NOCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAS

DIFERENTES ESCUELAS ORIGINARIAS.

INTRODUCCIÓN

El acto administrativo como expresión directa del Derecho Público se deriva de la evolución
de sistemas jurídicos autoritarios donde los monarcas modificaban las situaciones subjetivas
de los súbditos ejerciendo su poder de imperio dejando casi de lado el interés colectivo.

Según la doctrina patria el acto administrativo puede definirse como toda manifestación de
voluntad de carácter general o particular emanada de los órganos y entes del estado en
ejercicio de una potestad administrativa , legislativa o jurisdiccional, asimismo se considera
como tal la declaración de voluntad de los órganos Poder Legislativo y Judicial en ejercicio de
funciones administrativas, incluso legislativas para el último poder.

La presente investigación se centra en precisar los antecedentes de la teoría del acto

administrativo, desde sus inicios en la Revolución Francesa hasta su transformación en
diversos países del mundo, paseando específicamente por Alemania e Italia, para culminar
con las preceptos que más han influido en nuestro derecho administrativo venezolano.

El objetivo primordial consiste en identificar los distintos aportes que efectuaron las escuelas
europeas a la concepción del derecho administrativo nacional como hoy es conocido, así como
conocer aquellos aspectos ajenos a nuestro ordenamiento que resulten interesantes a los
fines de sopesar esos modelos jurídicos primigenios con el sistema legislativo nacional como
base para la consecución de los fines del estado a través de la actividad administrativa.

En atención a ello, la presente monografía se ha estructurado en un orden lo más cercano

posible a la ocurrencia de la construcción del derecho administrativo, ubicando en primer
lugar a la nación de Francia, para luego continuar con Alemania, Italia y Venezuela, revisando
básicamente la reseña histórica del derecho en cada una de esos Estados, la concepción de la
función administrativa, características relevantes, el acto administrativo propiamente dicho
su clasificación y premisas fundamentales.
NOCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAS DIFERENTES ESCUELAS ORIGINARIAS.

1.-LA DOCTRINA FRANCESA.

1.1.-Antecedentes de creación. 
La doctrina del Derecho Público coincide en ubicar el origen de la noción de acto
administrativo en Francia, con el principio de la separación de poderes. En efecto, al triunfar
la Revolución Francesa en el año de 1789, se produjo una circunstancia histórica que se
convirtió en el fundamento de la jurisdicción administrativa e indirectamente del mismo
derecho administrativo. Esa circunstancia fue la desconfianza de los hombres de la revolución
hacia los Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los organismos encargados de
administrar justicia en esa época. Además la teoría de la tridivisión de los poderes en ramas
diferentes y separadas, hizo pensar que las labores jurisdiccionales debían estar
completamente separadas de la administración. En consecuencia, mediante textos de
carácter legal, se prohibió a los jueces, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse en los asuntos
de la administración. 

Ley 16-24 de agosto de 1790, estableció que “las funciones judiciales son y continuarán
siendo separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de
prevaricato, inmiscuirse de ninguna manera en las operaciones de los cuerpos administrativos,
ni citar ante ellos los funcionarios de la administración por razón de sus funciones".
(http://www.zur2.com/fcjp/112/cosimina.htm)

En ese mismo sentido la ley del 16 Fructidor, año III, prohibió a los tribunales conocer los
actos de la administración de cualquier especie que ellos fueren. Sin embargo, esta
prohibición tenía graves consecuencias, ya que la Administración no tendría un juez que
juzgara su conducta, y los gobernados no tenían una autoridad ante la cual pudiesen dirigir
peticiones en caso de que la Administración actuase ilegalmente. Ante esta situación se
estableció la institución de la administración-juez, según la cual, las reclamaciones contra la
Administración eran resueltas por ella misma. Fue así como, mediante la Constitución de
1799, obra de Napoleón, se creó el Consejo de Estado como una imitación, en algunos
aspectos al antiguo Consejo del Rey, distinguiéndose entre sus funciones el de consulta,
contenciosas y de casación, además, de preparar los proyectos de decisiones que debía tomar
el Jefe de Estado. De igual forma, se crearon en los departamentos los Consejos de
Prefectura con la función de asesorar al prefecto en la misma forma que el Consejo de Estado
lo hacía respecto del Jefe de Estado.
Ahora bien, en materia de conflictos administrativos se presentaba el fenómeno de la "justicia
retenida", en el sentido que si bien los organismos asesores estudiaban el caso y proponían la
solución, el jefe del ejecutivo "retenía" el poder de tomar propiamente esa decisión. En
efecto, con el fin de separar la asesoría en materia de conflictos de todos los demás aspectos,
se creó dentro del Consejo de Estado una comisión contenciosa, encargada de centralizar
todos los asuntos contenciosos que eran presentados al Consejo de Estado. Siendo así, y a
pesar de que la justicia administrativa seguía retenida en manos del jefe del ejecutivo,
empezó a considerarse que en la práctica quien administraba justicia era el Consejo de
Estado, ya que el Jefe de Estado sólo se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que
éste le proponía. Ese auge del Consejo de Estado trajo como consecuencia que mediante Ley
del 24 de mayo de 1872, se le reconociera carácter jurisdiccional y se instalara el sistema de
justicia delegada. Con la justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo quien tomaba las
decisiones, sino que ellas correspondían directamente al Consejo de Estado, haciéndolo "en
nombre del pueblo". Igualmente, en ese momento se creó el Tribunal de Conflictos, con el fin
de resolver las dudas que se presentaran referidas a la competencia entre los tribunales
comunes y los tribunales administrativos, es decir, se creó claramente el sistema de la
"dualidad de jurisdicciones". Así las cosas, y a partir de la separación de los poderes del
estado y el advenimiento de un conjunto de normas diferentes que regula la actividad de la
administración con los particulares, se da origen a la noción de acto administrativo.
Siendo así, la primera definición doctrinaria de acto administrativo surge, bajo el famoso
Repertorio del jurista MERLIN, como “… una resolución, una decisión de la autoridad
administrativa, o una acción, un hecho de la administración que tiene relación con sus
funciones” (Vid.http://www.usa.edu.co/postgrados/material_derecho_administrativo/
Colomb3.doc) 

1.2.-Criterios referenciales para delimitar la competencia de los Tribunales Administrativos y

los Judiciales.
1.2.1.-Actos de Potencia Pública: El criterio Instrumental para delimitar la competencia de
los tribunales judiciales, llego a precisar que no debe considerarse que escapan de pleno
derecho a la competencia judicial, los actos emanados de la administración o toda operación
cumplida por ella, sino solamente a los actos que se relacionan al ejercicio de la potencia
pública, aquí ya no prevalece el principio de igualdad entre la Administración y el individuo,
sino el principio de autoridad, que viene a ser el derecho de mandar de una parte y el deber
de sumisión de la otra.
El tratadista Stassinopoulos, define la potencia pública, como aquellos actos por los cuales los
órganos dan ordenes a los ciudadanos y que por su naturaleza no pueden ser dictados por
personas privadas. Los actos que la Administración cumple en virtud de ese conferimiento
son: las órdenes, prohibiciones, sanciones, los derechos que se otorgan, en fin son todos
aquellos actos que llevan la marca de un poder propio.
El tratadista francés Edourd Laferriere, señalaba que la prohibición hecha a los Tribunales
para conocer de los actos de potencia pública, comportaba una excepción, y es que esta
prohibición no se aplica, a menos en parte a los Actos Reglamentarios, ya que son actos
administrativo de una naturaleza particular, cuya anulación no deja de pertenecerle a las
autoridades administrativas, pero sobre los cuales los tribunales judiciales pueden
excepcionalmente determinar el sentido y apreciar su legalidad cuando son llamados a
asegurar una sanción penal. Aquí la competencia Judicial no deriva de la naturaleza del acto
sino de los derechos que le son inherentes al ejercicio de la justicia penal. 
1.2.2.-Actos de Gestión: Fueron identificados como aquellos que la Administración cumple en
su calidad de gerente y de intendente de los servicios públicos, son actos que no necesitan
ningún uso del poder del Estado, incluye los contratos celebrados por la administración para
asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, subasta de propiedad pública, en fin
todos los actos de gestión, que podrían ser cumplidos por personas privadas. En los actos de
gestión el interés público los motiva, pero la potencia pública no intervine para nada.
Esta distinción servía de línea de demarcación entre el Derecho Público y el Privado y, al
mismo tiempo determinaba la competencia de los Tribunales Jurisdiccionales y
Administrativos. Después de una larga evolución un nuevo elemento fue finalmente utilizado,
que es la noción de servicio público.
El doctrinario Stassinopoulos, explica que la conjunción de la potencia pública y la noción de
servicio público deben estar íntimamente relacionadas en razón de que si la potencia pública
ha sido conferida al Estado para realizar sus fines, esta potencia pública debía acompañarse a
todos los actos del Estado. Se debe concluir que la potencia pública acompaña a todo acto del
Estado que se refiera al funcionamiento de un servicio público cualquiera, aunque éste no
ejerza de manera manifiesta la potencia pública.
1.3.-La Escuela del Servicio Público o Escuela de Burdeos y su fundador León Duguit.
Al referirse al acto administrativo Duguit, recuerda que sólo hay tres categorías de actos
jurídicos: i.-los actos-regla, aquellos que son creados con la intención de que se produzca una
modificación en las reglas de derecho, ejemplo: los reglamentos; ii.-los actos condición, esto
es, todo acto que determina a un individuo una norma que anteriormente no le era aplicable,
ejemplo: el matrimonio; iii.-los actos subjetivos, cuando se produce a cargo de un sujeto una
obligación especial, concreta e individual que no había sido creada por el derecho objetivo; el
tipo por excelencia de acto subjetivo es el contrato.
Los primeros de las categorías actos-reglas forman el contenido de la función legislativa. Los
actos-condición y los actos- subjetivos forman los de la función administrativa. De modo que
la definición de los actos administrativos son todos los actos subjetivos y todos los actos
condición elaborados o dictados por un órgano o un agente público.
Duguit hace referencia a los servicios públicos de esta manera: se está de acuerdo en dar el
nombre de actos administrativos a todas las operaciones de orden material que son hechas
para asegurar el funcionamiento de los servicios públicos. Estos actos entran en el contenido
de la función administrativa considerada desde el punto de vista jurídico, es decir actos
cumplidos por el agente público con la intención de que, como consecuencia, se produzcan un
efecto de derecho. Los actos de orden material que realizan los agentes públicos para
asegurar el funcionamiento de los servicios públicos son innumerables: entre ellos se destaca:
las operaciones militares, marítimas, los trabajos públicos, los actos materiales de ejecución
sobre las personas y las cosas. En cuanto a los actos administrativos son los que presentan
caracteres jurídicos, es decir, actos cumplidos por el agente público con la intensión de que,
como consecuencia, se produzca un efecto de derecho. Termina diciendo este autor que la
mayor parte de los actos administrativos no son verdaderas ejecuciones de leyes, por ejemplo
cuando un Ministro celebra un contrato en nombre del estado, no se ve cual ley es la
ejecutada, el Ministros sólo actúa dentro de los límites de la competencia que le otorga la
Ley. 

1.4.-Maurice Hauriou y sus ideas.

Para Hauriou el derecho administrativo francés es un derecho de equidad basado en 1a
prerrogativa de la Administración, lo que explica de la siguiente manera:
Es un derecho de equidad en el mismo sentido que el derecho de equidad ingles, por
diferenciarse del derecho común en sus orígenes y principios, en sus orígenes, por proceder
de la concesión del gobierno, mientras que la ley común surge de la voluntad popular, en sus
principios porque se inspira en ideas sociales distintas de la estricta justicia distributiva,
basada en la prerrogativa de la administración, porque regula las relaciones entre la
Administración y los administrados, admitiendo entre las dos partes una desigualdad
fundamental, reconociendo que la Administración está sustraída al derecho común y
concediéndole jurídicamente privilegios. Señala a su vez, que todos los países que gozan de
prerrogativas legales poseen un autentico derecho Administrativo

Manifiesta que la originalidad del régimen administrativo francés es que la idea de servicio se
haya unido al poder ejecutivo, manteniéndose cerrada por el principio de la separación de
poderes. Casi al final de su existencia Hauriou afirma que el régimen administrativo, francés
tiene dos nociones fundamentales: primero, el servicio público como la obra a realizar por
parte de la Administración pública y segundo, el poder público como medio de realización.

2.- LA DOCTRINA ALEMANA

2.1. Antecedentes (Origen y fundadores)
El Derecho administrativo alemán nace alejado del derecho administrativo francés por
cuanto, no fue originado por una crisis violenta del Estado y de la sociedad, sino del fruto de
una lenta transformación ocurrida en cada uno de sus territorios. En cada período se observó
criterios jurídicos de antiguas concepciones que fueron superadas progresivamente, en este
sentido, se observa que de una época a otra varían las concepciones acerca del alcance de los
fines del Estado.
Según Fleiner el Derecho germánico de la edad media no hizo diferencia entre el Derecho
Privado y el Derecho Público, pues estas facultades emanaban de un derecho de igual
naturaleza. En este sentido se indica lo siguiente: 

“A comienzos del siglo XVI, en el naciente Estado policía, el ius politae concedió al príncipe el
derecho y la obligación de obviar con su autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de
los ciudadanos, con lo cual se empezó a otorgar un poder absoluto al príncipe, pues los
nuevos fines del Estado autorizaron al príncipe a intervenir en la vida de los ciudadanos,
intervención que en sus orígenes no tenía, en principio, ninguna limitación legal.” 

Para remediar tal situación se desarrolló la Doctrina del Fisco, la cual se destacó por el
intento de lograr la protección jurídica para el súbdito frente a los actos soberanos de la
autoridad. En resumen, dicha doctrina implicó el sometimiento de la administración a ley
común y a la jurisdicción ordinaria.

Forsthoff expresa lo siguiente:

“…allí donde hay Estado, hay administración, y allí donde hay administración hay derecho
administrativo y, por tanto, siempre que haya ciencia del derecho, hay también ciencia del
derecho administrativo…”

En Alemania la justicia se organizó con independencia del príncipe, pero tanto la

administración como la jurisdicción estaban por debajo de la legislación que se constituyó en
el poder supremo del Estado, imponiendo normas que vinculaban jurídicamente a la
administración. En el transcurso del siglo XIX se crearon los tribunales contenciosos
administrativos, siendo ésta una jurisdicción administrativa independiente de las autoridades
gubernativas, la cual se encarga de juzgar a la administración si lesiona los derechos de los
particulares, por tanto, en esta época nace el Derecho administrativo en Alemania.

Algunos de los tratadistas del Derecho Administrativo Alemán son los siguientes:

2.2. La Concepción de Otto Mayer

Define el acto administrativo como aquella decisión que corresponde a la autoridad
administrativa y que determina frente al súbdito en un caso concreto lo que ha de ser
derecho para éste. Este es el concepto más restringido de acto administrativo. Abarca los
actos de autoridad administrativa con carácter impositivo, excepción hecha de los
Reglamentos. 

Este doctrinario expresa que el gobierno comprendía la actividad total del Estado y motivado
a la evolución de éste, la legislación, la administración y la justicia se han ido separando de
su eje central.

En este sentido, la primera en separarse es la justicia, la cual esta definida como la actividad
del estado y mediante el poder público se mantiene el orden jurídico, esta actividad
pertenece a los tribunales encargados de la aplicación del derecho civil y del derecho penal.
Igualmente expresa que la justicia no sólo está sometida a la jurisdicción propiamente dicha
sino también a la jurisdicción voluntaria.

La legislación se separa con la formación del derecho Constitucional. Afirma Mayer que existe
una distinción entre la ley formal y ley material. La primera que es la forma Constitucional la
cual es destinada a producir la regla del derecho y, por tanto, servirá para la generalidad de
los actos. La ley material en cambio se reconoce por la forma de emisión del acto, por cuanto
poseen características del acto administrativo; entre éstos se destacan los Reglamentos y las
Ordenanzas. 

Definiendo así a los reglamentos como aquellos actos administrativos establecedores de

derecho, por cuanto regula jurídicamente una pluralidad de casos. En la Monarquía absoluta,
para establecer si un acto está inmerso en la definición de Reglamento, habría que examinar
cada caso, por cuanto existía un desconocimiento de la naturaleza jurídica del acto que se
trataba.

En este orden de ideas, las Ordenanzas se definen como actos de la administración, las cuales
se encuentran distinguidas de la ley formal. El Estado absoluto y la ciencia política de la
época se reservan el término de ley para la autoridad suprema del Estado; así, las ordenanzas
comprenden las disposiciones de carácter general decretadas por los órganos delegados por el
Monarca, lo cual no se cumplía en un sentido estricto, no obstante cuando se cumplía, la ley y
las ordenanzas coincidían por el simple hecho de proceder de órganos que gozaban de
competencia tanto legislativa como ejecutiva. 

2.3. La Teoría de Georg Jellinek 

Este autor señala que la doctrina alemana ha rechazado la teoría llamada la división de los
poderes del Estado, en la que a cada poder correspondía una función específica del estado,
tal como estaba concebida por Montesquieu. De este modo, en lugar de la teoría de la
división de los poderes, la doctrina alemana adopta la teoría de la división de las funciones.

Conforme a esta doctrina el Estado puede manifestarse cuando crea reglas abstractas que
necesitan de una actividad que las haga realizar o cuando actúa de manera inmediata y
directa sobre los problemas que le competen, de acuerdo con las normas abstractas o dentro
de los límites que las mismas establecen. 

En este sentido, se pueden establecer dos funciones en el Estado que son: 

1. Función Normativa
2. Resolución de los problemas determinados y concretos, mediante actividades
individualizadas dirigidas hacia ese fin.

Asimismo, esta teoría expresa que desarrolla tres funciones materiales del Estado:

1. La Legislación, la cual establece normas jurídicas abstractas que regulan una pluralidad
cosas.
2. La jurisdicción determina en casos individuales el derecho incierto o cuestionado.
3. La Administración, es la que resuelve problemas concretos de acuerdo a normas jurídicas o
dentro de los límites de ésta. Se indica además que la administración es la actividad del
Estado y por tanto, queda separada de la legislación y la justicia. 
Las funciones formales son ejercidas por los órganos legislativos, judiciales y administrativos,
pero las funciones materiales no se corresponden con los mismos órganos. Así la
administración, en sentido formal tiene una potestad reglamentaria de la cual participa en la
legislación material. Los órganos legislativos no se limitan a la función legislativa, sino que
además participan en ciertos actos administrativos realizados en forma de ley, además de
actividades y funciones administrativas que acompañan a la legislación en sentido material.
Igualmente, los tribunales ordinarios ejercen funciones administrativas, por ejemplo:
registros.

Se entiende entonces que no existe coincidencia material (objetiva) de la legislación,

administración y jurisdicción con la actividad formal (subjetiva) de los órganos legislativos,
administrativos y judiciales. 

2.4. Adolf Merkl y su doctrina

Indica que se entiende por administración, toda actividad jurídica referida a la actividad del
Estado para alcanzar determinados fines. 

Basa su Doctrina en una diferencia con respecto a las respectivas distancias a la Constitución,
reconoce que ésta es el fundamento de toda la actividad estatal, tanto de la legislación como
de la administración, la diferencia entre ambas es que la Constitución representa para la
legislación un fundamento inmediato, mientras que para la administración es mediato y a
través de la legislación.

Expresaba que la división tripartita de “poderes” del Estado se reduce a dos campos de
funciones jurídicas dependientes de la Constitución:
• La Legislación que es la ejecución de la Constitución. 
• La ejecución que se refiere a la ejecución de la Legislación.
Merkl entiende como administración lo siguiente: 

“... la suma de funciones estadales... que pueden ser condicionadas por la forma de precepto
jurídico que se llama instrucción, incluidas también aquellas funciones que no pueden ser
condicionadas por las instrucciones, las que corresponden los órganos que sólo poseen el
derecho y no el deber respecto a esas instrucciones.”

2.5. Clasificación y características del Acto Administrativo.

La doctrina administrativa distingue la siguiente clasificación de los actos administrativos:

• Actos Jurídicos, en los que se destacan las ordenanzas, disposiciones y cualquier tipo de
contratos en los que el Estado sea el contratante.

• Meros Actos, en los que se destacan el ejercicio de la coacción por parte de los cuerpos
policiales, como detenciones.

• Actos Administrativos Generales: Reglamentos y Ordenanzas, previamente definidos.

• Actos Individuales de la Autoridad Administrativa. Lo que los caracteriza, a diferencia de las

ordenanzas generales, es su efecto de generar derechos para casos individuales.

• Actos Constitutivos: son aquellos actos que, en virtud del poder legal de las autoridades
competentes, crean nuevas relaciones jurídicas se modifican o las extinguen.

• Actos Declarativos: se entienden por aquellos que regulan relaciones concretas de la vida
subsumiéndolas en forma obligatoria, a la manera judicial bajo una norma jurídica
determinada, fijándose así autoritariamente las relaciones jurídicas. 

3.- LA DOCTRINA ITALIANA

3.1. Antecedentes del Derecho Administrativo y del Acto Administrativo
En los Estados preconstitucionales las normas que eventualmente regulaban el desarrollo de
la función administrativa tenían generalmente el carácter de normas internas, dictadas por el
monarca para la buena marcha de la administración sometida a él y, por tanto, obligatorias
para sus órganos, pero no obligatorias para la propia autoridad suprema de ese Estado, de
manera que no constituían garantía alguna de los derechos de los súbditos.

Los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia del Derecho Administrativo en Italia fueron
aportados por Gian Domenico Romagnosi quien no llegó a formar una escuela como tal y
permaneció como un pensador aislado. Posteriormente vinieron los aportes de autores como
G. Manna, F. Persico, De Gioannis Gianquinto, L. Meucci, G. Mantellini, los cuales sin
embargo tampoco lograron edificar una escuela de la disciplina jurídica administrativa.

Narra Rodríguez Rodríguez que los orígenes del derecho administrativo en este país, según
trata la doctrina, está demarcada por una evolución del sistema normativo de la
administración pública. En este sentido, es contundente Alessi en afirmar que “el sistema de
normas obligatorias para la administración, reguladoras del ejercicio de la función
administrativa y que constituyen una garantía para los intereses y los derechos de los súbditos
que puedan ser lesionados por el ejercicio de la citada función” nace con la formación del
reino. Para el efecto señala que el Estado italiano se formó por la cohesión de las otras
regiones italianas al Reino de Piamonte (reino que lideró la reunificación italiana convirtiendo
a Vittorio Emmanuele II en rey de Italia en 1862.), de tal forma que los orígenes del
ordenamiento administrativo italiano se encuentran en el ordenamiento sardo-piamontés, el
cual, a su vez, surgió gradual y profundamente influido por el ordenamiento francés de la
época napoleónica y posnapoleónica, aun después de la restauración. Finalmente, en el nuevo
Reino se extendió a otras provincias parte de la legislación piamontesa, pero también se
promulgaron nuevas leyes, entre las cuales se destaca la Ley 2248 de 20 de marzo de 1865,
denominada “Ley sobre la unificación administrativa del Reino”, con sus respectivos anexos
que contenían las leyes fundamentales del Estado, la ley provincial y municipal, la ley sobre
seguridad pública, la de sanidad, la del Consejo de Estado, la de lo contencioso
administrativo y la de obras públicas. 

La doctrina italiana del derecho administrativo se divide en dos períodos históricos. El

primero, posterior a la unificación italiana, en la que un sector muestra una fuerte influencia
de la doctrina francesa y otro inspira su construcción en los esquemas, sistemas y principios
del derecho privado. Dicha unificación se produce al tiempo de la alemana, las tendencias
autoritarias eran muy marcadas y las mismas tuvieron una fuerte repercusión en las ciencias
jurídicas particularmente el derecho constitucional y el administrativo. 
Perez Luciani afirma que en la segunda etapa, durante las últimas décadas del pasado siglo,
se produce una perturbación, porque la ciencia del Derecho Administrativo abandona los
resultados, los métodos y hasta la cultura entera de la época precedente y recomienza desde
otro principio, partiendo de otras premisas. La doctrina toma rumbos diferentes: el
democratísimo sustituye al estatalismo, y a la influencia germana a la francesa.

3.2. Definición y Características de Acto Administrativo

Quien posteriormente sí formaría la escuela moderna de Derecho Administrativo será el
ilustre Orlando, que tuvo como seguidores a autores como Cammeo, Ranelletti y Santi
Romano.

Cammeo acepta y señala que las funciones del Estado son esencialmente tres: la legislativa,
la judicial y la administrativa. En este sentido define la función administrativa como la
actividad del Estado en el ejercicio de la cual provee, en los casos concretos, al logro de los
fines del mismo Estado.

Dentro de la categoría de actos administrativos Cammeo incluye los negocios jurídicos

emanados de la administración y que producen efectos jurídicos de derecho privado entre
ella y los ciudadanos, así como los actos jurídicos de derecho privado son o deben
considerarse entre los actos administrativos.

Por su parte concluye Ranelletti que el acto administrativo puede concebirse en un sentido
material y en un sentido formal, lo define entonces como: “toda declaración de voluntad, de
juicio, ciencia etc, de un órgano del Estado (legislativo, jurisdiccional, administrativo) que
contiene un acto de administración, esto es, desarrollo de la actividad de administración. Tal
puede ser una ley (aprobación del presupuesto), los actos de nombramiento de los empleados
de las Cámaras; o también un acto de la autoridad judicial ordinaria en la actividad de
jurisdicción voluntaria y un acto de un órgano administrativo, cuya actividad es de su
competencia normal. Todo lo cual representa el significado material del acto administrativo.

El significado formal, según el autor, se corresponde a la definición previamente reseñada

con exclusión de la ley y la sentencia, en virtud de la forma o figura del acto.

Romano por otro lado asevera que los actos estrictamente administrativos consisten en una
“declaración de voluntad o de ciencia de la autoridad administrativa que tenga o produzcan
efectos para determinadas relaciones o situaciones jurídicas, tanto internas como externas en
la que esté interesada la administración pública.”

Las tendencias de Zanobinni, citado por Pérez Luciani, todavía se inclinaban a las doctrinas
germánicas sobre la división de poderes y de funciones del Estado, el apego a construcciones
de marcado sabor privatístico, acepta como concepto de acto administrativo “cualquier
declaración de voluntad de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la
administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa.” Como se había
mencionado mantiene su influencia del derecho privado, particularmente en el desarrollo de
los llamados elementos del acto administrativo que se resumen en el sujeto, el objeto,
voluntad, el contenido y la forma.

Sandulli precisa que quedan fuera de la noción de acto administrativo el emanado de órganos
extraños a la Administración, a pesar de que su contenido responda a una naturaleza
substancialmente administrativa al igual que los emanados del aparato administrativo del
Estado o de otros entes públicos que desarrollen actividades de derecho privado. Tampoco
reúnen la condición de actos administrativos aquellas actividades materiales cumplidas por
las autoridades administrativas, fuera del ejercicio de una potestad administrativa.

Desde la perspectiva de Giannini la acción administrativa se desenvuelve siempre mediante

grupos de actos, esto es, de procedimientos y nunca o casi nunca por actos aislados. A su vez,
la jurisprudencia diferencia los actos administrativos instrumentales (de trámite) de los actos
definitivos (proveimientos administrativos), de los cuales los primeros sirven como bases
preparatorias para la emisión de los últimos, lo que finalmente implica la modificación de los
intereses subjetivos de los particulares. 

Afirma también este autor lo siguiente: “Provvedimenti Amministrativi: Essi costituiscono un

attuazione diretta del principio istituzionale dell'atto formale, cioé del principio che, nel
nostro ordinamento, ha appunto la; funzione di regolare i repporti autoritá-libertá. Di
conseguenza i provvedimenti amministrativi ispondono tutti al principio di legalitá, e di
nominativitá.”.

Lo cual puede ser interpretado como: el proveimiento administrativo, [término propuesto por
algunos autores alemanes y acogido por los italianos para denominar al acto mediante el cual
la autoridad administrativa en tutela del interés colectivo ejerce su potestad incidiendo en
las intereses subjetivos del particular] es una actuación directa del principio institucional del
acto formal, esto es, del principio que tiene la función de regular las relaciones autoridad-
libertad. En consecuencia, los proveimientos administrativos responden, todos, a los
principios de legalidad y nominatividad (tipificidad).

Doctrina Italiana
La Finalidad y El Interés Público
Desde la génesis del Derecho Administrativo italiano, en la primera mitad del siglo
XIX, los conceptos de Administración y Derecho Administrativo se califican por su
finalidad.
Los autores italianos señalan como propósitos de la administración, la satisfacción de
los intereses públicos y la conservación del Derecho. Finalidad e interés públicos son,
según observa entre nosotros el profesor Antonio Moles Caubet, las notas dominantes
en el Derecho administrativo en Italia. En opinión de Orlando, la Administración es la
actividad del Estado para realizar sus fines. Un autor más moderno, Guido Zanobini,
define la administración como la actividad practica que el Estado desarrolla para atender
de manera inmediata, los intereses públicos que toma a su cargo para el cumplimiento
de sus fines
En dicha definición se afirma que, con la administración, el Estado satisface los
intereses públicos de un modo inmediato, lo que no puede decirse de la legislación ni la
jurisdicción.
Como consecuencia del carácter de inmediatividad ya señalado, la administración
es calificada de actividad practica por cuanto añade el elemento psíquico de la voluntad,
el elemento material de la actividad practica, de la que obra efectos en la realidad
exterior. Por otra parte expresa Zanobini, que son caracteres propios de la
administración, aunque no esenciales, y, por lo tanto, no se comprende en la definición,
los siguientes:
El carácter concreto, La espontaneidad y la discrecionalidad. El carácter concreto de la
actividad administrativa se contrapone especialmente el carácter abstracto de la función
legislativa, pues el acto administrativo debe atender a casos particulares y determinados,
adaptándose a las diversas situaciones de hecho. En cambio la espontaneidad, distingue
a la administración de la función jurisdiccional, pues el juez no puede, en ningún caso,
dar lugar a que se inicie un juicio por iniciativa propia; el proceso se inicia siempre a
requerimiento de voluntad. La legislación y la administración, en cambio, son funciones
que entran en ejercicio por determinación espontanea de los órganos
respectivos. Respecto a la discrecionalidad, según Zanobini, es típica de la función
administrativa, e indica una limitada libertad de elección y decisión al tomar medidas
propias en determinada función.
En tanto que en el ejercicio de la función legislativa la libertad mencionada es
amplísima, por el contrario, en la función jurisdiccional esa libertad falta por completo,
ya que el juez no cumple un acto propio de voluntad, sino que se limita a aplicar la
voluntad de la ley en el caso concreto.
Massimo Severo Giannini, profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de
Roma, y el más famoso de los administrativistas de Italia, explica que en tiempos
recientes se ha formado un amplio consenso sobre la definición de la función
administrativa, como aquella que tiene por objeto el cuidado de los intereses públicos.
El profesor Giannini rechaza esta definición, pues a su juicio, la actividad del cuidado
concreto de los intereses públicos se distribuye entre los poderes. Alega que en Italia,
como en otros países, el poder legislativo hace las leyes, y las leyes pueden ser, no solo
generales, sino también individuales y concretas; y mas compleja aun y heterogénea es
la actividad del cuidado concreto de los intereses públicos confiada al poder judicial.

Giannini sostiene que los derechos positivos contemporáneos conocen, como

actividades caracterizables por elementos objetivos, cada una de las funciones
administrativas, en cuanto funciones atribuidas a cada uno de los aparatos de la
organización administrativa; y agrega que de una función administrativa se puede hablar
solo en un sentido subjetivo: equivalente a la actividad de la administración
(organización). Función administrativa es, para el nombrado autor, el conjunto de la
funciones desarrolladas por la Administración. La función administrativa es, pues, la
síntesis de una multiplicidad de funciones, positivamente individuales que realizan en el
complejo de la actividad administrativa.
Análisis.
En el siglo XIX, los conceptos de administración y derecho administrativo se
calificaban por su finalidad. Algunos autores italianos señalan como propósito de la
administración, la satisfacción de intereses públicos y conservación del Derecho.
La finalidad e interés públicos son, según:
Antonio Moles Cauber, son las notas dominantes en el derecho administrativo en Italia.
Orlando decía que es la actividad del Estado para realizar sus fines.
Guido Zanobini decía que es la actividad práctica que el Estado desarrolla para atender
de manera inmediata los intereses públicos que toma a su cargo para el cumplimiento de
sus fines.
Massimo Severo Giannini expresa que la actividad del cuidado concreto de los intereses
públicos se distribuye entre los poderes. Alega que en Italia, como en otros países, el
poder legislativo hace las leyes, y las leyes pueden ser, no solo generales,
sino también individuales y concretas; y mas compleja aun y heterogénea es la
actividad del cuidado concreto de los intereses públicos confiada al poder judicial.
Cada autor tiene un punto de vista diferente de finalidad e interés públicos, se puede
apreciar que desde la génesis del Derecho Administrativo italiano, los
conceptos de Administración y Derecho Administrativo se califican por su finalidad.
El profesor Massimo Severo es el profesor mas experimentado y es el mas
famoso administrativistas de Italia y el expresa que la función administrativa es el
conjunto de la funciones desarrolladas por la Administración. Es decir, la síntesis de una
multiplicidad de acción administrativa.