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TEMA 9. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA. La Recepción en España

del principio. La Constitución como norma jurídica fundamental. La fuerza activa y la
fuerza pasiva de la Constitución. La distinta eficacia de las normas constitucionales. Los
principios rectores de la política social y económica.

I. LA RECEPCIÓN EN ESPAÑA DEL PRINCIPIO

En España tardó en implantarse la idea de que la Constitución es una norma jurídica

superior. Durante el siglo XIX y parte del XX sucede lo mismo que en el resto del
continente. Aunque las Constituciones declaran derechos y dividen el poder, se les atribuye
naturaleza programática, por lo que ni pueden ser aplicadas por los Jueces y Tribunales ni
limitan el poder de la Corona y el Parlamento, titulares de soberanía. La única excepción a
esta tendencia general fue la Constitución de 1931 que, entre otros extremos, introduce un
modelo de justicia constitucional para la salvaguarda de la supremacía normativa de la
Constitución.

Ahora bien, la posterior evolución de los acontecimientos impidió que el intento

prosperase. Durante la dictadura franquista existieron un conjunto de Leyes Fundamentales
que, a pesar de su denominación, tenían un carácter exclusivamente político. Es cierto que
la Ley Orgánica del Estado de 1967 introducía un recurso de contrafuero contra leyes y
disposiciones generales del Gobierno contrarias dichas leyes. Pero este recurso era mera
apariencia, ya que era resuelto por el propio jefe del Estado, esto es, un órgano no judicial
que, además, podía ser el propio autor de la norma.

La Constitución de 1978 cambia radicalmente el panorama, dado que dicha norma

está dotada de plena naturaleza jurídica y de la máxima fuerza dentro del ordenamiento.

Durante los primeros años de vigencia de la Constitución este carácter fue puesto en
duda. Existía cierta tendencia en la jurisdicción ordinaria a considerar que la Constitución
de 1978 era, como todos los textos anteriores, una norma meramente programática.

Esta orientación inspiró las primeras decisiones del Tribunal Supremo. Merece la
pena destacar, por ejemplo, el Auto de 2 de mayo de 1980, que considera que el art. 117.5
CE es:

"mandato para que, en el futuro, se dicte una ley que regule esta materia
conforme a las directrices emanadas de la Constitución, acentuándose así, y puesto
que ella misma lo previene, el carácter meramente programático o declaración de

Apuntes de Derecho Constitucional I

 Paloma Biglino Campos

principios que suelen tener los textos constitucionales, y que precisa, para su
aplicación y efectividad, del adecuado desarrollo legislativo

Más preocupante fue la Sentencia de la Sala 5º del Tribunal Supremo, de 24 de

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Septiembre de 1980 . Se trataba de un conflicto entre el art. 40 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa y la tutela judicial efectiva recogida en el art. 24
CE. El Tribunal Supremo estimó que este último precepto era una mera declaración de
derechos, por lo que no expresaba la forma y los medios en que tales derechos debían de ser
aplicados por los Tribunales. Consideró, además, que la Constitución no derogaba la
legislación dictada con anterioridad, aunque esta le fuera contraria. En definitiva, atribuyó a
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la Constitución un carácter meramente interpretativo .

La primera jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional marcó un punto de

inflexión en esta jurisprudencia, porque dicho órgano subrayó, con énfasis, la naturaleza
jurídica de la Constitución.

Así en la STC 4/1981, de 2 de febrero de 1981, reconoció fuerza derogatoria

no sólo a las reglas, sino también a los principios constitucionales. En la STC
21/1981(caso Pitarch), declaró que "los preceptos constitucionales alegados
vinculan a todos los poderes públicos (art. 9.1 y 53.1 CE,) y son origen inmediato de
derechos y de obligaciones, y no meros principios programáticos". Más clara fue,
todavía, la STC 16/1982. En esta, el Tribunal Constitucional afirmó:

"Conviene no olvidar nunca que la Constitución, lejos de ser un mero catálogo

de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta
que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema
de nuestro ordenamiento, y en cuanto tal, tanto los ciudadanos como todos los
poderes públicos, y por consiguiente también los Jueces y Magistrados integrantes
del poder judicial, están sujetos a ella (Arts. 9.1 y 117.1 CE). Por ello es indudable
que sus preceptos son alegables ante los Tribunales (dejando al margen la
oportunidad o pertinencia de cada precepto en cada caso), quienes, como todos los
poderes públicos, están además vinculados al cumplimiento y respeto de los
derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título primero de la
Constitución, (art. 53.1), entre los que se cuentan, por supuesto, los contenidos en el
art. 24, cuya vulneración se cuestiona por el demandante en amparo."

1 Nieto, A. "Peculiaridades jurídicas de la norma constitucional", RAP, 100.102, (1983), págs. 371-
415.
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Prieto Sanchís, "Dos años de jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuestiones constitucionales", en
R.E.D.C, nº1, 1981, pag. 207 y ss.
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II. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA FUNDAMENTAL

La voluntad de los constituyentes de dotar a la Constitución de carácter normativo

aparece reflejada en numerosos preceptos constitucionales.

Aparece reflejada, en primer lugar, en el art. 9.1 CE, que afirma que "los ciudadanos y
los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico."
Este precepto deja claro el carácter normativo de la Constitución., porque solo las normas
jurídicas tienen capacidad de vincular a todos los ciudadanos y a todos los poderes públicos.

La misma intención inspira, en segundo lugar, el art. 53.1 CE, precepto que proclama
que los derechos y libertades vinculan a todos los poderes públicos. Por último, la
naturaleza jurídica de nuestra Constitución se pone de manifiesto en la disposición
derogatoria y en la disposición final. Solo las normas pueden derogar otras normas
anteriores y solo las normas entran en vigor.

Pero, como sabemos, el concepto racional normativo de constitución no solo exige

que dicho texto tenga naturaleza jurídica, sino además que esté dotada de fuerza superior.
La Constitución cumple también este requisito. En efecto, el art. 9.1 CE distingue la
Constitución del resto del ordenamiento, redacción que, según E. García de Enterría, pone
de manifiesto que el grado de vinculación que la Constitución establece es más fuerte del
que generan las demás normas del ordenamiento. Pero, sobre todo, la supralegalidad de la
Constitución se pone de manifiesto en la existencia de un Tribunal Constitucional cuya
principal misión es depurar el ordenamiento de leyes y disposiciones con fuerza de ley
normas contrarias a la Constitución, mediante el recurso de inconstitucionalidad previsto en
el art. 161. a) CE.

III. LA FUERZA ACTIVA Y LA FUERZA PASIVA DE LA CONSTITUCIÓN

Como sucede con toda Constitución que responda al concepto racional normativo,
nuestra norma fundamental está dotada de la máxima fuerza, activa y pasiva.

La fuerza activa se pone de manifiesto en la disposición derogatoria. La Constitución

ha irrumpido en el ordenamiento creando Derecho y derogando todas las normas anteriores
que se le opongan. La transcendencia práctica de esta idea es que la Constitución debe
prevalecer cuando cualquier Tribunal (y no sólo el Constitucional) se encuentre, en
cualquier tipo de proceso, con una norma anterior y contraria a la Constitución.

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Según I. de Otto , esta afirmación conlleva distintas consecuencias:

a) La derogación se extiende a todas las disposiciones anteriores que contradigan lo

dispuesto en la Constitución y ello sin atención a su rango. Se extiende cualquiera que sea
la índole de la materia regulada, sin distinción alguna entre normas organizativas o derechos
fundamentales. Siempre que haya contradicción con la norma constitucional, la norma
anterior queda derogada.

b) La derogación sólo se da cuando existe contradicción material entre la

Constitución y las disposiciones inferiores. No opera, pues, cuando existe una divergencia
de carácter meramente formal. En efecto, la entrada en vigor de la Constitución no trae
consigo la derogación de las normas anteriores por el simple hecho de que hayan sido
aprobadas por órganos y procedimientos que la Constitución ha suprimidos.

c) la derogación actúa de manera es automática, ex constitutione, sin necesidad de

declaración alguna. No es preciso que el Parlamento dicte una ley derogatoria, ni que el
Tribunal Constitucional declare la derogación. Esto significa que, en caso de que los jueces
ordinarios se encuentren con una ley anterior y contraria a la Constitución no están obligado
a elevar la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, para que sea
este el que declare la inconstitucionalidad. Para resolver el conflicto, los jueces ordinarios
pueden aplicar directamente la Constitución.

Estas ideas aparecen claramente recogidas en la S.T.C. 11/1981. En la misma

se señala que

"Así como frente a las Leyes postconstitucionales el Tribunal ostenta un

monopolio para enjuiciar su conformidad con la Constitución, en relación a las
preconstitucionales, los Jueces y Tribunales deben inaplicarlas si entienden que han
quedado derogadas por la Constitución, al oponerse a la misma; o pueden, en caso
de duda, someter este tema al Tribunal Constitucional por la vía de la cuestión de
inconstitucionalidad".

Los datos que confirman la fuerza pasiva de la Constitución son los siguientes:

a) La rigidez de que está dotada nuestra Constitución, cuya reforma exige seguir los
procedimientos previstos en los arts. 167 y 168 CE.

b) Se atribuye a los órganos judiciales la misión de salvaguardar la fuerza de la

Constitución, evitando que normas de inferior rango deroguen sus preceptos. En principio,
el sistema de control de constitucionalidad en España es concentrado, por lo que sólo el

3 Otto, I. de. "Derecho Constitucional. Sistema de fuentes", pag. 79.

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Tribunal Constitucional puede expulsar las normas con fuerza de ley del ordenamiento
jurídico. Ahora bien, esto no significa que los jueces y tribunales sean totalmente ajenos al
control porque, como señalan T.R. Fernández Rodríguez y E. García de Enterría, este
protagonismo del Tribunal Constitucional no es monopolio. La Constitución vincula
también a los Jueces y Tribunales ordinarios y les impone su fuerza obligándoles a
conductas determinadas.

Así, en caso de caso de posible conflicto entre ley y Constitución, antes de aplicar la
ley los Jueces y Tribunales deben concluir un juicio de constitucionalidad positiva de la
propia ley, esto es, han de examinar si es o no conforme a la Constitución. Si de su examen
resulta que no es conforme, pueden producirse dos situaciones. Si la ley es anterior a la
Constitución, deberán entenderla derogada y, como se ha señalado antes, aplicarse
directamente la Constitución. En caso de la ley sea posterior, los Jueces y Tribunales
ordinarios deberá elevar la cuestión de inconstitucionalidad mediante el procedimiento
previsto en el art. 163 CE.

Cuando la contradicción se produce entre la Constitución y una disposición de

fuerza inferior a la ley (como son los reglamentos) o con de un acto jurídico público o
privado, el protagonismo de los Jueces y Tribunales ordinarios es mayor. En estos
supuestos pueden declarar la inconstitucionalidad, o lo que es lo mismo, aplicar
directamente la Constitución.

IV. LA DISTINTA EFICACIA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES

Aunque toda la Constitución es norma jurídica, no todos los preceptos están dotados
del mismo tipo de eficacia. Resaltar la naturaleza normativa de la Constitución no resuelve,
pues, todos los problemas. En realidad, esta aseveración constituye solamente un punto de
partida, que deja abiertos numerosos interrogantes.

F. Rubio Llorente ha concretado algunas de estas dificultades. Para el autor, en

realidad, la Constitución no es una norma, sino que es un extenso cuerpo normativo, cuyas
disposiciones particulares no generan siempre derechos y obligaciones, sino que pueden
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tener distinta naturaleza y efectos .

Conviene pues analizar la variada naturaleza que caracteriza a los preceptos

constitucionales. Como antes se señalaba, en algunos casos nos encontramos ante normas

4 Prólogo al libro de Alonso García, E. La interpretación de la Constitución, Madrid, 1984, pag. XIX,
nota 4). Coincide con esta afirmación, Aragón Reyes, M. "La interpretación..." cit, pag. 104.

Apuntes de Derecho Constitucional I

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que pueden ser invocadas directamente ante los Tribunales, mientras que, en otros, estamos
ante declaraciones cuyo tono programático parece poner en duda su carácter jurídico.

Para intentar comprender este asunto, es preciso tener presente que las normas
presentan dos facetas que, aunque generalmente aparecen entrelazadas, pueden distinguirse,
al menos a efectos de análisis. La primera de ellas es la eficacia. La segunda es la
aplicabilidad, que es manifestación de la eficacia, pero que no siempre se identifica con la
misma. Mientras que la eficacia es la capacidad que tiene una norma de producir efectos
jurídicos, la aplicabilidad consiste en la posibilidad de que los operadores jurídicos refieran
los supuestos de hecho reales y concretos a los que aparecen recogidos abstractamente en la
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norma, para atribuirles las debidas consecuencias jurídicas .

La distinción que se acaba de apuntar, aunque se pueda extender a otros tipos de

normas, es especialmente adecuada para entender la Constitución. En efecto, puede
afirmarse que todo su texto goza de eficacia jurídica y que, por ello vincula a sus
destinatarios. Pero también hay que reconocer que no todos sus preceptos son
inmediatamente aplicables. Ambas afirmaciones necesitan de una explicación más
detallada.

En determinados casos, las normas constitucionales son lo suficientemente

completas para determinar la forma de abordar asuntos concretos. En este supuesto, pueden
ser utilizadas por todos los sujetos del ordenamiento jurídico, sean éstos los Tribunales, la
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Administración o los particulares , sin necesidad de que existan preceptos ulteriores que las
concreten. Son, en definitiva, reglas de Derecho.

Están dotadas de esta máxima aplicabilidad todas las normas sobre las cuales se
produjo el máximo grado de consenso entre las fuerzas políticas que elaboraron la
Constitución, porque constituyen los pilares básicos del sistema establecido en la norma
suprema. Entre ellas, destacan los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del
título I. Estos preceptos vinculan a todos los poderes públicos, incluidos los Jueces y
Tribunales, por lo que los ciudadanos podrán invocarlas directamente ante ellos, aunque no
existan leyes en desarrollo. Un buen ejemplo es el art. 17.2 CE, en el que se establece que la
duración máxima de la detención preventiva es de 72 horas.

5 Acerca de la distinción entre eficacia y aplicabilidad, Tarchi, R. Le leggi di sanatoria nella teoria del
diritto intertemporale, Milano, 1990, pags 95 y ss.
6 Este carácter se denomina, por algunos autores, eficacia directa. (Por ejemplo, Zagrebelsky, G.
Manuale di Diritto Costituzionale, Vol. I, Il sistema delle fonti del Dirito, UTET, Turín, 1987, pág. 104 y sigs.
e I. De Otto, Sistema de fuentes, Barcelona, 1987, pág. 81). Para otros, caracteriza a normas completas o self-
executing. Por ejemplo, Santamaría Pastor, J. A., Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid, pág. 452.
García de Enterría, E., y Fernández Rodríguez, T.R., en su Curso de Derecho Administrativo (Madrid, 1991,
pág. 127), utilizan el término aplicación directa.
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También la parte organizativa y habilitante de los poderes de los poderes públicos

puede estar dotada de la máxima aplicabilidad. Así sucede, por ejemplo, con los preceptos
relativos a la composición de órganos y a sus procedimientos de actuación (tal y como
ocurre con el procedimiento legislativo), siempre que dichas normas no se remitan a leyes
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posteriores que las desarrollen .

En segundo lugar, la Constitución contiene preceptos que recogen normas jurídicas

incompletas. Estas deberán ser desarrolladas por otras de rango inferior para que producir
plenos efectos jurídicos. Que estas normas carezcan de aplicabilidad no supone que
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carezcan totalmente de eficacia jurídica . El hecho de que no sean reglas de decisión para
los Tribunales no puede conducir a considerarlas meras declaraciones de carácter moral o
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político, carentes de efectos vinculantes .

Entre estas normas jurídicas incompletas encontramos preceptos de distinto tipo.

Hay, por ejemplo, disposiciones puramente organizativas, cuya aplicabilidad queda diferida
hasta que el legislador las desarrolle. Así sucede, por ejemplo, en el caso del art. 125 CE,
que prevé la participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia mediante la
institución del jurado. Esta última figura, sin embargo, no fue puesta en marcha hasta su
concreción legislativa en la LO 5/1995. Sucede, también, con los principios rectores de la
política social y económica recogidos en el capítulo III del título I de nuestra constitución.
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Estos principios contienen directrices materiales o programas relacionados con el Estado
Social y los derechos de tercera y cuarta generación.

V. LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL Y ECONÓMICA

7 Así ocurre, por ejemplo, con algunos de los preceptos incluidos en el Título V de la Constitución,
muchos de los cuales (como, por ejemplo, los que regulan la moción de censura, o la cuestión de confianza),
aparecen dotados de inmediata aplicabilidad. Sobre la aplicabilidad directa de las normas organizativas y
habilitantes, García de Enterría, ob. cit., pag. 133.
8 En sentido contrario, Dicey, A. V. Introduction to the study of the law of the constitution,
Introducción de E.C.S Wade, décima edición, Londres, 1987, pág. 24. El autor reduce el Derecho
Constitucional a las normas (escritas o no escritas) que son aplicadas por las Cortes de justicia (pág. 24 y ss.).
Junto a ellas, existe lo que el autor denomina moral constitucional, cuya violación no puede ser analizada por
los jueces y cuyo estudio, por lo tanto, no interesa al jurista (pág. 31).
9 Sobre el tema, por ejemplo, Alexy, R. "Grundrechte als subjektive rechte und als objeltive normen"
Staat, nº1, 1990, págs. 51-52.
10 La primera de las denominaciones es la que utiliza J.A. Santamaría (ob. cit., pág. 450). La segunda,
es la que usa G. Zagrebelsky (ob. cit, pag. 109). Ambos autores entienden por tales aquellas normas en la que
se ordena a los poderes públicos perseguir determinados objetivos, fundamentalmente de carácter ético-social.

Apuntes de Derecho Constitucional I

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Es cierto que el 53.3 CE priva a dichos preceptos de aplicabilidad, al señalar que

"sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las
leyes que los desarrollen". Ahora bien, el mismo artículo reconoce su eficacia jurídica al
establecer que "el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos
en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de
los poderes públicos".

En cuanto normas jurídicas, establecen vínculos jurídicos sobre los poderes públicos
que se pueden clasificar en dos tipos.

En primer lugar, los principios rectores imponen un vínculo de carácter negativo,

especialmente con respecto al legislador. El Parlamento no puede elaborar normas que
contradigan directamente lo dispuesto en estos preceptos. Sirven, pues, para fundamentar el
recurso de inconstitucionalidad. Aunque tengan menor eficacia otras normas
constitucionales, están revestidas de la misma fuerza, por lo que no pueden ser derogadas
por normas de inferior rango.

En segundo lugar, los principios rectores establecen vínculos positivos porque

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imponen fines a los poderes públicos. Estas disposiciones centran el debate político ya
que estos podrán decidir cómo y cuándo cumplen dichas metas, pero no la necesidad de
hacerlo.

Esto no supone que la función de los poderes públicos quede reducida al desarrollo
de dichos principios. A la hora de actuar, las fuerzas políticas presentes en las instituciones
podrán establecer, conforme a sus propios programas, el sentido, alcance y momento que
consideran adecuados para cumplir los deberes que los principios rectores imponen. Por
este motivo, difícilmente el Tribunal Constitucional podrá considerar inconstitucional, por
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omisión, que el legislador retrase el cumplimiento de dichas metas .

Ahora bien, la eficacia más clara de los principios rectores es de naturaleza

interpretativa. En efecto, se trata de disposiciones que deben servir a los Tribunales para
decidir el sentido auténtico que debe darse a la propia constitución y al resto del
ordenamiento jurídico. Sirven, por ejemplo, para resolver los conflictos que pueden darse
entre derechos, como son la libertad de empresa y el derecho a la salud.

11 Zagrebelsky, G. ob. cit. pág. 111.

12 Por este motivo, no parece posible aceptar que el incumplimiento de estos preceptos pueda dar lugar
a una declaración de inconstitucionalidad por omisión, tal como, por ejemplo, parece sugerir L. Aguiar en "El
Tribunal constitucional y la función legislativa: el control del procedimiento legislativo y la
inconstitucionalidad por omisión" R.D.P, Madrid, 1987, pág. 28. Pero tampoco considerar que sean meras
apelaciones a las instancias políticas, sin valor jurídico ni, por lo tanto, carácter vinculante. (Sobre el tema,
Alexi, R. ob. cit, pag. 52.) Que estos preceptos estén sometidos únicamente a control político no supone que
carezcan de los efectos jurídicos que antes se han señalado.