La gobernanza en el

municipio de Puebla:
un caso de estudio*
/ Governance in the
Municipality of Puebla:
A Case Study

*Artículo de investigación. Recibido: 22-06-2018. Aceptado: 16-08-2018

TLA-MELAUA, Revista de Ciencias Sociales. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Benemérita Uni-
versidad Autónoma de Puebla, México / E-ISSN: 2594-0716 / Nueva Época, año 14, núm. 48, abril/
septiembre 2020, pp. 107-125.
Jorge Luis Castillo Durán**
Francisco Alfonso Bautista Lobato***
José Antonio Meyer Rodríguez****

resumen Abstract

El presente estudio muestra los resul- This study shows the results of a re-
tados de un ejercicio de investigación search exercise carried out in the
realizado en el municipio de Puebla. A municipality of Puebla. Based on the
partir del análisis del Plan Municipal analysis of the 2014-2018 Municipal
de Desarrollo 2014-2018, los autores Development Plan, the authors identi-
identificaron el uso del concepto de fied the use of the concept of “gover-
“gobernanza” como uno de los ejes del nance” as one of the axes of govern-
quehacer gubernamental. El artículo ment work.
explora la forma en la que el gobier- The article explores how the mu-
no municipal aplicó este concepto en nicipal government applied this con-
sus actividades sustantivas. Los autores cept in its substantive activities. In
señalan, a manera de conclusión, que conclusion, the authors indicate that
en el municipio de Puebla no se pue- in the municipality of Puebla it is not
de hablar de la aplicación integral del possible to speak of the integral appli-
concepto de gobernanza como mode- cation of the concept of governance as
lo de gobierno porque existen factores a model of government because there
sociales e institucionales que dificultan are social and institutional factors that
dicha implementación. hinder such implementation.

palabras clave keywords

Gobernanza, ciudadanía, comunica- Governance, citizenship, political

ción política, Puebla, Ayuntamiento, communication, Puebla, City Hall,
Plan municipal de desarrollo, partici- Municipal development plan, citizen
pación ciudadana. participation.

**Investigador en el Instituto de Ciencias de Gobierno y Desarrollo Estratégico de la BUAP, México. (jor-

[email protected]). https://orcid.org/0000-0001-7962-4454
***Investigador en el Instituto de Ciencias de Gobierno y Desarrollo Estratégico de la BUAP, México.
([email protected]). https://orcid.org/0000-0002-0974-1548
****Investigador en el Instituto de Ciencias de Gobierno y Desarrollo Estratégico de la BUAP, México.
([email protected]). https://orcid.org/0000-0003-0973-8258

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 107

 1. Introducción / 2. Antecedentes y evolución del pro-
blema / 3. Metodología / 4. Aproximación Teórica / 5.
Resultados / 6. Análisis del Primer Informe de Gobier-
no / 7. Conclusiones / 8. Bibliografía

1. Introducción

La gobernanza es un concepto que actualmente se utiliza como modelo de

gestión gubernamental en algunos discursos de gobierno para conducir su
funcionamiento, es decir se toma como paradigma dicho concepto y a partir
de él se construyen planes de gobierno que pretenden ser ejecutados durante
un período determinado.
En la actual gestión municipal se observa en el discurso oficial presenta-
do en el Plan Municipal de Desarrollo 2014-2018 la inclusión del concepto
como modelo de gobierno para ser puesto en práctica en el quehacer del
ayuntamiento.
Para la presente investigación, se parte de la idea de que el gobierno
municipal adopta de manera ambigua el concepto de gobernanza, puesto
que en la utilización del mismo no contempla de manera teórica profunda
todas las características y elementos que engloban a dicha conceptualización.
Adicionalmente, no sólo el gobierno municipal debe fomentar la participa-
ción ciudadana a través de canales formales establecidos de manera normati-
va; la ciudadanía también debe exigir su inclusión al interior de las actividades
gubernamentales para incidir de manera directa en las tareas de gobierno.
Se realizará un breve bosquejo teórico sobre la conceptualización de go-
bernanza y comunicación política, entendidas como construcciones teóricas
que propician una comunicación bidireccional entre gobernantes y gober-
nados. Asimismo, se analiza de manera general el concepto de ciudadanía
para entender la forma en la que los ciudadanos deberían incidir de manera
activa en el quehacer gubernamental.
Para el análisis y presentación de resultados, se verificarán las acciones
llevadas a cabo a través de una revisión al 1er informe de gobierno, así como
a las actas de cabildo de las sesiones realizadas de febrero a octubre de 2014
y algunos indicadores de resultados publicados por el propio ayuntamiento.
Posteriormente se presentan los resultados de una encuesta llevada a cabo
en octubre de 2015 en dos de los cuatro distritos electorales federales que
integran el municipio de Puebla, lo anterior con la finalidad de observar
las actitudes y el comportamiento de los ciudadanos sobre actividades que
involucren a la participación de la ciudadanía en la resolución de problemas
públicos.

108 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

Las conclusiones que se presentan son previas porque este trabajo for-
ma parte de una investigación que se encuentra en proceso de desarrollo; y
demuestran de manera inicial que las acciones de gobierno llevadas a cabo
por la presente administración municipal no concuerdan con el modelo de
gobernanza en su amplia consideración, y que además la ciudadanía al in-
terior del municipio de Puebla muestra una actitud favorable respecto de la
participación ciudadana, sin embargo, esta actitud no se ve reflejada en los
comportamientos de los individuos ya que la mayoría de los encuestados no
ha participado en la solución de algún problema público al interior de sus
colonias o localidades, a pesar de que mencionan que es muy importante la
participación de los ciudadanos en la solución de dichos problemas.

2. Antecedentes y evolución del problema

El modelo de gobernanza cobra auge a raíz de un enfoque general de polí-

ticas públicas, éstas surgen como una respuesta ante la ineficacia mostrada
por el Estado burocrático que creció de manera exacerbada y por su tamaño
le resultaba difícil llevar a cabo todas sus tareas. Es con este antecedente
que se tiene la iniciativa de redimensionarlo y volver a la sociedad civil co-
partícipe de sus acciones. Así pasamos de discutir sobre políticas públicas,
gerencia pública, nueva gestión pública y llegar hacia la concepción de un
modelo gubernamental más incluyente de la ciudadanía y que además le
permita evaluar y exigir resultados a sus gobernantes, estamos hablando de
la gobernanza.
Con la proyección a nivel macro de este modelo, cada vez más gobiernos
tanto locales como nacionales se dieron a la tarea de adoptarlo para llevar a
cabo sus tareas y explicar sus funciones.
En el gobierno municipal de Puebla se encuentra la inserción de dicho
concepto como uno de los ejes de las acciones de gobierno. El eje 5, progra-
ma 34 del Plan Municipal de Desarrollo lleva por título “Fortalecimiento de
la gobernanza”. De acuerdo con lo mencionado en dicho documento, en
este eje se van a llevar a cabo acciones que correspondan con una aplicación
del modelo de gobernanza.
Si lo plasmado en el Plan Municipal de Desarrollo se corresponde con
la realidad, entonces se deben observar una serie de acciones que sean perti-
nentes y congruentes con la conceptualización de gobernanza.
La problematización se centra en: la no correspondencia de las acciones
del actual gobierno municipal con un modelo de gobernanza en su amplia
acepción y el desarrollo de una sociedad civil inclusiva que exija canales de
participación como condiciones fundamentales del establecimiento de un
modelo de gobernanza.

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 109

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

3. Metodología

Para la elaboración del presente trabajo se utilizan técnicas cuantitativas que

consisten en revisiones documentales de actas de cabildo, del primer infor-
me de gobierno y de indicadores de gestión para comparar la construcción
teórica con la realidad en el ejercicio de gobierno sobre el eje de gobernan-
za; así como encuestas a la ciudadanía, llevadas a cabo durante el mes de
octubre de 2015 por medio de un muestreo aleatorio simple tomando como
base de la distribución territorial los 4 distritos electorales federales que se
encuentran en el municipio de Puebla, aplicando el instrumento en cada
uno de ellos con base en la densidad poblacional. Asimismo, se utiliza como
criterio la distritación del Instituto Nacional Electoral porque dicho organis-
mo elabora está distritación con una metodología que distribuye el número
de secciones electorales y casillas en cada distrito para que cada uno de los
diferentes distritos agrupe a un número similar de habitantes. De esta forma,
la distribución de la muestra es similar en cada distrito del municipio y se
abarca la totalidad del mismo.

4. Aproximación Teórica

4.1 Gobernanza

Respecto a las raíces etimológicas y evolución del concepto Ramírez señala

que “El término parece provenir del griego κυβερνάω kybernan, es decir,
dirigir, conducir un carro o nave, usado metafóricamente por Platón para re-
ferirse al modo de gobernar los ciudadanos. Es posible rastrear su utilización
a finales de la Edad Media, con el francés gouvernance, para denominar el
arte o manera de gobernar, del cual pasaría al inglés governance1”
Avanzando en el recorrido del surgimiento del concepto Olivo & Alaniz
mencionan que “el concepto de gobernanza se introduce en el contexto del
análisis de las políticas públicas a partir de la década de los setenta. Dicho
concepto, al igual que el de gubernamentalidad, experimentaron ciertas re-
formulaciones que fueron producto de la necesidad de actualizarse”2
La escuela de la gobernanza “centra el debate en las transformaciones
de las funciones administrativas del Estado, presentándola como un nuevo

1
Ramírez, María, “Gobernanza y legitimidad democrática”, Reflexión política, vol. 12, núm. 23, p. 125.
2
Olivo, Miguel & Alaniz, Claudia, Ramírez, María, “Gobernanza y legitimidad democrática”, Reflexión
política, vol. 12, núm. 23, p. 125.
Olivo, Miguel & Alaniz, Claudia, “Crítica a los conceptos de gobernabilidad y
gobernanza”, Revista Mexicana de Investigación Educativa, vol. 16, núm. 50,
p. 779.

110 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

modo de gestionar los asuntos públicos, opuesto al jerárquico”3. Bajo esta

concepción, la relación debe ser horizontal fomentando así la participación
ciudadana como una de las premisas del concepto. En este sentido Mayntz
señala que la gobernanza “se utiliza ahora con frecuencia para indicar una
nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control jerárquico,
un modo más cooperativo en el que los actores estatales y no estatales parti-
cipan en redes mixtas público – privadas”4.
De acuerdo con Aguilar por gobernanza

Se entiende hoy, espontáneamente el proceso o conjunto de acciones

mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la sociedad. Pero
examinando a fondo, la dirección de la sociedad supone e implica
definición de objetivos comunes, la aceptación social suficiente de
los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en
la realización de objetivos comunes y la coordinación de las múlti-
ples acciones de los actores sociales para posibilitar y/o asegurar su
realización5

La visión que da Aguilar permite distinguir que implica la participación de

la sociedad en todo momento del quehacer público poniendo énfasis en la
horizontalidad de la toma de decisiones dónde la opinión de los actores de la
sociedad tiene un peso verdadero.
Se introduce entonces una idea de nueva gobernanza la cual consiste en
que “el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas
de coordinarse para realizarlos se lleve a cabo en modo de interdependen-
cia-asociación-coproducción entre el gobierno y las organizaciones privadas
y sociales6”. Esta afirmación pone énfasis en la corresponsabilidad de socie-
dad y gobierno sobre la toma de decisiones que involucran a la colectividad
y los resultados que dichas disposiciones tienen en el desarrollo y consolida-
ción de la esfera pública, en la que los actores de la sociedad civil adquieren
cada vez mayor protagonismo, como apuntan Rosas-Ferrusca et al.

…bajo estas consideraciones, gobernanza significa que ha nacido una

sociedad gubernamentalmente independiente, autónoma y compe-
tente, poseedora de capacidades que el gobierno no posee y que re-
quiere para poder conducir a la sociedad; por lo que la dirección debe
ser una actividad compartida y asociada entre gobierno y sociedad,

3
Marsh, David, “Understanding british government: Analyzing competing models”, Journals of politics and
international relations, vol. 10, núm. 2, p. 263.
4
Mayntz, Renate. “Nuevos desafíos de la teoría de la gobernanza”, en Agustí Cerrillo (comp.), La gobernan-
za hoy: 10 textos de referencia, Madrid, INAP, 2005, p. 83.
5
Aguilar, Luis, Gobernanza y gestión pública, México, FCE, 2009, p. 90.
6
Ídem, p. 140

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 111

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

en una relación de interdependencia más que de dependencia y de

coordinación más que de subordinación7

La noción de gobernanza tal y como se ha venido configurando hasta los

estudios más recientes con sus respectivas actualizaciones tiene su origen en
Europa como un término propio de análisis y que emerge con fuerza a partir
de los años ochenta siendo resultado de las nuevas configuraciones económi-
cas y sociales que se experimentaron entre las cuales podemos encontrar: el
redimensionamiento del modelo burocrático de Estado para dar paso a un
estado más delgado en su estructura; cambio ideológico orientado hacia el
mercado e impulsado principalmente por Margaret Tatcher en Inglaterra y
Ronald Reagan en Estados Unidos; el cambio social y los nuevos problemas
que conforman una agenda global, entre otros. En este sentido se resalta que

El enfoque de la gobernanza surge a partir de diferentes paradigmas

epistemológicos y su importancia por definirla, aplicarla y conser-
varla dentro de los estados, ha sido creciente en los últimos años, ya
que muestra en su interior un interés por la coordinación y la cons-
trucción de diálogos y acuerdos locales y regionales. La gobernanza
aparece primeramente como un instrumento de negociación y de
cooperación entre una pluralidad de actores tanto de la sociedad
civil, del sector económico y del mercado, como del Estado8

Estos factores fueron primordiales para que se comience a hablar de eficien-

cia y eficacia en las tareas de los gobiernos, maximización de los recursos,
auge de la concepción de políticas públicas y nueva gestión pública con el
objetivo de cumplir lineamientos planteados por una nueva agenda interna-
cional impulsada desde potencias Occidentales que buscan la reconfigura-
ción de las relaciones Estado- Sociedad Civil, propugnando por un protago-
nismo de la segunda respecto del primero y su importancia como equilibrio
al poder político establecido, otorgando más responsabilidades a los actores
privados bajo un enfoque liberal en el amplio sentido del término.

4.2 Comunicación Política

Algunas concepciones iniciales de comunicación política la refieren como

técnica de manipulación, ya Weber9 la veía como un instrumento que
apuntalaba una dominación ideológica donde los valores dominantes eran

7
Rosas-Ferrusca et al. “Elementos conceptuales para el análisis de la gobernanza territorial”, Quivera, vol.
14, núm. 2, p. 118.
8
Rosas-Ferrusca et al. “Planeación metropolitana, políticas públicas y gobernanza territorial: Orígenes y
fundamentos conceptuales en México”, Gestión y Análisis de políticas públicas”, vol. 18, núm. 16, p. 11
9
Weber, Max, Economía y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 1979.

112 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

impuestos a la sociedad; la literatura más reciente trata de trascender estas

connotaciones negativas para darle un nuevo enfoque a la comunicación
política en el marco de una sociedad inclusiva y organizada que legitime las
acciones del gobierno no sólo por los mensajes que recibe del mismo, sino
por la retroalimentación que se da entre ambos.
Después de la primera guerra mundial, el estudio de la comunicación
política tuvo un auge creciente debido a:

La inminencia de que se aproximaba otro conflicto bélico con acto-

res como la URSS, los fascismos en Italia y Alemania; el ascenso de
los EE. UU al rango de primera potencia mundial, y el desarrollo
de la prensa de masas, de la radio y el cine, que no sólo suponían
tecnologías al servicio de la información, la expresión artística y el
entretenimiento, sino también posibilidades para la propaganda y el
adoctrinamiento político, cuya eficacia y alcance urgía investigar10

Se han visto de manera sucinta los orígenes del concepto, ahora se hará una
aproximación a concepciones más recientes. Una primera reflexión refiere
que la comunicación política “es toda comunicación que se relaciona con/
influye en/ tiene por objeto la política”11. En un acercamiento más reciente
al concepto que se menciona que “es el espacio en el que se intercambian
los discursos contradictorios de los tres actores que tienen legitimidad para
expresarse públicamente sobre la vida política: los políticos, los periodistas y
la opinión pública a través de los sondeos”12.
En general las acepciones presentadas dejan entrever algunas similitudes
que llevan a afirmar la existencia de una clara relación entre la comunica-
ción y lo político que se puede plantear en términos de la capacidad que
tiene dicha comunicación para influir en las percepciones que se generan en
la sociedad respecto del actuar del gobierno.
Del Rey Morató abunda más en el tema y menciona que:

Hablamos de comunicación política fundamentalmente para referir-

nos a la relación que mantienen gobernantes y gobernados, en un
flujo de mensajes de ida y vuelta, a través de los medios de comuni-
cación social y con el concurso de los periodistas especializados en

10
Del Rey Morató, Javier, Democracia y posmodernidad. Teoría general de la información y comunicación política, Ma-
drid, Complutense, 1996, p. 166.
11
Exeni, José, Mediamorfosis, Comunicación Política e In/Gobernabilidad en Democracia, La Paz, Ediciones Fado,
2005, p. 49.
12
Wolton, Dominique. “Las contradicciones de la comunicación política”, en Gilles Gauthier, André
Gosselin y Jean Mouchon (comps.), Comunicación y política. Barcelona, Gedisa, 1999.

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 113

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

cubrir la información generada por las instituciones y los protagonis-

tas del quehacer político.13

Se puede afirmar que la comunicación política posibilita que ciertos actores

sociales expresen de manera pública sus opiniones sobre hechos de naturaleza
política en un ambiente plural y de respeto a las opiniones de los demás, con de-
recho de réplica y argumentación clara para defender posturas determinadas.

4.3 Ciudadanía

Debido a que la gobernanza implica en su operación una participación ac-

tiva por parte de la ciudadanía, debemos ahondar en la definición de dicho
concepto para comprender de qué estamos hablando.
Resulta pertinente realizar un pequeño bosquejo histórico de lo que sig-
nifica ser ciudadano. Parada menciona que:

En las primeras fases del Imperio Romano, el concepto de ciudada-

nía únicamente era aplicable a los nativos de las ciudades - estado
y la ciudadanía tenía dos características fundamentales: pertenecía
sólo a una élite y representaba un vínculo de carácter religioso. Pero
seres, como los esclavos, ni siquiera alcanzaban a la categoría de per-
sonas sino que eran asimilados como cosas. Posteriormente se des-
vaneció la idea de ciudadano, pues el modelo político estandarizado
en el planeta fue la monarquía y ésta limitó el protagonismo político
al ámbito de la nobleza y el clero. Sólo hasta finales del siglo XVIII,
con la declaración de Virginia (Carta de Derechos de 1776) y con la
Revolución Francesa, nace la idea del Estado - Nación y con ella, la
idea de quiénes son los verdaderos actores políticos de la dinámica
social: los ciudadanos14.

Uno de los teóricos más importantes sobre la construcción del concepto de

ciudanía es Thomas Henry Marshall quien reflexionó sobre el papel que
tienen los ciudadanos en el desarrollo de las sociedades capitalistas para lo
cual estableció tres factores que determinan y condicionan su actuación15:

1. Un factor civil, donde el individuo es capaz y por lo tanto está

facultado para el ejercicio de sus libertades individuales (derechos
fundamentales).

13
Del Rey Morató, Javier, op cit, p. 183.
14
Parada, Sofía, “Hacia un nuevo concepto de ciudadanía global”, Revista VIA IURIS, núm. 7, p. 109.
15
Marshall, Thomas, Citizenship and social class and other essays, Cambridge, Cambridge University Press,
1950.

114 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

2. Un factor político, donde el ciudadano puede participar demo-

cráticamente en la polis (status político, poder elegir y ser elegido).
3. Un factor social, que garantiza al ciudadano una vida digna (es-
tándares vitales básicos: seguridad social, trabajo, etc.)

En la concepción de Marshall sobre ciudadanía destacamos el factor político,

puesto que es precisamente gracias a este factor que el ciudadano puede
participar en los asuntos públicos e incidir directamente en el curso que to-
men las acciones del gobierno a través de mecanismos legalmente instituidos,
como se dijo en el párrafo anterior, las tres dimensiones son complementa-
rias, pero es en el factor político en donde se permite de manera práctica la
inclusión de los ciudadanos.
Ser ciudadano implica no sólo el goce de derechos, éstos son sólo el co-
mienzo de una ciudadanía regulada por el marco jurídico de cada Estado,
lo realmente importante de ser ciudadano se manifiesta y cobra relevancia
cuando se participa de manera activa en la discusión y resolución de asuntos
de carácter público, en los que la inclusión activa de la ciudadanía a través
de la sociedad civil se erige como un contrapeso al poder político establecido
formalmente.

5. Resultados

Debido a que la gobernanza es incorporada como modelo de gestión guber-

namental, es importante analizar los indicadores de gestión que incorporan
elementos de gobernanza tales como peticiones ciudadanas procesadas y ac-
ciones estratégicas de gobierno cercano, al respecto observamos lo siguiente:

Tabla 1. Indicadores de gestión en materia de gobierno

abierto con corte al 30 de septiembre de 201416
Nombre del Nombre del Definición del Total al
Porcentaje
componente indicador indicador 30/09/2014
Del total de peticiones
Porcentaje
Peticiones ciudadanas, este indica-
de peticiones
ciudadanas dor mostrará el porcen- 1823 100
ciudadanas
procesadas taje de las que fueron
recibidas
procesadas

16
La nomenclatura de los elementos enlistados en las tablas 1 y 2 es tomada de manera textual del portal
del ayuntamiento. En su sistema de información se presentan los nombres de los indicadores con la deno-
minación de ‘porcentaje’. El lector puede consultar la información de manera amplIa <incluyendo otros
indicadores de gestión> en http://pueblacapital.gob.mx/images/transparencia/obl/21indicador/fichas.
presidencia14.pdf. Asimismo, el porcentaje de avance no muestra una fórmula para calcularlo porque
dicho porcentaje es reportado así por el ayuntamiento; el organismo gubernamental tampoco muestra la
fórmula para calcular dicho avance.

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 115

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

Nombre del Nombre del Definición del Total al

Porcentaje
componente indicador indicador 30/09/2014
Porcentaje
Acciones De las estrategias del
de acciones
estratégicas modelo de gobierno
estratégicas
para el mode- cercano, este indicador
realizadas 16 100
lo de gobierno muestra el porcentaje
(vinculación,
cercano y de acciones que fueron
coordinación
abierto realizadas
y seguimiento)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de http://pueblacapital.gob.mx/
informacion-complementaria.

Se puede observar que el porcentaje de avance que presenta el ayuntamiento

es de 100% en ambos indicadores; sin embargo en el componente de Peti-
ciones ciudadanas procesadas, el indicador se refiere a peticiones ciudadanas
recibidas y no se presenta una contrastación de datos que correlacione las
peticiones recibidas con las atendidas.

Tabla 2. Indicadores de Transparencia con

corte al 30 de septiembre de 2014
Nombre del Nombre del Definición del Total al
Porcentaje
componente indicador indicador 30/09/2014
Porcentaje de actua-
Sistema de lización de los indica- Este indicador
transparencia dores de información mostrará el
y acceso a obligatoria por Ley y porcentaje de
1928 100%
la informa- complementaria en indicadores
ción pública la sección de transpa- que fueron
mejorado rencia del portal de actualizados
Ayuntamiento
Fuente: Elaboración propia con base en datos de http://pueblacapital.gob.mx/
informacion-complementaria

En la tabla 2 se toma como criterio la Transparencia por ser otro de los ele-
mentos fundamentales de la Gobernanza. El componente se evalúa a través
del indicador de la actualización de los datos en el portal de internet.
De manera análoga a los datos presentados en la tabla 1, se muestra un
avance del 100%, es decir un total de 1928 indicadores actualizados, sin em-
bargo, falta presentar el dato de cuantos indicadores se tenían programado
para su actualización y con base en que criterios lo hicieron.
Otro instrumento relevante en la evaluación del ejercicio de gobierno
es la revisión de las actas de cabildo, ya que en ellas se plasma el trabajo

116 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

realizado por el ayuntamiento en su composición formal respecto a acciones

que se enfoquen en el impulso y fortalecimiento al modelo de gobernanza.

Tabla 3. Sesiones de cabildo y contenido de las

actas de febrero a octubre de 2014

Fecha del acta

Contenido principal
de cabildo

15 de febrero Sesión solemne con motivo de la toma de protesta del presidente

de 2014 municipal entrante Antonio Gali Fayad

28 de febrero Integración e instalación del Consejo Municipal de Protección

de 2014 Civil y de la Comisión Permanente de Asuntos Indígenas
Lectura del Informe de la Noticia Estadística y Administrativa de
14 de marzo
la Administración Pública Municipal y Propuesta de Integración
de 2014
del Instituto Municipal de la Juventud
11 de abril Lineamientos para el funcionamiento del Consejo de Planeación
de 2014 Municipal 2014-2018

07 de mayo Sesión solemne para entregar la “Presea, Puebla de Zaragoza” al

de 2014 Dr. Miguel León Portilla

19 de mayo
Lectura de informe trimestral de actividades
de 2014
Modificación de estructura administrativa de la Secretaría de
Sustentabilidad y Medio Ambiente; Reglamento interior de la
Secretaría de desarrollo Social, Reglamento de la Secretaría
20 de junio de Seguridad Pública y Tránsito Municipal; Reglamento de la
de 2014 Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos; Reglamento de
la Secretaría de Desarrollo Urbano y Sustentabilidad; Modifica-
ción de nombre de Secretaría de Desarrollo Social y Participación
Ciudadana a únicamente Secretaría de Desarrollo Social
11 de julio Aprobación de dictámenes de situación financiera y de avances de
de 2014 gestión financiera

15 de agosto Toma de protesta de Comisionados del Comité Ciudadano para

de 2014 la Transparencia del Municipio de Puebla

21 de septiem- Reformas de diversas disposiciones del Código Reglamentario

bre de 2014 Municipal

10 de octubre Diversos puntos referentes a aprobación de reglamentos, temas

de 2014 administrativos que se había revisado en sesiones previas.

Fuente: Elaboración propia con base en http://pueblacapital.gob.mx/iv-actas-de-cabildo

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 117

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

La tabla anterior puede ser representada de la siguiente manera:

Gráfica 1: Total de sesiones de cabildo celebradas de febrero

a octubre de 2014 vs Acuerdos tomados en dichas sesiones
en los que se incluyan componentes de gobernanza

Fuente: elaboración propia con base en datos de http://pueblacapital.gob.mx/

iv-actas-de-cabildo

En la revisión hecha a las actas de cabildo, no se encuentra de manera for-

mal y específica alguna que hable sobre como instrumentar la participación
ciudadana que se menciona en el Plan Municipal de Desarrollo y que es un
componente esencial de la gobernanza.

6. Análisis del Primer Informe de Gobierno

El día 15 de febrero de 2015 el Presidente Municipal de Puebla José Antonio

Gali Fayad presentó su primer informe de gobierno, en el que se dieron a
conocer los principales avances de su gestión.
En lo que se refiere al eje de instrumentación del modelo de gobernanza,
se presentan los siguientes resultados:

1. 136 acciones de fortalecimiento cívico: Se realizaron 136 accio-

nes para rescatar los valores cívicos y éticos en beneficio de 11,987
personas, los cuales comprendieron ceremonias cívicas, acciones
del programa “Hoy Soy Regidor” y conferencias.
2. Puesta en Funcionamiento de Mercados Rodantes: Se puso en
ejecución el programa de Mercados Rodantes, con el fin de reu-
bicar a los comerciantes informales y acercar a los ciudadanos
servicios y productos de la canasta básica en el área del Municipio.
3. Seguimiento a Manifestaciones: Se dio seguimiento y solución a
los problemas que fueron objeto de manifestaciones durante el
año 2014.

118 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

4. Renovación de miembros de juntas auxiliares: Se llevó a cabo la

renovación de miembros de integrantes de las juntas auxiliares
con la participación de 1 millón 962 ciudadanos de las 17 juntas
auxiliares en un ambiente de armonía.

En términos generales, se observa que los logros presentados en el Primer

Informe de Gobierno respecto al eje 5 programa 34, no corresponden en su
totalidad al concepto de gobernanza en su amplia acepción.

Encuestas aplicadas a la ciudadanía

Gráfica 2: ¿Qué tan importante considera usted la participación
ciudadana? / Hombres y Mujeres

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de encuesta realizada en el municipio de

Puebla durante el año 2015

Como se observa en la gráfica 2, de un total de 200 encuestados, 108 consi-

deran Muy importante que los ciudadanos participen (47 hombres y 61 mu-
jeres); 83 opinan que es Importante (32 hombres y 51 mujeres) y únicamente
7 creen que no es Nada Importante.

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| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

Gráfica 3: ¿Ha participado en su colonia para resolver algún asunto de

interés público? / Hombres y Mujeres

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de encuesta realizada en el municipio de

Puebla durante el año 2015

De acuerdo con lo presentado en la gráfica 3, 130 encuestados afirman ha-

ber participado en alguna ocasión para resolver algún asunto de interés pú-
blico de los cuales 54 son hombres y 76 son mujeres; por el contrario 70
mencionan no haberlo hecho. De los que sí han participado, 29 son hombres
y 41 son mujeres.

Gráfica 4: ¿Conoce los mecanismos que tiene el ayuntamiento para que los
ciudadanos participen? / Hombres y Mujeres

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de encuesta realizada en el municipio de

Puebla durante el año 2015

120 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

En este rubro, 174 personas en total refieren desconocer los mecanismos

que existe para que ellos participen al interior del gobierno municipal grupo
compuesto por 103 hombres y 71 mujeres; por otro lado, respecto de los 25
que mencionan conocer estos mecanismos 14 son mujeres y 11 son mujeres.

Gráfica 5: ¿Qué tan importante considera usted la

participación ciudadana? / Variable de edad

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de encuesta realizada en el municipio de

Puebla durante el año 2015

La población compuesta por individuos de entre 18 a 25 años responde

que la participación es Muy Importante e Importante en 26 casos; el seg-
mento de 26 a 35 años responde de manera similar en 57 casos; las personas
de 26 a 35 años suman un total de 60 respuestas que versan sobre referir
que dicha participación es Muy Importante e Importante; en la población
de 51 a 60 años, son 20 casos los que muestran esta misma respuesta y los
individuos de 60 años en adelante presentan 28 casos en total sobre esta res-
puesta. Únicamente 7 personas del total de los 200 encuestados mencionan
que dicha participación es nada importante.

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 121

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

Gráfica 6: ¿Ha participado para resolver algún asunto de interés público en

su colonia? / Variable de edad

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de encuesta realizada en el municipio de

Puebla durante el año 2015

Si bien en la gráfica 5 se vio que la mayoría de los ciudadanos consideran

Muy Importante e Importante la participación con 193 respuestas en ese
sentido; ahora observemos cómo se comportan los distintos grupos de edad
sobre actividades que involucren la participación. Del total de encuestados,
126 expresan que no han participado en la resolución de asuntos de interés
público, en contraste con 68 que si lo han hecho.
Respecto de los que sí han participado, el grupo de 18 a 25 años presenta
3 casos, los individuos de 26 a 35 años reportan haber participado con 21
respuestas en ese sentido, la población de 36 a 50 años reporta 22 casos, esta
cifra disminuye en el grupo de 51 a 60 años con 7 casos y la población de 60
años y más presenta 15 casos.

122 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

Gráfica 7: ¿Conoce los mecanismos del ayuntamiento para

que los ciudadanos participen? / Variable de edad

Fuente: Elaboración propia con base en resultados de encuesta realizada en el municipio de

Puebla durante el año 2015

De los 23 encuestados que mencionan conocer los mecanismos de par-

ticipación del ayuntamiento, se subdividen de la siguiente manera: de 18 a
25 años se presentan 4 casos, de 26 a 35 años hay 2 casos, de 36 a 50 años
se reportan 10 casos, de 51 a 60 años se observan 2 casos y de 60 años en
adelante encontramos 5 casos.
Sobre los que mencionan desconocer los mecanismos la clasificación
queda de la siguiente manera: de 18 a 25 años hay 23 casos, de 26 a 35 años
se reportan 55 casos, de 36 a 50 años existen 50 casos, de 51 a 60 años se
observan 19 casos y de 60 años en adelante existen 23 casos.

7. Conclusiones

En el marco de un modelo gubernamental basado en la gobernanza, los

gobiernos deben ser promotores de la participación ciudadana, la transpa-
rencia y rendición de cuentas los cuales deben ser impulsados a través de
canales institucionales que permitan la inclusión de la ciudadanía en la toma
de decisiones respecto a las acciones llevadas a cabo por los actores guber-
namentales; además se debe tener la posibilidad de convertirse en vigilantes
activos de dichos actos por medio de acceso a información sobre la forma en
que se ejercen los recursos. Esta vigilancia activa no se limita solo a peticio-
nes de información y respuesta a las mismas, sino que dichas respuestas sean
un factor de evaluación del desempeño gubernamental.
Adicional y complementaria a la promoción por parte del gobierno de
dicha inclusión de los ciudadanos, estos últimos también deben convertirse en

Nueva Época Año 14, No 48, abril/septiembre 2020 123

| La gobernanza en el municipio de Puebla: un caso de estudio

actores participativos que demanden más espacios de participación para hacer

escuchar su voz y sus peticiones, así como vigilar de manera efectiva que el
gobierno cumpla con principios de transparencia y rendición de cuentas.
En el caso del ayuntamiento de Puebla el planteamiento de este trabajo
versa sobre la ambigüedad con la que el gobierno municipal retoma el con-
cepto de gobernanza puesto que las acciones que lleva a cabo en el marco
de dicho modelo no corresponden con la realidad en su quehacer cotidiano
y además la ciudadanía muestra pasividad y apatía en cuanto a acciones
concretas de participación.
Este planteamiento se puede verificar de manera inicial con los resulta-
dos presentados en el presente artículo:

a) Los indicadores de gestión gubernamental sobre elementos de

la gobernanza como transparencia y participación ciudadana se
presentan con avances del 100% en cuanto a peticiones proce-
sadas/recibidas, sin embargo, este dato queda un poco ambiguo
ya que no se hace una contrastación con respecto a peticiones
atendidas o respondidas, que permitiría tener una mejor lectura
de dicho indicador.
b) En las actas de cabildo, tampoco encontramos acciones encami-
nadas a fortalecer la participación ciudadana, la transparencia o
la rendición de cuentas.
c) En el 1er informe de gobierno, las acciones presentadas sobre el
eje 5, programa 34 respecto al fortalecimiento de la gobernanza,
estas labores reportadas no corresponden con la aproximación
teórica del modelo.
d) Las encuestas aplicadas a la ciudadanía resultan importantes por-
que se logra esclarecer que no solo el gobierno debe ser promotor
de la participación ciudadana, esta debe surgir de la propia so-
ciedad civil y erigirse como una forma de incidir en las decisiones
gubernamentales. Lo observado en dicho instrumento muestra
que la mayoría de los ciudadanos en general tiene una opinión
favorable respecto de la participación ciudadana, es decir que la
considera Muy Importante e Importante; por otro lado esta cifra
disminuye cuando se les cuestiona si han participado en la resolu-
ción de asuntos de interés público, y se incrementan aún más las
respuestas negativas cuando se les pregunta si conocen o no los
mecanismos para participar al interior del ayuntamiento.
e) En el comportamiento mostrado por los grupos de edad, el seg-
mento de individuos entre 26 a 35 años y de 36 a 50 años mues-
tran 67 y 60 casos respectivamente sobre la importancia que tiene
para ellos la participación ciudadana; este mismo grupo es el que

124 Tla-melaua – revista de ciencias sociales

 Jorge Luis Castillo Durán | Francisco Alfonso Bautista Lobato | José Antonio Meyer Rodríguez |

tiene más respuestas en el sentido de mencionar que efectivamen-

te han participado en la solución de algún problema público con
21 y 22 casos respectivamente de un total de 68 que componen
todos los rangos de edad.

Estos resultados son un primer indicador de que en la administración muni-

cipal no se puede hablar de un modelo de gobernanza como forma de con-
ducir la gestión del ayuntamiento porque no se cumple en la práctica con los
componentes fundamentales del concepto, y esto es de manera compartida
entre ayuntamiento y ciudadanía.
Por un lado el ayuntamiento no presenta resultados que tiendan al forta-
lecimiento de la gobernanza en el ejercicio de gobierno y por el otro, la ciu-
dadanía considera Muy Importante la participación ciudadana, sin embargo,
a la hora de llevar a cabo acciones en las que se involucren para solucionar
problemas comunes en su colonia, la participación efectiva es muy baja.

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