TEMA 1: LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: CARACTERÍSTICAS, ESTRUCTURA, PRINCIPIOS

Y VALORES FUNDAMENTALES. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y SU ESPECIAL PROTECCIÓN.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. LA REFORMA CONSTITUCIONAL.

1. LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978

1.1. Características

Las características formales de la Constitución de 1978 son reflejo de la tradición constitucional

continental europea. Es una Constitución escrita y codificada en un texto único, que recoge las
grandes influencias del constitucionalismo europeo en general: reconocimiento de derechos y
libertades, así como sus garantías; institucionalización de ciertas figuras jurídicas como el
Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo.

La Constitución además de regular las instituciones básicas del Estado, define sus competencias
y otros aspectos no básicos con el fin de garantizar tanto el principio de autonomía como el de
solidaridad. «Contiene un extenso catálogo de derechos y libertades, como fundamento de un
orden de convivencia de cara al futuro» (STC 66/83, de 21 de julio), así como los mecanismos y
procedimientos para hacerlos valer efectivamente, garantizando su ejercicio.

Así, la Constitución Española de 1978, que es la novena en el proceso constitucional español, se

caracteriza por las siguientes notas:

1) Es una Constitución de origen popular, esto es, ha sido elaborada y redactada por un
Parlamento elegido por sufragio universal, y ratificada posteriormente por el pueblo español
por referéndum, lo que le da, si todavía cabe, una mayor fuerza.

2) Es una Constitución imprecisa y en algunos aspectos ambigua, dado que, a

consecuencia del consenso efectuado entre los diferentes partidos políticos, a fin de limar las
diferencias existentes entre los mismos, se tuvieron que acercar posturas divergentes, que
propiciaron algunas contradicciones, sobre todo en aquellos títulos objeto de mayor discusión,
como fueron entre otras las materias relacionadas con la problemática de la Iglesia Católica o
con la implantación de un Estado de Autonomías.

3) Es una Constitución rígida en consideración a los requisitos formales que son exigidos
para llevar a efecto su reforma, pudiendo distinguirse dos sistemas de modificación en función
a la importancia de la misma como se estudiará en los siguientes epígrafes.

El motivo de tal rigidez se encuentra en el deseo de que perdure que ya ponderaron sus
redactores ya que sin duda sería difícil aunar de nuevo voluntades para lograr un consenso en
torno a su modificación, su naturaleza y alcance.

4) Es una Constitución consensuada, y el consenso, así determinado, no fue obra de unos

sujetos ni de los ponentes, ni siquiera de los partidos políticos en exclusiva, sino de unos actores
constituyentes, entre los que hay que contar fuerzas políticas, sociales, instituciones de la más
diversa índole, en virtud de cuya conformidad, expresa o tácita, se dio el acuerdo formal de las
fuerzas políticas.

5) Es una Constitución poco original que se puede calificar de «Constitución derivada»,

entendiendo como tal la que no es originaria, sino que responde a modelos e influencias
terceras. Por una parte es derivada, por reacción o por contagio, de las Leyes Fundamentales
anteriores, ya que hubo primero una reacción ante aquéllas, tratando de corregir, por una
especie de proceso catártico, lo que había sido negado, reprimido o exagerado en la situación

1
autoritaria anterior. De ahí la inflación de la parte dogmática o el recorte —más aparente que
real— de los poderes del Jefe del Estado, o el énfasis en determinados derechos hasta entonces
negados, como el de huelga, el derecho de contratación colectiva o el de libertad sindical. Pese
a ello, hay un contagio de las Leyes Fundamentales.

En segundo lugar, es una Constitución derivada de la doctrina. Se ha hablado, por ejemplo, de

un orteguismo político y se cree que, efectivamente, Ortega, a través de su libro «La redención
de las provincias», influyó decisivamente, si no en el constituyente, sí en algo inmediatamente
posterior a la Constitución, que fue la generalización de las autonomías, ya latente en el mismo
Título Octavo por la vía de las preautonomías, en los artículos 143 y 144.

6) Es una Constitución extensa, la más amplia después de la de Cádiz de 1812, y una de

las más largas del constitucionalismo europeo a excepción de la Constitución portuguesa de
1976.

7) Es una Constitución, en algún aspecto, inacabada, por su reiterada remisión a su

desarrollo normativo por medio de ley orgánica, sobre todo en lo que respecta a las instituciones
básicas del Estado: Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Fuerzas Armadas, etc. Por esta causa,
parte de la doctrina considera debido a esa necesidad de desarrollo posterior, que se está
transformando unas Cortes ordinarias en un auténtico poder constituyente, al confluir en las
sucesivas Cortes la citada función complementaria.

8) Es una Constitución pragmática, ya que se adecua a la sociedad real, tratando de

responder a los múltiples interrogantes que tal sociedad ha planteado a lo largo del tiempo.

9) Por último, nuestra Constitución no sólo es fuente de producción del Derecho, sino
que ella misma es fuente del Derecho, dado su carácter directo en cuanto a la aplicación de su
articulado.

El Tribunal Constitucional la define «como norma suprema del ordenamiento jurídico» (STC
81/82, de 21 de diciembre), reiterando su significado como «norma suprema y no una
declaración programática o principal», (STC 80/82, de 20 de diciembre). Con tal carácter, «la
Constitución establece y fundamenta un orden de convivencia política general de cara al futuro,
singularmente en materia de derechos fundamentales y libertades públicas» (STC 66/83, de 21
de julio). Esto es, aparece como expresión del pacto social.

Como norma de autoorganización, configura el Estado de las autonomías que «se caracteriza
por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico público de las Entidades
territoriales que lo integran. Sin la primera no habría unidad ni integración en el conjunto estatal;
sin la segunda no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que
caracterizan al Estado de las Autonomías» (STC 76/83, de 5 de agosto).

La Constitución queda configurada no sólo como fuente de producción del Derecho, sino que
ella misma es fuente del Derecho, aparece como creadora del ordenamiento jurídico. Toda la
Constitución tiene valor normativo inmediato y directo, como se desprende de lo dispuesto en
su artículo 9.1.: «Los ciudadanos y el resto de los poderes públicos están sujetos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico». No se trata de una norma equiparable en cuanto a rango

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a las demás, sino que es una norma jurídica superior, cuyos preceptos tienen fuerza vinculante
para todos.

De lo anterior se concluye que este carácter normativo de la Constitución vincula

inmediatamente a la totalidad de los jueces y Tribunales, a quienes corresponde el ejercicio de
la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado (art. 117.3. CE), además de a
la Administración y a los particulares.

Ello, empero, no significa que los jueces y Tribunales ordinarios puedan declarar la
inconstitucionalidad de una Ley, que queda reservada al Tribunal Constitucional (art. 163 CE
«cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley,
aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, plantear
la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que
establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos»).

Consecuentemente, el Tribunal Constitucional, los jueces y Tribunales ordinarios, y los sujetos

públicos y privados deben aplicar la totalidad de los preceptos constitucionales, que si bien no
todos ellos tienen el mismo alcance y significación normativa, sí recogen normas jurídicas
efectivas.

Ello trae, igualmente, como corolario, la obligación de que la interpretación del ordenamiento
jurídico se haga conforme a los preceptos constitucionales, tal como tiene establecido el
Tribunal Constitucional en numerosas Sentencias (3/83, de 25 de enero, 76/83, de 5 de agosto,
y 101/83, de 18 de noviembre, entre otras, son buena muestra de ello.). La Sentencia 5/83, de
4 de febrero, establece: «La interpretación del alcance de un contenido del derecho
fundamental a acceder a los cargos públicos,..., ha de hacerse considerando la Constitución
como un todo en el que cada precepto encuentra su sentido pleno valorándolo con los demás;
es decir, de acuerdo con una interpretación sistemática».

1.2 Estructura

Desde los tiempos de la Constitución Francesa, como dice Sánchez Goyanes, los textos
constitucionales se han estructurado en dos partes diferenciadas: una parte dogmática, en la
que se contienen y enuncian los grandes principios y las declaraciones de derechos. Y una parte
orgánica, en la que se establece la división de los poderes del Estado, sus competencias y su
organización territorial.

Nuestra Constitución se adecua perfectamente a esa diferenciación expuesta anteriormente,

así:

a) La parte dogmática: que está integrada por el Preámbulo, que sirve de introducción
con valor político declarativo, aunque no forma parte del articulado, el Título Preliminar, en
donde se destacan los valores esenciales del ordenamiento jurídico y los principios
fundamentales del Estado, y por último el Título Primero, subdividido en cinco Capítulos, en
donde se reconocen los derechos y deberes fundamentales.

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 b) La parte orgánica: es mucho más amplia, y hace referencia a los poderes básicos del
Estado, comenzando por la Corona, como poder moderador e integrador, las Cortes, como
poder legislativo; el Gobierno, como poder ejecutivo; y el Poder Judicial, como fiscalizador de la
actividad del Ejecutivo y protector de los derechos y libertades públicas; también se incluyen en
esta parte preceptos referentes al orden económico y social y sobre la organización territorial
del poder, desde el municipio y la provincia hasta las Comunidades Autónomas. Por último, al
final de esta parte se prevé la constitución de un Tribunal Constitucional y se plantean los
términos en los que puede desarrollarse la reforma constitucional.

La Constitución contiene 169 artículos, con los que después de la Constitución de Cádiz es el
texto constitucional más largo de la historia constitucional española, y además cuatro
disposiciones adicionales, nueve transitorias, una disposición derogatoria y una final.

Las Disposiciones adicionales y transitorias se refieren fundamentalmente a la ordenación

territorial: regímenes forales, preautonómicos, Ceuta, Melilla, Canarias, Navarra, etc.

La Disposición derogatoria, además de derogar expresamente las leyes del anterior régimen y la
de Reforma Política, tiene una cláusula general de derogación de cualquier disposición contraria
a la Constitución. La Disposición final determina que el texto constitucional entrará en vigor el
día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Su estructura es la siguiente:

— Preámbulo.

— Preliminar: «Principios Generales»: Artículos 1 al 9.

— Título I: «De los derechos y deberes fundamentales»: Artículos 10 al 55. El citado Título está
integrado de cinco Capítulos:

 Capítulo I: «De los españoles y los extranjeros».

 Capítulo II: «Derechos y libertades». Que a su vez se compone de dos Secciones:
1a: «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas». 2a: «De los
derechos y deberes del ciudadano».
 Capítulo III: «De los principios rectores de política social y económica».
 Capítulo IV: «De las garantías de las libertades y derechos fundamentales».
 Capítulo V: «De la suspensión de derechos y libertades».

— Título II: «De la Corona»: Artículos 56-65.

— Título III: «De las Cortes Generales»: Artículos 66-96. Que a su vez se compone de tres
Capítulos:

 Capítulo I: «De las Cámaras».

 Capítulo II: «De la elaboración de las leyes».
 Capítulo III: «De los Tratados Internacionales».

— Título IV: «Del Gobierno y la Administración»: Artículos 97-107.

— Título V: «De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales»: Artículos 108-116.

— Título VI: «Del Poder Judicial»: Artículos 117-127.

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— Título VII: «Economía y Hacienda»: Artículos 128-136.

— Título VIII: «De la Organización Territorial del Estado»: Artículos 137-158. Que a su vez se
subdivide en tres Capítulos:

 Capítulo I: «Principios generales».

 Capítulo II: «De la Administración Local».
 Capítulo III: «De las Comunidades Autónomas».

— Título IX: «Del Tribunal Constitucional»: Artículos 159-165.

— Título X: «De la reforma constitucional»: Artículos 166-169.

— Cuatro Disposiciones Adicionales.

— Nueve Disposiciones Transitorias.

— Una Disposición Derogatoria.

— Una Disposición Final.

1.3 Principios y valores fundamentales

El Título Preliminar contiene los principios generales en los nueve primeros artículos del texto
constitucional:

- Art.1_Clase de Estado:

“1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna

como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad
y el pluralismo político.

2. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del
Estado.

3. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”.

- Art.2_Unidad de la nación española y reconocimiento del derecho a la autonomía:

“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria

común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas”.

- Art.3_Lenguas y modalidades lingüísticas:

“1. El castellano es la lengua oficial del estado. Todos los españoles tienen el deber de
conocerla y el derecho a usarla.

2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades
Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.

3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio

cultural que será objeto de especial respeto y protección”.

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- Art.4_Bandera:

“1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja,
siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades

Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y
en sus actos oficiales”.

- Art.5_La capitalidad del Estado: “la capital del Estado es la villa de Madrid”.

- Art.6_Los partidos políticos:

“Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y

manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del
respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser
democráticos”.

- Art.7_Sindicatos y asociaciones empresariales:

“Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la

defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su
creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a
la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

- Art.8_Las fuerzas armadas:

“1. Las fuerzas armadas, constituidas por el ejército de tierra, la armada y el ejército del
aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender
su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.

2. Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios
de la presente constitución”.

- Art.9_Sujeción a la Constitución y principios garantizados por ésta:

“1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico.

2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para la libertad y la

igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover
los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la

publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.

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1.4 Los derechos fundamentales y su especial protección

El Título I “De los derechos y deberes fundamentales” (Arts. 10 a 55) Está integrado por cinco
Capítulos:

1. “De españoles y extranjeros”: nacionalidad, mayoría de edad, derechos a extranjeros…

2. “Derechos y Libertades”: derechos de ámbito personal, políticos y sociales.
3. “De los principios rectores de la política social y económica”: protección de la familia y
de los hijos; a la tercera edad; de la salud; derecho a vivienda digna; defensa de
consumidores y usuarios…
4. “De las garantías de las libertades y derechos fundamentales”: distintos niveles de
garantías/protección. Ej. Defensor del Pueblo.
5. “De la suspensión de derechos y libertades”: acota los casos en el que se puede
suspender derechos y libertades.

1.5 El Tribunal Constitucional

El Título IX (Arts. 159 a 165) regula el Tribunal Constitucional, estableciendo una jurisdicción
constitucional concentrada en dicho órgano, y el sistema de elección de sus miembros; los
asuntos de que ha de conocer: recurso de inconstitucionalidad; recurso de amparo; conflictos
de competencias; cuestiones de inconstitucionalidad; y quiénes están legitimados para ello.

1.6 La reforma constitucional

El Título X (Arts. 166 a 169) se refiere a la reforma constitucional y en él se atribuye la iniciativa

legislativa de reforma al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas, excluyendo la iniciativa popular. Distingue entre procedimiento
ordinario y otro procedimiento extraordinario o agravado de reforma. Se trata de dos
procedimientos ciertamente complejos que demandan mayorías cualificadas en el Congreso de
los Diputados y en el Senado. Si el procedimiento agravado prospera se exige la disolución de
las Cámaras y la convocatoria a referéndum.

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TEMA 2: LA CORONA: ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS. SUCESIÓN Y REGENCIA. EL
REFRENDO.

1. LA CORONA

El Título II “De la Corona” comprende los arts. 56 a 65, ambos inclusive. Con la denominación de
la Corona se está haciendo referencia a un órgano del Estado: la Jefatura del Estado. Por ello la
Constitución dice que “El Rey es el Jefe del Estado” (art. 56.1); así, es fácil distinguir entre la
Corona –órgano del Estado– y la figura del Rey –persona del Rey–, como dice también la
Constitución al señalar que es el titular de la Corona.

A la Corona de España se atribuye el carácter de hereditaria, “en los sucesores de Su Majestad

D. Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica” (art. 57.1).

1.1 Atribuciones y competencias

La figura del Rey viene definida en la Constitución por una serie de caracteres, así como el
régimen de su proclamación y juramento. Cabe aclarar, antes de entrar en el estudio de estos
puntos, que el titular de la Corona puede ser lo mismo Rey que Reina; así, la Constitución se
refiere al “consorte de la Reina”, diferenciándolo de la Reina Consorte.

Las facultades institucionales del Rey, se encuentran reguladas en el Título II de la Constitución.

Se define al Rey en la Constitución (art. 56) como:

— Jefe del Estado.

— Símbolo de la unidad y permanencia del Estado.

— Que arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones (es decir, de los
órganos que encarnan los otros poderes del Estado, Gobierno, Cortes Generales, Poder
Judicial).

— Que asume la más alta representación del Estado español en las relaciones
internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica.

— Su persona es inviolable (lo que se refiere a la inmunidad penal, no puede ser

detenido) y no está sujeta a responsabilidad (política), ya que por sus actos responden
las personas que los refrendan, como más adelante veremos.

— Que ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las Leyes
(según estudiaremos en la pregunta de las atribuciones).

Según la Ley de Enjuiciamiento Criminal el Rey, la Reina, sus respectivos consortes, el Príncipe
Heredero y los Regentes del Reino, están exentos del deber de declarar ante los Jueces y
Tribunales; mientras que las demás personas de la Familia Real están exentas de concurrir al
llamamiento del Juez, pero no de declarar, pudiendo hacerlo por escrito.

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1.1.1 Funciones constitucionales del Rey

Ya sabemos que las funciones del Rey son más bien simbólicas y que según la Constitución se
encuentra desprovisto de poderes efectivos; no obstante, sus funciones son importantes y se
encuentran enumeradas en la Constitución (art. 62) y en las Leyes, unas veces expresamente y
otras genéricamente; estas últimas, las genéricas, derivan del papel que se atribuye al Rey como
símbolo de la unidad y permanencia del Estado, como árbitro y moderador del funcionamiento
regular de las instituciones y como el más alto representante del Estado en las relaciones
internacionales.

Las funciones expresas atribuidas al Rey pueden ser clasificadas en los siguientes grupos,
constituyendo facultades regladas y, por lo general, actos debidos.

- En relación con las Cortes Generales

 Sanciona y promulga las Leyes.

 Convoca y disuelve las Cortes Generales.
 Convoca elecciones generales.
 Convoca el referéndum.

- En relación con el poder ejecutivo (Gobierno y Administración)

 Propone el candidato a Presidente de Gobierno; lo nombra, en su caso, así como pone

fin a sus funciones.
 Nombra y separa a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente.
 Expide los Decretos acordados en Consejo de Ministros.
 Es informado de los asuntos de Estado y preside, a estos efectos, el Consejo de
Ministros.
 Confiere los empleos civiles y militares y concede honores y distinciones con arreglo a
las Leyes.
 Ejerce el mando supremo de las Fuerzas Armadas.
 Ejerce el Alto Patronazgo de las Reales Academias.

- En las relaciones internacionales

 Ejerce la más alta representación del Estado.

 Acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos, y los representantes
extranjeros están acreditados ante él (presentación de cartas credenciales).
 Manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio
de Tratados de conformidad con la Constitución y las Leyes.
 Declara la guerra y hace la paz, previa autorización de las Cortes Generales.

- En relación con la Justicia

 En su nombre es administrada la Justicia.

 Ejerce el derecho de gracia, que nunca podrá implicar la concesión de indultos
generales.
 Nombra al Presidente del Tribunal Supremo, al Fiscal General del Estado y los Vocales
del Consejo General del Poder Judicial.
 Nombra al Presidente y demás miembros del Tribunal Constitucional.

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- En relación con las Comunidades Autónomas

 Ha de respetar los derechos de las Comunidades Autónomas.

 Nombra al Presidente de las Comunidades Autónomas, con el refrendo del Presidente
del Gobierno.

- Materias Generales

 Sanciona los Estatutos de Autonomía.

 Convoca los referéndums autonómicos.

2. SUCESIÓN Y REGENCIA

El sistema constitucional que regula el orden de sucesión en el trono se inspira en las reglas
clásicas del derecho castellano. La determinación del sucesor se produce automáticamente,
según las previsiones legales. Este sistema presenta los siguientes caracteres:

o Se da preferencia a la línea recta descendente sobre la colateral.

o Se da preferencia a los varones sobre las hembras, y a la persona de más edad sobre la
de menos edad, en caso de igualdad de sexo.
o Juega el principio de representación, de forma que los hijos del Príncipe heredero
premuerto heredarían la Corona antes que los demás hijos del Rey (esto es, que los hijos
del Príncipe heredero –nietos del Rey– “representan” a su padre en la sucesión a la
Corona).

Las reglas de la Constitución (art. 57) son:

— Regla general: la sucesión en el trono seguirá el orden regular de primogenitura y

representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea el
grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer, y en el mismo sexo,
la persona de más edad a la de menos (art. 57.1).

— Exclusión de la sucesión: aquellas personas que teniendo derecho a la sucesión en el

trono contrajeren matrimonio contra la expresa prohibición del Rey y de las Cortes Generales
quedarán excluidas en la sucesión a la Corona por sí y sus descendientes (art. 57.4).

— Abdicaciones, renuncias y dudas: las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de

hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverán por una Ley
Orgánica.

— Extinción de las líneas: extinguidas todas las líneas llamadas en derecho, las Cortes
Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma en que más convenga a los intereses
de España.

2.1 Regencia

Para tener una idea clara sobre la institución de la Regencia hay que partir de la base de que
ésta se refiere a los supuestos en que, existiendo Rey o Reina, no se encuentra en condiciones
de ejercer las funciones que corresponden al titular de la Corona, bien porque es menor de edad

10
o bien porque se ha inhabilitado para el ejercicio de su autoridad. Distinguiremos en el análisis
de la Regencia los siguientes puntos.

2.1.1 Supuestos de Regencia

Los casos en que se produce la Regencia son la menor edad del Rey, o la inhabilitación para el
ejercicio de su autoridad y que esta imposibilidad fuera reconocida por las Cortes Generales.

2.1.2 Clases de Regencia

Podemos distinguir las siguientes clases:

— Regencia legítima, que es la establecida por la Constitución al disponer las personas que han
de ejercerla; a su vez tenemos que distinguir los dos supuestos de la Regencia:

• En la menor edad del Rey, son llamados:

1o. El padre o madre del Rey.

2o. El pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona.

• En la inhabilitación, son llamados:

1o. El Príncipe heredero de la Corona, si fuere mayor de edad.

2o. Si el Príncipe no es mayor de edad, se seguirá el mismo orden del apartado

anterior hasta que el Príncipe alcance la mayoría de edad (art. 59).

— Regencia dativa, cuando no hay persona a quien corresponda la Regencia, según las reglas
que acabamos de transcribir, será nombrada por las Cortes Generales, y se compondrá de una,
tres o cinco personas (art. 59.3).

11
2.1.3 Dignidad y tratamiento

Según el Real Decreto de 1987, quienes ejerzan la Regencia tendrán el tratamiento de Alteza, e
iguales honores que los establecidos para el Príncipe de Asturias.

3. EL REFRENDO

La institución del refrendo está íntimamente ligada al problema de la posible responsabilidad

del Rey por los actos que realiza en el ejercicio de la Jefatura del Estado. Ya sabemos que la
Constitución (art. 56.3) dispone que la persona del Rey no está sujeta a responsabilidad y, por
tanto, sus actos estarán siempre refrendados (firmados por otra persona), careciendo de validez
estos actos si no van acompañados de dicho refrendo.

Las únicas excepciones del refrendo son (art. 65.2) el nombramiento y relevo de los miembros
civiles y militares de la Casa del Rey y la distribución de la cantidad global que el Rey recibe de
los Presupuestos Generales del Estado para el sostenimiento de su familia y casa.

3.1 Sujetos legitimados para refrendar (artículo 64)

La determinación de los encargados de los actos de refrendo se contiene en las siguientes reglas:

— En general: el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes.

— En especial: el Presidente del Congreso en la propuesta y el nombramiento del

Presidente del Gobierno y en la disolución de las Cámaras y convocatoria de nuevas elecciones,
cuando el candidato a Presidente del Gobierno no obtiene la confianza del Congreso,
transcurridos dos meses a partir de la primera votación de investidura.

3.2 Efectos del refrendo

— Conferir validez al acto refrendado.

— Trasladar la responsabilidad que pueda derivarse del acto refrendado de la persona

del Rey a la persona que ha puesto la firma de refrendo (es decir, Presidente del Gobierno,
Ministros, etc.).

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TEMA 3: LAS CORTES GENERALES. COMPOSICIÓN Y ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LOS
DIPUTADOS Y EL SENADO.

1. LAS CORTES GENERALES

1.1 Concepto y características

Las Cortes Generales aparecen reguladas en el Título III de nuestra Constitución, artículos 66 y
siguientes, inmediatamente después de la Corona y antes del Gobierno. En el Título V se recogen
las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales.

Nuestra Carta Magna en su art. 66.1 establece que las Cortes Generales representan al pueblo
español y se componen de dos Cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado.

Las Cortes Generales son la institución representativa del pueblo español. “Las Cortes Generales
representan al pueblo español” (CE66.1) pero no gozan de poder soberano, puesto que “la
soberanía nacional reside en el pueblo, del que emanan los poderes del Estado” (CE 1.2).

Como características debemos mencionar que:

- Las Cortes Generales son un órgano constitucional complejo, creado, configurado y regulado
directamente por la Constitución. Está integrado por dos instituciones, el Congreso de los
Diputados y el Senado. Se trata por tanto de un Parlamento bicameral, un bicameralismo
imperfecto en el que tiene más competencias el Congreso de los Diputados que el Senado.

- Las Cortes Generales son una institución de carácter permanente, cuyos titulares tienen un
mandato de carácter temporal, son libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio
universal con un mandato de cuatro años, según los artículos 68.4 y 68.9 de la Constitución.
Alternan sesiones de trabajo (febrero a junio y septiembre a diciembre,) con periodos de receso;
pero sus funciones siguen siendo ejercidas por sus Diputaciones Permanentes (CE 72).

- Cortes Generales son una institución inviolable (CE 66.3).

- Las Cortes Generales son un órgano deliberante público, pues actúan mediante debates,
votaciones y acuerdos, siendo sus sesiones plenarias públicas, salvo que se declaren secretas,
algo excepcional y previsto sólo en los Reglamentos Parlamentarios para determinados
supuestos. Transparencia y publicidad= Regla de oro de los Parlamentos.

- Las Cortes Generales ostentan supremacía política, lo que no implica que sus poderes sean
ilimitados. Su potestad legislativa, se somete al control del Tribunal Constitucional, algo
consustancial en un Estado de Derecho.

2. CONGRESO

2.1 Composición

Las Cortes Generales se componen de dos Cámaras: Congreso de los Diputados y Senado, este
bicameralismo no es perfecto, ya que el Congreso de los Diputados tiene mayores competencias
que el Senado (Investidura del Presidente del Gobierno, moción de censura y cuestión de
confianza, conoce en primer lugar de la tramitación de los proyectos legislativos y de los
presupuestos, levantamiento de los vetos del Senado…).

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Es el órgano político, que de manera principal, concreta y estabiliza la representación del pueblo
en el seno del Estado y de ello se deriva la relación de confianza en que se apoya el Gobierno
para gobernar. Es el principal órgano en la elaboración de leyes, sin perjuicio de la participación
del senado, que tiene un carácter subordinado.

El artículo 68 de la Constitución recoge los elementos esenciales de la estructura y el sistema

electoral que rigen el Congreso de los Diputados.

El artículo 68.1, en su primer inciso señala que el Congreso de los Diputados se compone de un
mínimo de 300 diputados y un máximo de 400, elegidos por sufragio universal, libre, directo y
secreto.

En España la relación entre el número de habitantes y el de Diputados está dentro de los

parámetros que ofrecen otros países de nuestro ámbito (Italia, Reino Unido o Francia).

El artículo 68.2, estable los criterios básicos del sistema electoral español para el Congreso de
los Diputados (igual que el artículo 69 hace para el Senado). Disponiendo que la circunscripción
electoral es la provincia y que las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una
de ellas por un Diputado.

2.2 Elección

El Congreso es elegido por cuatro años. Las elecciones tendrán lugar entre los treinta y los
sesenta días computados desde la terminación del mandato (art.68.4 y 6 de la CE) y el Congreso
electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las
elecciones.

El mandato puede terminar por disolución de la Cámara a propuesta del Presidente del
Gobierno, o porque los candidatos propuestos por el Rey después de unas elecciones no hayan
obtenido, en el plazo de dos meses, el voto de confianza.

La Ley Orgánica 13/ 1994, de 30 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de

junio, del Régimen Electoral General, establece que la campaña electoral tendrá una duración
de quince días.

La Constitución establece que Diputados y Senadores serán elegidos mediante sufragio libre,
directo, igual y secreto, que el sistema electoral para el Congreso de los Diputados será
proporcional. Fija unos criterios básicos como ya hemos visto de “representación mínima inicial”
y los demás escaños se distribuirán “en proporción a la población”.

La Ley Orgánica del Régimen Electoral General (art. 162.2 y 3) fija en dos Diputados el número
inicial y distribuye los restantes según un procedimiento proporcional con sistema de mayores
restos.

Por su claro favorecimiento a los partidos mayoritarios, está siendo cuestionado con frecuencia
por los partidos no mayoritarios.

3. SENADO

3.1 Composición

De acuerdo con el art. 69.1 de la Constitución el Senado es la Cámara de representación

territorial, queda así definida la posición de la Cámara alta o segunda Cámara que, junto con el

14
Congreso de los Diputados, conforma el órgano Cortes Generales en el sistema parlamentario
español.

Esto hace suponer que se trata de una Cámara de representación de los territorios que se
yuxtapone a aquella que representa a las personas individuales.

Su regulación en nuestro ordenamiento parte del Capitulo Primero, Título III, artículos 66 a 68
de la Constitución. El desarrollo de estas previsiones se contiene, en la Ley Orgánica del Régimen
Electoral General 5/1985, de 19 de junio. En el ámbito del Derecho Parlamentario, destaca como
norma fundamental reguladora del Senado su Reglamento, cuyo texto refundido fue aprobado
por la Mesa del Senado, oída la junta de portavoces, el 3 de mayo de 1994.

El art. 69.1 de la Constitución, como ya hemos señalado, confiere a esta Cámara la

representación territorial, en los apartados 2º a 4º de dicho artículo se establecen como entes
territoriales reconocidos: el Municipio, la Provincia, la Agrupación de municipios y las
Comunidades Autónomas; pero el artículo 69 de la Constitución no arbitra ninguna
representación de los municipios ni de sus agrupaciones, ni opta por una representación
exclusiva de las Comunidades Autónomas. Hace de la Provincia la circunscripción en la que se
eligen las tres cuartas partes del Senado, como prevé el artículo 161 de la Ley Orgánica del
Régimen General Electoral.

Las Comunidades Autónomas quedan con muy reducida participación.

A las provincias insulares y a Ceuta y Melilla se les da un tratamiento parcialmente distinto.

3.2 Elección

Hay dos vías para la elección de Senadores, por tanto hay dos grupos de Senadores:

- Los senadores de elección directa son 208 y proceden de la elección en el ámbito

provincial o insular. En cada provincia se eligen cuatro senadores. En las provincias insulares tres
para las islas mayores: Gran Canaria, Mallorca y Tenerife y uno a cada una de las siguientes islas
o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La
Palma. Ceuta y Melilla, cada una dos Senadores. La fórmula electoral es la mayoritaria basada
en la votación de tres nombres en listas abiertas, saldrán elegidos los cuatro candidatos más
votados.

- Los senadores elegidos por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
“Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea Legislativa o
en su defecto al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma de acuerdo con lo que
establezcan los Estatutos, que asegurarán en todo caso la adecuada representación
proporcional” (CE 69.5).

Como en el caso del Congreso, el mandato de los Senadores termina cuatro años después de su
elección o el día de la disolución de la Cámara.

15
4. FUNCIONES

El art.66.2 de la Constitución determina que “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa
del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás
competencias que les atribuya la Constitución”.

4.1 Función legislativa

La aprobación de leyes es la función más genuina de la institución que representa al pueblo. La

Ley es una norma subordinada únicamente a la Constitución, que es aprobada mediante el
procedimiento parlamentario. Hay que señalar que la función legislativa que corresponde a la
Cortes Generales es la función legislativa del Estado, ya que los parlamentos autonómicos
también están dotados de potestad legislativa.

El desarrollo de esta función legislativa de la Cortes Generales comprende:

- Iniciativa legislativa, que las Cortes comparten con el Gobierno, con las Comunidades
Autónomas y con los ciudadanos (en número no inferior a 500.000).

La iniciativa legislativa presentada por el Gobierno se denomina proyecto de ley. Los proyectos
de ley antes de ser presentados en el Congreso deberán ser aprobados en el Consejo de
Ministro. La iniciativa de los Presupuestos Generales del Estado está reservada en exclusiva al
Gobierno.

La iniciativa legislativa presentada por cualquiera de los otros sujetos se denomina proposición
de ley.

En su tramitación, los proyectos de ley tienen prioridad sobre las proposiciones.

- Tramitación de los proyectos y proposiciones legislativas.

La tramitación parlamentaria de los textos legislativos se inicia siempre en el Congreso de los

Diputados. La Mesa del Congreso ordena la publicación de la iniciativa, la remite a la Comisión
para su estudio, la Comisión emite un dictamen y abre un plazo para la presentación de
enmiendas por los Diputados y grupos parlamentarios. Las enmiendas pueden ser a la totalidad
y al articulado.

Las enmiendas a la totalidad afectan globalmente al texto en discusión. Pueden ser de

devolución al autor (rechazo) o pueden ir acompañadas de texto alternativo. La presentación de
enmiendas a la totalidad genera una primera lectura del texto en el Pleno. Si la enmienda a la
totalidad de devolución fuese aprobada el procedimiento quedaría finalizado. Si la enmienda
con texto alternativo fuese aprobada, el procedimiento proseguiría a partir del nuevo texto.

Las enmiendas al articulado deben contener el texto concreto que se propone y pueden ser: de
adición, de modificación o de supresión.

Remitido el texto y las enmiendas a la Comisión, esta nombra en su seno una Ponencia
encargada de emitir un informe. Publicado el informe de la Ponencia, se produce el debate en
la Comisión, a fin de elaborar su dictamen para el Pleno. El Pleno entra a conocer el dictamen
de la Comisión cuando éste sea incluido en el orden del día correspondiente por acuerdo de la
Junta de Portavoces y el Presidente de la Cámara. Se produce un proceso de discusión y
votación.

16
 - Aprobación de las leyes con los requisitos y mayorías que en cada caso establezcan la
Constitución o las leyes.

“Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su

Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, quien lo someterá a la
deliberación de éste” (CE 90.1)

Si el texto del Congreso es rechazado o es aprobado con una redacción distinta, el texto es
remitido de nuevo al Congreso.

Si el Senado hubiese interpuesto el veto, el Congreso puede levantarlo ratificando por mayoría
absoluta o por “mayoría simple, una vez transcurridos dos meses de la interposición del mismo”
(CE 90.2).

Si el Senado aprueba los artículos del texto legislativo sin introducir ninguna enmienda, este se
convierte en ley y las Cortes Generales lo remiten al Presidente del Gobierno para proceder a la
correspondiente sanción real y promulgación.

- Delegación legislativa, autorizando al Gobierno a dictar normas con rango de ley sobre
materias no reservadas a la ley orgánica (CE 82 a 87).

- Convalidación o derogación de Decretos-leyes adoptados por el gobierno en caso de

extraordinaria y urgente necesidad los cuales no pueden afectar al ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades recogidas en el Título I de
la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general.

- Control de la regularidad de la sanción y promulgación reales de las leyes aprobadas

por las Cortes, así como de la orden de su inmediata publicación.

4.2 La Función de control

El art. 66 de la Constitución no menciona la creación de Gobierno porque sólo le corresponde a

una de sus Cámaras, al Congreso de los Diputados. Por su relevancia es necesario mencionarla.
Después de las elecciones, la primera y más importante función que tiene que realizar el
Congreso de los Diputados es la designación del Presidente del Gobierno, mediante el
procedimiento de investidura y el otorgamiento de confianza a un candidato propuesto por el
rey.

La creación del Gobierno funda una relación de confianza y responsabilidad entre el Parlamento
y el ejecutivo.

El control del parlamento es la garantía de la división de poderes y de la exigencia de

responsabilidad política.

Los mecanismos de control de las Cámaras que la Constitución prevé, no ponen en juego la
relación de confianza que les une. Estos mecanismos son los siguientes:

- Las preguntas o demandas de información dirigidas al Gobierno por un Diputado o

Senador sobre “un hecho, una situación o una información, sobre si el Gobierno ha tomado o va
a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso
algún documento o a informar de algún extremo” (RC 188.1). Las preguntas deben formularse
por escrito y se pueden responder por escrito o de forma oral, estas últimas tienen lugar en el
Pleno o en la Comisión. Son preguntas dirigidas al Gobierno y deben ser contestadas por uno de

17
sus miembros. El tiempo de respuesta es de una semana y lo misma para las interpelaciones (CE
111.1). Es el llamado question time.

- Las interpelaciones de los Diputados o de un grupo parlamentario al gobierno sobre

“motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo de política general, bien del Gobierno o de
algún departamento ministerial” (RC 181.1).

- Proposiciones no de ley, son proposiciones de acuerdo de la Cámara para definir su

criterio sobre cualquier tema, excepto si se trata del texto articulado de una ley. Pueden ser
presentadas por los grupos parlamentarios.

- Comisiones de investigación, destinadas al estudio de “cualquier asunto de interés

público” (CE 76.1).

- Derecho de acceso de las Cámaras y sus Comisiones a toda la información y ayuda que
precisen del Gobierno y de sus departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las
Comunidades Autónomas, que comprende:

 El acceso a los datos informes y documentos de la Administración.

 La comparecencia de los miembros del Gobierno ante las Cámaras y sus
Comisiones.

Todos estos procedimientos tienen un singular relieve puesto que constituyen las vías ordinarias
de control.

4.3 La función financiera

La dicción de artículo 66.2 de la Constitución separa la aprobación de leyes de la aprobación de

los presupuestos; pero como dice la mayor parte de la doctrina, los presupuestos son
formalmente una ley con peculiaridades respecto al contenido y una tramitación específica. En
efecto, los presupuestos son la autorización de gasto dirigida al Gobierno, contienen una
previsión de ingresos y no pueden crear tributos. Se realizan con periodicidad anual, aunque su
vigencia quede prorrogada hasta la aprobación de los nuevos. La aprobación de los Presupuestos
Generales del Estado se realiza mediante ley (CE 134.4 y 7). La iniciativa legislativa queda
reservada al Gobierno: “corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales
del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación” (CE 134.1).

Dentro de esta función le corresponde a las Cortes Generales:

- En primer lugar, la aprobación de los Presupuestos Generales de Estado.

- La planificación, mediante, ley de la actividad económica general, para atender a las

necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el
crecimiento de la renta, de la riqueza y su más justa retribución (CE 131.1).

- El ejercicio de la actividad pública en la actividad económica, reservando al sector

público, mediante ley, recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y
acordando la intervención de empresas si lo exigiere el interés general (CE 128.2).

- El ejercicio de la potestad originaria para establecer tributos mediante ley y por norma
del mismo rango, de la determinación de todo beneficio fiscal (CE 133).

- La autorización al Gobierno para emitir Deuda Pública o contraer crédito (CE 135).

18
 - El control de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del Sector Público. Este
cometido lo realizada el Tribunal de Cuentas, que depende directamente de las Cortes Generales
y que ejerce sus funciones por delegación de ellas, en el examen y comprobación de la Cuenta
General se Estado (CE 136.1). Emitirá un informe anual y lo remitirá a las cortes.

19
TEMA 4: EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN. EL GOBIERNO: COMPOSICIÓN, DESIGNACIÓN,
FUNCIONES Y RELACIONES CON EL RESTO DE LOS PODERES DEL ESTADO. LA LEY DEL
GOBIERNO. LA ADMINISTRACIÓN: ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO

1. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN

Título IV, artículo 97: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y
militar, y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las Leyes.

1.1 Composición del Gobierno

Se compone del Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás
miembros que establezca la ley. Los Vicepresidentes no son obligatorios y podrán asumir o no
la titularidad de una determinada cartera ministerial. Asumen las funciones del Presidente por
ausencia y son miembros natos de las Comisiones Delegadas. Los Ministros son miembros del
Gobierno y titulares del máximo órgano de la acción de Gobierno; desarrollan la acción de
gobierno y ejercen la potestad reglamentaria mediante órdenes.

Artículo 98

El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de

los demás miembros que establezca la Ley.

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del
mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.

Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias
del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni
actividad profesional o mercantil alguna.

La Ley regulará el Estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno.

1.2 Designación

Artículo 99

Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos
constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados
por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del
Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.

El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el

Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará
la confianza de la Cámara.

Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgase
su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría,
se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior,
y la confianza se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple.

Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán

sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.

20
Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún
candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y
convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

Artículo 100

Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su
Presidente.

---------

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del
Gobierno.

El Consejo de Ministros

El Consejo de ministros es un órgano constitucional en cuanto que está mencionado en la CE,

pero no se encuentra regulado por ella, su régimen jurídico se encuentra en la ley 50/97 del
gobierno.

A la vez que órgano superior de la admón., también es titular del poder ejecutivo y por ello a
veces actúa políticamente como gobierno, y otras veces administrativamente como consejo de
ministros, teniendo así doble naturaleza: política y administrativa.

Composición:

Todos los miembros del Gobierno, salvo ausencia de alguno de ellos. La CE deja una puerta
abierta pues al enumerar los miembros del Gobierno se refiere a “los demás miembros que
establezca la ley”, aunque la ley descarta a los Secretarios de Estado, que son colaboradores del
Gobierno, aunque pueden ser convocados al mismo, y también descarta a los ministros sin
cartera, que son al fin y al cabo ministros.

La presidencia corresponde al Presidente del gobierno o al Vicepresidente en los casos previstos

por la ley.

La secretaria del consejo viene desempeñada por el Ministro de la Presidencia.

Funcionamiento del Consejo de Ministros. Art. 18 ley del Gob.:

1. El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros,
actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia.

2. Las reuniones del Consejo de Ministros podrán tener carácter decisorio o deliberante.

3. El orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros se fijará por el Presidente del
Gobierno.

4. De las sesiones del Consejo de Ministros se levantará acta en la que figurarán, exclusivamente,
las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los
acuerdos adoptados y los informes presentados.

Funciones del Consejo de Ministros. Art. 5 ley del Gob.:

Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde:

21
 ⇒Aprobar los proyectos de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso,
al Senado (previsto en los art. 87 y 88 CE).

⇒Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

⇒Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.

⇒Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación

provisional.

⇒Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos
en los artículos 94 y 96.2 de la Constitución.

⇒Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los

Diputados la declaración del estado de sitio.

⇒Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado
por una Ley.

⇒Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen
del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

⇒Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

⇒Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la

Administración General del Estado.

⇒Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier

otra disposición.

Comisiones Delegadas del Gobierno

Es una forma de reunión del Gob., ya que según la Ley del Gob., el Presidente, Vicepresidente y
los Ministros se reunirán en Consejo de Ministros o en Comisiones delegadas del Gobierno.

Actualmente las Comisiones delegadas del Gobierno son para:

- Situaciones de crisis.

- Asuntos económicos.

- Política Autonómica.

- Asuntos de inteligencia.

Creación, composición y funcionamiento: art 6. ley del Gob.:

La creación, modificación y supresión de la Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada

por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.

Funciones: art 6. ley del Gob.:

Corresponde a las Comisiones Delegadas como órganos colegiados del Gobierno:

22
 - Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los
Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.

- Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración

de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.

- Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados
al Consejo de Ministros.

- Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les
delegue el Consejo de Ministros.

Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.

1.3 Las relaciones entre el Gobierno y las Cortes

El Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.

Las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquellas, la
información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera
autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Las Cámaras y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. Estos
miembros tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse
oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas a los funcionarios de sus
Departamentos.

El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que
se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un
tiempo mínimo semanal. Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara
manifieste su posición.

El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante
el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una
declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la
misma la mayoría simple de los Diputados.

El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la
adopción por mayoría absoluta de la moción de censura. La moción de censura deberá ser
propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la
Presidencia del Gobierno. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco
días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse
mociones alternativas. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus
signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.

2. LA LEY DEL GOBIERNO

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

23
3. LA ADMINISTRACIÓN

El Título III de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, se ocupa de regular la organización y

funcionamiento del Sector Público Institucional.

- El Capítulo I se ocupa del Sector Público Institucional (Art. 81-83, Ley 40/2015, de 1 de
octubre).

- El Capítulo II versa sobre la Organización y funcionamiento del sector público

institucional estatal (Art. 84-87, Ley 40/2015, de 1 de octubre).

3.1 Organización

TÍTULO I. CAPÍTULO I. Organización administrativa

- Artículo 54. Principios y competencias de organización y funcionamiento de la

Administración General del Estado.

1. La Administración General del Estado actúa y se organiza de acuerdo con los principios
establecidos en el artículo 3, así como los de descentralización funcional y desconcentración
funcional y territorial.

2. Las competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal,

procedimientos e inspección de servicios, no atribuidas específicamente conforme a una Ley a
ningún otro órgano de la Administración General del Estado, ni al Gobierno, corresponderán al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

- Artículo 55. Estructura de la Administración General del Estado.

1. La organización de la Administración General del Estado responde a los principios de división

funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en Delegaciones del
Gobierno en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas por esta Ley.

2. La Administración General del Estado comprende:

 La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.

 La Organización Territorial.
 La Administración General del Estado en el exterior.

3. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:

 Órganos superiores: 1.º Los Ministros. 2.º Los Secretarios de Estado.

 Órganos directivos: 1.º Los Subsecretarios y Secretarios generales. 2.º Los Secretarios
generales técnicos y Directores generales. 3.º Los Subdirectores generales.

4. En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos

tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de
Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel
de Subdirector general.

5. En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los embajadores
y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales.

24
6. Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los
Subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de
marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

7. Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la
dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.

8. Los estatutos de los Organismos públicos determinarán sus respectivos órganos directivos.

9. Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización

situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.

10. Los Ministros y Secretarios de Estado son nombrados de acuerdo con lo establecido en la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora
del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

11. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto
cargo de la Administración General del Estado, los titulares de los órganos superiores y directivos
son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, en la forma
establecida en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones:

 La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada.

 La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo
competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.

- Artículo 56. Elementos organizativos básicos.

1. Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras
orgánicas. Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Pueden
existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades menores.

2. Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la
unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma.

3. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo,

que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado
órgano.

3.2 Funcionamiento

SECCIÓN 3.ª SUBSECCIÓN 1.ª Funcionamiento

Artículo 15. Régimen.

1. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en la

presente sección, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones
Públicas en que se integran.

2. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen

organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por
representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de

25
organizaciones representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias
normas de funcionamiento.

Los órganos colegiados a que se refiere este apartado quedarán integrados en la

Administración Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de
ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la
propia naturaleza del órgano colegiado.

3. El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten
resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el Boletín
o Diario Oficial de la Administración Pública en que se integran. Adicionalmente, las
Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión que garanticen su
conocimiento.

Cuando se trate de un órgano colegiado a los que se refiere el apartado 2 de este artículo
la citada publicidad se realizará por la Administración a quien corresponda la Presidencia.

26
TEMA 5: LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS. LA COORDINACIÓN
ENTRE LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL
ESTADO Y SU ORGANIZACIÓN PERIFÉRICA.

1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

Se regula en elTítulo VIII, artículos 137 a 158, ambos incluidos.

El artículo 137 establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias

y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Señala asimismo que todas estas
entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

En relación con la autonomía, hemos de establecer también el principio general derivado del
artículo 2 de la Constitución. Este artículo establece que:

“La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria

común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de
las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Partiendo de esta afirmación, en la que aparecen los principios de unidad nacional, autonomía
y solidaridad territoriales, el Título VIII construye lo que se ha dado en llamar “Estado de las
Autonomías”, una fórmula intermedia entre el denominado “Estado centralizado” y el “Estado
federal”.

En relación con la Administración Local, como veremos, el grado de autonomía se aplica solo en
lo referente a la gestión de sus propios intereses, pero no participa del grado analizado
anteriormente al citar el artículo 2 de la Constitución.

El Título VIII de la Constitución establece además los principios básicos de la organización

territorial reiterando en su artículo 138 el principio de solidaridad y lo matiza en relación con los
ciudadanos, en su artículo 139 al establecer el principio de igualdad en materia de derechos y
obligaciones en cualquier parte del territorio.

En definitiva,

- Se trata de un reconocimiento constitucional, es decir recogido en la Constitución

- Los sujetos autonómicos son múltiples

- Las entidades que son sujeto de autonomía no se hallan relacionadas entre sí en base
al principio de jerarquía o subordinación, sino que están estructuradas en base a los principios
de independencia, coordinación y competencia.

- El proceso autonómico español se caracteriza por ser de naturaleza abierta.

Hemos de entender que las diferencias entre las Comunidades Autónomas y los Municipios y las
Provincias, a pesar de estar enunciados todos ellos como sujetos de la autonomía son
profundamente divergentes. A modo de resumen diremos que:

 Las Comunidades Autónomas tienen personalidad jurídica propia independiente del

Estado siendo auténticas entidades de derecho público y no simples órganos del estado
o de su administración.

27
Ello se concreta en:

- Autonomía política. Pueden asumir y ejecutar decisiones políticas propias y diferentes

a las del Estado. Es una autonomía superior a la de las entidades provinciales y municipales, va
más allá de una autonomía meramente administrativa, con potestades legislativas y de
gobierno.

- Autonomía normativa. Tienen potestad normativa, es decir capacidad legislativa.

- Autonomía institucional y de gobierno. Tienen competencias para configurar y

estructuras de ordenación institucional y de gobierno.

- Autonomía administrativa. Además de aprobar sus propias normas de ordenación

normativa sobre materias de su competencia, están habilitadas para proceder a su ejecución.

- Autonomía financiera. Gozan de esta autonomía para satisfacer sus competencias,

asignándoles la constitución los recursos necesarios para la gestión de sus intereses, en
coordinación con la hacienda estatal y con la aplicación del principio de solidaridad con el resto
de los españoles.

Los municipios y provincias también tienen autonomía para la satisfacción de sus fines, pero
diferencia de las comunidades autónomas tan sólo se trata de autonomía administrativa y
financiera.

2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

2.1 Distribución competencial

La Constitución española asume la unidad de España y reconoce el derecho a la autonomía de

las nacionalidades y regiones que la forman. Además, la Constitución reconoce la autonomía de
las Entidades que configuran la Administración Local.

El sistema constitucional español establece un sistema de reconocimiento de la autonomía

territorial que jurídica y administrativamente se materializa en una profunda descentralización
hasta el punto de que el funcionamiento efectivo del Estado se asemeja en muchos aspectos al
propio de los estados federales. Territorialmente el sistema de descentralización se organiza con
17 Comunidades Autónomas; 2 ciudades con estatuto de autonomía - Ceuta y Melilla-; y 8125
entidades Locales.

Entre las especificidades autonómicas, destacan las Comunidades Autónomas con lengua propia
y cooficial, que son Cataluña, Comunidad Valenciana, Illes Balears, País Vasco, Navarra y Galicia.
Igualmente, es especial el régimen de financiación de Navarra y País Vasco, así como en buena
medida el de la Comunidad Autónoma de Canarias y el de las ciudades de Ceuta y Melilla.

Las Comunidades Autónomas tienen autonomía política y financiera. Esto supone la atribución
de competencia para aprobar leyes en las materias en las que sus Estatutos así lo reconocen, así
como realizar tareas ejecutivas que los mismos Estatutos les asignan.

28
Sus instituciones de autogobierno principales son dos: la Asamblea Legislativa y el Consejo de
Gobierno. En la mayor parte de las Comunidades, este marco institucional se completa con
instituciones propias y similares a otras del Estado, singularmente el Defensor del Pueblo, el
Tribunal de Cuentas, el correspondiente órgano de consulta jurídica y el consejo Económico y
Social.

Dependiendo de sus Gobiernos, las Comunidades Autónomas cuentas con los correspondientes
órganos administrativos, que pueden ser centrales o territoriales. Igualmente, y al igual que
ocurre en el ámbito de Estado, las Comunidades Autónomas cuentas con Administraciones
propias, organizadas en Consejerías o Departamentos, junto a organismos dotados de
personalidad jurídica propia y que se adscriben a las diferentes Consejerías, actuando en
régimen de descentralización funcional. Este es el caso de los organismos autónomos, las
agencias, las entidades públicas, las fundaciones, los consorcios o las sociedades mercantiles o
empresas propias. Además, la mayor parte de las Comunidades cuentan también con
Delegaciones en Bruselas e incluso en algunas ciudades de otros Estados especialmente
relevantes.

Las Comunidades Autónomas tienen, según las materias, competencias legislativas y ejecutivas.
En un sentido estricto, las Comunidades tienen cuatro tipos de competencias que les habilitan
para realizar las siguientes acciones:

 Competencias legislativas y ejecutivas exclusivas. Es el caso, entre otros de servicios

sociales, agricultura y ganadería, pesca interior, industria, comercio, turismo, juventud
o deportes.
 Competencias para el desarrollo de la legislación básica del Estado, así como para la
puesta en marcha de esta legislación. Es el caso de medioambiente, política económica,
protección de los consumidores, educación, asistencias sanitaria o salud pública.
 Competencias para la ejecución de la legislación aprobada en exclusiva por el Estado. es
sobre todo el caso de empleo y formación profesional.
 Competencias legislativas y ejecutivas, si bien indistintas de las que tiene el Estado en la
misma materia, de modo que ambos niveles administrativos pueden llevar a cabo las
mismas acciones e iniciativas. Es el caso especial de cultura.

Las Comunidades Autónomas cuentan con autonomía financiera, si bien sus ingresos dependen
en parte del Estado y en parte de recursos propios, sus propios tributos o una parte de los
obtenidos por impuestos del Estado en la Comunidad Autónoma. Este sistema se arbitra
mediante un sistema de participación en los ingresos del Estado recaudados con cargo a los
principales tributos.

Las Comunidades Autónomas colaboran con el Estado a través de los siguientes órganos e
instrumentos:

 La Conferencia de Presidentes, de la que forman parte el Presidente del Gobierno y los

Presidentes de las CCAA
 Las Conferencias Sectoriales sobre materias concretas, en las que participan el Estado y
todas las CCAA

29
  Las Comisiones Bilaterales de Cooperación, entre el Estado y una determinada
Comunidad Autónoma
 Las Comisiones Sectoriales, Grupos de Trabajo y Ponencias de composición técnica y
adscritos en gran medida a las conferencias Sectoriales, que garantizan el sistema de
cooperación interadministrativa permanente que el sistema descentralizado requiere.
 La financiación estatal, los Planes y Programas adoptados de forma conjunta con otras
Administraciones. Por ejemplo mediante el Fondo de Financiación Autonómico.

Los conflictos sobre el ejercicio de competencias se solucionan mediante el diálogo, y el régimen

de cooperación, si bien en última instancia la controversia puede requerir la participación de los
órganos jurisdiccionales y, en especial, del Tribunal Constitucional, que resuelve los conflictos
de competencias y controla la constitucionalidad de las leyes.

Los tribunales garantizan la legalidad de las actuaciones de las Comunidades Autónomas, al igual
que las del Estado. El Estado puede impugnar los actos o leyes de las Comunidades Autónomas
cuando estime que suponen una vulneración de la Constitución o del sistema de distribución
competencial, mediante la interposición del correspondiente recurso o conflicto ante el Tribunal
Constitucional. Por su parte, las Comunidades Autónomas también cuentan con mecanismos
similares para proteger sus competencias en caso de extralimitaciones del Estado.

2.2 Los conflictos de competencia

Los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o

de las Comunidades Autónomas entre sí constituyen uno de los asuntos atribuidos a la
competencia del Tribunal Constitucional conforme a lo previsto en el artículo 2.1.c) de su Ley
Orgánica.

De acuerdo con esta última (artículos 60 y siguientes), el proceso del conflicto (positivo)
constitucional de competencia se caracteriza por las siguientes notas:

- Puede constituir el objeto del conflicto una disposición, una resolución o un acto
emanado de un órgano del Estado o de un órgano de otra Comunidad Autónoma.

- Por lo que se refiere a los motivos en que puede fundamentarse, y a diferencia de los
procesos de inconstitucionalidad, en el conflicto de competencia no se trata de enjuiciar una
disposición desde la perspectiva del bloque de la constitucionalidad, sino de determinar, entre
los varios sujetos en litigio, a quién debe reconocerse una determinada competencia según el
orden de distribución contemplado en la Constitución, Estatuto de Autonomía o leyes orgánicas
correspondientes.

- Pueden ser sujetos activos del proceso tanto el Gobierno del Estado como los órganos
colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas.

- El conflicto puede plantearse, en principio, frente a cualesquiera órganos del Estado o

de otras Comunidades Autónomas.

- Previo al planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional, resulta obligado

para las Comunidades Autónomas (opcional para el Gobierno de la Nación) dirigir un
requerimiento para que la disposición sea derogada o la resolución o acto sea anulado.

30
2.3 La coordinación entre las distintas administraciones públicas

Principio de Coordinación: Uno de los principios constitucionales de actuación de la

Administración Pública, junto al principio de eficacia, principio de jerarquía, descentralización y
desconcentración (art. 103 CE).

El Tribunal Constitucional lo definió como la fijación de medios y de sistemas de relación que

hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la
acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus
respectivas competencias, de manera que se logre la integración de actos parciales en la
globalidad del sistema, con la finalidad de evitar contradicciones y reducir disfunciones que, de
subsistir, impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo (STC 27/1987).

La principal diferencia entre las técnicas de cooperación y coordinación administrativas estriba

en la voluntariedad de la primera frente a la imposición de la segunda. El propio Tribunal
Constitucional ha expresado que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección,
consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al
coordinado... elemento diferenciador de primer orden, lo que explica y justifica que, desde la
perspectiva competencial, distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y
otras.

En resumen, la coordinación se admite como mecanismo subsidiario de otras fórmulas

voluntarias de relación interadministrativa, ha de autorizarse mediante ley que deberá expresar
las condiciones y límites para su ejercicio, que sólo podrá corresponder al Gobierno de la Nación
o Consejo de Gobierno Autonómico; además la coordinación debe contraerse a alguna materia
o competencia concretas, y en último caso estará sometida al control del poder legislativo
correspondiente (art. 59 LRBRL).

La Administración Local y las demás Administraciones Públicas ajustarán sus relaciones

recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los
ámbitos competenciales respectivos.

Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y,

especialmente, con las de las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los
servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o
condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o
complementarios de los de éstas.

Las funciones de coordinación no afectaran en ningún caso a la autonomía de las entidades

locales.

2.4 La Administración General del Estado y su organización periférica

La APE es la encargada de ejercer la actividad del Estado de forma desconcentrada en el

territorio, correspondiendo al Delegado del Gobierno la dirección de la misma en el ámbito
autonómico y su coordinación con la Administración de la Comunidad Autónoma.

31
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, fija una estructura de la Administración Periférica del Estado
que prevé la integración de servicios periféricos ministeriales en las Delegaciones y
Subdelegaciones del Gobierno y Direcciones Insulares, así como la consiguiente supresión de los
órganos cuyos servicios se integren.

No obstante, se prevé la no integración de servicios por singularidades de sus funciones o por el

volumen de gestión.

La Administración Periférica tiene un valor esencial e insustituible en términos de eficacia,

información y representación del Estado en el territorio.

Las Delegaciones del Gobierno ejercen la dirección y la supervisión de todos los servicios de la
Administración General del Estado y sus Organismos públicos situados en su territorio: servicios
integrados y no integrados. Representan al Gobierno en el territorio de la Comunidad
Autónoma. De acuerdo con el artículo 154 de la Constitución Española: “Un Delegado nombrado
por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma
y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad”.

Disponen de los siguientes órganos:

 Subdelegaciones del Gobierno en las provincias y Direcciones Insulares.

 Secretaría General y, en su caso, Vicesecretaría General.
 Áreas funcionales, para la gestión de los servicios integrados de Fomento, Industria y
Energía, Sanidad y Política Social, Alta Inspección de Educación y Trabajo e Inmigración.
 Gabinete, como órgano de apoyo y asistencia inmediata al Delegado.
 Comisión Territorial de Asistencia, integrada por los Subdelegados del Gobierno, los
Directores Insulares en su caso, el Secretario General, el Jefe de Gabinete, los Directores
de las Áreas Funcionales y los responsables de los servicios no integrados que el
Delegado del Gobierno determine.

Actualmente existen 17 Delegaciones del Gobierno, correspondientes a cada una de las

Comunidades Autónomas, 2 Delegaciones del Gobierno en las Ciudades de Ceuta y Melilla, y 44
Subdelegaciones del Gobierno en las provincias.

- Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno:

Los Servicios no Integrados en las Delegaciones del Gobierno se organizan territorialmente

atendiendo al mejor cumplimiento de sus fines y a la naturaleza de las funciones que deban
desempeñar.

Los servicios de la AGE en el territorio tienen un deber genérico de colaboración con los
Delegados y Subdelegados del Gobierno con el fin de facilitar a estos el cumplimiento de su
función directiva a nivel territorial.

La actividad de todos los Departamentos Ministeriales incide, de una u otra manera, en el

territorio. Sin embargo, no todos ellos disponen de servicios periféricos.

32
TEMA 6: EL MEDIOAMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESTA MATERIA:
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, AUTONÓMICA Y LOCAL. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN
MATERIA DE AGUAS Y COSTAS. ARTÍCULOS 132 Y 45 DE LA CONSTITUCIÓN.

1. ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES CON COMPETENCIA AMBIENTAL. DISTRIBUCIÓN DE

COMPETENCIAS

La organización política de la sociedad actual y las diferentes escalas de decisión administrativa

se traducen en un amplio abanico de organismos, normativas y competencias en materia
ambiental.

El entramado legal y administrativo se asemeja a una cascada en la que, el nivel superior vierte
una serie de requisitos y normas que el nivel inferior está obligado a respetar, aunque éste
pueda añadir nuevas aportaciones atendiendo a sus circunstancias específicas.

2. EL ESTADO ESPAÑOL, LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

2.1 Las competencias del Estado

La Constitución Española de 1978, en su artículo 45 recoge el derecho de todos a disfrutar de un

medio ambiente adecuado, así como el deber de protegerlo.

Dicho artículo otorga a los poderes públicos el deber de velar por la utilización racional de los
recursos naturales con el fin de proteger y defender el medio ambiente.

En España, el alto grado de descentralización existente obliga a distinguir cuidadosamente las

competencias que, en materia de medio ambiente, corresponden al Estado, a las Comunidades
Autónomas y a las Corporaciones Locales.

El más importante organismo público estatal en materia ambiental es el Ministerio de Medio

Ambiente, que fue creado en mayo de 1996.

Entre las competencias del Ministerio resaltan:

– La elaboración de la legislación básica estatal en materia de medio ambiente, así como

la incorporación de la normativa comunitaria ambiental al derecho español.

– Coordinación entre las Comunidades Autónomas, la Unión Europea y Organismos

internacionales.

– Seguimiento del cumplimiento de los Convenios internacionales.

– Realización de las declaraciones de impacto ambiental de competencia estatal.

– Elaboración y seguimiento de los Planes Nacionales de residuos, suelos contaminados,

hidrológicos, etc.

Algunas de las leyes más importantes en materia ambiental con consideración de legislación
básica son:

– Ley de contaminación atmosférica de 1972.

33
 – Ley de aguas de 1985. Modificada por la Ley 46/1999 de 13 de diciembre.

– Ley de costas de 1988.

– Ley de envases y residuos de envases de 1997. Modificada por el Real Decreto

782/1998 de 30 de abril.

– Ley de residuos de 1998.

– Ley 6/2001 de Evaluación de Impacto Ambiental.

2.2 Las competencias de las Comunidades Autónomas

Para el desarrollo de las competencias en materia de medio ambiente que la Constitución y sus
Estatutos de Autonomía les atribuyen, las Comunidades Autónomas han creado Consejerías de
Medio Ambiente.

En cuanto a las competencias, entre otras, les corresponden:

– La ejecución de la legislación básica estatal y el desarrollo de normativa propia.

– Coordinación y supervisión de la gestión ambiental en su ámbito.

– La declaración y gestión de Espacios Naturales Protegidos.

– La aprobación o revisión en su caso de los planeamientos urbanísticos municipales.

2.3 Las competencias de las Administraciones Locales

Teniendo en cuenta los intereses locales en la protección del medio ambiente y la proximidad al
ciudadano y sus problemas más cotidianos, se han asignado también competencias en esta
materia a las entidades locales.

Algunas de estas competencias que los ayuntamientos suelen ejercer mediante Ordenanzas
Municipales son:

– Servicios de limpieza viaria.

– Recogida y tratamiento de residuos y de alcantarillado.

– Abastecimiento y depuración de aguas.

– Control de ruidos.

– Protección de la salubridad pública.

– Protección civil y extinción de incendios.

– Planificación del suelo y urbanismo.

La Ley 7/85 de Bases de Régimen Local en la que se establecen las competencias de los
municipios en materia de medio ambiente, supone el punto de partida para el desarrollo de
normativas de ámbito local.

34
El desarrollo de la Agenda 21 Local es uno de los principales objetivos de las Entidades Locales
para el siglo actual. Se trata de un programa conocido universalmente destinado a la
planificación y gestión sostenible del territorio municipal; por ello, el Código desarrolla
ampliamente la metodología para su ejecución.

Tiene su origen en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
que se celebró en Río de Janeiro el año 1992. Las medidas que se proponen intentan detener la
destrucción del medioambiente y eliminar las desigualdades entre los países.

3. ARTÍCULO 45

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la

persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el
fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente,
apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se
establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar
el daño causado.

4. ARTÍCULO 132

1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales,
inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así
como su desafectación.

2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona
marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y
la plataforma continental.

3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración,

defensa y conservación.

35
TEMA 7: LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES. LA
LEY. LAS DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETO-LEY Y DECRETO
LEGISLATIVO. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES. OTRAS FUENTES DE DERECHO
ADMINISTRATIVO.

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES

1.1 El Derecho Administrativo

El Derecho administrativo se define como aquella parte del Derecho público que regula
organización y funcionamiento del Poder ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así
como la función administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado.

El Derecho Administrativo es un Derecho Público. En consecuencia, no constituyen

necesariamente Derecho administrativo cualesquiera normas jurídicas aplicables a los actos
realizados por las Administraciones públicas. A veces la Administración desarrolla una actividad
sometida en todo al Derecho privado, sin que sea lícito decir que esas normas privadas que en
tales supuestos se aplican sean, por aplicarse a la Administración pública, normas de Derecho
administrativo.

El Derecho administrativo está constituido por normas de organización y normas de

comportamiento.

La distinción entre normas de organización y normas de comportamiento (las que regulan las
relaciones entre la Administración y los particulares) se encuentra ya en una obra clásica del
Derecho administrativo, el Traitté de la jurisdiction con tentieux administrative de Laferriere. La
definición parte de la base de que las normas determinantes de la organización de las
Administraciones públicas tienen el carácter de normas jurídicas y se comprenden en el
ordenamiento jurídico-administrativo.

El Derecho administrativo se aplica tanto a la Administración estatal como a las administraciones

públicas integradas en el Estado. Los fines de interés público se satisfacen, o bien por la llamada
Administración General del Estado, persona jurídica de Derecho público o bien a través de la
actuación de una serie de Corporaciones y entidades (Universidades, Organismos Autónomos,
Colegios oficiales, etc.) con personalidad jurídica propia distinta e independiente del Estado que
por razón del fin que persiguen pueden conceptuarse indirectamente como órganos propios
suyos.

En consecuencia, el Derecho administrativo comprende también en su seno el régimen de estas

personas jurídicas de Derecho público que constituyen la administración indirecta del Estado.
Asimismo, el Derecho administrativo es aplicable a la administración de las Comunidades
Autónomas y demás entidades territoriales dotadas constitucionalmente de autonomía.

El Derecho administrativo regula asimismo la función administrativa de los Poderes legislativo y

judicial y demás Órganos constitucionales del Estado. Esta inclusión en la definición es una
exigencia de la ampliación del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa a la
fiscalización de las cuestiones de personal de las Cortes, Poder Judicial o Tribunal Constitucional.

Al hablar de fuentes del derecho se hace referencia al lugar de donde emana o procede el
derecho, es decir, a los medios de producción de normas jurídicas y a las formas en que se
manifiesta el derecho.

36
La doctrina distingue entre:

- Fuentes en sentido material. Son aquellas instituciones o fuerzas sociales que poseen
capacidad para crear o producir normas jurídicas

- Fuentes en sentido formal

Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa
en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su
publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.

El artículo 1.1 del Código Civil establece que las fuentes del ordenamiento jurídico español son
la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

El capítulo de las fuentes se plantea en el Derecho Administrativo en términos similares a las

restantes disciplinas jurídicas. Sin embargo, conviene remitirse al Derecho Constitucional, cuyo
objeto fundamental es el estudio de la función legislativa del Estado en cuanto creador del
derecho, esto es, el análisis de las normas que regulan cómo se crean y cuáles son los efectos de
las distintas normas jurídicas.

La participación de la Administración en la creación del derecho se manifiesta de tres formas:

- Por la coparticipación de la Administración, dirigida por el Gobierno, en la función

legislativa del Parlamento, mediante la elaboración de proyectos de ley.

- Por la participación directa en la misma función legislativa, dictando normas con valor
de ley, que al ser elaboradas por el Gobierno reciben el nombre de Decretos Legislativos
y Decretos Leyes.

- A través de la elaboración de los reglamentos (de valor inferior y subordinado a las

normas con rango de ley), que sin embargo, constituyen cuantitativamente el sector
más importante del ordenamiento jurídico.

1.2 Clases de fuentes del Derecho Administrativo

Podemos establecer las siguientes clasificaciones:

- Las fuentes del Derecho Administrativo editorial

A. Fuentes directas e indirectas

a. Fuentes directas

 La Constitución.
 Los Tratados Internacionales publicados en el B.O.E.
 Las leyes orgánicas y ordinarias del Estado y de las Comunidades
Autónomas.
 Las normas con rango de Ley emanadas del Gobierno: Decretos-leyes y
Decretos Legislativos.

37
  Los Reglamentos contenidos en Decretos del Gobierno, Órdenes de
Comisiones Delegadas del Gobierno y Órdenes Ministeriales.
 La Costumbre.
 Los Principios generales del derecho.

b. Fuentes indirectas

 La Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

 Tratados Internacionales no publicados en el B.O.E.
 La doctrina científica.

B. Fuentes escritas y no escritas

a. Fuentes escritas

 La Constitución.
 La Ley.
 Las normas del Gobierno con fuerza de Ley.
 Los Reglamentos.

b. Fuentes no escritas

 La costumbre.
 Los principios generales del Derecho.

C. Fuentes primarias y subsidiarias

a. Fuentes primarias. Son las que se aplican siempre que concurran los
supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carácter tienen aquellas fuentes que se
exteriorizan de forma escrita:

 La Constitución.
 La Ley.
 Las disposiciones normativas con valor de Ley.
 El Reglamento.

b. Fuentes subsidiarias. Son las que sólo se aplican en defecto de fuentes

primarias:

 La costumbre.
 Los principios generales del Derecho.

1.2 La jerarquía de las fuentes

Las normas integrantes del derecho Administrativo están sujetas al principio de jerarquía
normativa, que se encuentra reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución.

El Código Civil lo recoge en su artículo 1.2 al disponer que: “carecerán de validez las disposiciones
que contradigan otra de rango superior”.

En virtud de este principio las normas de rango superior prevalecen y se imponen sobre las de
rango inferior. Las normas que ostentan el mismo rango tienen la misma fuerza normativa.

38
Por otra parte el principio de jerarquía normativa permite constatar la relación existente entre
la fuente de la que emana cada norma (el órgano que la produce) y la forma de la misma, así
como su rango y fuerza.

Corresponde a la Constitución determinar las potestades normativas y la atribución del rango

en virtud de la fuente de la que proceden. De esta forma todas las normas procedentes de la
misma fuente tienen, en principio, la misma forma externa y la misma fuerza (leyes, decretos,
etc.).

En virtud de este principio se configura una estructura piramidal, cuya cúspide es la Constitución,
norma suprema que prevalece y se impone a todas las demás. En segundo lugar, se encuentran
las leyes y las disposiciones del Gobierno con rango de Ley (Decretos-Leyes y Decretos
Legislativos), y en este mismo escalón se hallarían los Tratados Internacionales publicados en el
B.O.E.

También hay que tener en cuenta las Leyes y reglamentos emanados de las Comunidades
Autónomas.

Un tercer escalón lo constituyen los Reglamentos, que también tienen una ordenación
jerárquica. De acuerdo con el artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, las disposiciones administrativas se
ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa
podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

En último lugar, debemos enumerar como fuentes del Derecho:

- La costumbre.
- Los principios generales del Derecho.
- La jurisprudencia.

1.3 La Ley

Desde un punto de vista político, la ley elaborada por el poder legislativo del Estado, que ostenta
la representación del pueblo, constituye la expresión de la voluntad popular. Junto con la
Constitución, la ley goza de directa legitimidad democrática al ser producto de la actividad
normativa de las Cortes Generales.

Considerada como fuente del derecho, constituye la categoría básica del ordenamiento jurídico,
inmediatamente subordinada a la Constitución.

La ley es la norma elaborada por el Parlamento, según el procedimiento constitucionalmente

establecido para ello.

Por otra parte la Constitución reserva determinadas materias para que su regulación se realice
por ley (y no por reglamento), lo que constituye la llamada reserva de ley, a fin de garantizar que
determinadas materias por su especial trascendencia sean reguladas por el titular del poder
legislativo o por normas de igual rango y fuerza.

En cuanto a su sanción y promulgación, las leyes aprobadas por las Cortes Generales serán
sancionadas por el Rey en el plazo de 15 días, quien las promulgará y ordenará su inmediata
publicación.

39
Clases:

- Leyes estatales y leyes autonómicas.

- Leyes orgánicas y leyes ordinarias.

2. LAS DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY

La Constitución contempla además la existencia de normas, que sin ser leyes ni proceder del
Parlamento tienen su mismo rango y fuerza.

Estas normas se dictan en virtud de facultades que constituyen también la potestad legislativa
del Estado pero que se atribuyen al Gobierno. Son los Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes
previstos en los artículos 82 a 86 de la Constitución española.

Las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de
ley sobre materias determinadas que no sean objeto de ley orgánica.

2.1 Decreto Legislativo

Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de
Decretos Legislativos.

La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la
formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos
legales en uno solo.

La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta
y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el
Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse
concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la
subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en
vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá
presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

2.2 Decreto-Ley

Se regulan en el artículo 86 de la Constitución que establece que en caso de extraordinaria y

urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al
Derecho electoral general.

Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al

Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta
días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de

40
dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establece un
procedimiento especial y sumario.

Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

3. EL REGLAMENTO

La potestad reglamentaria es la facultad que tienen atribuidas las Administraciones Públicas

para dictar reglamentos.

Esta potestad está limitada por las leyes.

3.1 Concepto

Se llama reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración en virtud de su propia
competencia.

El reglamento tiene de común con la ley el ser una norma escrita, pero difiere en todo lo demás.
Lo propio del reglamento, lo que le separa definitivamente de la ley, es que es una norma
secundaria, inferior y complementaria de la ley, obra de la Administración.

Por otra parte, hay que distinguir la figura del reglamento de la del acto administrativo. No sería
correcto explicar el reglamento como un simple acto administrativo general y hacer aplicación
al mismo de toda la teoría de los actos.

La distinción más relevante entre el reglamento y el acto es que aquél forma parte del
ordenamiento jurídico, en tanto que el acto es sólo una consecuencia de aquél, una aplicación
del mismo.

3.2 Clases

Pueden ser clasificados desde diversos puntos de vista:

1) Por el sujeto del que proceden: estatales, si proceden de la Administración del Estado;
autonómicos, es decir, emanados de una Comunidad Autónoma, o locales, si emanan del
ayuntamiento y de sus alcaldes o de las diputaciones; sectoriales, si emanan de entes de la
Administración Institucional y Corporativa.

2) Por sus efectos, reglamentos jurídicos o propiamente normativos, y los reglamentos

administrativos o de organización.

3) Por su relación con la ley se clasifican en ejecutivos, independientes y de necesidad.

- Ejecutivos: responden a la necesidad de completar y desarrollar la ley en que

se apoyan, normalmente en virtud de una autorización o mandato expreso de la misma.

- Independientes: son aquéllos que operan sobre ámbitos distintos de los

regulados por las leyes. Su ámbito es la materia organizativa, consecuencia de la
originaria potestad reglamentaria.

- De necesidad: sólo se justifican en función de un estado de necesidad, por ello

incluso en ocasiones se colocan por encima de la ley.

41
Este tipo de medidas excepcionales procederá en las situaciones previstas en el art. 116 de la
Constitución, es decir, estado de sitio, alarma o excepción.

3.3 Reglamentos ilegales

El ordenamiento ha de reaccionar necesariamente con medios enérgicos contra el grave ataque

que para él representa el reglamento ilegal.

El art. 117.1 de la Constitución, al declarar a los Jueces y Tribunales sometidos “únicamente al

imperio de la ley”, les obliga más enérgicamente a buscar el respaldo legal de todo reglamento
antes de cualquier aplicación de los mismos.

Por otra parte, el art. 106 de la Constitución dispone que los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a
los fines que la justifican.

4. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

4.1 La costumbre

La costumbre puede definirse como la expresión del sentir popular expresado por la repetición
de una serie de actos sobre un orden determinado de derecho. Se trata, por tanto, como observa
De Castro, de una norma creada e impuesta por el uso social.

La existencia de la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, así como su

jerarquización, a diferencia de lo que sucede con la costumbre como fuente del Derecho civil,
ha sido discutida por la doctrina, si bien debe de afirmarse que aún por parte de quienes la
consideran como fuente del mismo reconocen su escasa virtualidad. Dentro de la costumbre,
podemos distinguir los siguientes supuestos:

a) Costumbre a la que se remite la ley, como por ejemplo en materia de

aprovechamientos de bienes comunales en cuyo caso si debe reconocérsela como fuente del
Derecho administrativo.

b) La costumbre como expresión de las prácticas administrativas. En este caso, la

costumbre no se considera fuente del Derecho administrativo ya que la Administración no se
encuentra vinculada por el precedente administrativo, debiendo únicamente motivar su
actuación cuando se separe del criterio seguido anteriormente.

4.2 Los principios generales del derecho

Los principios generales del derecho, dice el art. 1 del Código Civil, "se aplicarán en defecto de
ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico". En este
sentido, el Tribunal Constitucional declaró en su sentencia de 2 de febrero de 1981 que “Los
principios generales del Derecho incluidos en la Constitución tienen carácter informador de todo
el ordenamiento jurídico como afirma el art. 1.4 del Título Preliminar CC , que debe así ser
interpretado de acuerdo con los mismos.

Estos principios generales del derecho expresan, en el concepto de García de Enterría, "los
valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, aquellos sobre los cuales se constituye
como tal, las convicciones ético jurídicas fundamentales de una comunidad". En su opinión, no
se trata simplemente de unas vagas ideas o tendencias morales que puedan explicar el sentido

42
de determinadas reglas, sino de principios del derecho, esto es, formulas técnicas del mundo
jurídico, que por ser generales, transcienden de un precepto concreto y organizan y dan sentido
a muchos. Este autor viene a destacar su funcionalidad como límite al ejercicio de la actividad
discrecional de la Administración, al ser informadores de todo el ordenamiento jurídico.

4.3 La jurisprudencia

En último lugar, debemos destacar por su enorme importancia, el cometido de la jurisprudencia,

que complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado,
establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho (art. 1.6 del Código Civil).

La jurisprudencia por sí solo no integra el ordenamiento jurídico, pero la doctrina del Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar dicho ordenamiento establece unas pautas que si no vinculan
directamente al resto de los órganos judiciales, sí condiciona en gran manera su ejercicio por la
autoridad del órgano del que emana.

Esta importancia es especialmente significativa respecto de las sentencias dictadas en recursos

de casación en interés de Ley, tanto por el Tribunal Supremo, respecto de la normativa estatal,
como por los Tribunales Superiores de Justicia respecto de la interpretación y aplicación de las
normas emanadas de la Comunidad Autónoma respectiva, puesto que en las mismas, de ser
estimatorias, se debe fijar la doctrina legal, la cual vinculará a todos los Jueces y Tribunales
inferiores, si la sentencia procede del Tribunal Supremo y a los Jueces de lo Contencioso-
Administrativo con sede en el territorio a que extiende su jurisdicción el Tribunal Superior de
Justicia si la sentencia procede de estos Tribunales, para lo cual se dispone en los artículos 100.7
y 101.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que estas sentencias deben
publicarse en el BOE o en el BO de la Comunidad Autónoma, según la referida sentencia proceda,
respectivamente, del Tribunal Supremo o de un Tribunal Superior de Justicia.

43
TEMA 8: EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. EFICACIO Y VALIDEZ
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SU MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN. CONVERSIÓN,
CONSERVACIÓN Y CONSOLIDACIÓN.

1. EL ACTO ADMINISTRATIVO

Referencias Legislativas

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa.

1.1 Concepto

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) no da un concepto de acto administrativo, si bien
el art. 53 presupone el mismo al decir:

“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a
instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento
establecido. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y
será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.”

Por tanto, podemos concluir que en las definiciones más básicas del acto administrativo
confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condición de acto jurídico, pues
se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exteriorizada, que
produce efectos jurídicos. Y, además, la necesaria participación de la Administración como
sujeto activo.

Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que añadir a estos elementos que el
contenido de un acto podrá expresarse también, en determinadas ocasiones, con una
manifestación no proveniente de la voluntad consciente, como podría ser la expedición de un
certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisión de un informe o dictamen de
un órgano consultivo, en los que se requiera simplemente una actividad de juicio registral o
expedidor de un acto que, por su contenido y significación jurídica, constituya un acto
administrativo.

1.2 Naturaleza jurídica

Teniendo en cuenta lo anterior, el acto administrativo reviste una especial naturaleza jurídica,
caracterizada por los siguientes elementos:

- El acto administrativo es un acto jurídico: consiste en una declaración, lo cual excluye

las actividades materiales.

- La declaración puede ser de voluntad, de juicio, de conocimiento y de deseo.

 Entre las declaraciones de juicio podemos citar los actos consultivos, los
informes, los actos de intervención y fiscalización financiera, etc.

44
  Entre las declaraciones de conocimiento podemos citar los certificados, las
anotaciones o registro de títulos, los levantamientos de actas...
 Como declaraciones de deseo, las propuestas o peticiones de un órgano a
otro.

- El acto administrativo ha de proceder de una Administración, lo que implica que no

puedan ser considerados actos administrativos:

— Los actos políticos del Gobierno.

— Los actos jurídicos del interesado o administrado.
— Los actos de ejecución material dictados por el poder judicial o legislativo.
— Los contratos o convenios en cuanto son consecuencia de un acuerdo de
voluntades y no sólo de la Administración.

- La declaración administrativa debe ser consecuencia de una determinada potestad

administrativa.

- El acto ha de estar regulado por el Derecho Administrativo. Desde esta perspectiva, no

serán actos administrativos los actos realizados por la Administración consujeción al Derecho
privado.

- La potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglamentaria.

La naturaleza que se deriva de este especial carácter de declaración jurídica voluntaria, hace
diferenciar a los actos administrativos de otros actos emitidos por la Administración:

— Los reglamentos, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativo y que
son actos de carácter normativo (Reglamento de Espectáculos Taurinos, Reglamento de Minas,
etc.). Reúnen las tres características de la definición del acto, pero su nota de normatividad hace
que su naturaleza sea muy diferente a la de los actos que al no ser normativos son simple
aplicación del ordenamiento (en vez de integrarse en él) y se agotan en su cumplimiento.

— Los contratos, que son actos, pero actos bilaterales, reduciéndose la categoría de los
actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración. Se regulan en la Ley de
Contratos del Sector Público (Ley 30/2007, de 30 de octubre).

— Las operaciones materiales, que aunque sirvan de preparación o de ejecución de los

actos administrativos, no son actos jurídicos.

— Los actos jurídicos de la Administración realizados con sometimiento al Derecho

privado. Aquí la Administración actúa en el tráfico jurídico como un sujeto privado.

Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos políticos del Gobierno; en este
caso se aducía que el Gobierno opera no como cabeza de la Administración, sino como titular
de funciones constitucionales de relación con otros poderes (en particular, con el legislativo).
Así, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cortes y convoca nuevas elecciones
no estaría sometido al Derecho Administrativo, no sería un acto administrativo y no sería
controlable por el Juez. En la actualidad, a raíz de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se somete a su control todo acto del Gobierno o de

45
los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la naturaleza del
acto, en cuanto a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos
reglados y la determinación de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposición de
Motivos y art. 2 a) de la Ley).

1.3 Clases

No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actos administrativos:

podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aquí se proponen
engloban las categorías más importantes de actos.

1.3.1 Por los órganos de los que emana el acto

— Acto simple, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órgano es

un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige por normas distintas a
si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por una sola persona).

— Acto complejo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

1.3.2 Por la extensión de sus efectos a los destinatarios

— Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de

personas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).

— Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o

determinables (resolución mencionando al funcionario o resolución por la que el Secretario
General para la Administración Pública nombra a diez personas como funcionarios del Cuerpo
General Administrativo).

1.3.3 Por su contenido

— Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones
jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destinatario (concesión de una
licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de gravamen, si restringen tal esfera jurídica.

— Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir
sobre su contenido (certificación o notificación, por ejemplo).

1.3.4 Por su lugar en el procedimiento administrativo

— Acto de trámite es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a la

terminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final. (Ejemplo: providencia
para que pase el expediente a otro órgano).

— Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo

normalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano y en general han de ser
notificados a los interesados (ejemplo: denegación de una licencia urbanística). Contra estos
actos caben recursos.

1.3.5 Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa

— Acto impugnable es aquel que pone término a la vía administrativa, que la agota, no
quedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya únicamente puede ser objeto
de recurso ante el juez o Tribunal de lo contencioso-administrativo. El art. 25.1 de la LJCA (Ley

46
29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que “el recurso contencioso-administrativo es
admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y
presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos
o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan
la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos”.

— Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa, por existir aún la posibilidad de un recurso ante la propia Administración.

1.3.6 Por la potestad ejercitada al dictarlos

— Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el

ordenamiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino que tiene que
atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, automáticamente. (Ejemplo:
jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista, admisión a las pruebas de una oposición
si se reúnen los requisitos señalados en la convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.

— Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no está especificado por el

ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respetando en todo caso
los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta no actúa automáticamente, sino que
puede optar entre varias alternativas. (Ejemplo: otorgar una subvención o no otorgarla, u
otorgarla en una cuantía inferior de la solicitada, construir una autopista Madrid-Málaga o no
construirla, o pasando por Granada o hacerlo por Córdoba). Se ejercita entonces una potestad
discrecional.

1.3.7 Por el modo de exteriorizarse

— Acto expreso, si consiste en una manifestación de voluntad expresada por la

Administración, normalmente en forma escrita; es decir, se trata de un acto administrativo tal
como se deduce de la definición antes dada.

— Acto presunto, aquí se produce una ficción jurídica, puesto que no se produce ningún
acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la ley sustituye la voluntad
inexistente por una de carácter positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir,
transcurrido un cierto tiempo de inactividad de la Administración ante una petición o solicitud,
el solicitante puede entender, según los casos, que su petición ha sido aceptada o rechazada.
Así pues, el silencio administrativo se convierte, mediante esta ficción, en acto administrativo.
La regla es que el silencio es positivo, es decir, se entenderá estimada la solicitud del ciudadano;
siendo muy limitados los casos de silencio negativo.

47
1.4 Elementos del acto administrativo

Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revisten la
misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir en todo acto
administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada caso disponga el
Derecho positivo.

1.4.1 Elemento subjetivo

El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser producido por una
Administración Pública. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actúan a
través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ahí que el acto administrativo
haya de ser dictado por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuya competencia
para ello (el Ministro de Economía y Hacienda será el órgano competente para imponer la
sanción de suspensión a un funcionario destinado en su Ministerio, por estipularlo así la

48
normativa aplicable al respecto). Por último, el titular del órgano ha de contar con la
correspondiente legitimación y hallarse en una situación abstracta de imparcialidad.

Así pues, para que podamos hablar de un acto válidamente producido, su elemento subjetivo
requiere:

— Que provenga de la Administración.

— Que lo dicte un órgano competente. La competencia se define como “la medida de la

potestad que pertenece a cada órgano”, es decir, la parcela de actuación que legalmente
le corresponde. La competencia puede establecerse en función del territorio
(competencia territorial), de la materia (competencia funcional) o del grado jerárquico
del órgano (competencia jerárquica). Si el acto lo emite un órgano incompetente (acto
del Ministro de Educación regulando el tráfico portuario, acto del portero del Ministerio
destituyendo al Ministro) se produce su nulidad o anulabilidad, según la gravedad de la
infracción.

— Que el titular del órgano esté legalmente investido en su cargo (nombramiento, toma
de posesión).

— Que se halle en una situación abstracta de imparcialidad, no concurriendo en su

persona alguna de las causas de abstención establecidas en el art. 28.2 de la Ley
30/1992:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad

dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales
o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho
profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el
mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento

de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podrá recusar al funcionario en los términos
establecidos en el art. 29 de dicha Ley.

En cualquier caso, la intervención de autoridades y personal en quienes concurran causas de

abstención, no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido (art.
28.3).

49
1.4.2 Elemento objetivo

Es el objeto o contenido del acto: ya quedó dicho que el acto consiste en una declaración, y
puede ser de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de deseo o de
conocimiento. El objeto o contenido de esta declaración puede ser un comportamiento de otra
persona jurídica (un administrado, otro órgano administrativo), un hecho (que se documenta o
se califica), un bien (dinero, en una declaración de deuda tributaria, o una finca que se expropia),
o una situación jurídica (jubilación, excedencia voluntaria).

El contenido debe ser lícito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin del acto. Se
dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos se encuentran
condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependen de un factor
externo. Estos factores pueden agruparse en tres categorías:

— Condición: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia del acto
(ejemplo: acto dictado en previsión de un cambio de sede del Ministerio).

— Término: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finaliza
(término final).

— Modo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, que no
surtirá efectos hasta que dicha carga no se realice (ejemplo: la subvención solicitada se
otorgará cuando el interesado realice determinadas mejoras en su empresa o industria).

1.4.3 Elemento final

Es la respuesta a la pregunta ¿Para qué se ha dictado el acto? Y esta respuesta sólo puede ser
una: la consecución de un fin público, el perseguir un interés público (art. 103 de la Constitución:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”).

Cualquier actividad de la Administración que no persiga un fin público es ilegal (ejemplo:

expropiación de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construirse una piscina
y un gimnasio particulares). El nombre técnico de esta ilegalidad es “desviación de poder”, y su
consecuencia práctica es la anulabilidad del acto.

1.4.4 Elemento formal

El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser dictado
(procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de revestir el acto
cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los
cuales se configura la voluntad administrativa.

Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garantía para

los administrados, puesto que impide que la Administración actúe según le parezca: el
procedimiento establece pautas y reglas en único beneficio del administrado, y sin él toda la
actuación administrativa sería arbitraria. De modo que es una de las más importantes muestras
del sometimiento de la Administración (del poder ejecutivo) al Derecho.

El vicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamiento), según

su gravedad o trascendencia para el administrado, produce, como veremos al final del tema, la
nulidad o la anulabilidad del acto.

50
Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar que los órganos
colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmente deciden reunidas)
siguen un procedimiento especial para la formación de su voluntad (arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).

Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decir que
normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas, como la
militar, es frecuente que se utilice la forma verbal). El art. 55 de la LRJ-PAC, señala al respecto:

1. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o
permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma

verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular
del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del
mismo la autoridad de la que procede.

Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las

que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales
como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado
por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que
individualicen los efectos del acto para cada interesado.

1.4.5 Elemento causal

La causa del acto administrativo constituye el “porqué” del propio acto; es decir, la razón
justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un acto
administrativo se dicta.

Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plaza que no
está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presupuesto –la plaza
vacante- que da soporte al propio acto.

51
2. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

2.1 Eficacia

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán

válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa.

La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior.

Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:

a) Se dicten en sustitución de actos anulados.

b) Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho

necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no
lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

52
2.2 Validez

Un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento;
consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de alguno de ellos, o, si lo tiene, está
viciado.

Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente en función
de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.

2.3 Relación entre validez y eficacia

En lo referente a validez de los actos, el art. 57.1 de la LRJ-PAC establece que serán válidos desde
la fecha en que se dicten; lo que aquí se hace es sentar la presunción de validez de los actos
administrativos: todo esto es válido mientras no se demuestre su invalidez.

Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC añade que los actos serán válidos
y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa,
con lo cual, además de presumirse válido, el acto produce efectos inmediatamente (salvo los
casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que la interposición de un
recurso administrativo no suspende la eficacia del acto, que sigue produciendo sus efectos. Este
carácter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir el que pueda paralizarse la
actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.

La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha dictado por un órgano competente, si
cumple el supuesto legal, si el objeto es lícito o si reúne todos los requisitos o elementos que
exige el ordenamiento.

Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurídicos del acto, es decir, a la publicación,
notificación, o alguna condición. Un acto que sea válido puede ser declarado nulo (art. 62 de la
LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un acto perfectamente válido
puede que sea ineficaz si está pendiente de su publicación, notificación o alguna otra condición
que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC).

3. SU MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN

A) Ideas generales

Como medio de comunicación entre el órgano administrativo que dicta el acto y su destinatario,
aparece la notificación como un requisito formal más.

Es un elemento importantísimo de la actuación administrativa, puesto que su omisión afectará

a la eficacia del acto. La notificación no es un acto en sí mismo, sino que es una práctica posterior
donde se comunica el contenido del acto, de la voluntad del órgano. De esto se deduce que la
notificación no afectará a la validez del acto sino más bien al grado de vinculación del
administrado hacia ese acto.

Esta notificación cumple, pues, tres objetivos:

1. Poner en conocimiento del administrado la voluntad del órgano.

2. Constituye una condición para la eficacia de los actos administrativos.

53
 3. Actúa como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los que el
administrado dispone para recurrir.

La Ley establece en el art. 58.1 qué actos deben ser notificados a los interesados: “Se notificarán
a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses,
en los términos previstos en el artículo siguiente”.

B) Contenido

En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificación incluirá:

a) El texto íntegro de la resolución.

b) Indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.
c) Expresión de los recursos que procedan.
d) Órgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interponerlos,
sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que
estimen procedente.

C) Plazo

El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notificaciones:
“Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto
haya sido dictado”.

54
4. CONVERSIÓN, CONSERVACIÓN Y CONSOLIDACIÓN

4.1 Conversión y conservación

La Administración puede convertir los actos nulos o anulables en válidos y eficaces, siempre que
contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto válido y eficaz, produciendo los
efectos de éste. Es decir, ante dos solicitudes iguales, una puede ser resuelta de forma válida y
otra adolecer de vicios que hagan que esa resolución sea inválida. La Ley permite que se aplique
al procedimiento inválido los efectos del válido (art. 65).

En el supuesto de que determine la Administración la nulidad de un procedimiento, no tiene por

qué declarar nulos todos sus actos. Puede conservar todos aquellos que sean válidos y modificar
los inválidos. Así, el art. 66 establece:

“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infracción.”

Esto se encuentra íntimamente ligado al contenido del art. 64, ya estudiado.

55
Con todos estos procedimientos se está favoreciendo que la Administración no vuelva a realizar
actos que son perfectamente válidos, y por lo tanto evitando actuaciones innecesarias.

(4.2 Convalidación)

Íntimamente ligado con el tema de la invalidez de los actos, la Ley establece qué puede hacer la
Administración ante la presencia de estos actos y así, nos encontramos con la llamada
convalidación de los actos. Ya hemos visto que esta convalidación sólo podrá efectuarse cuando
se trate de actos anulables, nunca de actos nulos de pleno derecho.

Así, el art. 67 establece:

“1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto

anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación

podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó
el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto

mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente”.

56
TEMA 9: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, NATURALEZA Y
CARACTERIZACIÓN. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA REVISIÓN DE ACTOS EN
VÍA ADMINISTRATIVA.

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

LEGISLACIÓN

- Ley del Gobierno Ley 50/1997, de 27 de noviembre. (Modificada por la D.F. 3o Ley
40/2015, de1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya entrada en vigor será el
2/10/2016).

- Ley de Procedimiento Administrativo Ley 30/1992, de 26 de noviembre. (El 2/10/2016,

quedará derogada por la Ley 39/2015, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, que la sustituirá).

El Título VI de esta Ley regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para
la realización de la actividad jurídica de la Administración.

En el Capítulo I se regula la iniciación, en el II la ordenación, en el III la instrucción, en el IV la

finalización y en el V la ejecución.

Por lo que respecta a su ámbito de aplicación, es el siguiente:

- Ámbito territorial. El artículo 1 de la Ley 30/92 dice que la Ley establece las bases del
régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las
Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas.

- Ámbito temporal. La Ley entró en vigor 3 meses después de su publicación en el BOE,

el 27 de noviembre de 1992 y se previó un plazo de 18 meses para la adecuación de las normas
reguladoras de los distintos procedimientos administrativos a los preceptos de esta Ley.

- Ámbito material. La Ley no será de aplicación a los procedimientos administrativos en

materia tributaria, a la impugnación de los actos de la Seguridad Social y desempleo, a la gestión
recaudatoria de la Seguridad Social, al procedimiento sancionador por infracción en el orden
social y a los procedimientos disciplinarios del personal al servicio de las Administraciones
Públicas.

Respecto a los principios generales, las Administraciones públicas sirven con objetividad los
intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución,
a la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.

Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y

colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.

Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades
Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la
actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que
establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

57
Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas
actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Además de estos principios generales, destacan otros a lo largo del procedimiento:

a) Simplificación de los trámites y economía procesal de acuerdo con el artículo 41.

b) Colaboración de los interesados, principio que queda plasmado principalmente en el

derecho a la información y a la participación en el procedimiento administrativo (artículos 35 h)
y 105 a), respectivamente).

c) Flexibilidad del procedimiento, que se manifiesta en aspectos como la posibilidad de

subsanar los defectos y efectuar alegaciones en cualquier momento del trámite de audiencia.

d) El carácter contradictorio del procedimiento administrativo.

e) El principio in dubio pro actione que hace que el procedimiento esté a favor de la
mayor garantía del interesado.

f) El principio de oficialidad, del artículo 74.1, al señalar que el procedimiento se

impulsará de oficio en todos sus trámites.

g) Exigencia de legitimación, ya que salvo en casos excepcionales, la participación en un

procedimiento concreto precisa de una cualificación específica que según el artículo 31 de la Ley
se concretan en la titularidad por lo menos de un interés legítimo o derecho que puede resultar
afectado por la resolución que se dicte.

h) La imparcialidad, mediante la abstención y la recusación que regulan los artículos 28

y 29.

i) La publicidad. Así, el artículo 86 dice que el órgano al que corresponda la resolución

del procedimiento, cuando la naturaleza de este lo requiera, podrá acordar un periodo de
información pública.

2. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

2.1 Iniciación

Puede ser, de acuerdo con el artículo 68, de oficio o a instancia de persona interesada. El artículo
69 establece que los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente,
bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros
órganos o por denuncia. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente
abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto
y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Por su parte, el artículo 70 dice que las solicitudes que se formulen deberán contener:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así

como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones,

b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud,

c) Lugar y fecha,

58
 d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio,

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y

fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud,
salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y

fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud,
salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la
Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de
presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación
anotada por la oficina.

Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de

solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una
serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en
las dependencias administrativas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o
completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el
órgano al que se dirijan.

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 70 y los exigidos, en su
caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de
diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así
no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición.

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo

podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del
órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá

recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello
se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

2.2 Ordenación

Los principios informadores de la ordenación están en los artículos 74 a 77 y son: el principio de

oficialidad, el principio de tramitación por orden de antigüedad de los expedientes de naturaleza
homogénea, el principio de eficacia administrativa y el principio de celeridad, así han de evitarse
diligencias innecesarias.

El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.

59
En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de
homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada
en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de

responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de
trabajo.

Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión
simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la
comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo
de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la
norma correspondiente se fije plazo distinto.

Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne
los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor,
concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar
decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del
interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique
la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la
nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

2.3 Instrucción

Según el artículo 78 los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán
de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados
a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.

Los resultados de los sondeos y encuestas de opinión que se incorporen a la instrucción de un

procedimiento deberán reunir las garantías legalmente establecidas para estas técnicas de
información así como la identificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de
estos resultados.

Según el artículo 79, los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior
al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
Además, en todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación.

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.

Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período

60
de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. También el instructor del
procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las

actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la
notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización
implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los
gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los
mismos.

Se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se
juzguen necesarios para resolver. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán
facultativos y no vinculantes.

Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el
cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permitan o exija otro plazo mayor o
menor. De no emitirse el informe en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones
cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes
preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se
podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el
procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias
respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las
actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente
resolución.

Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución,

se pondrán de manifiesto a los interesados que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a
quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar
alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean

tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas
por el interesado.

Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse
en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con
sus obligaciones laborales o profesionales.

Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren
conveniente en defensa de sus intereses.

61
En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno
respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cando la naturaleza de éste lo

requiera, podrá acordar un período de información pública.

A tal efecto, se anunciará en el «Boletín Oficial del Estado», de la Comunidad Autónoma, o en el

de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el
procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que
en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos

procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de

interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen
derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para
todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras
formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones y actos administrativos.

2.4 Terminación

Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se

funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y la
declaración de caducidad.

También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo

por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso.

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que
no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse
sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince
días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los
medios de prueba.

En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con
las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial.

Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el
artículo 541. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad

o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.

62
A pesar de los efectos del silencio administrativo es posible que la Administración dicte
resolución fuera de plazo que, de acuerdo con el artículo 42.4, será confirmatoria cuando el
silencio haya sido estimatorio y no estará vinculada por el sentido del mismo cuando haya sido
desestimatorio.

3. LA REVISIÓN DE ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA

La revisión de los actos en vía administrativa es la potestad que la Ley otorga a la Administración
Pública para que, con los requisitos y a través de los procedimientos que el ordenamiento
jurídico establece, pueda, de oficio o a instancia de los interesados, según los casos, rectificar,
sustituir sus actos por otros o dejarlos sin efecto, declarando su nulidad o anulabilidad, o bien
declarar su lesividad para, posteriormente, demandar su anulación ante los Jueces y Tribunales.

En esta genérica definición de las técnicas reguladas por el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LPAC) se incluyen las siguientes figuras, cada una de las cuales serán
objeto de estudio detallado en los siguientes epígrafes:

a) La revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos por concurrir en

ellos alguna de las causas de nulidad del artículo 62.1 y 2, respectivamente de la LPAC.

b) La declaración de lesividad de los actos favorables al interesado que incurran en causa

de anulabilidad, como paso previo a su impugnación ante los Tribunales.

c) La revocación de los actos de gravamen o desfavorables.

d) La rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus

actos.

e) Los recursos administrativos, y dentro de éstos, sus clases: alzada, potestativo de

reposición y extraordinario de revisión.

3.1 La revisión de oficio

Bajo la denominación “revisión de oficio” el Capítulo II del título VII LPAC incluye las siguientes
técnicas:

3.1.1 La revisión de oficio en sentido estricto (art. 102 LPAC)

El principio de legalidad obliga a la Administración a reaccionar de oficio frente a cualquiera de

sus actos o actuaciones que contradigan al ordenamiento jurídico, con el fin de adecuarlos a
éste. Este deber de ajuste permanente a la legalidad no plantea problemas jurídicos graves
cuando se trata de actos que afectan al ámbito interno de la Administración, en su estructura,
organización o funcionamiento, sin limitar los derechos de los ciudadanos. Tampoco cuando el
acto es perjudicial o gravoso para un particular, como puede ser la imposición de una sanción
indebida. Pero el panorama cambia cuando se trata de la revisión o anulación de los actos
administrativos inválidos que han creado o reconocido derechos a favor de terceros que se
encuentran además en posesión y disfrute de los mismos, en cuyo caso los requisitos y
limitaciones a que está sometida la Administración para ejercer esa revisión y dejar sin efecto
tales actos son mucho mayores.

63
Los apartados 1 y 2 del art. 102 LPAC establecen el régimen de esta técnica en los siguientes
términos:

“1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a

solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los
actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos
en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio y previo

dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los
supuestos previstos en el artículo 62.2”.

Actos que pueden ser objeto de revisión de oficio

El objeto de esta técnica es que la Administración pueda dejar sin efecto, declarando su nulidad,
sus propias disposiciones y aquellos de sus actos que agoten la vía administrativa o hayan
devenido firmes y, por tanto inatacables, por no haber sido recurridos en plazo.

En cuanto a la firmeza del acto, ha de precisarse, no obstante, que la jurisprudencia ha señalado

que no cabe acudir a la revisión de oficio para declarar la nulidad de un acto que ya haya sido
confirmado por una sentencia judicial firme, pues en este caso lo impide el efecto de cosa
juzgada de dicha sentencia.

Por otra parte, son actos que agotan o ponen fin a la vía administrativa, los que establecen los
artículos 109 LPAC y 28 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico
de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Así, de
conformidad con el artículo 109 LPAC, ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos:

- Las resoluciones de los recursos de alzada.

- Las resoluciones de los procedimientos de impugnación sustitutivos del recurso de

alzada.

- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,

salvo que una Ley establezca lo contrario.

- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o

reglamentaria así lo establezca.

- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.

- En el ámbito de la Administración regional, además de los previstos en la indicada

norma estatal, ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos o resoluciones (art.
28, Ley 7/2004):

- Los del Presidente y del Vicepresidente.

- Los del Consejo de Gobierno.

- Los de las Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno, salvo que una Ley otorgue
recurso ante el Consejo de Gobierno en relación con actos acordados por la

64
 correspondiente Comisión Delegada en ejercicio de una competencia atribuida a la
misma.

- Las de los Consejeros, salvo cuando una Ley otorgue recurso ante el Consejo de
Gobierno.

- Las de los demás órganos, en los casos que resuelvan por delegación de un órgano
cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

3.1.2 Límites de la revisión

Establece el artículo 106 LPAC que las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando
por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio
resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Estos límites operan respecto de todas las técnicas de revisión y revocación expuestas en los
apartados exteriores y pueden impedir su utilización aun cuando se den los supuestos
habilitantes que, según el régimen específico de cada técnica, permiten acudir a ella. Además,
estos límites, son aplicables tanto en los procedimientos iniciados de oficio como a instancia de
parte.

El precepto muestra una especial preocupación por el paso del tiempo (la prescripción de
acciones alude a la pérdida de derechos -y por extensión de las acciones para hacerlo efectivo-
por el transcurso del tiempo máximo previsto para su ejercicio). El legislador entiende que el
paso del tiempo hace que se consoliden situaciones jurídicas o derechos, cuya revisión podría
ser contraria a los principios de equidad y buena fe, al tiempo que muestra un cierto desinterés
por parte de quien esté legitimado para instar o incoar la revisión en obtener la anulación,
revocación o revisión de un determinado acto.

En cuanto a la equidad y la buena fe, son principios generales del derecho administrativo cuya
definición y tratamiento excedería este tema. No obstante, baste ahora con señalar que tanto
la equidad como la buena fe permiten atenuar el rigor en la aplicación de la norma y de sus
consecuencias en función de la concurrencia de circunstancias objetivas (la equidad) o de la
conducta observada por el particular (la buena fe).

65
TEMA 11: RÉGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS. EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO.
DERECHOS Y DEBERES DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
INCOMPATIBILIDADES.

1. ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

La Constitución Española de 1978 en su artículo 103.3 establece una reserva de ley para regular:

1. El estatuto de los funcionarios públicos que ha de contener sus derechos y deberes,

2. El acceso a la Función Pública, cuyos sistemas han de responder a los principios de

mérito y capacidad,

3. Las peculiaridades del ejercicio del derecho a sindicación de los funcionarios públicos,

4. Sus sistemas de incompatibilidades y las demás garantías para la imparcialidad en el

ejercicio de sus funciones.

Esto significa que todas estas materias han de ser reguladas por norma con rango formal de Ley,
sin que puedan ser reguladas por una norma reglamentaria.

Asimismo, el artículo 149.1.18 CE establece como competencia exclusiva del Estado la de

determinar las bases del régimen jurídico de las AAPP y del régimen estatutario de sus
funcionarios, que en todo caso garantizarán a los administrados un tratamiento común ante
ellas. Como consecuencia de lo establecido en este artículo se dictó el Estatuto Básico del
Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, que contuvo la normativa común al
conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales
específicas aplicables al personal laboral a su servicio, dando verdadero cumplimiento a lo
establecido en el artículo 103.3 CE.

Como consecuencia de las diferentes modificaciones introducidas en su texto original de la

citada Ley, recientemente se ha aprobado un texto refundido que unifica e integra en un único
texto legal las citadas modificaciones, derogando, entre otras, la Ley 7/2007, de 12 de abril.
Hablamos del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante TREBEP).

El Texto Refundido anterior se estructura en los siguientes Títulos:

• El Título I desarrolla el Objeto y ámbito de aplicación de la Ley, señalando que es de

aplicación al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de
las diferentes Administraciones Públicas.

• El Título II regula las diferentes clases de personal al servicio de las Administraciones

Públicas, definiendo los diferentes tipos de empleados públicos -funcionarios de carrera
e interinos, personal laboral, personal eventual-, y regulando en subtítulo aparte la
nueva figura del personal directivo.

• El Título III desarrolla los derechos y deberes de los empleados públicos, así como su
Código de Conducta, incluyendo un listado de derechos básicos y comunes de los
empleados públicos, diferenciando entre derechos individuales y derechos individuales
ejercidos colectivamente, y regulando de manera particularizada el derecho a la carrera,
los derechos retributivos, así como los derechos colectivos y el derecho a la jornada,
permisos y vacaciones. También introduce una regulación general de los deberes

66
 básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de
comportamiento, que constituyen un auténtico código de conducta.

• Por su parte, el Título IV regula la Adquisición y pérdida de la relación de servicio,

estableciendo los principios y requisitos del acceso al empleo público así como los
órganos y sistemas de selección. Igualmente detalla los requisitos para el acceso por
parte de nacionales de otros Estados y las condiciones de acceso de las personas con
discapacidad. De la misma forma se regulan los requisitos para la adquisición de la
condición de funcionario de carrera, así como las causas de pérdida de tal condición de
manera detallada.

• El Título V dedicado a la Ordenación de la actividad profesional, desarrolla los objetivos

e instrumentos de planificación de los recursos humanos en las Administraciones
Públicas, las Ofertas de Empleo Público, así como los Registros de personal,
estableciendo los criterios fundamentales de estructuración del empleo público y de la
ordenación de los puestos de trabajo, los cuerpos y escalas en que se agrupan los
funcionarios, así como unos nuevos grupos de clasificación profesional del personal
funcionario. Finalmente aborda los principios y procedimientos de provisión de puestos
de trabajo del personal funcionario y laboral.

• El Título VI se refiere al régimen de las Situaciones Administrativas, donde el EBEP

reordena la regulación en esta materia regulando las situaciones administrativas del
personal funcionario (servicio activo, servicios especiales, servicio en otras
Administraciones Públicas, excedencia en sus diferentes modalidades, suspensión de
funciones, reingreso al servicio activo) y sin perjuicio de reconocer la posibilidad de que,
por ley las Comunidades Autónomas puedan introducir situaciones administrativas
distintas.

• El Título VII se dedica al Régimen disciplinario de los empleados públicos,

estableciendo el régimen básico de la responsabilidad disciplinaria, los principios a que
debe someterse el ejercicio de esta potestad, la tipificación de las infracciones muy
graves, ampliando el abanico de posibles sanciones y determinando las reglas sobre
prescripción y los principios mínimos del procedimiento disciplinario. Por lo demás se
remite ampliamente a la legislación que, en su desarrollo, dicten el Estado y las
Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.

• Por último, el Título VIII desarrolla la Cooperación entre las Administraciones Públicas,
estableciendo los órganos e instrumentos de cooperación entre las diferentes
Administraciones Públicas tales como la Conferencia Sectorial de Administración Pública
y la Comisión de Coordinación del Empleo Público.

2. LOS DEBERES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.

El Estatuto Básico del Empleado Público establece por primera vez en nuestra legislación una
regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios
éticos y reglas de comportamiento que constituye un auténtico código de conducta.

Así, el TREBEP establece que los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las
tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la
Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes

67
principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad,
confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad,
accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a
la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados
públicos configurado por los principios éticos y de conducta.

Principios éticos

El artículo 53 del TREBEP se encarga de enumerar los siguientes principios éticos, aplicables a
los empleados públicos:

1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran

el ordenamiento jurídico.

2. Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y

se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el
interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales,
familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este
principio.

3. Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en

la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los
ciudadanos.

4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades

públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón
de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o
convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia
personal o social.

5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como
de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos
de intereses con su puesto público.

6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras,

obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda
suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja

injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas.

8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán

la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.

9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo

sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los
titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando
suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en
su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su
competencia.

68
 11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público
absteniéndose no sólo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera
otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.

12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida
legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan
por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para
beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

Principios de conducta

El artículo 54 del EBEP, cita los siguientes principios de conducta, aplicables a los empleados
públicos:

1. Tratarán con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes
empleados públicos.

2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de

forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.

3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que

constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las
pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.

4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a
conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los

mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de
velar por su conservación.

6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya

más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en
el Código Penal.

7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y

entrega a sus posteriores responsables.

8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.

9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.

10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las

propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la
unidad en la que estén destinados. A estos efectos se podrá prever la creación de la
instancia adecuada competente para centralizar la recepción de las propuestas de los
empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la eficacia en el servicio.

11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea
oficial en el territorio.

69
3. INCOMPATIBILIDADES

3.1 Incompatibilidades con una segunda actividad pública

La Ley expresamente distingue el régimen propio de las incompatibilidades en función de que

las mismas se deriven de actividades públicas o privadas.

En relación con las incompatibilidades con otras actividades públicas, el principio general es la
no compatibilidad de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, ya
se realice por sí o mediante sustitución.

De la misma forma establece la ley el régimen de retribución única de forma que se prohíbe
percibir más de una retribución con cargo a los presupuestos de las Administraciones públicas,
Entes, Organismos o Empresas de ella dependientes. Lo señalado en los apartados anteriores se
entiende sin perjuicio de las excepciones expresamente señaladas en la ley a las que
inmediatamente nos referiremos.

El desempeño de un puesto de trabajo en el sector público es, asimismo, incompatible con la

percepción de pensión de jubilación o retiro por Derechos Pasivos o por cualquier régimen de la
Seguridad Social público y obligatorio. La percepción de las pensiones quedará en suspenso por
el tiempo que dure el desempeño de dicho puesto, sin que ello afecte a sus actualizaciones. Por
excepción, en el ámbito laboral, será compatible la pensión de jubilación parcial con un puesto
de trabajo a tiempo parcial.

Por lo que se refiere a la pertenencia a Consejos de Administración u órganos de gobierno de

Entidades o Empresas Públicas o privadas, los empleados públicos sólo podrán percibir, en caso
de pertenecer a estos órganos, las dietas o indemnizaciones que correspondan por su asistencia,
siendo las cantidades que devengasen por cualquier otro concepto ingresadas directamente por
la Entidad o Empresa en la Tesorería pública que corresponda.

Asimismo, no se podrá pertenecer a más de dos Consejos de Administración, salvo que

excepcionalmente se autorice para supuestos concretos mediante acuerdo del Consejo de
Gobierno.

Finalmente, no podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna al personal que

desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto
equiparable, cuya cuantía supere el 30% de su retribución básica, excluida la antigüedad, así
como aquellos otros que sean retribuidos por arancel.

No obstante lo anterior, la Ley regula una serie de excepciones a ese principio general de
incompatibilidad de una segunda actividad pública. Son las siguientes:

1. Se podrá autorizar la compatibilidad con aquellas actividades que, por razones de

interés público, así se determine por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, o
por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus respectivas
competencias. La actividad secundaria sólo podrá prestarse en régimen laboral a tiempo
parcial y con duración determinada.

2. Se podrá autorizar, asimismo, la compatibilidad para el desempeño de un puesto de

trabajo en la esfera docente como profesor universitario asociado en régimen de
dedicación no superior al tiempo parcial y con duración determinada, siempre que se
cumplan las restantes exigencias de la Ley.

70
 3. Se podrá autorizar, con carácter excepcional la compatibilidad para el ejercicio de
actividades de investigación, de carácter no permanente, o de asesoramiento en
supuestos concretos, siempre que no correspondan a las funciones del personal adscrito
a las respectivas Administraciones Públicas.

Esta excepcionalidad deberá acreditarse por la asignación del encargo en

concurso público o por requerir especiales cualificaciones que sólo ostenten personas
afectadas.

4. Finalmente, se permite compatibilizar las actividades del personal afectado por esta
Ley con el desempeño de cargos electivos de:

a) Miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas,

salvo que perciban retribuciones periódicas por el desempeño de la función o que por
las mismas se establezca la incompatibilidad.

b) Miembros de las Corporaciones Locales, salvo que desempeñen en los

mismos cargos retribuidos en régimen de dedicación exclusiva. En ambos casos, sólo
podrán percibir la retribución correspondiente a una de las dos actividades, sin perjuicio
de las dietas, indemnizaciones o asistencias que correspondan por la otra.

3.2 Incompatibilidades con una segunda actividad privada

El principio general en estos casos es que los empleados públicos no podrán ejercer, por sí o
mediante sustitución, actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sean por cuenta
propia o bajo dependencia o al servicio de entidades o particulares que se relacionen
directamente con las que desarrolla la Consejería, Departamento, Organismo o Entidad donde
estuviera destinado. Se exceptúan de dicha prohibición las actividades particulares que, en
ejercicio de un derecho legalmente reconocido, realicen para sí los directamente interesados.

La propia Ley señala unas actividades como expresamente incompatibles. Son las siguientes:

a) El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por

cuenta propia o ajena, en los asuntos en que este interviniendo, haya intervenido en los
2 últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto público. Se incluyen en
especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a
quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público.

b) La pertenencia a Consejos de Administración u órganos rectores de empresas o

entidades privadas, cuya actividad esté directamente relacionada con las que gestione
el Departamento, Organismo o Entidad en que preste servicio.

c) El desempeño, por si o persona interpuesta, de cargos de todo orden, en empresas o

sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias
o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público,
cualquiera que sea su configuración jurídica.

d) La participación superior al 10% en el capital en empresas o sociedades

concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o
administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera
que sea su configuración jurídica.

71
Fuera de las actividades excluidas expresamente señaladas, los empleados podrán solicitar la
compatibilidad para el desempeño de otras actividades privadas con los siguientes límites:

a) Se podrá reconocer la compatibilidad con el desarrollo de actividades privadas a

quienes perciban complemento específico siempre que su cuantía no supere el 30 por
100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la
antigüedad, y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en la propia Ley de
Incompatibilidades.

b) Las actividades privadas que correspondan a puestos de trabajo que requieran la

presencia efectiva del interesado durante un horario igual o superior a la mitad de la
jornada semanal ordinaria de trabajo en las Administraciones Públicas, sólo podrán
declararse compatibles cuando la actividad pública sea una de las enunciadas en la ley
como de prestación a tiempo parcial. Por jornada parcial se entiende aquella que no
supere las 30 horas semanales.

c) No podrá reconocerse compatibilidad alguna para realizar actividades privadas a

quienes se les hubiera autorizado la compatibilidad para un segundo puesto o actividad
públicos, cuando la suma de jornada de ambos sea igual o superior a la máxima de las
Administraciones Públicas.

d) El Gobierno, por Real Decreto, podrá determinar, con carácter general, las funciones,
puestos o colectivos del sector públicos, incompatibles con determinadas profesiones o
actividades privadas, que puedan comprometerla imparcialidad o independencia del
personal, impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o perjudicar
los intereses generales.

Corresponde al Consejero competente en materia de función pública la resolución de los

expedientes de compatibilidad para el desempeño de una actividad privada. El reconocimiento
de la compatibilidad no podrá modificar la jornada de trabajo y quedará automáticamente sin
efecto en caso de cambio de puesto de trabajo en el sector. El plazo para la resolución de estas
solicitudes de autorización de compatibilidad para el desempeño de una actividad privada, será
de dos meses a contar desde la fecha de presentación de la solicitud.

3.3 Infracciones en materia de incompatibilidades

Señala el TREBEP en su artículo 95.2, letra n) que el incumplimiento de las normas sobre
incompatibilidades constituye falta muy grave cuando ello dé lugar a una situación de
incompatibilidad.

Por su parte en el régimen disciplinario de los funcionarios se contempla como falta disciplinaria
grave el incumplimiento de los plazos u otras disposiciones de procedimiento en materia de
incompatibilidades, siempre que no suponga mantenimiento de una situación de
incompatibilidad.

En todo caso, la calificación de una falta como grave o muy grave en un expediente disciplinario,
conllevará la revocación automática de la autorización o reconocimiento de incompatibilidad
que el empleado pudiera tener.

72
TEMA 12: EL PODER JUDICIAL. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA.

1. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL

El Poder Judicial se regula en el Título VI de la Constitución española de 1978, artículos 117 a

127, y se desarrolla principalmente en las siguientes normas:

- Ley Orgánica 6/ 1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

- Ley 38/ 1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial

1.1 Artículo 117. Principios generales

La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados
integrantes del poder judicial, independientes; inamovibles, responsables y sometidos
únicamente al imperio de la ley.

Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino
por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley.

El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar

lo juzgado corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes,
según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.

Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior
y las que expresamente les sean atribuidas por la ley en garantía de cualquier derecho.

El principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los

Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente
castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución.

Se prohíben los Tribunales de excepción.

1.2 Artículo 118. Obligatoriedad de las resoluciones judiciales

Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así
como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo
resuelto.

1.3 Artículo 119. Gratuidad de la justicia

La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley, y, en todo caso, respecto de quienes
acrediten insuficiencia de recursos para litigar.

1.4 Artículo 120. Publicidad de actuaciones judiciales

Las actuaciones judiciales serán públicas, con las excepciones que prevean las leyes de
procedimiento.

El procedimiento será predominantemente oral, sobre todo en materia criminal. Las sentencias
serán siempre motivadas y se pronunciarán en audiencia pública.

73
1.5 Artículo 121. Responsabilidad judicial

Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado,
conforme a la Ley.

1.6 Artículo 122. Consejo general del poder judicial

La ley orgánica del poder judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los
Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que
formarán un Cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.

El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del mismo. La ley orgánica
establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en
particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario.

El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo,
que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años. De
éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que
establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a
propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros,
entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince
años de ejercicio en su profesión.

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