Suprema Corte de Justicia

Provincia de Buenos Aires

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GIANNUZZI LEDA Y OTROS C/
MUNICIPALIDAD DE ENSENADA S/
INCONST. ORD. 4234/16

AUTOS Y VISTOS:
I. Un grupo de vecinos del barrio El Dique del
Partido de Ensenada, con el patrocinio letrado de los
directores de la Clínica Jurídica en Derechos Humanos y
de la Clínica en Derecho Ambiental, ambas pertenecientes
a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata, promueven la presente
demanda de inconstitucionalidad en los términos de los
arts. 161 inc. 1° de la Constitución provincial y 683 y
sigs. del Código Procesal Civil y Comercial en relación a
la ordenanza 4234/16 dictada por el Concejo Deliberante
de la Municipalidad de Ensenada. Ello, al considerar que
ésta, en tanto deroga las ordenanzas 1829/95 y 2051/97,
infringe los arts. 11, 12 incs. 1 y 3, 28, 36 inc. 8, 56,
57, 193 inc. 1 y 195 de la Constitución local, 5, 16, 28,
41 y 125 de la Constitución Nacional y 1, 2, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10, 11, 18, 19 y 23 de la ley 11.723.
II.1. Los actores relatan que la ordenanza
1829/95 declaró "Áreas Naturales Protegidas" a las costas
del Río de la Plata y sus canales adyacentes en el
distrito, al Parque "Gobernador Martín Rodríguez" y a la
Selva Marginal de Punta Lara, con el fin de conservar los
recursos naturales allí existentes y proteger al medio
ambiente del impacto negativo causado por el uso humano

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de tales espacios, frente a cualquier tipo de

modificación antrópica que se les pudiera realizar,
dejándolos así librados a su evolución natural e
interviniendo sólo en caso de que fuera necesario para
evitar su destrucción o alteración. Para ello, declaró de
interés público el uso de la producción terciaria en
estas áreas y restringió la realización de cualquier tipo
de actividad que dañase la integridad de su ecosistema.
En este sentido, agregan que la ordenanza había
dispuesto la creación de la Secretaría de Conservación y
Protección del Medio Ambiente de la Municipalidad de
Ensenada como organismo de aplicación, el cual debía
tomar inmediata posesión del Área Natural Protegida con
la finalidad de garantizar su inalterabilidad, exigiendo
además que toda acción que se realizara allí dentro
tuviera previamente incorporado un análisis de impacto
ambiental y una etapa de consulta con los sectores que
podían verse involucrados o interesados.
II.2. En punto a la ordenanza 2051/97,
argumentan que su sanción obedeció a la necesidad de
asegurar el efectivo cumplimiento de la anterior, como
consecuencia del alto grado de riesgo ambiental presente
en las áreas protegidas y ante la falta de formación del
organismo de aplicación allí previsto. Así, estableció la
creación del Departamento de Áreas Naturales Protegidas
con sede dentro del predio del Parque "Gobernador Martín
Rodríguez" y cuyas funciones serían las emanadas de la
propia ordenanza 1829/95.
II.3. A su turno, sostienen que la ordenanza
4234/16 -impugnada en autos- se limita a derogar las
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anteriormente mencionadas, dejando sin protección a las

áreas que se encontraban preservadas por la antigua
normativa y con el único propósito de autorizar la
construcción de un tramo de aproximadamente dos
kilómetros de la autopista "Ricardo Balbín", que
atravesará al parque en cuestión.
Para el caso, argumentan que su escueto
articulado debe leerse junto con los considerandos que
llevaron a su sanción:
a) En primer lugar, sostienen que allí el
propio Concejo Deliberante habría dejado en evidencia la
regresividad de la normativa atacada, en tanto reconoce
que las ordenanzas derogadas habían tenido como objetivo
la conservación de ciertas áreas naturales, ahora
desprotegidas;
b) Luego, señalan que la comuna estaría
utilizando su propio incumplimiento como fundamento para
justificar esta abolición, toda vez que allí se afirma
que la normativa protectoria es inaplicable ante la falta
de creación del organismo de control previsto en el art.
4 de la ordenanza 1829/95, omitiendo deliberadamente que
el Departamento de Áreas Naturales Protegidas creado por
la ordenanza 2051/97 se constituyó en el propio parque;
c) Finalmente, detallan que de su simple
lectura se desprendería el alarmante propósito por el
cual se sancionó, al proclamar en su texto que "es dable
destacar la necesidad de derogar la norma hoy vigente, en
cuanto a la necesidad de adecuar la legislación a la
realidad actual de nuestra ciudad; ya que el Municipio de
Ensenada en el año 2000 autorizó la traza definitiva con
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las autoridades viales de la Nación y la Provincia de

continuar con la autopista en el tramo comprendido entre
su bajada y la Ruta Pcial Nº 11, razón por la cual se
debe disponer que atraviese el Parque Gobernador Martín
Rodríguez en el tramo comprendido entre los Caminos
Rivadavia (Ruta Pcial Nº 13) y el Camino Ingeniero Humet
(Ruta Pcial Nº 215) correspondiente a la Parcela 158 e".
II.4. Por otro lado, señalan que la ordenanza
derogatoria debe interpretarse junto con lo que surge del
expediente D-61/16 de la Municipalidad de Ensenada -del
cual se desprende que ya se han otorgado los permisos de
paso correspondientes a los fines de realizar el tramo de
la autopista en cuestión- y con el hecho de que la
Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires ha
declarado la obra de utilidad pública y ya ha expropiado
el conjunto de parcelas necesarias para llevarla a cabo.
A la par, agregan que ésta se encuentra
anteriormente licitada y adjudicada por el Ministerio de
Transporte de la Nación, con intervención de la Dirección
Nacional de Vialidad, mediante Licitación Pública
14/2011.
III. El grupo de vecinos demandantes considera
que la ordenanza impugnada violentaría los principios
vigentes en materia ambiental, como asimismo, sus
derechos a la vida y a la salud (arts. 12 incs. 1 y 3,
28, 36 inc. 8, Const. prov.). Ello, en la inteligencia de
que con el único objetivo de permitir el trazado de una
porción de una autovía en una zona previamente protegida,
se estaría suprimiendo un régimen protectorio mucho más
abarcativo y que comprende otros espacios que se
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encuentran fuera del parque en cuestión.

Se agravian también del hecho de que la
normativa impugnada fue dictada habiéndose omitido la
celebración de una audiencia pública con los habitantes
del barrio, juzgando que se obvió así la necesaria
participación de las personas que se verán perjudicadas
con sus efectos y privadas del único pulmón verde
existente en toda la zona, en clara violación de las
disposiciones constitucionales sobre el tema y al
procedimiento previsto en las leyes 13.569 y 25.675.
Finalmente, estiman que con el dictado de esta
norma, el Concejo Deliberante municipal ha infringido la
doctrina legal que sobre el asunto tienen sentada la
Corte Suprema de Justicia de la Nación y este Tribunal,
citando un conjunto de antecedentes en los cuales se
tutelaron los principios preventivo, precautorio y de
progresividad.
IV. A título cautelar, requieren que se ordene
la suspensión de los efectos de la ordenanza 4234/16
hasta tanto se dicte sentencia definitiva en autos,
afirmando que el daño ambiental que podría generase sobre
el Parque "Gobernador Martín Rodríguez" si se ejecuta la
obra que autoriza la construcción de la autopista, sería
de imposible reparación ulterior.
V. Previo a resolver, el Tribunal ordenó como
medida para mejor proveer la remisión de una serie de
antecedentes al Concejo Deliberante de Ensenada, a la
Subsecretaría de Obras Públicas del Ministerio de
Infraestructura, a la Dirección Nacional de Vialidad y al
Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible
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(OPDS), relacionados con la sanción del precepto

normativo impugnado en las presentes (fs. 92).
VI. A fs. 253/276 compareció el apoderado de la
Municipalidad de Ensenada y contestó demanda. Asimismo,
se opuso al dictado de la medida cautelar peticionada y
solicitó que se cite en calidad de terceros, en los
términos del art. 94 del Código Procesal Civil y
Comercial, al Ministerio de Transporte de la Nación
(Dirección Nacional de Vialidad) y a la Provincia de
Buenos Aires, al considerar que la resolución del caso
puede potencialmente tener implicancias directas en el
ámbito de actuación de los referidos sujetos y en
consecuencia, requirió la suspensión del procedimiento
hasta su comparecencia o hasta el vencimiento del plazo
otorgado a tal efecto.
VII. Por su parte, la actora se notificó
espontáneamente del traslado conferido y se opuso al
pedido de citación efectuado, al entender que no media
relación alguna entre el objeto del presente proceso y
los invocados terceros, en tanto ni la causa ni los
propósitos que dieron lugar al dictado del precepto
cuestionado resultan relevantes a los fines del examen de
su validez constitucional (fs. 287/290).
VIII. En primer término, corresponde dejar
establecido que la pretensión expuesta, prima facie
valorada y dada la índole de los derechos en juego, no
exhibe obstáculos que mellen su aptitud para ser
propuesta en esta litis por medio de la acción originaria
de inconstitucionalidad (arg. arts. 15 y 161 inc. 1°,
Const. prov.; 330, 336, 683 y conc., CPCC; 32, ley
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25.675; doctr. causas I. 1490, "Bargo", sent. de

5-VII-2000; B. 64.464, "Dougherty", sent. de 31-III-2004
y sus citas; I. 3505, "Conciencia Ciudadana", resol. de
24-XI-2004; I. 68.174, "Filón", resol. de 18-IV-2007; I.
71.446, "Fundación Biosfera", resol. de 24-V-2011 e I
73.325, "Colegio de Martilleros", resol. de 19-XII-2018,
e.o.).
Corresponde, entonces, pronunciarse sobre la
solicitud de tutela precautoria articulada por el
demandante.
IX. Cabe aclarar que, en razón del proceso
incoado, sólo han de considerarse los planteos
constitucionales expuestos en la demanda, toda vez que
aquellos de cuño meramente legal, por principio ajenos al
objeto propio de esta clase de contiendas, pueden ser
atendidos en la medida en que evidencian la infracción
constitucional aducida. De lo contrario, se desvirtuaría
la misión esencial que el constituyente ha confiado a la
Suprema Corte en este tipo de causas (doctr. arts. 161
inc. 1°, 166 in fine y 215, Const. prov.; arts. 1, 2, 3,
12 y concs., ley 12.008 -texto según ley 13.101- y causa
I. 68.174, cit.).
IX.1. Este Tribunal ha resuelto en reiteradas
oportunidades que el examen de los requisitos a los que
se halla sujeta la procedencia de las medidas cautelares
es particularmente estricto en el ámbito de la acción
originaria de inconstitucionalidad, atento a la
presunción de constitucionalidad de la que gozan las
ordenanzas municipales (doctr. causas I. 68.276, "Empresa
de Transportes 25 de Mayo”, resol. de 21-IX-2005; I.
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68.174, "Filón”, resol. de 18-IV-2007; I. 72.269,

"CEAMSE", resol. de 6-XI-2012; I. 73.607, "Spadone",
resol. de 22-XII-2015; I. 74.061, "Romay", resol. de
4-V-2016; I. 72.454, "Defensor del Pueblo", resol. de
4-VII-2018 e I. 75.538, "Wal-Mart Argentina S.R.L.",
resol. de 26-IX-2018, entre otras).
Por excepción, y en el entendimiento de que la
tutela preventiva no exige un examen de certeza sobre la
existencia del derecho pretendido sino sólo acerca de su
verosimilitud (art. 230, inc. 1°, CPCC; doctr. causa I.
71.446, cit., e.o.), pues la finalidad del instituto
cautelar no es otra que atender a aquello que no excede
del marco de lo hipotético (doctr. causas B. 63.590,
"Saisi", resol. de 5-III-2003, I. 72.634, "Frigorífico
Villa Olga SA", resol. de 30-IV-2014 e I. 73.986, "Cámara
de Concesionarios de Playa del Partido de Villa Gesell",
resol. de 22-XII-2015, e.o.), ha acogido solicitudes
suspensivas en casos en que el cumplimiento de la norma
impugnada pueda generar un perjuicio grave para el
derecho o interés invocado (doctr. causas I. 3521,
"Bravo", resol. de 9-X-2003 y sus citas e I. 68.183, "Del
Potro", resol. de 4-V-2005, e.o.) y por cierto, cuando de
la apreciación de las circunstancias se advierte que el
planteo formulado por quien objeta la constitucionalidad
de la norma posee una seria y consistente apariencia de
buen derecho (doctr. causa I. 74.061, "Romay", resol. de
4-V-2016 y sus citas).
De esa manera, se impone considerar sobre la
base de tales criterios los extremos requeridos por la
ley procesal (arg. arts. 230, 232 y concs., CPCC)
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inherentes a la petición cautelar, sopesando la

concurrencia de éstos en el asunto traído a conocimiento
del Tribunal.
IX.2. Teniendo en cuenta el contenido de la
norma impugnada, la que sencillamente deroga el régimen
de conservación que el propio municipio había dispuesto
sobre ciertas "Áreas Naturales Protegidas" mediante dos
ordenanzas anteriores, resulta verosímil la alegación
efectuada en la demanda en punto a la concreta
probabilidad de vulneración del art. 28 de la Carta
local.
La circunstancia de que, por regla, no sea
pertinente alegar una infracción constitucional frente a
la reforma de preceptos generales, ni la existencia de un
derecho adquirido al mantenimiento de ese tipo de normas
(legales o reglamentarias) o a su simple inalterabilidad
(CSJN, Fallos 326: 1442; 327:2293; 5002; 329:976; 1586;
333:108; 2222; entre muchos otros), en modo alguno
implica convalidar, en asuntos como el aquí examinado, la
juridicidad de toda modificación regulatoria, cualquiera
fuere su contenido, pues por esa vía podría comprometerse
el medio ambiente y la salud de la comunidad, afectando
el interés público implicado en su tutela constitucional
(arts. 41, Const. nac.; 28, Const. prov.). Desentenderse
de los efectos que sobre la población pueda provocar la
iniciativa de reformas normativas como ésta, se exhibe,
al menos en esta instancia inicial, reñido con el
principio de progresividad vigente en la materia (conf.
art. 4, ley 25.675; CSJN Fallos: 329:2316; doctr. causas
I. 71.446, cit.; I. 70.771, "Rotella", resol. de
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28-III-2012; I. 72.669, "Picorelli", resol. de 24-IX-2014

e I. 72.760, "Asociación para la Protección del Medio
Ambiente y Educación Ecológica 18 de octubre", resol. de
28-X-2015, e.o.) que, al tiempo que procura la mejora
gradual de los bienes ambientales supone que los
estándares de protección vigentes o actualmente logrados,
no sean sustituidos por otros, inferiores u
ostensiblemente ineficaces.
Para más, si bien no está vedado al municipio
adecuar sus normas territoriales en función de nuevas
decisiones públicas, ello supone un examen global y una
justificación razonable de los cambios introducidos,
extremos que, en principio, no lucen satisfechos en el
proceso de formación de la ordenanza cuestionada (doctr.
causa I 70.249, "Bornic", resol. de 29-VI-2016).
Tal como afirma el grupo de vecinos afectados,
la única razón por la que se suprimió la protección de la
que gozaban todas las áreas señaladas en el art. 1 de la
ordenanza 1829/95 -las costas del Río de la Plata y sus
canales adyacentes en el distrito, el Parque "Gobernador
Martín Rodríguez" y la Selva Marginal de Punta Lara- es
la de habilitar el trazado de una parte de la autopista
"Ricardo Balbín" en uno de estos espacios. De este modo,
la supresión del sistema integral de tutela del que
gozaban varias zonas protegidas, al menos prima facie
valorada, se muestra inexplicablemente excesiva, poniendo
objetivamente en riesgo los derechos garantizados por el
artículo 28 de la Constitución provincial.
IX.3. De otro lado, la procedencia de este tipo
de tutela provisoria exige la concurrencia de una
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situación de peligro en la demora (arts. 195, 230, 232 y

concs., CPCC). En tal sentido, es preciso indagar tanto
el gravamen que podría producirse si la ordenanza
cuestionada fuera declarada inconstitucional como aquél
que resultaría de la paralización temporal de los efectos
de dicho acto, en el supuesto de arribarse a una
sentencia adversa a la pretensión (doctr. causas B.
65.158, "Burgués", resol. de 30-IV-2003; I. 3.521, cit.;
e I. 68.183, cit.).
En este terreno, la prevención tiene una
importancia superior a la que se otorga en otros ámbitos,
ya que la agresión al medio ambiente se manifiesta en
hechos que pueden provocar por su mera consumación un
deterioro cierto e irreversible, de tal modo que permitir
su avance y prosecución puede conllevar una degradación
perceptible de la calidad de vida de los seres humanos.
En virtud de ello, tratándose del posible gravamen o
afectación del ambiente, la ponderación del peligro debe
efectuarse a la luz de los principios preventivo y
precautorio, propios de la materia ambiental, ínsitos en
la cláusula del art. 28 de la Carta local y consagrados
expresamente en el art. 4 de la ley 25.675.
Pues bien, el margen concreto de apreciación de
este recaudo viene dado en el caso por la quita de
protección efectuada junto con las autorizaciones y
gestiones realizadas por el municipio y la provincia, que
dan cuenta del inminente inicio de la obra vial que
atravesaría el Parque "Gobernador Martín Rodríguez" y,
con ello, de la necesidad de adoptar este tipo de medidas
precautorias.
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A la par, esas alteraciones -y las que podrían

generarse a raíz de futuras habilitaciones, no sólo en
dicho espacio, sino también en el conjunto de áreas
despojadas de su anterior protección- son fenómenos que
resultan difíciles de ser reparados in natura. De este
modo, se verifica la concurrencia del riesgo de una
incidencia negativa en el entorno ambiental, extremo que
amerita la concesión del remedio cautelar (art. 230 inc.
2, CPCC).
Este examen provisional de los hechos no se
altera por las constancias de los antecedentes e informes
remitidos como medida para mejor proveer, toda vez que de
ellos no surgen elementos suficientes para avalar el
rechazo del remedio cautelar. Así, la declaración de
impacto ambiental emitida por el Organismo Provincial
para el Desarrollo Sostenible (OPDS) al momento de
declarar apto el proyecto de obra presentado, no hizo
ningún tipo de ponderación ni consideración acerca de la
tutela que la ordenanza derogada brindaba sobre el parque
en cuestión.
X. En suma, teniendo en cuenta la naturaleza de
la acción intentada, la índole de los derechos en juego y
la vigencia de los principios rectores en materia
ambiental citados (arts. 41, Const. nac.; 28, Const.
prov. y 4, ley 25.675) corresponde disponer la suspensión
de los efectos de la ordenanza 4234/16 dictada por la
Municipalidad de Ensenada, hasta tanto se dicte sentencia
definitiva en autos (arts. 204, 230, 232, y concs.,
CPCC).
A los fines del cumplimiento de lo así
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ordenado, previa caución juratoria de la accionante (art.

199, CPCC), líbrense oficios por Secretaría a los que se
adjuntará copia de la presente resolución.
XI. Sentado lo principal, corresponde abordar
el pedido efectuado por la parte demandada mediante el
cual solicita la comparecencia del Estado Nacional y la
Provincia de Buenos Aires en el presente juicio.
La citación de un tercero obligado es un
instituto de aplicación restrictiva y excepcional, que
tiene como característica esencial la posibilidad de
traer al proceso a aquel a cuyo respecto se considere que
la controversia le es común (doctr. causas CSJN, Fallos
310:937; I. 1624, "Lecce de Valacco", resol. de
22-II-1994; B. 66.759, "Farro", resol. de 13-IX-2006 e I.
72.269, "CEAMSE", resol. de 6-V-2015); es por ello que
sobre quien solicita la citación pesa la carga de
acreditar que se trata de alguno de los supuestos que
autorizan a disponerla (CSJN, Fallos 313:1053; 318:2551 y
320:3004).
Así, por ejemplo, se citó en calidad de tercero
a las cajas de previsión social para profesionales en los
supuestos en los que se planteó la inconstitucionalidad
de la ley que las rige (cfr. causas I. 2123, “Pérez de
Vargas”, resol. de 3-II-1998 e I. 2798, “Alonso”, resol.
de 21-IV-2004, e.o.); se admitió la intervención de la
Caja de Jubilaciones, Subsidios y Pensiones para el
Personal del Banco de la Provincia de Buenos Aires ante
la impugnación del régimen que ésta administra (ver por
todas, causa I. 73.320, providencia de 27-VIII-2014) o se
citó a quienes habían sido objetiva, personal y
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directamente beneficiados por las normas cuya

constitucionalidad se ponía en tela de juicio (cfr. causa
I. 2033, “Ferro”, resol. de 31-VIII-2011).
Ahora bien, en el sub examine, tanto de las
constancias acompañadas en autos como de las
manifestaciones vertidas por el Municipio en su
contestación de demanda, surge prima facie que el
resultado del pleito puede afectar intereses propios del
Estado Nacional y la Provincia de Buenos Aires.
Esto, a la luz de los alcances de la norma
cuestionada, que ha sido dictada –según se alega- con el
objeto de otorgar un permiso de paso a través del Parque
"Gobernador Martín Rodríguez" a favor del Ministerio de
Transporte –Vialidad Nacional-, a fin de realizar la obra
denominada "Enlace Autopista Buenos Aires La Plata con
Ruta Provincial N°11" (Licitación Pública N° 14/11), la
cual fuera declarada de utilidad pública y sujeta a
expropiación por resolución 449/99 de la Dirección de
Vialidad provincial.
En consecuencia, si bien el ámbito de
conocimiento reservado a esta vía reside en la discusión
sobre la validez constitucional de la ordenanza 4234/16
–considerada en abstracto-, se advierte que la potencial
declaración que sobre ella recaiga podría tener
implicancias directas en el desarrollo y ejecución de la
referida obra, cuyos sujetos responsables no coinciden
con aquél que sancionó el precepto impugnado.
Por consiguiente, a los efectos de evitar el
planteo de futuras nulidades y con suspensión de los
términos procesales, cítase en calidad de terceros al
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Estado Nacional y la Provincia de Buenos Aires, para que

comparezcan a estar a derecho bajo apercibimiento de
extender a su respecto los efectos de la cosa juzgada
(conf. arts. 34 inc. 5 "b", 36 inc. 2, 89, 94 y 95,
CPCC).
Por ello, la Suprema Corte de Justicia
RESUELVE:
I. Decretar la suspensión, hasta tanto se dicte
sentencia definitiva en autos, de los efectos de la
ordenanza 4234/16 de la Municipalidad de Ensenada (arts.
204, 230, 232 y concs., CPCC).
A los fines del cumplimiento de lo así
ordenado, previa caución juratoria de la accionante de
responder por los daños y perjuicios que la medida
pudiese ocasionar en el supuesto de haberla pedido sin
derecho (art. 199, CPCC), líbrense oficios por Secretaría
a los que se adjuntará copia de la presente resolución.
II. Citar en calidad de terceros al Estado
Nacional y a la Provincia de Buenos Aires, para que en el
término de quince días comparezcan a estar a derecho bajo
apercibimiento de extender a su respecto los efectos de
la cosa juzgada, manteniéndose en suspenso el desarrollo
del proceso hasta su comparecencia o hasta el vencimiento
del plazo otorgado para ello, excepto en cuanto respecta
a la medida cautelar decretada en el punto anterior
(conf. arts. 89, 94 y 95, CPCC).
Regístrese y notifíquese.

Suscripto y registrado por el actuario, en la ciudad de

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La Plata, en la fecha indicada en la constancia de la

firma digital (Ac.SCBA 3971/20).

Registrada bajo el Nº

‰8Oè=è"s7‚IŠ
REFERENCIAS:

Funcionario Firmante: 07/07/2020 19:45:06 - SORIA Daniel Fernando

Funcionario Firmante: 18/08/2020 16:15:32 - KOGAN Hilda - JUEZA

Funcionario Firmante: 01/09/2020 17:11:31 - TORRES Sergio Gabriel -

JUEZ

Funcionario Firmante: 04/09/2020 15:34:49 - PETTIGIANI Eduardo Julio -

JUEZ

Funcionario Firmante: 04/09/2020 19:35:50 - MARTIARENA Juan Jose -

SECRETARIO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA

‰8Oè=è"s7‚IŠ
244700290002832398

SECRETARIA DE DEMANDAS ORIGINARIAS - SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA

NO CONTIENE ARCHIVOS ADJUNTOS

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