Entencia
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Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia del 4 de junio de 2021, por
la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar. Aquel confirmó la providencia
del 15 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Valledupar. Esta última decisión negó el amparo
solicitado por el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO- en
contra del Grupo de Energía de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional del
Cesar -CORPOCESAR-, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa
y la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior.
ANTECEDENTES
Hechos y pretensiones
1
Auto de selección del 31 de enero de 2022. En expediente digital. Documento: “AUTO SALA DE SELECCIÓN 31
DE ENERO DE 2022 NOTIFICADO 14 DE FEBRERO DE 2022.pdf”. Folio 19.
2
Oficio remisorio. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE T-8518542.pdf”. Folio 1.
3
Oficio remitido por la Secretaria General de la Corte al despacho el 19 de abril de 2022.
4
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
5
Escrito de tutela. En expediente digital. Documento “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 1, 14 y 15.
3
6
Certificación Número 0563 del 17 de octubre de 2019, “Sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las
zonas de proyectos, obras o actividades a realizarse”. En expediente electrónico. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folios 226 a 266.
7
Según el escrito de tutela, la solicitud fue presentada el 20 de diciembre de 2019. Ídem. Folio 13.
4
A juicio del demandante, las actuaciones de las dependencias del Ministerio del
Interior demandadas impidieron que el Consejo Comunitario de COCONEBO fuera
reconocido como una comunidad étnica ubicada en el área de influencia del
proyecto. En el mismo sentido, obstruyeron la posibilidad de que el colectivo
accionante agotara la vía gubernativa de la Certificación N°0563 de 2019. Por lo
tanto, vulneraron los derechos fundamentales a la información, al reconocimiento, a
la protección de la integridad étnica y cultural y a la consulta previa de la
comunidad. De igual forma, señaló que el GEB incurrió en la misma vulneración
de los derechos de la comunidad por incumplir su deber de diligencia en el asunto.
Por tal razón, solicitó al juez de tutela: (i) amparar los derechos fundamentales
invocados. Igualmente, pidió (ii) garantizar el derecho a la consulta previa de la
comunidad en relación con el proyecto adelantado por el GEB. En ese sentido,
pidió al juez ordenar: (iii) a la Corporación Autónoma Regional del Cesar que no
tramite la solicitud de licencia ambiental hasta que se proteja el derecho a la
consulta previa de la comunidad; (iv) al GEB adoptar un modelo de debida
diligencia para garantizar la participación de las comunidades étnicas ubicadas en
el área de influencia del proyecto a su cargo; (v) a la DACNARP que incluya en
sus bases de datos a la comunidad; y, (v) a la DANCP que: (a) adopte un protocolo
para identificar la presencia de comunidades negras, con énfasis en aquellas
ubicadas fuera de la cuenca del pacífico; y, (b) notifique a las comunidades
ubicadas en las zonas de proyectos de desarrollo las decisiones adoptadas en
relación con el proceso de consulta previa.
Trámite de instancia
8
Oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. Ídem. Folio 223 a 225.
9
Ídem. Folio 225.
10
Respuesta del Grupo de Energía de Bogotá del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 99 y 100.
11
Acta de la reunión de socialización del proyecto del 21 de enero de 2021. Ídem. Folios 94 a 98.
5
12
En esa oportunidad, el despacho judicial notificó la demanda a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta
Previa y a la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrodescendientes, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior; al Grupo de Energía de Bogotá; y, a la Corporación Autónoma del Cesar -Corpocesar-.
13
Contestación del GEB. Ibid. Folio 117.
6
Ministerio del Interior adelantó los estudios correspondientes para determinar qué
comunidades resultarían afectadas directamente por el proyecto. En esa labor,
concluyó que COCONEBO no registra presencia en el marco del proyecto UPME
STR 13-2015.
Mediante oficio del 8 de febrero de 2021, la jefa de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio del Interior explicó que el acto administrativo que certifica la presencia
o no de comunidades étnicas en el territorio de una obra o proyecto, no pretende
reconocer la existencia de esos grupos étnicos. Señaló que su propósito es
determinar qué poblaciones de esas características resultarían afectadas
directamente por el desarrollo del proyecto, actividad u obra.
En ese sentido, expuso que para determinar si una decisión específica afecta
directamente a una comunidad étnica debe valorar los impactos económicos,
sociales, bióticos y ambientales de la obra. A partir de esos elementos, debe
establecer si el proyecto implica una intromisión en la comunidad que menoscabe
su entorno cultural, su integridad territorial, sus proyectos de vida, sus actividades o
atente contra su existencia. Solo en esos eventos existirá una afectación directa a la
comunidad.
En cuanto al caso concreto, la representante del Ministerio del Interior advirtió que,
para proferir la Certificación N°0563 de 2019, la entonces Dirección de Consulta
Previa analizó los contextos geográficos y cartográficos de las comunidades étnicas
estudiadas y del proyecto. Asimismo, consideró los asentamientos, usos,
costumbres y zonas de tránsito y movilidad susceptibles de afectación por parte del
proyecto. Para el efecto, tuvo en cuenta las bases de datos institucionales y realizó
visitas de verificación en campo. Respecto de estas últimas, manifestó que su
desarrollo estuvo enmarcado en el concepto de afectación directa reiterado por la
Corte Constitucional en varias oportunidades. En ese proceso encontró que el
Consejo Comunitario no sería afectado directamente por el proyecto. Por tal razón,
no lo incluyó en la certificación. Concluyó que la entidad no vulneró el derecho a la
consulta previa de la comunidad.
14
Ídem. Folio 129.
7
2020. Por esa razón, en su criterio, el juez no debería acceder a esa pretensión hasta
que la comunidad no allegue los documentos correspondientes. Adicionalmente,
aseguró que la entidad cuenta con las Directivas Presidenciales N°10 de 2013 y
N°08 de 2020 para determinar si existen o no comunidades en el área de influencia
de un proyecto, obra o actividad. En ese sentido, no es necesario establecer
protocolos adicionales para determinar si existen comunidades afrodescendientes
en el área de influencia de un determinado proyecto. Finalmente, señaló que las
certificaciones sobre presencia o no de comunidades étnicas son actos
administrativos expedidos como respuesta a las solicitudes presentadas por las
empresas en ejercicio del derecho fundamental de petición. De manera que, esas
decisiones solo deben notificarse a quien las solicita y no a las comunidades
ubicadas en los territorios. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la
acción de tutela porque la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales
invocados.
Para fundamentar sus afirmaciones, remitió copia de: (i) el concepto geográfico y
cartográfico del 8 de marzo de 201915; (i) la Directiva Presidencial N°08 de 202016;
(ii) el oficio 2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020, por medio del cual el
Subdirector Técnico de Consulta Previa (E) le informó al GEB que no debía
adelantar el proceso de consulta previa con COCONEBO17; y, (iii) la Certificación
N°0563 de 201918.
15
Anexo 3 Concepto geográfico y cartográfico del 8 de marzo de 2019. Ídem. Folios 210 a 217.
16
Directiva Presidencial 08 de 2020, “Guía para la realización de consulta previa”. Ídem. Folios 218 a 222.
17
Oficio 2020-15031-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. Ídem. Folios 223 a 225.
18
Certificación Número 0563 de 17 de octubre de 2019, “sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las
zonas de proyectos, obras o actividades a realizarse”. Ídem. Folios 226 a 266.
19
Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Valledupar. Sentencia del 15 de febrero de 2021.
Radicado 20-001.31.09-001-2021-00007-00. Ídem. Folios 267 a 279.
20
Ídem. Folio 279.
8
Impugnación
Mediante Auto del 24 de febrero de 2021, el Juzgado Primero Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de Valledupar concedió el recurso de apelación en el
efecto devolutivo.
21
Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar. Sentencia del 4 de junio de 2021. Radicado 20-001-31-09-001-
2021-00007-01. M.P. Edwar Enrique Martínez Pérez. Ídem. Folios 295 a 314.
9
DACNARP del Ministerio del Interior. En ese sentido, consideró que COCONEBO
debió acudir a la Dirección de Consulta Previa para presentar sus inconformidades
antes de proponer la acción de tutela de la referencia. En su criterio, conceder el
amparo a una comunidad que no cuenta con el reconocimiento del Ministerio del
Interior puede vulnerar el derecho a la igualdad de los grupos étnicos reconocidos
en el acto administrativo proferido por la autoridad nacional de consulta previa. En
consecuencia, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia que, en su
criterio, “denegó por improcedente el amparo deprecado por el Accionante Flower
Arias Rivera en su condición de representante legal del Consejo Comunitario
Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO”.
El 14 de marzo de 2021, la Asesora Jurídica del Ministerio del Interior reiteró los
argumentos expuestos en sus respuestas a la acción de tutela en sede de instancia.
En ese sentido, reafirmó que la Dirección de Consulta Previa analizó los contextos
geográficos y cartográficos de las comunidades étnicas estudiadas, así como del
proyecto. Precisó que en su análisis tuvo en cuenta los asentamientos, usos,
costumbres, zonas de tránsito y de movilidad para identificar las comunidades que
resultarían afectadas con el proyecto. En todo caso, no advirtió afectación directa
en la comunidad de COCONEBO22. Además, expuso que el consejo comunitario
no demostró la posible afectación de sus derechos fundamentales.
Creación del Consejo Comunitario. El grupo étnico señaló que “el corregimiento
de Boquerón está compuesto por un pueblo negro y otro de parcialidad mestiza”26.
Advirtió que la lucha de la comunidad fue evidente a partir de un proceso de
reasentamiento ordenado en las Resoluciones 0990 y 1525 del año 2010, proferidas
por el Ministerio de Ambiente, en el marco de la actividad extractivista a gran
escala ejecutada por DRUMMOND LTDA, PRODECCO y COLOMBIAN
NATURAL RESOURCES. Esa decisión de reasentamiento tampoco fue consultada
con la comunidad accionante. Por esa razón, COCONEBO interpuso una acción de
tutela para obtener la protección de su derecho fundamental a la consulta previa. En
24
En esta ocasión, la Sala advirtió que, de un lado, el trámite secretarial del Auto del 24 de marzo de 2022, que
decretó pruebas de oficio tardó 7 días hábiles. Esa situación impidió adelantar la etapa probatoria dentro de los
términos ordinarios previstos para emitir una decisión de mérito. Y, del otro, esa providencia contenía dos núcleos
temáticos de interrogantes que pretendían recopilar información técnica sobre las características étnicas de la
comunidad demandante y los posibles impactos que le puede generar el proyecto “UPME-STR13-2015 construcción
de la subestación La Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso La Loma La Jagua a 110 kv asociadas”. Eso
significaba que, la evaluación de las pruebas que reciba el despacho requería una valoración detallada y de alta
complejidad para la expedición del pronunciamiento de fondo. En consecuencia, mediante Auto del 21 de abril de
2022, decidió suspender los términos fallar el presente asunto, por un término de ocho días hábiles contados a partir
de esa fecha para garantizar que: (i) las entidades oficiadas puedan allegar oportunamente las pruebas requeridas; (ii)
las partes e intervinientes tengan la posibilidad de pronunciarse sobre ellas; y, (iii) el despacho sustanciador pueda
valorar en debida forma todos los elementos de juicio necesarios para proferir el fallo. Esa decisión fue comunicada
y cumplida con Oficio Constancia del 26 de abril de 2022.
Y, en la segunda oportunidad, la Sala evidenció que el auto de requerimiento probatorio del 26 de abril de 2022, fue
comunicado el 2 de mayo siguiente. De manera que, La tardanza en el trámite secretarial de esa decisión impidió
culminar la etapa probatoria durante el tiempo de suspensión previsto inicialmente en el Auto del 21 de abril de
2022. Por esa razón, la Sala suspendió una vez más los términos dentro del proceso de la referencia durante diez días
hábiles contados desde la expedición de la decisión, a través del Auto del 3 de mayo de 2022. Lo anterior, con el fin
de garantizar que: (i) las entidades pudieran allegar oportunamente la información solicitada, esto es, durante el
término otorgado en el auto de requerimiento; (ii) las partes e intervinientes tuvieran la posibilidad de pronunciarse
sobre aquellas; y, (iii) el despacho sustanciador valorara en debida forma todos los elementos de juicio necesarios
para proferir el fallo.
25
El despacho sustanciador recibió oficios de las Universidades de los Andes, de Antioquía y Distrital Francisco de
Caldas. Estas entidades informaron a la Corte que no contaban con el personal, con la capacidad técnica o con ambas
para responder al cuestionario remitido por la Corte. En expediente digital. Documentos: “RESPUESTA sachica
corte constitucional abril22 (002) (part 1) – firmado.pdf”; “0114_Respuesta Decreto oficioso de pruebas Corte
Constitucional Expediente T-8.518.542. Oficio No. OPTA1642022.pdf”; y, “Oficio sala sexta[19402].pdf”. // Por
otra parte, el 21 de abril de 2022, el despacho recibió la intervención de la Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones -ANDESCO-. Esa organización precisó que no tiene competencia para emitir
un informe o concepto técnico sobre el impacto del proyecto a la comunidad accionante. Intervención de
ANDESCO. En expediente digital. Documento: “P75 INTERVENCIÓN REVISIÓN TUTELA COCONEBO (1).pdf”.
Folios 1 a 6.
26
Página 2.
11
Adicionalmente, está registrado como tal en el folio 3 del libro de Registro de Asociaciones, Organizaciones,
Consejos Comunitarios y Cooperativas del Municipio de la Jagua de Ibirico. Así consta en las certificaciones de
existencia proferidas el 6 de agosto de 2012 y el 10 de enero de 2017, por el secretario de Gobierno del Municipio de
La Jagua de Ibirico correspondiente. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios
68 y 69.
31
Según la comunidad: “[l]os distintos matices de la guerra que ha golpeado al individuo y al colectivo se traduce
en secuestros, desapariciones, homicidios, desplazamientos forzados y amenazas. No obstante, la guerra en
Boquerón, más que armamentista o del uso del fusil, tuvo la peculiaridad de estar estrictamente relacionada con la
actividad minera que se ejecuta en todo el corredor minero del departamento del Cesar. Es así como actualmente se
insistirá ante la JEP del llamado a DRUMMOND y a PRODECCO por presunta financiación al paramilitarismo”.
Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 6.
32
En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 88 y 93.
33
Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 7.
13
Por otra parte, aseguró que, el 24 de agosto de 2016, en el marco del Plan de
Acción del Reasentamiento (en adelante, PAR), acordó con las tres empresas
mineras35 y con la autoridad ambiental adelantar un censo con enfoque étnico para
visibilizar a las personas que se autoreconocieran como negras. Sin embargo, ese
trámite tardó más de tres años y no garantizó el enfoque étnico diferencial
concertado36.
Luego, afirmó que el 24 de julio de 2017, la Defensoría del Pueblo: (i) exhortó al
Ministerio del Interior para que se vinculara al proceso de concertación y
formulación del PAR de la comunidad de Boquerón; y, (ii) solicitó adelantar un
estudio etnológico en ese corregimiento con el fin de establecer la cantidad de
familias que pertenecen al Consejo Comunitario Casimiro Mendoza
COCONEBO37. Según la comunidad, el Director de Consulta Previa del Ministerio
34
En ese documento, señaló: “teniendo en cuenta que se está iniciando la primera etapa con miras al
reasentamiento y que existe una comunidad negra en el Corregimiento de Boquerón, en la Jagua de Ibirico, de
manera atenta, le solicito nos informe sobre las actuaciones adelantadas por su despacho para efecto del
cumplimiento de la consulta previa, atendiendo lo establecido en las normas internacionales y nacionales, así como
los señalado por la Honorable Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia C-461 de 2008 […]”. Oficio
N°4080-0868 del 10 de octubre de 2010, suscrito por el Defensor Delegado para asuntos Indígenas y Minorías
Étnicas. En expediente digital. Documento: “ANEXO 5.2 TUTELA DP DEFENSORÍA NAL (2011) Solicitud de
información a DCP, sobre consulta previa a Boquerón 10 de octubre de 2011.pdf”. Folios 1 y 2.
35
Drummond, PRODECO y CNR.
36
El operador encargado de realizar el censo, junto con las empresas involucradas en el proyecto minero
(Drummond, PRODECO y CNR), adquirieron el compromiso de realizar un censo con enfoque étnico diferencial en
atención a las características históricas y culturales de la comunidad accionante. Así consta en el Acta de la reunión
adelantada entre: (i) COCONEBO; y, (ii) la Interventoría – ERM -, el Equipo Técnico de las Empresas, Socya, la
Drummond, el CNR. PRODECO, y la ANLA. En expediente digital. Documento: “ANEXO 1 CORTE C.pdf”. Folios
1 a 9.
37
En esa oportunidad, la Defensoría del Pueblo señaló que: “dentro del procedimiento especifico de la comunidad
de Boquerón, población asentada en el corregimiento La Jagua de Ibirico de ese departamento se esta llevando a
cabo, los últimos miércoles de cada mes, los comités de concertación entre empresas mineras y la comunidad, con el
fin de consolidar una estrategia metodológica para iniciar la etapa 0 del Plan de Acción para el Reasentamiento de
Boquerón, PAR, […] es, censo y levantamiento de inventario de bienes, a efectos de elaborar el diagnóstico de la
caracterización de la población. // Sin embargo, la diversidad de la población de Boquerón ha hecho especialmente
complejo el avance del proceso de formulación del PAR, pues algunas de estas familias con campesinas mestizas,
otras han llegado recientemente a la comunidad para vincularse laboralmente con mineras y otras se
autodenominan negras y hacen parte del Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO -, autoridad
representativa así reconocida por la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía de la Jagua de Ibirico, mediante
certificado expedido el 1 de julio de 2016. // Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional, en los Autos 005 de 2009
y 373 de 2016, menciona a la población de la Jagua de Ibirico como uno de los “casos emblemáticos” que “reflejan
la crisis humanitaria que enfrenta la población afrocolombiana, respecto de los cuales es preciso adoptar un plan
específico de prevención, protección y atención como población víctima de desplazamiento y en el marco de los
procesos de “retornos y reubicaciones” que deben adelantarse en cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004”.
Oficio suscrito por el entonces Vicedefensor del Pueblo en ejercicio de funciones de Defensor del Pueblo, dirigido a
quienes ejercían las funciones de Ministro del Interior; Director de Asuntos para Comunidades Negras,
14
Finalmente, expuso que para lograr su reconocimiento como grupo étnico interpuso
una acción de tutela en el mes de diciembre de 2020. En esa oportunidad, la Sala
Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar
reconoció que el Consejo Comunitario COCONEBO ha realizado varias gestiones,
Afrocolombianas, Raizales y Palenquera; y, Director de Consulta Previa (E). En expediente digital. Documento:
“ANEXO 3 DEFENSORIA DEL PUEBLO.pdf”. Folios 1 y 2.
38
Según la comunidad, la respuesta de la entonces Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, mediante
oficio OFI19-49390-DECP-2500 del 6 de mayo de 2019, afirmó lo siguiente: “No es necesario por parte de la
Dirección de Consulta Previa recurrir a una visita de verificación en terreno para determinar las condiciones de
sujeto étnicos de las familias registradas en el consejo. Se sobrepone su origen histórico reconocido por el registro
ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, la cual se legitima con la expedición de una resolución y de quien deberán
enviar copia del acta inscrita al Gobernador del Cesar y a la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales Palenqueras del Ministerio del Interior, para lo de su conocimiento fines pertinentes. //
Legitimado ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico el "Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza
COCONEBO" a través de una resolución expedida por la misma, su reconocimiento de sujeto étnico colectivo
territorialmente lo da la institución encargada para establecer dicho trámite, quien en su momento era el INCORA,
posteriormente el INCODER y en la actualidad la Agencia Nacional de Tierra (ANT)... cabe señalar aquí, como se
evidencia en la Sentencia T-256/15, que no necesariamente para el restablecimiento de derecho de un sujeto
colectivo debe estar en firme la resolución por parte de la ANT, sino que con la simple resolución expedida por la
Alcaldía se puede dar su reconocimiento como sujeto colectivo y a la consulta. // Por ser un Consejo Comunitario
registrado ante la Alcaldía Municipal, se convierte en un sujeto de consulta previa, y sin ser un consejo comunitario,
también prevalece la consulta previa donde haya presencia de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, susceptible de ser afectadas”. Aunque la intervención anunció la remisión de una copia del documento,
aquel no fue anexado a la respuesta. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folios 9 y 10.
Por otra parte, en el expediente del proceso, está el oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020.
Respecto del oficio referido previamente por la comunidad, este documento establece que: “esta Autoridad no
cuenta con la competencia para declarar la existencia de una comunidad. En dicho documento, esta Autoridad dio
respuesta a la al doctor Jaime Alberto Escurecía De La Espriella, en calidad de Defensor Delegado para los
Grupos Étnicos de la Defensor del Pueblo, quien solicitó "realización de un estudio con parámetros metodológicos
claros para que el Ministerio de/Interior pueda pronunciarse de fondo frente a la solicitud de la Defensoría del
Pueblo". Bajo las competencias de esta entidad se le informó al doctor Escrucería lo siguiente: "En tal sentido esta
Dirección se permite informarle que el inicio de los procesos de consulta previa se da a solicitud del interesado, es
decir el ejecutor el proyecto, obra o activad. Así las cosas, esta dirección tendrá en cuenta los informes antes
mencionados para poder emitir conceptos de presencia de comunidades étnicas. Sin embargo una vez revisado
bases de datos, y el Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad Democrática — SIGOB, así como el
archivo de la Dirección de Consulta Previa, no se evidenció que a la fecha se hayan solicitado certificaciones o
consulta previas por parte de las empresas Drummond Ltda, C. I. Prodeco S.A., Compañía de Carbones del Cesar
S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources I S.A.S. y Emcarbon S.A., hoy Vale Coal Colombian Ida sucursal
Colombia para la reubicación de la comunidad". // De la anterior información se evidencia que esta Autoridad en
ningún momento ha reconocido la calidad de sujeto colectivo a ninguna comunidad, máxime cuando ello saldría de
las competencias de esta entidad”. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folio
224.
39
Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO
DE LA CC”. Folio 10.
15
Por otra parte, la comunidad explicó que ha habitado esa región desde 1889 y 1890.
Expuso que, según la tradición oral de los habitantes de la región, el Corregimiento
de Boquerón fue fundado a finales del Siglo XIX e inicios del XX por
afrodescendientes43. Algunos de ellos provenían del municipio de Becerril del
Campo, quienes eran oriundos de palenques creados por antiguos esclavos de
Cartagena. Otros eran esclavos traídos a la región para trabajar en grandes
plantaciones, quienes huían de la guerra de los mil días. Según la COCONEBO, esa
zona “sirvió como refugio de los esclavos sometidos a la barbarie y el
confinamiento”44. Señaló que, en medio de su lucha por obtener la libertad, estas
40
“En consecuencia, se ordena a la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior que dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente proveído
inicie el proceso de acompañamiento necesario para obtener efectivamente el reconocimiento del Consejo
Comunitario COCONEBO en el proceso de reasentamiento que se encuentra en curso y el ejercicio de su derecho a
la participación en los términos del Decreto 1320 de 1998”. Numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia
de tutela en segunda instancia del 9 de junio de 2021, proferida por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Radicado 20-178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos
González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146
COCONEBO.pdf”. Folios 44 y 45.
41
“LIMITE CORREGIMIENTO DE BOQUERÓN. PARÁGRAFO PRIMERO. DESCRIPCIÓN LÍMITE ÁREA
RURAL: Partiendo en el extremo occidente en el límite con el municipio de Chiriguaná se toma por el límite hacia el
norte y luego hacia el occidente hasta llegar a la región de plan bonito en límite con el municipio de El Paso Cesar
se continua por el límite municipal hacia el norte hasta llegar al rio calentura donde se toma por este hacia el norte
y el occidente hasta llegar al rio Tucuy en límite con el municipio de Becerril donde se toma por este hacia oriente
hasta llegar a la vía que va de la cabecera municipal al rio Tucuy se toma por esta hacia el sur hasta llegar a la vía
que va al occidente hacia la región de la fortuna hasta llegar al rio caño adentro donde se toma por el predial hasta
llegar a la región de la herradura y se toma por el predial y vía hasta llegar a la región de caño adentro y al arroyo
caño adentro se toma agua arriba bordeando el límite del área rural hacia el sur y occidente hasta llegar al caño La
Manuela hasta la vía que va hacia el sur hasta llegar a la región de las peñas hasta llegar al río san Antonio donde
se toma por este hacia el occidente hasta llegar al límite con el municipio de Chiriguaná o punto inicial”. Acuerdo
N° 011 del 11 de abril de 2016 “Por el cual se adopta la revisión de ajuste y modificación del acuerdo municipal 09
del 23 de junio de 2000, y se propone el ordenamiento del corto mediano y largo plazo del Plan Básico de
Ordenamiento PBOT de la Jagua de Ibirico”. Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento
Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 19.
42
Ídem. Folios 16 y 17.
43
Según la Comunidad, sus “fundadores fueron Ramón Rivera y su esposa Paula Josefa Vega, Pantaleón Mendoza y
su esposa Antonia Meza, Gertrudis Molina, Aleja Amaya, Melchor Ustariz y su esposa Ana Navarro, a los que luego
se sumaron habitantes de la región, configurando una realidad sociológica y cultural específica”. Ídem. Folio 19.
44
Ídem. Folio 18.
16
personas huían a ese lugar también conocido como “la mata del escondido” porque
era un lugar boscoso, cerca de los ríos, en el que podían conseguir alimentos.
Quienes llegaban allí, empezaban a vivir en libertad y disfrutaban de las sábanas
comunales. Su lema era “que era de TODOS y para TODO”, esto es, con esencia
colectiva”45.
Adicionalmente, la comunidad manifestó que sus miembros: (i) tienen una cultura
propia; (ii) comparten una historia; y, (iii) tienen tradiciones y costumbres propias
dentro de la relación campo-poblado. Al respecto, precisó que la comunidad habita
45
Ídem.
46
El artículo 3° del Decreto 1745 de 2005, retoma lo dispuesto en el artículo 2.5 de la Ley 70 de 1993, según el cual,
“[c]omunidad Negra es el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia,
comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que
revelan y conservan conciencia e identidad que las distinguen de otros grupos étnicos”.
47
Resaltó que los apellidos de los pobladores son los mismos de los fundadores Rivera, Mendoza, Molina, Amaya,
Meza, Ustariz. Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 20.
48
Al respecto, la comunidad manifestó que el desarrollo de actividades mineras modificó sustancialmente la
economía de la zona. Esto, a su vez, conllevó a una serie de impactos y transformaciones en la población del
Boquerón. Precisó que el Plan Municipal de Desarrollo 2012-2015 estableció lo siguiente: “El 35,52% de la
población del municipio se incluye en la categoría de población afrodescendiente, esto identifica alrededor de 7.379
individuos, y del total de la población en edad productiva, el 35,3% de ellos pertenecen a esta población (3.824
personas) 2 // Panorama de la situación de las poblaciones afro descendientes en la Jagua de Ibirico // En lo que se
refiere a desplazamiento forzado de miembros de comunidades afrodescendientes, entre los años 2004 y 2008, se
registraron en el municipio de La Jagua de Ibirico, 3.545 personas en desplazamiento, de las cuales 324 (9%) se
reconocieron como afrocolombianas, de acuerdo con el Registro Único de Población Desplazada – RUPD.// Los
representantes legales de organizaciones de comunidades negras presentes en el municipio, manifiestan su
preocupación por la problemática ambiental que genera la explotación del carbón y que afecta con mayor
incidencia a la población asentada en los corregimientos de Boquerón, La Victoria de San Isidro y Las Palmitas. //
Por otro lado, se presenta la existencia de un conflicto de intereses sobre la propiedad y titulación de las tierras que
limitan con la mina. Es así como líderes y algunos miembros de la comunidad de los corregimientos mencionados,
en reunión realizada el 29 de septiembre de 2009, en el marco de la mesa convocada por Acción Social para la
socialización del auto No. 005 de la Corte Constitucional, manifestaron inconformidades con respecto a la
denegación de la titulación de la tierra, con base en el argumento de que a una distancia de cinco kilómetros
alrededor de la mina, esas tierras no pueden ser tituladas, por lo que las propiedades que están dentro de ese
margen, no podrían ser adjudicadas y por tanto las personas que tienen sus parcelas dentro de ese margen tendrán
que ser reubicadas. // La población afrodescendiente requiere un mayor reconocimiento de su identidad cultural, y
presenta altas tasas de desempleo, deficiencia en la cobertura de los servicios públicos y altas tasas de
analfabetismo, lo cual se ve reflejado en niveles bajos de calidad de vida y de niveles de ingresos”. Ídem. Folios 22
y 23.
49
En este apartado la Comunidad expresó su preocupación por ese trámite. En su criterio, el Gobierno en sus esferas
Nacional, Departamental y Municipal “han reproducido estructural y sistemáticamente no solo a los derechos
colectivos de la comunidad negra del corregimiento de Boquerón en general, sino que también han producido
pasivos a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario al omitir la adopción en sus actuaciones
de principios relevantes, como por ejemplo, el de la debida diligencia, sobre todo al momento de conceder licencias
ambientales a megaproyectos minero/energéticos que impactan directa e indirectamente en el territorio”. Ídem.
Folios 23
17
En cuanto a la diligencia ante la ANT, explicó que, con ocasión de la orden del
Tribunal del Cesar, la comunidad convocó a varias entidades53 a participar de unas
mesas virtuales para acordar la forma en que sería cumplida la decisión judicial
mencionada. Entre ellas, la de incluir a la comunidad en la base de datos aludida.
Señaló que, en ese espacio de concertación, el Ministerio del Interior le informó
que debía adelantar el trámite de titulación colectiva ante la ANT para poder
incluirla en registro aludido. De igual manera, el Ministerio del Interior junto con la
Defensoría del Pueblo y la Procuraduría le solicitó a la autoridad de tierras priorizar
el proceso de titulación de COCONEBO para cumplir con el fallo de tutela. Sin
embargo, esa entidad manifestó que, aunque la comunidad cumplía con los
requisitos de ley, no estaba priorizada en el Plan de Atención 202154. De este modo,
la institución no adquirió el compromiso de acelerar el procedimiento. La
comunidad advirtió que estas dificultades administrativas han generado disensiones
que afectan su tejido social. Esta situación resultó evidente ante la propuesta de
algunos miembros de la comunidad de conformar otros consejos comunitarios55.
50
Ídem. Folio 21.
51
Radicado N°2019-620-092456-2 del 30 de agosto de 2019. Ídem. Folio 30.
52
Esa información tiene sustento, según la comunidad, en el oficio 202151003402700015E. ídem. Folio 31.
53
Puntualmente, Ministerio del Interior – Dirección de asunto de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, la dirección de consulta previa, a la ANLA, a la Defesoria del Pueblo y a la procuraduría. Ídem. Folio
30.
54
Esa información fue puesta a disposición en una reunión que adelantó la ANT con la Comunidad y las entidades
accionadas en el proceso de tutela adelantado ante el Tribunal del Cesar. Ver al respecto: Acta de la reunión con el
Consejo Comunitario Casimiro Meza – COCONEBO adelantada el 11 de octubre 2021, a las 11:00 am. En
expediente digital. Documento: “ACTA.pdf”. Folios 1 al 6.
55
Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO
DE LA CC”. Folio 31.
18
56
Es decir que, el proyecto consiste en: “Diseñar, construir, operar y mantener la nueva Subestación La Loma
110kV // Instalar dos transformadores 500/110kV de 150 MVA en la subestación La Loma 500kV, dos bahías de
transformación a 110kV // Instalar cuatro bahías de línea de 110kV, una en la Subestación El Paso, una en la
Subestación La Jagua y 2 en La Loma 110kV // Instalar una línea de transmisión en circuito sencillo a 110kV desde
la Subestación La Loma 110kV a la Subestación El Paso 110kV y una línea de transmisión desde la subestación La
Loma 110kV a la Subestación La Jagua 110kV”. Ídem. Folio 33.
57
Ídem. Folio 33.
58
Ídem. Folio 35.
59
“Sin embargo, endilgamos responsabilidad de este actuar grave a la Autoridad Nacional de Consulta Previa del
Ministerio del Interior toda vez que, insiste en negar la presencia de comunidad negra en el territorio, y esto lo
hemos sostenido por múltiples razones: a) porque Previa solicitud de certificación de presencia o no presencia de
comunidades étnicas, dentro del área de influencia directa del referido proyecto, por parte del GEB, la Dirección de
Consulta Previa, mediante la certificación 0563 del 17 de octubre de 2019, solo certificó la presencia del Consejo
Comunitario de la Comunidad Julio Cesar Alternar Muñoz y del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de
La Jagua de Ibirico; b) porque para llegar a esta conclusión se valió de la consulta de bases de datos de diferentes
entidades (como ANT, Dirección de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, etcétera); la elaboración de
conceptos geográficos y cartográficos en los que se superpone el contexto del proyecto con datos de las
comunidades étnicas; y, c) de dos visitas de verificación, la primera realizada del 6 al 12 de agosto de 2019, y la
segunda, exclusivamente para comunidades Yukpa, los días del 3 al 7 de septiembre de 2019”. Ídem. Folio 35.
60
Ídem. Folio 39.
19
Por último, la reunión del 21 de enero de 2021 con el GEB para socializar el
proyecto fue convocada por el Consejo Comunitario. En ella, “surgieron algunos
elementos de juicio y de valor para construir la acción de tutela” 61.
El 7 de abril de 2022, la apoderada del GEB señaló que, mediante Resolución 707
del 10 de noviembre de 201566, la Unidad de Planeación Minero Energética (en
adelante, UPME) identificó como “proyecto urgente” la obra “UPMPE STR13-
2015 construcción de la Subestación La Loma 110 kV y líneas de transmisión El
Paso, La Loma, La Jagua a 110KV asociadas”. Lo anterior, porque la ausencia de
obras en la zona implicaría un desabastecimiento de energía. Explicó que esa
misma autoridad estructuró la convocatoria para ejecutar la obra67, en la cual el
GEB resultó seleccionado. Asimismo, señaló que el proyecto contempla varias
61
Ídem. Folio 39.
62
Ídem. Folio 39.
63
Ídem. Folio 39.
64
Ídem. Folio 39.
65
Ídem. Folio 39.
66
Resolución UPME 707 del 10 de noviembre de 2015 “por medio de la cual se identifica el proyecto La Loma
100kv y líneas asociadas en el Sistema de Transmisión Regional -STR, como Proyecto Urgente, en los términos de
las Resoluciones MME 90604 de 2014 y CREG 093 de 2014”. En expediente digital. Documento: “Exp. T-
8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folios 18 y 19.
67
Acta de continuación audiencia de presentación de propuestas y adjudicación. Convocatoria Pública UPME STR
13-2015 del 21 de diciembre de 2015. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto
de pruebas.pdf”. Folios 20 a 22.
20
actividades68, entre ellas, la construcción de: (i) Una línea en circuito sencillo 110
kV, desde la nueva subestación La Loma 110 kV hasta la subestación La Jagua 110
kV; (ii) Una bahía de línea 110 kV, en la Subestación La Jagua 110 kV, en
configuración barra sencilla, asociada al ítem v del presente numeral 2. [Aclaró
que la] línea presenta una tensión nominal a 110 kV, por lo que hace parte del
Sistema de Transmisión Regional (STR)3, la cual se localiza en los municipios de
El Paso, Chiriguaná y La Jagua de Ibirico en el departamento del Cesar, con una
altura previsible sobre el nivel del mar de entre 35 y 150 msnm”69.
Luego, afirmó que “el trazado del proyecto atraviesa el área rural dispersa del
corregimiento del Boquerón”71. En todo caso, precisó que las actividades del plan
serán adelantadas en el corredor de servidumbre. Según el GEB, ese espacio solo
involucra a los predios intervenidos por el proyecto. Eso quiere decir que no
incluye el Corregimiento completo, solo el área rural dispersa del mismo. De esta
manera, el GEB no ejecutará obras de “cimentación, relleno y compactación //
transporte de estructura metálica, aisladores, conductores y accesorios hasta los
sitios de implantación y su montaje // despeje de servidumbre y patio de tendido;
tendido de cables, regulación, flechado y grapado // pruebas y puesta en operación
// retiro de infraestructura temporal // obras complementarias y pruebas en
operación comercial // reconformación y restauración del terreno y la superficie y
restauración y cierre de zonas de intervención temporal del proyecto (patios de
tendido, zonas de acopio)”72 , en el centro del poblado de Boquerón. En ese
sentido, concluyó que “este no tiene incidencia en el área donde se encuentra la
población habitante del corregimiento, su intervención está asociada a predios de
gran extensión que se ubican por fuera del caserío”73. A pesar de lo anterior,
señaló que, desde la perspectiva regional, el área de influencia del proyecto incluye
el corregimiento del Boquerón74.
68
Anexo 1. Descripción y especificaciones técnicas del proyecto. En expediente digital. Documento: “Exp. T-
8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folios 23 a 79.
69
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folios 2 y 3.
70
Términos de referencia de estudios de impacto ambiental (EIA) para la construcción de líneas de transmisión de
energía eléctrica proferidos por Corpocesar. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB
auto de pruebas.pdf”. Folios 80 a 90.
71
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folio 5.
72
Ídem. Folios 10 y 11.
73
Ídem. Folios 10.
74
Según el GEB: “El trazado del proyecto atraviesa el área rural dispersa del corregimiento Boquerón, como se
muestra en la Figura 1. El área de influencia del corredor de servidumbre está conformada por las áreas donde se
realiza directamente la intervención sobre el medio natural y social, incluye el corredor de servidumbre, las vías de
acceso, lugar de obtención de material de préstamo, patio de tendido, campamentos y sitios de subestaciones. En
21
dicho corredor se levanta información ecológica y social primaria en forma sistemática con el fin de obtener una
caracterización completa de ecosistemas, familias, sistemas productivos e infraestructura intervenida en forma
directa por el proceso de construcción y operación. En este análisis se incluye revisión específica en las áreas de
servidumbres y un análisis ambiental de los territorios veredales por donde cruza la línea. // En segundo lugar, el
área de influencia para el contexto regional está determinado por las unidades de referencia municipal y veredal de
acuerdo con los términos de referencia emitidos por parte de la corporación, en este sentido el corregimiento de
Boquerón hace parte de esta área”. Ídem. Folios 5 y 6.
75
Ídem. Folio 10.
76
Ídem. Folios 3 y 4
77
Acta taller de impactos del 07 de septiembre de 2019. Ídem. Folios 101 a 114.
78
Oficio de radicación de estudios de impacto ambiental (EIA) para la construcción de líneas de transmisión de
energía eléctrica proferidos por Corpocesar. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB
auto de pruebas.pdf”. Folio 92.
79
Intervención del GEB. Ídem. Folio 4.
22
representante legal del colectivo intervino en esa actividad para señalar la falta de
consulta previa a su comunidad. Por esa razón, le solicitó a la compañía iniciar ese
trámite con el grupo étnico80. Aseguró que, para atender esa petición, el GEB: (i)
remitió la solicitud al Ministerio del Interior; (ii) pidió información a la Alcaldía de
la Jagua de Ibirico, quien le manifestó que el grupo étnico está en la base de datos
de la Secretaría de Gobierno Municipal y pertenece al corregimiento de
Boquerón81; (iii) informó a la DANCP que el Consejo comunitario no fue
certificado en el acto administrativo 0563 del 17 de octubre de 201982; y, (iv)
adelantó una reunión con el representante de COCONEBO el 23 de noviembre de
201983, para presentarle el proyecto e identificar los impactos84.
80
Petición presentada por el señor Flower Arias ante GEB el 20 de diciembre de 2019 con radicado de entrada GEB-
0136-16387-2019-E. ídem. Folio 94.
81
Certificación de comunidades afrodescendientes registrados en os libros de Registro de Consejos comunitarios,
suscrito por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal de La Jagua de Ibirico. Ídem. Folios 99 y 100.
82
Respuesta Oficial EXT_S21-00018909-PQRSD-018875-PQR del 24 de abril de 2021. Ídem. Folios 143 a 153.
83
“Es así como, en el mes de noviembre de 2019 se llevó a cabo la reunión de presentación del proyecto y ejercicio
de identificación de impactos, en el que se explicó sobre el alcance que tiene el proyecto, sus fases y actividades, y
se expusieron los impactos establecidos por el proyecto producto de la evaluación ambiental, así mismo se revisó en
el marco de una plenaria las consideraciones de la comunidad respecto de los impactos identificados”. Intervención
del GEB. Ídem. Folio 13.
84
Acta de socialización del 23 de noviembre de 2019. Ídem. Folios 117 a 134.
85
Convocatoria escrita GEB-0136-07707-2020-S a la reunión de entrega de resultados del Estudio de Impacto
Ambiental elaborado por el GEB. Ídem Folio 115.
86
Invitación del GEB a la comunidad para participar reunión del 20 de enero de 2021. Ídem. Folio 116.
87
Oficio con radicado GEB-0136-01070-2021-S del 19 de febrero de 2021 por medio del cual reitera la solicitud a la
Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa sobre la reclamación del Consejo Comunitario respecto de la
procedencia y oportunidad de la consulta. Ídem. Folios 135 a 137.
88
Oficio OFI2021-9047-DCN-2300 del 07 de abril de 2021. Respuesta solicitud de referencia “Proyecto UPME
STR13-2015. La Loma 110 kV Y Líneas de Transmisión Asociadas. Ídem. Folio 142.
23
89
En palabras del GEB, ese reglamento: “Es importante citar que el objeto del Reglamento Técnico de Instalaciones
Eléctricas – RETIE es establecer las medidas tendientes a garantizar la seguridad de las personas, de la vida tanto
animal como vegetal y la preservación del medio ambiente; previniendo, minimizando o eliminando los riesgos de
origen eléctrico. Adicionalmente, el documento señala las exigencias y especificaciones que garanticen la seguridad
de las instalaciones eléctricas con base en su buen funcionamiento; la confiabilidad, calidad y adecuada utilización
de los productos y equipos, es decir, fija los parámetros mínimos de seguridad para las instalaciones eléctricas”.
Intervención del GEB. Ídem. Folios 7 y 8.
90
Ídem. Folio 8.
91
Oficio OFI2022-7207-DCP-2500 del 7 de abril de 2022. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE
PRUEBAS_4a2f.pdf”. Folios 1 a 18.
92
mediante comunicación del 30 de agosto de 2019 radicada bajo el número EXTMI19-36384 del 2 de septiembre
de 2019.
93
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 17.
24
Finalmente, informó que no cuenta con información sobre los usos, costumbres,
tradiciones, religiosidad y relación cultural con el territorio de COCONEBO.
Señaló que solo cuenta con los documentos aportados por ese colectivo en su
solicitud de inscripción de radicado EXTMI19-36384 del 2 de septiembre de 2019.
Con fundamento en esos archivos, manifestó que el grupo étnico está localizado en
“la vereda de Caño Adentro -El Prado, corregimiento de Boquerón, municipio La
Jagua de Ibirico -Cesar”95. En todo caso, advirtió que “no cuenta con información
cartográfica de dicha comunidad” 96.
94
Decreto 1640 de 2020. Artículo 2.5.1.5.2. “Artículo 2.5.1.5.2. Requisitos para el registro de Consejos
Comunitarios. Para la inscripción de los Consejos Comunitarios con título colectivo expedido, o con título colectivo
en trámite de adjudicación en el registro público de instituciones representativas se requiere: // 1. Diligenciar el
formulario público de registro, el cual será suministrado por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior. // 2. Copia del acta de constitución del
Consejo Comunitario y del acta de elección de la correspondiente junta directiva y copia del documento de
identidad de sus miembros. // 3. Acto administrativo o certificación actualizada suscrita por el respectivo alcalde, en
la cual conste la inscripción en el libro de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 2.5.1.2.9 del presente
decreto. // 4. Censo poblacional de su respectiva comunidad, de acuerdo con el formulario y lineamientos
suministrados por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior. // 5. Copia del Reglamento Interno del Consejo Comunitario. // 6. Copia de la resolución de
adjudicación del respectivo territorio colectivo o certificación expedida por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) o
la entidad que haga sus veces, en la cual conste que la solicitud de adjudicación de este se encuentra en trámite. //
Parágrafo. Las alcaldías municipales y distritales o el representante legal del respectivo Consejo Comunitario
deberán remitir a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior, o quien haga sus veces, la información sobre las novedades y modificaciones en el registro,
en un término no mayor a diez (10) días posteriores a la fecha de la respectiva inscripción por parte de la alcaldía”.
95
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 18.
96
Ídem.
97
Ídem. Folio 7.
98
Ídem. Folio 7 y 8.
25
Luego, enunció todas las etapas del trámite y las bases de datos que la dependencia
consulta al adelantar el proceso. Aclaró que, de un lado, la certificación de
presencia de comunidades étnicas no pretende desconocer la existencia de
determinado colectivo étnico. Simplemente, determina la presencia de las
comunidades en atención a las posibles afectaciones directas que la intervención
pueda generar. Y, del otro, el eje central del análisis es el concepto de afectación
directa99.
99
Ídem.
100
Ídem. Folios 10 y 11.
26
Interviniente Concepto
Autoridad El 21 de abril de 2022 ANLA indicó que no tiene competencia para tramitar la
Nacional de licencia ambiental del proyecto “UPME-STR13-2015 construcción de la
Licencias subestación La Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso La Loma La Jagua a
101
Ídem. Folio 12.
102
Ídem. Folio 14.
103
Auto de pruebas del 24 de marzo de 2022.
104
Ídem. Folios 15 y 16.
105
En expediente digital. Documento: “certificación_0563_de_2019.pdf”. Folios 1 a 41.
106
En expediente digital. Documento: “CC COCONEBO (1).pdf”. Folios 1 a 33.
27
En cuanto al registro del colectivo étnico, indicó que COCONEBO está incluido
en el libro oficial de “registro de Asociaciones, Organizaciones, Consejos
Comunitarios y Cooperativas” de la Secretaría de Gobierno del Municipio de
La Jagua de Ibirico Cesar desde el 10 de julio de 2012112. También, afirmó que
no puede precisar si ese consejo comunitario corresponde a la misma
Asociación ACONDEBO113.
Por último, en relación con las actividades adelantadas por el ente territorial,
con las comunidades ubicadas en el área de influencia del proyecto, para
establecer los impactos sociodemográficos del proyecto, la Alcaldía señaló que
tiene “registros de las actividades de socialización sobre EIA (acta
11/06/2019); Gestión social y de valor compartido (Acta 10/12/2020); consulta
previa (Acta de 11/11/2020)”115. Esos documentos evidencian la participación
de la comunidad, la administración municipal y algunas asociaciones
afrodescendientes. Sin embargo, señaló que no cuenta con registros que
evidencien actividades relacionadas con el proyecto controvertido que
involucren específicamente a COCONEBO116.
Intervención El 19 de abril de 2022, el ICANH allegó concepto técnico sobre el consejo
Instituto comunitario accionante. Aclaró que fue elaborado a partir de fuentes
Colombiano secundarias porque a la fecha: (i) no existen investigaciones sobre la
de comunidad; y, (ii) no cuenta con investigadores dentro del municipio que
107
Intervención de la ANLA. Oficio con radicado 2022075540-2-000 del 21 de abril de 2022. En expediente digital.
Documento: “2022075540-2-000.pdf”. Folios 1 a 4.
108
La ANLA explicó que carece de competencia en este caso con fundamento en lo dispuesto en los artículos 3 del
Decreto Ley 3573 de 2011 modificado por el Decreto 376 de 2020; y, 2.2.2.3.2.1 del Decreto 1076 de 2015.
109
Ídem.
110
Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, SUSCRITA POR Elizabeth Mahecha Van-Stralhen Jefe de la
Oficina Jurídica municipal. En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA T-8.518.542
PRUEBAS.pdf”. Folio 3.
111
La Alcaldía aclaró que tomó las coordenadas de Google Earth. Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico.
En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA T-8.518.542 PRUEBAS.pdf”. Folio 3.
112
En expediente digital. Documento: “libro registro asociaciones.pdf”. Folios 1 y2.
113
Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico. En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA
T-8.518.542 PRUEBAS.pdf”. Folio 3.
114
Acta de reunión del 11 de junio de 2019. En expediente digital. Documento: “Acta Respuestas Expediente T-
8518542.pdf”. Folios 1 a 25.
115
Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico. En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA
T-8.518.542 PRUEBAS.pdf”. Folio 5.
116
Ídem. Folio 5.
28
Respecto de Boquerón, señaló que tanto los migrantes, como las familias
originarias residentes y no residentes, han dinamizado las organizaciones
comunitarias preexistentes y han creado nuevas organizaciones como el consejo
comunitario demandante. Aquellos fungen como círculos internos de debate,
construcción de agendas y propuestas para el proceso de reinstalación del
poblado. Señaló que, en varios escenarios, ha quedado clara la necesidad de
otorgar un mayor reconocimiento de las organizaciones afrodescendientes del
municipio. Sin embargo, justamente, la ausencia de reconocimiento estatal ha
limitado la participación efectiva de estos colectivos étnicos.
117
Intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia. En expediente digital. Documento:
“documento (95).pdf”. Folios 1 a 5.
118
Ídem. Folio1.
119
Ídem. Folio 1.
120
Ídem. Folio 1.
121
Ídem. Folios 3.
122
Ídem. Folios 3.
29
123
Ídem. Folios 3.
124
Ídem. Folios 4.
125
Oficio de la Defensoría del Pueblo con número de radicado 20220401201435171 del 21 de abril de 2022. En
expediente digital. Documento: “Anexo_ANEXO_120220040701452751_00002_00002.pdf”. Folios 1 a 3.
126
Ídem. Folio 1.
127
Ídem. Folio 2.
128
Ídem. Folio 2.
129
Ídem. Folio 2.
130
Ídem. Folio 2.
131
Ídem. Folio 2.
132
Ídem. Folio 2.
30
Luego, explicó que hacia finales de 1890 la economía del lugar estuvo
sustentada en haciendas ganaderas y en la extracción de minerales. En esas
actividades, era utilizada la mano de obra esclava. Esto conllevó a que la
población estuviera conformada por “negros y negras esclavizadas y
cimarronas”139. También, señaló que la problemática de la tierra ha ocasionado
la pérdida de territorio ancestral.
133
Ídem. Folio 2.
134
Ídem. Folio 2.
135
Intervención del Ministerio de Energía. En expediente digital. Documento: “3-2022-010116_merged.pdf”. Folio
3.
136
Ídem. Folio 3.
137
Ídem. Folio 4.
138
Intervención de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-SUTO”. En expediente digital.
Documento: “Concepto técnico Asociación KU-SUTO.pdf”. Folios 1 a 4.
139
Ídem. Folio 2.
31
140
Ídem. Folio 2.
141
Ídem. Folio 2.
142
“El ritual de sanación del territorio permite la armonización en el contexto de los cuatro elementos (agua, aire,
tierra y fuego) que al combinarlos se genera el equilibrio de los ecosistemas como el entorno de vida de la
comunidad. Esta práctica cultural se generó desde el año 2015 como un espacio de sanación espiritual del hombre
hacia el territorio en el marco de la Reparación Colectiva como sujetos de derechos étnicos y que se realiza en
donde quiera que haya un boqueronero que se haya ido o desplazado de su territorio por factores violentos o de
desterritorialización”. Ídem. Folio 2.
143
Ídem. Folio 3.
32
Requerimiento probatorio
144
Ídem. Folio 3.
145
Ídem. Folios 3 y4.
146
Esa decisión fue comunicada mediante Oficio OPT-A-218-22 del 2 de mayo de 2022.
147
En esa oportunidad, la Sala evidenció que el auto de requerimiento fue comunicado el 2 de mayo siguiente. De
manera que, la tardanza en el trámite secretarial de esa decisión impidió culminar la etapa probatoria durante el
tiempo de suspensión previsto inicialmente en el Auto del 21 de abril de 2022. Por esa razón, la Sala suspendió una
vez más los términos dentro del proceso de la referencia durante diez días hábiles contados desde la expedición de la
decisión, a través del Auto del 3 de mayo de 2022. Lo anterior, con el fin de garantizar que: (i) las entidades pudieran
allegar oportunamente la información solicitada, esto es, durante el término otorgado en el auto de requerimiento; (ii)
las partes e intervinientes tuvieran la posibilidad de pronunciarse sobre aquellas; y, (iii) el despacho sustanciador
valorara en debida forma todos los elementos de juicio necesarios para proferir el fallo.
148
. El requerimiento probatorio del 26 de abril de 2022 fue comunicado a esa entidad el 2 de mayo siguiente. El
despacho sustanciador otorgó 2 días para contestar. Por tanto, el término para responder a las solicitudes plasmadas
en el auto de requerimiento venció el 4 de mayo de 2022. Sin embargo, la intervención de CORPOCESAR fue
recibida por este Tribunal el 16 de mayo de 2022.
33
El 29 de abril de 2022, el GEB presentó una nueva intervención con ocasión del
traslado de pruebas realizado por la Secretaría de esta Corporación. En esa
oportunidad, la accionada señaló que los elementos probatorios recaudados no
demuestran que el proyecto a cargo de la empresa genere una afectación o perjuicio
para el consejo comunitario. Advirtió que, de un lado, ninguna de las instituciones
vinculadas afirmó ni probó la existencia de una afectación para la comunidad
accionante y, del otro, la comunidad no estableció de forma concreta el impacto
directo de la obra en la comunidad. En su criterio, COCONEBO solo presenta una
serie de hechos que no tienen relación con el caso concreto. De manera que la
comunidad accionante no acreditó que el proyecto amenazara o vulnerara el
asentamiento geográfico, usos, costumbres y sus dinámicas sociales, económicas y
culturales del consejo comunitario151.
Por otra parte, advirtió que el GEB no tuvo injerencia o responsabilidad alguna por
los asuntos relacionados con situaciones que no se derivan de la ejecución del
proyecto, como, por ejemplo: (i) la falta de reconocimiento de la comunidad; (ii) su
registro en diferentes sistemas o bases de datos; y, (iii) el proceso de
reasentamiento de la comunidad. Por el contrario, consideró que cumplió con el
principio de debida diligencia porque (i) adelantó las gestiones necesarias para
obtener la certificación sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las zonas
del proyecto; (ii) creó varios canales de información y retroalimentación con las
comunidades; (iii) socializó las etapas del proyecto y sus impactos con varias
comunidades; (iv) dispuso la presencia permanente de su personal en el territorio
para el desarrollo de la política de sostenibilidad152; y, (v) trasladó las solicitudes de
149
Intervención de CORPOCESAR. En expediente digital. Documento: “RESPUESTA CORPOCESAR –
REQUERIMIENTO PROBATORIO – ACCION DE TUTELA.pdf”. Folio 2.
150
Ídem. Folio 2.
151
Segunda intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T.8518542 - Respuesta GEB traslado
de pruebas.pdf”. Folios 11 a 17.
152
Según el GEB, esa política pretende construir la legitimidad de actores que contribuyen al desarrollo sostenible de
los territorios en tres ejes: Relacionamiento genuino, cumplimiento normativo y valor compartido. Ídem. Folio 11.
34
Por último, consideró que el Ministerio del Interior atendió a los criterios
establecidos en la jurisprudencia y en las directivas presidenciales para adelantar el
proceso de certificación sobre la presencia o no de comunidades en el área del
proyecto en comento. En cumplimiento de esos criterios, la entidad aplicó un
análisis guiado por el concepto de afectación directa, el cual le llevo a identificar
las comunidades que resultarían impactadas por las actividades del proyecto154.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
153
Ídem. Folio 11.
154
Ídem. Folio 17.
155
Escrito de tutela. En expediente digital. Documento “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 1, 14 y 15.
156
Ídem. Folio 39.
157
Ídem. Folio 39.
35
Por su parte, las entidades demandadas aseguraron que han garantizado los
derechos de la comunidad en debida forma. De un lado, el Ministerio del Interior
manifestó que el consejo comunitario no está incluido en el registro aludido
previamente porque no reunió los requisitos de ley para ese efecto. Además,
sostuvo que, en su momento, la entonces Dirección de Consulta Previa constató
que COCONEBO no resultaría afectada directamente por el proyecto a cargo del
GEB. Por esa razón, no fue incluida en la Certificación N°0563 del 17 de octubre
de 2019. De manera que la empresa encargada del proyecto solo debe adelantar la
consulta previa con las comunidades incluidas en ese acto administrativo, el cual
está en firme. Por otro lado, el GEB advirtió que ha realizado todas las gestiones
necesarias para garantizar el derecho a la participación del consejo comunitario
accionante. Señaló que remitió las peticiones de la comunidad a la DANCP para
que le brindara información sobre el trámite que debía adelantar para garantizar el
derecho a la consulta previa de la comunidad. Sin embargo, esa dependencia reiteró
que la comunidad no resultaría afectada directamente por el proyecto. Por ello, no
debía adelantar ese procedimiento con COCONEBO. Con todo, la compañía
decidió socializar el proyecto con el colectivo étnico. En consecuencia, considera
que no ha faltado a su deber de debida diligencia. Adicionalmente, en sede de
revisión, señaló que la comunidad accionante no demostró que el proyecto le
ocasionaría una afectación directa en los términos de la jurisprudencia. Por tal
razón, no procede la consulta previa como mecanismo para garantizar el derecho a
la participación de la comunidad.
¿El Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales a la consulta previa,
a la participación y a la autonomía de la comunidad actora al no incluirla en la
certificación 0563 del 17 de octubre de 2019?
158
Según el escrito de tutela, la solicitud fue presentada el 20 de diciembre de 2019. Ídem. Folio 13.
159
Oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. Ídem. Folio 223 a 225.
160
Respuesta del Grupo de Energía de Bogotá del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 99 y 100.
36
Para resolver este problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia sobre: (i) el
carácter pluralista y multicultural del Estado colombiano, en función del principio
de igualdad; (ii) el derecho de los colectivos étnicos a la identidad étnica y cultural;
(iii) la autonomía de las comunidades étnicas en su dimensión externa; y, (iv) la
consulta previa, como un mecanismo de participación de las comunidades étnicas.
Finalmente, (v) resolverá el caso concreto.
161
Consolidado a partir de las consideraciones de las Sentencias T-281 de 2019 y T-154 de 2021, ambas con
ponencia de la Doctora Gloria Stella Ortiz Delgado.
162
Sentencia T-338 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
163
Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
164
De conformidad con los artículos 46 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, el Defensor del Pueblo o los
personeros municipales pueden interponer acciones de tutela para proteger los derechos fundamentales de terceros.
37
indirectamente165.
5. En relación con las comunidades étnicas, es importante resaltar que son sujetos
colectivos de derechos166, que tienen intereses ius fundamentales ligados a sus
características y trayectoria histórica167. Entre ellos, el derecho fundamental a la
consulta previa168. La jurisprudencia ha señalado que esos derechos particulares y
específicos169 no son comparables con los derechos colectivos170. Tampoco, “son
equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni a la
sumatoria de estos”171. En ese sentido, esta Corporación ha reconocido que las
comunidades étnicas cuentan con capacidad jurídica172. De esta manera, tienen la
posibilidad de acudir a la acción de tutela para obtener la protección de sus
intereses como cualquier otra persona. En consecuencia, tanto los dirigentes de la
comunidad como sus miembros están legitimados para interponer la acción de
tutela173, cuando consideren que los derechos fundamentales del sujeto colectivo al
que pertenecen están amenazados o fueron vulnerados174.
165
Conforme al desarrollo jurisprudencial, podrán acudir a la acción de tutela de dos formas: una directa y otra
indirecta. En forma directa lo hacen al promover la acción en nombre propio; en forma indirecta, cuando la formulan
a través de (i) un representante legal (p.ej. los menores de edad, los incapaces absolutos y las personas con
declaración judicial de interdicción), (ii) de un apoderado judicial, (iii) de un agente oficioso o (iv) del Ministerio
Público.
166
Sentencia T-300 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
167
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo y MORA RODRIGUEZ, Alexandra. Conflictos y judicialización de la política en
la Sierra Nevada de Santa Marta. Editorial Universidad del Rosario. Bogotá, 2010. p. 179. Conclusión con sustento
en las conclusiones de PECES-BARBA, Gregorio. Los derechos colectivos. Una discusión sobre derechos
colectivos, 2001, p. 67-76.
168
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
169
Sentencia T-380 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no
una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”.
170
Sentencia T-300 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
171
Ver al respecto: Sentencia C-463 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa; y, Sentencia T-380 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. “La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos
individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”.
172
Ver al respecto: Sentencias SU-217 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-123 de 2018, MM.PP.
Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes; y, SU-111 de 2020, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
173
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
174
Ver al respecto: Sentencias T-499 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y, T-049 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
175
El Secretario de Gobierno Municipal del Municipio de la Jagua de Ibirico – Cesar certificó que el Consejo
Comunitario Casimiro Mesa Mendoza “COCONEBO” fue creado mediante Acta de Constitución N°001 del 23 de
junio de 2012; y, registrado el 10 de julio de 2012 en el folio 3 del libro de Registro de Asociaciones,
Organizaciones, Consejos Comunitarios y Cooperativas del ente territorial. Asimismo, estableció que la junta
directiva de ese Consejo está conformada, entre otros, por su representante legal el señor Flower Arias Rivera.
Certificado expedido el 6 de agosto de 2012. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”.
Folio 68.
176
Escrito de tutela. En expediente digital. Documento “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 1, 14 y 15.
38
7. La legitimación por pasiva refiere a la aptitud legal que tiene una persona para
responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocada178.
Según el artículo 86 de la Constitución y los artículos 1°179 y 5°180 del Decreto 2591
de 1991, por regla general, dicha aptitud puede predicarse de las entidades públicas.
Solo, en ciertos eventos, es atribuible a los particulares.
8. Para el caso del GEB, la Sala recuerda que esta compañía es una entidad pública.
Aquella fue creada como una empresa industrial y comercial del Estado del orden
distrital. Mediante Acuerdo N°01 de 1996181, el Consejo Distrital de Bogotá
decidió transformarla en una empresa de servicios públicos organizada como
sociedad por acciones182. Su accionista mayoritario es el Distrito Capital de Bogotá
por ser el titular del 65.68% del capital social183. Según el artículo 104 del Código
177
Apartado sustentado en las consideraciones de la Sentencia T-279 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
178
Sentencia T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-416 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández.
179
Artículo 1. Objeto. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto (…)”.
180
Artículo 5. “Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2
de esta ley (…)”.
181
El Concejo de Sata Fe de Bogotá fundamentó su decisión en las siguientes disposiciones:
Artículo 17 de la Ley 142 de 1994. Parágrafo 1. “Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones
cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley. // PARÁGRAFO 1o. Las entidades
descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté
representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado. // Mientras la ley
a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán
aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades
descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga
directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir
modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido
aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta Ley. // PARÁGRAFO 2o. Las empresas oficiales
de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir <sic> reservas para rehabilitación,
expansión y reposición de los sistemas.”.
Decreto Ley 1421 de 1993. Artículo 164. “Cuando el Distrito preste directamente los servicios públicos
domiciliarios y de teléfonos, lo hará a través de entidades que tengan el carácter de empresas industriales y
comerciales del Estado. Igualmente, con autorización del Concejo Distrital, podrá hacerlo a través de sociedades
entre entidades públicas o sociedades de economía mixta, las cuales podrán tener la naturaleza de anónimas. //
Cuando una entidad de servicios públicos se transforme en empresa industrial y comercial del Estado, la misma
continuará siendo titular de todos los derechos y responsable de todas las obligaciones que tenía antes de su
transformación. La transformación no libera a los garantes de sus obligaciones, ni perjudica en ninguna forma las
garantías. // Sin perjuicio de las atribuciones del Concejo Distrital, corresponderá a las juntas directivas de la
entidad que se transforma en empresa industrial y comercial del Estado, reformar los estatutos y autorizar todos los
demás actos y contratos que deban realizarse para efectos de la transformación. // Con autorización del Concejo
Distrital, las empresas de servicios públicos en las que el Distrito tenga capital podrán participar como socias en
otras empresas de servicios públicos. De la misma manera podrán asociarse, en desarrollo de su objeto, con
particulares o formar consorcio con ellos o subcontratar con particulares sus actividades”. Acuerdo N°1 del 23 de
diciembre de 1996, “Por el cual se transforma la Empresa de Energía de Bogotá, en Sociedad por Acciones y se
dictan otras disposiciones”, proferido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá.
182
El cambio de naturaleza jurídica del GEB fue protocolizado a través de la escritura pública N°0610 del 3 de junio
de 1996, de la Notaría 28 de Santa Fe de Bogotá, la cual fue inscrita el 5 de junio de 1996, bajo el N°544.661 del
libro IX. Certificado de existencia y representación del Grupo de Energía de Bogotá SA ESP. En expediente digital.
Documento: “Cer de GEB 07-04-2022.pdf”. Folio 2.
183
Grupo de Energía de Bogotá. “Informe de Gobierno Corporativo 2020”. Disponible en:
https://grupoenergiabogota.com/informedesostenibilidadgeb2020/pdf/informe-gobierno-corporativo-2020-geb.pdf.
Consultado el 23 de mayo de 2022. P.4.
39
9. Por otra parte, las demás entidades accionadas son entidades públicas llamadas a
atender los reclamos del consejo comunitario accionante. Por un lado, las
dependencias del Ministerio del Interior demandadas están encargadas de: (i)
manejar el Registro Público de Consejos Comunitarios; y, (ii) adelantar los trámites
administrativos correspondientes para garantizar el derecho a la consulta previa de
las comunidades étnicas afectadas por el proyecto. Por otro, CORPOCESAR es la
autoridad ambiental encargada de otorgar la licencia ambiental para este proyecto.
Eso significa que las entidades demandadas están vinculadas al proceso de
ejecución de la obra cuestionada y sus determinaciones tienen injerencia directa en
los procesos de consulta previa. En consecuencia, la Sala encuentra que todas las
entidades que conforman el extremo pasivo de esta acción de tutela tienen
legitimación por pasiva.
Inmediatez185
184
Cfr. Sentencia T-011 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y
Rodrigo Uprimny Yepes.
185
Apartado sustentado en las consideraciones de la Sentencia T-345 de 2018 y T-444 de 2019. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
186
Sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
187
Sentencia T-038 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
188
Sentencia SU-241 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
189
Sentencia T-091 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
40
190
Sentencias T-606 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) y T-058 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
191
Sentencia T-058 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
192
Certificación Número 0563 del 17 de octubre de 2019, “Sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las
zonas de proyectos, obras o actividades a realizarse”. En expediente electrónico. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folios 226 a 266.
193
Traslado de la solicitud de la Comunidad a la DANCP del 10 de febrero de 2020. En expediente digital.
Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folio 98.
194
Oficio OFI 2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folios 223 a 225.
195
Oficio del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 999 y 100.
196
Convocatoria escrita GEB-0136-07707-2020-S a la reunión de entrega de resultados del Estudio de Impacto
Ambiental elaborado por el GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folio 115.
197
Invitación del GEB a la comunidad para participar reunión del 20 de enero de 2021. Ídem. Folio 116.
41
Subsidiariedad198
17. Según la jurisprudencia, la acción de tutela es, por excelencia, el medio judicial
que tienen los grupos étnicos –como sujetos colectivos–, para contener las
afectaciones que surjan como consecuencia de su interacción con la sociedad
mayoritaria. Al respecto, la Sentencia SU-217 de 2017202 advirtió que, tanto las
comunidades, como sus miembros, son “sujetos de especial protección
constitucional, que han enfrentado patrones históricos de discriminación –aún no
superados– y cuyos derechos inciden en la satisfacción de los fines esenciales del
Estado”. Uno de ellos es el desarrollo de su carácter pluralista y multicultural. En
ese sentido, la acción de tutela es el único recurso judicial que tienen las
comunidades étnicas para enfrentar, a través de la reivindicación de la consulta
previa, las condiciones de opresión, explotación y marginalidad a las que
históricamente han estado sometidas203.
198
Apartado sustentado en las consideraciones de la Sentencia T-281 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
199
Sentencias T-480 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, SU-424 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
200
Sentencia T-106 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
201
“Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante (…) Se entiende por irremediable el perjuicio que
sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”. Declarado exequible en Sentencia C-018 de
1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
202
M.P. María Victoria Calle Correa.
203
Sentencia SU-383 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
204
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
42
Sala Plena, esta acción es la única vía judicial que da “una respuesta clara,
omnicomprensiva y definitiva a la vulneración de derechos” de los colectivos
étnicos. Lo anterior, porque “[l]a protección que ofrecen las acciones contenciosas
del derecho a la consulta previa es insuficiente, (…) [en la medida en que]
‘estudiar la legalidad de un acto administrativo no implica que se adopten modos
de resarcimiento que serían propios del juez de amparo (…), rol que obedece a su
función protectora de los derechos fundamentales’”205. Esa postura fue ratificada
por la Sentencia SU-111 de 2020206. Aquella afirmó que “no existe en el
ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos
indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su
derecho a ser consultados”207.
19. En este caso, el centro del debate es la posible afectación del derecho a la
consulta previa de una comunidad afro. Según la jurisprudencia, la tutela es el
único mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger ese derecho fundamental de
los colectivos étnicos. Eso significa que los demandantes no cuentan con un
mecanismo de defensa judicial ordinario, ni extraordinario, para proteger sus
derechos. En consecuencia, el requisito de subsidiariedad está satisfecho.
205
En esa misma línea, las Sentencias T-011 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) y T-281 de 2019 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado) , precisaron que la solicitud de amparo es el medio de protección de la consulta previa, pues su
defensa “solo puede brindarse de modo efectivo y completo a través de la acción de tutela, en la medida en que los
medios de control de la jurisdicción contencioso administrativa tienen un objeto distinto, de rango legal, que se
concentra en el acto administrativo y no en la protección integral de los derechos de los grupos étnicos” de la que
depende su supervivencia.
206
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
207
Sentencia SU-383 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta ocasión la Corte Constitucional estudió de fondo,
una vez la encontró procedente, una tutela interpuesta por la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía
Colombiana, que solicitaba el respeto al derecho a la consulta previa a la decisión de aspersión aérea de herbicidas en
la región de la Amazonía colombiana. Este precedente en torno a la inexistencia de otro mecanismo de defensa
judicial, distinto a la tutela, para reclamar el derecho a la consulta previa, ha sido reiterado con posterioridad. Por
ejemplo, puede consultarse la Sentencia T-698 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
208
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
209
Esa perspectiva implicaba que los grupos minoritarios abandonaran las costumbres propias para adoptar las de la
sociedad mayoritaria. Ver al respecto: Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
210
Según ese modelo, el intercambio entre culturas propiciaba escenarios en los que las diversas visiones resultaban
mezcladas. Esa situación conllevaba a la creación de nuevas perspectivas culturales que hacían desvanecer la
diferencia inicial. Ver al respecto: Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Esa decisión, a su
vez, citó: GIDDENS, Anthony y SUTTON, Philip W. Conceptos esenciales de Sociología. Alianza editorial. Madrid,
2017. p. 773 y 774
43
24. Para materializar dichos mandatos, la Sala reitera que resulta indispensable
211
Ibidem.
212
La Constitución concreta este modelo de Estado a través de varios preceptos constitucionales, como, por ejemplo:
(i) el reconocimiento de Colombia como un Estado pluralista (artículo 1°); (ii) el reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación (artículo 7°); (iii) la protección de la riqueza cultural de la Nación (artículo
8º); (iv) el reconocimiento de las lenguas y dialectos de las comunidades étnicas diversas como oficiales dentro de
sus territorio (artículo 10); (v) la garantía de que los territorios comunales, los terrenos de resguardos y el patrimonio
arqueológico de la Nación es inalienable, imprescriptible e inembargable (artículo 63); (vi) el derecho de los grupos
étnicos diversos a desarrollar su identidad cultural (artículo 68); (vii) el deber que tiene el Estado de proteger todas
las manifestaciones culturales, dado que tienen la misma dignidad e igualdad (artículo 70); y (viii) la previsión de
que la guarda del patrimonio cultural está en cabeza del Estado (artículo 72). Ver al respecto: Sentencia C-480 de
2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
213
Constitución. Artículo 1. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general”.
214
Constitución. Artículo 7. “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana”.
215
Constitución. Artículo 70. “El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los
colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,
técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. // La cultura en
sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas
las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la Nación”.
216
Ver al respecto: Sentencias T-380 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y, T-568 de 2017, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
217
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
218
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
44
superar la idea de que es suficiente dar un trato idéntico a todas las personas 219. En
ese sentido, el principio de igualdad debe entenderse desde una perspectiva
material que asegure “la protección de [los] grupos tradicionalmente
discriminados o marginados”220. Aquella supone un doble encargo para el Estado:
(i) uno de abstención –negativo- que impone la obligación de evitar generar o
permitir escenarios de discriminación directa221 o indirecta222 en contra de tales
sujetos; y, (ii) otro de intervención –positivo-, que exige diseñar políticas públicas
para superar o reducir los efectos de la desigualdad material que afrontan esos
grupos en comparación con el resto de la sociedad223.
26. Dicho reconocimiento, entre otras cosas, significa que el Estado tiene la
obligación de no generar o permitir escenarios de discriminación directa227 o
indirecta228 en contra de las comunidades negras y afrocolombianas. Además, debe
219
“Precisa trascender una concepción que articule el valor universal de los derechos y su eficacia jurídica en cada
caso concreto para descender “del plano ideal al real, [pues] una cosa es la historia de los derechos del hombre,
(...) y su justifi[cación] con argumentos persuasivos, y otra es asegurarles una protección efectiva”. Sentencia T-
154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Esa decisión, a su vez, citó a: BOBBIO, Norberto. El tiempo de los
derechos. Editorial Sistema. 1991. Págs. 40 a 45 y 111.
220
Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
221
Ibidem. “por las cuales se coarta o excluye a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del
acceso a un determinado beneficio”.
222
Sentencia T-291 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. “aplicación de normas aparentemente neutras,
pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente
marginado o discriminado”.
223
Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
224
Sentencia T-576 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
225
SERNA, Adrián. Ciudadanos de la geografía tropical. Ficciones históricas de lo ciudadano. Universidad
Distrital Francisco José de Caldas. Bogotá, 2006. p. 244 “las ciudadanías culturales se han visto sometidas a los
desajustes históricos en la construcción de lo ciudadano. En primer lugar, porque esas identidades fueron el objeto
privilegiado de la estigmatización colonial, que al imponerles unas calificaciones de inferioridad, de degeneración y
de atraso, las convirtió en fuentes de los traumatismos del proyecto nacional. En segundo lugar, porque esas
identidades fueron progresivamente desplazadas por el discurso del mestizaje, que pretendió homogeneizar a la
nación en detrimento de las especificidades sociales y culturales. En tercer lugar, porque esas identidades fueron
presentadas como remanentes o vestigios de un tiempo anterior que debía claudicar con el paso de la
modernización. Si se quiere identidades sociales y culturales fueron contrapuestas a la identidad ciudadana y, en
muchos casos, fueron utilizadas para negar la universalidad de la ciudadanía a las mujeres, a los indígenas y a los
afrocolombianos”.
226
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
227
Ibidem. “por las cuales se coarta o excluye a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del
acceso a un determinado beneficio”.
228
Sentencia T-291 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. “aplicación de normas aparentemente neutras,
45
diseñar políticas públicas para: (i) reducir los efectos de la desigualdad material que
esas comunidades afrontan respecto del resto de la sociedad229; y, (ii) empoderar a
estos grupos étnicos para que puedan participar en igualdad de condiciones de la
construcción democrática de la sociedad y el Estado.
pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente
marginado o discriminado”.
229
Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
230
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
231
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
232
KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías. Barcelona:
Ediciones Paidós Ibérica, 1996, p. 17.
233
KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías. Barcelona:
Ediciones Paidós Ibérica, 1996, p. 58.
234
KYMLICKA, Will et al. Cosmopolitismo: Estado-nación y nacionalismo de las minorías. Universidad Nacional
Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2003.
235
BORRERO GARCÍA, Camilo. La cultura como derecho: acertijos e interrogantes. Derechos culturales, p. 185.
236
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
237
FRASER, Nancy. ¿De la redistribución al reconocimiento? Dilemas de la justicia en la era postsocialista. New
left review, 2000, vol. 1, p. 132.
238
Sentencia C-480 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
239
Ídem.
240
Ídem.
241
Ídem. Esa decisión, a su vez, citó a las sentencias T-465 de 2012, C-293 de 2012, C-882 de 2011, C-208 de 2007
y T-778 de 2005.
46
30. En ese sentido, esta garantía permite que “las comunidades que no ostentan los
valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria puedan ejercer sus
derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera de ver el mundo. Ello
implica que (…) puedan expresarse y autodeterminarse de acuerdo con su
cosmovisión cultural dentro y fuera de sus territorios”244. Por lo tanto, este derecho
no solo cobija a los sujetos colectivos, sino a sus miembros245. Además, permite
preservar la variedad cultural del Estado246.
31. De conformidad con la Sentencia T-154 de 2021247, esta garantía faculta a los
grupos tribales a: (i) tener su propia vida cultural; (ii) profesar y practicar su propia
religión; (iii) preservar, practicar, difundir y reforzar sus valores y tradiciones
sociales, culturales, religiosas y espirituales, así como sus instituciones políticas,
jurídicas, sociales y culturales, entre otras; (iv) emplear y preservar su propio
idioma; (v) no ser objeto de asimilaciones forzadas. También, (vi) conservar,
acceder privadamente y exigir la protección de los lugares de importancia cultural,
religiosa, política, etc. para la comunidad; (vii) conservar y exigir protección a su
patrimonio cultural material e inmaterial; (viii) utilizar y controlar sus objetos de
culto; (ix) revitalizar, fomentar y transmitir a las generaciones presentes y futuras
sus historias, tradiciones orales, filosofía, literatura, sistema de escritura y otras; (x)
emplear y producir sus medicinas tradicionales y conservar sus plantas, animales y
minerales medicinales; (xi) participar en la vida cultural de la Nación. De igual
forma, (xii) seguir un modo de vida según su cosmovisión y relación con los
recursos naturales; (xiii) preservar y desarrollar sus modos de producción y formas
económicas tradicionales; y, (xiv) exigir protección de su propiedad intelectual
relacionada con obras, creaciones culturales y de otra índole.
242
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
243
Sentencia C-480 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
244
Sentencia T-778 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
245
Sentencia T-772 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-882 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, C-
480 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
246
Sentencia T-778 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
247
M.P. Gloria Stella Ortiz. A su vez, esa decisión citó las sentencias C-882 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; y T-444 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
248
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
47
han ocupado “tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la
Cuenca del Pacífico”249.
249
Artículo transitorio 55 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 70 de 1993.
250
Valencia Peña, Inge Helena. 2011. «Lugares De Las Poblaciones Negras En Colombia: La Ausencia Del
Afrocaribe Insular». Revista CS, n.º 7 (julio), 309-50. Disponible en: https://doi.org/10.18046/recs.i7.1046.
Consultado el 5 de mayo de 2022.
251
Valencia Peña, Inge Helena. 2011. «Lugares De Las Poblaciones Negras En Colombia: La Ausencia Del
Afrocaribe Insular». Revista CS, n.º 7 (julio), 309-50. Disponible en: https://doi.org/10.18046/recs.i7.1046.
Consultado el 5 de mayo de 2022.
252
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
253
M.P. Álvaro Tafur
254
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
48
35. Con todo, aún queda camino por recorrer para la protección de la cultura y
tradición de los afrocolombianos en todo el territorio nacional. Tal vez, el obstáculo
más grande en el reconocimiento de la identidad étnica de las comunidades negras
es la homogenización cultural, la cual está más marcada en el Atlántico que en el
Pacífico. Conforme a las cifras del DANE, entre los censos del 2005 y 2018 hubo
una reducción del 30% de las personas que se autorreconocen como población
negra, afrocolombiana, raizal o palenquera (en adelante NARP). Según esa entidad,
a nivel urbano, la ciudad más afectada por la disminución del autorreconocimiento
de las personas como miembros de esa población fue Barranquilla. Allí, la
reducción de las personas identificadas como NARP fue del 60,1% 255. Parte
importante de las comunidades afrodescendientes ubicadas en la Costa Atlántica no
se auto identifican completamente como negras. Su identidad resulta diluida en el
regionalismo costeño o caribeño con ocasión del mestizaje biológico y cultural que
ocurrió en esa zona del país256. Las estadísticas no contemplan a las personas
morenas o trigueñas que pueden pertenecer a estas comunidades. Esa situación
aumenta la falta de visibilidad de las comunidades NARP del Atlántico257.
36. En ese sentido, la Sentencia C-295 de 2019258 señaló que, el censo del 2005
“fue denunciado por algunos líderes afro como un “genocidio estadístico”, pues
no incluyó categorías con que las personas negras suelen identificarse, tales como
“moreno”, ante el estigma que aún carga la palabra “negro(a)” en algunas
regiones del país”259. A pesar de ello, esa dificultad no fue corregida en debida
forma para del censo del 2018. En esa oportunidad, para captar la pertenencia
étnica racial de las personas, el DANE preguntó lo siguiente: “De acuerdo con su
cultura, pueblo o rasgos físicos… es o se reconoce como: Indígena? // Gitano(a) o
Rrom? // Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina? //
Palenquero(a) de San Basilio? // Negro(a), mulato(a), afrodescendiente,
afrocolombiano(a)? // Ningún grupo étnico?”260. De manera que estas decisiones
de política pública pueden debilitar el reconocimiento étnico afrocolombiana, el
cual aún no es tan fuerte.
255
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). “Población Negra, afrocolombiana, raizal y
palenquera. Resultados del censo nacional de población y vivienda 2018”. 6 de noviembre de 2019. Disponible en:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/grupos-etnicos/presentacion-grupos-etnicos-poblacion-
NARP-2019.pdf. Consultado el 5 de mayo de 2022.
256
Ídem. P. 12.
257
Sentencia C-295 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera.
258
M.P. Diana Fajardo Rivera.
259
Sentencia C-205 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera. La Sala Plena sustentó su postura en que “el cambio de
última hora que excluyó los términos “moreno” y “trigueño” en la encuesta de la DANE no sólo desconoció los
compromisos jurídicos y políticos, nacionales e internacionales del Estado colombiano sobre el diálogo con las
organizaciones afrodescendientes para la producción de cifras transparentes y precisas, sino que también excluyó
denominaciones comunes con las cuales se reconocen sectores de la población afrocolombiana que prefieren no
identificarse con el término “negro” por su connotación histórica negativa. En particular, la exclusión del término
“moreno” fue en contravía de lo pedido por el movimiento afrocolombiano y eliminó la opción con la que se habría
identificado parte de esta población, en especial en la Costa Atlántica (Castillo 2007)”. Nota al pie de página 149 de
esa providencia.
260
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). “Población Negra, afrocolombiana, raizal y
palenquera. Resultados del censo nacional de población y vivienda 2018”. 6 de noviembre de 2019. Disponible en:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/grupos-etnicos/presentacion-grupos-etnicos-poblacion-
NARP-2019.pdf. P. 11. Consultado el 5 de mayo de 2022.
49
39. Sin embargo, la Corte ha precisado que las dificultades advertidas no pueden
ser un obstáculo para el reconocimiento de las comunidades negras por parte de la
sociedad mayoritaria y, particularmente, de las entidades públicas. Tal y como lo
señaló la Sentencia SU-123 de 2018, las comunidades étnicas adquieren la
titularidad del derecho a la propiedad de un territorio a partir del momento en que
lo ocupan. En ese sentido, la posesión tradicional del terreno reemplaza el título
que el Estado otorga para formalizar el derecho mencionado. Lo expuesto, porque
la visión cultural de posesión y ocupación de tierras, protegida por el artículo 21 de
261
Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas CNOA. “Compilación de Documentos I Congreso
Nacional del Pueblo Negro Afrocolombiano Palequero y Raizal 23 a 27 de agosto de 2013 Quibdó Colombia”.
Bogotá, 2014. Disponible en: https://convergenciacnoa.org/wp-content/uploads/2018/09/Primer-Congreso-Nacional-
Afrocolombiano-2013.pdf. P. 23. Consultado el 5 de mayo de 2022.
262
Wilmer Villa y Ernell Villa. “La pedagogización de la oralidad en contexto de afirmación cultural de las
comunidades negras del Caribe seco colombiano”. Cuadernos de literatura del Caribe e Hispanoamérica. No. 12.
Julio-Diciembre de 2010.
263
Ibidem supra nota 3.
50
A partir de esa distinción, entre otros asuntos, esta Corporación ha establecido que
el reconocimiento estatal no es constitutivo de la propiedad colectiva, ni de la
identidad étnica de la comunidad. De esa manera, la ausencia de ese
reconocimiento no significa inexistencia del derecho. Por tanto, el Estado y los
particulares no pueden negarse a consultar una medida o proyecto con una
comunidad étnica con fundamento en la falta de reconocimiento oficial265.
Adicionalmente, la tardanza o la imposición de trámites irrazonables para obtener
ese reconocimiento constituye una violación a los derechos de la comunidad.
264
Sentencias T-525 de 1998, M.P. José Gregorio Galindo Hernández; SU-383 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis;
T-880 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-693 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-698 de 2011, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva ; T-235 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-282 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao
Pérez; T-009 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ; T 197 de 2016, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio ; y T-436
de 2016, M.P. Alberto Rojas Rios.
265
Ver al respecto: Sentencias T-372 de 2012, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio; T-693 de 2012, M.P. María Victoria
Calle Correa; T-993 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa; T-657 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; y
T-172 de 2013, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
266
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
267
Sentencia C-480 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
268
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
51
42. Este derecho tiene tres ámbitos de protección269: (i) el externo, que involucra el
derecho de los colectivos étnicos a participar de las decisiones que los afectan 270;
(ii) la participación política de las comunidades en el Congreso; y, (iii) el interno,
que salvaguarda la posibilidad de que el grupo étnico conserve o modifique sus
formas de gobierno y autodetermine sus dinámicas sociales. Este último sugiere
que, en principio, el Estado no puede intervenir en las decisiones de los grupos
étnicos271. De lo contrario, desconocería su autonomía, su identidad cultural y el
carácter plural y multicultural del Estado. Sin embargo, esas facultades no son
absolutas. En caso de conflicto con los derechos de otras personas, deben
ponderarse y pueden ceder en relación con otras normas superiores272.
269
Sentencias T-973 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-973 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y
T-650 de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
270
“[M]ediante la participación de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos, el derecho a
la consulta previa o la necesidad de la obtención del consentimiento previo libre e informado, de conformidad con el
nivel de impacto de la decisión o la medida que pueda afectarlos”. Sentencia T-541 de 2021, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Esta, a su vez, reiteró la Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny
Yepes.
271
Sentencia T-979 de 2006. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
272
Sentencia T-466 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y T-080 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
273
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
274
Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
52
En ese sentido, este Tribunal ha señalado que es fundamental que los pueblos
indígenas y tribales comprendan plenamente la información sobre el proyecto o la
medida a implementar280. Eso significa que estos colectivos tienen derecho a
“obtener la información [de la iniciativa a implementar] completa y en un
lenguaje claro [281], así como intervenir y comunicar sus intereses”282. Por esa
razón, los simples actos de información o notificación dirigidos a la comunidad no
satisfacen este deber283. Las autoridades y los particulares involucrados deben
poner en conocimiento de las comunidades los pormenores del plan a implementar.
Ese es el punto de partida del diálogo intercultural y del reconocimiento de los
impactos específicos de la decisión para que las comunidades desplieguen los
mecanismos que requieren para asegurar ser escuchadas en el proceso284. De esa
manera, los grupos étnicos tienen una verdadera incidencia en los proyectos y
planes estatales a partir de su cosmovisión, en concreto, en función del pluralismo y
de la diversidad consagrada en la Constitución.
45. En suma, las autoridades deben garantizar que las comunidades étnicamente
diversas que puedan resultar impactadas por el desarrollo de un proyecto o plan
275
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
276
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
277
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
278
Sentencias C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T-129 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
279
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
280
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
281
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
282
Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
283
Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
284
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
53
285
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
286
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
287
Sentencia SU-097 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
288
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. De la consulta previa al consentimiento libre, previo e informado a pueblos
indígenas en Colombia. Editorial Universidad del Rosario, 2017. p.11.
289
OIT. Convenio 169. “Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: //
(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente; // b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la
adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan; // (c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las
consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
54
adelante.
El Convenio 169 establece que son titulares de este derecho “los pueblos indígenas
y tribales”. En todo caso, la jurisprudencia ha reconocido que la consulta previa
tiene una titularidad más amplia. Para la Corte, están legitimados por activa para
medidas propuestas.”
290
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
291
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
292
Conformado, en esta materia, por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto
Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.
293
Sentencias SU-039 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell. “la participación de las comunidades indígenas en
las decisiones que puedan afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como
particularidad (...) que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de
derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social,
económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo
social”; y SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
294
Sentencia T-576 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “los procesos consultivos son un escenario esencial
para asegurar la pervivencia física y la protección de las costumbres y tradiciones de esas colectividades explica, en
efecto, que la Corte haya respaldado, desde sus primeras sentencias, la competencia del juez de tutela para impartir
las órdenes que aseguren que estas sean informadas oportunamente sobre los proyectos que impacten sobre sus
territorios o sus formas de vida y para que cuenten con la oportunidad de evaluar su impacto y de incidir en la
formulación de la decisión de que se trate”.
295
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
296
Sentencia SU-383 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
55
reclamar este derecho todos los grupos étnicos nacionales297 sobre los cuales pueda
predicarse la existencia de “rasgos culturales y sociales compartidos u otra
característica que [los] disting[an] de la sociedad mayoritaria [y] (…) [generen]
conciencia sobre su pertenencia a un grupo humano étnicamente diverso” 298. Es
decir, aquellos colectivos identificables como culturalmente distintos (elemento
objetivo), que se auto reconocen como tal y como parte de un grupo minoritario299
(elemento subjetivo). En concreto, este Tribunal ha considerado que los pueblos
indígenas, comunidades negras, raizales, palenqueras y ROM son titulares del
derecho a la consulta previa300. Esa perspectiva fue acogida por el Ejecutivo en la
Directiva Presidencial N°01 de 2010301.
49. En este punto, la Sala aclara que para constatar la existencia de un titular del
derecho fundamental a la consulta previa puede acudirse a criterios formales, como
el geográfico o la existencia de registros y censos. Sin embargo, estos elementos no
definen por sí mismos la existencia de la comunidad. Tampoco tienen carácter
constitutivo en relación con ella.
50. Por otra parte, la ejecución de esta garantía depende tanto del Estado como de
los particulares. Para procurar el cumplimiento de este deber, las autoridades deben
consultar sus decisiones, proyectos y planes, de manera previa e interactiva, con los
297
Al respecto, la Sentencia T-800 de 2014, con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
estableció que quienes son titulares del derecho a la consulta previa, se les ha “reconocido en su condición de sujeto
colectivo portador de una identidad cultural y étnica diferenciada”.
298
Sentencia T-226 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
299
Sentencia C-169 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
300
Ver las Sentencias T-164 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-359 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; y, T-026 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, sobre el reconocimiento de la comunidad ROM o
gitana, como sujeto titular de consulta previa.
301
“En el marco del ordenamiento jurídico nacional se encuentra la Ley 21 de 1991, que tiene aplicación a pueblos
indígenas, comunidades negras, afrodescendientes, raizales, palenqueras, y al Pueblo Rom, que en adelante se
denominarán Grupos Étnicos Nacionales, y el Decreto 1320 de 1998, que reglamentó la consulta previa con las
comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio”. Directiva
Presidencial N°01 del 26 de marzo de 2010, sobre la “Garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los
grupos étnicos nacionales”.
302
Sentencia T-163 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
303
Al respecto, citó las sentencias T-745 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-172 de 2013, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio; T-657 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; T-256 de 2015, Martha Victoria Sáchica
Méndez; T-766 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-475 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo;
C-389 de 2016, María Victoria Calle Correa; T-582 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-667 de 2017, M.P.
Alberto Rojas Ríos; T-397 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-499 de 2018, Luis Guillermo Guerrero Pérez
y T-021 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
304
Sentencia T-164 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
305
Ídem.
56
grupos étnicos que puedan resultar afectados directamente por las actuaciones a
desplegar. Por su parte, las personas de derecho privado deben atender al principio
de “debida diligencia”. Es decir, deben esforzarse por “identificar, prevenir,
mitigar y responder a las consecuencias negativas de sus actividades” 306 en los
derechos de las comunidades involucradas.
51. La consulta previa solo procede cuando existe una afectación directa307. Es
decir, al comprobar que el plan o proyecto a desarrollar impacta de forma directa la
vida comunitaria del grupo étnico, su dinámica, sus costumbres, su cosmovisión o
su identidad308. Su propósito es lograr la aquiescencia de los pueblos interesados.
En ningún caso, dicha garantía implica un poder de veto309. Sin embargo, la falta de
acuerdo no habilita al Estado para que ejecute la medida arbitrariamente. Por el
contrario, supone aplicar los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
durante la realización del plan o proyecto310, para garantizar la coexistencia de
ambas culturas en la mayor medida de lo posible311.
53. El proceso de consulta previa debe satisfacer ciertos requisitos para ser
considerado como un mecanismo efectivo de diálogo intercultural. De conformidad
con su propósito constitucional debe ser:
306
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
307
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
308
Sentencia T-444 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
309
Sentencia T-1080 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
310
Sentencia T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.
311
“[L]a Carta no sólo se inclina por el respeto de la opinión ajena sino, más aún, por la comprensión del otro y su
inclusión efectiva en cualquier escenario de discusión y decisión social, comunitaria o política, sin que esto implique
el deseo de alcanzar un ilusorio unanimismo sino simplemente construir consensos”. Sentencia C-891 de 2002. M.P.
Jaime Araujo Rentería.
312
Sentencias T-376 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa y T-550 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán.
313
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
314
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
57
• Previa al desarrollo de la medida. Esto permite que exista una concertación, que
armonice los valores culturales y las posiciones de los sistemas culturales
implicados315.
• Flexible. Esto quiere decir que el trámite debe adaptarse al pueblo concernido316
para que resulte culturalmente adecuada. Incluso “es obligatorio que los Estados
definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta
de la consulta)”317 para logar un diálogo efectivo con ellos.
• Adelantada de buena fe. Ello significa que el proceso “no debe ser manipulado
[por ninguna de las partes] y debe adelantarse en un ambiente de transparencia de
la información, claridad, respeto y confianza”318.
315
Sentencia T-475 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
316
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
317
Sentencia T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.
318
Sentencia T-1080 de 2012. M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
319
Sentencias C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-129 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
320
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
321
Sentencia T-660 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
322
Algunas decisiones de esta Corporación, como las sentencias SU-097 y SU-217 de 2017, han agrupado estos
requisitos en “Criterios generales de aplicación de la consulta: (i) el objetivo de la consulta es alcanzar el
consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas y afro descendientes sobre medidas que las
afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de
las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la eficacia de la
consulta; (iii) por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos
interesados. Que la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a los pueblos
interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener
incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo
entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de
la OIT. Finalmente, (iv) la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a
la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afro descendientes. // Reglas específicas para el
desarrollo o aplicación de la consulta: (vii) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra
forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (viii) es obligatorio que los Estados
definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la consulta); (ix) debe
adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad interesada; y, (x) en caso de no llegar a un
acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que
debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (xi) cuando resulte pertinente en
virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social”.
58
55. La Corte “ha definido la afectación directa como el impacto positivo 323 o
negativo324 que puede tener una medida sobre las condiciones sociales,
económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social
de una determinada comunidad étnica”325. En ese sentido, la consulta previa solo
procede cuando existe evidencia razonable de que la iniciativa puede afectar
directamente a un pueblo indígena o tribal326.
56. Según la jurisprudencia, la afectación directa implica identificar que existe una
relación entre el plan o proyecto a ejecutar, y la vida comunitaria, su dinámica, sus
costumbres, su cosmovisión y la identidad étnica del grupo, las cuales, en la
práctica, tienen lugar más allá de un territorio registrado como propiedad del
colectivo327. En concreto, la Corte ha señalado que una medida afecta de forma
directa a una comunidad étnica328 cuando: (i) pretende desarrollar el Convenio 169
de la OIT; (ii) alude a una intervención sobre cualquiera de los derechos de la
comunidad étnica; (iii) perturba sus estructuras sociales, espirituales, culturales,
médicas u ocupacionales; (iv) impacta las fuentes de sustento ubicadas dentro del
territorio de la minoría étnica; (v) impide el desarrollo de los oficios de los que
deriva el sustento; (vi) le impone cargas o atribuciones, al punto en que modifique
su posición jurídica; (vii) interfiera en los elementos que definan su identidad o su
cultura; o, (viii) genere un impacto diferenciado y específico sobre la comunidad.
Sin embargo, pueden surgir otras hipótesis en las que, razonablemente, pueda
concluirse que se está ante una afectación directa329.
323
Un ejemplo del impacto positivo de una afectación directa se estudió en la sentencia T-201 de 2017 en el que se
demandó la procedencia de la consulta previa para la ejecución de los programas de alimentación en el Consejo
comunitario de negritudes Julio Cesar Altamar.
324
Dentro de los casos de afectación directa por un impacto negativo se puede citar, entre otras, la sentencia T-704
de 2016 que estudió la procedencia de la consulta previa en el caso del pueblo Media Luna Dos por la ampliación del
puerto de la empresa Cerrejón.
325
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
326
Ídem.
327
Sentencia T-281 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
328
Como lo reconocen las Sentencias SU-217 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa y SU-123 de 2018 MM.PP.
Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
329
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
330
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
331
Sentencias T-235 de 2011 y T-617 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
332
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
59
58. Además, la dinámica territorial de una comunidad puede variar por fuerzas
internas o externas a ella334. De manera que, la determinación de la afectación
directa no está reducida a conclusiones técnicas en función de la cartografía física.
Por el contrario, puede derivar de la intervención en las esferas social, económica,
política, cultural y administrativa de los pueblos tribales. Por lo tanto, no puede
asumirse que solo hay afectación directa cuando la medida impacta el territorio de la
comunidad; y, mucho menos, a la tierra titulada que el Estado le ha reconocido.
Aquel implica un concepto que comprende otros elementos que deben ser valorados
por las autoridades.
333
Sentencia T-436 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
334
Sala especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. Autos A-004 de 2009 y A-174 de 2011.
335
Ídem.
336
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
337
Sentencia T-688 de 2014, M.P. Guillermo Guerrero Pérez.
60
62. Ahora bien, en materia de consulta previa, esta Corporación ha reconocido que
el trámite de la consulta previa debe ser flexible para adaptarse al pueblo
involucrado339, al punto que resulte culturalmente adecuado. Incluso “es
obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de
realizarla (preconsulta o consulta de la consulta)”340 para lograr un diálogo
efectivo con ellas.
63. En todo caso, dicha flexibilidad no significa que el Estado pueda incurrir en
arbitrariedades. Por el contrario, las actuaciones de la administración están regladas
y condensadas en un “conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas
por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso (…)
administrativo”341. En el ejercicio de la función pública, todas las actuaciones de la
administración deben ceñirse a los principios y protecciones que engendra el
debido proceso, cuya utilidad es esencialmente “evitar que la suerte del particular
quede en manos del ente administrativo”342 y de su arbitrio, para hacerla depender
exclusivamente de las normas vigentes.
64. El trámite de la consulta previa está regulado en los Decretos 1320 de 1998,
2612 de 2013 (Compilados en el Decreto 1066 de 2015343) y 2893 de 2011; y, las
Directivas Presidenciales N°1 del 26 de marzo de 2010, N°10 del 7 de noviembre
de 2013 y N°8 del 9 de septiembre de 2020. Las normas aludidas establecen que el
Ministerio del Interior es la entidad responsable de garantizar ese derecho
fundamental. A través de la entonces Dirección de Consulta Previa y con el apoyo
de la dependencia previamente denominada Dirección de Asuntos Indígenas, Rom
y Minorías344, le corresponde: (i) dirigir, coordinar y asesorar los procesos de
consulta previa en todas sus fases; y, (ii) asegurar una respuesta diferencial a todos
los que sean necesarios para la concreción de los distintos planes y proyectos.
68. Esa etapa del trámite en la Directiva N°10 de 2013 fue denominada
“[c]ertificación sobre la presencia de comunidades étnicas que hace necesaria la
consulta Previa”. En esta parte del proceso, el Ministerio del Interior347 debía
certificar “la presencia o no de comunidades étnicas según lo que registren las
bases de datos de la Dirección y/o los resultados de una visita de verificación en
campo, cuando sea necesaria”. Tal actuación, de conformidad con la información
suministrada por el solicitante. Para el efecto, la entonces Dirección de Consulta
Previa tenía que constatar si había presencia de comunidades étnicas dentro del
área de influencia del proyecto a ejecutar. En concreto, debía verificar si la
actividad sería realizada en: (i) territorios titulados a comunidades étnicas de
manera colectiva; (ii) territorios destinados a comunidades étnicas de manera
colectiva, pero que aún no figuran como formalmente titulados; (iii) resguardos
345
OIT. Convenio 169. Artículo 7.
346
Sentencia T-436 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
347
Decreto 2893 de 2011. Artículo 16. Numeral 5. “Funciones de la Dirección de Consulta Previa. Son funciones de
la Dirección de Consulta Previa, las siguientes: […] Expedir certificaciones desde el punto de vista cartográfico,
geográfico o espacial, acerca de la presencia de grupos étnicos en áreas donde se pretenda desarrollar proyectos,
obras o actividades que tengan influencia directa sobre estos grupos”.
62
Según la Directiva, todos los pasos de la etapa de certificación tienen productos que
registran su resultado. La mayoría de los hallazgos están en la bitácora del proyecto.
Sin embargo, el trabajo antropológico desarrollado en la visita a terreno también
consta en productos adicionales. Puntualmente, en las entrevistas y en un “informe
de verificación”353. Asimismo, las conclusiones sobre si procede o no la consulta
previa son reportadas en un “Informe Técnico”354.
348
Directiva Presidencial N°10 de 2013.
349
Ídem. Nota al pie de página 1.
350
Directiva Presidencial N°10 de 2013.
351
Directiva Presidencial N°10 de 2013.
352
“Paso 3: Verificación en campo, sólo en caso que la DCP haya determinado la necesidad de realizarla, y en el
plazo que ella misma lo determine. // - La DCP debe caracterizar y reconocer áreas de presencia de comunidades
étnicas, para lo cual tendrá siempre en cuenta el área de influencia del POA. // - Para determinar la presencia de
una comunidad étnica en las áreas de interés del Proyecto Obra o Actividad (POA), debe estar presente al menos
alguno de los elementos enunciados a continuación5: //• Asentamiento de comunidades en las áreas de influencia. //
• Desarrollo de usos y costumbres por parte de comunidades en esas áreas. //• Tránsito de comunidades étnicas en
las áreas de interés del POA. // Si durante la verificación en efecto se encuentran comunidades étnicas en el área de
influencia del proyecto, se deben identificar los representantes de dichas comunidades, para realizar exclusivamente
con ellos las etapas de preconsulta, consulta y seguimiento, y así quedará consignado en la certificación”. Directiva
Presidencial N°10 de 2013.
353
Directiva Presidencial N°10 de 2013. p. 7 y 8.
354
Directiva Presidencial N°10 de 2013. p. 8.
63
355
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
356
Así lo hizo la Sentencia SU-123 de 2018, con fundamento en los problemas jurídicos abordados por las sentencias
“T-880 de 2006, T-547 de 2010, T-693 de 2011, T-284 de 2014, T-849 de 2014, T-549 de 2015, T-436 de 2016 y T-
298 de 2017”.
357
SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
64
En esa misma línea, la Sentencia T-281 de 2019360 consideró que existen otros
mecanismos para solidificar el proceso de certificación y brindar mayor seguridad
jurídica. Advirtió que las comunidades étnicas ubicadas cerca del área de influencia
del proyecto tienen un interés en conocer el inicio del trámite para verificar si
procede o no la consulta previa. De manera que, para garantizar los derechos de esos
colectivos, consideró que el Ministerio del Interior debe verificar la presencia de
pueblos indígenas y tribales, a partir de la información registrada por las entidades
territoriales. Esto permitiría convocar oportunamente a los colectivos étnicos
ubicados en las zonas de ejecución del proyecto para que participen del proceso de
certificación. En consecuencia, concluyó que el proceso de verificación de la
existencia de afectaciones directas en relación con una obra o proyecto debe
involucrar de forma participativa a los grupos étnicos presentes en las entidades
territoriales en las que va a desarrollarse la iniciativa. Esta medida protege de mejor
manera los derechos de las comunidades y hace más efectivo el proceso de
verificación de procedencia de la consulta previa.
358
“Esta consulta a las entidades territoriales y a las instituciones especializadas se justifica por cuanto ellas poseen
en muchas ocasiones la información más actualizada y precisa sobre la presencia y características de los grupos
étnicos en los territorios”. SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
359
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
360
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
361
Sentencia T-422 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
362
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
363
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
65
Decreto 1066 de 2015364) y 2893 de 2011; y las Directivas Presidenciales N°1 del
26 de marzo de 2010, N°10 del 7 de noviembre de 2013 y N°8 del 9 de septiembre
de 2020, así como las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación.
367
“Igualmente, en el ámbito interamericano, la Corte IDH, en el caso Pueblos Kaliña Lokono contra Surinam,
sentencia del 25 de noviembre de 2015, tuvo en cuenta los “Principios Rectores sobre las empresas y los derechos
humanos” de Naciones Unidas para señalar los deberes de debida diligencia de las empresas frente a los derechos
humanos en general y, en particular, frente a los derechos de los pueblos indígenas, que incluye el derecho a la
consulta previa”. Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
368
Esta declaración fue que fue avalada por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas Organización de
las Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, Representante Especial del Secretario General para la cuestión
de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas, “Principios Rectores sobre las empresas y
los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para 'proteger, respetar y remediar”,
resolución 17/4, de 16 de junio de 2011, A/HRC/17/31.
369
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Rios y Rodrigo Uprimny Yepes.
370
Organización de las Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación
General número 24, Distr. General 10 de agosto de 2017, E/C.12/GC/24.
371
Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Informe del Relator Especial para los Derechos de los
Pueblos Indígenas, informes A/HRC/15/37 del 19 de julio de 2010 y A/HRC/21/47 del 6 de julio de 2012,
presentados por el Relator Especial para los derechos humanos y las libertades de los pueblos indígenas, en 15° y 21°
periodos de sesiones.
372
Informes A/HRC/15/37 del 19 de julio de 2010 y A/HRC/21/47 del 6 de julio de 2012.
373
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
374
Ídem.
67
De manera que, para valorar la posible afectación del derecho a la consulta previa
de las comunidades étnicas, el juez constitucional debe evaluar si la empresa a
cargo del proyecto cumplió o no con el estándar referido. Luego, con fundamento
en ese análisis y en el principio de proporcionalidad, deberá determinar cuál es el
remedio constitucional procedente para garantizar de la mejor manera los derechos
constitucionales en juego.
79. A continuación, la Sala realizará el estudio del caso concreto. Para tal efecto,
primero, verificará los hechos que están debidamente probados. Posteriormente,
establecerá si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales
invocados por la comunidad accionante. En este caso, están probados los siguientes
hechos:
375
Ídem.
376
Ídem.
68
377
En tanto, “todo era de todos y para todo". Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento
Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 18.
378
Ver al respecto: las intervenciones de la comunidad, de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-
SUTO”, del ICANH y de la Defensoría del Pueblo.
379
Ver al respecto: las intervenciones de la comunidad, de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-
SUTO”, del ICANH y de la Defensoría del Pueblo.
380
“Es decir, ACONDEBO, asociación que nació en el año 2008 fue el resultado de un intento de organización que
de familias que se autorreconocen (SIC) como descendientes de Afros, y con la cual, sin conocimiento pleno de lo
que concierne a garantías de sus derechos, destinaron esfuerzos para avanzar en temas étnico-territoriales. Sin
embargo, con la ola de desagravios que llegó con el fallido proceso de reasentamiento para el corregimiento del
Boqueron, ese grupo de familias asociadas analizó que una de las salvaguardas que debía imperar en todo cuanto
impactara directa o indirectamente en el territorio físico y espiritual: El Consentimiento Previo, Libre e Informado y
la Consulta Previa, Libre e Informada - estaba siendo desconocida, motivo por el cual se dispusieron a buscar
asesoría ante el Ministerio del Interior. // Dentro de los acercamientos que se tuvo para esa época con esta cartera,
se les indicó que se debían conformar en un Consejo Comunitario a fin de lograr que toda garantía tomara parte
dentro de la consulta previa, libre e informada. Es asi (sic) como el 23 de Junio del año 2012 nace el Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO”. Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico.
Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 3.
381
Acta de constitución del Consejo Comunitario de Negritudes del Corregimiento de Boquerón – Cesar Casimiro
Meza Mendoza “COCONEBO”. Acta 001 del 23 de junio de 2012. En expediente digital. Documento:
“EXPEDIENTE -COMPLETO.pdf”. Folios 70 a 87.
382
Certificado de existencia y representación de la comunidad. En expediente digital. Ídem. Folio 68.
69
383
Ver al respecto, los oficios: (i) del 10 de octubre de 2011, suscrito por el Defensor Delegado para asuntos
Indígenas y Minorías Étnicas. En expediente digital. Documento: “ANEXO 5.2 TUTELA DP DEFENSORÍA NAL
(2011) Solicitud de información a DCP, sobre consulta previa a Boquerón 10 de octubre de 2011.pdf”. Folios 1 y 2;
y, (ii) del 24 de julio de 2017 suscrito por el entonces Vicedefensor del Pueblo en ejercicio de funciones de Defensor
del Pueblo, dirigido a quienes ejercían las funciones de Ministro del Interior; Director de Asuntos para Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenquera; y, Director de Consulta Previa (E). En expediente digital.
Documento: “ANEXO 3 DEFENSORIA DEL PUEBLO.pdf”. Folios 1 y 2.
384
Según la comunidad, la respuesta de la entonces Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior,
mediante oficio OFI19-49390-DECP-2500 del 6 de mayo de 2019, afirmó lo siguiente: “No es necesario por parte
de la Dirección de Consulta Previa recurrir a una visita de verificación en terreno para determinar las condiciones
de sujeto étnicos de las familias registradas en el consejo. Se sobrepone su origen histórico reconocido por el
registro ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, la cual se legitima con la expedición de una resolución y de quien
deberán enviar copia del acta inscrita al Gobernador del Cesar y a la Dirección de Asuntos para las Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales Palenqueras del Ministerio del Interior, para lo de su conocimiento fines
pertinentes. // Legitimado ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico el "Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza
COCONEBO" a través de una resolución expedida por la misma, su reconocimiento de sujeto étnico colectivo
territorialmente lo da la institución encargada para establecer dicho trámite, quien en su momento era el INCORA,
posteriormente el INCODER y en la actualidad la Agencia Nacional de Tierra (ANT)... cabe señalar aquí, como se
evidencia en la Sentencia T-256/15, que no necesariamente para el restablecimiento de derecho de un sujeto
colectivo debe estar en firme la resolución por parte de la ANT, sino que con la simple resolución expedida por la
Alcaldía se puede dar su reconocimiento como sujeto colectivo y a la consulta. // Por ser un Consejo Comunitario
registrado ante la Alcaldía Municipal, se convierte en un sujeto de consulta previa, y sin ser un consejo comunitario,
también prevalece la consulta previa donde haya presencia de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, susceptible de ser afectadas”. Aunque la intervención anunció la remisión de una copia del documento,
aquel no fue anexado a la respuesta. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folios 9 y 10.
385
Intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia. En expediente digital. Documento:
“documento (95).pdf”. Folio 3.
386
Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Sentencia de tutela en
segunda instancia del 9 de junio de 2021. Radicado 20-178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos
González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146
COCONEBO.pdf”.
387
Certificado de existencia y representación de la comunidad. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE -
COMPLETO.pdf”. Folio 68.
388
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 17.
389
mediante comunicación del 30 de agosto de 2019 radicada bajo el número EXTMI19-36384 del 2 de septiembre
de 2019.
390
El artículo 2.5.1.1.15 del Decreto 1066 de 2015 que compilaba el Decreto 3770 de 2008.
391
Puntualmente, Ministerio del Interior – Dirección de asunto de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, la dirección de consulta previa, a la ANLA, a la Defensoría del Pueblo y a la procuraduría. Ídem. Folio
30.
70
392
“En consecuencia, se ordena a la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior que dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente proveído
inicie el proceso de acompañamiento necesario para obtener efectivamente el reconocimiento del Consejo
Comunitario COCONEBO en el proceso de reasentamiento que se encuentra en curso y el ejercicio de su derecho a
la participación en los términos del Decreto 1320 de 1998”. Numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia
de tutela en segunda instancia del 9 de junio de 2021, proferida por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Radicado 20-178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos
González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146
COCONEBO.pdf”. Folios 44 y 45.
393
Esa información fue puesta a disposición en una reunión que adelantó la ANT con la Comunidad y las entidades
accionadas en el proceso de tutela adelantado ante el Tribunal del Cesar. Ver al respecto: Acta de la reunión con el
Consejo Comunitario Casimiro Meza – COCONEBO adelantada el 11 de octubre 2021, a las 11:00 am. En
expediente digital. Documento: “ACTA.pdf”. Folios 1 al 6.
394
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folio 5.
395
Ver al respecto: (i) Oficio de radicación de estudios de impacto ambiental (EIA) para la construcción de líneas de
transmisión de energía eléctrica proferidos por Corpocesar. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 –
Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folio 92; y, (ii) Intervención CORPOCESAR. En expediente digital.
Documento: “RESPUESTA CORPOCESAR – REQUERIMIENTO PROBATORIO -ACCION DE TUTELA.pdf”.
Folio 2.
71
401
Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento: “Certificación 0563 de
2019.pdf”. Folio 6.
402
Intervención del Ministerio del Interior. En expediente digital. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE
PRUEBAS_4ª2f.pdf”. Folio 17 y 18.
73
Por otra parte, COCONEBO aseguró que los funcionarios que realizaron la visita
técnica del 6 al 12 de agosto de 2019 verificaron la presencia de la comunidad en el
área de influencia del proyecto. A pesar de ello, la excluyeron del acto
administrativo en cuestión. En ese sentido, advirtieron que, según la Certificación
N°0563 de 2019, el equipo de trabajo encargado de la verificación en territorio
estuvo en el corregimiento del Boquerón. En esa ocasión, los funcionarios
entrevistaron a cuatro personas que estaban en ese lugar. Esos insumos les
permitieron advertir que: (i) el Boquerón es una zona con una población en proceso
de reasentamiento; y, (ii) sus habitantes son afrodescendientes que están en el
proceso de formación de un consejo comunitario403. Esas afirmaciones no fueron
desvirtuadas por la DANCP. En consecuencia, la Sala encuentra probado que los
funcionarios de la entonces Dirección de Consulta Previa conocían y verificaron la
presencia de la comunidad accionante en el área de influencia del proyecto en
cuestión. Sin embargo, la resolución no asumió la justificación necesaria para
descartar la afectación de la comunidad accionante.
403
Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folio 242.
404
Oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. En expediente electrónico. Documento:
“EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folio 223 a 225.
405
Ídem. Folio 225.
406
Respuesta del Grupo de Energía de Bogotá del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 99 y 100.
74
407
Acta de la reunión de socialización del proyecto del 21 de enero de 2021. Ídem. Folios 94 a 98.
408
Oficio con radicado GEB-0136-01070-2021-S del 19 de febrero de 2021 por medio del cual reitera la solicitud a
la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa sobre la reclamación del Consejo Comunitario respecto de
la procedencia y oportunidad de la consulta. Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-
8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folios 135 a 137.
409
Oficio OFI2021-9047-DCN-2300 del 07 de abril de 2021. Respuesta solicitud de referencia “Proyecto UPME
STR 13-2015. La Loma 110 kV Y Líneas de Transmisión Asociadas. Ídem. Folio 142.
410
Intervención del Ministerio del interior. En expediente digital. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE
PRUEBAS_4ª2f.pdf”. Folios 7 y 8.
411
Decreto 2591 de 1991. Artículo 20. “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán
por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
412
Sentencia T-030 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
413
Sentencia T-278 de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
75
414
SentenciaT-260 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Reiteró la Sentencia T-030 de 2018, M.P. José
Fernando Reyes Cuartas.
415
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
416
Sentencia C-086 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
417
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
76
En sede de revisión, COCONEBO explicó que obtienen los recursos para subsistir
del territorio en el que habitan, a través de actividades como la caza. Además,
manifestó que tiene varias tradiciones culinarias como el guiso de Morrocoy, entre
418
Ver al respecto: Sentencias C-480 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos; y, T-576 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
419
Ídem. Folio 39.
420
Intervención de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-SUTO”. En expediente digital.
Documento: “Concepto técnico Asociación KU-SUTO.pdf”. Folios 1 a 4.
421
Ídem. Folios 3 y4.
422
Como lo reconocen las Sentencias SU-217 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa y SU-123 de 2018 MM.PP.
Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
77
otras423. En esa misma línea, la Defensoría del Pueblo señaló que el consejo
comunitario conserva tradiciones culinarias relacionadas con la preparación de
productos obtenidos de la caza como el armadillo424. De manera que, el impacto del
proyecto en las especies nativas afectaría las fuentes de sustento del consejo
comunitario accionante.
Adicionalmente, la cartografía del proyecto allegada por el GEB demuestra que hay
una cercanía importante de la comunidad con el área de servidumbre del proyecto.
Según esos elementos, la línea de servidumbre está a una distancia de 1,25 KM del
corregimiento de Boquerón, lugar de asentamiento de la comunidad. Eso significa
que el proyecto será desarrollado en un área tan próxima a la comunidad que
incidiría directamente en su dinámica interna y comprometería el desarrollo de su
cotidianidad, conforme a sus usos, costumbres y valores propios.
Por otra parte, la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019 estableció que las
actividades propias del proyecto modificarían el paisaje. Esa situación, a su vez,
impactaría directamente a las comunidades certificadas porque modificaría la forma
en la que las comunidades conciben el territorio. En ese sentido, cambiarían la
dinámica de las áreas a intervenir. A juicio de la Sala, esas consideraciones son
aplicables al caso de COCONEBO. Las partes coinciden en señalar que la
comunidad está ubicada en el corregimiento de Boquerón, el cual hace parte del
área de influencia del proyecto desde el punto de vista regional. Eso quiere decir
que, al igual que las comunidades negras certificadas por el Ministerio del Interior,
el consejo comunitario accionante está ubicado en el área de influencia del
proyecto. De igual forma, las actividades propias del proyecto generarán cambios
en el paisaje del Boquerón, tal y como ocurrirá para los consejos comunitarios
incluidos en la certificación. Esto incidiría en la relación de la comunidad con el
territorio porque generaría impactos en la flora y fauna nativas. Esta situación
podría contribuir a la extinción de las especies y, en consecuencia, afectar a la
comunidad. Por tanto, para la Sala constata que el desarrollo del proyecto
cuestionado afecta directamente a la comunidad.
89. Para la Sala, las dependencias accionadas del Ministerio del Interior vulneraron
el derecho fundamental a la consulta previa de COCONEBO. Aquellas
desconocieron que el proyecto a cargo del GEB afecta directamente a la comunidad
accionante. Por tanto, aquella debió ser incluida dentro de las comunidades
certificadas en el acto administrativo N°0563 del 17 de octubre de 2019 para
materializar la protección de su derecho fundamental a la consulta previa. Sin
embargo, las autoridades administrativas no advirtieron la situación de la
comunidad accionante porque limitaron sus gestiones al ámbito estrictamente
423
Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO
DE LA CC”. Folios 21 a 23.
424
Oficio de la Defensoría del Pueblo con número de radicado 20220401201435171 del 21 de abril de 2022. En
expediente digital. Documento: “Anexo_ANEXO_120220040701452751_00002_00002.pdf”. Folios 1 a 3.
78
91. En este caso, la Sala constató que el proyecto ocasiona una afectación directa
en los usos y costumbres de COCONEBO. Tal y como lo estableció la comunidad,
el proyecto en cuestión impactaría el hábitat de algunas especies nativas de la
región. Aquellas son parte de los recursos de subsistencia de la comunidad.
Adicionalmente, hay una cercanía importante entre el proyecto y la comunidad.
Esto implica que las obras generarán cambios en el paisaje. Según la Certificación
N°0563 del 17 de octubre de 2019, esas modificaciones en el ambiente pueden
cambiar la percepción de las comunidades étnicas respecto de sus territorios. Por
tanto, cuando esto ocurre existe una afectación directa. Aquella se agrava si la
comunidad está en proceso de construir su organización y consolidar sus derechos
en el territorio. En consecuencia, el consejo comunitario accionante tiene derecho
participar de la toma de decisiones del proyecto UPME-STR13-2015, a través de la
consulta previa.
Ahora bien, para la Sala, la vulneración del derecho a la consulta previa advertida
está directamente relacionada con la falta de inclusión de la comunidad accionante
en las bases de datos del Ministerio. COCONEBO ha adelantado todas las
gestiones para obtener ese reconocimiento por parte del Estado. Sin embargo, no ha
tenido éxito. Esta situación ha impedido que la DANCP certifique la presencia de
la comunidad en el área de influencia de los proyectos que la afectan directamente,
a pesar de tener información sobre la existencia de la comunidad y su ubicación. Lo
expuesto, porque esas bases de datos son la fuente primaria de la autoridad
mencionada para determinar la procedencia de la consulta previa.
425
Sentencias T-376 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa y T-550 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán.
79
93. Para la Sala, el Ministerio del Interior no respetó las formas propias del trámite
establecido para adelantar la consulta previa del proyecto en cuestión. En concreto,
durante la etapa de verificación de procedencia de la consulta previa, la entidad: (i)
no permitió la participación de la comunidad en la expedición de la Certificación
426
Sentencia T-288 A de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta decisión, a su vez, reiteró la Sentencia C-
1189 de 2005, con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto, este Tribunal diferenció entre las garantías
previas y posteriores del derecho al debido proceso administrativo, indicando que las primeras se relacionan con
aquellas prerrogativas mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento, tales como el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, la
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De igual manera, en relación con las segundad, se ha explicado
que estas se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.
80
94. La Sala advierte que el encargado del proyecto adelantó todas las gestiones que
tenía a su alcance para garantizar los derechos de la comunidad accionante. El GEB
realizó varios procesos de socialización del proyecto con las personas ubicadas en
el área de influencia del mismo. En ese ejercicio, tuvo conocimiento de la presencia
de COCONEBO en la zona. Para garantizar los derechos de la comunidad, informó
de la situación al Ministerio del Interior y solicitó información sobre el trámite que
debía adelantar para consultar el proyecto con ese consejo comunitario. Dicha
autoridad le comunicó que no debía adelantar la consulta previa con COCONEBO.
A pesar de ello, el GEB continuó con los procesos de socialización con la
comunidad y realizó nuevos acercamientos con el fin de proteger sus derechos. En
consecuencia, la Sala advierte que el encargado de ejecutar el proyecto actuó en el
marco de la debida diligencia establecida por el derecho internacional de los
derechos humanos y reconocida por esta Corporación. La compañía no solo
adelantó las gestiones necesarias ante el Ministerio del Interior para garantizar los
derechos de COCONEBO. También, realizó los primeros acercamientos de buena
fe con la comunidad para evaluar los impactos del proyecto y consultarles sobre las
obras a pesar de la negativa de la autoridad nacional de consulta previa. Por esa
razón, la Sala no concederá las pretensiones de la comunidad relacionadas con: (i)
declarar responsable al GEB por incumplir el principio de debida diligencia; y, (ii)
ordenarle al encargado del proyecto adoptar un modelo para garantizar la
participación de las comunidades étnicas ubicadas en el área de influencia del
proyecto.
95. Conclusión. La Sala advierte que, en este caso, el Ministerio del Interior
desconoció los derechos fundamentales a la consulta previa, a la autonomía, al
debido proceso, a la participación, y a la identidad cultural y étnica de
COCONEBO. Respecto de la vulneración del derecho a la consulta previa, por
haber excluido a la comunidad de la certificación 0563 del 17 de octubre de 2019,
esta Corporación encontró que el consejo comunitario accionante resultaría
afectado directamente por el proyecto a cargo del GEB. Sin embargo, la DANCP
omitió esta situación y excluyó a la comunidad demandante del acto administrativo
que la habilita para participar de la consulta previa correspondiente. En
consecuencia, la dependencia aludida vulneró el derecho fundamental a la consulta
previa de COCONEBO.
Remedios constitucionales
427
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
82
98. En este caso, la Sala advierte que la comunidad solicitó una serie de medidas
para salvaguardar su derecho a la consulta previa. En concreto, pidió al juez
ordenar: (i) a la Corporación Autónoma Regional del Cesar que no tramite la
solicitud de licencia ambiental hasta que se proteja el derecho a la consulta previa
de la comunidad; (ii) al GEB adoptar un modelo de debida diligencia para
garantizar la participación de las comunidades étnicas ubicadas en el área de
influencia del proyecto a su cargo; (iii) a la DACNARP que incluya en sus bases de
datos a la comunidad; y, (iv) a la DANCP que: (a) adopte un protocolo para
identificar la presencia de comunidades negras, con énfasis en aquellas ubicadas
fuera de la cuenca del pacífico; y, (b) notifique a las comunidades ubicadas en las
zonas de proyectos de desarrollo las decisiones adoptadas en relación con el
proceso de consulta previa. Para atender a los reclamos de COCONEBO, la Sala
estudiará la procedencia de las solicitudes de la comunidad y de la pertinencia de
dejar sin efectos la Certificación N°0563 de 2019.
99. Sobre la solicitud de suspensión del trámite de licencia ambiental. Tal y como
lo señaló la Corte en la Sentencia SU-123 de 2018429, para ordenar la suspensión
de un proyecto, el juez constitucional debe valorar el grado de afectación que causa
el proyecto en las comunidades. Asimismo, debe tener en cuenta las conductas de
los encargados del proyecto para establecer si actuaron de forma diligente o no y,
hasta qué punto, opera el principio de confianza legítima. Una vez valorados estos
elementos, deberá realizarse un ejercicio de ponderación430.
428
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
429
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
430
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
83
del contexto de la consulta previa. Por tanto, a partir de estos elementos, la Sala
procede a hacer un ejercicio de ponderación para verificar si, bajo estas
circunstancias, procede o no la suspensión del trámite de la licencia ambiental.
108. Al respecto la DANCP informó que en las visitas de verificación sigue los
parámetros establecidos en el Decreto 2353 de 2019 y en las Directivas
Presidenciales No. 10 de 2013 y 08 de 2020, así como los criterios
jurisprudenciales y normativos relacionados con la materia. En todo caso, precisó
que las labores de verificación son de carácter particular, específico y concreto.
Advirtió que, en ellas, considera los diferentes usos y costumbres, cosmovisión,
estudios específicos, estudios etnológicos y antropológicos de las comunidades
étnicas visitadas. Por esa razón, aplica un enfoque diferenciado en atención al tipo
de grupo étnico correspondiente. Es decir, sus actuaciones dependen de si se trata
433
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
85
109. La Sala evidencia que el Ministerio del Interior cuenta con protocolos
generales para identificar la posible afectación directa de un proyecto sobre
determinada comunidad étnica. Por tal razón, no existe una ausencia absoluta de
regulación en esta materia. Sin embargo, considera necesario hacer un llamado de
atención al Ministerio para que en el trámite de verificación de procedencia de la
consulta previa su análisis no se limite a una confrontación cartográfica y
geográfica entre el área de influencia de los proyectos a ejecutar y las tierras
tituladas de las comunidades. Tampoco puede estar restringida a una revisión
formal de las bases de datos de las entidades del orden nacional. La DANCP debe
acudir a todas las fuentes de información que tiene a su disposición para establecer
si hay comunidades étnicas en determinada zona que puedan resultar afectadas por
el desarrollo de un proyecto. Entre ellas, los registros de las entidades territoriales.
Lo anterior, porque muchos colectivos étnicos no están incluidos en las bases de
datos de las entidades públicas, ni cuentan con territorios titulados.
434
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
435
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
86
436
Ver al respecto la Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes. En
aplicación de la regla jurisprudencial descrita, la Corte ha ordenado dejar sin efectos actos administrativos que han
establecido la NO presencia de comunidades étnicas en el área de influencia de determinados proyectos. Por
ejemplo, en las Sentencias T-281 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-446 de 2021 (M.P. José Fernando
Reyes Cuartas) esta Corporación evidenció que la autoridad nacional de consulta previa certificó que no había
pueblos indígenas o tribales ubicados en el área de influencia de los respectivos proyectos que pudieran resultar
afectados. Sin embargo, con posterioridad al inicio de la ejecución de las obras, las comunidades étnicas iniciaron
actuaciones judiciales para señalar los impactos y vulneraciones ocasionadas por los proyectos. En estos casos, la
orden de dejar sin efectos el acto administrativo que certificó la ausencia de comunidades étnicas afectadas no
generaba impactos en otros colectivos étnicos certificados por el Ministerio. Por esa razón, la Corte consideró que el
remedio judicial más efectivo era dejar sin efectos la resolución correspondiente para que el Ministerio profiriera una
nueva en la que estableciera que, en efecto, había comunidades étnicas afectadas por el proyecto correspondiente.
87
112. Por otra parte, esta Corporación advierte que existen medidas menos lesivas
de los derechos de las partes y terceros involucrados para garantizar la consulta
previa de la comunidad. Por ejemplo, la DANCP del Ministerio del Interior puede
expedir un acto administrativo en el que reconozca la afectación de la comunidad
por parte del proyecto a cargo del GEB. Esta medida garantizaría los derechos de
COCONEBO, y al tiempo mantendría la seguridad jurídica de los demás
involucrados. Por lo tanto, la Corte considera que, en este caso, resulta
desproporcionado dejar sin efectos el acto administrativo mencionado.
114. Asimismo, exhortará a la DANCP del Ministerio del Interior para que, en lo
sucesivo, notifique en debida forma los actos administrativos que profiera en los
trámites de consulta previa a las comunidades registradas en los entes territoriales
en los que será desarrollado el proyecto, obra o actividad correspondiente, sin
importar si aquellas resultan o no afectadas con la iniciativa, con la finalidad de que
puedan ejercer sus derechos ante las mencionadas autoridades.
115. Por otra parte, ordenará a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior que inscriba al
437
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes
88
Síntesis de la decisión
119. En cuanto la procedencia, la Sala verificó que la acción de tutela cumplió con
todos los requisitos formales. Sobre la subsidiariedad, enfatizó en que el único
mecanismo judicial efectivo de protección con el que contaba la comunidad actora
era la acción de tutela. Luego, formuló los siguientes problemas jurídicos:
121. La Sala sostuvo que, en el caso concreto, la DANCP del Ministerio del Interior
vulneró el derecho a la consulta previa del colectivo étnico demandante desde dos
perspectivas. De un lado, no tuvo en cuenta que el proyecto a cargo del GEB afecta
de forma directa a la comunidad accionante. En este proceso, la Sala verificó la
existencia de la comunidad, su ubicación en el área de influencia del proyecto y,
aplicó la presunción de veracidad en relación con los hechos invocados por la
comunidad accionante en relación con la afectación directa que el proyecto le
genera. Con fundamento en lo expuesto, esta Corporación concluyó que la obra a
desarrollar por el GEB impacta directamente a COCONEBO porque afecta el
hábitat de las especies nativas ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica de
las cuales la comunidad deriva parte de su sustento. En consecuencia, las entidades
demandadas vulneraron el derecho a la consulta previa de la comunidad accionante
al no incluirla en los colectivos étnicos registrados en la certificación N°0563 del
17 de octubre de 2019.
123. Por otra parte, la Sala advirtió que el GEB actuó en el marco de la debida
90
124. Finalmente, la Sala analizó los remedios constitucionales que podrían resultar
apropiados para garantizar los derechos de la comunidad accionante. En ese
escenario, concluyó que ordenar la suspensión del trámite de licenciamiento
ambiental y dejar sin efectos la Certificación N°0563 de 2019 resulta
desproporcionado. Para la Sala, existen medidas menos lesivas de los derechos de
terceros que, a su vez, garantizan de forma suficiente los derechos de la comunidad
accionante, como, por ejemplo: (i) la ejecución del trámite de consulta previa con la
comunidad; (ii) la inclusión de los acuerdos en el trámite de licenciamiento
ambiental; (iii) la inscripción de la comunidad en la base de datos administrada por
la DACNARP del Ministerio del Interior; y, (iv) exhortar a la DANCP del
Ministerio del Interior para que notifique en debida forma las certificaciones que
expida en los trámites de consulta previa. Adicionalmente, llamó la atención del
Ministerio del Interior para que, en lo sucesivo, tenga en cuenta que muchas
comunidades étnicas no están incluidas en las bases de datos de la entidad, ni
cuentan con territorios colectivos titulados, pese a lo cual su existencia puede
producir la necesidad de ser oídos cuando se adelantan proyectos que puedan
afectar directamente sus derechos. De manera que, las revisiones formales de los
registros de la entidad o los meros contrastes cartográficos resultan insuficientes
para determinar la posible afectación directa de un colectivo étnico. En
consecuencia, la Sala revocará la decisión revisada. En su lugar, amparará los
derechos de del consejo comunitario accionante.
III. DECISIÓN
RESUELVE
En caso de no llegar a un acuerdo entre las partes, las decisiones a adoptar deben
ser ponderadas y razonadas. En ese sentido, las actuaciones de las entidades
públicas mencionadas estarán dirigidas a mitigar los impactos que el proyecto
genere para el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO-, los
cuales deberán ser delimitados durante el trámite. Lo anterior, en atención a las
particularidades culturales de ese pueblo tribal.
den cuenta del cumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales del 1
al 5 del artículo 2.5.1.5.2 del Decreto 1640 de 2020. Dicha dependencia deberá
otorgar información clara, suficiente y precisa al consejo comunitario demandante
para que los trámites administrativos requeridos no se conviertan en barreras para
el ejercicio de sus derechos.