. (reformas en el sector sanitario o de la seguridad social) Las polticas regulativas, que condicionan los comportamientos de determinadas categoras, imponiendo el respeto de cdigos, estndares de prestaciones o restricciones a la libertad de iniciativa. ( una legislacin para la defensa de los consumidores o la limitacin del poder de los monopolios)

d)

Las polticas constitucionales, que establecen los procedimientos para la adopcin de las decisiones pblicas y las relaciones entre los distintos aparatos del Estado. La tesis de LOWI es que a cada una de estas categoras de policy corresponden a una arena de poder distinta, es decir, a una red distinta de actores, una estructura distinta de los procesos decisorios y un marco institucional distinto. Dicho concepto ha sido sintetizado en la expresin policy determines politics. Las politicas distributivas tienden a movilizar organizaciones con objetivos precisos muy circunscritos que tratan de presionar sobre las comisiones parlamentarias competentes, las cuales asumen estilos decisorios tendentes a la colaboracin y el intercambio y el intercambio recproco de favores. En cambio, las polticas redistributivas se deciden esencialmente mediante complejos juegos de negociaciones entre los grandes organizaciones representativas y los responsables polticos del ejecutivo. A su vez, las polticas regulativas tienden a generar procesos decisorios ms conflictivos, ms visibles y, en cualquier caso, ms cercanos a la imagen corriente del proceso poltico, es decir, con la opinin pblica movilizada a favor o en contra, y el Parlamento decidiendo mediante votaciones. 14) Las reglas del juego: Los estudios de policy making han dedicado poca atencin a los procedimientos formales seguidos en los procesos de adopcin de las polticas pblicas. Adems, el enfoque institucionalista se ha limitado generalmente a describir la estructura y el funcionamiento de los aparatos de gobierno, concediendo escasa importancia a las polticas pblicas generadas por sus decisiones. Dentro del enfoque inductivo-explicativo, algunos autores han identificado el papel de los aparatos de gobierno con una categora particular de actores que intervienen junto a los dems, habida cuenta que las estructuras estatales pueden considerarse como portadores de sus propios intereses, estrategias y preferencias. Segn este tipo de enfoque, la diferencia entre actores pblicos y privados se concibe dentro de un continuum. Segn otro enfoque, la contribucin de los estudios de policy al anlisis de las instituciones se distingue esencialmente por el hecho de considerar como una categora en s misma el tipo de poltica pblica que tiene por objeto, precisamente, la fijacin de las reglas del juego y no determinados sectores de la intervencin estatal. Este es el planteamiento seguido por LOWI, quin considera las polticas institucionales como un tipo capaz de estructurar una arena especfica de poder. Solo recientemente algunos autores han subrayado la oportunidad de considerar las reglas de juego como una categora analtica especfica y autnoma relevante para el anlisis de los procesos de policy. Dicho planteamiento analiza, sobre todo, las siguientes dimensiones: a) b) El grado de formalizacin/informalidad de las reglas decisorias. El grado de uniformidad/heterogeneidad entre distintos sectores de policy y distintos niveles de funcionales. El grado de legitimacin/oposicin a sus prescripciones.

c)

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