la guerra de los lugares

La colonización de la tierra
y la vivienda en la era de las finanzas

raquel rolnik
La guerra de los lugares
La colonización de la tierra y la vivienda
en la era de las finanzas

Raquel Rolnik

Santiago de Chile Buenos Aires

2021
Rolnik, Raquel
La guerra de los lugares. La colonización de la tierra y la vivienda en la era de las
finanzas / Prólogo de Ana María Vásquez Duplat - 1a ed. - Ciudad Autónoma de
Buenos Aires: El Colectivo; Santiago de Chile: LOM Ediciones, 2021.
464 p. ; 22 x 15 cm. - (Chico Mendes / Ciudades futuras)

ISBN 978-987-8484-08-2

1. Derecho a la Vivienda. 2. Finanzas. 3. Colonialismo.

CDD 363.51

Título original: Guerra dos Lugares

Edición original por Boitempo (Brasil)
© 2015, Raquel Rolnik
© 2015, edición original editada por Boitempo (Brasil)
© 2017, edición en castellano editada por LOM ediciones (Chile)
© 2018, edición en castellano editada por Descontrol Editorial (Barcelona)
© 2020, edición en castellano editada por Descontrol Editorial (Barcelona)

Edición, corrección y maquetación original: Descontrol Editorial / www.descontrol.cat

Adaptación en la maquetación para actual edición: Editorial El Colectivo
Ilustración de tapa: Diego Abu Arab
Diseño de tapa: Natalia Revale
Traducción: Ana Laura Granero
Traducción post-facio: Gerard Pérez

Este libro se publicó con el apoyo a la traducción de FAPESP

NUMERO DEL PROCESO: 2016/06530-0

Editorial El Colectivo LOM ediciones

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deral de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ). El contenido de la publicación
es responsabilidad exclusiva de lxs autorxs, y no refleja necesariamente posiciones de la FRL.

IMPRESO EN BUENOS AIRES, ARGENTINA

A los maestros Gabriel Bolaffi, Lúcio Kowarick,
Warren Dean y David Harvey.

Para Teresa y Eugenia,

las dos puntas del lazo de fuerza y amor
que une a las Rolnik.
 Índice

Prólogo
Finanzas sin techo, especulación sin fronteras .................... 11

Presentación ...................................................................... 21

Primera parte

Financiarización global de la vivienda ........................... 29

Escenas de comienzos del siglo xxi................................. 31
La transmisión de la deuda de los Estados
a los individuos y las familias:
el sistema de hipotecas................................................... 47
La exportación del modelo............................................ 95
Las medidas postcrisis: ¿más de lo mismo? .................. 123
El modelo de subsidios a la demanda........................... 133
Microfinanciación: la última frontera,
o cómo hacer financiables las barracas.......................... 151

Segunda parte

Los sin lugar o la crisis global
de inseguridad de la tenencia....................................... 165
Introducción............................................................... 167
 From enclosures to foreclosures:
del ejército de reserva a la reserva de tierras
en la era de la financiarización..................................... 181
Informal, ilegal, ambiguo: la construcción
de la transitoriedad permanente................................... 195
La propiedad privada, los contratos y
el lenguaje globalizado de las finanzas.......................... 223
Unlock land values, inseguridad de la tenencia
en la era de los grandes proyectos................................. 251

Tercera parte

Financiarización en los trópicos:

vivienda y ciudad en el Brasil emergente...................... 289
Introducción............................................................... 291
Mi Casa Mi Vida y
la financiarización de la vivienda en Brasil................... 313
En la frontera de la expansión del
complejo inmobiliario-financiero................................. 343
Lo viejo y lo nuevo en la política urbana brasileña......... 385

Notas finales

Porosidades, resistencias y
la quiebra del consenso................................................ 391

Post-facio

La explosión del arrendamiento residencial y
las nuevas fronteras de la financiarización
de la vivienda............................................................... 401

Agradecimientos.............................................................. 427
Referencias bibliográficas................................................. 435
 Prólogo
Finanzas sin techo,
especulación sin fronteras
Por Ana María Vásquez Duplat

“¿Cómo se atreve esta mujer brasileña a venir aquí a evaluar la política

habitacional del Reino Unido?”. Así decide Raquel Rolnik introducir
provocativamente su libro, y así inicio este prólogo; porque es una buena
invitación para la lectura de esta obra que se mete de lleno, y con una
claridad magnífica, en la maquinaria que el poder ha instalado en todos
los rincones del planeta para lograr que la vivienda deje de ser un derecho
tangible y se convierta en un activo financiero.
Este libro, indispensable para entender la crisis habitacional de profundas
dimensiones a escala mundial, sus análisis están impregnados de una
mirada anticolonial, anticapitalista y antipatriarcal que aporta elementos
fundamentales para los debates urbanos. La propia Raquel, en otra de
sus exposiciones, insiste en que la ocupación es la acción de resistencia
por excelencia; este libro es una acción de resistencia en tanto ocupación
del territorio de la producción de conocimiento que hegemónicamente
ha estado liderado por varones provenientes del centro del pensamiento
mundial. Raquel Rolnik ha usurpado este terreno para entregarnos,
desde las entrañas de la periferia geográfica y de género, una riquísima
cartografía sobre el control de la producción de la ciudad a manos de las
finanzas globales.
Este mapamundi avanza en varios asuntos claves. Entre ellos, explicita
cómo las finanzas globales han construido el imperio del modelo de
la casa en propiedad comprada a través del crédito hipotecario, como
respuesta dominante para resolver el acceso a la vivienda de todos los

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12 | raquel rolnik

sectores socioeconómicos; y los métodos para incorporar como clientes

al circuito del mercado privado de la vivienda, a las familias de ingresos
medios-bajos y bajos que, en otros tiempos, eran atendidos por el Estado
a través de programas netamente sociales. Los detalles que proporciona
a lo largo de los capítulos, nos permite construir un rompecabezas que
esclarece las lógicas de las ciudades de hoy, en donde la vivienda dejó de
ser un lugar de reproducción de la vida digna para pasar a ser lugar de
interconexión de distintos ámbitos estratégicos para el sistema financiero.
Algunas piezas: la transformación de cuidadanxs a clientes; el paso de la
vivienda como derecho a campo de inversión y reserva de valor; el sueño
de la casa objeto para vivir que ha sido reemplazado por la de casa servicio
habitacional para resguardar valor; y el surgimiento de una nueva relación
de las familias con la macroeconomía a través del endeudamiento privado.
Raquel aprovecha su trayectoria, los relatos escuchados, los caminos
recorridos y las problemáticas repetidas que ha observado alrededor del
mundo, para responder si atravesamos, o no, “otro de los varios ciclos
históricos de expansión territorial y desposesión, que una vez más amplía
las fronteras como forma de crear un nuevo ajuste espacial para el capital”.
Después de desglosar minuciosamente sus hallazgos concluye que a lo
que asistimos es a una nueva relación del capital con el espacio, en la que
“expulsión y desposesión aparecen como una especie de efecto colateral
de una nueva geografía, basada en el control de activos”. Este proceso
de acumulación privada por desposesión de bienes públicos es lo que
denominamos como extractivismo urbano1. Rolnik, si bien no plantea
los análisis bajo este concepto, lo desarrolla con amplia claridad y otorga
nuevos y acabados argumentos para entender, con toda su complejidad,
las formas actuales de reproducción del capital globalizado en las ciudades;
y los vínculos entre la transformación de los paradigmas económicos y la
fabricación de espacios urbanos.
El modelo de desarrollo extractivista de las ciudades y el desentrañamiento
de los mecanismos por medio de los cuales las finanzas han colonizado el suelo
urbano y la vivienda, son claves para entender y atender las problemáticas
y desigualdades urbanas, en tanto resultado de un modelo de desarrollo
determinado y planificado. Pensar lo urbano en clave de extractivismo
permite indagar fenómenos concretos y nos abre la posibilidad de ver esos
fenómenos a través de la lupa del modelo económico que los produce. Sin
embargo, esta indagación no resulta posible si no entendemos los andamiajes
 Prólogo | 13

institucionales, los mecanismos del mercado, las tipologías de política

pública desarrolladas, las estrategias de estigmatización y criminalización
de esas “otredades” expulsadas y excluidas; y las construcciones discursivas
que han posibilitado que el neoliberalismo globalizado, controlado por
el sistema financiero, usurpe dramáticamente los territorios urbanos y
traspase la puerta de nuestras casas.
Editar La guerra de los lugares. La colonización de la tierra y la vivienda en
la era de las finanzas, en este tiempo y espacio resulta, más que pertinente,
urgente. Argentina, no escapando a las matrices de planificación urbana
comandadas por las grandes inversiones financieras, ha expandido el
modelo de la ciudad neoliberal en todos sus centros urbanos. La ciudad
de la emergencia social, económica y sanitaria para amplios sectores de la
población, lejos está de ser una excepción; y la crisis habitacional, que ya
era evidente, quedó develada en su más dramática expresión durante la
pandemia. En Argentina la principal evidencia que dejó el Covid-19 es que,
por lo menos, un tercio de la población padece necesidades habitacionales
que hacen impracticables el aislamiento preventivo y las pautas de higiene
básicas para enfrentar la pandemia. En el marco de esta crisis el gobierno
argentino implementó medidas transitorias que benefician a un amplio
conjunto de la sociedad: la suspensión de los desalojos, la extensión de los
contratos de alquiler que vencieran durante el período de protección y el
congelamiento del precio. La pandemia también sacó a la luz la centralidad
de políticas que no deberían ser excepcionales si se reconoce la verdadera
dimensión de las problemáticas habitacionales que padece la sociedad.
Con el aterrizaje del neoliberalismo, durante los primeros años de la
década del 90, se iniciaron en Argentina los procesos más bruscos de
reforma al sistema institucional y financiero de la vivienda, orientados a
instaurar un nuevo rol de Estado ya no como productor de viviendas, sino
como facilitador del mercado y promotor del sector privado en materia de
construcción y distribución de vivienda. Estas reformas impusieron metas
que implicaron la reducción de las funciones del Estado como pauta de
austeridad fiscal; centrarse en facilitar la participación del sector privado en
el mercado de la vivienda y abandonar progresivamente la oferta directa y
su financiamiento2. A partir de allí se fue desarrollando paulatinamente el
proceso de privatización-mercantilización-financiarización de la vivienda
y el hábitat al que asistimos en la actualidad y que encuentra hoy a 3,8
millones de familias con carencias habitacionales en la Argentina.
14 | raquel rolnik

La cuestión de los servicios básicos también ilustra este proceso. En

los últimos 30 años Argentina ha transitado de un sistema estatal de
prestación a uno de privatización o concesión, sometido a la lógica del
capital privado. Este país, productor de gas y petróleo, ha permitido que
la energía pierda absolutamente su naturaleza de bien público vital para
pasar a ser entendida como neta mercancía. Aun en las ciudades más ricas,
no está garantizado el acceso a todos los servicios públicos. En pleno siglo
xxi donde se debate en el mundo el acceso justo e igualitario a internet y
telefonía, en los barrios populares de la Argentina se sigue peleando por
condiciones mínimas de dignidad habitacional como tener agua, luz o un
sistema básico de desagote de desperdicios. A pesar del alza permanente de
las tarifas que obligan a que las empresas prestadoras realicen inversiones
para que las familias accedan a los servicios, la respuesta del Estado en la
última década vino vía mercado y finanzas. El microcrédito se instaló como
política pública ofreciendo a través de entidades bancarias créditos para
la construcción de, por ejemplo, redes domiciliarias de gas natural3; y en
el caso de la electricidad aparecieron los medidores de luz prepaga, en los
que cada familia compra exclusivamente y de manera previa una cantidad
de kilowatts específica4. Servicios solo para quienes puedan pagarlos.
Los mapamundis que se arman y desarman en La guerra de los lugares
permiten comprender los procesos de colonización financiera de las ciudades
argentinas. En las urbes locales, donde además el precio del suelo y la
vivienda está dolarizado, ya no se produce y compra vivienda como bien
de uso y para atender el déficit habitacional existente, sino como activo
principal, como fondo de inversión y resguardo de los ahorros y ganancias
de los sectores sociales de mayor ingreso. En las ciudades argentinas crecen
los porcentajes de vivienda ociosa. Una porción enorme de las viviendas
que se construyen no son habitadas; permanecen vacías como objeto de
transacción, especulación o resguardo de capital. Y así, bajo este fenómeno,
sigue creciendo el desfasaje de la oferta privada y la demanda que permite
que el mercado inmobiliario continúe incrementando el valor de la tierra
y la vivienda.
La persistencia del fenómeno de gente sin casa (caso extremo del
déficit habitacional) y casas sin gente (forma explícita de la especulación
inmobiliaria) es el fracaso latente de dejar en manos del mercado el acceso
a la vivienda. Las desigualdades habitacionales en los centros urbanos se
han amplificado con el corrimiento del Estado que incluso no solamente
 Prólogo | 15

ha abandonado su rol de productor y garante principal de la vivienda, sino

que además fue reduciendo las regulaciones al mercado privado al tiempo
que construyó andamiajes normativos e institucionales para facilitar la
obtención de ganancias al real estate y darle un lugar privilegiado en el
diseño y planificación de nuestras ciudades.
La ciudad de Rosario se encuentra asfixiada entre el monocultivo de
soja, cuya expansión ya toca los límites de la ciudad, y la especulación
inmobiliaria, cuyos beneficiarios son los propios capitales del pool sojero.
Córdoba se ha convertido en ícono del antiguo paradigma de radicación
de villas con una marcada política de relocalización de asentamientos
informales hacia las afueras de la ciudad, coincidente con inversiones
estratégicas para la “puesta en valor” de barrios pericentrales que han generado
gravísimos procesos de expulsión, segregación y gentrificación5. Bariloche
padece el impacto que los desarrollos inmobiliarios asociados al turismo
han tenido sobre la dinámica inmobiliaria de la ciudad. Los apropiadores
de las montañas para fines turísticos son los mismos que intervienen
en el diseño urbano y poseen el dominio sobre los grandes proyectos
habitacionales que se desarrollan en la ciudad6. El Área Metropolitana de
Buenos Aires es territorio de disputa permanente entre los ricos que se
autoexpulsan del centro urbano para construir barrios cerrados en suelo
bien localizado, y miles de familias de ingresos medios-bajos y bajos que,
expulsados por el encarecimiento constante del precio de la tierra y la
vivienda, ocupan suelo periférico disponible y construyen asentamientos
informales. Peleando por ese suelo, ricos y pobres combaten a diario por
el espacio en el conurbano bonaerense.
La Ciudad de Buenos Aires, paradigma del extractivismo urbano,
merece un apartado mayor. Esta ciudad se ha convertido en un artefacto
privado diseñado a imagen y semejanza de los deseos del mercado
inmobiliario-financiero. Aquí, siguiendo nuevamente los desarrollos que
el libro presenta, “el poder político se funde perfectamente con el poder
económico, implantando una forma de gobernabilidad que amolda la
ciudad de una manera consensuada según los deseos y las necesidades
de las élites económicas, políticas y culturales”. Por tres lustros, Buenos
Aires ha estado gobernada por adalides de la entrega de los bienes públicos
al mercado financiero e inmobiliario; por artífices de reformas legales y
nuevos marcos normativos escritos con la pluma de los grandes capitales
nacionales y transnacionales.
16 | raquel rolnik

Hace más de 70 años que la Ciudad de Buenos Aires tiene la misma

población, sin embargo, durante los últimos 15 años se construyeron 30
millones de metros cuadrados, en su mayoría vivienda de lujo y como
producto de la especulación inmobiliaria. Aun cuando no crece la cantidad
de población y se construye sin parar, la cantidad de familias que viven en
las villas creció en un 60% y el Censo Popular7, realizado en 2019, confirma
que más de 7.000 personas viven en la calle. ¿Para qué y para quién se
construye? ¿Por qué a pesar de lo construido la informalidad habitacional
sigue creciendo? Porque, como dice Saskia Sassen, lo que se construye
no importa como vivienda sino como objetos de inversión de excedente.
En este período, la ciudad fue reversionada alrededor de distritos
económicos, 5 millones de metros cuadrados de tierra pública han sido
entregadas a privados; y un nuevo Código de Planeamiento Urbano
emergió para construir la base legal que permitirá consolidar un ciclo de
terror liderado por el mercado especulativo. El Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires explícitamente plantea que este nuevo Código viene a
subsanar un gran problema: “en 200 años se construyeron 104 millones de
metros cuadrados en una ciudad con un potencial de 220 millones”8. Esta
ciudad es la que habla, la concebida para que el desarrollador que lo desee
encuentre metros cuadrados extra. Una bolsa de valor para el mercado.
Se ha confeccionado una maquinaria muy sofisticada para esta entrega
ilimitada de bienes públicos a las empresas privadas. Aplicando recursos,
que rayan en la corrupción, el gobierno local gasta millones de dólares en
marketing y publicidad oficial para consolidar la “ciudad marca” y ampliar
el consenso social pro mercado que permitió la penetración del sistema
financiero en las políticas urbanas. El mercado, en todo su esplendor,
ha sido validado como corrector de las imperfecciones ocasionadas por
el Estado que, fruto de este mismo constructo discursivo, es concebido
como ineficiente, ineficaz y costoso. Los sentidos sobre la ciudad ideal y
el modelo a instaurar se consagran de la mano de la fabricación minuciosa
de estigmas territoriales, dibujados alrededor de la inseguridad y la
expansión del narcotráfico. Las políticas de seguridad y lucha contra las
drogas apuntan en una sola dirección: los barrios del sur de la ciudad, las
villas, las personas migrantes y las juventudes excluidas. Transformadas las
poblaciones pobres en criminales, usurpadoras y transgresoras del orden
urbano se crean “desiertos” imaginarios, tierras de nadie, donde el capital
no solamente puede, sino que debe entrar a ordenar y limpiar territorios.
 Prólogo | 17

Ausencia de regulaciones para evitar el aumento del precio de tierras e

inmuebles que promueve la especulación inmobiliaria; cambios institucionales
de zonificación y de la normativa urbanística; grandes inversiones públicas
en infraestructuras para valorizar tierras adquiridas por privados a precios
bajos; porciones de plazas y parques entregados al mercado para apertura
de negocios; creación de distritos o polos económicos libres de impuestos
y copados de beneficios crediticios para crear el modelo de ciudad atractiva
para las inversiones; concesiones irregulares; y usurpaciones VIP legalizadas,
son la hoja de ruta de la Buenos Aires neoliberal que se completa con las
poblaciones más pobres convertidas en clientas del mercado inmobiliario e
ingresadas al mercado financiero. A través de proyectos de reurbanización
de villas y asentamientos, financiados por la banca internacional, cientos
de viviendas populares construidas por décadas con los ahorros y el trabajo
autogestivo de las familias han sido demolidas e intercambiadas por un
título de propiedad y una hipoteca de al menos 30 años. Con los pobres
integrados a este circuito, el imperio del modelo de la casa en propiedad
comprada a través del crédito hipotecario se afianza a la perfección.
Urbanización por deudas.
A pesar de los matices y rasgos particulares de cada ciudad, otro
fenómeno es habitual en los centros y periferia urbanas del país: el desalojo.
Cara latente de un modelo urbano en el que la vivienda ha perdido
absolutamente su calidad de derecho a manos de una mercantilización
que se expande hasta el paroxismo, el desalojo ha sido moneda común
en las urbanidades argentinas en las noches de la dictadura y en los días
de la democracia. Incluso en tiempos de pandemia y vigentes normativas
prohibitorias del desalojo, miles de familias fueron expulsadas violentamente
y las retroexcavadoras aparecieron en escena para arrasar lo construido.
A medida que la policía avanza con un desalojo, la población también
avanza no solamente con la ocupación de otros suelos para darse un
derecho que le ha sido sistémicamente negado, sino con la organización
popular. Con la profundización del modelo de extractivismo urbano al
que aludíamos antes, se presenta un proceso que podríamos denominar
como de urbanización de las luchas. Distintas asambleas, movimientos
sociales, piqueteros, feministas, organizaciones de base y otros actores
históricamente más apuntalados a la lucha por el trabajo y el salario, han
tomado la reivindicación de la vivienda, el derecho a la ciudad y el hábitat
digno como ejes de reivindicación en sus resistencias.
18 | raquel rolnik

La organización popular argentina entiende que el capitalismo de hoy no

es posible superarlo sin disputar la vivienda –material y simbólicamente–,
en tanto se reconoce es uno de los nuevos y más atractivos campos de
expansión del capital globalizado. En el marco de esta disputa la función
social de la vivienda, el derecho a la ciudad y el urbanismo feminista se
apuestan en las calles con las banderas en alto para pelear el control de
los territorios en esta guerra de y por los lugares sobre la que nos habla
Raquel Rolnik. Esta, la de los conflictos e insurgencias urbanas, es otra de
las cartografías que se trazan en el correr de los capítulos y el tema central
al que la autora dedica las notas finales de este libro.
La lectura de La guerra de los lugares. La colonización de la tierra y la
vivienda en la era de las finanzas resulta prioritaria en tiempos donde el
capital financiero continúa con su férrea decisión de colonizar y hacer
rentables todos los resquicios habitables del planeta, incluidas las ciudades
argentinas donde millones de familias siguen resistiendo la penetración
del neoliberalismo globalizado. Raquel nos plantea que “los resultados
del «ballet fantástico» de la financiarización de la vivienda, en su versión
hipotecaria –un stock desvalorizado de casas vacías, así como una enorme
presión en el mercado privado de alquileres también resultante de un
«stock» de personas sin casa en propiedad y sin alternativas para acceder
a la vivienda–, pueden ser interpretados, en términos schumpeterianos,
como un proceso de destrucción creativa”. El libro ofrece un desnudo de
este ballet, de este proceso de destrucción creativa. Siguiendo las palabras
de la propia autora, es un mapamundi sobre el abandono del “concepto de
vivienda como un bien social y el de la ciudad como un artefacto público”.
Si de un proceso judicial se tratara, las páginas a continuación resguardan
las pruebas globales, los casos in situ, indagatorias a víctimas y testigxs, y
las resistencias que en distintas latitudes se han levantado frente al crimen
premeditado que el capital ha cometido contra el derecho a la vivienda.
 Prólogo | 19

Notas Prólogo
1 Ana María Vásquez Duplat (Comp.), Extractivismo urbano, debates para una construcción colectiva
de las ciudades. Buenos Aires, Editorial El Colectivo, 2017
2 Guadalupe Realini et al., «La política habitacional en Argentina. Una mirada a través de los institutos
provinciales de vivienda», Documento de trabajo No. 181, Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), mayo de 2019. Disponible en: <https://www.
cippec.org/wp-content/uploads/2019/06/181-CDS-DT-La-pol%C3%ADtica-habitacional-en-Argen-
tina-Granero-Bercovich-y-Barreda-junio-2016-2.pdf>
3 <https://www.argentina.gob.ar/habitat/procrear/mejoramientos-gas>
4 <https://www.infobae.com/sociedad/2019/06/08/medidores-de-luz-prepagos-cuales-son-y-como-
funcionan-las-apps-que-permiten-comprar-energia/>
5 Ana Falu y Alejando Luis Brunelli Giorgis, «El acceso a la vivienda en alquiler en Córdoba capital.
Un análisis desde el derecho a la ciudad y la perspectiva de género», Hábitat y Sociedad (ISSN 2173-
125X), núm. 12, Universidad de Sevilla, noviembre de 2019, pp. 29-42. Disponible en: <https://
institucional.us.es/revistas/habitat/12/Hys12-mon02.pdf>
6 Tomás Guevara, Pablo Marigo, Eugenia Cavanagh, «Grandes proyectos urbanos y conflictos socioam-
bientales en San Carlos de Bariloche, Argentina», Ciudad y Territorio Estudios Territoriales (CyTET),
53(208), 2021, pp. 503-518. Disponible en: < https://doi.org/10.37230/CyTET.2021.208.12>
7 < https://proyecto7.org/acciones/censo-popular-de-personas-en-situacion-de-calle/2o-censo-popu-
lar-de-personas-en-situacion-de-calle/>
8 < https://www.reporteinmobiliario.com/nuke/carpeta/nuevo-codigo-planeamiento.pdf>
 Presentación

«¿Cómo se atreve esta mujer brasileña a venir aquí a evaluar la política

habitacional del Reino Unido?». Con estas palabras reaccionaron los
miembros del Partido Conservador británico, en el poder desde 2010,
cuando presenté mis observaciones como relatora especial de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) para el Derecho a la Vivienda Adecuada,
al finalizar mi visita oficial a aquel país en el año 2013.
Mi visita al Reino Unido tuvo lugar cuando se cuestionaba y rechazaba
una de las propuestas del programa de gobierno para la austeridad fiscal
y la reforma del sistema de welfare [bienestar social]. Bajo el pretexto de
ajustar el stock disponible de vivienda pública de alquiler al tamaño de
las familias, la medida popularmente conocida como bedroomtax [tasa de
habitación] aplicaba un recorte en los subsidios de alquiler [housingbenefits]
para individuos en edad activa moradores de casas o pisos de esa categoría
que tuvieran «habitaciones de más». La reacción provino, en su mayoría, de
aquellos que se habían visto directamente afectados por los recortes y que
ya se organizaban en movimientos locales y se articulaban a nivel regional y
nacional con el fin de oponerse y luchar para que fuera suprimida. Provino
también de los líderes de partidos de la oposición y de otros movimientos
que estaban en contra de la desarticulación progresiva de la política de
bienestar social británica, así como de algunos sectores de la prensa. La
presencia de una relatora de la ONU dedicada al tema de la vivienda
desde el punto de vista de los derechos humanos le iba como un guante a
la campaña anti-bedroomtax: entre los afectados se encontraban individuos
y familias que vivían situaciones límite. Eran los más pobres, enfermos

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22 | raquel rolnik

mentales, locos, personas con discapacidad física, que con esa política
perderían la estabilidad, la seguridad y la garantía de una vida digna que
el sistema público de bienestar les proporcionaba.
Hasta el momento de su concreción, la visita de la relatora de la ONU
al país era vista por el gobierno como un mero ritual diplomático necesario
para reafirmar su colaboración con el sistema de derechos humanos de la
ONU. Ante el impacto inesperado, la reacción del Partido Conservador fue
descalificar a la relatora, cuestionando su autoridad e intentando caracterizar
la visita como una suerte de instrumentalización del sistema ONU por parte
de los partidos de oposición. En verdad, esta sería la táctica utilizada por el
gobierno para enfrentar a cualquier relator que escuchara y se hiciera eco
de las voces de quienes estaban sufriendo retrocesos en las políticas que se
ocupaban de su derecho a la vivienda, ya que las posibilidades de moverse
a casas o pisos más pequeños casi nunca existían o implicaban el desarraigo
de las personas de los territorios donde habían construido sus proyectos de
existencia. Por entonces –pasados ya algunos meses de la implementación
de la política–, la mayoría de los afectados luchaba por permanecer donde
estaba a pesar de los recortes en sus housing benefits, lo que acarreaba un
empeoramiento de sus condiciones de vida, como alimentación, salud,
calefacción, etcétera.
Sin embargo, la reacción de los conservadores británicos no era únicamente
contra una relatora de la ONU que criticaba una política del gobierno, sino
contra una «mujer brasileña» que, proveniente de un país «subdesarrollado»,
que se caracteriza por la existencia de favelas y otras modalidades habitacionales
degradantes, tenía la osadía de afirmar que las reformas recientes en el
sistema británico de apoyo a la vivienda social implicaban un retroceso
y violaban el derecho a la vivienda de los destinatarios. La operación de
descalificación que tuvo lugar, orquestada principalmente desde el campo
mediático, pondría en evidencia el trastorno que mi visita ocasionó.
Para empezar, una expert en vivienda proveniente de la periferia
del mundo no debería salir de su lugar –sea cual sea el pensamiento
y la acción abocados a superar lo que desde el Norte Occidental, el
«centro del mundo», se define como incomplitud o atraso del proyecto
modernizador de la sociedad y del territorio «de los países del Sur»–.
Inmersos en la geopolítica de la división internacional del trabajo de
producción del conocimiento, los teóricos y los creadores de las políticas
del «Tercer Mundo» o «mundo no desarrollado» deben restringirse a sus
 presentación | 23

propios contextos. Sometidos a la lógica dominante del desarrollismo,

esos contextos no son considerados formaciones sociales y políticas
singulares, sino ejemplos de la fallida y de la incompletud de proyectos
de construcción de los Estados nación que deberían reproducir.
En segundo lugar, en la geopolítica del sistema mismo de derechos
humanos, los países europeos, en términos generales, son reconocidos como
aquellos que mejor incorporan esa dimensión en sus políticas, asegurando
las libertades civiles y políticas y sistemas más o menos universalizados de
garantías sociales, mientras que los del «Tercer Mundo» son, en general,
los que concentran las más graves violaciones. En el área específica de los
derechos económicos, sociales y culturales, defendidos principalmente por
países no desarrollados, la disputa en el campo diplomático gira en torno de
la cooperación internacional, o sea, de la demanda para la transferencia de
recursos de los países ricos a los países pobres para que estos promuevan el
desarrollo económico y social de sus territorios y poblaciones, rompiendo
así con su «atraso». Reside ahí, por lo tanto, no sólo un refuerzo mimético,
sino también una identificación de las condiciones más precarias desde el
punto de vista de esos derechos con el llamado «mundo subdesarrollado».
Pocas veces la falta de respeto al derecho a la vivienda en el centro económico
del mundo –América del Norte, Europa y Japón– fue una pauta relevante
para el CDH (Consejo de Derechos Humanos de la ONU); la denuncia
permanente de las condiciones de vida de los gitanos en toda Europa es
una excepción en este sentido.
Al observar violaciones en el campo del derecho a la vivienda, mi visita
al Reino Unido (la última realizada durante mi mandato), así como la que
hice a los Estados Unidos (una de las primeras), producía, también en este
campo, un trastorno.
Al contrario de lo que pensaba el Partido Conservador británico, mi
visita al Reino Unido no estuvo motivada por la campaña anti-bedroomtax,
sino por una hipótesis de investigación, formulada a lo largo de los seis
años de mi cargo como relatora. Esta hipótesis se convirtió en una base
para la construcción de una narrativa a gran escala sobre los procesos de
transformación de las direcciones y sentidos de las políticas habitacionales
que se están desarrollando en el mundo.
Apenas había asumido el mandato junto al CDH, cuando los efectos
de la crisis financiero-hipotecaria comenzaron a repercutir en el mundo.
Desde los Estados Unidos, en primer lugar, y más tarde desde España y
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otros países, llegaban relatos de individuos y familias que estaban perdiendo

sus casas, noticias sobre el colapso de un sistema financiero globalizado,
fuertemente presente en la producción del espacio construido, incluso en la
vivienda. Intentando entender las razones de la crisis, comencé a investigar
el origen del proceso de financiarización de la vivienda. Escogí ese tema
como uno de los ejes principales de investigación y acción del mandato,
con la intención de observarlo en las misiones, durante las working visits
y en los cuestionarios dirigidos a los países. En 2009 presenté mi primer
informe sobre el tema. En 2012, después de haber realizado misiones en
Estados Unidos, Kazajistán, Croacia, Israel y en el Banco Mundial, y de
haber visitado España, donde pude observar el tema desde diferentes ángulos
y lugares, presenté un segundo informe.
Esas incursiones reforzaron la hipótesis de que estamos presenciando los
impactos de la construcción de la hegemonía ideológica y práctica de un
modelo de política pública habitacional basada en la promoción del mercado
y del crédito habitacional para adquisición de la casa en propiedad; y de
que dicho modelo se desparramó por el mundo a la velocidad electrónica
de los flujos financieros. Asimismo, con la intención de profundizar la
elaboración de esa hipótesis, en 2013 decidí realizar la última misión de
mi mandato en el Reino Unido, sin duda uno de los epicentros donde se
formulaban la teoría y la práctica de la transmutación de la vivienda en
activo financiero.
Además de la financiarización de la vivienda, en las misiones y actividades
para mi informe pude comprobar procesos masivos de desalojo relacionados
con la implementación de grandes proyectos y con contextos de reconstrucción
posteriores a desastres naturales. Una visita a Haití, meses después del
terremoto de 2010, así como las misiones en las islas Maldivas y en
Indonesia (alcanzadas por el tsunami de 2004), me permitieron observar
de cerca situaciones extremas de vulnerabilidad socioambiental, en las
cuales las relaciones previas de tenencia son determinantes para definir –o
bloquear– derechos. A partir de esas visitas, y de tres informes dedicados
al tema, pude formular la hipótesis de que la hegemonía de la propiedad
individual escriturada y registrada en escribanía sobre todas las demás formas
de relación con el territorio habitado constituyó uno de los mecanismos
poderosos de la maquinaria de exclusión territorial y desposesión en
marcha en el contexto de grandes proyectos, ya sean de expansión de la
infraestructura y desarrollo urbano, ya sean de reconstrucción posdesastres.
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En el lenguaje contractual de las finanzas, los vínculos con el territorio se

reducen a la unidimensionalidad de su valor económico y a la perspectiva
de rentabilidades futuras, para las cuales la garantía de la perpetuidad de
la propiedad individual es una condición. De esta forma, se enlazan los
procesos de expansión de la frontera de la financiarización de la tierra y de
la vivienda con los desalojos y desplazamientos forzados.
De todos los grandes proyectos urbanos que se desarrollaban durante mi
mandato, pude acompañar y observar especialmente los impactos que la
organización de megaeventos deportivos tuvo sobre el derecho a la vivienda:
la Copa del Mundo de la Federación Internacional de Fútbol (FIFA) y los
Juegos Olímpicos del Comité Olímpico Internacional (COI). El trabajo
se inició a partir de las denuncias de desalojos que recibimos de personas
y organizaciones de Pekín, sede olímpica en 2008, y de África del Sur, país
sede de la Copa del Mundo de 2010. Al mismo tiempo, en 2007 Brasil fue
anunciado como futura sede de la Copa del Mundo, realizada en 2014, y
la ciudad de Río de Janeiro, de los Juegos Olímpicos en 2016. Dediqué
un informe a este tema, que fue presentado al CDH en 2010, y comencé
a observar y acompañar in loco el proceso en Brasil, visitando las ciudades
sede y compartiendo reflexiones con afectados y amenazados por desalojos,
intelectuales y activistas que en aquel año comenzaban a organizar los
Comités Populares de la Copa.
Al observar en los territorios la sumisión del conjunto de las formas de
existir a una única forma, así como la colonización que hacen de ellos las
finanzas en diferentes Estados nación, quedó expuesto el gran protagonismo
de los gobiernos en la conducción de este proceso. En cada una de las
situaciones observadas, el Estado va produciendo sus márgenes –tanto la
hipoteca subprime estadounidense como la informal de las ciudades del
«Tercer Mundo»– para, acto seguido, «destrabar» sus activos territoriales,
ampliando las fronteras del mercado.
Aunque el mandato de la relatoría estuviera estructurado por la gramática
institucional de los derechos humanos, con sus pactos, foros, legislaciones
y resoluciones, para mí fue imposible dejar de vivir esa experiencia como
urbanista. Asimismo, consideraba que, dadas mis limitaciones en el campo
disciplinario jurídico, debería utilizar al máximo mi conocimiento sobre
la temática de la vivienda y de la ciudad a fin de «traducir» los mensajes
al léxico de las políticas públicas y del pensamiento crítico actual sobre
lo urbano e intentar ampliar las esferas en las cuales ese asunto se debate.
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De esta manera, aunque los informes temáticos y de las misiones que

presenté en la ONU hayan constituido la base principal del material empírico
y de las referencias bibliográficas de este estudio, sobre todo en la primera
y segunda parte del libro, es importante destacar que esos documentos
fueron originalmente redactados en el lenguaje técnico de los derechos
humanos y con un formato predefinido. En la presente obra, en cambio,
los informes se han liberado de los apremios diplomáticos y formales para
servir de fermento a la reflexión que presento.
La propiedad inmobiliaria [real estate] en general y la vivienda en particular
configuran una de las más nuevas y poderosas fronteras de la expansión del
capital financiero. La creencia de que los mercados pueden regular el destino
del suelo urbano y de la vivienda como forma más racional de distribución de
recursos, combinada con productos financieros experimentales y «creativos»
vinculados a la financiación del espacio construido, hizo que las políticas
públicas abandonaran el concepto de vivienda como un bien social y el de
ciudad como un artefacto público. Las políticas habitacionales y urbanas
renunciaron a la función de distribuir la riqueza, bien común que la sociedad
coincide en dividir o proveer a aquellos que tienen menos recursos, para
transformarse en mecanismo de extracción de ingresos, ganancia financiera
y acumulación de riqueza. Este proceso derivó en la desposesión masiva de
territorios, en la creación de pobres urbanos «sin lugar», en nuevos procesos
de subjetivación estructurados por la lógica del endeudamiento, además de
haber ampliado significativamente la segregación en las ciudades.
Tomando los años 1980 como punto de partida y la crisis financiera
iniciada tras el estallido de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos
en 2007 como primer colapso internacional de gran magnitud, el libro
ofrece un panorama global del proceso iniciado en las últimas décadas por
las finanzas globales para colonizar el suelo urbano y la vivienda. La obra
muestra en su recorrido los enlaces y conexiones de los procesos que ocurren
simultáneamente en las ciudades globales del norte, sur, este y oeste.
Las dos primeras partes corresponden a la narrativa a gran escala a la
que me referí al comienzo de este texto. Se trata de un «rompecabezas» de
las políticas de vivienda en sus relaciones con la política urbana, al mismo
tiempo emplazadas en las economías políticas de los países y desplazadas
de ellas, conformando un mapamundi. En la primera parte, considerando
la evolución de la política habitacional de varios países, intento entretejer
los hilos de una trama a través de la cual el modelo de la casa en propiedad
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adquirida vía crédito hipotecario se transformó en el paradigma dominante.

Busco, incluso, presentar las formas específicas y sentidos sociopolíticos
que este nuevo paradigma asume en diferentes contextos.
Los mecanismos a través de los que se están dando procesos globales de
desposesión de los más pobres y vulnerables se describen en la segunda
parte del libro. Utilizando tanto ejemplos de contextos de reconstrucción
postdesastres o de preparación para acoger megaeventos como de políticas
de suelo y urbanas que han sido implementadas en diversos países, intento
relacionar la crisis global de la inseguridad de la tenencia con el avance
del complejo inmobiliario-financiero y su impacto sobre el derecho a la
vivienda en las ciudades.
En la tercera parte, se retoman los mismos procesos esbozados en el
rompecabezas global para describir e interpretar la trayectoria brasileña en
el período. Se observa y comenta la colonización de la tierra y de la vivienda
a la luz de la evolución reciente de la política habitacional y urbana en el
país. El período abordado corresponde al proceso de redemocratización, el
que contó con un movimiento por la reforma urbana, con una actuación
institucional creciente en la medida en que los partidos políticos en el
campo de la izquierda ganaron participación en todos los niveles de los
poderes legislativo y ejecutivo. En el mismo período, el movimiento global
que describimos en las dos primeras partes también ocurre en Brasil.
En cierta forma, la tercera parte del libro revisita mi trayectoria de
militancia, acción profesional y reflexión sobre la ciudad brasileña durante ese
período, ya que a lo largo de esos años viví la política habitacional y urbana
del país. Formé parte del Movimiento por la Reforma Urbana, actué junto
a partidos y gobierno, y soñé con la utopía del derecho a una ciudad para
todos. Escribir esa parte del libro fue para mí mucho más que un ensayo
de aplicación teórico-metodológica de las hipótesis desarrolladas en las dos
partes previas en el contexto específico de la economía política de Brasil;
fue para mí una especie de elaboración del luto por las derrotas sufridas y
un intento por comprender la complejidad del momento presente. Pero
una vez más está en juego un desplazamiento: de protagonista implicada
en la construcción de las políticas en el limitado interior de la realpolitik
brasileña a la honestidad intelectual de la investigadora y activista.
Para concluir, en las notas finales registro las porosidades y resistencias
de los procesos globales que acabé de describir, retomando las escenas de
resistencia y protesta que abren cada una de las partes del libro. La ciudad,
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colonizada por las finanzas, explota en insurgencias, conflictos y violencia.

Una vez más se trata de procesos globales y al mismo tiempo profundamente
locales de disputa por los territorios –la guerra de los lugares anunciada por
el título del libro, que simultáneamente cuestiona las políticas y prefigura
otros mundos urbanos posibles–.
No tengo dudas de que gozar del privilegio de poder observar el mundo
durante seis años desde mi puesto de relatora especial de la ONU para el
Derecho a la Vivienda Adecuada, mandato para el cual fui designada por el
CDH en 2008, fue fundamental para que osara romper con el provincialismo
y el nacionalismo metodológicos al que nosotros, investigadores de lo
urbano situados en las márgenes de la producción intelectual del mundo,
estamos sometidos –condenados a producir reflexiones circunscriptas al
universo «nacional» o, cuando mucho, en nuestro caso, latinoamericano.
Pero cuando vi mi fotografía estampada en el Daily Mail, tabloide
conservador sensacionalista inglés, como si fuera el retrato de una hechicera
africana practicante de rituales y proveniente de las favelas putrefactas de
Brasil, tuve la certeza de que, concluido el mandato de la relatoría, este
libro tenía que ser escrito y publicado de inmediato.