Derecho Administrativo Upea

DR.
JIMMY CALLE OCHOA
DERECHO
ADMINISTRATIVO
Y SU PROCEDIMIENTO
Normativa actual, Jurisprudencia relevante y Doctrina
La Paz- Bolivia
DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU PROCEDIMIENTO
CAPÍTULO I
NOCIONES DE ADMINISTRACIÓN
Con carácter previo a definir y caracterizar la rama del Derecho
Administrativo, es importante ingresar a la ciencia de la
Administración y desde allí precisar ciertas nociones de la
administración o funciones administrativas en general, que
consideradas en un enfoque global para lograr objetivos constituyen
el denominado proceso de administración o administrativo.
1. ETIMOLOGIA Y DEFINICIÓN
Etimológicamente la palabra administrar proviene de la voz latina
administrare que compuesto por los prefijos ad = a y ministrare
= servir, significa “servir a”, lo cual nos sugiere una actividad al
servicio de los demás; y es precisamente por ello, que en algunas
disposiciones legales de nuestro Estado, se utiliza el término
“servidor público”.
Henri Fayol, considerado como el padre de la administración
Clásica, define señalando que la administración es “el acto de
administrar como: Planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar” 1.
Por su parte Willburg Jiménez Castro, señala que la “administración
es una ciencia social compuesta de principios, técnicas y prácticas y
cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas
racionales de esfuerzo cooperativo a través de los cuales se pueden
alcanzar propósitos comunes que individualmente no es factible
lograr”2.
Por su parte el profesor Pablo Dermizaky, señala que la ciencia de
la administración “es el conjunto de principios, métodos y técnicas
empleados para administrar…abarca los principios, técnicas y
conocimientos relativos a la administración pública y privada” 3.
1
(2012, 07). El Padre De La Administración. BuenasTareas.com. Recuperado 07, 2012, de
http://www.buenastareas.com/ensayos/El-Padre-De-La-Administracion/4754945.html
2
JIMENEZ, Castro, Willburg. Ob. Ct., Pág. 21
3
DERMIZAKY PEREDO, Pablo. “Derecho Administrativo”, Sexta Edición Ampliada y Actualizada,
Cochabamba-Bolivia, 2010, Págs. 12 y 15.
DR. JIMMY CALLE OCHOA 2

2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

La doctrina dentro de la ciencia administrativa se ha ocupado de los
orígenes de la administración4, no solo como ciencia o disciplina
académica, sino como aquel conjunto de actuaciones que permiten
alcanzar objetivos de fines particulares o colectivos.
En la época primitiva, con la división social del trabajo cuando el
hombre se dedicaba a la caza y la mujer al cuidado doméstico,
según el profesor boliviano Julio Alberto D´avis, se perfila ya con los
nítidos caracteres de función administrativa encaminada al
beneficio colectivo y por ende constituye el hecho primigenio de la
Administración Pública.
La administración ha tenido un proceso evolutivo muy importante,
en tal sentido señalaremos las principales 11 teorías de la
administración, sus enfoques, representantes y sus aportes.
4 D’ AVIS S, Julio Alberto, Curso de Derecho Administrativo - Doctrina General y Legislación Boliviana,
Edit. LETRAS, pág.87, La Paz, 1960; KOONTZ, Harold, O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz,
Administración, Edit. McGraw-Hill, 8ª ed., 3ª edic. en español, ps.26-29, México, 1985;
CHIAVENATO, Idalberto, Introducción a la Teoría General de la Administración, Edit. McGraw-Hill, 4ª
ed., ps.23-25, 32-33, Bogotá, 1997.

2.1. Teoría Clásica

Su representante es Henri Fayol (1841 - 1925) nació en
Constantinopla y falleció en parís, se gradúa de Ingeniero de Minas
a los 19 años, hizo grandes aportes a los diferentes niveles
administrativos, considerado como el padre de la Teoría Clásica de
la Administración, la cual nace de la necesidad de encontrar
lineamientos para administrar organizaciones complejas, fue el
primero en sistematizar el comportamiento gerencial, dividió las
operaciones industriales y comerciales en seis grupos que se
denominaron funciones básicas de la empresa, las cuales son:
1. Funciones Técnicas: Relacionadas con la producción de
bienes o de servicios de la empresa.
2. Funciones Comerciales: Relacionadas con la compra
venta e intercambio.
3. Funciones Financieras: Relacionadas con la búsqueda y
gerencia de capitales.
4. Funciones de Seguridad: Relacionadas con la protección y
preservación de los bienes de las personas.
5. Funciones Contables: Relacionadas con los
inventarios, registros balances, costos y estadísticas.
6. Funciones Administrativas: Relacionadas con la
integración de las otras cinco funciones. Las funciones
administrativas coordinan y sincronizan las demás
funciones de la empresa, siempre encima de ellas.
Para Fayol la administración es un todo y un conjunto de procesos
del cual la organización es una de las partes, la cual es estática y
limitada ya que se refiere a estructura y forma. Entre los principales
aportes de Fayol, es que identificó 5 funciones del proceso de la
administración, las cuales son:
1. Planear: Visualizar el futuro y trazar el programa de acción.
2. Organizar: Construir tanto el organismo material como el
social de la empresa.
3. Dirigir: Guiar y orientar al personal.

4. Coordinar: Ligar, unir, armonizar todos los actos y todos los

esfuerzos colectivos.
5. Controlar: Verificar que todo suceda de acuerdo con las
reglas establecidas y las órdenes dadas.
Además Fayol reconoció catorce principios consistentes en los
siguientes:
1. División del trabajo: Mejora la eficiencia a través de una
reducción del desperdicio, aumenta los resultados, y una
simplificación del entrenamiento para el puesto.
2. Autoridad y Responsabilidad: La autoridad es el derecho
de dar órdenes a otros y el poder de que otros obedezcan. La
responsabilidad es la obligación de cumplir con tareas o
deberes asignados.
3. Disciplina: Respeto a las reglas que gobiernan la
organización
4. Unidad del Mando: Un empleado debe recibir órdenes de un
superior solamente
5. Unidad de Dirección: Agrupar tareas similares que son
dirigidas a un objetivo en particular por un solo manager
6. Subordinación de los intereses individuales al interés
general: Los intereses de los individuos y de los grupos no
deben anteponerse a los intereses de la organización como
un todo.
7. Remuneración del personal: El pago debe ser justo y
satisfactorio para empleados
8. Centralización: Los mandos retienen la responsabilidad
final mientras que los subordinados mantienen la
responsabilidad suficiente para alcanzar sus metas.
9. Cadena de mando: La cadena de mando va desde la
autoridad más alta hasta la más baja.
10. Orden: La gente y los insumos deben estar en el lugar justo
en el momento justo.

11. Equidad: Los mandos deben tratar a los empleados con

equidad y justamente.
12. Estabilidad de las funciones del personal: Las prácticas
de mando que alientan los compromisos de largo plazo de
los empleados, crean una fuerza laboral estable y por
consiguiente una organización exitosa.
13. Iniciativa: Los empleados deben ser alentados a desarrollar
y llevar adelante programas de mejoras.
14. Espíritu de cuerpo: Los mandos deben fomentar y
mantener el trabajo en equipo, el espíritu de equipo, y un
sentido de unidad entre los empleados.
2.2. Teoría científica:
El representante es Frederick Taylor quien desarrolló esta teoría en
1903 y tiene una perspectiva que pone énfasis en las tareas y el
enfoque organizacional se centra en la organización formal
exclusivamente y su concepto de organización se basa en la
sustitución de métodos empíricos por un método científico y se basa
en tiempos y movimientos.
La administración científica, también conocida como teoría
científica de la administración o escuela científica de la
administración, fue el sustento para la constitución de la práctica
administrativa moderna a través de la formulación de una serie de
principios fundamentales que, para Taylor, son aplicables a todas
las actividades humanas. Los fundamentos sobre los que descansa
la administración científica son: 1) identidad de los intereses del
patrón y el obrero, 2) limitación de la producción, 3) estudio científico
de las condiciones de trabajo y 4) organización científica, los cuales
detallaremos a continuación:
1. Identidad de los intereses del patrón y del obrero
El principal propósito de la administración debiera consistir en
asegurar el máximo de prosperidad al empleador, unido al máximo
de prosperidad para cada empleado.

El máximo de prosperidad para cada empleado significa salarios

más altos de los que reciben y, el desarrollo de cada hombre a su
estado de máxima eficiencia, de manera que pueda efectuar, el
trabajo más apropiado a su capacidad natural.
Los hombres consideran que los intereses fundamentales de los
empleados y los patrones son antagónicos. La administración
científica se fundamenta en la convicción de que los verdaderos
intereses de ambos son idénticos, que la prosperidad del patrón no
puede existir a menos que vaya acompañada de la prosperidad para
el empleado, y que es posible dar al obrero lo que más desea –altos
salarios- y al patrón lo que más busca: mano de obra barata.
Cuando un hombre trabaja solo la mayor prosperidad puede existir
cuando dicho individuo ha alcanzado su más alto grado de
eficiencia; cuando rinde su mayor producción diaria
La mayor prosperidad permanente para el obrero, unida a la mayor
prosperidad para el patrón, solo pueden ser alcanzadas cuando el
trabajo del establecimiento se hace con el menor gasto combinado
de esfuerzo humano, de materia prima, etc. La mayor prosperidad
solo puede existir como resultado de la mayor productividad de los
hombres y de las máquinas del establecimiento, cuando cada
hombre y cada máquina están rindiendo la mayor producción
posible.
El propósito más importante de los obreros, como de los jefes de
administración, debe ser la capacitación y desarrollo de las
facultades de cada individuo, de manera que pueda efectuar, al
ritmo más rápido y con el máximo de eficiencia, el trabajo que mejor
convenga a sus aptitudes naturales.
2. Limitación de la producción
Trabajar menos de lo que se debe, trabajar despacio, es universal
en los establecimientos industriales.
La producción de cada hombre y de cada máquina puede aumentar
hasta el doble si se combaten la lentitud del trabajo y la «simulación
de trabajo», y armonizando las relaciones entre patrón y empleado

de manera tal que cada obrero trabaje lo mejor y más rápidamente

posible bajo las indicaciones y con la ayuda de la dirección.
La eliminación de la «simulación de trabajo» y de las diversas causas
de trabajo lento rebajaría el costo de producción, y el mercado
interno y externo se ampliarían, y se podría competir con los rivales.
Ello eliminaría una de las causas de nuestras dificultades sociales:
la falta de empleo y la pobreza, tendría un efecto permanente y de
mayor alcance sobre estas dificultades. Ello aseguraría salarios más
altos y haría posible menos horas de labor y mejores condiciones de
trabajo y de vida.
¿Cuál es la causa de que los hombres hagan lo contrario, y aun
cuando tienen las mejores intenciones, su trabajo se halla lejos de
alcanzar su máximo rendimiento?
Existen 3 causas:
1. El sofisma, de que un aumento material en la producción de
cada obrero o cada máquina traerá como resultado, que un
N° de hombres quede sin trabajo.
2. Los sistemas deficientes de administración de empleados,
que obligan, a que cada obrero simule trabajar, para
proteger sus intereses.
3. Los métodos empíricos, que se aplican en todos los oficios y
que ocasionan el derroche del esfuerzo de los obreros.
Primero: la mayoría de los obreros cree que si trabaja con su
máximo de rapidez haría una gran injusticia a todo el gremio al
causar la desocupación de muchos de sus camaradas, la historia
del desarrollo de cada oficio demuestra que: dada una mejora, se
produce trabajo para más hombres.
La rebaja del precio de cualquier artículo trae como resultado un
aumento de la demanda.
Casi todas las uniones gremiales han confeccionado reglas que
tienen como propósito restringir la producción de sus obreros.
Por cada individuo a quien se le hace trabajar con exceso, hay
cientos que trabajan día a día menos de lo que deben y que por esta

razón ayudan a establecer condiciones que a la larga traerán como

resultado salarios bajos.
Segundo: la ignorancia de los patrones respecto del tiempo correcto
en que debe hacerse tal o cual trabajo favorece la dependencia del
obrero a la «simulación de trabajo».
Esta simulación de trabajo proviene de 2 causas.
1. Del instinto y la tendencia natural de los hombres a
despreocuparse y buscar la comodidad (holgazanería innata)
2. De razonamientos confusos nacidos de sus relaciones con
otros obreros (holgazanería sistemática).
La tendencia del obrero común en todos los oficios es la de trabajar
con un ritmo lento y tranquilo.
Hay hombres de energía, vitalidad y ambición extraordinarias, que,
eligen el ritmo más rápido, establecen sus propias normas y
trabajan fuerte, aun cuando esto vaya contra sus propios intereses.
Pero estos hombres sirven para hacer resaltar, la tendencia de la
generalidad de los hombres.
Esta tendencia a hacer las cosas con comodidad aumenta al
reunirse un número de hombres para efectuar un trabajo similar
con una tarifa corriente de salarios por día.
Bajo este plan los obreros mejores, aminoran su ritmo amoldándolo
al de los peores. Cuando un hombre enérgico trabaja varios días al
lado de un perezoso, la lógica del razonamiento es incontrovertible.
La pereza natural de los hombres es grave, pero el mayor mal que
sufren los obreros y los patrones es la simulación sistemática del
trabajo.
La mayor parte de la simulación sistemática del trabajo es hecha
por los hombres con el objeto de mantener a sus patrones en la
ignorancia con respecto a la rapidez con que podría ser ejecutado el
trabajo.
Las causas de este estado de cosas residen en que los patrones
determinan una suma máxima que creen justo abonar por día a

cada categoría de obreros, ya sea que estos trabajen por día o por
pieza.
Cada obrero se entera cuál de estas cantidades corresponden a su
caso, y comprende que si su patrón se persuade de que un hombre
es capaz de hacer más trabajo que él, encontrará alguna manera de
obligarle a hacerlo mediante un pequeño aumento del salario, o sin
ningún aumento.
Los patrones saben la cantidad de trabajo que puede hacerse en un
día. El patrón tendrá la certeza de que un trabajo dado puede ser
hecho más rápidamente de lo que se venía haciendo, pero rara vez
se ocupará de tomar medidas para favorecer a sus obreros a que lo
hagan en el menor tiempo posible.
El interés de cada obrero consistirá en que ningún trabajo se lleve
a cabo con más rapidez que hasta entonces.
Con el mejor sistema de remuneración por jornada, si se llevan
registros de la cantidad de trabajo hecho por cada hombre y de su
rendimiento, y cuando el salario de cada hombre es aumentado a
medida que mejora despidiendo a aquellos que no logran alcanzar
un cierto standard, tomando en su lugar a un nuevo n° de obreros,
podría ser eliminadas la holgazanería natural como la simulación
sistemática de trabajo. Esto puede hacerse cuando los hombres
están convencidos de que no existe la intención de establecer el
trabajo por pieza, y es casi imposible hacer creer esto a los obreros
cuando la tarea es de tal naturaleza que ellos saben que el trabajo
por pieza puede ser implantado. El temor de centrar un precedente
que pueda ser usado como base para el trabajo por pieza hará que
simulen trabajar tanto como sea posible.
Es bajo el sistema de trabajo por pieza cuando se desarrolla a la
perfección el arte de simulación sistemática de trabajo. Cualquier
obrero, después que el precio por pieza de su trabajo ha sido
rebajado como resultado de haber trabajado más intensamente y
aumentando su producción, se apartará del punto de vista de su
patrón y se obstinará en evitar toda nueva reducción de la tarifa,
siempre que la simulación de trabajo pueda evitarla. Para el
carácter del obrero. La simulación de trabajo implica un intento de

despistar y engañar a su patrón, por lo cual muchos obreros rectos

y leales se ven obligados a volverse hipócritas. El patrón es visto
como un antagonista, y la confianza que debiera existir entre el jefe
y sus subordinados, el entusiasmo, el sentimiento de que todos ellos
están trabajando para el mismo fin y tendrán participación en los
resultados faltan por completo.
Este antagonismo, llega a ser tan marcado en muchos casos en los
obreros, que cualquier proposición hecha por sus patrones, es
mirada con desconfianza, y la simulación de trabajo llega a ser un
hábito tan fijo que los obreros se afanan por restringir la producción
de las máquinas que conducen, aun cuando un gran aumento en la
producción no les ocasione recargo de trabajo.
Tercero: el ahorro del tiempo y el aumento en la producción que se
obtienen mediante la eliminación de los movimientos innecesarios
y la sustitución de los movimientos lentos e ineficientes por
movimientos rápidos, solamente pueden ser comprendidos después
que uno ha visto la mejora que resulta de un estudio completo del
movimiento y el tiempo realizado por un hombre competente.
3. Necesidad del estudio científico de las condiciones del
trabajo
Como los obreros de todos los oficios han aprendido los detalles de
su trabajo por la observación de los obreros ya formados, existen
muchas maneras de hacer la misma cosa, y hay una gran variedad
de los implementos usados para cada clase de trabajo. Entre los
diversos métodos y herramientas usados en cada tarea existen
siempre un método y una herramienta más rápidos y mejores que
los demás. Este mejor método y esa mejor herramienta sólo pueden
ser descubiertos a través de un estudio y análisis científico de todos
los métodos y herramientas en uso, juntamente con un estudio de
los detalles, de los movimientos y del tiempo. Esto implica el
reemplazo gradual de los métodos empíricos por métodos científicos
en todas las partes mecánicas.
La ciencia que rige los actos de cada obrero es tan complicada que
el obrero más competente es incapaz, de comprender esta ciencia
sin la guía y ayuda de sus jefes y camaradas. El trabajo debe ser

efectuado de acuerdo con leyes científicas, es necesario que haya

una división equitativa de la responsabilidad entre la dirección y los
obreros. Aquellos que desempeñan funciones directivas, y cuyo
deber es desarrollar esta ciencia, deben guiar y ayudar al obrero, y
asumir, una parte mayor de responsabilidad que la asumida por la
administración bajo los sistemas antiguos.
Para hacer ejecutar el trabajo de acuerdo con leyes científicas, la
dirección debe estudiar y ejecutar parte del trabajo que ahora se
confía a la iniciativa de los obreros; todas las operaciones del taller
debieran ser precedidas por uno o más actos preparatorios de la
dirección que permitan al obrero hacer su trabajo mejor y más
rápido. Y cada obrero debiera ser instruido diariamente por sus
superiores y recibir de éstos ayuda.
Esta cooperación personal estrecha e íntima entre la dirección y los
obreros constituye la esencia de la moderna administración
científica.
La cooperación cordial repartiendo la carga de la labor diaria, hace
desaparecer los obstáculos que se oponían a la obtención del
rendimiento máximo de cada hombre y de cada máquina. Los
obreros han comprendido que un gran aumento en la producción
por obrero ocupado trae como resultado el empleo de un mayor
número de ellos.
4. Necesidad de una organización científica
Mediante la adopción de la administración científica moderna podrá
resolverse el problema de obtener el máximo de producción.
La teoría o filosofía de la administración científica comienza a ser
entendida después de una evolución gradual del tipo de
administración. Desde la implantación de este sistema no ha habido
una sola huelga en las fábricas que lo aplican.
La administración científica consiste en ciertos principios generales,
una cierta filosofía que puede ser aplicada en muchas formas; y
cualquier descripción de lo que un individuo o conjunto de
individuos considera como el mejor mecanismo para aplicar estos
principios generales no debiera ser confundida con los principios
mismos. Mientras haya hombres perezosos, mientras el vicio y el

crimen existan, también existirán la pobreza, la miseria y el

infortunio. Ningún sistema de administración, ningún recurso
individual, puede asegurar una prosperidad a los obreros y a los
patrones. La prosperidad depende de tantos factores que escapan
al dominio de un grupo de hombres o de un país, que siempre se
sucederán periodos en que ambas partes deberán sufrir. Bajo la
administración científica, los periodos intermedios serán mucho
más prósperos, y los periodos de crisis serán más cortos y menos
frecuentes y crueles.
Asimismo estableció cuatro principios de la administración
científica son: 1) Estudio científico de cada elemento del trabajo, 2)
selección científica y entrenamiento obrero, 3) cooperación entre
administración y obreros y 4) distribución equitativa de la
responsabilidad y el trabajo entre administración y obreros. Dichos
fundamentos y principios se observarán con mayor detalle y
amplitud a continuación:
1. Organización Científica del Trabajo
Este criterio hace referencia a determinadas actividades que
utilizadas por los administradores para sustituir los métodos de
trabajo ineficientes y evitar la simulación del trabajo. Teniendo en
cuenta tiempos, demoras, operaciones responsables y
herramientas. Debe realizarse por un equipo especialista y dará
lugar a la creación de un servicio de métodos de trabajo.
Se definen los procesos más económicos y se establece la cantidad
de trabajo empleada por el obrero en condiciones óptimas para
lograr una determinada producción y lo que el obrero obtiene si
logra el objetivo.
2. Selección y entrenamiento del trabajador
La idea es ubicar al personal según sus capacidades, de esta
manera se garantiza el mejor empleado en el puesto indicado,
propiciando además una mejora al bienestar del trabajador.
Cuando el trabajo se analiza metódicamente, la administración
logra precisar unos requisitos mínimos para un buen y eficiente

desempeño del cargo, escogiendo siempre al personal más

capacitado para el cargo.
Según la selección sistemática recomendada por Taylor basado en
las aptitudes y estima, resulta que cualquier trabajador puede ser
un trabajador muy bueno para por lo menos un puesto de trabajo.
3. Cooperación entre directivos y operarios
Parte del concepto “el trabajo y las responsabilidades de trabajo se
dividen de manera equitativa entre dirigentes y obreros”. Es esencial
que los intereses del empleado sean los mismos del empleador, esto
se logra con la propuesta de una remuneración por eficiencia, de tal
manera que el trabajador se sienta motivado a producir más, para
ganar más y evite la simulación del trabajo.
Mecanismos para lograr dicha cooperación:
 Pago por unidad de trabajo.
 Una estructura de jefes con mayor conocimiento que
capaces de coordinar la labor de la empresa y colaborar e
instruir a sus subordinados. Según Taylor debían existir
tareas específicas para los diferentes jefes: Jefe de costos,
jefe de programación, jefe de tiempos, de mantenimiento, de
material, de producción, de control de calidad y de
relaciones de personal.
 División equitativa del trabajo entre directivos y operarios.
4. distribución equitativa de la responsabilidad y el trabajo
entre administración y obreros.
La gerencia se responsabiliza de la planeación del trabajo y los
operarios del trabajo manual, generando una división del trabajo
acentuada en las capacidades y de mayor eficiencia. Distribuye
distintamente las responsabilidades y las atribuciones para que la
ejecución del trabajo sea disciplinada y acertada.
2.3. Teoría humanista:
El representante es Elton Mayo, quien en el año 1932 elaboró esta
teoría desde una perspectiva conductista con enfoque en las

relaciones humanas. Se basa en la organización informal, aquella

que subyace por fuera de la organización formal. Considera al
trabajador un hombre social, y las aportaciones es que estudia a la
organización como grupos de personas, la delegación plena de la
autoridad, la autonomía del trabajador, la importancia del
contenido del cargo, las recompensas y sanciones sociales, el nivel
de producción depende de la integración social. Los incentivos
principales del trabajador son los sociales y los simbólicos. Los
resultados son la eficiencia óptima.
2.4. Teoría del comportamiento:
Su representante es Abraham Maslow quien en el año 1950
desarrolló esta teoría desde una perspectiva conductista. Estudia
la organización formal y la informal. Se enfoca en la psicología
organizacional y el concepto de organización se basa en relaciones
interpersonales. La concepción del hombre es de un ser individual
y social. Los aportes de la teoría del comportamiento es la teoría de
Maslow de las necesidades humanas sobre la base de una pirámide
de necesidades que el hombre va satisfaciendo a medida que cumple
metas. Los incentivos tienen que ver con la pirámide de
necesidades, y busca al empleado satisfecho.
Maslow habla de una jerarquía de necesidades y factores que
motivan a las personas; esta jerarquía identifica cinco categorías de
necesidades y considera un orden jerárquico ascendente de acuerdo
a su importancia para la supervivencia y la capacidad de
motivación. (Quintero; J; 2007:1). Es así como a medida que el
hombre va satisfaciendo sus necesidades surgen otras que cambian
o modifican el comportamiento del mismo; considerando que solo
cuando una necesidad está “razonablemente” satisfecha, se
disparará una nueva necesidad (Quintero; J; 2007:1).
Las cinco categorías de necesidades son: fisiológicas, de seguridad,
de amor y pertenencia, de estima y de auto-realización; siendo las
necesidades fisiológicas las de más bajo nivel. Maslow también
distingue estas necesidades en “deficitarias” (fisiológicas, de
seguridad, de amor y pertenencia, de estima) y de “desarrollo del
ser” (auto-realización). La diferencia distintiva entre una y otra se
debe a que las “deficitarias” se refieren a una carencia, mientras que

las de “desarrollo del ser” hacen referencia al quehacer del individuo

(Quintero; J; 2007:1)
Necesidades fisiológicas: son de origen biológico y refieren a la
supervivencia del hombre; considerando necesidades básicas e
incluyen cosas como: necesidad de respirar, de beber agua, de
dormir, de comer, de sexo, de refugio (Quintero; J; 2007:2).
Necesidades de seguridad: cuando las necesidades fisiológicas
están en su gran parte satisfechas, surge un segundo escalón de
necesidades que se orienta a la seguridad personal, el orden, la
estabilidad y la protección. Aquí se encuentran cosas como:
seguridad física, de empleo, de ingresos y recursos, familiar, de
salud y contra el crimen de la propiedad personal (Quintero; J;
2007:2).
Necesidades Sociales: cuando las necesidades anteriores están
medianamente satisfechas, la siguiente clase de necesidades
contiene el amor, el afecto y la pertenencia o afiliación a un cierto
grupo social y buscan superar los sentimientos de soledad y
alienación. Estas necesidades se presentan continuamente en la
vida diaria, cuando el ser humano muestra deseos de casarse, de
tener una familia, de ser parte de una comunidad, ser miembro de
una iglesia o asistir a un club social (Quintero; J; 2007:2).
Necesidades de estima: cuando las tres primeras necesidades
están medianamente satisfechas, surgen las necesidades de estima
que refieren a la autoestima, el reconocimiento hacia la persona, el
logro particular y el respeto hacia los demás; al satisfacer estas
necesidades, las personas tienden a sentirse seguras de sí misma y
valiosas dentro de una sociedad; cuando estas necesidades no son
satisfechas, las personas se sienten inferiores y sin valor (Quintero;
J; 2007:2).
Necesidades de auto-realización: son las más elevadas
encontrándose en la cima de la jerarquía; responde a la necesidad
de una persona para ser y hacer lo que la persona “nació para
hacer”, es decir, es el cumplimiento del potencial personal a través
de una actividad específica; de esta forma una persona que está

inspirada para la música debe hacer música, un artista debe pintar,

y un poeta debe escribir (Quintero; J; 2007:3).
2.5. Teoría X / Y:
El representante es Douglas MacGregor en su obra “El lado humano
de las organizaciones” describió dos formas de pensamientos, a los
cuales denominó teoría X y teoría Y.
En ese contexto señala que la teoría X lleva a las personas hacer
exactamente lo que la organización pide que haga, ya que se da en
forma de imposición; es decir, que sólo se mueven ante la amenaza
de castigo o sanción, concluye señalando que este comportamiento
no es una consecuencia de la naturaleza del hombre. Más bien es
una consecuencia de la naturaleza de las organizaciones
industriales, de su filosofía, política y gestión.
En cambio, la teoría Y desarrolla un estilo de administración muy
abierto y extremadamente democrático, en el sentido de que
consideran que sus subordinados encuentran en su empleo una
fuente de satisfacción y que se esforzarán siempre por lograr los
mejores resultados para la organización, siendo así, las empresas
deben liberar las aptitudes de sus trabajadores en favor de dichos
resultados. Además señala que la teoría Y es la precursora de la
integración de los objetivos individuales con los corporativos, en ella
se basan, por ejemplo, los círculos de calidad.
2.6. Teoría neoclásica:
Esta teoría fue elaborada por Peter Drucker en 1954 bajo la
perspectiva metodológica. Considera a la organización formal y a la
informal. Para Drucker la organización es un sistema social con
objetivos por alcanzar racionalmente. Los aportes de esta teoría es
que le asigna alta jerarquía a los conceptos clásicos de
estructura, autoridad y responsabilidad. Además incorpora otros
enfoques teóricos como la dinámica de grupos, la organización
informal, la comunicación interpersonal y la apertura hacia una
dirección democrática. Los objetivos organizacionales son la
integración entre objetivos individuales de los trabajadores con los
objetivos organizacionales.

2.7. Teoría estructuralista:

Su representante es James Burnham en 1947. La perspectiva la
ubica sobre la estructura organizacional, las personas y el
ambiente. Tiene un enfoque de la organización múltiple y
globalizante, formal e informal. La organización es considerada una
unidad social grande y compleja. Se basa en un sistema abierto y
utiliza un modelo natural. El hombre, para el estructuralismo, es
un ser social que desempeña roles dentro de varias organizaciones.
Los aportes de la teoría estructuralista son los niveles jerárquicos:
1. nivel técnico, 2. nivel gerencial, 3. nivel institucional. Los
objetivos organizacionales tratan de lograr un equilibrio entre los
objetivos organizacionales e individuales. Los incentivos son
materiales y sociales.
2.8. Teoría burocrática:
Esta teoría fue esbozada por Max Weber en 1940. Su perspectiva se
basa en la estructura organizacional. Se basa en la organización
formal y el enfoque es un sistema cerrado. La organización es
humana pero basada en la racionalidad. Las característica de la
organización son una serie de normas y reglamentos, división del
trabajo, impersonalidad de las relaciones, jerarquía de autoridad,
rutina y procedimientos. Los aportes son un enfoque de sistema
cerrado, énfasis en la planeación y control, establecimientos de
tipos de sociedades y autoridades.
2.9. Teoría de los sistemas.
El referente de esta teoría es Ludwing von Bertalanffy (1951). Tiene
una perspectiva integradora, y define a la organización como un
sistema abierto o cerrado. No se limita a la división y coordinación
entre los departamentos como teorías anteriores. Los aportes de
esta teoría, es el globalismo o totalidad. Define la Entropía:
tendencia de los sistemas a desgastarse. Las organizaciones como
clases de sistemas sociales. Las funciones de un sistema dependen
de su estructura. Los objetivos organizaciones son, evitar la
entropía. Los incentivos son tecnificarse. Y los resultados que busca
esta organización son la tecnificación y la agilidad de los procesos.
2.10. Teoría matemática.

Los representantes de esta teoría son: Herbert Simón, Von

Neumann y Mongesntem. Se desarrolló entre 1947-1954, desde una
perspectiva de ‘toma de decisiones acertadas’. El enfoque de
organización es cuantitativo. Y se concibe a la organización como
un espacio donde se aplican procesos decisorios. La teoría de la
matemática se basa en dos perspectivas: la del proceso y la del
problema, de las cuales se obtiene las características de la toma de
decisiones que son: Decisiones programadas y no programadas. Las
aportaciones son: teorías de los juegos: estrategia y análisis de
conflictos, de los grafos: técnicas de planeación y programación por
medio de redes -de las colas: cuida el tiempo de espera, la cantidad
de clientes y el tiempo de prestación del servicio.
2.11. Teoría Contingencial:
Elaborada en 1980 por William Dill, William Starbuck, James
Thompson, Paul Lawrence, Jay Lorsch y Tom Burns. La
organización es un sistema abierto. Existe una relación funcional
entre las condiciones del ambiente y las técnicas administrativas.
Subraya el ajuste entre procesos organizacionales y las
características de la situación, requería la adaptación de la
estructura organizacional a diversas contingencias. Considera que
el funcionamiento de una organización depende de la interacción
con el entorno a partir de la influencia del ambiente, la tecnología,
la estructura y el comportamiento. Los objetivos organizacionales
son: tener un plan A, B y C para cada situación.
3. ELEMENTOS DEL PROCESO DE ADMINISTRACIÓN
Siguiendo la teoría de Fayol, considerando que fue uno de los
primeros teóricos en definir las funciones de la administración en
su libro “Administración Industrielle et Generale” de 1916,
señalaremos los elementos de la administración que son:
planificación, organización, dirección, coordinación y control.
3.1. Planificación
Como decía Fayol, que planificar es visualizar el futuro y trazar el
programa de acción, es decir que los administradores deben
planificar sus actividades para condiciones futuras, desarrollando
objetivos estratégicos y asegurar el logro de esos objetivos. Por lo

tanto, se deben evaluar futuras contingencias que afectan a la

organización, y dar forma al panorama futuro ya sea operacional o
estratégico de la empresa.
La planificación o planeación que sirve de base a las demás
funciones administrativas, es la determinación previa de acciones
que deben realizarse para lograr los objetivos definidos5.
Una de las maneras de trazar la planificación es: definir claramente
un problema, estudiar las experiencias pasadas y para prever el
futuro, determinar diferentes formas para actuar, seleccionar la
mejor, asignar los recursos, prepararse para posibles situaciones
adversas.
Cabe destacar que por su parte el estadounidense Albert S.
Humphrey, conocido como el creador del análisis DAFO
(Debilidades, Amenazas, Fortalezas, Oportunidades) conocido
también como análisis FODA en Latinoamérica; considera de que es
imprescindible utilizar la herramienta de FODA para lograr
determinar, pronosticar y poder tomar una decisión, asimismo, de
tener en conocimiento cual es el entorno de la empresa y cuáles son
las amenazas y oportunidades, e internamente saber su fortaleza
o debilidades con el objeto de poder hacerle frete a cualquier
situación amenazante..
3.2. Organización
Es una función administrativa, que básicamente implica ordenar
o sistematizar los diversos recursos humanos, financieros y
materiales que forman parte de toda estructura administrativa:
sea pública o privada, a objeto de que realice sus funciones y
alcance sus objetivos trazados, en forma idónea y tal cual lo
planificado y programado.
Implica determinar las actividades y la asignación de tareas, cargos,
deberes, atribuciones y obligaciones para el logro de los objetivos.
La organización se expresa a través de líneas verticales de orden
5
RAMIO Matas, Carlos, Teoría de la Organización y Administración Pública, Edit. Tecnos, pág.105,
Madrid, 1999; CHIAVENATO, Idalberto, ob. cit., pág.249; KOONTZ, Harold., O´DONNELL, Cyril y
WEIHRICH, Heinz, ob. cit., pág.110.

piramidal (niveles de jerarquía) y horizontales o funcionales

debidamente coordinadas6.
Así, ejemplificando, en la cúspide, encontraremos el Directorio,
Junta de Accionistas o Asamblea, en niveles inferiores: la Gerencia
General, luego las Gerencias operativas, entre ellas, la de
administración y finanzas, y dependiendo de ésta, la unidad de
recursos humanos, de presupuesto, de contrataciones.
La Ley Nº 1178 SAFCO, en su Artículo 7º, señala que el Sistema de
Organización Administrativa se definirá y ajustará en función del
Sistema de Programación de Operaciones.
La organización administrativa es de suma importancia en la
administración, ya que a través de las normas jurídicas que regulan
la actividad administrativa, se habrán de asignar atribuciones y
obligaciones (competencias administrativas) a las unidades de la
estructura administrativa, como así mismo se establecerá el grado
de subordinación y dependencia (jerarquía administrativa) entre
ellas, el procedimiento de provisión de cargos o puestos de trabajo
y los mecanismos de remoción del personal.
La Constitución Política del Estado, de 7 de febrero de 2009,
establece la Estructura y Organización del Estado y en
consecuencia las competencias de cada uno de los niveles de
gobierno.
3.3. Dirección
Es la función ejecutiva continua y permanente que representa el
poder jurídico de guiar y supervisar las acciones de los recursos
humanos de todos los niveles de la organización, impartir órdenes
y asignar responsabilidades para el cumplimiento de los objetivos
determinados7.
6
FERNANDEZ CH., Lindo, Derecho Administrativo, Edit. G.H., 2ª ed., ps.70 a 72, La Paz - Bolivia, 1989;
CHIAVENATO, Idalberto, ob. cit., , ps. 256, 257; KOONTZ, Harold, O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz,
ob. cit., pág.252; RAMIO MATAS, Carlos, ob. cit., pág.106; PEREZ ROSALES, Manuel, Diccionario de
Administración, 3ª ed., pág.205, Lima – Perú, 1995.
7
CHIAVENATO, Idalberto, ob. cit., pág.260; RAMIO MATAS, Carlos, ob. cit., pág.106; FERNANDEZ
CH., Lindo, ob. cit., pág.73.

Implica la materialización de los programas y proyectos a fin de

alcanzar o lograr los objetivos trazados que originaron el Plan.
3.4. Coordinación.
Se constituye en la labor de conciliar intereses particulares y
obtener los objetivos sociales a través de los esfuerzos de la
autoridad y de los integrantes de la organización; es una técnica
para conducir las actividades de los individuos dentro de un marco
formal basado en principios científicos, morales de una amplia
comprensión de los factores de la personalidad humana con todos
sus potenciales y limitaciones. Este arte de dirigir, coordinar y
motivar individuos y grupos para que alcancen determinados fines
consiste fundamentalmente en que el individuo líder posea buenas
capacidades verbales, intelectuales y sociales8.
3.5. Control
Es importante advertir que el control no se sitúa en la última etapa
del proceso administrativo sino que está presente en todas y cada
una de las fases administrativas anteriormente referidas.
Es un proceso cíclico que guía todas las actividades hacia el objetivo
determinado. Es de singular importancia, ya que constituye un
mecanismo de medición entre lo alcanzado y lo planificado.
Permite subsanar errores o deficiencias que se hubieran detectado
en el proceso de administración, como asimismo identificar a los
responsables de dichas falencias a objeto de establecer las
responsabilidades e imponer las sanciones que correspondan.
Henri Fayol, citado por Harold Koontz, señala que “el control
consiste en verificar que todo ocurra de acuerdo al plan que se haya
adoptado, a las instrucciones emitidas y a los principios que hayan
sido establecidos. Tiene por objeto señalar los puntos débiles y
8
Ídem. Pág. 271.

errores con el objeto de rectificarlos y evitar su recurrencia. Opera

sobre todo: cosas, personas y acciones”9.
La Ley Nº 1178 SAFCO, en su Artículo 13º, establece que el Control
Gubernamental tendrá por objetivo mejorar la eficiencia en la
captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del
Estado, y lograr que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta
oportuna de los resultados de su gestión.
Señala además, que el Control Gubernamental se aplicará sobre el
funcionamiento de los Sistemas de Administración de los recursos
públicos y estará integrado por el Sistema de Control Interno: previo
y posterior, y el Sistema de Control Externo: Posterior.
En el sector público, el control es de medular importancia, y en
nuestro país se ejerce a través del órgano rector del control fiscal: la
Contraloría General del Estado (cuyo titular es designado por el
Presidente del Estado Nacional, según lo dispone el Artículo 172
numeral 15 de la Constitución), las Unidades de Auditoría Interna
en cada entidad estatal dependientes y supervisadas por el Órgano
Ejecutivo (Art. 15º Ley Nº 1178), las Unidades de Auditoría en las
Unidades Administrativas del Órgano Judicial y de la Asamblea
Legislativa Plurinacional, y las máximas autoridades ejecutivas de
cada entidad del Estado, quienes según el ámbito de sus
competencias ejercen el control interno: previo y posterior a la
ejecución de las actividades programadas, y el control externo
posterior.
Por disposición del Artículo 213 Constitucional, la Contraloría
General del Estado, tiene competencias para determinar indicios de
responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal.
4. CLASES DE ADMINISTRACIÓN
Es importante señalar que la Administración se clasifica en dos
clases: Administración Pública y Administración Privada, para ello
precisaremos algunas diferencias importantes entre ambas
9
KOONTZ, Harold, O´DONNELL, Cyril y WEIHRICH, Heinz, ob. cit., ps.610 y 611; CHIAVENATO, Idalberto,
ob. cit., Págs. 256, 257; RAMIO MATAS, Carlos, ob. cit., pág.107; FERNANDEZ CH., Lindo, ob. cit.,
ps.75,76; PEREZ ROSALES, Manuel, ob. cit., pág.81.

administraciones, a partir del titular que las realiza, los fines que
persiguen y el régimen jurídico que les resulta aplicable.
4.1. Administración Privada
La Administración Privada, se ocupa del manejo de todas las
actividades que no están a cargo del Estado y tiene por objeto la
provisión de bienes de capital de uso y consumo, así como la
prestación a la población para satisfacer las necesidades sociales en
las mejores condiciones; es decir, se caracteriza por estar a cargo de
personas individuales o colectivas privadas (sociedades civiles,
asociaciones, fundaciones, sociedades cooperativas, sociedades
comerciales), persigue fines privados (lucrativos o no), y está sujeta
a normas jurídicas de derecho privado: civil, cooperativo, comercial,
que no les exigen mayores formalidades, en cuanto a requisitos y
procedimientos para la asunción de cargos en la organización
administrativa, la captación e inversión de sus recursos materiales
y financieros.
4.2. Administración Pública
La Administración Pública, en cambio, se caracteriza por estar a
cargo de servidores públicos (funcionarios y empleados públicos),
sujetos a responsabilidades administrativas, ejecutivas, civiles y
penales; persigue fines en beneficio del colectivo social, de allí que
la captación e inversión de sus recursos está prevista por Ley, y se
encuentra sujeta a normas jurídicas de derecho público:
constitucional y administrativo.
5. DIFERENCIAS ENTRE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Y DERECHO ADMINISTRATIVO.
Con la finalidad de no incurrir en error, vamos a citar al profesor
Pablo Dermizaky, quien señala que la ciencia de la administración
es el conjunto de principios, métodos y técnicas empleados para
administrar…abarca los principios, técnicas y conocimientos
relativos a la administración pública y privada, mientras que el
Derecho Administrativo se refiere a las normas jurídicas aplicables

dentro de la administración pública solamente10; es decir, que la

ciencia de la administración se basa en métodos y técnicas para
administrar y su campo de acción es en el ámbito de la
administración pública y privada, en cambio el Derecho
Administrativo se basa en las normas jurídicas principios e
instituciones positivizadas y su ámbito de acción es únicamente en
el ámbito de la administración pública.
10
Cochabamba-Bolivia, 2010, Pág. 12.

CAPÍTULO II
DERECHO ADMINISTRATIVO
1. DEFINICIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A continuación señalaremos las definiciones del Derecho
Administrativo, según algunos tratadistas:
Según Rafael Bielsa define como: “el conjunto de normas positivas y
de principios de derecho público de aplicación concreta a la institución
y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor
jurisdiccional de la Administración Pública”11.
Bodenheimer dice que “Debe definirse el Derecho administrativo
como el Derecho que se refiere a las limitaciones puestas a los
poderes de los funcionarios y corporaciones administrativas” 12.
Según el tratadista Agustín Gordillo “la rama del derecho público
que estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección
judicial existente contra ésta” 13.
Para el doctrinario Roberto Dromi “El derecho administrativo es el
conjunto de normas y principios que regulan y rigen el ejercicio de
una de las funciones del poder, la administrativa. Por ello, podemos
decir que el derecho administrativo es el régimen jurídico de la función
administrativa y trata sobre el circuito jurídico del obrar
administrativo”14.
El tratadista Miguel Marienhoff el Derecho Administrativo es: “el
conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que
tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la
administración pública, como así la regulación de las relaciones
11
BIELSA RAFAEL, "Derecho Administrativo", Editora “La Ley” Buenos Aires, 1964. Tomo I, Pág. 37.
12
BODENHEIMER, EDGAR, Teoría del derecho, México, 1964, Pág. 116.
13
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. www.gordillo.com
Cap. V, Pág. V 19.
14
DROMI, Roberto Derecho Administrativo Lex – Doctor. Editorial Jurídica 1998,Argentina

interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades

administrativas con los administrados”15.
Para el suscrito autor el Derecho Administrativo es la rama del
derecho público, que estudia el conjunto de normas jurídicas,
principios e instituciones que regulan la actividad de la
administración pública y su relación con los administrados.
2. ORIGEN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
A efectos de que el lector pueda entender sobre la materia, es
menester remontarnos sobre su origen, en tal sentido empezaremos
a considerar el siguiente aspecto:
El Derecho Administrativo tiene su origen en Francia, poco después
de la Revolución Francesa de 1789 y el concepto jurídico de “Estado
de Derecho” que ésta impuso en el ordenamiento jurídico francés,
con influencia en todo el mundo, lo que dio inició a la primera etapa
del Derecho Administrativo.
El “Estado de Derecho” proclamado por la Revolución Francesa
significaba que las reglas de gobierno y el respeto a los derechos de
las personas, eran de obligatorio cumplimiento tanto para
gobernados como gobernantes. En adición a esto primero, el otro
punto crucial que los autores indican como elemento sustantivo
para considerar la existencia de un Derecho Administrativo a partir
de la Revolución, fue la separación de los regímenes jurídicos y
normas que habían de aplicarse a las autoridades, de las que eran
aplicables a los ciudadanos.
La formación de este régimen jurídico especial para reglar las
relaciones entre administración y los ciudadanos, fue fruto de un
hecho histórico muy singular que consistió en lo siguiente: en el
contexto en que los revolucionarios franceses llegaron al poder
sucedió que los mismos tuvieron miedo de que los jueces y el
sistema judicial del antiguo régimen, interfirieran negativamente las
decisiones políticas que tomaran los revolucionarios en el nuevo
gobierno. El miedo de los revolucionarios estaba fundado en la
15
MARIENHOFF, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I. Lex-Doctor Editorial Jurídica.
Pág. 79

realidad de que antes de la revolución, los administradores de

justicia del antiguo régimen habían obstaculizado algunas
decisiones políticas del rey. Esto conllevó a que los nuevos
gobernantes revolucionarios tomaran la decisión de prohibir a los
jueces conocer sobre asuntos relacionados con la administración
pública y por lo tanto los principios de la Revolución Francesa que
proclamaban el Estado de Derecho y la subordinación de los
gobernantes a la ley, fueron prácticamente desconocidos.
La prohibición a los jueces de fallar sobre temas vinculados a la
actuación de la administración, fue consagrada expresamente en la
ley 16-24 de Agosto de 1790. Esta ley decía que los jueces, bajo pena
de “prevaricato”, no podían inmiscuirse de manera alguna en las
operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los
funcionarios de la administración por razón de sus funciones.
Posteriormente, para el año 1791, este principio fue elevado a rango
constitucional. En el artículo tres de la Constitución Francesa de
ese año, se estableció la prohibición a los jueces de conocer de casos
relacionados a la administración pública.
En vista de esta contradicción evidente de los principios y el espíritu
del “Estado de Derecho”, el gobierno revolucionario ideó un
mecanismo de administración-juez con el fin de subsanar estas
medidas, y este consistía en que las eventuales reclamaciones
contra la administración debían ser conocidas y falladas por el jefe
ejecutivo, mecanismo pues que debilitaba considerablemente la
subordinación de los gobernantes a la ley.
Los nuevos gobernantes revolucionarios complementaron esta idea
creando un órgano especial llamado Consejo de Estado, parecido al
Consejo del Rey que existió en el periodo monárquico. La función de
este Consejo era asesorar al poder ejecutivo en varios temas
(redacción de leyes y reglamentos) y resolver las controversias entre
la Administración y los particulares. La forma en que el Consejo
daba solución a las controversias era estudiando las reclamaciones
interpuestas por los particulares contra la Administración y
proponiendo luego una decisión al respecto al Poder Ejecutivo. Esta
debilidad evidente con la que nació el “Estado de Derecho” se
convertiría en un sistema eficiente y real de Derecho Público

Administrativo. Esto se debió a que, en primer lugar, en el año 1806

se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa que
conocería sólo sobre los casos de controversias entre
Administración y particulares, y esto permitiría que los que
trabajaban en dicha comisión se especializaran en el conocimiento
de esta materia.
También ocurrió que el Poder Ejecutivo tenía tantas funciones y
responsabilidades, que fue delegando al Consejo prácticamente
todas las potestades que le correspondían con relación al Consejo
en lo contencioso, limitándose a firmar las soluciones que se le
proponía, de manera que existía cierto criterio de imparcialidad que
benefició la credibilidad del Consejo. De forma concomitante a estos
sucesos, y observando el pueblo francés la labor seria que ejecutaba
el Consejo de Estado, se creó conciencia de esta importante función
y se fue consolidando prestigio alrededor del Consejo toda vez que
su actuación estaba acorde a los principios de racionalidad y
justicia para con los administrados aunque ello implicara la
adopción de medidas que fueran en un relativo perjuicio de la
administración.
Este desarrollo del Consejo de Estado, produjo que mediante ley del
24 de Mayo de 1872, ser reconociera el mismo con carácter
jurisdiccional, al otorgarle competencias como juez de la
administración, y no ya como asesor que proponía soluciones. Ya
entonces las decisiones no las firmaba el ejecutivo sino que el
Consejo fallaba como tribunal independiente para algunos casos.
Nacía desde ese entonces la dualidad de jurisdicciones, una
jurisdicción conocía de los casos entre particulares mientras otra
conocía de casos entre administración y particulares.
Se creó también un Tribunal de Conflictos, que tenía a su cargo
resolver controversias en lo relativo a la competencia entre
tribunales comunes y tribunales administrativos.
Sentencia Blanco
En estas circunstancias, para el año 1873, el Tribunal de Conflictos
francés produjo uno de los fallos considerados como piedra angular
del concepto jurídico moderno de Derecho Administrativo, el famoso

Fallo Blanco. Este fallo consagró el principio consistente en que la

actividad de la administración debe regirse por normas y principios
especiales diferentes a los que se aplican a los particulares. Esta es
la base del actual Derecho Administrativo y si bien es cierto ya
existía la dualidad de jurisdicciones antes del Fallo Blanco, no
existía diferencia en cuanto a las leyes y principios de fondo que
habían de aplicarse entre particulares y entre particulares con la
administración.
La sentencia expone:
“Considerando que la acción intentada por el señor Blanco,
contra el prefecto del departamento de Gironde, representante
del Estado, tiene por objeto hacer declarar civilmente
responsable por la aplicación de los artículos 1382,1383 y 1384
del Código Civil, por los daños causados por las heridas
provocadas a su hija por los hechos causados por los obreros
empleados por la administración de tabacos.
Considerando que la responsabilidad de la que incumbe al
Estado por los daños causados a los particulares por el hecho de
personas que se emplean en el servicio público no puede regirse
por los principios determinados en el código civil, para las
relaciones entre particular a particular.
Que esta responsabilidad no es ni general, ni absoluta; que esta
responsabilidad tiene sus reglas especiales, que varían según
las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los
derechos del Estado con los derechos privados.”16
Esta etapa de “formación del Derecho Administrativo” termina con
el “Fallo de Cadot” de 1889, donde el mismo Consejo de Estado
consolidó su carácter de juez al expresar que no obstante que la ley
le reconocía ese carácter sólo para resolver directamente algunos
16
Tribunal de Conflictos, 8 de febrero de 1873, Blanco, Dalloz 1873.3.20,
Conclusiones David, Sirey 1873.3.153, conclusiones David. Epp. I y siguientes de
Long, M et Al. Les grandes arrets de la jurisprudence administrative, 12ª. Ed.,
Paris, Dalloz, 1999 pp1 y SS.

asuntos específicos, él era juez común en materia de controversias

de la administración, es decir, que su competencia era general17.
El Consejo de Estado fue entonces creando precedentes
jurisprudenciales y surgiendo así los principios modernos del
Derecho Administrativo que influenciaron a gran número de países.
Algunos de éstos son: principio de legalidad, de presunción de
legalidad, la diferenciación de contratos administrativos y contratos
entre particulares, el de culpa o falla del servicio para sustentar
responsabilidad de la administración, principios de la función
pública, la diferenciación entre bienes del Estado y bienes de
particulares.
La influencia del Consejo de Estado francés se hizo sentir en gran
parte del mundo. Los países que no tienen una jurisdicción
administrativa separada de la jurisdicción común, han creado salas
especializadas para el conocimiento de las controversias entre la
administración y el Estado, es decir, han reconocido la existencia
de un derecho especializado y distinto de otras ramas.
En Bolivia18, durante la Colonia el territorio, estaba administrado
por la Audiencia de Charcas, que dependía directamente del Rey de
España, aconsejaba a los virreyes y odia reemplazarles en caso de
ausencia o muerte; trazaba sus planes de gobierno y
administrativas justicia, siendo representada por los gobernadores
en los diferentes distritos, a quienes asesoraba un cuerpo colegiado
denominado Cabildo. El gobierno local se ejercía por los
corregidores.
El Cabildo era un Órgano similar al ayuntamiento español de la
edad media y estaba integrado por un Alcalde, Regidores y otros
funcionarios, cuyo número fluctuaba entre 6 y 24, según la
importancia de la ciudad. Es ocupaba de administración,
17
Rodríguez Rodríguez, Libardo; “La explicación histórica del Derecho
Administrativo”http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf
18
Cochabamba-Bolivia, 2010, Págs. 29-30.

impuestos, salubridad y era asimismo tribunal de primera

instancia.
Los primeros estudios sobe esta materia se iniciaron en nuestro país
a mediados del siglo XIX. Es Estatuto Orgánico de las
Universidades, promulgado por el presidente José Ballivián y por su
ministro de Instrucción Pública, don Tomas Frías, disponía que “los
que querían obtener el grado de doctor harán un año más de
estudios de Derecho Público y Civil en sus relaciones con la
Administración del Estado”. Asimismo es importante señalar que la
reimpresión de la obra del mexicano Teodosio Lares titulada
“Lecciones de Derecho Administrativo”, hecha en Sucre, en la
imprenta López, en 1857, fue la base para que sirviera de texto de
estudio en la facultad de Leyes de la Universidad Mayor de San
Francisco Xavier, que fue la primera publicación hecho en Bolivia
en esta materia. En 1862 en la misma ciudad, apareció el folleto
“Breves Apuntes sobre el Derecho Administrativo de Bolivia”, basado
en la obra del profesor español Manuel Colmeiro. Don José Santos
Quinteros publicó en 1984 la primera edición de su obra “Derecho
Administrativo”, que durante muchos años sirvió como texto de
estudio en las facultades de Derecho en Bolivia.
La enseñanza de esta materia se inició en 1874, hasta entonces
formaba parte del estudio del Derecho Público y con posterioridad
a ese año fue unida al Derecho Constitucional, como ocurría en la
Facultad de Derecho de Cochabamba, hasta 1948, año en que
comenzó su enseñanza como materia independiente.
Posteriormente, mediante Ley N° 2341 se incorpora la “Ley de
Procedimiento Administrativo”, misma que a la fecha se encuentra
vigente, por otro lado se estableció los procesos Contenciosos y
Contenciosos Administrativos, que son de competencia del Tribunal
Supremo de Justicia, en caso de la resolución o negocio jurídico
objeto de impugnación haya sido emitida por el nivel central de
gobierno; y competencia del Tribunal Departamental de Justicia, en
caso de que la resolución o negocio jurídico objeto de impugnación
haya sido emitida por el nivel departamental o municipal.
3. OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El objeto del derecho administrativo es la Administración Pública,

en todas sus manifestaciones, sean éstas externas o internas, vale
decir jurídicas o no jurídicas; debiendo entenderse por
administración todas las actividades permanentes, concreta y
práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las
necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran.
Considerando que la administración es actividad encaminada para
lograr un fin. Sin embargo la Administración, antes de ejercer su
actividad, debe organizarse, creando sus órganos, fijándoles su
competencia, etc. Toda vez que no es concebible la actividad o
funcionamiento de la Administración Pública sin su previa
organización. Pues como el derecho administrativo tiene por objeto
a la Administración, integran el comprendido todo lo relacionado a
la organización y al funcionamiento de la Administración Pública.
4. CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
La codificación, significa la simplificación de disposiciones legales
dispersas en un solo cuerpo legal, orgánico homogéneo, metódico y
sistemático, con el objeto de alcanzar su fácil manejo, congruencia
y armonía, para su mejor utilización.
A efectos de su mejor entender del lector, como dice Marienhoff, que
la controversia sobre la codificación, surge en el siglo XIX, cuando
el jurisconsulto Antonio Federico Justo von Thibaut publicó en
Heildelberg, en junio de 1814, un opúsculo titulado “De la
necesidad de un Derecho Civil común para Alemania”. Sostenía que
el derecho alemán era insuficiente y que el desenvolvimiento ulterior
del derecho local facilitaba la desmembración del espíritu nacional.
Empero de manera inmediata Federico Carlos von Savigny refutó a
Thibaut con otro opúsculo, que apareció también en 1814, que
tituló “De la vocación de nuestro siglo para la legislación y la ciencia
del derecho”. Pues considera que no puede admitirse que el derecho
sea un producto del azar o de la voluntad de los hombres.
Ahora bien, con relación a la codificación del derecho administrativo
como bien dice Marienhoff, la idea de codificar el derecho
administrativo ha provocado disparidades de criterio en el terreno

doctrinario19, toda vez que existe tres corrientes: 1) Los que

sostienen que puede y debe codificarse; 2) Los que creen que no
debe o no puede codificarse; y 3) los que sostienen que puede
codificarse sólo parcialmente.
La primera corriente de los que propugnan y creen que es
conveniente tal codificación para sistematizar y uniformar los
principios generales y la parte general de esta materia, son los
siguientes doctrinarios: Cotille, Ducrocq, D’Alessio, Broccoli, De
Posada, Royo Villanova, Telessio, Garrido Falla, Entrena Cuesta y
Boquera Oliver, bajo el siguiente razonamiento:
- Es posible codificar los principios generales y la parte

general del Derecho Administrativo. Sin perjuicio de que se
desarrolle una actividad reglamentaria de consideración.
La segunda corriente que niegan la posibilidad que el derecho
administrativo pueda codificarse, por la variedad enorme de
materias y diversidad de principios y por la complejidad infinita de
sus normas que podría conducir más a un código, o compilación de
leyes administrativas; y pertenecen a esta corriente los siguientes
doctrinarios como: Rocco, Cormignani, De Gioanis, Mellein,
Mantellini, Di Bernardo, Colmeiro, Cuesta, Berthélemy, Orlando,
Merkl, García Oviedo, Mellado, Oda, Sarría, Lafèrriere, Meucci,
García-Trevijano y Serra Rojas. Algunos de los argumentos que
vierten estos autores son los siguientes:
- Hay una multiplicidad de disposiciones jurídico –

administrativas.
- El derecho es mutable.
- Hay desorden en la legislación administrativa.
- La codificación es contraria a los principios del Derecho
Público, al que pertenece el Derecho Constitucional.
19
MARIENHOFF, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I. Lex-Doctor
Editorial Jurídica. Pág. 144

- El Derecho Administrativo carece de madurez para la

codificación, además de que posee perfiles diferentes a las
demás ramas del Derecho que han sido codificadas.
La tercera corriente que sostiene de que sólo es posible una
codificación parcial del Derecho Administrativo, en la que se tome
como directriz las materias que lo conforman. Son partidarios de
esta corriente, los siguientes: Orti, Zanobini, La Torre, Lentini,
Gascón y Marín, Santamaría de Paredes, Maltos de Vasconcelos,
Brandão Cavalcanti, Bullrich, Bielsa, Dromi y Martínez Morales,
entre otros. Este último autor sostiene que:
“(…) mediante la aplicación de un código administrativo se logrará,
además de una marcha más correcta de la administración pública,
acelerar el desarrollo del derecho administrativo, lo que traerá
consigo la madurez, que no sin justificación se le ha negado a esta
rama jurídica; situación que lamentablemente responde a una
realidad universal, la cual tiene que ser superara con el concurso
legislativo y doctrinario de hombre de todos los países. Con la
codificación también se alcanzará una mayor certeza jurídica, más
justicia para los gobernados y un manejo de la ley sin
complicaciones”20.
5. RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON
OTRAS RAMAS DEL DERECHO.
El Derecho Administrativo tiene estrecha relación con otras ramas
del derecho, de la cuales se pueden rescatar principios generales,
conceptos e institutos jurídicos. La extracción de estos elementos
coadyuva a tener una ampliación, restricción o llenar vacíos
jurídicos y de esta manera comprender el alcance de la norma,
máxime cuando la propia jurisprudencia, a medida que resuelve la
problemática planteada, puede rescatarse de ella el criterio del
Tribunal Supremo de Justicia y/o del Tribunal Constitucional
Plurinacional y adaptarlo al Derecho Administrativo en la medida
que contribuya a la correcta aplicación de la norma.
20
MARTINEZ, Morales Rafael I. Derecho Administrativo. Primer Curso. Sexta Edición.
México. 2012. Pág. 16.

5.1. Derecho Constitucional.

Ambos son parte del derecho público y tienen por objeto el estudio
de la administración pública, hasta el punto de que es difícil separar
con claridad sus respectivos campos de investigación21; sin embargo
es importante señalar que el derecho constitucional se constituye
en la base fundamental, principalmente en virtud a lo dispuesto en
la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, pues en
ella se encuentran positivizadas la estructura organizacional del
nuestro Estado, en sus diferentes aspectos, como en la estructura
política, funcional y económica, competencias de los diferentes
niveles del gobierno, derechos y las garantías constitucionales entre
otros. En consecuencia se puede decir que el derecho administrativo
tiene con el derecho constitucional mayor vinculación que con
cualquiera otra rama del derecho. Aspecto por el cual que Dromi
señala que “el derecho administrativo tiene el encabezamiento de sus
capítulos en el derecho constitucional; éste es la espina dorsal del
derecho administrativo, ya que la actividad jurídica de la
Administración encuentra sus limitaciones en la Constitución. Por
ello, entendemos que derecho administrativo es derecho
constitucional concretizado”22
5.2. Derecho Penal
El Derecho Penal, constituye aquella rama que regula las conductas
socialmente más peligrosas (los delitos) y establece sus
correspondientes sanciones y medidas de seguridad, en
consecuencia es lógico que el Estado intervenga para prevenir y
sancionar aquellas conductas que introduzcan distorsiones graves
y es precisamente donde el Derecho Penal, sanciona castigando
conductas delictivas, tanto de los administrado, o en caso de las
acciones u omisiones que puedan incurrir los funcionarios de la
21
MOSTAJO, Machicado Max. Derecho Administrativo Boliviano, La Paz, Bolivia.
Pág. 160.
22
DROMI, Roberto Derecho Administrativo Lex – Doctor. Editorial Jurídica 1998,
Argentina Pág. 161.

administración. Al respecto, en nuestro país, el Código Adjetivo

Penal Artículo 286 señala lo siguiente:
“Artículo 286. (Obligación de denunciar). Tendrán obligación
de denunciar los delitos de acción pública:
1) Los funcionarios y empleados públicos que conozcan el
hecho en ejercicio de sus funciones; y,
2) Los médicos, farmacéuticos, enfermeros y demás personas
que ejerzan cualquier rama de las ciencias médicas, siempre
que conozcan el hecho en el ejercicio de su profesión u oficio.
La denuncia dejará de ser obligatoria si diera lugar a la
persecución penal propia, del cónyuge, conviviente o pariente
dentro del cuarto grado de consanguinidad o por adopción, o
segundo de afinidad, o cuando los hechos fueron conocidos bajo
secreto profesional”.
5.3. Derecho Municipal
El derecho administrativo no tiene “relaciones” con el llamado
derecho municipal. Toda vez que éste último no es otra cosa que
una parte del derecho administrativo aplicable en la esfera del
municipio; a lo sumo constituye una rama del derecho
administrativo que rige en el ámbito de los Gobiernos Autónomos
Municipales. Todo el derecho “municipal” es de substancia
administrativa. Pero el derecho municipal no es una rama
autónoma respecto al derecho administrativo; es sólo una parte de
este último23. Perteneciendo al derecho administrativo, va de suyo
que no puede decirse que el derecho municipal tenga “relaciones”
con aquél, pues, como ya se dijo supra, una rama del derecho no
puede mantener relaciones consigo misma.
5.4. Derecho Tributario
El Derecho Tributario tiene cercana vinculación con el Derecho
Administrativo, y se está abriendo paso a paso como especialidad
en materia tributaria con incidencia en la vida económica del país,
los presupuestos y la Administración Pública. Sin embargo, es
pertinente señalar que la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002 (Ley
23
Villegas Basavilbaso, Tomo 1º, Págs. 186 188.

de Procedimiento Administrativo) entre otros, en su inciso a)

establece como objeto: “Establecer las normas que regulan la
actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector
público”. Del objeto citado, se rescatan principios básicos e
institutos jurídicos aplicables al ámbito tributario, como también
lineamientos a la actividad administrativa de las instituciones
delegadas por el Estado para el cobro de tributos. La supletoriedad
se aplica en materia tributaria, en virtud a lo previsto en los Arts.
74 y 201 de la Ley N° 2492 de 02 de agosto de 2003, (Código
Tributario Boliviano).
5.5. Derecho Civil
El derecho civil, difiere del derecho administrativo, considerando
que ambos están constituidos por normas de distinta estructura: el
derecho privado por normas que se caracterizan por la idea de
“coordinación” (coordinación de los ciudadanos), mientras que el
derecho administrativo está constituido por normas caracterizadas
por la idea de “subordinación” (subordina los individuos a la
Administración)24. Ambos derechos tienen finalidades diferentes,
determinadas por sus diferentes objetivos: el fin primario del Código
Civil es la fijación de reglas aplicables a relaciones privadas25, en
tanto que la finalidad esencial del derecho administrativo es la
regulación de intereses públicos. El derecho administrativo
presupone, pues, partes desiguales 26, en tanto que el derecho civil
las presupone iguales. En suma: en el derecho civil se trata de fijar
los límites del poder jurídico recíproco de los individuos entre ellos;
en cambio, en el derecho administrativo los derechos individuales
no desempeñan sino un papel accesorio. Lo esencial es el poder
público, y el modo de su acción hallase determinado por el derecho
público27.
No obstante las diferencias expuestas, entre el derecho
administrativo y el derecho civil existen obvias “relaciones”, que se
24
Spiegel: "Derecho Administrativo", página 151.
25
Hamson: "Pouvoir discrétionnaire et contr“le juridictionnel de l´administration", página 141.
26
Fleiner: "Instituciones de Derecho Administrativo", página 41.
27
Mayer: "Le Droit Administratif Allemand", Tomo 1º, Pág. 174.

producen por la consideración de ciertos institutos que interesan a

ambos derechos y que son aplicables al Procedimiento
Administrativo, tales como los conceptos de capacidad, personas
naturales y jurídicas por un lado y por otro este derecho es
considerado como el tronco de toda las demás ramas del Derecho
Privado y por consiguiente el que extraña mayor importancia en
todo el ámbito jurídico. Se halla constituido por normas jurídicas
que regula las relaciones de las personas particulares cuya base es
la coordinación. También no debemos que el mayor relacionamiento
que tiene con el Derecho Administrativo es la de precautelar los
bienes del estado (económicos) determinando el resarcimiento de
daños y perjuicios, los mismos que son determinados por la
Administración Publica en todas sus instancias.
5.6. Derecho Comercial
El derecho comercial es una rama del derecho privado, en varios de
cuyos aspectos tiene una influencia decisiva el derecho público a
través de normas administrativas. De ahí la vinculación entre el
derecho comercial y el derecho administrativo28; en consecuencia es
importante recordar, a estos efectos: a) la injerencia estatal para
evitar la ilícita elevación de precios en contra de los administrados,
es decir en perjuicio del público; b) la intervención del Estado para
evitar formas o modos de ventas que impliquen actos tendientes a
lograr una elevación indebida de precios; c) hay instituciones de
derecho comercial, como el transporte, cuya vinculación con el
derecho administrativo es obvia, pues generalmente se trata de
actividades cuyo ejercicio requiere una previa autorización
administrativa (concesión de servicio público); d) en materia de
seguros y bancos el contralor estatal, con sobrada razón, es riguroso
y constante29.
La actividad del comerciante, especialmente la del que se dedica al
tráfico de artículos de primera necesidad (alimentos, medicamentos,
etc.), tiene una substancia tal que trasciende lo meramente
28
MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Quinta Edición, Pág. 91
29
José Gascón y Marín: "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo 1º, Madrid 1948, décima edición.
Pág. 86.

“privado” para penetrar en lo “social”, saliendo así del estricto

ámbito del derecho “privado” para ubicarse en una zona
francamente regulada por el derecho público. En muchos casos
hallamos que la actividad del comerciante implica un verdadero
servicio público impropio; es lo que ocurre con los farmacéuticos y
aun con los titulares de casas de venta de artículos alimenticios de
primera necesidad al por menor. En ambos supuestos se trata de
actividades vinculadas con necesidades “vitales” de la colectividad.
En todo esto el derecho administrativo tiene una amplia esfera de
aplicación, sea a través de normas reguladoras o de normas de
contralor.
5.7. Derecho Internacional
El Estado ya sea dentro o fuera de su territorio cumple con
actividades administrativas para eso contempla sus propios
órganos acreditados en el exterior, como ejemplo tenemos las
embajadas, consulados, los cuales cumplen también actividades
administrativas.
En consecuencia se debe tener presente que como bien señala
Marienhoff30, la actividad “administrativa” del Estado no sólo puede
cumplirse dentro de sus propias fronteras territoriales, sino
también fuera de ellas. A su vez, esto último puede ocurrir en dos
formas distintas: a) requiriendo la intervención o colaboración de
otro Estado; b) sin requerir tal colaboración, o sea valiéndose de sus
propios órganos (embajadas, consulados, etc.) acreditados en el
exterior.
La actividad “administrativa” desarrollada extraterritorialmente con
el concurso o colaboración de otro Estado no forma parte del
derecho administrativo, sino del derecho internacional público31, y
ahí debe ser estudiada.
30
31
Mayer, Tomo 4º, Pág. 353; Posada, tomo 2º, Pág. 461, Nº 4, y Pág. 463, Nº 7; Zanobini, Tomo 1º,
Pág. 36. "La actividad de los Estados en la cooperación internacional es, en sí, de relación política. Sus
actos no son necesariamente administrativos, sino de dirección de vida exterior, provocada por la
formación de un concurso entre Estados, y por las tendencias expansivas de la humanidad" (Posada, op.
cit., Pág. 461).

En cambio, la actividad “administrativa” desplegada fuera de las

fronteras territoriales, pero sin requerir el concurso o la
colaboración de otro Estado, sino utilizando organismos propios
acreditados en el exterior (embajadas, consulados, etc.), sigue
perteneciendo al derecho administrativo. No se olvide que las
representaciones diplomáticas suponen una prolongación del
territorio del Estado a que pertenecen.
En ese contexto, resulta de ahí otras tantas “relaciones” entre
ambas ramas del derecho, considerando que las normas o
principios que regulan la actividad administrativa comprendida en
el derecho internacional público, guardan una íntima conexión o
vinculación con el derecho administrativo propiamente dicho, ya
que muchos “principios” de éste han de hallar aplicación en tales
supuestos32.
32
Zanobini, tomo 1º, páginas 36 37.

CAPÍTULO III
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Con carácter previo es menester señalar que fuente se entiende “el

lugar de donde emana o fluye algo”, vale decir los fenómenos y
hechos que contribuyen a la creación de la norma jurídica, que en
este caso viene a ser en materia administrativa.
En tal sentido, las fuentes del Derecho Administrativo se clasifican
en dos fuentes entre las cuales tenemos las siguientes; fuentes
formales y fuentes materiales, consiguientemente definiremos que
se entiende por cada una de ellas.
1. FUENTES FORMALES.
Las fuentes formales son aquellas que se encuentran incorporadas
en un texto legal, consiguientemente tienen fuerza obligatoria, la
cuales responden a una jerarquía establecida en el artículo 410
parágrafo II de la Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia, donde señala lo siguiente:
“Artículo 410.
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos
públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran
sometidos a la presente Constitución.
II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico
boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición
normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los
Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos
Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el
país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la
siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las
entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas
orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e
indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas

de los órganos ejecutivos correspondientes”.
En ese marco desarrollaremos las fuentes formales o también
conocidas como fuentes positivas:
1.1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO.
Mediante referéndum, el pueblo boliviano a través del voto libre y
directo decidió aprobar la Constitución Política del Estado
Plurinacional de Bolivia, la cual fue elaborada por la Asamblea
Constituyente y ajustada por el Congreso Nacional, ahora
(Asamblea Legislativa Plurinacional). Consiguientemente se
constituye en una fuente formal por excelencia, siendo que como se
dijo en el anterior capítulo, en ella se encuentran positivizadas la
estructura organizacional del nuestro Estado, en sus diferentes
aspectos, como en la estructura política, funcional y económica,
competencias de los diferentes niveles del gobierno, derechos y las
garantías constitucionales entre otros. En tal sentido al ser la
norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano goza de
primacía frente a cualquier otra disposición normativa, como bien
dice Gordillo, que la Constitución es una fuente de extraordinaria
importancia en el derecho administrativo.
1.2. Tratados y Convenios Internacionales.
Un tratado internacional es una norma jurídica de naturaleza
internacional, vinculante y obligatoria para los Estados que lo
suscriben, normalmente escrita por sujetos de Derecho
internacional y que se encuentra regido por este, que puede constar
de uno o varios instrumentos jurídicos y siendo indiferente su
denominación. Como acuerdo implica siempre la concurrencia
mínima de dos personas jurídicas. Por ejemplo los gobernantes de
cada país se reúnen para ponerse de acuerdo con sus límites de
países para no tener problemas con sus territorios33.
33
Cabanellas, Guillermo (1986). Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.
Buenos Aires, Argentina.: Heliasta.

En cambio el convenio es un escrito celebrado entre Estados con un

grado de formalidad menor al de un tratado. Los convenios pueden
estar dado entre dos Estados, denominado un Convenio Bilateral,
también existe otra forma de convenio, celebrado entre más de dos
Estados, el cual se denomina Multilateral, en el cual, el acuerdo
tiene un carácter más normativo respecto de aspectos contemplados
dentro del Derecho Internacional.
Al respecto nuestra Constitución Política del Estado en su Art. 257
Par. I señala que los tratados internacionales ratificados forman
parte del ordenamiento jurídico interno con rango de ley. El cual
además se encuentra reconocido dentro de la jerarquía normativa
establecida en el Art. 410 de la misma norma suprema.
1.3. La Ley.
Entendida como el acto emanado por el Órgano Legislativo que crea
situaciones jurídicas generales y abstractas por tiempo indefinido,
las cuales pueden ser modificadas, abrogadas o derogadas por otra
Ley en razón a su Jerarquía, en el marco de lo establecido por el Art.
158, Par. I; núm. 3 de la C.P.E., donde textualmente señala lo
siguiente:
“Artículo 158 I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la
ley:
1. Aprobar autónomamente su presupuesto y ejecutarlo;
nombrar y remover a su personal administrativo, y atender
todo lo relativo a su economía y régimen interno.
2. Fijar la remuneración de las asambleístas y los
asambleístas, que en ningún caso será superior al de la
Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado. Se prohíbe
percibir cualquier ingreso adicional por actividad
remunerada.

3. Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y

modificarlas…()”34.
En el ámbito del derecho administrativo, tenemos las siguientes
leyes que rigen la materia administrativa:
1.3.1. Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002, (LEY DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO).
La Ley de procedimiento administrativo fue promulgada con la
finalidad de regular la actividad administrativa y el procedimiento
administrativo del sector público, conforme así lo establece el Art. 1
de la Ley N° 2341, donde señala que:
“Artículo 1 (Objeto) la presente Ley tiene por objeto:
a) Establecer las normas que regulan la actividad
administrativa y el procedimiento administrativo del sector
público;
b) Hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición ante la
Administración Pública;
c) Regular la impugnación de actuaciones administrativas
que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los
administrados; y,
d) Regular procedimientos especiales”35.
1.4. Decreto Supremo.
En nuestro ordenamiento jurídico, el Art. 172 núm. 8 de la C.P.E.
otorga la atribución al Órgano Ejecutivo por medio del Presidente
del Estado a “Dictar decretos supremos y resoluciones”. Para el
efecto, se encuentran atribuidos los Ministros de Estado a promover
proyectos de Decretos Supremos.
En suma, el Decreto Supremo tiene por finalidad reglamentar la
ejecución de las Leyes. Al respecto Marienhoff dice que los decretos
“son los que emite el poder ejecutivo en virtud de una atribución o
34
Art. 158, parágrafo I numeral 3 de la Constitución Política del Estado,
promulgado en fecha 07 de febrero de 2009.
35
Art. 1 de la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002, (Ley De Procedimiento Administrativo)

habilitación que confiere expresamente el poder legislativo”36. Por

su parte Isidro Molas dice que “el reglamento es aquella disposición
normativa de carácter general dictada por el gobierno y concedida
ésta potestad por la constitución al mismo tiempo que le atribuye la
función ejecutiva, a través de los órganos que lo integran; el consejo
de ministros, las comisiones delegadas del gobiernos”37. En
consecuencia señalaremos algunos Decretos Supremos que rigen en
materia administrativa: Decreto Supremo N° 27113 de 23 de julio
de 2003; Decreto Supremo 29894 de fecha 07 de febrero de 2009
(Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado
Plurinacional) entre otros.
2. FUENTES MATERIALES.
Las fuentes materiales o también llamadas fuentes racionales son
aquellas designadas por la doctrina como los factores, fenómenos o
acontecimiento de diferente naturaleza y significación, que
contribuye a determinar y fijar el contenido de la norma jurídica,
asimismo podemos decir que las fuentes materiales o fuentes
racionales se traducen en la aplicación de la jurisprudencia emitida
por el Tribunal Agroambiental Nacional y el Tribunal Constitucional
Plurinacional, en tal sentido pasaremos a estudiar cada una de
ellas.
2.1. Jurisprudencia.
El término jurisprudencia deriva del vocablo latino juris “derecho“,
prudentia “sabiduría“. Se trata de un conjunto de decisiones que,
en materia determinada, se encuentran consagradas por las
decisiones de los tribunales. En consecuencia nos referido a las
sentencias emitidas por el Tribunal Supremo de Justicia y las
sentencia emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, los
cuales son vinculantes y sobre los cuales no existe ningún recurso
ulterior.
La ley admite en el sistema jurídico un proceso jurisprudencial para
crear normas de aplicación colectiva, de esta manera la
36
MARIENHOFF S. Miguel, Ob. Cit. Pág. 267
37
MOLAS Isidre, Ob. Cit. Pág. 268-269.

jurisprudencia puede equiparse a la ley siempre y cuando cumpla

con los requisitos de la ley. Es una fuente importante porque es el
criterio del poder judicial expresado en las sentencias dictadas en
los juicios de que conoce, sobre la interpretación y aplicación de la
ley. La jurisprudencia contribuye a la formación de una doctrina
útil para interpretar el texto de la ley, resolver las contradicciones
de la misma y suplir sus deficiencias mediante la aplicación de
principios generales del derecho. Sin embargo como bien lo dice
Marienhoff, que la jurisprudencia es fuente jurídica, “creadora” de
normas38, empero que la jurisprudencia, como entidad “creadora”
de normas, tiene un ámbito que es siempre infra legem y se
manifiesta a través de la aplicación e interpretación de la norma: es
en ese sentido y con ese alcance que la jurisprudencia es “fuente”
jurídica39.
2.2. Doctrina.
La doctrina es el conjunto de enseñanzas que se basa en un sistema
de creencias; es decir está formada por la obra de los tratadistas,
los jurisconsultos y los profesores que se proponen enseñar, guiar,
formar e ilustrar. Al respecto Marienhoff dice que la doctrina es
también una fuente del derecho, incluso del derecho administrativo.
En el sentido de que se trata de una fuente “indirecta”, es decir sin
base positiva (normativa), y de aplicación subsidiaria. Su valor
depende del mérito “lógico” de los argumentos de que se valgan los
autores, todo lo cual se concentra en el “prestigio” del respectivo
tratadista. Un expositor prestigioso y respetado ejerce gran
influencia en el ambiente jurídico, contribuyendo con sus ideas o
teorías a la solución de situaciones no previstas expresamente por
la legislación o legisladas con poca claridad. Ese aporte de la
doctrina al afianzamiento y adelanto del derecho, se advierte
especialmente en el derecho administrativo, rama de la ciencia
38
39 MARIENHOFF, Miguel "Acerca del llamado derecho judicial: su alcance. La costumbre
derogatoria o contra legem. La justicia en la estructura escalonada del orden jurídico", en
"Jurisprudencia Argentina", 1950 I, Sección doctrinaria. Págs. 75 y 76.

jurídica aún en formación y en la cual la ley todavía ofrece muchos

claros o materias no disciplinadas por ella40.
En el caso de nuestro sistema administrativo, existe a la fecha
bastante jurisprudencia que fue generado por autores nacionales
como pablo Dermizaky, Alfredo Revilla, entre otros y entre los
extranjeros grandes tratadistas como José Roberto Dromi, Miguel
Santiago Marienhoff, Agustín Gordillo, Juan Carlos Cassagne, entre
otros, que sin lugar a dudas que han aportado enormemente para
disipar algunos aspectos no regulados en forma clara en la norma y
que después en algunos casos han motivado para que se genere una
norma.
2.3. Costumbre
La costumbre, de acuerdo al criterio de Bielsa es el que no ha sido
objeto de sanción legislativa, más tiene cierto vigor y está
constituido por un conjunto de reglas jurídicas tradicionales
arraigadas en la conciencia de quienes observan o cumplen estas
normas41. Según Gordillo surge como fuente de derecho cuando hay
el convencimiento popular abonado por una práctica y un
cumplimiento usual, de que una regla determinada de conducta
humana es una norma jurídica42. Empero, el mismo autor refiere
que la costumbre no puede ser fuente de derecho administrativo,
considerando que la administración no puede crearse derechos
frente a los particulares por observar habitualmente una
determinada conducta, a pesar de que una costumbre o práctica
administrativa tenga observancia usual y exista el convencimiento
de que constituye una norma jurídica de tipo imperativo, la misma
carece de todo valor como fuente de derecho administrativo; lo que
no quita qué si la administración tiene facultades concedidas por la
ley para imponer una norma idéntica a la que surge de la
costumbre, ella sea válida: Pero ello surge de la ley misma y no de
40MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Quinta Edición, Pág.

132.
41
BIELSA Rafael. Ob. Cit. Pág. 107.
42
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. www.gordillo.com
Cap. VII, 2003. Pág. VII 43.

la costumbre43. Finalmente concluye que podría admitirse, a la

inversa, que la costumbre puede crear derechos de los
administrados frente a la administración, en consecuencia podemos
decir que la costumbre, para ser fuente del derecho administrativo,
ésta no debe ser contraria al orden público, a la norma y los
principios establecidos en la Ley N° 2341 y los principios
establecidos en Art. 8 y 232 de la Constitución Política del Estado.
43
No consideramos, en efecto, que la llamada consuetudo secumdum legem sea verdaderamente una
fuente de derecho, distinta de la ley misma a la que está corroborando. Conf. en este sentido Ferrari,
Giuseppe, Introduzione ad uno studio sul diritto pubblico consuetudinario, Milán, 1950, Pág. 126 y 127

CAPÍTULO IV
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. ETIMOLOGIA Y DEFINICIÓN.
La palabra principio proviene del griego “arxe”, palabra que a su
vez se asocia con “Stoikeikon” (elemento constitutivo), y “Aitia”
(Causa). Es decir, la unión de estas tres palabras viene a ser
definida como el Inicio, elemento constitutivo, causa (primera).
El Diccionario de la Real Academia Española, lo define como “Base,
fundamento, origen, razón fundamental sobre la cual se procede
discurriendo en cualquier materia…9, Cada una de las máximas
particulares por donde cada cual se rige para sus operaciones o
discursos…11…”de derecho forense norma no legal supletoria de ella
y constituida por doctrina o aforismos que gozan de general y
constante aceptación de jurisconsultos y tribunales…” 44.
Por otro lado, Rafael de Pina, define al principio como “razón,
fundamento, origen. Máxima o norma” 45.
2. PRINCIPIOS.
Con carácter previo a ingresar a estudiar los principios generales
del derecho administrativo, corresponde recurrir a la línea
jurisprudencial emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional
de Bolivia, en cuanto hace a los principios y valores constitucionales
de Bolivia, que en virtud del artículo 410, deben aplicarse por
primacía constitucional; Así los servidores públicos en todas sus
jerarquías, deben adecuar su conducta a los nuevos postulados
establecidos en la Constitución Política del Estado Plurinacional de
Bolivia, así precisa el entendimiento de la SCP 0015/2012, que
indica: “De acuerdo al nuevo orden constitucional, el artículo 8
parágrafo I de la CPE, dentro de los principios y valores del nuevo
Estado Plurinacional de Bolivia, asume y promueve como carácter
ético-morales de la sociedad plural, el ama qhilla, ama llulla, ama
suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón); máximas
44
Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia; op. cit. p. 1066.
45
Rafael de Pina Vara. Diccionario de Derecho. Editorial Porrúa. Año 2006. Pág. 418.

milenarias que fueron constitucionalizadas y resumen de manera

extraordinaria la moral que toda persona, natural o jurídica debe
practicar en todas sus actividades.
En ese sentido, se hace énfasis en el principio del ama qhilla, que
establece una conducta de vida diligente que debe observar todo
individuo, con mayor razón un servidor público como es el juez del
cual debe exigirse una actitud acuciosa en la administración de
justicia, sobre todo cuando afecta a un vivir bien, así como a una vida
armoniosa. Los principios ético morales constitucionalizados; ama
quilla, ama llulla y ama suwa, vinculados entre sí, constituyen
directrices de obligada observancia por los servidores de justicia
cuando resuelvan derechos y garantías constitucionales, están en el
deber imperativo de impulsar, ser director y promotor del proceso,
velando su desarrollo, siendo responsables de cualquier demora por
su inactividad, impulsando la nueva justicia den el nuevo Estado
Plurinacional”.
Este razonamiento se aplica de manera especial e imperativa a todos
los operadores de justicia, en cuanto a los servidores públicos sobre
quienes están los ojos de la sociedad y deben contribuir para
desarrollar la nueva justicia en la construcción del Estado
Plurinacional Comunitario.46 Sin embargo para su mejor entender
analizaremos cada uno de los principios del Derecho
Administrativo.
2.1. Principio Fundamental.
El desempeño de la función pública está destinado exclusivamente
a servir los intereses de la colectividad.
Lo referido supra, significa que el Estado tiene que cumplir con un
preciso tipo de funciones que se resultan ineludibles, conocidos
como funciones públicas, función pública que se caracteriza por
tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable, las
funciones públicas tales como la Administración de Justicia, el
46
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, Sentencia Constitucional
0015/2012

dictado de leyes, la defensa, etc. Sólo puede ser cumplida por el

Estado, no puede ser delegada a particulares.
Además de los servicios públicos esenciales, el Estado puede tomar
a su cargo otros servicios que también atañen al interés público,
sea:
a). Por razones inherentes a una mejora convivencia social,
(comunicaciones, instrucción pública, etc.)
b). Por motivos que inducen al Estado a proteger los intereses
particulares (vivienda, alimentación, etc.).
2.2. Principio de Autotutela.
La Administración Pública dicta actos que tienen efectos sobre los
ciudadanos y podrá ejecutar según corresponda por si misma sus
propios actos, sin perjuicio del control judicial posterior;
El principio de “autotutela” de la administración pública y en virtud
a la característica de firmeza de los actos administrativos, se
configura una garantía constitucional a favor del administrado, en
ese marco ningún nivel de la administración pública, puede
modificar, alterar o anular de oficio un acto administrativo estable,
cuya presunción de legitimidad y legalidad, solamente puede ser
desvirtuada a través del control jurisdiccional de actos
administrativos.
2.3. Principio de sometimiento pleno a la ley
La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno
a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso;
El principio de sometimiento a la ley implica que la finalidad del
procedimiento administrativo debe estar empapado de los principios
administrativos dispuestos por nuestro ordenamiento jurídico, que
en otras palabras es que la relación jurídica que siempre se
establece entre la administración y los administrados con motivo de
la actividad administrativa, debe desarrollarse con sujeción al
principio de legalidad.
Esto significa que ha sido el proceso de positivación de los principios
elementos sustantivos y adjetivos de la actividad administrativa a

que hace posible la obligatoriedad en su observancia, con el objeto

de asegurar no solo el sometimiento de la Administración Pública al
derecho, sino garantizar la situación jurídica de los particulares
frente a la misma.
2.4. Principio de verdad material.
La Administración Pública investigará la verdad material en
oposición de la verdad formal que rige el procedimiento civil;
Al respecto es menester señalar, que con la implementación de la
nueva Constitución Política del Estado los jueces y las autoridades
en vía administrativa tienen el deber de buscar la verdad material
ya sea dentro de los procesos de saneamiento y/o procesos
jurisdiccionales, es así que el Tribunal Constitucional Plurinacional
de Bolivia, a través de la Sentencia Constitucional 1724/2010 de 25
de octubre de 2010 señala: “b) Principio de verdad material.- dentro
de los principios que rigen los procedimientos administrativos, el
artículo 4 inc. d) de la LPA, reconoce el de verdad material como uno
de los pilares sobre el que debe sustentarse su desarrollo, tomando
en cuenta la situación de desventaja en la que se encuentra el
administrado frente al aparato estatal (…)”.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció
que bajo el principio de verdad material, se debe tratar que el
derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no
sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso (SCP
1662/2012 de 01 de octubre de 2012). Asimismo mediante SCP
1745/2013 de21 de octubre de 2013, estableció que el principio de
verdad material, corresponde ser aplicado a todos los ámbitos del
derecho, por lo que no es posible admitir la exigencia de extremados
ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan la
materialización de los derechos de las personas.
El ordenamiento jurídico está formado tanto por normas específicas
como por principios generales, no obstante la viva y abierta
polémica científica acerca del origen, el alcance, la estructura y la
función que estos últimos desempeñan en el ordenamiento, debate

en el que toman protagonismo la doctrina científica y la

jurisprudencia.47
Todo principio tiene por objeto interpretar, fundamentar e integrar
la juricidad vigente, con el objeto de resolver las cuestiones dentro
del contexto del orden jurídico.48
En ese contexto se tiene que el principio de verdad material, es aquel
acontecimiento o conjunto de acontecimientos o situaciones fácticas
que condicen con la realidad de los hechos, que se sobreponen sobre
la verdad formal, y que bajo nuestra economía jurídica actual deber
ser base para la decisión final.
2.5. Principio de buena fe.
El principio de buena fe se entiende como aquel que exige a los
particulares y a las autoridades públicas ajustar su
comportamiento a una conducta honesta, leal y conforme con las
actuaciones que podrán esperarse de una “persona correcta (vir
bonus)”.
Así la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con
trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y
credibilidad que otorga la palabra dada”.
En este contexto la Sentencia Constitucional Plurinacional
0828/2012 Sucre, 20 de agosto de 2012. Respecto al principio de
buena fe señaló lo siguiente: Entre los principios generales a los que
debe regirse la actividad administrativa en la relación entre los
particulares y la Administración Pública, se encuentra el de buena
fe, citado por el artículo 4 inc. e) de la LPA, el que expresa que se
presume el principio de buena fe y concluye en que la confianza, la
cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y
de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo.
En esa misma línea la Sentencia Constitucional 0095/2001 de
fecha 21 de diciembre de 2001, con relación a este principio expresa
47
LAGUNILLA VILLA JESUS, “Principios General del Derecho y Constitución”, en revista de
Administración Pública, Madrid, N° 114, septiembre-diciembre 1987, Pág. 170.
48
SESIN DOMINGO J. El principio del formalismo atenuado y sus consecuencia prácticas, en cuestiones
de procedimiento administrativo, RAP, Buenos Aires, 2006 Pág. 68.

que: “… es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado

y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en
las relaciones con las autoridades públicas…”
De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las
autoridades y los particulares, exige que la actividad pública se
realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos
mantener una razonable certidumbre en torno a los que hacen,
según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y
precedentes emanados de la propia administración, asimismo
certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las
autoridades públicas…”.
2.6. Principio de imparcialidad.
El principio de imparcialidad deriva del principio de igualdad y se
concreta en la comparación y la elección ponderada de diversos
valores, así desde el punto de vista negativo, el principio de
imparcialidad expresa la necesaria separación entre política y la
administración en los que refiere al funcionamiento de la
Administración Pública, exigencia necesaria para que en el ejercicio
de sus funciones, valore y actúe los intereses públicos, sin sufrir
desviaciones por intereses personales del funcionario o intereses de
grupos de presión públicos o privados, partidos políticos, etc.
Ahora bien, desde el punto de vista positivo, la Administración,
sobre la base de la distinción entre parcialidad e imparcialidad, debe
valorar y comparar los distintos intereses que están en juego en la
actividad administrativa, de modo que la elección constituya el
resultados de un armónico moderamiento de los diversos intereses.
Debiendo en consecuencia desarrollarse también sin
discriminaciones; pues constituye un corolario del principio de
igualdad, en aplicación del cual, frente a circunstancias iguales o
equiparables, la Administración debe adoptar comportamientos
idénticos.
García de Enterria al respecto señala: pese a que normalmente la
administración ostenta el doble papel de juez y parte en la mayor
parte de los procedimientos, ha mecanismos que inciden en la

necesaria imparcialidad que debe presidir la actuación

administrativa.49
2.7. Principio de legalidad y presunción de legitimidad.
A partir del principio de legalidad y presunción de legitimidad se
debe concebir que todo acto administrativo, debe estar sometida a
la ley, presumiéndose a partir de ello la presunción de legitimidad,
salvo declaración jurisdiccional en contrario, pues habiéndose
basado el acto administrativo en el principio de buena fe y
culminado su proceso en una resolución administrativa, no puede
al administrado y menos la administración por voluntad unilateral,
dejarlo sin efecto.
Como refiere Bocanegra, la primacía del principio de legalidad
implica, también, que todo acto administrativo haya de cumplir con
todas y cada una de las normas jurídicas que configuran el
ordenamiento jurídico en el momento en que sea dictado por el
órgano administrativo competenente.50
En esa misma línea la jurisprudencia nos señala: el Art. 4 inc. g) de
la Ley de Procedimiento Administrativo, se refiere al principio de
legalidad y presunción de legitimidad, como las actuaciones de la
Administración Pública por estar sometidas plenamente a la ley y
se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en
contrario. Vinculado a ello, en la Sentencia Constitucional
0998/2002-R de fecha 16 de agosto de 2002, donde señala lo
siguiente. “… tal entendimiento, queda plenamente sustentado en
un razonamiento lógico y elemental, pues habiéndose basado el acto
administrativo en el principio de la buena fe y culminado su proceso
en una resolución, no puede el administrado y menos la
Administración, por voluntad unilateral, dejarlo sin efecto, sea cual
fuere la razón para ello, pues un actuar así, desnaturalizaría por
completo los principios fundamentales en los que se asienta un
Estado democrático de derecho (…) y por lo tanto (…) se presume la
49
GARCIA DE ENTERRÍA, “Curso de Derecho Administrativo”, 1986, Pág. 381.
50
BOCANEGRA SIERRA R., “Lecciones sobre el acto administrativo Thomson/
Civitas”, Segunda Edición, Madrid, 2004.

buena fé del profesional que realiza la gestión y del administrados

público que emite la resolución, por lo mismo se presume su
legitimidad y legalidad; en esa circunstancia, los ciudadanos deben
tener confianza y seguridad no sólo del ordenamiento jurídico, sino
de las actuaciones que ha realizado ante las autoridad que ostentan
el poder público, quienes deben asegurarles una convivencia
pacífica y principalmente, permanencia y estabilidad de sus actos
administrativos”.
Al respecto, Dromi Roberto señala lo siguiente: “El principio de
legalidad es la columna vertebral de una actuación administrativa
y por ello puede concebírselo como externo al procedimiento,
constituyendo simultáneamente la condición esencial para su
existencia. Se determina jurídicamente por la concurrencia de
cuatro condiciones que forman su contexto: 1) delimitación de su
aplicación (reserva legal); 2) ordenación jerárquica de sujeción de
las normas a la ley; 3) determinación de selección de normas
aplicables al caso concreto y 4) precisión de los poderes que la
norma confiere a la administración. El procedimiento tiende, no solo
a la protección subjetiva del recurrente, sino también a la defensa
de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de
la legalidad y la justicia en el funcionamiento administrativo”.51
2.8. Principio de Jerarquía normativa.
A partir del principio de primacía de la Constitución, corresponde
precisar en virtud y a la luz del Art. 410 de la Constitución Política
del Estado Plurinacional de Bolivia, que: “I. Todas las personal
naturales y jurídicas, así como los órganos públicos funciones
públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente
Constitución. II. La Constitución es la norma suprema del
ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a
cualquier otra disposición normativa. El bloque de
constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios
internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de
Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las
51
DROMI ROBERTO, “Derecho Administrativo”, Argentina, Buenos Aires, 1998, Pág. 895.

normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a

las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales,
3. Las Leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas
orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal
e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas
de los órganos ejecutivos correspondientes”.
Por su parte el Art. 108. 1) del mismo texto legal establece: “Son
deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y
hacer cumplir la Constitución y las leyes”.
En ese contexto se logra revelar que este principio tiene un fin
organizativo del sistema jurídico, consagrado el respeto a la
jerárquica de las normas. Uno de los tema recurrentes es el respeto
de las normas reglamentaria a la Ley, es decir; las normas
reglamentarias por su inferior jerarquía no pueden contravenir lo
dispuesto en la Ley, lo contrario vulneraria este principio que tiene
un rango constitucional.
Al respecto Dromi señala: Toda la actividad administrativa debe
sustentarse en normas jurídicas, conforme ya se tiene manifestado,
cualquiera que sea su fuente: constitucional legislativa o
administrativa.
A ese respecto, el principio de jerarquía normativa viene de neta
inspiración kelseniana, establece: “(…) Ninguna norma o acto
emanado de un órgano inferior podrá dejar sin efecto lo dispuesto
por otra de rango superior. Las normas u órdenes del superior no
pueden ser derogadas o rectificadas por el inferior”.52
2.9. Principio de Control Judicial.
El principio de Control Judicial, significa que todo acto
administrativo se halla bajo el control jurisdiccional que en este
caso vendría ser la Jurisdicción Agroambiental, el cual se constituye
52
DROMI ROBERTO, “Derecho Administrativo”, Argentina, Buenos Aires 1998 Pág. 895

en uno de los rasgos esenciales del Estado de derecho, y quizá el

más trascendental, pues posibilita la vigencia pragmática de otros
principios inherentes al mismo, pues si media un control efectivo,
regirán plenamente los principios de legalidad, sometimiento pleno
a la ley, legalidad, etc., y desde luego, habrá un mayor respeto de
las libertades y derecho constitucionales de los administrados.
2.10. Principio de eficacia.
El principio de eficacia, implica que los sujetos del procedimiento
administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la
finalidad del acto administrativo, sobre aquellos formalismos cuya
realización no indica en su validez, no determinen aspecto
importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
2.11. Principio de economía, simplicidad y celeridad.
El principio de economía, simplicidad y celeridad debe desarrollarse
en la actuación de la administración, con arreglo a normas de
economía, celeridad y eficacia. Toda vez que este principio
constituye en una concreción en el ámbito procedimental del
principio de eficacia consagrado con carácter general en el artículo
232 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia,
que se concreta en la exigencia de una diligente tramitación de los
procedimientos, conforme los principios orientadores y rectores de
la función pública.
Diligencia que implica, en primer lugar, que la Administración se
abstenga de realizar trámites inútiles o innecesarios, que puedan
ralentizar o gravar innecesariamente el desarrollo del
procedimiento. Así, por ejemplo la prohibición de requerimientos
inútiles de documentos, por no ser necesarios para la tramitación
del procedimiento o porque ya se encuentran en poder de la
misma.53
2.12. Principio de Informalismo.
53
RODRIGUEZ ARANA MIGUEL ANGEL SENDIN, Derecho Administrativo Español, Tomo II, Acto
Administrativo, Procedimiento Administrativo y Revisión de la Actuación Administrativa.

La inobservancia de exigencia formales no esenciales por parte del

administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán
ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento
administrativo;
El principio de Informalismo, que esencialmente el legislador,
dispone a favor del administrado como un aspecto fundamental del
procedimiento, que consiste en la dispensa a los administrados de
cumplir con las forma no esenciales, es decir aquellas que no están
exigidas por el orden público administrativo.
Su aplicación impide que el particular pierda un derecho por el
incumplimiento de una formalidad, con lo que obliga a la
administración a optar por la solución más favorable para aquel.
Este principio se propugna como un equilibrio entre la acción
administrativa que no puede ser entorpecida y el derecho de los
administrados a no encontrarse sometidos a un ritualismo secante
que perjudiquen al administrado, así el principio de informalismo
consiste en la excusación de la observancia de exigencia formales
no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la
errónea calificación del recurso.54
2.14. Principio de publicidad.
La actividad y actuación de la Administración es pública, salvo que
ésta u otras leyes la limiten;
Principio de publicidad que en el ámbito administrativo en general,
viene a ser uno de los pilares a partir de que el principio de
publicidad del proceso se rige en uno de los pilares del sistema
democrático, permitiendo un proceso público con todas las
garantías, mucho más aun cuando aquello implica el acceso a la
información administrativa como una herramienta indispensable,
como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de
transparencia y publicidad administrativa.
El contenido del derecho de acceso a la información administrativa
es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades de
54
LINARES, JUAN FRANCISCO, “Derecho Administrativo”, Editorial Astrea, Pág. 348.

la persona que ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los

departamentos, dependencias, oficinas, y edificios públicos; b)
acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o
automatizados bases de datos ficheros; c) facultad del administrado
de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le
afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar
o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e)
derecho a conocer el contenido de los documentos y expedientes
físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones
o copias de los mismos, los cuales se encuentran reconocidos en la
Constitución Política del Estado en el artículo 21 núm. 6), que de
forma clara señala que todos los bolivianos tienen derecho a acceder
a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente
de manera individual o colectiva, a partir del que puede darse lugar
a lo previsto por el artículo 108 núm. 8 del mismo texto
constitucional, procediendo a denunciar y combatir todos los actos
de corrupción.
2.15. Principio de impulso de Oficio.
Este principio se concreta en la necesidad de que la propia
Administración desarrolle por si misma toda la actuación precisa
para que el procedimiento pueda concluir con la resolución de las
cuestiones planteadas en el mismo, sin que tenga que ser intada a
ello por los interesados.
Es así que García de Enterría señala que el principio de oficialidad,
según el cual el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus
trámites, siendo responsabilidad de los titulares de la unidad
administrativa y del personal al servicio de la administración.55
2.16. Principio de Gratuidad.
El principio de gratuidad, de manera general refiere que los
particulares estarán obligados a realizar prestaciones personales o
patrimoniales en favor de la administración pública, cuando la ley
o norma jurídica expresamente lo establezca, empero que de
55
GARCIA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T.R., “Curso de Derecho Administrativo II. Thomson/ Civitas.
Navarra”, Décima Edición, 2006.

ninguna manera debe efectuar pagos, para que la administración

pública, beneficie o de celeridad los trámites pendientes en dicha
instancia, siendo que es obligación de la administración pública
realizar las actividades dentro de su competencia. Lo que significa
que el administrado no debe efectuar ningún pago a los servidores
públicos del INRA, durante la ejecución del proceso de saneamiento,
excepto aquellos que se encuentren previstos por ejemplo en
Saneamiento Simple a instancia de parte, copias legalizadas,
adjudicación, etc.
Al respecto el Tribunal Constitucional, mediante Sentencia
Constitucional 0024/2005, de fecha 11 de abril de 2005 en su ratio
decidendi, establece lo siguiente: El principio de gratuidad de la
justicia no tiene expreso reconocimiento como tal en nuestro
ordenamiento superior, sin embargo corresponde desarrollarlo
según la previsión establecida en el Art. 116. X de la CPE, señalando
que la gratuidad es en esencia, la condición para hacer realidad el
acceso a la justicia en condiciones de igualdad, pues la situación
económica de las partes no puede colocar a una de ella en situación
de privilegio frente a la otra ni propiciar, consiguientemente la
discriminación.
El principio de gratuidad previsto para la administración de
justicia, es aplicable también al procedimiento administrativo, así
lo establecen las normas previstas por el Art. 4 inc. o) de la LPA (…)”.
2.17. Principio de proporcionalidad.
El principio de proporcionalidad es un concepto jurídico de
ascendencia germana. El principal papel que desempeña es el de
criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales
que resulta vinculante para los poderes públicos.
El uso de este principio se ha ido extendiendo al examen de las
intervenciones legislativas, administrativas, judiciales y de los
particulares sobre todos los derecho fundamentales, en el que su
tercer elemento, es decir, la ponderación se ha vuelto casi
imprescindible.
El principio de proporcionalidad está compuesto por tres
subprincipios: el subprincipio de idoneidad, el subprincipio de

necesidad y la ponderación o subprincipio de proporcionalidad en

el sentido estricto. Cada uno de estos subprincipios expresa una
exigencia que toda intervención en los derechos fundamentales
debe cumplir.
Si una medida de intervención en los derechos fundamentales no
cumple las exigencias de estos tres subprincipios, vulnera el
derecho fundamental en el que interviene y, por esta razón debe ser
declarada inconstitucional. Los subprincipios de la
proporcionalidad son invocados ordinariamente de forma conjunta
y escalonada en los fundamentos jurídicos de las sentencias del
Tribunal Constitucional. Por consiguiente, el principio de
proporcionalidad debe ser considerado como un concepto
unitario.56
56
SARMIENTO RAMIREZ – ESCUDERO DANIEL “El principio de proporcionalidad y la defensa de la
Autonomía Local”, Revista de Administración Pública, 162, pp. 145 y ss.

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2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

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2.1. Teoría Clásica

DR. JIMMY CALLE OCHOA 4

4. Coordinar: Ligar, unir, armonizar todos los actos y todos los

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11. Equidad: Los mandos deben tratar a los empleados con

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El máximo de prosperidad para cada empleado significa salarios

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de manera tal que cada obrero trabaje lo mejor y más rápidamente

DR. JIMMY CALLE OCHOA 8

razón ayudan a establecer condiciones que a la larga traerán como

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despistar y engañar a su patrón, por lo cual muchos obreros rectos

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efectuado de acuerdo con leyes científicas, es necesario que haya

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crimen existan, también existirán la pobreza, la miseria y el

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desempeño del cargo, escogiendo siempre al personal más

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relaciones humanas. Se basa en la organización informal, aquella

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las de “desarrollo del ser” hacen referencia al quehacer del individuo

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inspirada para la música debe hacer música, un artista debe pintar,

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2.7. Teoría estructuralista:

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Los representantes de esta teoría son: Herbert Simón, Von

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tanto, se deben evaluar futuras contingencias que afectan a la

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piramidal (niveles de jerarquía) y horizontales o funcionales

DR. JIMMY CALLE OCHOA 21

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errores con el objeto de rectificarlos y evitar su recurrencia. Opera

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dentro de la administración pública solamente10; es decir, que la

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1. DEFINICIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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interorgánicas, interadministrativas y las de las entidades

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realidad de que antes de la revolución, los administradores de

DR. JIMMY CALLE OCHOA 28

Administrativo. Esto se debió a que, en primer lugar, en el año 1806

DR. JIMMY CALLE OCHOA 29

Fallo Blanco. Este fallo consagró el principio consistente en que la

DR. JIMMY CALLE OCHOA 30

asuntos específicos, él era juez común en materia de controversias

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