Poderes de Veto Presidencial

Poderes de veto presidencial
Guía Introductoria 14 para la Elaboración Constitucional

Guía Introductoria 14 para la Elaboración Constitucional
Elliot Bulmer
© 2021 Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional)
© Ediciones en inglés 2015 y 2017
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IDEA Internacional
Indíce
1. Introducción ............................................................................................................ 6
Ventajas y riesgos .................................................................................................... 6
2. ¿Cuál es el tema que nos ocupa? ......................................................................... 8
3. Naturaleza y objetivos del poder de veto .......................................................... 10
¿Cuál es el origen del veto? .................................................................................... 10

¿Cómo se relaciona el veto con la separación de poderes y los controles y contrapesos?
.............................................................................................................................. 11
¿Cómo influye el poder de veto en el papel y las funciones de quien ocupa la
presidencia? ........................................................................................................... 13
4. Opciones básicas de diseño ............................................................................... 18
¿Qué motivos justifican el uso del veto? ................................................................. 18

Prohibición de veto para algunos tipos de legislación ............................................. 19
¿Cómo se puede invalidar el veto? ......................................................................... 19
5. Consideraciones de diseño adicionales ............................................................ 24
¿Debería el presidente estar facultado para ejercer un veto parcial? ......................... 24

Plazos y veto de bolsillo ......................................................................................... 25
Necesidad de consultar antes de ejercer un veto ..................................................... 27
Declaración de motivos ......................................................................................... 27
Enmiendas presidenciales ...................................................................................... 28
Remisión de proyectos de ley al pueblo ................................................................. 28
6. Consideraciones contextuales ........................................................................... 30
Calendario de elecciones ........................................................................................ 30

Estructura legislativa .............................................................................................. 32
El paquete completo de los poderes presidenciales ................................................. 33
Cultura política y expectativas ............................................................................... 35
7. Alternativas al veto presidencial ........................................................................ 36
8. Preguntas para la toma de decisiones .............................................................. 37
9. Ejemplos ............................................................................................................... 39
Bibliografía ............................................................................................................... 42
Anexo ......................................................................................................................... 45
Acerca del autor ..................................................................................................... 45

Acerca de IDEA Internacional ............................................................................... 46
Sobre ConstitutionNet .......................................................................................... 47
Más publicaciones de IDEA Internacional sobre los procesos de elaboración
constitucional ........................................................................................................ 48
Acerca de esta serie ................................................................................................ 50
1. Introducción
Un veto presidencial es un mecanismo constitucional que faculta al jefe de Estado

electo para rechazar un proyecto de ley —es decir, una propuesta de ley— que ha
sido aprobado por el poder legislativo, pero que todavía no se ha promulgado de
manera definitiva. El efecto del veto presidencial es impedir que el proyecto de ley
se convierta en ley, salvo que el veto quede invalidado de acuerdo con un
procedimiento estipulado en la constitución, lo cual, por regla general, requiere
una decisión por mayoría cualificada del poder legislativo. Las razones para ejercer
el poder de veto y la dificultad de invalidarlo varían en función de la jurisdicción.
Esta Guía Introductoria se centra en el poder de veto legislativo existente en las
democracias presidenciales y semipresidenciales, en las que los presidentes1 electos
por el pueblo ejercen poderes sustantivos y se espera que desempeñen un papel
político relativamente activo. En estos sistemas, el poder de veto puede ser una
herramienta poderosa en la medida en que refuerza la influencia presidencial
sobre las políticas y la legislación. También se hace referencia a los vetos ejercidos
por los jefes de Estado de las democracias parlamentarias, aunque de forma
sucinta.
Ventajas y riesgos
Históricamente, el poder de veto se consideraba principalmente un instrumento
pasivo para proteger la separación constitucional de poderes y los derechos de los
ciudadanos en el marco de un sistema de controles y contrapesos. En muchos
casos, ha mantenido esta función; no obstante, en las democracias
presidencialistas, también se ha utilizado como instrumento de negociación de
políticas a nivel interinstitucional.
El poder de veto otorga un nivel elevado de autoridad y responsabilidad a una
sola persona: ¿por qué debería la decisión de una persona valer más que la decisión
6 IDEA Internacional
1. Introducción
de toda una asamblea legislativa? Los poderes de veto presidencial, cuando son
excesivos, pueden desequilibrar la relación funcional entre las ramas ejecutiva y
legislativa y dar lugar a una combinación de autocracia y bloqueo.
Notas
1. En la presente publicación, el término “Presidente” se utiliza para referirse
tanto a la mujer como al hombre que ostenta el cargo de presidente. El
término masculino se utiliza en un sentido genérico con el único fin de no
sobrecargar el texto con la duplicación sistemática del término en ambos
géneros.
IDEA Internacional 7

2. ¿Cuál es el tema que nos ocupa?
En una sociedad que se rige por el Estado de derecho, es importante contar con
una declaración patente acerca de lo que constituye una ley. Por consiguiente, es
preciso diferenciar de manera inequívoca entre una simple propuesta legislativa y
una ley en vigor. Esta distinción se realiza en el momento de la adopción o
promulgación (los procedimientos y la terminología varían en función de la
jurisdicción) y normalmente se materializa a través de la firma formal, por parte
del jefe de Estado, del proyecto de ley que se va a convertir en ley. Al autorizar (o
sancionar) la nueva ley con su firma, el jefe de Estado le otorga carácter definitivo
y legitimidad formal.
La sanción de un proyecto de ley suele implicar, como mínimo, la posibilidad
de rechazar o retener dicha sanción. El poder del jefe de Estado para rechazar o
negar la sanción de la legislación se denomina “poder de veto”. El poder de veto
es, por naturaleza, un instrumento fundamentalmente reactivo. No permite que
un presidente inicie un cambio; al contrario, permite que el presidente evite el
cambio y proteja el statu quo. En principio, ello le da a quien ocupe la presidencia
la oportunidad de proteger la constitución, defender el equilibrio y la separación
de poderes, impedir la promulgación de legislación apresurada o mal redactada y
obstaculizar la legislación que responda a intereses especiales y no al bien común.
Sin embargo, el poder de veto no es únicamente reactivo. Dado que el poder de
veto aumenta el poder de negociación política del presidente respecto al poder
legislativo, puede constituir un arma poderosa en manos de un presidente popular
y hábil, quien podría utilizar el poder de veto de forma proactiva para ejercer el
liderazgo en materia de políticas y para definir la agenda política.
Dado que el poder de veto presidencial puede jugar un papel tan decisivo en las
relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, los contribuyentes al diseño
constitucional deben estudiar si el presidente debiera tener poder de veto y, en
caso afirmativo, por qué motivos y en qué circunstancias puede utilizarlo.
2. ¿Cuál es el tema que nos ocupa?
También es importante analizar cómo se ajusta el poder de veto a la lógica interna

de la constitución propuesta, así como su relación con el equilibrio general de los
poderes en un sistema democrático.
Generalmente, los poderes de veto presidencial fuertes se asocian a las
democracias presidenciales más antiguas que se basan en el modelo clásico de
separación de poderes del siglo XIX. Las democracias semipresidenciales suelen
tener poderes de veto presidencial relativamente más débiles, al igual que sucede
en algunas constituciones presidenciales recientes (en especial, en América
Latina). Sin embargo, en la mayoría de las democracias presidenciales y
semipresidenciales los presidentes ostentan al menos cierto grado de poder de veto
discrecional que les permite detener o retrasar la promulgación de legislación.
En comparación, los jefes de Estado de las democracias parlamentarias —que
deberían actuar principalmente como figuras cívicas y ceremoniales— no suelen
tener poder de veto o, si lo tienen, es muy limitado. En esos países, en general, el
veto del jefe de Estado no es tanto una herramienta para influir regularmente en
la política, sino más bien constituye una protección constitucional o una medida
simbólica. Se puede obtener más información sobre los poderes de veto en los
sistemas parlamentarios en la Guía Introductoria n.º 6, Non-executive Presidents in
Parliamentary Democracies [Presidentes no ejecutivos de democracias
parlamentarias] y n.º 7, Constitutional Monarchs in Parliamentary Democracies
[Monarcas constitucionales de democracias parlamentarias], para la Elaboración
Constitucional de IDEA Internacional.
La existencia de poderes de veto excesivos puede derivar en un sistema político
bloqueado en el que no se pueden tomar las decisiones necesarias y se renuncia a
la coherencia de las políticas, a la rendición de cuentas y a la buena gobernanza.
Por consiguiente, en la mayoría de los casos, el poder legislativo puede revocar o
invalidar los vetos presidenciales a través de unos procedimientos concretos o en
circunstancias específicas. En función de las circunstancias políticas, la
formulación precisa de estas normas puede repercutir de forma notable en las
decisiones de política y los resultados de la gobernanza.

3. Naturaleza y objetivos del poder de

veto
¿Cuál es el origen del veto?
Los orígenes del poder de veto legislativo moderno que ejercen los presidentes
electos se remontan al derecho de los reyes europeos medievales a rechazar las
propuestas y solicitudes que les planteaban sus parlamentos. Al actuar de esta
manera, el rey —que teóricamente era el guardián de la justicia y el bien
común — anteponía su juicio universal a los intereses particulares de los
representantes de los estados feudales.
Durante el período posterior a la revolución de los Estados Unidos (1776) y a
la Revolución Francesa (1789), algunos pensadores constitucionales democráticos,
como Thomas Paine y Thomas Jefferson, intentaron abolir el poder de veto, en
parte debido a su vinculación con la monarquía. Para estos republicanos radicales,
la libertad se expresaba principalmente por medio del derecho del pueblo a
controlar a su gobierno y participar en él. Depositaron su fe en la democracia a
nivel local, la activa participación pública y las elecciones frecuentes. El poder de
veto presidencial se consideraba un control “peligroso” y “arbitrario” de la
autoridad de los representantes electos del pueblo, que concedería demasiado
poder a una única persona (Paine, 1805).
Por otra parte, algunos pensadores más conservadores, como Alexander
Hamilton y John Adams, se mostraban escépticos ante tales conceptos populistas.
Dado que entendían la libertad principalmente como limitación del poder
(incluido el poder del pueblo), su principal preocupación era proteger los intereses
privados y los derechos de propiedad. Para ellos, el veto era una protección
necesaria frente a la llamada “tiranía de la mayoría”, considerada una
3. Naturaleza y objetivos del poder de veto
consecuencia inherente al hecho de tener un poder legislativo ilimitado.

Justificaban los poderes de veto presidencial en tanto que se trataba de un
“control saludable del órgano legislativo, concebido para proteger a la comunidad
frente a [...] cualquier impulso hostil al bien público, que podría llegar a influir en
una mayoría de ese órgano” (Hamilton, 1788).
Estas disputas entre los demócratas radicales del siglo XVIII y sus contrapartes
conservadoras no solo revisten un interés histórico. Desde el punto de vista de los
diseñadores de las constituciones actuales, continúan ilustrando un principio
importante y duradero: el poder de veto era inicialmente una forma de limitar el
poder de los representantes electos del pueblo. En esencia, el veto es un
instrumento contramayoritario cuyos efectos directos son priorizar el statu quo,
obstaculizar la aprobación de leyes y dificultar el cambio social basado en la acción
de la mayoría legislativa. Evidentemente, el alcance de estos efectos depende de las
normas concretas relativas al veto y su invalidación, del sistema electoral y de
otros factores contextuales.
¿Cómo se relaciona el veto con la separación de poderes y los

controles y contrapesos?
De acuerdo con la doctrina clásica de la separación de poderes, el poder de
promulgar leyes (poder legislativo) debería ser independiente del poder de
administrar el Estado (poder ejecutivo) y del poder de interpretar y aplicar las
leyes a casos concretos (poder judicial). No obstante, las constituciones que se
adhieren a esta doctrina no suelen mantener las ramas del gobierno totalmente
separadas. Como argumentó James Madison, esta doctrina permite que cada una
de las tres ramas de gobierno participe en cierta medida en los actos de las otras
dos y los controle. Esta combinación parcial de poderes que se controlan unos a
otros se denomina “sistema de controles y contrapesos”.
Para Madison, la facultad del poder ejecutivo para vetar legislación era uno de
los principales controles y contrapesos, y su existencia en muchas de las
constituciones estatales de EE. UU. era, a su juicio, acertada (Madison, 1788). Sin
embargo, el poder de veto es tan solo uno de los varios métodos de los que
disponen las tres ramas principales del gobierno para interactuar y controlarse
unas a otras. Por ejemplo, un presidente puede (en función de las normas
constitucionales del país) estar facultada para proponer legislación, convocar
reuniones urgentes del poder legislativo, publicar decretos con fuerza de ley en
circunstancias concretas, convocar al pueblo a un referéndum o, incluso, disolver
el poder legislativo y convocar elecciones anticipadas. Por su parte, el poder
legislativo puede estar facultado no solo para invalidar el veto de acuerdo con un
procedimiento especial, sino también para enjuiciar al presidente, aprobar ciertos
nombramientos presidenciales importantes y supervisar el desempeño de la

administración mediante audiencias de comisiones legislativas o investigaciones

especiales.
Al diseñar las disposiciones de una constitución relativas a los poderes de veto
presidencial (y los procedimientos legislativos para su invalidación), resulta útil
considerar estas disposiciones en relación con toda la constitución y como una
parte de un sistema general de controles y contrapesos. Si no hay controles y
contrapesos suficientes, el gobierno puede llegar a actuar de forma arbitraria y
autocrática, así como incoherente y corrupta; sin embargo, si los controles y
contrapesos son demasiado fuertes, el gobierno puede quedar coartado, lo que
dificultaría la buena gobernanza y fomentaría el uso de métodos
extraconstitucionales para aumentar su poder (p. ej., golpes de estado, coerción o
soborno). En la tabla 3.1 se muestran algunos controles y contrapesos típicos de
una constitución moderna basada en la separación de poderes.
Tabla 3.1. Separación de poderes y controles y contrapesos en la Constitución

de Liberia (1986)
Rama del gobierno Controles del poder Controles del poder Controles del poder
legislativo ejecutivo judicial
Poder legislativo (Cámara El poder legislativo El poder legislativo está

de Representantes y está facultado para: facultado para:
Senado)
Asignar fondos Enjuiciar y destituir
(artículo 34) jueces (artículo 43
Promulga leyes (artículo
29) Ratificar tratados Aprobar
(artículo 34) nombramientos de la
judicatura (artículo 54)
Invalidar el veto
presidencial Organizar el poder
(artículo 35) judicial (artículo 65)
Enjuiciar al la Proponer reformas

Presidente (artículo constitucionales
62) (artículo 91)
Poder ejecutivo El poder ejecutivo está El poder ejecutivo está

(Presidente) facultado para: Convocar facultado para:
reuniones especiales
Lidera la Administración (artículo 32) Proponer candidatos a
de conformidad con la la judicatura (artículo
legislación nacional Vetar proyectos de ley o 54)
(artículo 50) partidas (artículo 35)
Conceder indultos
Proponer proyectos de ley (artículo 59)
(artículo 58)
Poder judicial (tribunales) El poder judicial está El poder judicial

facultado para: está facultado para:
Interpreta la legislación y Determinar la Determinar la

la aplica a los litigantes constitucionalidad de las legalidad de los
(artículo 65) leyes (artículo 66) actos del poder
ejecutivo (artículo
66)
¿Cómo influye el poder de veto en el papel y las funciones de

quien ocupa la presidencia?
Al considerar el ámbito y el alcance del poder de veto, puede resultar útil estudiar
cómo se relacionan y se reflejan los controles y contrapesos de la constitución en
los aspectos siguientes: (a) el papel central del liderazgo en el marco de la
constitución; y, por tanto, (b) el papel que se supone que ha de ejercer el poder de
veto en el control o la facilitación del liderazgo.

El veto presidencial como método de protección de la constitución

Una de las funciones tradicionales del poder de veto presidencial es proteger al
público frente a leyes que son abiertamente inconstitucionales o que no se han
promulgado de acuerdo con el procedimiento constitucional. El papel del
presidente es básicamente el de guardián constitucional y su función es realizar
una revisión ejecutiva de la legislación propuesta (frente a la revisión judicial, más
conocida). Esta interpretación del poder de veto presupone que el núcleo
principal del liderazgo político no recae únicamente en la presidencia, sino
también en otros actores, como el Gabinete, en los sistemas semipresidencialistas,
o los líderes de la mayoría legislativa, en los sistemas presidencialistas. Según un
gran número de académicos, el propósito original del veto previsto por los autores
de la Constitución de EE. UU. era precisamente proteger la Constitución. De
acuerdo con esta interpretación, el poder de veto se concibió en un principio
como un instrumento reactivo y bastante excepcional que solo se utilizaría en
algunos casos y que solo podría “aplicarse de forma legítima a las leyes que fueran
claramente inconstitucionales, que coartaran el poder ejecutivo o que estuvieran
mal redactadas” (McCarty, 2009: 369).
El veto presidencial como protección frente a las políticas perjudiciales y la

corrupción
En muchas jurisdicciones, los presidentes pueden utilizar el poder de veto para
evitar que se apruebe una legislación que es, a su juicio, objetable por motivos
normativos o sustantivos, sin necesidad de denunciar la supuesta falta de
propiedad procesal o constitucional del proyecto de ley en cuestión. Además de
aplicarse contra la legislación que se opone a la perspectiva ideológica del
presidente, el poder de veto se utiliza con frecuencia para impedir la
promulgación de los proyectos de ley clientelistas, conocidos como pork barrel (en
los que los legisladores votan a favor de la asignación de fondos públicos a
proyectos de sus propias circunscripciones), o de leyes que responden a intereses
especiales (en los que los grupos de presión intentan influir en los legisladores para
promulgar leyes que priorizan a una parte concreta de la sociedad, en detrimento
del bien común).
A diferencia del veto ejercido únicamente por motivos constitucionales o
procesales, esta interpretación del poder de veto amplía el alcance de la discreción
presidencial. Exige que la persona que ocupa la presidencia, como figura
representante de un electorado de ámbito nacional, tenga en cuenta los méritos, la
sensatez y la necesidad de un proyecto de ley y actúe como guardián de los
intereses generales. A pesar de todo, sigue siendo básicamente un poder reactivo y
negativo que requiere que quien ostente la presidencia revise —y apruebe o
rechace— las propuestas legislativas impulsadas por otros actores (por ejemplo,
por líderes del Congreso). Considera que la persona que ocupa la presidencia es
un actor autónomo en el campo de las políticas, pero no necesariamente el único

o principal impulsor de políticas.
El veto como instrumento de liderazgo presidencial

Uno de los principales avances de las democracias presidenciales durante el último
siglo es el cambio de posición y percepción del liderazgo presidencial. En el
modelo clásico de separación de poderes que se desarrolló en los siglos XVIII y
XIX, quien ocupaba la presidencia era, en principio, el líder de la rama ejecutiva y
el jefe de la Administración, pero no era necesariamente (al menos, no en tiempos
de paz) el líder del país o del sistema político en su conjunto; el liderazgo de la
política nacional se suponía compartido entre el presidente y el poder legislativo.
Sin embargo, la urbanización y la industrialización motivaron la
transformación del liderazgo presidencial. La regulación de un comercio en
expansión y la promoción del desarrollo industrial, junto con la respuesta a las
demandas de la población urbana pobre y la corrección de los efectos perjudiciales
del desarrollo, provocaron un aumento de la demanda y la expectativa de
liderazgo presidencial en la formulación de políticas nacionales. En EE. UU., este
cambio tuvo lugar durante la denominada Era Progresista (entre la década de
1890 y la década de 1920) y durante el New Deal (1933-1945). Las democracias
presidenciales de América Latina experimentaron avances prácticamente paralelos;
la Constitución de Chile de 1925, que concentró en el Presidente un mayor poder
para la formulación de políticas, fue un ejemplo destacado (Gargarella, 2013). En
los Estados africanos se creía, en general, que el liderazgo presidencial era
necesario para fomentar el desarrollo y satisfacer las necesidades de las crecientes
poblaciones urbanas tras lograr la independencia en la década de 1960. En
muchos países se considera que los presidentes, que se enfrentan a la necesidad de
proporcionar liderazgo coherente en materia de políticas, no actúan únicamente
como jefes del Ejecutivo, sino también como legisladores en jefe, por lo que se
espera que tomen la iniciativa e impulsen las leyes.
Punto de reflexión 1
¿Cómo aborda la constitución el equilibrio del poder? ¿El presidente, se supone que es el principal
líder en materia de políticas, uno de múltiples actores que participan en las decisiones políticas, o
un guardián que no participa en la toma de decisiones políticas? ¿Cuál es, por tanto, el propósito
del veto en el sistema político?
Este cambio en la posición principal de liderazgo e iniciativa afecta a la

naturaleza del poder de veto (véase la tabla 3.2). El presidente, líder en materia de
políticas, no puede también servir como mecanismo principal de control frente a

las políticas legislativas inadecuadas. En este contexto, el poder de veto

presidencial se ha revelado como un instrumento de influencia, o una baza de
negociación, que pueden utilizar estratégica y proactivamente los presidentes para
ejecutar sus programas políticos. El poder de veto “garantiza a quien ocupa la
presidencia un asiento en la mesa de negociación legislativa”, lo que le permite
“rechazar la legislación a la que se opone o, con más frecuencia, extraer
concesiones políticas a mayorías poco dispuestas a renunciar a ellas” (Cameron,
2009: 1). El uso más frecuente del veto como “arma política” ha “permitido que
la persona que ostenta la presidencia se implique más en cuestiones legislativas y
ha modificado la dinámica entre el Congreso y la presidencia, de manera que el
Congreso ya no es la fuerza dominante del gobierno, como lo fue hasta el final del
siglo XIX” (Slezak, 2007).
Ni siquiera es necesario que se utilice el veto para que tenga importancia
política. Su simple existencia, si se acompaña de señales convincentes de la
voluntad del presidente de utilizarlo, puede conseguir moderar la legislación de
acuerdo con los deseos del presidente (Cameron, 2009). Sin embargo, como
señala McCarty (2009: 370), este efecto de atenuación puede resultar
contraproducente: en lugar de realizar concesiones a la presidencia para evitar que
se utilice el veto, la mayoría legislativa podría decidir —si considera que las
circunstancias políticas son propicias (por ejemplo, si es año de elecciones)—
aprobar un proyecto de ley que sabe que el presidente tendrá que vetar,
obligándolo de esta forma a tomar una postura en materia de políticas que podría
ser impopular entre determinados sectores del público.
Tabla 3.2. Esquema de las funciones presidenciales habituales y sus poderes de

veto respectivos
Función Poderes Poderes Propósitos Ejemplos Notas

constitucional activos reactivos principales del
del presidente (veto veto
legislativo)
Líder en Fuerte: Variable: Instrumento de Muchas constituciones de Cuanto más

materia de Iniciativa Abarca desde liderazgo América Latina (p. ej., Bolivia y activo sea el
políticas legislativa, el poder de Colombia) poder de un
(presidencia poderes para veto presidente,
activista) dictar meramente menos
decretos, simbólico reactivo tiene
poderes para hasta el poder que ser el
definir la de veto que poder para
agenda resulta muy conseguir las
política difícil metas de
invalidar. política.
Jefe de la Débil: La Fuerte: Poder Protección EE. UU., Liberia En la práctica,

administración constitución de veto que frente a en estos
(presidencia no permite resulta difícil legislación sistemas, con
con separación que el invalidar perjudicial e frecuencia el
clásica de presidente irregularidades presidente
poderes) proponga procesales o puede utilizar
legislación o constitucionales fuentes de
controle el poder
programa; los informales
poderes para para
dictar transformar el
decretos son veto en un
limitados. instrumento
más
proactivo.
Defensor del Débil: El Débil: El Protección Sistema premier-presidencial No está

bien común y presidente poder de veto frente a las (o previsto que
el orden puede tener el puede estar irregularidades sistemas semipresidencialistas el presidente
constitucional poder de limitado a procesales o débiles) sea el
(presidencia proponer asuntos constitucionales principal líder
tutelar) legislación, relacionados en materia de
pero solo lo con la políticas, pero
utiliza en regularidad se espera que
circunstancias procesal o la intervenga
excepcionales; validez ante
los poderes constitucional; circunstancias
para dictar puede resultar extremas
decretos son fácil invalidar concretas.
limitados. los vetos
basados en
motivos de
política.

4. Opciones básicas de diseño
Se deben tomar dos decisiones de diseño básicas en relación con el poder de veto:
(a) ¿qué motivos justifican el uso del veto? y (b) ¿cómo puede el poder legislativo
invalidar el veto?
¿Qué motivos justifican el uso del veto?

Veto por motivos constitucionales o procesales
Las constituciones pueden limitar el derecho de veto a los asuntos relacionados
con la adecuación constitucional o procesal. La Constitución de Austria, por
ejemplo, especifica que “la adopción de leyes federales de conformidad con la
Constitución se autentifica con la firma del Presidente Federal” y con el refrendo
del Canciller Federal (Primer Ministro) (art. 47). Esto quiere decir que el
Presidente está obligado a promulgar leyes y solo puede negarse a hacerlo en
circunstancias extremas cuando, desde el punto de vista procesal o sustantivo, es
evidente que la ley no ha sido aprobada “de conformidad con la
Constitución” (Koker, 2014).
Por regla general, el veto presidencial por motivos constitucionales se
manifiesta a través de la remisión de la legislación al Tribunal Supremo o al
Tribunal Constitucional para que decida sobre su constitucionalidad. Este poder
está reflejado, por ejemplo, en las Constituciones de Bulgaria (art. 150) e Irlanda
(art. 26). Se trata de una forma de revisión judicial abstracta o a priori. Aunque el
presidente actúa como un primer guardián, el poder decisorio acerca de la
constitucionalidad de la ley recae en última instancia en los tribunales.
Veto por motivos de política

Por otro lado, en las democracias en las que se espera que el presidente adopte un
papel de liderazgo y formulación de políticas más activo, es habitual concederle
un poder de veto discrecional amplio que puede ejercer por los motivos que
considere adecuados. El presidente puede, por tanto, vetar la legislación sobre la
base de objeciones de política sustantivas sin necesidad de demostrar
irregularidades procesales o constitucionales.
Prohibición de veto para algunos tipos de legislación

Algunos tipos de legislación no se tratan de la misma manera que los actos
legislativos ordinarios y pueden ser inmunes al veto presidencial. Por ejemplo, los
presidentes que ostentan el poder de veto sobre toda la legislación ordinaria
pueden, no obstante, no tener derecho a vetar las reformas constitucionales (que
podrían seguir un proceso de aprobación final distinto, como por ejemplo, la
ratificación popular mediante referéndum). Alternativamente, es posible que un
presidente solo tenga poder de veto sobre tipos concretos de legislación
controvertida o fundamental. En Singapur, por ejemplo, el Presidente tiene
poderes de veto únicamente respecto a un rango bastante limitado de proyectos de
ley, incluyendo algunas cuestiones presupuestarias.
¿Cómo se puede invalidar el veto?

Veto absoluto
En muy pocos casos, las constituciones conceden al presidente un poder de veto
absoluto que el poder legislativo no puede invalidar. En principio, esto significa
que ninguna ley puede entrar en vigor sin la aprobación de la presidencia, aunque
cuente con la aceptación de una gran mayoría de legisladores.
• Dado que esta situación reforzaría en gran medida la posición del
presidente en el equilibrio de poderes, incluso más allá de los límites
requeridos normalmente por los principios de la separación de poderes y
los controles y contrapesos, los vetos absolutos por motivos de política son
infrecuentes en las constituciones democráticas. Sin embargo, algunas de
las constituciones más tempranas y conservadoras, como la Constitución
de Chile de 1833, contemplaban el veto absoluto.
• El veto absoluto es más frecuente cuando solo se puede ejercer por motivos
de inconstitucionalidad. Esto se debe, en principio, a que ninguna mayoría
puede conceder la constitucionalidad a un proyecto de ley
inconstitucional, por lo que el remedio adecuado en estos casos es
enmendar la constitución o modificar el proyecto de ley. En Colombia,
por ejemplo, el derecho del poder legislativo a invalidar un veto
presidencial no se aplica en el caso de los proyectos de ley que son objeto
de veto por motivos de inconstitucionalidad. En estos casos, los proyectos
de ley que vuelven a ser aprobados por mayoría absoluta del poder

legislativo se remiten a la Corte Constitucional, cuya decisión de aprobar o

rechazar el proyecto de ley tiene carácter vinculante para el presidente (art.
167).
Veto cualificado invalidable a través de una mayoría cualificada

Los vetos que pueden invalidarse mediante decisión posterior del poder legislativo
se denominan en ocasiones “vetos cualificados”. La mayoría de las constituciones
que prevén vetos presidenciales por motivos de política también permiten que el
poder legislativo invalide el veto del presidente mediante voto por mayoría
cualificada.
• El tamaño de esta mayoría cualificada depende del país. La configuración
más frecuente es la mayoría de dos tercios (p. ej., Argentina, Chile, Costa
Rica, El Salvador, Filipinas, Ghana, México, Nigeria y Zambia), aunque
en algunos casos solo se necesita una mayoría de tres quintos (p. ej.,
Polonia).
• El argumento para imponer la obligación de la mayoría cualificada es que
el veto del presidente se despliega con el objetivo de evitar la aprobación de
legislación con carácter partidista, polarizadora o controvertida o de
legislación que no fomente el bien común. La segunda aprobación de un
proyecto de ley por mayoría cualificada indica que se han solucionado estas
objeciones y demuestra que el proyecto de ley no es en absoluto partidista,
polarizador o controvertido, sino que disfruta de un amplio apoyo en el
poder legislativo.
No obstante, el efecto práctico de estas disposiciones es permitir que la

presidencia pueda, de manera unilateral, alterar el tamaño de la mayoría necesaria
para promulgar leyes: si el presidente apoya un proyecto de ley, la mayoría
ordinaria resulta suficiente; si el presidente se opone a un proyecto de ley, se
necesita una mayoría cualificada. De esta manera, el presidente tiene la
posibilidad de influir en el resultado de las decisiones legislativas ejerciendo lo que
equivale en la práctica a un gran “voto en bloque” negativo.
Evidentemente, el efecto de este “voto en bloque negativo” depende de factores
circunstanciales, como la existencia de una mayoría cualificada en el poder
legislativo que esté dispuesta a aplicar una política coherente en oposición al
presidente. En muchas situaciones, el ejercicio de un veto presidencial será —en la
práctica— absoluto, dadas las escasas probabiidades de crear una coalición
legislativa suficientemente amplia para alcanzar el umbral de la mayoría
cualificada y, así, invalidar el veto. En EE. UU., por ejemplo, desde la elección de
Ronald Reagan (1980) hasta el final del primer mandato de Barack Obama
(2012), todos los presidentes utilizaron el veto, hasta en 173 ocasiones en total, y
solo 16 de ellos (9,2 por ciento del total) fueron invalidados por el Congreso
(Peters, 2016).
Veto cualificado invalidable a través de una mayoría simple o absoluta

Algunas constituciones permiten que los presidentes veten la legislación
devolviendo los proyectos de ley al poder legislativo para que los reconsideren, al
tiempo que permiten que el poder legislativo insista en el proyecto de ley en una
segunda votación sin el exigente requisito de la mayoría cualificada. En muchos
casos, se necesita una mayoría absoluta (la mitad de los votos más uno) del
número total de miembros del poder legislativo.
• Estos vetos suelen estar asociados a los sistemas parlamentarios y a los
sistemas semipresidencialistas, cuya figura política principal es el primer
ministro. Por ejemplo, la Constitución de la República Checa (art. 50)
permite que el Presidente devuelva proyectos de ley a la Cámara de
Diputados, pero dichos proyectos de ley entrarán de todas formas en vigor,
a pesar de las objeciones presidenciales, si vuelven a ser aprobados por una
mayoría absoluta de diputados. De forma similar, en Bulgaria (art. 101), se
requiere la aprobación por mayoría absoluta de los miembros del
Parlamento para invalidar el veto legislativo del Presidente.
• Sin embargo, algunos sistemas presidencialistas también contemplan estos
vetos débiles: las Constituciones de Brasil (art. 66), Colombia (art. 167) y
el Perú (art. 180), por ejemplo, permiten que sus poderes legislativos
invaliden los vetos presidenciales con mayoría absoluta en las dos cámaras.
Cuando la mayoría legislativa está decidida y unida, es posible que este tipo de
veto, de carácter más débil, tenga principalmente un efecto simbólico. El
presidente puede expresar sus objeciones contra el proyecto de ley y solicitar que
el poder legislativo reconsidere su decisión, pero, en última instancia, no está
facultado para impedir su promulgación. No obstante, cuando no hay certeza
sobre la mayoría legislativa o esta no está unida, hasta este tipo de vetos pueden
llegar a resultar decisivos. Al forzar el retraso y la reconsideración (que permiten
que los miembros del poder legislativo se reorganicen o incluso cambien de
opinión sin perder credibilidad), el presidente podría impedir la promulgación de
leyes que, en caso contrario, se habrían aprobado.

Mayorías cualificadas diferentes para tipos de legislación distintos

Las constituciones pueden establecer requisitos de mayoría cualificada diferentes
para distintas clases de legislación.
• En Chipre, por ejemplo, el Presidente cuenta con poder de veto absoluto
de la legislación en materia de asuntos exteriores, defensa y seguridad, pero
su poder de veto para los demás tipos de legislación es simbólico (es decir,
puede invalidarse por mayoría simple) (arts. 50 y 51). Estas normas
reconocen la función y responsabilidad especiales del presidente en
ámbitos de, lo que puede denominarse, “política de alto nivel”.
• En Túnez, el poder legislativo puede invalidar los vetos presidenciales por
mayoría absoluta, excepto en el caso de las leyes orgánicas, que requieren
una mayoría de tres quintos (art. 81). De forma similar, en Portugal, los
vetos presidenciales se pueden invalidar por mayoría absoluta, excepto las
leyes orgánicas, las leyes sobre relaciones exteriores, las leyes relativas al
sistema electoral y las leyes sobre la estructura económica básica de la
sociedad, que requieren una mayoría de tres quintos (art. 136). Esto refleja
el principio según el cual las leyes ordinarias deben promulgarse con
mayorías ordinarias, pero la promulgación de leyes orgánicas y otras leyes
de especial importancia institucional o estructural requieren un proceso
basado en un consenso más amplio y en niveles más altos de deliberación e
inclusión.
Veto suspensivo
En algunos casos el veto presidencial mantiene un proyecto de ley en suspenso
durante un plazo de tiempo determinado. Durante este período, el poder de veto
es, de hecho, absoluto, ya que no se puede invalidar. Sin embargo, tras finalizar
ese período la invalidación del veto vuelve a ser posible.
• En Ecuador, por ejemplo, no se puede invalidar el veto del Presidente
durante un año; posteriormente, el poder legislativo puede volver a
intentar aprobar el proyecto de ley con el voto de una mayoría de dos
tercios (art. 138). La razón en que se fundamenta esta norma es que el veto
del Presidente actúa como un poder dilatorio para que las pasiones
políticas tengan tiempo de enfriarse y se pueda celebrar un debate más
amplio.
• El veto suspensivo es muy poco frecuente en las constituciones
contemporáneas, pero puede ofrecer ventajas en algunos casos, en especial
cuando se combina con el requisito de alcanzar una mayoría con un
umbral relativamente bajo (como una mayoría absoluta). Podría depurar
aquella legislación aprobada de manera apresurada y motivada por

impulsos repentinos, concediendo más tiempo al debate público para
influir en la dirección de la legislación, sin permitir que una minoría
boicotee la voluntad firme de la mayoría.
• Una alternativa posible (cuya existencia no es conocida en ninguna
constitución vigente, pero que se examina aquí como opción especulativa)
es permitir que una mayoría cualificada invalide el veto en cualquier
momento, al tiempo que se permite que una mayoría simple o absoluta
pueda invalidarlo tras finalizar el período de suspensión. De esta manera, la
minoría legislativa, en colaboración con la presidencia, podría retrasar la
legislación sin detener para siempre la promulgación de aquellas leyes en
las que la mayoría insiste de manera firme y decidida.
Toma de decisiones sobre diseño
Un requisito estricto de mayoría cualificada (p. ej., dos tercios o tres cuartos)
podría hacer muy difícil la invalidación del veto presidencial por parte del poder
legislativo. A su vez, esto podría complicar aún más los períodos con gobierno
dividido (cuando la mayoría legislativa y la presidencia corresponden a partidos
contrarios) ya que cabría la posibilidad de que minorías relativamente pequeñas
contasen con un poder desproporcionado y pudieran bloquear legislación
necesaria. Por otra parte, un requisito de mayoría menos estricto (p. ej., una
mayoría simple o una mayoría absoluta) podría ser insuficiente para restringir las
actuaciones corruptas, partidistas o mal planteadas de la mayoría legislativa si no
se dispone de otros mecanismos en vigor que lo impidan.
A la hora de valorar las ventajas y desventajas de estas opciones, los
contribuyentes al diseño constitucional deberían tener en cuenta, ante todo, los
objetivos generales, los valores y la intención de la constitución. ¿Es el propósito
principal de la constitución ofrecer un medio de expresar y hacer efectiva la
voluntad democrática de la mayoría, o es su intención aplicar un sistema de
gobierno limitado, derechos individuales y protección de las minorías?
Evidentemente, la mayoría de las constituciones persiguen ambos objetivos,
aunque en distinto grado.

5. Consideraciones de diseño adicionales
Además de las características básicas del veto analizadas hasta ahora, es importante
tener en cuenta algunas consideraciones y opciones adicionales acerca del diseño
constitucional. Se trata, entre otras cosas, del veto parcial, los plazos y el veto de
bolsillo, y la necesidad de celebrar consultas oficiales antes de ejercer el veto y las
enmiendas presidenciales.
¿Debería el presidente estar facultado para ejercer un veto

parcial?
El proceso de negociar la legislación y conducir un proyecto de ley a través del
poder legislativo puede dar como resultado proyectos de ley que, si bien conservan
cierta similitud con la propuesta inicial, están plagados de disposiciones que
responden a intereses especiales o que incurren en compromisos de gasto
particulares cuyo objetivo es conseguir el apoyo de grupos de presión o de
legisladores individuales. En conjunto, la necesidad de dar respuesta a intereses
particulares de este tipo puede traducirse en políticas incoherentes y en una mala
gestión presupuestaria, lo que va en contra del interés general.
Un veto parcial le permite al presidente rechazar parcialmente un proyecto de
ley (incluyendo partidas de gasto concretas) al mismo tiempo que permite la
promulgación de otras secciones del proyecto de ley. Esto significa que el
presidente puede vetar disposiciones basadas en intereses especiales que se han
añadido al proyecto de ley durante el proceso de aprobación legislativa.
En teoría, esta práctica debería mejorar la coherencia de la legislación, evitar la
corrupción e imponer disciplina financiera. Por estos motivos, el veto parcial,
específicamente relacionado a las partidas presupuestarias, se ha convertido en una
competencia frecuente en los estados de EE. UU. (aproximadamente el 90 por
ciento de ellos permiten que los gobernadores ejerzan este tipo de veto parcial) y
en el plano nacional en América Latina (p. ej., Argentina, art. 83; Brasil, art. 66;
Paraguay, art. 208). El efecto práctico de este veto parcial puede ser limitado en
términos de su contribución al freno del gasto irresponsable. Según Baker (2000:
64-65), no se observa “ningún efecto sistemático de aumentar la autoridad de veto
en el gasto gubernamental” y “gran parte de este trabajo ayuda a disipar el común
malentendido acerca de la supuesta capacidad de un mayor poder de veto para
limitar el gasto de un gobierno”. No obstante, es evidente que este tipo de veto
parcial incrementa el poder del presidente sobre el presupuesto y, por tanto, sobre
la totalidad de las políticas públicas.
Plazos y veto de bolsillo

Período durante el cual se puede ejercer el veto
La mayoría de las constituciones que contemplan el poder de veto presidencial
especifican un período durante el cual el presidente puede examinar un proyecto
de ley y decidir si va a vetarlo o no.
• Este período varía en función del país, aunque normalmente oscila entre
10 días (Costa Rica, EE. UU.) y 30 días (Ecuador); un período de tres
meses, como en Finlandia, es excepcional.
• Otra posibilidad consiste en reducir el período durante el cual el presidente
puede ejercer el veto en casos de urgencia. En Benín, por ejemplo, el
Presidente dispone normalmente de 15 días para examinar un proyecto de
ley y promulgarlo o vetarlo, pero si el poder legislativo declara que un
proyecto de ley es urgente, este período se reduce a tan solo cinco días.
¿Qué sucede si el presidente no veta ni firma un proyecto de ley?

En algunas circunstancias, es posible que el presidente no se decida a firmar un
proyecto de ley (o no quiera firmarlo), pero tampoco lo rechace, lo vete o lo
devuelva al poder legislativo de forma activa durante el período previsto por la
constitución. En estos casos, la constitución puede resolver el punto muerto de
diferentes maneras.
• En algunos países, los proyectos de ley que el presidente no ha firmado ni
vetado durante el período definido se convierten automáticamente en ley
al finalizar el período, independientemente de la inacción de quien ocupe
la presidencia. La Constitución de Argentina (art. 80), por ejemplo,
establece que “[s]e reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto
no devuelto en el término de diez días útiles”.

• La Constitución de EE. UU. establece que el Presidente dispone de diez

días para vetar un proyecto de ley. Al finalizar este período, el proyecto de
ley se convierte en ley automáticamente “de la misma manera que si [el
Presidente] lo hubiera firmado”. Sin embargo, a diferencia de Argentina, el
proyecto de ley no se convierte en ley si el Congreso ha suspendido sus
sesiones y, por tanto, ha impedido que el Presidente lo devolviera. En estos
casos, el proyecto de ley no se convierte en ley y simplemente caduca al
finalizar el período de diez días (art. 1, sec. 7), lo que significa que el
Congreso deberá emprender de nuevo el proceso legislativo a partir del
inicio de su siguiente sesión si desea insistir en el proyecto de ley. Esto se
denomina “veto de bolsillo” (como si la persona que ocupa la presidencia
pudiera meterse el proyecto de ley en el bolsillo y llevárselo consigo).
• En México, los proyectos de ley que no se devuelven en un plazo de diez
días hábiles se consideran aprobados, a menos que el Congreso no tenga
una sesión en curso, en cuyo caso el proyecto de ley se devolverá el primer
día de la siguiente sesión del Congreso (art. 72). En la práctica, esto
significa que, si el Congreso no tiene una sesión en curso, el Presidente
solo tiene que negarse a firmar un proyecto de ley para retrasar su
promulgación, pero el proyecto de ley se convertirá en ley
automáticamente cuando el Congreso vuelva a reunirse, a menos que el
Presidente lo devuelva de forma activa.
• En Benín (art. 57), si el Presidente no firma ni devuelve un proyecto de ley
dentro del plazo establecido, se lo considera vetado y, por tanto, el poder
legislativo puede invalidar el veto de acuerdo con el proceso habitual (en el
caso de Benín, por mayoría absoluta).
Algunas constituciones no especifican un período de tiempo para el ejercicio

del veto presidencial. A falta de límite de tiempo o de mecanismo de invalidación,
la aprobación del presidente es absoluta y todos los proyectos de ley deben contar
con ella para convertirse en leyes. Por regla general, solo las constituciones en las
que se espera que la presidencia utilice el veto de manera excepcional y por
motivos constitucionales o procesales únicamente (p. ej., la Constitución de
Austria) cuentan con disposiciones ilimitadas de este tipo. Sin embargo, incluso
en estos casos, la ausencia de plazos claros puede impedir la seguridad procesal. Si
la constitución especifica el período durante el cual se puede ejercer el veto y qué
sucede si no se firma ni veta el proyecto de ley al finalizar ese plazo, se pueden
evitar conflictos interinstitucionales posteriores. Es importante tener en cuenta
que las situaciones con una probabilidad alta de que se ejerza un poder de veto
son extraordinarias, y la claridad procesal resulta especialmente importante en
estos casos para evitar las crisis constitucionales.
Restricciones temporales a la reintroducción de legislación que ha sido objeto

de veto
En ocasiones, las constituciones imponen restricciones temporales para la
reintroducción de legislación que ha sido vetada. En Costa Rica, por ejemplo, los
proyectos de ley que han sido vetados y que el poder legislativo no ha vuelto a
sancionar con la mayoría de dos tercios necesaria para invalidar un veto no se
pueden proponer por segunda vez durante la misma sesión del poder legislativo
(art. 127). Estas restricciones pueden detener la escalada de conflictos entre el
poder legislativo y el poder ejecutivo e impedir que un asunto respecto del cual no
se puede alcanzar un acuerdo absorba demasiado tiempo legislativo. Al imponer
una “pausa para la reflexión”, las restricciones temporales también permiten que
se apacigüen los ánimos y se suavicen las posturas, de manera que se puedan
alcanzar compromisos aceptables a su debido tiempo.
Necesidad de consultar antes de ejercer un veto

Una constitución puede exigir que el presidente consulte con otras instituciones u
oficiales antes de ejercer el poder de veto —por ejemplo, con el portavoz o el
presidente del poder legislativo, con el presidente del Tribunal Supremo o con un
Consejo de Estado establecido especialmente para asesorar al la presidente—. Esto
puede evitar que un presidente actúe de manera caprichosa o arbitraria, y puede
permitir que otros actores políticos e institucionales influyan en las decisiones
presidenciales o las frenen, forzando quizás a quien ostente la presidencia a pensar
con más claridad en las consecuencias de su decisión.
En Irlanda, por ejemplo, el Presidente no podrá ejercer su competencia para
remitir legislación al Tribunal Supremo con el objetivo de que este tome una
decisión sobre su constitucionalidad hasta haber sido asesorado por el Consejo de
Estado, que está formado por varios asesores nombrados y ex officio. En Singapur,
el Presidente debe consultar con el Consejo de Asesores Presidenciales antes de
ejercer ciertos poderes discrecionales, incluyendo el poder de vetar decisiones
presupuestarias. En estos casos, el consejo que se ofrece al la presidente tiene
carácter confidencial, y aunque el presidente está obligado a solicitarlo, no está
obligado a actuar conforme a él; (en caso contrario, serían los asesores quienes
tendrían el poder real, no el presidente, cuya función sería, por tanto, meramente
simbólica).
Declaración de motivos
Otra forma que tienen las constituciones de evitar el uso arbitrario o caprichoso
del poder de veto, a la vez que mantienen la responsabilidad en manos del
presidente, es exigir que los vetos se acompañen siempre de una declaración de

objeciones del la presidente, en la que se justifique de manera razonada el ejercicio

del poder de veto (p. ej., art. 2, sec. 7 de la Constitución de EE. UU.). La
declaración que se facilita junto al veto también concede al Presidente la
oportunidad de informar con precisión sobre los elementos inadecuados que
pueda incluir el proyecto de ley y especificar la manera en que este se podría
mejorar. De esta manera, el poder de veto se convierte también, aunque de forma
indirecta, en un poder de orientación de la agenda política que permite al
presidente ejercer el liderazgo político, definir sus posturas en materia de políticas
ante el electorado y ejercer presión política sobre los legisladores.
Enmiendas presidenciales
Algunas constituciones permiten no solo que el presidente formule observaciones
sobre un proyecto de ley en el momento de devolverlo, sino también que
proponga enmiendas específicas al proyecto de ley, al tiempo que autorizan que el
poder legislativo apruebe el proyecto de ley por segunda vez con mayoría
ordinaria, siempre y cuando se adopten las propuestas del presidente en su
totalidad.
Este poder para proponer enmiendas es un instrumento poderoso de liderazgo
presidencial, con el que la presidencia puede definir el programa legislativo y
moldear proactivamente la legislación (Tsebelis y Alemán, 2005).
• En Chile, las propuestas de ley que han sido vetadas por el Presidente
pueden ser aprobadas por mayoría ordinaria, en su forma modificada por
el poder legislativo, de conformidad con las propuestas del Presidente. Sin
embargo, si el poder legislativo no modifica el proyecto de ley de
conformidad con dichas propuestas, el veto se podrá invalidar únicamente
con una mayoría de dos tercios en ambas cámaras (art. 73).
• De forma similar, en Kenia, los proyectos de ley que han sido vetados por
el Presidente se convierten en ley si el poder legislativo decide, por mayoría
ordinaria, modificar el proyecto de ley de conformidad con las propuestas
del Presidente; no obstante, se necesita una mayoría de dos tercios para
promulgar un proyecto de ley que no ha sido objeto de tales
modificaciones (art. 115).
Remisión de proyectos de ley al pueblo

Algunas constituciones permiten que el presidente remita proyectos de ley
aprobados por el poder legislativo al pueblo mediante referéndum. El Presidente
de Islandia, por ejemplo, puede remitir las leyes que se acaban de aprobar al
pueblo, cuya decisión sobre si aceptar o rechazar la ley es definitiva (art. 26). En la
práctica, este procedimiento se puede considerar una forma de veto democrático,

ya que la decisión final no corresponde a quien ostente la presidencia o al poder
legislativo, sino al pueblo. Las disposiciones relativas a los referéndums se
examinan con más detalle en la Guía Introductoria n.º 3 para la Elaboración
Constitucional de IDEA Internacional, Democracia directa.
El hecho de permitir que el pueblo sea el árbitro máximo en relación con una
propuesta de ley puede tener dos efectos positivos, dependiendo del umbral
previsto para superar un veto presidencial. Para evitar la aprobación de legislación
poco popular, resulta más eficaz ceder el poder de decisión al pueblo que permitir
la invalidación del veto mediante una mayoría simple del poder legislativo. A
diferencia de la invalidación únicamente por una mayoría amplia del poder
legislativo, un referéndum puede impedir que una minoría obstinada pueda
bloquear una legislación popular. Esto puede resultar beneficioso si existe el deseo
de crear un Estado eficaz y activo que sea capaz de legislar con eficacia en
beneficio de la mayoría, pero que esté supeditado a limitaciones democráticas para
proteger a la población frente a los abusos.
La remisión de proyectos de ley al pueblo puede adoptar otra forma, en la que
el poder legislativo utiliza dicha remisión para sortear al presidente y su poder de
veto potencial. En Argentina, por ejemplo, el Congreso puede enviar un proyecto
de ley para su consulta popular (es decir, un referéndum) (art. 40). Estos
proyectos de ley no pueden ser objeto de veto presidencial, ya que su
promulgación es automática con “[e]l voto afirmativo [...] por el pueblo”.

6. Consideraciones contextuales
Calendario de elecciones
Dado que las formas de gobierno presidencial y semipresidencial se basan en que

el pueblo vota al presidente y al poder legislativo por separado, son susceptibles a
períodos en los que el gobierno está dividido. Un gobierno dividido se produce
cuando el presidente y la mayoría legislativa (y, por tanto, el gabinete en los
sistemas semipresidencialistas) están enfrentados políticamente. Durante estos
períodos hay una probabilidad elevada de que se utilice el veto, ya que el
presidente intenta bloquear las leyes propuestas por sus oponentes políticos. En
EE. UU., durante el período comprendido entre 1945 y 1992, por ejemplo, solo
se vetó aproximadamente el 2 por ciento de la legislación del Congreso, pero en
los períodos de gobierno dividido se vetó un 20 por ciento de la legislación más
importante (Cameron, 2009).
El calendario de las elecciones influye en gran medida en la probabilidad de
que se cree un gobierno dividido y, por tanto, en el mayor o menor uso del veto

presidencial. Como regla general, hay menos probabilidades de que se elija un

gobierno dividido cuando las elecciones a la presidencia y al poder legislativo son
simultáneas, y más probabilidades cuando se celebran en momentos diferentes.
Las razones de esta diferenciación son las siguientes: (a) cuando las elecciones son
simultáneas, el candidato presidencial más popular asume su mandato y arrastra
consigo a los candidatos al poder legislativo de su mismo partido; y (b) cuando las
elecciones no son simultáneas, el pueblo puede expresar sus quejas y su falta de
satisfacción general con el presidente electo votando a miembros de los partidos
de la oposición para el poder legislativo.
Además, los mandatos simultáneos pueden fortalecer el mandato popular del
presidente, ya que el presidente de turno no tendrá que enfrentarse a un poder
legislativo con un mandato electoral más reciente, y por tanto más válido, que el
propio.
Estructura legislativa
Bicameralismo o unicameralismo
En los sistemas bicamerales, en especial si las dos cámaras son incongruentes (es
decir, han sido seleccionadas con métodos o en momentos distintos, de manera
que la composición de partidos de las dos cámaras puede presentar diferencias
importantes), conseguir la mayoría cualificada necesaria para invalidar un veto
presidencial puede resultar mucho más difícil que conseguir el mismo umbral de
mayoría cualificada en un sistema unicameral. Por ejemplo, si los demás factores
son idénticos, se tendría que lograr un consenso mucho mayor para alcanzar la
mayoría de dos tercios en las dos cámaras del Congreso de EE. UU. (que tiene dos
cámaras con composición diferente, con fechas de elección escalonadas y
sobrerrepresentación de los estados rurales en la Cámara Alta) que para alcanzar la
mayoría de dos tercios en el Parlamento unicameral de Zambia, u otro país afín.
Sistema electoral y sistema de partidos

Para alcanzar la mayoría de dos tercios en un sistema bipartidista solo hace falta
que los dos partidos lleguen a un acuerdo (presuponiendo que la mayoría de los
miembros votan siguiendo las directrices del partido). En un sistema
multipartidista, para alcanzar la misma mayoría de dos tercios se requerirá un
acuerdo mucho más amplio entre, quizás, media docena de partidos políticos. De
forma similar, si los partidos son coherentes y cuentan con estructuras de
liderazgo centralizadas, los acuerdos de alto nivel entre los líderes bastarán para
alinear a los grupos legislativos, mientras que los partidos muy fragmentados
quizás requieran acuerdos con los líderes de diferentes facciones o incluso con
legisladores individuales, lo que dificultaría aún más la consecución de un umbral
de mayoría cualificada concreto. Además, el grado de polarización ideológica —e
incluso de confianza o antipatía a nivel personal— entre los partidos puede
convertirse en un factor importante para llegar a un acuerdo: será difícil cumplir

un requisito de mayoría cualificada si las partes son antagónicas y fácil si suelen
cooperar unas con otras. Estos factores circunstanciales pueden variar a lo largo
del tiempo y no es necesariamente el papel de los contribuyentes al diseño
constitucional formular disposiciones que se adapten a la perfección al momento
actual; más bien, dada la expectativa de que las constituciones continúen vigentes
durante decenios o generaciones, los contribuyentes a su diseño deberían pensar
en el posible funcionamiento de los mecanismos que proponen ante
circunstancias contextuales diversas y deberían evitar tomar decisiones apoyándose
en supuestos contextuales que podrían no ser aplicables en el futuro.
El paquete completo de los poderes presidenciales

La posibilidad de utilizar el poder de veto como baza de negociación significa que
su eficacia no depende únicamente de las normas relacionadas con el ejercicio del
poder de veto, sino también de las demás normas que estructuran la negociación
interinstitucional y moldean las relaciones políticas entre el presidente y el poder
legislativo (o, en los sistemas semipresidencialistas, entre el presidente y el primer
ministro).
Por tanto, al diseñar el poder de veto presidencial en la constitución, es
importante considerar el paquete completo de poderes conferidos a las distintas
instituciones estatales y las interacciones políticas entre ellos, en lugar de abordar
cada parte del diseño institucional de manera aislada (véase la figura 6.1).

Figura 6.1. Los poderes de veto y los poderes de invalidación forman parte del
equilibrio de poderes
Este paquete de poderes puede incluir, por ejemplo, la competencia para definir el
programa legislativo mediante la propuesta de leyes y presupuestos, así como el
poder de eludir la toma de decisiones legislativas para alcanzar objetivos de
política por medio de reglamentos cuasilegislativos o decretos de emergencia. Los
presidentes y los poderes legislativos pueden incluso llegar a apoyarse, en el marco
de su estrategia general de negociación de políticas, en aquellas competencias que,
en apariencia, no están relacionadas con el proceso legislativo (como el poder de
nombrar jueces, designar miembros de comisiones independientes o conceder
reconocimiento público).
Uno de los poderes más importantes que pueden utilizar quienes ostenten la
presidencia (o algunos de ellos) es el poder de disolución, esto es, la capacidad de
poner fin a la legislatura y convocar nuevas elecciones. Esta es la vara (big stick)
que puede aplicar un presidente para impedir la promulgación de legislación
desfavorable o, a la inversa, para forzar al poder legislativo a aprobar una ley que él
mismo apoya. Otra herramienta presidencial poderosa es el referéndum, que
brinda al presidente la oportunidad de sortear a los legisladores y apelar
directamente al pueblo para decidir sobre una cuestión de política de primer
nivel. Sin embargo, estos instrumentos son engorrosos e impredecibles. En la
práctica, resultan efectivos cuando la mayoría del pueblo apoya las acciones del
presidente; sin embargo, si el presidente no calcula bien el apoyo público y es
derrotado en las urnas (ya sea en unas elecciones o en un referéndum), puede
perder gran parte de la legitimidad y buena voluntad necesarias para gobernar con
eficacia.
Cultura política y expectativas

La distribución real del poder político en un Estado puede ser muy diferente de la
distribución de poderes sobre el papel. La cultura política, que incluye
costumbres, convenciones y expectativas arraigadas, será decisiva para establecer
esta diferencia. Los contribuyentes a la elaboración constitucional que quieran
transformar el funcionamiento de un sistema político deberán tener en cuenta
que, con frecuencia, la cultura es “pegadiza”: tarda más tiempo en cambiar y es
más resistente a las perturbaciones externas que los cambios en la configuración
institucional.
Por ello, aunque los poderes presidenciales estén limitados por escrito, los
países con un largo historial de poder presidencial excesivo o con un candidato
presidencial particular que cuenta con un gran seguimiento personal pueden
tender hacia la autocracia presidencial. Si se quiere modificar estos hábitos
arraigados, es preciso redactar la constitución prestando atención especial a
reducir al máximo el margen para la regresión autocrática.

7. Alternativas al veto presidencial
Existen pocas alternativas al poder de veto presidencial. La mayoría de las

constituciones que prevén la figura de un presidente elegido de forma directa con
una función que no sea meramente ceremonial conceden al presidente la
autoridad para ejercer cierta forma de veto, aunque solo sea en forma de veto
procesal o constitucional, de veto en materia de políticas que pueda ser invalidado
con facilidad, o del derecho a remitir legislación al pueblo mediante un
referéndum. Si se decide no permitir ningún poder de veto presidencial y
conservar al mismo tiempo un sistema de gobierno cuyo presidente sea más que
una figura simbólica o ejerza más que una función meramente ceremonial, sería
necesario afianzar los demás poderes de la presidencia, como los poderes de
disolución y los poderes para dictar decretos.
Sin embargo, en las sociedades divididas desde el punto de vista lingüístico,
religioso o étnico, quizás sería recomendable conceder poderes de veto a los
representantes de comunidades específicas, aunque existen pocos ejemplos de
éxito en este sentido. La Constitución original de Chipre preveía la existencia de
un presidente de la comunidad griega y un vicepresidente de la comunidad turca,
ambos con poder para vetar la legislación a fin de proteger los intereses vitales de
sus comunidades respectivas. En Kosovo, algunas clases de legislación relativas a
los derechos, la identidad y los intereses de las minorías nacionales requieren la
aprobación del poder legislativo por mayoría doble, lo que básicamente concede a
esas minorías un poder de veto que pueden utilizar para protegerse a sí mismas.
8. Preguntas para la toma de decisiones
8. Preguntas para la toma de decisiones
1. ¿Cuál es el principio general que rige el diseño constitucional? ¿Es la

finalidad principal de la constitución encauzar y orientar el poder de los
líderes democráticos, o controlar a los líderes democráticos para proteger a
las minorías, los derechos individuales o la propiedad? ¿Qué consecuencias
tiene lo anterior en relación con: (a) la facilidad o dificultad del proceso
legislativo; y (b) el papel de quien ostenta la presidencia en ese proceso?
2. ¿Qué papel debe, en principio, desempeñar el presidente: (a) el de máximo
responsable de políticas, cuya función principal es poner en marcha las
mismas; (b) el de uno de varios responsables de política rivales que
comparten la iniciativa con el poder legislativo; o (c) fundamentalmente, el
de protector del orden constitucional, que ejerce el liderazgo únicamente
de manera esporádica, como, por ejemplo, en tiempos de crisis?
3. ¿Qué poderes necesita quien ocupe la presidencia en relación con la
legislación para desempeñar esas funciones?
4. Los poderes de veto presidencial y los poderes presidenciales de definición
de la agenda política (p. ej., el derecho a proponer o iniciar la legislación)
funcionan a menudo en tándem. ¿Cómo se equilibran estos poderes?
5. ¿Cómo se relacionan los poderes de veto legislativo del presidente con los
demás poderes que ostenta? ¿Es suficiente el paquete completo de poderes
presidenciales para los propósitos previstos? ¿Son excesivos los poderes?
6. ¿Qué estructura tiene el poder legislativo en términos de ciclo electoral,
número de cámaras, sistema electoral y composición de partidos prevista?

¿Cómo influye esto en: (a) la dificultad de aprobar legislación y (b) la

dificultad de invalidar vetos?
7. ¿Qué cultura política predomina? ¿Existen hábitos de presidencialismo
arraigados que tiendan a convertir al presidente en un aparente repositorio
natural de poder ? ¿Cómo influirá esto en el funcionamiento del sistema
político en conjunto y cómo debería integrarse en el diseño del poder de
veto?
9. Ejemplos
9. Ejemplos
Tabla 9.1. Poderes de veto presidencial
País Motivos por los Plazos y otros Procedimiento de Observaciones

que se puede requisitos del invalidación adicionales
ejercer el veto veto
Benín Cualquiera El Presidente Mayoría absoluta Benín cuenta con

dispone de 15 del poder una combinación
Estructura unitaria, días para legislativo; el de revisión
parlamento promulgar una Presidente puede presidencial y
unicameral, poder ley o vetarla, o volver a rechazar la judicial poco
ejecutivo de cinco días, promulgación de frecuente. Resulta
presidencial en casos de una ley que ha sencillo invalidar
urgencia invalidado el veto el veto del
declarada por el con mayoría Presidente, pero
poder absoluta, en cuyo este puede
legislativo. Si el caso el Tribunal aplicarlo dos
Presidente no Constitucional veces, y cuando lo
actúa antes de debe decidir si el aplica por segunda
finalizar el proyecto de ley es vez, solo se
plazo, el constitucional y, en mantiene si el
Tribunal caso afirmativo, Tribunal
Constitucional promulgará la ley. Constitucional
podrá promulgar considera que el
la ley si la proyecto de ley en
considera cuestión es
constitucional. inconstitucional.


Colombia Cualquiera, pero Plazo variable Mayoría absoluta La decisión de

las normas de en función del en las dos cámaras devolver los
Estructura unitaria, invalidación número de del Parlamento. Si proyectos de ley al
parlamento varían si el veto artículos del se rechaza el poder legislativo
bicameral, poder se ejerce por proyecto de ley: proyecto de ley por para que vuelvan a
ejecutivo motivos de de seis a 20 motivos ser examinados
presidencialista política o días. Si el constitucionales, corresponde en
constitucionales. proyecto de ley ambas cámaras teoría al Gobierno,
El Gobierno puede no vuelve al deben enviar el no al Presidente,
oponerse a un poder legislativo proyecto de ley a la aunque la
proyecto de ley en dentro de este Corte estructura del
su totalidad o en plazo, el Constitucional, poder ejecutivo es
parte (veto Presidente debe cuya decisión tiene tal que, en
parcial). promulgarlo. carácter vinculante realidad, es el
para el Presidente. Presidente quien
dirige el Gobierno.
Kenia Cualquiera, pero El Presidente Mayoría ordinaria El bicameralismo

se deben adjuntar dispone de 14 del poder asimétrico
Estructura las reservas al días para dar su legislativo si el concede poderes
cuasifederal devolver el aprobación o proyecto de ley se de codecisión al
(regionalista), proyecto de ley al ejercer un veto. modifica de Senado en
parlamento Parlamento. De Si el Presidente conformidad con cuestiones
bicameral, poder esta manera, el no actúa dentro las relacionadas con
ejecutivo Presidente puede de este plazo, se recomendaciones las regiones de
presidencialista proponer considera que el del Presidente; Kenia. Cuando se
enmiendas. proyecto de ley mayoría de dos invalida el veto del
ha sido tercios si no se Presidente, los
promulgado. modifica. proyectos de ley
que están
supeditados a la
aprobación del
Senado deben
volver a ser
aprobados en las
dos cámaras (otros
proyectos de ley
solo deben volver a
ser aprobados en
la Cámara Baja).
9. Ejemplos

Rumanía Por motivos El Presidente Si el Tribunal Hasta la adopción

constitucionales, dispone de 20 Constitucional de una reforma
Estructura unitaria, mediante días para remitir mantiene que un constitucional en
parlamento remisión al el proyecto de proyecto de ley es 2003, Rumanía
bicameral, poder Tribunal ley al Tribunal inconstitucional, no aplicaba un
ejecutivo Constitucional; Constitucional o se podrá promulgar procedimiento
semipresidencialista por otros motivos, devolverlo al la ley hasta que se inusual que
mediante Parlamento. modifique de permitía que una
devolución del acuerdo con la ley que había sido
proyecto de ley al Constitución. En el declarada
Parlamento. caso de los demás inconstitucional
vetos, el poder por el Tribunal
legislativo puede Constitucional
volver a aprobar un volviera a ser
proyecto de ley por aprobada por
mayoría ordinaria y mayoría de dos
el Presidente no tercios del
puede vetarlo por Parlamento.
segunda vez.
Estados Unidos Cualquier motivo, El Presidente Un veto puede ser

pero las razones dispone de 10 invalidado por una
Estructura federal, para ejercer el días para dar su mayoría de dos
parlamento veto deben aprobación o tercios en las dos
bicameral, poder indicarse en el ejercer un veto. cámaras del
ejecutivo mensaje de veto Si el Congreso Congreso.
presidencialista del Presidente no tiene una
ante el Congreso. sesión en curso,
el Presidente
podrá ejercer un
veto de bolsillo,
que no puede
ser invalidado
por el Congreso.
Zambia Se puede retener Sin plazos: el Si se devuelve un Este caso es un

la aprobación por Presidente no proyecto de ley al ejemplo poco
Estado unitario, cualquier motivo; tiene límite de Parlamento con frecuente de un
parlamento el Presidente tiempo para dar propuestas de sistema que
unicameral, poder puede explicar las su aprobación o enmienda, el permite que el
ejecutivo razones, pero no devolver un Parlamento puede Presidente ejerza
presidencialista tiene la obligación proyecto de ley invalidar el veto por un veto absoluto
constitucional de (ni obligación de mayoría de dos simplemente
hacerlo. devolver un tercios, con o sin negándose a
proyecto de ley). modificaciones; si aprobar o devolver
Los proyectos de no se devuelve, el el proyecto de ley
ley que no se proyecto de ley es al Parlamento para
devuelven ni objeto de veto que vuelva a ser
aprueban no se absoluto en la examinado.
convierten en práctica.
ley.

Bibliografía
Dónde consultar las constituciones mencionadas en esta Guía Introductoria
Salvo que se indique lo contrario, la versión en inglés de los textos constitucionales mencionados
en esta Guía Introductoria se ha consultado en el sitio web de Constitute Project, <https://
www.constituteproject.org/>.
Baker, S. H., “Does Enhanced Veto Authority Centralize
Government?” [¿Supone la autoridad de veto aumentada una centralización
del gobierno?], Public Choice, 104/1/2 (julio de 2000), págs. 63-79.
Cameron, C. M., “The Presidential Veto” [El veto presidencial], en W. Howell y
G. Edwards (eds.), The Oxford Handbook of the American Presidency [Manual
de Oxford sobre la presidencia estadounidense] (Oxford: Oxford University
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the_presidential_veto_v3.pdf>
Elgie, R., Semi-Presidentialism in Europe [El semipresidencialismo en Europa]

(Oxford: Oxford University Press, 1999).
Gargarella, R., Latin American Constitutionalism 1810-2010: The Engine Room of

the Constitution [El constitucionalismo en América Latina 1810-2010: la sala
de máquinas de la constitución] (Oxford: Oxford University Press, 2013).
Hamilton, A., “The Provision for the Support of the Executive, and the Veto
Power” [La disposición adecuada para dar apoyo al poder ejecutivo, y el
Bibliografía
poder de veto], The Federalist Papers [Los ensayos federalistas], 73 (1788),

<http://www.constitution.org/fed/federa73.htm>, fecha de consulta: 4 de
julio de 2015.
Koker, P., “Austria and Germany: The pocket-veto power of Federal
Presidents” [Austria y Alemania: el poder de veto de bolsillo de los
presidentes federales], Presidential Power, 24 de julio de 2014, <https://
presidential-power.net/?p=1703>, fecha de consulta: 29 de julio de 2017.
Madison, J., “The Particular Structure of the New Government and the
Distribution of Power Among Its Different Parts” [La estructura particular
del nuevo gobierno y la distribución del poder entre sus diferentes partes],
The Federalist Papers [Los ensayos federalistas], 47 (1788), <http://
www.constitution.org/fed/federa47.htm>, fecha de consulta: 29 de julio de
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Mainwaring, S., “Presidentialism in Latin America” [El presidencialismo en
América Latina], Latin American Research Review , 25/1 (1990), págs.
157-179.
McCarty, N., “Presidential Vetoes in the Early Republic: Changing
Constitutional Norms or Electoral Reform?” [Vetos presidenciales en los
inicios de la República: ¿Cambio de las normas constitucionales o reforma
electoral?], The Journal of Politics, 71/2 (abril de 2009), págs. 369-384.
Negretto, G., “Minority Presidents and Democratic Performance in Latin
America” [Presidentes minoritarios y desempeño democrático en América
Latina], Latin American Politics and Society, 48/3 (otoño de 2006), págs.
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Paine, T., “To the Citizens of Pennsylvania on the Proposal for Calling a
Convention” [A los ciudadanos de Pensilvania sobre la propuesta de
convocar una convención], (1805).
Peters, G., “Presidential Vetoes” [Vetos presidenciales], J. T. Woolley y G. Peters
(eds.), The American Presidency Project, 2016, <http://
www.presidency.ucsb.edu/data/vetoes.php>, fecha de consulta: 29 de julio
de 2017.
Slezak, N. L., The Presidential Veto: A Strategic Asset [El veto presidencial: un
activo estratégico], (Center for the Study of the Presidency, 2007).

Tsebelis, G. y Alemán, E., “Presidential Conditional Agenda Setting in Latin
America” [Definición del programa condicional presidencial en América
Latina], World Politics, 57/3 (abril de 2005), págs. 396-420.
Anexo
Anexo
Acerca del autor
Elliot Bulmer trabaja como Oficial de Programas en el Programa de elaboración

constitucional de IDEA Internacional. Es Doctor por la Universidad de Glasgow
y tiene un máster de la Universidad de Edimburgo. Es editor de la serie Guías
Introductorias a la Elaboración Constitucional de IDEA Internacional y se
especializa en enfoques comparativos del diseño institucional y constitucional.

Acerca de IDEA Internacional

El Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA
Internacional) es una organización intergubernamental que promueve la
democracia sostenible en todo el mundo. La misión de IDEA Internacional
consiste en promover un cambio democrático sostenible ofreciendo
conocimientos comparativos, respaldando las reformas democráticas e influyendo
decisiones en el ámbito político.
¿Qué hace IDEA Internacional?

En las esferas de las elecciones, la elaboración constitucional, los partidos
políticos, el género en la democracia y el empoderamiento político de las mujeres,
y las autoevaluaciones democráticas; desarrollamos nuestra labor mediante tres
ámbitos de actividad:
1. el suministro de conocimiento comparativo obtenido de la experiencia
práctica sobre procesos de construcción de la democracia de diversos
contextos en todo el mundo;
2. la asistencia a agentes políticos en la reforma de las instituciones y los
procesos democráticos y la participación en procesos políticos cuando se
nos invita a ello; y
3. la influencia en las políticas de construcción de la democracia mediante el
ofrecimiento de nuestros recursos de conocimientos comparativos y
asistencia a los agentes políticos.
¿Dónde actúa IDEA Internacional?
IDEA Internacional actúa en todo el mundo; tiene su sede en Estocolmo y cuenta

con oficinas en las regiones de África y Asia Occidental, Asia y el Pacífico,
América Latina y el Caribe, y Europa. IDEA International goza de la condición
de Observador Permanente ante las Naciones Unidas.
<https://www.idea.int/es>
Anexo
Sobre ConstitutionNet
ConstitutionNet es una plataforma en línea de recursos, noticias y análisis sobre

los procesos de elaboración constitucional de todo el mundo. Organizada por el
Programa de elaboración constitucional de IDEA Internacional, ConstitutionNet
proporciona diferentes recursos descargables gratuitos, por ejemplo:
• artículos de noticias actualizados relacionados con los procesos de
elaboración constitucional en curso en todo el mundo;
• “Voices from the Field”, una serie de análisis de los procesos de
elaboración constitucional realizados por autores nacionales;
• una recopilación de recursos primarios, como constituciones, proyectos de
constitución, reglamentos y materiales de participación pública;
• una biblioteca digital organizada por temas de las publicaciones de IDEA
Internacional sobre los procesos de elaboración constitucional, incluida la
serie de Guías Introductorias;
• vídeos de la serie “Constitutions Made Simple” que explican los principios
básicos de la elaboración constitucional; y
• perfiles de países, que describen los principales eventos constitucionales de
países seleccionados.
Estos recursos resultan útiles para la comunidad de la elaboración

constitucional en todos los niveles, incluidos los miembros de los órganos
constituyentes, los asesores internacionales y los académicos, así como los
estudiantes, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil
que quieren entender los procesos de elaboración constitucional o influir en ellos.
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Más publicaciones de IDEA Internacional sobre los procesos

de elaboración constitucional
Annual Review of Constitution-Building Processes: 2019 [Examen anual de los
procesos de elaboración constitucional: 2019]
Informe, diciembre de 2020
Security Sector Reform in Constitutional Transitions [Reformas en el sector de la

seguridad durante las transiciones constitucionales]
Informe sobre políticas, octubre de 2020
Interim Governance Arrangements in Post-Conflict and Fragile Settings [Arreglos de

gobernanza interina en entornos posconflicto y frágiles]
Informe de eventos, septiembre de 2020
Indigenous Peoples' Rights in Constitutions Assessment Tool [Instrumento de

evaluación de los derechos de los pueblos indígenas en las constituciones]
Guía, septiembre de 2020
Women Constitution-Makers: Comparative Experiences with Representation,

Participation and Influence [Mujeres contribuyentes a la elaboración
constitucional: experiencias comparadas con representación, participación e
influencia]
Informe de eventos, agosto de 2020
Moving Beyond Transitions to Transformation: Interactions between Transitional

Justice and Constitution-Building [Avanzar de la transición a la transformación:
interacciones entre la justicia de transición y la elaboración constitucional]
Informe sobre políticas, noviembre de 2019
Chronology of the 1987 Philippine Constitution [Cronología de la Constitución de

Filipinas de 1987]
Informe, noviembre de 2019
Territory and Power in Constitutional Transitions[Territorio y poder en las

transiciones constitucionales]
Informe sobre políticas, enero de 2019
(S)electing Constitution-Making Bodies in Fragile and Conflict-Affected Settings

[(S)elección de las entidades contribuyentes a la elaboración constitucional en
entornos frágiles y afectados por conflictos]
Anexo
Electoral System Design in the Context of Constitution-Building [Diseño de sistemas

electorales en el contexto de la elaboración constitucional]
Semi-presidentialism and Inclusive Governance in Ukraine: Reflections on

Constitutional Reform [Semipresidencialismo y gobernanza inclusiva en Ucrania:
reflexiones sobre las reformas constitucionales]
Informe, abril de 2018
Substate Constitutions in Fragile and Conflict-affected Settings [Las constituciones

subestatales en entornos frágiles y afectados por conflictos]
Constitution-building in states with territorially based societal conflict [Elaboración

constitucional en Estados con conflictos sociales de base territorial]
Informe de eventos, octubre de 2017
Substate Constitutions in Fragile and Conflict-affected Settings [Constituciones

subestatales en entornos frágiles y afectados por conflictos]
Documento de debate, mayo de 2017
Estas publicaciones se pueden descargar en nuestro sitio web:

<http://www.idea.int/publications>.

Acerca de esta serie

La serie en curso, Guías Introductorias a la Elaboración Constitucional de IDEA
Internacional, tiene el objetivo de explicar cuestiones constitucionales complejas
de manera rápida y sencilla.
1. What is a Constitution? Principles and Concepts*= [¿Qué es una
constitución? Principios y conceptos]
2. Bicameralism^* [Bicameralismo]
3. Direct Democracy* [Democracia directa]
4. Judicial Appointments* [El nombramiento de jueces en las democracias
constitucionales]
5. Judicial Tenure, Removal, Immunity and Accountability* [Cargos
judiciales, destitución, inmunidad y rendición de cuentas]
6. Non-Executive Presidents in Parliamentary Democracies*^ [Presidentes/as
no ejecutivos de democracias parlamentarias]
7. Constitutional Monarchs in Parliamentary Democracies^ [Monarcas
constitucionales de democracias parlamentarias]
8. Religion-State Relation^ [Relaciones entre la religión y el Estado]
9. Social and Economic Rights^* [Derechos sociales y económicos]
10. Constitutional Amendment Procedures [El proceso de reforma
constitucional]
11. Limitation Clauses^* [Cláusulas de limitación]
12. Federalism^* [Federalismo]
13. Local Democracy^* [Democracia local]
14. Presidential Veto Powers^ [Poderes de veto presidencial]
15. Presidential Legislative Powers [Poderes legislativos presidenciales]
16. Dissolution of Parliament [Disolución del parlamento]
17. Government Formation and Removal Mechanisms* [Formación del
gobierno y mecanismos de destitución]
18. Emergency Powers*=# [Poderes de emergencia]
Anexo
19. Independent Regulatory and Oversight (Fourth-Branch) Institutions*

[Instituciones reguladoras y de supervisión independientes (de la cuarta
rama)]
20. Constitutional Recognition of Political Parties [Reconocimiento
constitucional de los partidos políticos], por publicarse
21. Electing Presidents in Presidential and Semi-Presidential Democracies [La
elección del presidente en las democracias presidenciales y
semipresidenciales]
^ También disponible en árabe

* También disponible en myanmar
= También disponible en francés
# También disponible en vietnamita
Descargar las Guías Introductorias: <https://www.idea.int/publications/>.

Los diferentes volúmenes de las Guías Introductorias para la Elaboración
Constitucional pretenden contribuir a los procesos nacionales de elaboración
o reforma constitucional ayudando a los ciudadanos, partidos políticos,
organizaciones de la sociedad civil, funcionarios públicos y miembros de asambleas
constituyentes a tomar decisiones constitucionales informadas.
Además proporcionan orientación al personal de las organizaciones
intergubernamentales y a otros agentes externos en su intento de apoyar de manera
informada y relevante al contexto a los decisores políticos locales.
Las Guías se han concebido como introducción para lectores no especializados
y como recordatorio útil para lectores con conocimientos previos o experiencia
en elaboración constitucional. Las Guías, organizadas temáticamente en torno
a las decisiones prácticas que deben tomar los contribuyentes a la elaboración
constitucional, tienen como objetivo explicar cuestiones constitucionales
complejas de manera rápida y sencilla.
IDEA Internacional
Strömsborg
SE–103 34 Estocolmo
Suecia
Teléfono: +46 8 698 37 00
Correo electrónico: [email protected]
Sitio web: <https://www.idea.int> ISBN: 978-91-7671-424-9 (PDF)

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Guía Introductoria 14 para la Elaboración Constitucional

Revisor experto: Rafael Bruno Macía Briedis

Creado con Booktype: <https://www.booktype.pro>

Ventajas y riesgos .................................................................................................... 6

2. ¿Cuál es el tema que nos ocupa? ......................................................................... 8

3. Naturaleza y objetivos del poder de veto .......................................................... 10

¿Cuál es el origen del veto? .................................................................................... 10

4. Opciones básicas de diseño ............................................................................... 18

¿Qué motivos justifican el uso del veto? ................................................................. 18

5. Consideraciones de diseño adicionales ............................................................ 24

¿Debería el presidente estar facultado para ejercer un veto parcial? ......................... 24

6. Consideraciones contextuales ........................................................................... 30

Calendario de elecciones ........................................................................................ 30

7. Alternativas al veto presidencial ........................................................................ 36

8. Preguntas para la toma de decisiones .............................................................. 37

9. Ejemplos ............................................................................................................... 39

Bibliografía ............................................................................................................... 42

Acerca del autor ..................................................................................................... 45

Un veto presidencial es un mecanismo constitucional que faculta al jefe de Estado

IDEA Internacional 7

2. ¿Cuál es el tema que nos ocupa?

También es importante analizar cómo se ajusta el poder de veto a la lógica interna

IDEA Internacional 9

3. Naturaleza y objetivos del poder de

¿Cuál es el origen del veto?

consecuencia inherente al hecho de tener un poder legislativo ilimitado.

¿Cómo se relaciona el veto con la separación de poderes y los

IDEA Internacional 11

administración mediante audiencias de comisiones legislativas o investigaciones

Tabla 3.1. Separación de poderes y controles y contrapesos en la Constitución

Poder legislativo (Cámara El poder legislativo El poder legislativo está

Enjuiciar al la Proponer reformas

Poder ejecutivo El poder ejecutivo está El poder ejecutivo está

Poder judicial (tribunales) El poder judicial está El poder judicial

Interpreta la legislación y Determinar la Determinar la

¿Cómo influye el poder de veto en el papel y las funciones de

IDEA Internacional 13

El veto presidencial como método de protección de la constitución

El veto presidencial como protección frente a las políticas perjudiciales y la

un actor autónomo en el campo de las políticas, pero no necesariamente el único

El veto como instrumento de liderazgo presidencial

Este cambio en la posición principal de liderazgo e iniciativa afecta a la

IDEA Internacional 15

las políticas legislativas inadecuadas. En este contexto, el poder de veto

Tabla 3.2. Esquema de las funciones presidenciales habituales y sus poderes de

Función Poderes Poderes Propósitos Ejemplos Notas

Líder en Fuerte: Variable: Instrumento de Muchas constituciones de Cuanto más

Jefe de la Débil: La Fuerte: Poder Protección EE. UU., Liberia En la práctica,

Defensor del Débil: El Débil: El Protección Sistema premier-presidencial No está

IDEA Internacional 17

4. Opciones básicas de diseño

¿Qué motivos justifican el uso del veto?

Veto por motivos de política

Prohibición de veto para algunos tipos de legislación

¿Cómo se puede invalidar el veto?

IDEA Internacional 19

legislativo se remiten a la Corte Constitucional, cuya decisión de aprobar o

Veto cualificado invalidable a través de una mayoría cualificada