LECCION 11

BIENES PÚBLICOS.

1- BIENES PÚBLICOS: CLASES.

“Bienes públicos” son el género y sus clases o especies son las siguientes:

2- BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO.

Son bienes del dominio público los afectados al uso y goce directos de todos los
miembros de la comunidad. Por la característica fundamental de estos bienes, que es la
de su afectación al uso común, las facultades del Estado respecto de ellos no son las
propias del derecho de propiedad, sino las que emanan del poder público: las de
reglamentación, conservación y vigilancia, para asegurar el uso normal y común de esta
clase de bienes. El Código Civil indica cuales son en su Art. 1898:
a) las bahías, puertos y ancladeros;
b) los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos
mismos cauces;
c) las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que
las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones
extraordinarias;
d) los lagos navegables y sus álveos; y
e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas para
utilidad común de los habitantes.

Los bienes del dominio público del Estado son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.

3- DOMINIO PÚBLICO POR SU NATURALEZA Y POR SU DESTINO.

Los bienes públicos son del dominio público por su naturaleza o por su destino.
a) por su naturaleza: significa que, por sus condiciones naturales, ciertas cosas se
prestan o son aptas para el uso común, por cuya razón se les confiere la
cualidad jurídica de dominio público, como los ríos, el mar territorial, etc.
b) por su destino: se trata de cosas que bien pudieran ser de apropiación privada,
como la suerte de tierra ocupada por una calle o una plaza que en nada se
diferencia de las pertenecientes a propietarios privados.

4- AFECTACIÓN DE BIENES AL DOMINIO PÚBLICO.

Afectación es el acto de poder público (constitucional, legislativo o administrativo) por el
cual se destina una cosa o bien al uso o goce común. Puede ser de carácter general o
especial.
- es general: cuando se afecta al uso común toda una categoría o clase de cosas
o bienes, como las islas o todas las aguas que corren por cauces naturales.
- es especial: cuando la afectación recae sobre una cosa determinada, como los
campos comunales de las municipalidades, reservados al uso de los habitantes
de ese municipio.
La afectación puede producirse de hecho, cuando no han sido afectados por un acto
concreto del poder público. Ejemplo: una franja de tierra que es usada en común
como calle o camino.

5- AFECTACIÓN DE BIENES DE PROPIEDAD PRIVADA.

Si la cosa que se pretende afectar al uso común no pertenece al dominio privado del
Estado o de la Municipalidad sino a propietarios privados, es preciso proceder
previamente a su expropiación, en virtud de lo dispuesto en el Art. 109 de la C.N.:
“Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se
admite la expropiación por causa de utilidad pública o de interés social, que será
determinada en cada caso por ley”.
El Art. 1.907 del C.C. expresa que “los puentes, caminos y cualquiera otra
construcción hecha a expensas de los particulares en terreno que les pertenezcan, son
del dominio privado de los particulares, aunque los dueños permitan su uso o goce a
todos”. La servidumbre administrativa es también, por ejemplo, la restricción de
dominio sobre una franja de 10 metros en las riberas de los ríos, indicada en el Art.
2.011 del C.C., en interés público de la navegación.
6- USO NORMAL.
Los particulares tienen iguales derechos al uso normal conforme a la propia naturaleza
o destino del dominio público. Ejemplo: sacar agua o abrevar ganado en las aguas
públicas, transitar por las veredas de las calles. El uso normal no requiere en
principio de permiso administrativo, pero a medida que crece la población y el
tráfico en las vías de comunicación se extiende y se hace cada vez más rigurosa
la reglamentación, que incluye las exigencias de registro de conductor, patente
de navegación, etc. Para el uso extraordinario de los mismos, se requiere de la
previa autorización o permiso administrativo.

7- OCUPACIÓN Y CONCESIÓN.
Todo uso especial de la utilización común y normal de las cosas del dominio público
requiere permiso de las autoridades administrativas competente, estatal o municipal. La
ocupación se justifica solamente en cuanto contribuya al mejor uso y cumplimiento de la
propia finalidad del dominio público. De ahí su carácter precario y la revocabilidad del
permiso sin indemnización, como consecuencia de tal precariedad. De carácter más
permanente es la utilización del dominio mediante concesión. En la concesión de
servicio público existe generalmente no sólo otorgamiento de la facultad propia de la
Administración para explotar el servicio, sino también para ocupar las cosas del dominio
público en la medida necesaria para ese fin.

8- CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS.
Consecuencia directa de la afectación de los bienes del dominio público al uso común,
es su inenajenabilidad. Son bienes que están fuera del comercio. La inenajenabilidad
puede ser considerada absoluta, en cuanto a los bienes públicos por su naturaleza, y
solo relativa respecto de los que lo son por su destino, pues éstos últimos pueden ser
enajenados previa desafectación. En la inenajenabilidad, están implícitas la
imprescriptibilidad y la inembargabilidad, pues de lo contrario podrían ser apropiados
por los particulares, apartándolos del destino que les ha dado la ley. Tampoco pueden
sufrir servidumbres u otros derechos reales, que tendrían el mismo resultado de
perturbar el uso común.

9- DERECHO Y JURISDICCIÓN CORRESPONDIENTE.

El derecho que les rige es el derecho administrativo. La jurisdicción competente para
todas las cuestiones que surjan del ejercicio del poder público y los derechos de los
particulares, tanto del uso normal como de la ocupación, es el contencioso –
administrativa. La administración resolverá todas las cuestiones en la instancia
administrativa, pero para proceder compulsivamente a una desocupación, la
administración tendrá que recurrir a los tribunales por la vía de la acción de desalojo.
La acción de indemnización de los particulares por daños causados por mala
conservación del dominio público, obligación a cargo del Estado y de las
Municipalidades, compete también a la jurisdicción contencioso – administrativa, previo
requerimiento en la instancia administrativa.

10- RÉGIMEN DE CIERTOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO:

a) Aguas públicas: son del dominio público del Estado, de acuerdo al Art. 1898
del C.C.:
- los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos
cauces.
- las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las
aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias.
- los lagos navegables y sus álveos.
b) Islas: son bienes del dominio privado del Estado, de acuerdo al Art. 1900 del
C.C.
- las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no
pertenezcan a particulares.
c) Espacio aéreo: de acuerdo al Art. 1º de la Ley Nº 1.860/02 “Código
Aeronáutico”, la República tiene soberanía sobre el espacio situado sobre su territorio,
que incluye las aguas jurisdiccionales. Son del dominio público, en cuanto está
destinado al uso común de la navegación aérea, dominio público que se extiende sobre
los inmuebles de propiedad privada, más restrictivamente sobre los situados en las
superficies de despeje y en la zona de seguridad de los aeródromos públicos (Art. 84 al
91).
11- COMPETENCIA EN MATERIA DE DOMINIO PÚBLICO.
Para los principales bienes del dominio público las disposiciones vigentes son las
siguientes:
a) La reglamentación del tránsito en las calles y caminos dentro del radio urbano, es
competencia de la Junta Municipal. La vigilancia y ejecución del respectivo
reglamento está a cargo de la Dirección Municipal de tránsito y la aplicación de
sanciones por contravención en la capital, al del Juzgado Municipal de Faltas.
b) En materia de rutas y caminos nacionales, el Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones tiene competencia para la ejecución del Reglamento General de
Tránsito, por intermedio de la Policía Caminera.
c) Tiene además intervención la Policía Nacional en materia de seguridad de las
personas y de los bienes en las calles y caminos, aparte de la jurisdicción de los
Tribunales en la comisión de delitos.
d) La policía de los ríos navegables y sus riberas está a cargo de la Prefectura Gral.
De Puertos, que tiene atribuciones para aplicar el Código de Navegación Fluvial
y Marítima.
e) La Administración Nacional de Navegación y Puertos tiene por objeto "mantener
la navegabilidad de los ríos y administrar y operar todos los puertos de la
República".
f) La reglamentación del uso del espacio aéreo para la navegación es el Código
Aeronáutico, y su aplicación en la instancia administrativa compete a la Dirección
Nacional de Aeronáutica Civil, entidad autárquica con personería jurídica y
patrimonio propio, creada por la Ley Nº 73/90. Las relaciones de la DINAC con
el Poder Ejecutivo, se mantendrán por medio del Ministerio de Defensa Nacional.

12- DESAFECTACIÓN.
Es el acto del poder público (constituyente, legislativo o administrativo), por el cual un
bien del dominio público es excluido del uso común, y pasa a formar parte del dominio
privado. Sólo pueden ser objeto de desafectación los bienes del dominio público por su
destino, y no aquellos que lo son por su naturaleza. No requiere formalidad especial.
Una autorización para enajenar equivale a la desafectación. Pero la desafectación no
equivale a la autorización para enajenar. El requisito esencial está en la competencia: la
desafectación debe ser dispuesta por el mismo órgano que impuso la afectación, o por
aquél bajo cuya jurisdicción se encuentre el bien.

13- BIENES AFECTADOS A SERVICIOS PÚBLICOS (PATRIMONIO

ADMINISTRATIVO).
Todos los bienes del Estado están actual o eventualmente afectados a la realización de
los servicios públicos. La única razón de ser del dominio estatal, es la de atender con
ellos las necesidades públicas. Pero hay cosas que constituyen un fundamento
material imprescindible para el cumplimiento de una determinada finalidad
administrativa, y hacen parte del patrimonio administrativo. Generalmente son
inmuebles (hospitales, locales escolares, teatros, etc.), pero también pueden ser
muebles y valores (armamento, fondos públicos).

14- CARACTERÍSTICAS JURÍDICAS Y REGLAS APLICABLES.

Como los bienes del dominio público, los afectados a servicio públicos son
inenajenables, imprescriptibles e inembargables. La inenajenabilidad les viene de su
afectación a los fines que la ley u ordenanza les asigna. Tales bienes afectados al
servicio público son insustituibles, y han sido creados para asegurar mediante reglas
jurídicas especiales, que son las del derecho administrativo, la continuidad y regularidad
de ciertas funciones que por alguna razón son consideradas imprescindibles. La
protección del dominio público también se logra mediante el derecho penal, que
considera delito la destrucción, inutilización, desaparición o cualquier daño causado a
cierta cosa dominiales (archivos, registros, bibliotecas, etc.) La desafectación de estos
bienes, es común que se produzca con la extinción del servicio mismo.

15- BIENES DE DOMINIO PRIVADO (PATRIMONIO FISCAL).

Pertenecen al dominio privado de la administración todas las cosas o bienes que, no
teniendo una afectación especial, sirven para la realización de los diversos servicios a
su cargo. Estos bienes los posee la Administración al igual que los particulares, pero
están sometidos a reglamentaciones y restricciones que son del Derecho administrativo.
Son algunos de los detallados en el Art. 1900 del C.C.:
 a) las islas que se formen en toda clase de ríos o lagos, cuando ellas no
pertenezcan a los particulares.
b) los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de
dueños.
c) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren intestadas
o sin herederos, según las disposiciones de éste Código,
d) los bienes del estado que no sean del dominio público o que no estén afectados
al servicio público.

16- PRECISIONES ACERCA DE LA ENAJENABILIDAD, PRESCRIPTIBILIDAD Y

EMBARGABILIDAD.

- Inalienables: la naturaleza jurídica de los bienes públicos impide que puedan,

por su propia función o destino, ser objeto de actos de disposición alguna
mientras dure su afectación. Son bienes que están fuera del comercio. La
enajenabilidad puede ser considerada absoluta en cuanto a los bienes que son
del dominio público por su naturaleza, y sólo relativa respecto de lo que lo son
por su destino. Los bienes del dominio privado del Estado, que no están
afectados a algún fin, pueden ser enajenados.
- Imprescriptibles: el derecho de propiedad sobre ellos no se extingue por el
transcurso del tiempo. La prescripción es un modo de adquirir la propiedad
sancionada por el derecho privado, en consecuencia, no puede ser aplicado a
los bienes públicos que están fuera del derecho privado.
- Inembargables: no pueden ser objeto de ejecución judicial, ni susceptible de
sufrir embargo, hipotecas, expropiación, reivindicación ni ser objeto de usufructo
alguno.

17- TIERRAS FISCALES Y MUNICIPALES.

Indican los Art. 106 y 109 de la Ley Nº 1.294/87 Orgánica Municipal:

- Son bienes del dominio público de cada Municipio:

a) las calles, avenidas, caminos, puentes, pasajes y demás vías de
comunicación que no pertenezcan a otra administración.
b) las plazas, parques y demás espacios destinados a recreación pública.
c) las aceras y los accesorios de las vías de comunicación o de espacios a
los que se refieren los incisos a y b.
d) los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas y
suburbanas, que sirven al uso público, y sus lechos, y
e) los que el Estado ponga bajo el dominio municipal.

- Son bienes del dominio privado:

a) las tierras municipales que no sean del dominio público.
b) las tierras situadas en las zonas urbanas y suburbanas que carezcan de
dueño.
c) los inmuebles municipales destinados a renta, y
e) las inversiones financieras.

Indica el Art. 111: “Las municipalidades podrán enajenar las tierras de su dominio
privado por el procedimiento de la subasta pública, o excepcionalmente en forma
directa, previo avalúo pericial que no será menor al valor fiscal. … En todos los casos
se requerirá la aprobación de la Junta Municipal.”

18- DERECHO Y JURISDICCIÓN COMPETENTE. Los bienes del dominio privado se

rigen, como su propio nombre lo indica, por el Derecho privado. Consecuentemente, la
jurisdicción competente en materia de bienes del dominio privado es la común ordinaria,
a no ser que se trate de institutos de Derecho administrativo, como es la adjudicación
de lotes a los beneficiarios de la reforma agraria, regida por el Estatuto respectivo.

19- BIENES DEL PATRIMONIO INDUSTRIAL.

Son los yacimientos minerales indicados en el Art. 112 de la C.N. DE 1992, y en el Art.
1900 del C.C.: los hidrocarburos, minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se
encuentren en estado natural en el territorio de la República, con excepción de las
sustancias pétreas, terrosas o calcáreas. La explotación y aprovechamiento de estas
riquezas se regirán por la legislación especial de minas. Su régimen jurídico y la
jurisdicción competente son las mismas que la de los bienes afectados a servicios
públicos, con la diferencia de que no pueden ser desafectados sino por una reforma
constitucional.

20- ADQUISICIÓN DE BIENES POR EXPROPIACIÓN.

La expropiación es un medio extraordinario para la adquisición de bienes, para ser
incorporados a cualquiera de las categorías que hemos estudiado como para otros
fines. Está prevista en la C.N. de 1992, Art. 109: “Nadie puede ser privado de su
propiedad sino en virtud de sentencia judicial, pero se admite la expropiación por causa
de utilidad pública o de interés social, que será determinada en cada caso por ley”, y en
el Art. 116: “La expropiación de los latifundios improductivos destinados a la reforma
agraria será establecida en cada caso por la ley, y se abonará en la forma y plazo que
la misma determine”, y debe ser declarada por Ley, en cada caso.

21. BIENES INEMBARGABLES DEL ESTADO. LEY 1493/2000 (VER