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SENTENCIA T-219/22

Referencia: Expediente T-8.518.542.

Acción de tutela instaurada por el Consejo


Comunitario Casimiro Meza Mendoza
(COCONEBO) en contra del Grupo de Energía
de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional
del Cesar (CORPOCESAR), la Dirección de la
Autoridad Nacional de Consulta Previa y la
Dirección de Asuntos para Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior.

Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior


de Valledupar.

Asunto: Pluralismo, multiculturalismo,


identidad y autonomía étnica, consulta previa,
afectación directa y debido proceso.

Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.

Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintidós (2022).

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado


José Fernando Reyes Cuartas y por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia del 4 de junio de 2021, por
la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar. Aquel confirmó la providencia
del 15 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Valledupar. Esta última decisión negó el amparo
solicitado por el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO- en
contra del Grupo de Energía de Bogotá, la Corporación Autónoma Regional del
Cesar -CORPOCESAR-, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa
y la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior.

El asunto llegó a la Corte en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del


Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el juez de segunda instancia. En
Auto del 31 de enero de 2022, la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de esta
2

Corporación escogió este asunto para su revisión1. En consecuencia, el 14 de


febrero siguiente, la Secretaría General remitió el expediente a este despacho para
el trámite correspondiente2.

El 19 de abril de 2022, la Magistrada Pardo Schlesinger manifestó su impedimento


para pronunciarse sobre el presente caso3. Informó que su hija está vinculada
laboralmente con el Grupo de Energía de Bogotá y esa entidad es accionada en el
trámite de la referencia. De manera que, en atención a lo previsto en el artículo 56.1
del Código de Procedimiento Penal, debía separarse del proceso. Mediante Auto
543 del 20 de abril de 20224, los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado y José
Fernando Reyes Cuartas aceptaron el impedimento formulado.

ANTECEDENTES

El 1° de febrero de 2021, el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -


COCONEBO- presentó acción de tutela en contra del Grupo de Energía de Bogotá,
la Corporación Autónoma Regional del Cesar -CORPOCESAR-, la Dirección de la
Autoridad Nacional de Consulta Previa (en adelante DANCP) y la Dirección de
Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (en
adelante DACNARP) del Ministerio del Interior. Lo anterior, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales “a la información, […] al
reconocimiento, […] a la protección de la integridad étnica y cultural […] y a la
consulta libre, previa e informada […]”5.

Hechos y pretensiones

El demandante afirma que la comunidad está localizada en el corregimiento de


Boquerón. Asegura que, según la tradición oral y los textos académicos, la historia
de esa población inició con el traslado de personas provenientes de palenques
ubicados en la región de Cartagena a Becerril del Campo para que trabajaran como
esclavos en los cultivos de la época. Indica que la composición étnica de los
habitantes del corregimiento de Boquerón quedó plasmada en el Plan Municipal de
Desarrollo 2012-2015 del Municipio de La Jagua de Ibirico.

Según el accionante, en atención al rasgo étnico, parte de la población inició un


proceso organizativo en el año 2008. En esa ocasión, crearon la “Asociación de
Comunidades Negras de Boquerón (en adelante, ACONDEBO). Luego, el 23 de
junio de 2012, los miembros de la comunidad decidieron constituir el Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza (en adelante Consejo Comunitario, la
comunidad o COCONEBO). Esta organización fue registrada en el libro de
Registro de Asociaciones, Organizaciones, Consejos Comunitarios y Cooperativas
del municipio de La Jagua de Ibirico el 10 de julio de 2012.

1
Auto de selección del 31 de enero de 2022. En expediente digital. Documento: “AUTO SALA DE SELECCIÓN 31
DE ENERO DE 2022 NOTIFICADO 14 DE FEBRERO DE 2022.pdf”. Folio 19.
2
Oficio remisorio. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE T-8518542.pdf”. Folio 1.
3
Oficio remitido por la Secretaria General de la Corte al despacho el 19 de abril de 2022.
4
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
5
Escrito de tutela. En expediente digital. Documento “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 1, 14 y 15.
3

Respecto de la existencia de la comunidad, el representante del Consejo


Comunitario relaciona algunos pronunciamientos de entidades públicas que hacen
referencia a la comunidad negra del Boquerón. En primer lugar, señala que, el 1° de
julio de 2016, la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas reconoció a
la comunidad Boqueronera como víctima colectiva étnica. Luego, alude al Auto
359 de 2015, proferido por esta Corporación, en el cual señaló que la comunidad de
Boquerón está asentada en zonas de interés para el desarrollo de proyectos
económicos. Posteriormente, advierte que, el 24 de agosto de 2016, los
representantes de la comunidad acordaron con tres empresas mineras incluir a la
población en un censo requerido para su reasentamiento. Por otra parte, precisa
que, el 24 de julio de 2017, la Defensoría del Pueblo le solicitó al Ministerio del
Interior brindar acompañamiento al Consejo Comunitario para efectos del
reconocimiento étnico en construcción de la comunidad. Finalmente, indica que, el
25 de febrero de 2019, la Directora de Asuntos para Comunidades Negras señaló
que la resolución expedida por la alcaldía en la que reconoce la existencia del
sujeto colectivo es suficiente para garantizar la consulta previa a la comunidad.

El demandante, después de establecer los elementos que dan cuenta de la existencia


de la comunidad, asegura que el Grupo de Energía de Bogotá (en adelante, GEB)
desarrolla una obra dentro de su territorio. En ese sentido, señaló que el área de
influencia del proyecto “UPME-STR13-2015 construcción de la subestación La
Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso La Loma La Jagua a 110 kv asociadas”
(en adelante, proyecto UPME-STR13-2015) incluye el corregimiento del
Boquerón. En aquella zona se ubica el Consejo Comunitario.

Asimismo, advierte que, mediante oficio EXTMI19-9240 del 8 de marzo de 2019,


el GEB le solicitó a la entonces Dirección de Consulta Previa del Ministerio del
Interior certificar la presencia o no de comunidades étnicas dentro del área de
influencia del proyecto. En consecuencia, esa dependencia emitió la certificación
0563 del 17 de octubre de 2019. Ese acto administrativo advirtió la presencia del
Resguardo Indígena Sokorpa, el Consejo Comunitario de la Comunidad Julio Cesar
Altamar Muñoz y el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de La Jagua de
Ibirico6. En todo caso, no señaló la presencia del Consejo Comunitario de
COCONEBO en las coordenadas aportadas por el responsable de la iniciativa.
Según el tutelante, esta situación se produjo entre otras cosas, porque la
DACNARP del Ministerio del Interior no tiene incluida a la comunidad
demandante en sus bases de datos.

La comunidad expresa que el acto administrativo referido fue notificado


únicamente al peticionario. Por esa razón, el Consejo Comunitario de COCONEBO
conoció el acto administrativo de manera informal en diciembre de 2019. Al
advertir su exclusión del certificado, la comunidad solicitó al GEB ser incluida en
el proceso de consulta previa7.

6
Certificación Número 0563 del 17 de octubre de 2019, “Sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las
zonas de proyectos, obras o actividades a realizarse”. En expediente electrónico. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folios 226 a 266.
7
Según el escrito de tutela, la solicitud fue presentada el 20 de diciembre de 2019. Ídem. Folio 13.
4

El 10 de febrero de 2020, la empresa ofició a la entonces Dirección de Consulta


Previa para: (i) informarle acerca del requerimiento; y, (ii) pedirle información
respecto de la forma en la que deben atenderse ese tipo de solicitudes.

El 17 de mayo siguiente, el Subdirector Técnico de Consulta Previa señaló que, de


un lado, esa dependencia no es la encargada de reconocer la existencia de un
colectivo étnico. Y, del otro, la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019
quedó en firme al vencimiento de los términos para interponer recursos8. En
consecuencia, “la consulta previa debe realizarse con las comunidades que fueron
certificadas en el acto administrativo”9. Por esa razón, el GEB le informó al
Consejo Comunitario de COCONEBO que la consulta previa sería adelantada con
las comunidades étnicas establecidas en el acto administrativo mencionado10. A
pesar de lo anterior, el 21 de enero de 2021, el GEB adelantó una reunión para
socializar el proyecto con la comunidad accionante11.

A juicio del demandante, las actuaciones de las dependencias del Ministerio del
Interior demandadas impidieron que el Consejo Comunitario de COCONEBO fuera
reconocido como una comunidad étnica ubicada en el área de influencia del
proyecto. En el mismo sentido, obstruyeron la posibilidad de que el colectivo
accionante agotara la vía gubernativa de la Certificación N°0563 de 2019. Por lo
tanto, vulneraron los derechos fundamentales a la información, al reconocimiento, a
la protección de la integridad étnica y cultural y a la consulta previa de la
comunidad. De igual forma, señaló que el GEB incurrió en la misma vulneración
de los derechos de la comunidad por incumplir su deber de diligencia en el asunto.

Por tal razón, solicitó al juez de tutela: (i) amparar los derechos fundamentales
invocados. Igualmente, pidió (ii) garantizar el derecho a la consulta previa de la
comunidad en relación con el proyecto adelantado por el GEB. En ese sentido,
pidió al juez ordenar: (iii) a la Corporación Autónoma Regional del Cesar que no
tramite la solicitud de licencia ambiental hasta que se proteja el derecho a la
consulta previa de la comunidad; (iv) al GEB adoptar un modelo de debida
diligencia para garantizar la participación de las comunidades étnicas ubicadas en
el área de influencia del proyecto a su cargo; (v) a la DACNARP que incluya en
sus bases de datos a la comunidad; y, (v) a la DANCP que: (a) adopte un protocolo
para identificar la presencia de comunidades negras, con énfasis en aquellas
ubicadas fuera de la cuenca del pacífico; y, (b) notifique a las comunidades
ubicadas en las zonas de proyectos de desarrollo las decisiones adoptadas en
relación con el proceso de consulta previa.

Trámite de instancia

8
Oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. Ídem. Folio 223 a 225.
9
Ídem. Folio 225.
10
Respuesta del Grupo de Energía de Bogotá del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 99 y 100.
11
Acta de la reunión de socialización del proyecto del 21 de enero de 2021. Ídem. Folios 94 a 98.
5

El 2 de febrero de 2021, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Funciones de


Conocimiento de Valledupar admitió la acción de tutela y dispuso notificar a las
entidades demandadas12.

Respuesta de las personas accionadas y vinculadas

Informe del Grupo de Energía de Bogotá

El 5 de febrero de 2021, la apoderada de la empresa demandada señaló que no es


competente para pronunciarse sobre la existencia de una comunidad negra en el
corregimiento de Boquerón, en el municipio de La Jagua de Ibirico. Por esa razón,
no se pronunciará respecto de esos asuntos. Luego, precisó que el GEB ha actuado
en estricto cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. En ese sentido,
advirtió que adelantó todos los trámites para garantizar el derecho a la consulta
previa de las comunidades ubicadas dentro del trazado del proyecto UPME STR
13-2015. Lo anterior, porque es de su interés propiciar “un diálogo intercultural
constructivo y determinado por la Buena Fe (sic) de las partes, de acuerdo con la
certificación proferida por el Ministerio del Interior, en cumplimiento de los
criterios que dicha entidad valora para definir o no su presencia en la zona del
proyecto”13. Por lo tanto, aseguró que no ha vulnerado los derechos fundamentales
del Consejo Comunitario COCONEBO.

En esa misma línea, la demandada indicó que no desconoció el derecho a la


información de la comunidad accionante. Advirtió que acudió a la autoridad
nacional de consulta previa. Esa entidad expidió la Certificación N°0563 del 17 de
octubre de 2019, la cual no estableció que COCONEBO hiciera presencia en el
área de influencia del proyecto. De manera que no tenía la obligación de
comunicarle el acto administrativo correspondiente. En todo caso, aseguró que, tal
y como lo reconoce la comunidad, adelantó las gestiones necesarias para poner en
conocimiento del Consejo Comunitario la certificación y mantener abiertos los
canales de diálogo.

Igualmente, señaló que el GEB no desconoció la existencia de la comunidad de


COCONEBO. Por el contrario, implementó las medidas para mantener contacto
con el grupo étnico, mediante procesos de socialización y talleres. En su criterio,
esas actuaciones demuestran que la compañía no ha vulnerado el derecho al
reconocimiento de la comunidad. En consecuencia, no ha discriminado al Consejo
Comunitario.

En cuanto a la consulta previa, la empresa aseguró que ese derecho debe


garantizarse cuando existe una afectación directa a los intereses de la comunidad.
Es decir, cuando el proyecto genera impactos a las estructuras sociales, culturales,
económicas, territoriales y espirituales de una comunidad ubicada en su área de
influencia. Sin embargo, en este caso, la comunidad no reúne ese requisito. El

12
En esa oportunidad, el despacho judicial notificó la demanda a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta
Previa y a la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrodescendientes, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior; al Grupo de Energía de Bogotá; y, a la Corporación Autónoma del Cesar -Corpocesar-.
13
Contestación del GEB. Ibid. Folio 117.
6

Ministerio del Interior adelantó los estudios correspondientes para determinar qué
comunidades resultarían afectadas directamente por el proyecto. En esa labor,
concluyó que COCONEBO no registra presencia en el marco del proyecto UPME
STR 13-2015.

Con fundamento en lo expuesto, manifestó que carece de legitimidad en la causa


por pasiva porque no es la entidad llamada a responder por la falta de
reconocimiento de la comunidad. Adicionalmente, no es responsable de la presunta
vulneración de los derechos invocados por el Consejo Comunitario. En
consecuencia, solicitó “negar la acción de tutela por la falta de presupuestos para
la procedencia de la acción y la inexistencia de vulneración a los derechos
fundamentales de la accionante por parte [del GEB]”14.

Informe del Ministerio del Interior

Mediante oficio del 8 de febrero de 2021, la jefa de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio del Interior explicó que el acto administrativo que certifica la presencia
o no de comunidades étnicas en el territorio de una obra o proyecto, no pretende
reconocer la existencia de esos grupos étnicos. Señaló que su propósito es
determinar qué poblaciones de esas características resultarían afectadas
directamente por el desarrollo del proyecto, actividad u obra.

En ese sentido, expuso que para determinar si una decisión específica afecta
directamente a una comunidad étnica debe valorar los impactos económicos,
sociales, bióticos y ambientales de la obra. A partir de esos elementos, debe
establecer si el proyecto implica una intromisión en la comunidad que menoscabe
su entorno cultural, su integridad territorial, sus proyectos de vida, sus actividades o
atente contra su existencia. Solo en esos eventos existirá una afectación directa a la
comunidad.

En cuanto al caso concreto, la representante del Ministerio del Interior advirtió que,
para proferir la Certificación N°0563 de 2019, la entonces Dirección de Consulta
Previa analizó los contextos geográficos y cartográficos de las comunidades étnicas
estudiadas y del proyecto. Asimismo, consideró los asentamientos, usos,
costumbres y zonas de tránsito y movilidad susceptibles de afectación por parte del
proyecto. Para el efecto, tuvo en cuenta las bases de datos institucionales y realizó
visitas de verificación en campo. Respecto de estas últimas, manifestó que su
desarrollo estuvo enmarcado en el concepto de afectación directa reiterado por la
Corte Constitucional en varias oportunidades. En ese proceso encontró que el
Consejo Comunitario no sería afectado directamente por el proyecto. Por tal razón,
no lo incluyó en la certificación. Concluyó que la entidad no vulneró el derecho a la
consulta previa de la comunidad.

Respecto de las pretensiones de la comunidad, advirtió que para inscribir a


COCONEBO en las bases de datos de la DACNARP es necesario que el Consejo
Comunitario cumpla con los requisitos del artículo 2.5.1.5.2 del Decreto 1640 de

14
Ídem. Folio 129.
7

2020. Por esa razón, en su criterio, el juez no debería acceder a esa pretensión hasta
que la comunidad no allegue los documentos correspondientes. Adicionalmente,
aseguró que la entidad cuenta con las Directivas Presidenciales N°10 de 2013 y
N°08 de 2020 para determinar si existen o no comunidades en el área de influencia
de un proyecto, obra o actividad. En ese sentido, no es necesario establecer
protocolos adicionales para determinar si existen comunidades afrodescendientes
en el área de influencia de un determinado proyecto. Finalmente, señaló que las
certificaciones sobre presencia o no de comunidades étnicas son actos
administrativos expedidos como respuesta a las solicitudes presentadas por las
empresas en ejercicio del derecho fundamental de petición. De manera que, esas
decisiones solo deben notificarse a quien las solicita y no a las comunidades
ubicadas en los territorios. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la
acción de tutela porque la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales
invocados.

Para fundamentar sus afirmaciones, remitió copia de: (i) el concepto geográfico y
cartográfico del 8 de marzo de 201915; (i) la Directiva Presidencial N°08 de 202016;
(ii) el oficio 2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020, por medio del cual el
Subdirector Técnico de Consulta Previa (E) le informó al GEB que no debía
adelantar el proceso de consulta previa con COCONEBO17; y, (iii) la Certificación
N°0563 de 201918.

Sentencia de primera instancia

El 15 de febrero de 2021, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento


de Valledupar19 consideró que la empresa demandada adelanta el trámite de
consulta previa en los términos establecidos por el ordenamiento. Adicionalmente,
precisó que el Ministerio del Interior realizó todas las gestiones para identificar las
comunidades que resultarían afectadas con el desarrollo del proyecto. En ese
proceso, la autoridad nacional en materia de consulta previa estableció que el
Consejo Comunitario no estaba en el área de influencia del proyecto. En todo caso,
la comunidad no desvirtuó la situación. Por esa razón, concluyó que no existe una
vulneración de derechos.

Igualmente, consideró que no era posible suspender el trámite de la licencia


ambiental. En su criterio, esa orden no procede porque no encontró vulneración
alguna del derecho a la consulta previa. Por otra parte, señaló que las demás
pretensiones están relacionadas con procedimientos que ya existen. En
consecuencia, ordenó “[d]enegar el amparo deprecado por no hallar vulneración
a los derechos fundamentales invocados por el accionante Flower Arias Rivera
como representante legal del Consejo Comunitario COCONEBO”20.

15
Anexo 3 Concepto geográfico y cartográfico del 8 de marzo de 2019. Ídem. Folios 210 a 217.
16
Directiva Presidencial 08 de 2020, “Guía para la realización de consulta previa”. Ídem. Folios 218 a 222.
17
Oficio 2020-15031-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. Ídem. Folios 223 a 225.
18
Certificación Número 0563 de 17 de octubre de 2019, “sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las
zonas de proyectos, obras o actividades a realizarse”. Ídem. Folios 226 a 266.
19
Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Valledupar. Sentencia del 15 de febrero de 2021.
Radicado 20-001.31.09-001-2021-00007-00. Ídem. Folios 267 a 279.
20
Ídem. Folio 279.
8

Impugnación

El representante del Consejo Comunitario impugnó la decisión de primera


instancia. Señaló que aportó todas las pruebas necesarias para demostrar tanto la
existencia de la comunidad, como su presencia dentro del área de influencia del
proyecto UPME-STR13-2015. Adicionalmente, advirtió que ninguna de las
entidades demandadas controvirtió los elementos aportados. Por el contrario, la
empresa ratificó que Boquerón está dentro del área de influencia del proyecto y que
allí está ubicada una comunidad negra. En consecuencia, la juez de instancia
cometió un error al asegurar que no hay elementos para demostrar la presencia de
la comunidad en el área de influencia del proyecto.

Por otra parte, aseguró que la certificación de presencia o no de comunidades


étnicas proferida por el Ministerio del Interior puede tener errores. En especial,
porque la autoridad nacional de consulta previa no cuenta con protocolos
apropiados para identificar a las comunidades negras ubicadas fuera de la cuenca
del pacífico. A su juicio, la actuación de la juez de instancia perpetúa la
vulneración de los derechos de la comunidad. Manifestó que la decisión mantiene
invisibilizada la discriminación étnica y racial propiciada por las demandadas.
Asimismo, impide que la comunidad conozca las particularidades del proyecto y
participe de las decisiones para evitar las posibles afectaciones directas a la
comunidad. En consecuencia, ratificó las pretensiones planteadas inicialmente en la
demanda.

Mediante Auto del 24 de febrero de 2021, el Juzgado Primero Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de Valledupar concedió el recurso de apelación en el
efecto devolutivo.

Sentencia de segunda instancia

El 4 de junio de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar 21


consideró que la inconformidad del demandante está relacionada con el acto
administrativo N°0563 del 17 de octubre de 2019, dentro del cual no está registrado
el Consejo Comunitario demandante como comunidad étnica afectada por el
proyecto UPME – STR13- 2015. A su juicio, el accionante cuenta con la
posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Incluso,
puede solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto
administrativo. Además, advirtió que el Consejo Comunitario no acreditó la
existencia de una situación apremiante que comprometiera sus derechos
fundamentales. Por lo tanto, la acción de tutela resulta improcedente por falta
de subsidiariedad.

También, advirtió que la comunidad no aportó el registro o prueba sumaria que


demostrara que el Consejo Comunitario está incluido en el registro de la

21
Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar. Sentencia del 4 de junio de 2021. Radicado 20-001-31-09-001-
2021-00007-01. M.P. Edwar Enrique Martínez Pérez. Ídem. Folios 295 a 314.
9

DACNARP del Ministerio del Interior. En ese sentido, consideró que COCONEBO
debió acudir a la Dirección de Consulta Previa para presentar sus inconformidades
antes de proponer la acción de tutela de la referencia. En su criterio, conceder el
amparo a una comunidad que no cuenta con el reconocimiento del Ministerio del
Interior puede vulnerar el derecho a la igualdad de los grupos étnicos reconocidos
en el acto administrativo proferido por la autoridad nacional de consulta previa. En
consecuencia, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia que, en su
criterio, “denegó por improcedente el amparo deprecado por el Accionante Flower
Arias Rivera en su condición de representante legal del Consejo Comunitario
Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO”.

Actuaciones en sede de revisión

Intervención del Ministerio del Interior previa al decreto probatorio

El 14 de marzo de 2021, la Asesora Jurídica del Ministerio del Interior reiteró los
argumentos expuestos en sus respuestas a la acción de tutela en sede de instancia.
En ese sentido, reafirmó que la Dirección de Consulta Previa analizó los contextos
geográficos y cartográficos de las comunidades étnicas estudiadas, así como del
proyecto. Precisó que en su análisis tuvo en cuenta los asentamientos, usos,
costumbres, zonas de tránsito y de movilidad para identificar las comunidades que
resultarían afectadas con el proyecto. En todo caso, no advirtió afectación directa
en la comunidad de COCONEBO22. Además, expuso que el consejo comunitario
no demostró la posible afectación de sus derechos fundamentales.

Asimismo, indicó que la comunidad debe allegar los documentos exigidos en la


legislación para ser incluida en el Registro Público de Consejos Comunitarios. Sin
embargo, no lo ha hecho. Por otra parte, manifestó que la DANCP cuenta con
protocolos para identificar a las comunidades afectadas por los proyectos u obras
de interés económico. Con todo, no los allegó al proceso. Además, precisó que el
acto administrativo de certificación de presencia o no de comunidades étnicas solo
debe notificarse a quien solicitó el documento. En ese sentido, concluyó que los
derechos del colectivo étnico no fueron vulnerados. Por esa razón, solicitó
confirmar el fallo de segunda instancia.

Decreto oficioso de pruebas

Mediante el Auto del 24 de marzo de 202123, la Magistrada Sustanciadora solicitó


a la comunidad accionante, a las distintas autoridades involucradas y a varios
expertos, información para recaudar elementos de juicio adicionales sobre el asunto
de la referencia. Tales requerimientos tuvieron como propósito precisar: (i) la
ubicación de la comunidad; (ii) el área de influencia del proyecto “UPME-STR13-
2015 construcción de la subestación La Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso
La Loma La Jagua a 110 kv asociadas”; (iii) el procedimiento que adelantó la
Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior para expedir la
22
Folio 12.
23
La Secretaría General de esta Corporación comunicó el auto de pruebas mencionado el 4 de abril de 2022,
mediante oficio OPT-A-164-22.
10

certificación 0563 de 2019; (iv) el reconocimiento de COCONEBO como una


comunidad étnica; y, (v) las afectaciones que el desarrollo del proyecto
mencionado represente para el demandante; entre otros asuntos24. Las partes y
algunas de las entidades públicas y privadas respondieron al decreto probatorio25.

Intervención del Consejo Comunitario COCONEBO

El despacho sustanciador solicitó a la comunidad accionante resolver un


cuestionario sobre la situación de la comunidad y la posible afectación que el
proyecto podría generarle. Asimismo, ofició a la Defensoría Delegada para Grupos
Étnicos para que apoyara el proceso de respuesta. El 7 de abril de 2022, sin la
colaboración de la Defensoría, el Consejo Comunitario COCONEBO indicó lo
siguiente:

Creación del Consejo Comunitario. El grupo étnico señaló que “el corregimiento
de Boquerón está compuesto por un pueblo negro y otro de parcialidad mestiza”26.
Advirtió que la lucha de la comunidad fue evidente a partir de un proceso de
reasentamiento ordenado en las Resoluciones 0990 y 1525 del año 2010, proferidas
por el Ministerio de Ambiente, en el marco de la actividad extractivista a gran
escala ejecutada por DRUMMOND LTDA, PRODECCO y COLOMBIAN
NATURAL RESOURCES. Esa decisión de reasentamiento tampoco fue consultada
con la comunidad accionante. Por esa razón, COCONEBO interpuso una acción de
tutela para obtener la protección de su derecho fundamental a la consulta previa. En

24
En esta ocasión, la Sala advirtió que, de un lado, el trámite secretarial del Auto del 24 de marzo de 2022, que
decretó pruebas de oficio tardó 7 días hábiles. Esa situación impidió adelantar la etapa probatoria dentro de los
términos ordinarios previstos para emitir una decisión de mérito. Y, del otro, esa providencia contenía dos núcleos
temáticos de interrogantes que pretendían recopilar información técnica sobre las características étnicas de la
comunidad demandante y los posibles impactos que le puede generar el proyecto “UPME-STR13-2015 construcción
de la subestación La Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso La Loma La Jagua a 110 kv asociadas”. Eso
significaba que, la evaluación de las pruebas que reciba el despacho requería una valoración detallada y de alta
complejidad para la expedición del pronunciamiento de fondo. En consecuencia, mediante Auto del 21 de abril de
2022, decidió suspender los términos fallar el presente asunto, por un término de ocho días hábiles contados a partir
de esa fecha para garantizar que: (i) las entidades oficiadas puedan allegar oportunamente las pruebas requeridas; (ii)
las partes e intervinientes tengan la posibilidad de pronunciarse sobre ellas; y, (iii) el despacho sustanciador pueda
valorar en debida forma todos los elementos de juicio necesarios para proferir el fallo. Esa decisión fue comunicada
y cumplida con Oficio Constancia del 26 de abril de 2022.
Y, en la segunda oportunidad, la Sala evidenció que el auto de requerimiento probatorio del 26 de abril de 2022, fue
comunicado el 2 de mayo siguiente. De manera que, La tardanza en el trámite secretarial de esa decisión impidió
culminar la etapa probatoria durante el tiempo de suspensión previsto inicialmente en el Auto del 21 de abril de
2022. Por esa razón, la Sala suspendió una vez más los términos dentro del proceso de la referencia durante diez días
hábiles contados desde la expedición de la decisión, a través del Auto del 3 de mayo de 2022. Lo anterior, con el fin
de garantizar que: (i) las entidades pudieran allegar oportunamente la información solicitada, esto es, durante el
término otorgado en el auto de requerimiento; (ii) las partes e intervinientes tuvieran la posibilidad de pronunciarse
sobre aquellas; y, (iii) el despacho sustanciador valorara en debida forma todos los elementos de juicio necesarios
para proferir el fallo.
25
El despacho sustanciador recibió oficios de las Universidades de los Andes, de Antioquía y Distrital Francisco de
Caldas. Estas entidades informaron a la Corte que no contaban con el personal, con la capacidad técnica o con ambas
para responder al cuestionario remitido por la Corte. En expediente digital. Documentos: “RESPUESTA sachica
corte constitucional abril22 (002) (part 1) – firmado.pdf”; “0114_Respuesta Decreto oficioso de pruebas Corte
Constitucional Expediente T-8.518.542. Oficio No. OPTA1642022.pdf”; y, “Oficio sala sexta[19402].pdf”. // Por
otra parte, el 21 de abril de 2022, el despacho recibió la intervención de la Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones -ANDESCO-. Esa organización precisó que no tiene competencia para emitir
un informe o concepto técnico sobre el impacto del proyecto a la comunidad accionante. Intervención de
ANDESCO. En expediente digital. Documento: “P75 INTERVENCIÓN REVISIÓN TUTELA COCONEBO (1).pdf”.
Folios 1 a 6.
26
Página 2.
11

sentencia de 9 de junio de 2021, el Tribunal del Cesar consideró que la verificación


sobre presencia o no de comunidades étnicas en determinada zona no puede ser un
asunto formal. En consecuencia, amparó los derechos del colectivo étnico27.

En cuanto a su formación, aseguró que la Asociación ACONDEBO y el Consejo


Comunitario COCONEBO corresponden a una misma comunidad étnica. Explicó
que, en el 2008, las familias del Boquerón que se autoreconocen como
descendientes afros hicieron un primer esfuerzo organizativo, a partir del cual
crearon la Asociación ACONDEBO28. Sin embargo, ese modelo de agrupación no
les permitió ejercer sus derechos como colectivo, entre ellos la consulta previa29.
Por esa razón, decidieron constituir el Consejo Comunitario Casimiro Meza
Mendoza en el 201230 y disolver la asociación conformada previamente.
27
La comunidad demandante resaltó que, frente a esos proyectos mineros, interpuso una acción de tutela que fue
conocida en segunda instancia por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal del Cesar (Sentencia No. 2020/146 del
9 de junio de 2021). En su intervención, citó en extenso la decisión de esa autoridad judicial. Lo anterior, con el fin
de destacar que esa sentencia reconoció que los actos administrativos proferidos por la Dirección de Consulta Previa
del Ministerio del Interior tienen reparos en relación con la certificación de “no presencia de comunidades étnicas”.
En ese sentido, el Tribunal precisó que la verificación de existencia o no de comunidades en determinada zona no
puede limitarse a un asunto meramente formal. Por el contrario, deben utilizarse todos los recursos necesarios para
verificar la existencia o no de las comunidades en la zona que tengan derecho a la consulta previa. // Esa providencia
judicial también advirtió que, antes de la creación del Consejo Comunitario COCONEBO, sus integrantes habían
conformado una asociación mediante Resolución N° 951 del 30 de mayo de 2012. En cuanto al reconocimiento de la
comunidad étnica, el tribunal señaló que: “Así mismo, no hay duda de que COCONEBO ha realizado acciones
tendientes a obtener su reconocimiento ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas,
Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, y si bien, de conformidad con el pronunciamiento emitido el 15
de febrero de 2019 por esa cartera ministerial, en el que indica que por ser un Consejo comunitario registrado ante
la Alcaldía Municipal, se convierte en un sujeto de consulta previa, también lo es que de conformidad con la
Resolución 000082 del 19 de octubre de 2011 una vez se verifique la presencia de grupos étnicos, y estos informen a
ese Ministerio podrán solicitar el inicio de la consulta previa, petición que claramente ha sido elevada por
COCONEBO sin obtener respuesta positiva, desconociendo que el proceso de planificación del reasentamiento aún
se encuentra en curso y en el mismo está llamado a intervenir pero con enfoque diferencial, esto es, en los términos
contemplados para una comunidad étnica de conformidad con el Decreto 1320 de 1998. // De conformidad con lo
expuesto, se advierte una vulneración al derecho a la participación de COCONEBO, por cuanto a pesar de estar
reconocido como Consejo Comunitario asentado en el Boquerón, lugar donde se está realizando el proceso de
reasentamiento, no se constata que los derechos que le asisten en su condición de comunidad étnica a participar en
dicho proceso le hayan sido reconocidos, por lo que es menester ordenar a la Dirección de Asuntos de Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior realice el acompañamiento necesario
para obtener efectivamente el reconocimiento del Consejo Comunitario en el referido proceso que se encuentra en
curso y el ejercicio de su derecho a la participación en los términos previstos en la normatividad vigente, tal como
lo señaló en la Resolución 000082 del 19 de octubre de 2011”. Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Valledupar. Sentencia de tutela en segunda instancia del 9 de junio de 2021. Radicado 20-
178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde
Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146 COCONEBO.pdf”. Folio 38.
28
Certificación de existencia de una Asociación de Derecho Privado, sin ánimo de lucro, denominada Asociación de
Comunidades Negras de Boquerón – ACONDEBO -. Expedida el 3 de mayo de 2010, por el Municipio de La Jagua
de Ibirico. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folio 66.
29
“Es decir, ACONDEBO, asociación que nació en el año 2008 fue el resultado de un intento de organización que
de familias que se autorreconocen (SIC) como descendientes de Afros, y con la cual, sin conocimiento pleno de lo
que concierne a garantías de sus derechos, destinaron esfuerzos para avanzar en temas étnico-territoriales. Sin
embargo, con la ola de desagravios que llegó con el fallido proceso de reasentamiento para el corregimiento del
Boqueron, ese grupo de familias asociadas analizó que una de las salvaguardas que debía imperar en todo cuanto
impactara directa o indirectamente en el territorio físico y espiritual: El Consentimiento Previo, Libre e Informado y
la Consulta Previa, Libre e Informada - estaba siendo desconocida, motivo por el cual se dispusieron a buscar
asesoría ante el Ministerio del Interior. // Dentro de los acercamientos que se tuvo para esa época con esta cartera,
se les indicó que se debían conformar en un Consejo Comunitario a fin de lograr que toda garantía tomara parte
dentro de la consulta previa, libre e informada. Es asi (sic) como el 23 de Junio del año 2012 nace el Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO”. Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico.
Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 3.
30
El Consejo Comunitario de Negritudes del Corregimiento del Boquerón – Cesar Casimiro Meza Mendoza –
COCONEBO – fue conformado mediante Acta de Constitución N°001 del 23 de junio de 2012. En expediente
digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 70 y 87.
12

Ahora bien, respecto del reconocimiento de la UARIV a la “comunidad Afro del


Boquerón” como víctima colectiva étnica y no del Consejo Comunitario
COCONEBO específicamente, indicó que la comunidad negra ubicada en el
Boquerón, en general, fue víctima de delitos de lesa humanidad 31. En ese sentido,
los representantes de COCONEBO decidieron promover el reconocimiento de los
derechos de toda la comunidad negra ubicada en el Boquerón, sin importar si
pertenecían o no al Consejo Comunitario. En consecuencia, mediante Resolución
N°2016-121766 del 1 de julio de 2016 FSC-HL00000050632, la Directora Técnica
de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas de la UARIV decidió incluir a la Comunidad
Afro de Boquerón en el Registro Único de Víctimas.

En este punto, manifestó que el proceso organizativo de la comunidad accionante


debe valorarse como un asunto en construcción. Al respecto, señaló que: “su
proceso organizativo debe valorarse en perspectiva, no como una realidad
completamente terminada toda vez que está en construcción, relentizada (sic) por
el sinnumero (sic) de omisiones y abandono de las instituciones que deben garantía
a nuestra comunidad étnica. Luego entonces, todas las situaciones que ha vivido la
sociedad Boqueronera, tanto en el marco del proceso de reasentamiento, como por
las diversas acciones con daño de terceros privados, incluso en escenarios del
ejecutivo, ha implicado ruptura de tejido social que enrostra que, aun cuando la
gran mayoría de Boqueroneros se autoreconocen negros, no es menos cierto que
no se quieran organizar en el único concejo (sic) comunitario que existe en el
corregimiento. Ello es el resultado de más de 12 años de intervención abrupta y
desmedida de las empresas minero/energiticas (sic) en el corregimiento, y de la
omisión del Estado Colombiano para responder las garantías de un pueblo al que
le saquearon, acabaron su territorio y dividieron su tejido social”33.

Inclusión de la Comunidad en el Registro Público Único Nacional de Consejos


Comunitarios, formas y expresiones organizativas y organizaciones de base de
las autoridades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Por otra parte, la
comunidad accionante afirmó que adelantó varias gestiones ante la DACNARP del
Ministerio del Interior para lograr su inclusión en el Registro Público Único
Nacional de Consejos Comunitarios, formas y expresiones organizativas y
organizaciones de base de las autoridades negras, afrocolombianas, raizales y

Adicionalmente, está registrado como tal en el folio 3 del libro de Registro de Asociaciones, Organizaciones,
Consejos Comunitarios y Cooperativas del Municipio de la Jagua de Ibirico. Así consta en las certificaciones de
existencia proferidas el 6 de agosto de 2012 y el 10 de enero de 2017, por el secretario de Gobierno del Municipio de
La Jagua de Ibirico correspondiente. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios
68 y 69.
31
Según la comunidad: “[l]os distintos matices de la guerra que ha golpeado al individuo y al colectivo se traduce
en secuestros, desapariciones, homicidios, desplazamientos forzados y amenazas. No obstante, la guerra en
Boquerón, más que armamentista o del uso del fusil, tuvo la peculiaridad de estar estrictamente relacionada con la
actividad minera que se ejecuta en todo el corredor minero del departamento del Cesar. Es así como actualmente se
insistirá ante la JEP del llamado a DRUMMOND y a PRODECCO por presunta financiación al paramilitarismo”.
Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 6.
32
En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 88 y 93.
33
Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 7.
13

palenqueras. Sobre los primeros acercamientos al trámite, anexó copia de una


petición remitida el 10 de octubre de 2011, por el Defensor Delegado para asuntos
Indígenas y Minorías Étnicas para ese momento. En esa oportunidad, dicho
funcionario le solicitó a la entonces Viceministra para la Participación e Igualdad
de Derechos del Ministerio del Interior información sobre las actuaciones
adelantadas por esa cartera ministerial para garantizar la consulta previa de la
comunidad negra del Corregimiento de Boquerón en La Jagua de Ibirico. En
particular, sobre el proceso de reasentamiento ordenado por el Ministerio de
Ambiente mediante Resolución 0970 del 20 de mayo de 201034.

Por otra parte, aseguró que, el 24 de agosto de 2016, en el marco del Plan de
Acción del Reasentamiento (en adelante, PAR), acordó con las tres empresas
mineras35 y con la autoridad ambiental adelantar un censo con enfoque étnico para
visibilizar a las personas que se autoreconocieran como negras. Sin embargo, ese
trámite tardó más de tres años y no garantizó el enfoque étnico diferencial
concertado36.

Luego, afirmó que el 24 de julio de 2017, la Defensoría del Pueblo: (i) exhortó al
Ministerio del Interior para que se vinculara al proceso de concertación y
formulación del PAR de la comunidad de Boquerón; y, (ii) solicitó adelantar un
estudio etnológico en ese corregimiento con el fin de establecer la cantidad de
familias que pertenecen al Consejo Comunitario Casimiro Mendoza
COCONEBO37. Según la comunidad, el Director de Consulta Previa del Ministerio

34
En ese documento, señaló: “teniendo en cuenta que se está iniciando la primera etapa con miras al
reasentamiento y que existe una comunidad negra en el Corregimiento de Boquerón, en la Jagua de Ibirico, de
manera atenta, le solicito nos informe sobre las actuaciones adelantadas por su despacho para efecto del
cumplimiento de la consulta previa, atendiendo lo establecido en las normas internacionales y nacionales, así como
los señalado por la Honorable Corte Constitucional, entre otras, en la Sentencia C-461 de 2008 […]”. Oficio
N°4080-0868 del 10 de octubre de 2010, suscrito por el Defensor Delegado para asuntos Indígenas y Minorías
Étnicas. En expediente digital. Documento: “ANEXO 5.2 TUTELA DP DEFENSORÍA NAL (2011) Solicitud de
información a DCP, sobre consulta previa a Boquerón 10 de octubre de 2011.pdf”. Folios 1 y 2.
35
Drummond, PRODECO y CNR.
36
El operador encargado de realizar el censo, junto con las empresas involucradas en el proyecto minero
(Drummond, PRODECO y CNR), adquirieron el compromiso de realizar un censo con enfoque étnico diferencial en
atención a las características históricas y culturales de la comunidad accionante. Así consta en el Acta de la reunión
adelantada entre: (i) COCONEBO; y, (ii) la Interventoría – ERM -, el Equipo Técnico de las Empresas, Socya, la
Drummond, el CNR. PRODECO, y la ANLA. En expediente digital. Documento: “ANEXO 1 CORTE C.pdf”. Folios
1 a 9.
37
En esa oportunidad, la Defensoría del Pueblo señaló que: “dentro del procedimiento especifico de la comunidad
de Boquerón, población asentada en el corregimiento La Jagua de Ibirico de ese departamento se esta llevando a
cabo, los últimos miércoles de cada mes, los comités de concertación entre empresas mineras y la comunidad, con el
fin de consolidar una estrategia metodológica para iniciar la etapa 0 del Plan de Acción para el Reasentamiento de
Boquerón, PAR, […] es, censo y levantamiento de inventario de bienes, a efectos de elaborar el diagnóstico de la
caracterización de la población. // Sin embargo, la diversidad de la población de Boquerón ha hecho especialmente
complejo el avance del proceso de formulación del PAR, pues algunas de estas familias con campesinas mestizas,
otras han llegado recientemente a la comunidad para vincularse laboralmente con mineras y otras se
autodenominan negras y hacen parte del Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO -, autoridad
representativa así reconocida por la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía de la Jagua de Ibirico, mediante
certificado expedido el 1 de julio de 2016. // Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional, en los Autos 005 de 2009
y 373 de 2016, menciona a la población de la Jagua de Ibirico como uno de los “casos emblemáticos” que “reflejan
la crisis humanitaria que enfrenta la población afrocolombiana, respecto de los cuales es preciso adoptar un plan
específico de prevención, protección y atención como población víctima de desplazamiento y en el marco de los
procesos de “retornos y reubicaciones” que deben adelantarse en cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004”.
Oficio suscrito por el entonces Vicedefensor del Pueblo en ejercicio de funciones de Defensor del Pueblo, dirigido a
quienes ejercían las funciones de Ministro del Interior; Director de Asuntos para Comunidades Negras,
14

del Interior respondió esa petición mediante oficio el 6 de noviembre de 2019.


Aquel, señaló que no era necesario hacer una visita de verificación en terreno
porque el origen histórico de la comunidad y su registro en el municipio de La
Jagua de Ibirico eran suficientes para el reconocimiento de la comunidad como
sujeto étnico colectivo. En ese sentido, advirtió, de un lado, que COCONEBO es un
sujeto de consulta previa por estar registrado como consejo comunitario en el
registro de la Alcaldía Municipal correspondiente y, del otro, la consulta previa a
las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, susceptibles de
ser afectadas por un proyecto prevalece incluso en los casos en que no están
conformadas como consejos comunitarios38. La comunidad adujo que la nueva
postura del Ministerio ocurrió luego de varias vulneraciones de su derecho a la
consulta previa y tiene sustento en un concepto emitido por el ICANH en el 201939.

Finalmente, expuso que para lograr su reconocimiento como grupo étnico interpuso
una acción de tutela en el mes de diciembre de 2020. En esa oportunidad, la Sala
Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar
reconoció que el Consejo Comunitario COCONEBO ha realizado varias gestiones,

Afrocolombianas, Raizales y Palenquera; y, Director de Consulta Previa (E). En expediente digital. Documento:
“ANEXO 3 DEFENSORIA DEL PUEBLO.pdf”. Folios 1 y 2.
38
Según la comunidad, la respuesta de la entonces Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, mediante
oficio OFI19-49390-DECP-2500 del 6 de mayo de 2019, afirmó lo siguiente: “No es necesario por parte de la
Dirección de Consulta Previa recurrir a una visita de verificación en terreno para determinar las condiciones de
sujeto étnicos de las familias registradas en el consejo. Se sobrepone su origen histórico reconocido por el registro
ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, la cual se legitima con la expedición de una resolución y de quien deberán
enviar copia del acta inscrita al Gobernador del Cesar y a la Dirección de Asuntos para las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales Palenqueras del Ministerio del Interior, para lo de su conocimiento fines pertinentes. //
Legitimado ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico el "Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza
COCONEBO" a través de una resolución expedida por la misma, su reconocimiento de sujeto étnico colectivo
territorialmente lo da la institución encargada para establecer dicho trámite, quien en su momento era el INCORA,
posteriormente el INCODER y en la actualidad la Agencia Nacional de Tierra (ANT)... cabe señalar aquí, como se
evidencia en la Sentencia T-256/15, que no necesariamente para el restablecimiento de derecho de un sujeto
colectivo debe estar en firme la resolución por parte de la ANT, sino que con la simple resolución expedida por la
Alcaldía se puede dar su reconocimiento como sujeto colectivo y a la consulta. // Por ser un Consejo Comunitario
registrado ante la Alcaldía Municipal, se convierte en un sujeto de consulta previa, y sin ser un consejo comunitario,
también prevalece la consulta previa donde haya presencia de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, susceptible de ser afectadas”. Aunque la intervención anunció la remisión de una copia del documento,
aquel no fue anexado a la respuesta. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folios 9 y 10.
Por otra parte, en el expediente del proceso, está el oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020.
Respecto del oficio referido previamente por la comunidad, este documento establece que: “esta Autoridad no
cuenta con la competencia para declarar la existencia de una comunidad. En dicho documento, esta Autoridad dio
respuesta a la al doctor Jaime Alberto Escurecía De La Espriella, en calidad de Defensor Delegado para los
Grupos Étnicos de la Defensor del Pueblo, quien solicitó "realización de un estudio con parámetros metodológicos
claros para que el Ministerio de/Interior pueda pronunciarse de fondo frente a la solicitud de la Defensoría del
Pueblo". Bajo las competencias de esta entidad se le informó al doctor Escrucería lo siguiente: "En tal sentido esta
Dirección se permite informarle que el inicio de los procesos de consulta previa se da a solicitud del interesado, es
decir el ejecutor el proyecto, obra o activad. Así las cosas, esta dirección tendrá en cuenta los informes antes
mencionados para poder emitir conceptos de presencia de comunidades étnicas. Sin embargo una vez revisado
bases de datos, y el Sistema de Información y Gestión para la Gobernabilidad Democrática — SIGOB, así como el
archivo de la Dirección de Consulta Previa, no se evidenció que a la fecha se hayan solicitado certificaciones o
consulta previas por parte de las empresas Drummond Ltda, C. I. Prodeco S.A., Compañía de Carbones del Cesar
S.A., hoy Sociedad Colombian Natural Resources I S.A.S. y Emcarbon S.A., hoy Vale Coal Colombian Ida sucursal
Colombia para la reubicación de la comunidad". // De la anterior información se evidencia que esta Autoridad en
ningún momento ha reconocido la calidad de sujeto colectivo a ninguna comunidad, máxime cuando ello saldría de
las competencias de esta entidad”. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folio
224.
39
Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO
DE LA CC”. Folio 10.
15

con el apoyo de la Defensoría del Pueblo, para lograr su reconocimiento ante el


Ministerio del Interior. En todo caso, ello no ha ocurrido. Por esa razón, el Tribunal
le ordenó a la DACNARP del Ministerio del Interior que acompañe a la
Comunidad en el proceso de reconocimiento para que pueda ejercer su derecho a la
participación en el contexto del plan de reasentamiento no voluntario40.

Ubicación y caracterización de COCONEBO. En cuanto al lugar de asentamiento


del Consejo Comunitario, la intervención señaló que la comunidad está localizada
en el Corregimiento del Boquerón. Con fundamento en el Certificado PDM-0303
del 3 de agosto de 2021, explica que ese Corregimiento está ubicado al noreste del
municipio de la Jagua de Ibirico (Cesar). Asimismo, aseguró que tiene una
extensión de 16.007 hectáreas y está conformado por las veredas Boquerón, Caño
Adentro y el Prado de la zona rural del mencionado municipio. Adicionalmente,
informó que la descripción de los límites de esa área rural se encuentra en el
Acuerdo N°011 del 11 de abril de 201641. Para justificar su respuesta, allegaron dos
imágenes sobre la cartografía de su ubicación42.

Por otra parte, la comunidad explicó que ha habitado esa región desde 1889 y 1890.
Expuso que, según la tradición oral de los habitantes de la región, el Corregimiento
de Boquerón fue fundado a finales del Siglo XIX e inicios del XX por
afrodescendientes43. Algunos de ellos provenían del municipio de Becerril del
Campo, quienes eran oriundos de palenques creados por antiguos esclavos de
Cartagena. Otros eran esclavos traídos a la región para trabajar en grandes
plantaciones, quienes huían de la guerra de los mil días. Según la COCONEBO, esa
zona “sirvió como refugio de los esclavos sometidos a la barbarie y el
confinamiento”44. Señaló que, en medio de su lucha por obtener la libertad, estas

40
“En consecuencia, se ordena a la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior que dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente proveído
inicie el proceso de acompañamiento necesario para obtener efectivamente el reconocimiento del Consejo
Comunitario COCONEBO en el proceso de reasentamiento que se encuentra en curso y el ejercicio de su derecho a
la participación en los términos del Decreto 1320 de 1998”. Numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia
de tutela en segunda instancia del 9 de junio de 2021, proferida por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Radicado 20-178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos
González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146
COCONEBO.pdf”. Folios 44 y 45.
41
“LIMITE CORREGIMIENTO DE BOQUERÓN. PARÁGRAFO PRIMERO. DESCRIPCIÓN LÍMITE ÁREA
RURAL: Partiendo en el extremo occidente en el límite con el municipio de Chiriguaná se toma por el límite hacia el
norte y luego hacia el occidente hasta llegar a la región de plan bonito en límite con el municipio de El Paso Cesar
se continua por el límite municipal hacia el norte hasta llegar al rio calentura donde se toma por este hacia el norte
y el occidente hasta llegar al rio Tucuy en límite con el municipio de Becerril donde se toma por este hacia oriente
hasta llegar a la vía que va de la cabecera municipal al rio Tucuy se toma por esta hacia el sur hasta llegar a la vía
que va al occidente hacia la región de la fortuna hasta llegar al rio caño adentro donde se toma por el predial hasta
llegar a la región de la herradura y se toma por el predial y vía hasta llegar a la región de caño adentro y al arroyo
caño adentro se toma agua arriba bordeando el límite del área rural hacia el sur y occidente hasta llegar al caño La
Manuela hasta la vía que va hacia el sur hasta llegar a la región de las peñas hasta llegar al río san Antonio donde
se toma por este hacia el occidente hasta llegar al límite con el municipio de Chiriguaná o punto inicial”. Acuerdo
N° 011 del 11 de abril de 2016 “Por el cual se adopta la revisión de ajuste y modificación del acuerdo municipal 09
del 23 de junio de 2000, y se propone el ordenamiento del corto mediano y largo plazo del Plan Básico de
Ordenamiento PBOT de la Jagua de Ibirico”. Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento
Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 19.
42
Ídem. Folios 16 y 17.
43
Según la Comunidad, sus “fundadores fueron Ramón Rivera y su esposa Paula Josefa Vega, Pantaleón Mendoza y
su esposa Antonia Meza, Gertrudis Molina, Aleja Amaya, Melchor Ustariz y su esposa Ana Navarro, a los que luego
se sumaron habitantes de la región, configurando una realidad sociológica y cultural específica”. Ídem. Folio 19.
44
Ídem. Folio 18.
16

personas huían a ese lugar también conocido como “la mata del escondido” porque
era un lugar boscoso, cerca de los ríos, en el que podían conseguir alimentos.
Quienes llegaban allí, empezaban a vivir en libertad y disfrutaban de las sábanas
comunales. Su lema era “que era de TODOS y para TODO”, esto es, con esencia
colectiva”45.

El Consejo Comunitario manifestó que ha permanecido en ese lugar de manera


continua. Con fundamento en el Decreto 1745 de 200546, argumentó que
COCONEBO es una comunidad negra, en tanto, está conformada por un grupo de
familias de ascendencia afrocolombiana. En ese sentido, advirtió que una cantidad
importante de miembros de la comunidad son descendientes de los fundadores y
han habitado el corregimiento casi toda su vida47. De manera que la composición
del Consejo Comunitario no había variado drásticamente hasta el reasentamiento
no voluntario del 201048. A pesar de lo anterior, COCONEBO explicó que las
autoridades involucradas no han ejecutado la orden de reasentamiento expedida por
el Ministerio de Ambiente49.

Adicionalmente, la comunidad manifestó que sus miembros: (i) tienen una cultura
propia; (ii) comparten una historia; y, (iii) tienen tradiciones y costumbres propias
dentro de la relación campo-poblado. Al respecto, precisó que la comunidad habita
45
Ídem.
46
El artículo 3° del Decreto 1745 de 2005, retoma lo dispuesto en el artículo 2.5 de la Ley 70 de 1993, según el cual,
“[c]omunidad Negra es el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia,
comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que
revelan y conservan conciencia e identidad que las distinguen de otros grupos étnicos”.
47
Resaltó que los apellidos de los pobladores son los mismos de los fundadores Rivera, Mendoza, Molina, Amaya,
Meza, Ustariz. Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 20.
48
Al respecto, la comunidad manifestó que el desarrollo de actividades mineras modificó sustancialmente la
economía de la zona. Esto, a su vez, conllevó a una serie de impactos y transformaciones en la población del
Boquerón. Precisó que el Plan Municipal de Desarrollo 2012-2015 estableció lo siguiente: “El 35,52% de la
población del municipio se incluye en la categoría de población afrodescendiente, esto identifica alrededor de 7.379
individuos, y del total de la población en edad productiva, el 35,3% de ellos pertenecen a esta población (3.824
personas) 2 // Panorama de la situación de las poblaciones afro descendientes en la Jagua de Ibirico // En lo que se
refiere a desplazamiento forzado de miembros de comunidades afrodescendientes, entre los años 2004 y 2008, se
registraron en el municipio de La Jagua de Ibirico, 3.545 personas en desplazamiento, de las cuales 324 (9%) se
reconocieron como afrocolombianas, de acuerdo con el Registro Único de Población Desplazada – RUPD.// Los
representantes legales de organizaciones de comunidades negras presentes en el municipio, manifiestan su
preocupación por la problemática ambiental que genera la explotación del carbón y que afecta con mayor
incidencia a la población asentada en los corregimientos de Boquerón, La Victoria de San Isidro y Las Palmitas. //
Por otro lado, se presenta la existencia de un conflicto de intereses sobre la propiedad y titulación de las tierras que
limitan con la mina. Es así como líderes y algunos miembros de la comunidad de los corregimientos mencionados,
en reunión realizada el 29 de septiembre de 2009, en el marco de la mesa convocada por Acción Social para la
socialización del auto No. 005 de la Corte Constitucional, manifestaron inconformidades con respecto a la
denegación de la titulación de la tierra, con base en el argumento de que a una distancia de cinco kilómetros
alrededor de la mina, esas tierras no pueden ser tituladas, por lo que las propiedades que están dentro de ese
margen, no podrían ser adjudicadas y por tanto las personas que tienen sus parcelas dentro de ese margen tendrán
que ser reubicadas. // La población afrodescendiente requiere un mayor reconocimiento de su identidad cultural, y
presenta altas tasas de desempleo, deficiencia en la cobertura de los servicios públicos y altas tasas de
analfabetismo, lo cual se ve reflejado en niveles bajos de calidad de vida y de niveles de ingresos”. Ídem. Folios 22
y 23.
49
En este apartado la Comunidad expresó su preocupación por ese trámite. En su criterio, el Gobierno en sus esferas
Nacional, Departamental y Municipal “han reproducido estructural y sistemáticamente no solo a los derechos
colectivos de la comunidad negra del corregimiento de Boquerón en general, sino que también han producido
pasivos a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario al omitir la adopción en sus actuaciones
de principios relevantes, como por ejemplo, el de la debida diligencia, sobre todo al momento de conceder licencias
ambientales a megaproyectos minero/energéticos que impactan directa e indirectamente en el territorio”. Ídem.
Folios 23
17

un ámbito territorial definido político-administrativamente por el municipio. Allí


han desarrollado una interacción con el ecosistema, de la cual han obtenido los
recursos naturales para subsistir como el agua y los alimentos a partir de la caza y
la pesca. También, explicó que el colectivo conserva algunas tradiciones que
conforman la narrativa de un pasado común y su identidad. A manera de ejemplo,
mencionó tradiciones como “el baile de los negritos, la fiesta del muñequeo, el
corpus christi, o de costumbres alimentarias como la sopa de piedra, sopa de
jeren, guiso de morrocoy, viuda de pescado, viuda de carne salada, chicha de
maíz, el machucho, entre otros”50.

Finalmente, COCONEBO aseguró que el colectivo no cuenta con tierras tituladas.


Expuso que radicó una solicitud de titulación colectiva ante la Agencia Nacional de
Tierras (en adelante, ANT)51. Afirmó que ese trámite está en la etapa de “apertura
de expediente”52. Expuso que las demoras en ese procedimiento administrativo han
impedido que la comunidad ejerza sus derechos como colectivo. Lo anterior,
porque sin esa titulación la comunidad no puede ser incluida en el Registro Público
Único Nacional de Consejos Comunitarios, formas y expresiones organizativas y
organizaciones de base de las autoridades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras. Esa situación, a su vez, representa un obstáculo para su
reconocimiento étnico y el ejercicio de su derecho a la consulta previa.

En cuanto a la diligencia ante la ANT, explicó que, con ocasión de la orden del
Tribunal del Cesar, la comunidad convocó a varias entidades53 a participar de unas
mesas virtuales para acordar la forma en que sería cumplida la decisión judicial
mencionada. Entre ellas, la de incluir a la comunidad en la base de datos aludida.
Señaló que, en ese espacio de concertación, el Ministerio del Interior le informó
que debía adelantar el trámite de titulación colectiva ante la ANT para poder
incluirla en registro aludido. De igual manera, el Ministerio del Interior junto con la
Defensoría del Pueblo y la Procuraduría le solicitó a la autoridad de tierras priorizar
el proceso de titulación de COCONEBO para cumplir con el fallo de tutela. Sin
embargo, esa entidad manifestó que, aunque la comunidad cumplía con los
requisitos de ley, no estaba priorizada en el Plan de Atención 202154. De este modo,
la institución no adquirió el compromiso de acelerar el procedimiento. La
comunidad advirtió que estas dificultades administrativas han generado disensiones
que afectan su tejido social. Esta situación resultó evidente ante la propuesta de
algunos miembros de la comunidad de conformar otros consejos comunitarios55.

50
Ídem. Folio 21.
51
Radicado N°2019-620-092456-2 del 30 de agosto de 2019. Ídem. Folio 30.
52
Esa información tiene sustento, según la comunidad, en el oficio 202151003402700015E. ídem. Folio 31.
53
Puntualmente, Ministerio del Interior – Dirección de asunto de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, la dirección de consulta previa, a la ANLA, a la Defesoria del Pueblo y a la procuraduría. Ídem. Folio
30.
54
Esa información fue puesta a disposición en una reunión que adelantó la ANT con la Comunidad y las entidades
accionadas en el proceso de tutela adelantado ante el Tribunal del Cesar. Ver al respecto: Acta de la reunión con el
Consejo Comunitario Casimiro Meza – COCONEBO adelantada el 11 de octubre 2021, a las 11:00 am. En
expediente digital. Documento: “ACTA.pdf”. Folios 1 al 6.
55
Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO
DE LA CC”. Folio 31.
18

Información del proyecto otorgada al grupo étnico. En este punto, la comunidad


aseguró la información que tienen del proyecto fue relacionada en el escrito de
tutela56. Además, manifestó que, al observar un mapa del proyecto elaborado por el
GEB, evidenció que “la línea de transmisión que va desde la subestación La Loma
a la subestación la Jagua, pasa por el Corregimiento de Boquerón”57.

Reiteró que la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019 no incluyó a


COCONEBO como parte de las comunidades a consultar. En todo caso, sí
reconoció a otros dos colectivos étnicos. Entre ellos, el Consejo Comunitario de La
Jagua de Ibirico (COACNEJA) ubicado “sobre una porción que hace parte del
corregimiento de Boquerón”58. Aseguró que, a pesar de lo anterior, el GEB ha
reconocido la presencia de COCONEBO en el área de influencia del proyecto.
Específicamente, porque ha convocado a la comunidad a reuniones de
relacionamiento. Sin embargo, atribuyó la vulneración de los derechos de la
comunidad exclusivamente a la DANCP del Ministerio del Interior. Lo anterior,
porque, en su criterio, el desconocimiento de sus derechos tuvo origen en la
omisión de esa entidad al negar la presencia de la comunidad en la zona59.

Adicionalmente, señaló que la certificación mencionada previamente solo fue


notificada al GEB, y no a COCONEBO, ni a la comunidad en general. De esta
manera, conoció la decisión informalmente cuando los términos para interponer
recursos estaban vencidos. Por esa razón, le solicitó al GEB su inclusión en el
proceso de consulta previa. La empresa, a su vez, informó a la DANCP la situación
y le solicitó información sobre el mecanismo adecuado para atender la petición.
Con todo, esa entidad afirmó que la compañía solo debía adelantar la consulta
previa con las comunidades certificadas. Para la comunidad, esa situación afectó la
seguridad jurídica del GEB y vulneró el derecho a la consulta previa del Consejo
Comunitario que debe prevalecer sobre los asuntos administrativos. Por ello, el 12
de enero de 2021, el grupo étnico le solicitó a la Corporación Autónoma del Cesar
abstenerse de proporcionar la licencia ambiental al proyecto, hasta resolver de
fondo la situación de la comunidad negra de Boquerón. En todo caso, esa autoridad
no ha respondido60.

56
Es decir que, el proyecto consiste en: “Diseñar, construir, operar y mantener la nueva Subestación La Loma
110kV // Instalar dos transformadores 500/110kV de 150 MVA en la subestación La Loma 500kV, dos bahías de
transformación a 110kV // Instalar cuatro bahías de línea de 110kV, una en la Subestación El Paso, una en la
Subestación La Jagua y 2 en La Loma 110kV // Instalar una línea de transmisión en circuito sencillo a 110kV desde
la Subestación La Loma 110kV a la Subestación El Paso 110kV y una línea de transmisión desde la subestación La
Loma 110kV a la Subestación La Jagua 110kV”. Ídem. Folio 33.
57
Ídem. Folio 33.
58
Ídem. Folio 35.
59
“Sin embargo, endilgamos responsabilidad de este actuar grave a la Autoridad Nacional de Consulta Previa del
Ministerio del Interior toda vez que, insiste en negar la presencia de comunidad negra en el territorio, y esto lo
hemos sostenido por múltiples razones: a) porque Previa solicitud de certificación de presencia o no presencia de
comunidades étnicas, dentro del área de influencia directa del referido proyecto, por parte del GEB, la Dirección de
Consulta Previa, mediante la certificación 0563 del 17 de octubre de 2019, solo certificó la presencia del Consejo
Comunitario de la Comunidad Julio Cesar Alternar Muñoz y del Consejo Comunitario de Comunidades Negras de
La Jagua de Ibirico; b) porque para llegar a esta conclusión se valió de la consulta de bases de datos de diferentes
entidades (como ANT, Dirección de Comunidades Negras del Ministerio del Interior, etcétera); la elaboración de
conceptos geográficos y cartográficos en los que se superpone el contexto del proyecto con datos de las
comunidades étnicas; y, c) de dos visitas de verificación, la primera realizada del 6 al 12 de agosto de 2019, y la
segunda, exclusivamente para comunidades Yukpa, los días del 3 al 7 de septiembre de 2019”. Ídem. Folio 35.
60
Ídem. Folio 39.
19

Por último, la reunión del 21 de enero de 2021 con el GEB para socializar el
proyecto fue convocada por el Consejo Comunitario. En ella, “surgieron algunos
elementos de juicio y de valor para construir la acción de tutela” 61.

Afectación directa que el proyecto genera en el Consejo Comunitario. Según la


comunidad, el proyecto generaría varias afectaciones, entre ellas, “[e]n los
Derechos Colectivos Económicos, Sociales, Culturales, Ambientales, Civiles y
Políticos si sobre ellos no se determinan las rutas diferenciales en el marco de la
Consulta Previa, Libre e Informada. Incluso, las vías y servicios públicos
acueducto y alcantarillado, electricidad” 62. Asimismo, consideró que esa
iniciativa ha generado expectativas “de viviendas, acceso al empleo, educación,
entre otros, motivo por el cual si no se empieza a determinar una ruta que implique
más llegadas de foráneos, como sucedió con el proceso de reasentamiento,
definitivamente se generará nuestro extermino cultural tal como lo indico la Corte
por medio del auto 005 de 2009” 63. Igualmente, consideró que la actividad
ocasionará el “descapote, desmonte, emigración de especies pequeñas, más
modificación del paisaje que son parte de los impactos acumulativos ya existentes
productos de la minería actual” 64. Esto implicará impactos en la flora y fauna, los
cuales terminarán de extinguir las especies nativas que quedan.

Finalmente, aseguró que estos proyectos agudizan los conflictos en la comunidad


por falta de información sobre el ejercicio de los derechos de la comunidad. Esa
situación ha conllevado a que ese colectivo étnico siempre esté en desventaja.
Incluso, frente a “la población migrante que ha llegado por las expectativas de los
megaproyectos”65.

Intervención del Grupo de Energía Bogotá

El 7 de abril de 2022, la apoderada del GEB señaló que, mediante Resolución 707
del 10 de noviembre de 201566, la Unidad de Planeación Minero Energética (en
adelante, UPME) identificó como “proyecto urgente” la obra “UPMPE STR13-
2015 construcción de la Subestación La Loma 110 kV y líneas de transmisión El
Paso, La Loma, La Jagua a 110KV asociadas”. Lo anterior, porque la ausencia de
obras en la zona implicaría un desabastecimiento de energía. Explicó que esa
misma autoridad estructuró la convocatoria para ejecutar la obra67, en la cual el
GEB resultó seleccionado. Asimismo, señaló que el proyecto contempla varias

61
Ídem. Folio 39.
62
Ídem. Folio 39.
63
Ídem. Folio 39.
64
Ídem. Folio 39.
65
Ídem. Folio 39.
66
Resolución UPME 707 del 10 de noviembre de 2015 “por medio de la cual se identifica el proyecto La Loma
100kv y líneas asociadas en el Sistema de Transmisión Regional -STR, como Proyecto Urgente, en los términos de
las Resoluciones MME 90604 de 2014 y CREG 093 de 2014”. En expediente digital. Documento: “Exp. T-
8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folios 18 y 19.
67
Acta de continuación audiencia de presentación de propuestas y adjudicación. Convocatoria Pública UPME STR
13-2015 del 21 de diciembre de 2015. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto
de pruebas.pdf”. Folios 20 a 22.
20

actividades68, entre ellas, la construcción de: (i) Una línea en circuito sencillo 110
kV, desde la nueva subestación La Loma 110 kV hasta la subestación La Jagua 110
kV; (ii) Una bahía de línea 110 kV, en la Subestación La Jagua 110 kV, en
configuración barra sencilla, asociada al ítem v del presente numeral 2. [Aclaró
que la] línea presenta una tensión nominal a 110 kV, por lo que hace parte del
Sistema de Transmisión Regional (STR)3, la cual se localiza en los municipios de
El Paso, Chiriguaná y La Jagua de Ibirico en el departamento del Cesar, con una
altura previsible sobre el nivel del mar de entre 35 y 150 msnm”69.

En cuanto al desarrollo de la obra, el GEB explicó que caracterizó el área de


influencia desde el componente socioeconómico a partir de dos contextos. El
primero es el corredor de servidumbre. Este contempla desde el análisis de aspectos
sociales hasta la ejecución de un censo para caracterizar a la población que está
relacionada con las áreas de servidumbre. El segundo es el escenario regional.
Aquel involucra la caracterización del contexto local y regional para identificar las
tendencias en la dinámica ambiental de la zona, puntualmente, el municipio y las
veredas.70.

Luego, afirmó que “el trazado del proyecto atraviesa el área rural dispersa del
corregimiento del Boquerón”71. En todo caso, precisó que las actividades del plan
serán adelantadas en el corredor de servidumbre. Según el GEB, ese espacio solo
involucra a los predios intervenidos por el proyecto. Eso quiere decir que no
incluye el Corregimiento completo, solo el área rural dispersa del mismo. De esta
manera, el GEB no ejecutará obras de “cimentación, relleno y compactación //
transporte de estructura metálica, aisladores, conductores y accesorios hasta los
sitios de implantación y su montaje // despeje de servidumbre y patio de tendido;
tendido de cables, regulación, flechado y grapado // pruebas y puesta en operación
// retiro de infraestructura temporal // obras complementarias y pruebas en
operación comercial // reconformación y restauración del terreno y la superficie y
restauración y cierre de zonas de intervención temporal del proyecto (patios de
tendido, zonas de acopio)”72 , en el centro del poblado de Boquerón. En ese
sentido, concluyó que “este no tiene incidencia en el área donde se encuentra la
población habitante del corregimiento, su intervención está asociada a predios de
gran extensión que se ubican por fuera del caserío”73. A pesar de lo anterior,
señaló que, desde la perspectiva regional, el área de influencia del proyecto incluye
el corregimiento del Boquerón74.

68
Anexo 1. Descripción y especificaciones técnicas del proyecto. En expediente digital. Documento: “Exp. T-
8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folios 23 a 79.
69
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folios 2 y 3.
70
Términos de referencia de estudios de impacto ambiental (EIA) para la construcción de líneas de transmisión de
energía eléctrica proferidos por Corpocesar. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB
auto de pruebas.pdf”. Folios 80 a 90.
71
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folio 5.
72
Ídem. Folios 10 y 11.
73
Ídem. Folios 10.
74
Según el GEB: “El trazado del proyecto atraviesa el área rural dispersa del corregimiento Boquerón, como se
muestra en la Figura 1. El área de influencia del corredor de servidumbre está conformada por las áreas donde se
realiza directamente la intervención sobre el medio natural y social, incluye el corredor de servidumbre, las vías de
acceso, lugar de obtención de material de préstamo, patio de tendido, campamentos y sitios de subestaciones. En
21

La entidad accionada aclaró que la Subestación de La Jagua 110KV está en


operación. Aseguró que aquella está ubicada en el casco urbano del municipio de
La Jagua de Ibirico a 12,95 km del Corregimiento. Para justificar su respuesta, el
GEB allegó la cartografía del proyecto. Además de lo anterior, la imagen remitida
señala que el Corregimiento de Boquerón está a 1,25 km del corredor de
servidumbre. Sin embargo, la empresa aseguró que la comunidad “no ha allegado
información que permita efectuar una delimitación geográfica de un territorio
colectivo asociado a sus usos y costumbres, razón por la cual no se pueden
establecer distancias”75.

En cuanto a la verificación de la existencia de comunidades étnicas en la zona de


influencia del proyecto, el GEB precisó que realizó recorridos de verificación en
campo. Aquellos tenían por propósito identificar los aspectos territoriales,
organizativos, sociales y prediales sobre las condiciones prediales y veredales del
área del proyecto76.

Respecto de los impactos y estudios ambientales, la accionada señaló que, en el


taller adelantado con la Comunidad de la Vereda Caño, identificaron los efectos del
proyecto sobre los medios abiótico (afectación al agua, aire, suelos); biótico
(afectación a flora y fauna); y socioeconómico (afectación a dinámicas sociales de
la unidad territorial). En ese mismo espacio, la comunidad de la vereda analizó las
problemáticas atribuidas a ese tipo de proyectos77.

Sobre la etapa de ejecución de la obra, afirmó que, el 21 de octubre de 2021, radicó


el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) ante la Corporación Autónoma Regional
del Cesar. De manera que el proyecto está en proceso de evaluación ambiental y no
ha iniciado la fase constructiva78. Al respecto, resaltó que, conforme al artículo
2.2.2.3.4.2 del Decreto 1076 de 2015, el proyecto no requiere un Diagnóstico
Ambiental de Alternativas (DAA). Lo anterior, porque el nivel de tensión de la
línea es 110kv y corresponde al Sistema Regional. Adicionalmente, remitió el
cronograma de desarrollo del proyecto, el cual prevé obtener la licencia ambiental e
iniciar la etapa de construcción de la obra en el 202279.

Frente al Consejo Comunitario COCONEBO, la accionada subrayó que conoció la


existencia del colectivo étnico el 7 de septiembre de 2019, en un ejercicio de
participación con la comunidad de la vereda Caño Adentro. Afirmó que el

dicho corredor se levanta información ecológica y social primaria en forma sistemática con el fin de obtener una
caracterización completa de ecosistemas, familias, sistemas productivos e infraestructura intervenida en forma
directa por el proceso de construcción y operación. En este análisis se incluye revisión específica en las áreas de
servidumbres y un análisis ambiental de los territorios veredales por donde cruza la línea. // En segundo lugar, el
área de influencia para el contexto regional está determinado por las unidades de referencia municipal y veredal de
acuerdo con los términos de referencia emitidos por parte de la corporación, en este sentido el corregimiento de
Boquerón hace parte de esta área”. Ídem. Folios 5 y 6.
75
Ídem. Folio 10.
76
Ídem. Folios 3 y 4
77
Acta taller de impactos del 07 de septiembre de 2019. Ídem. Folios 101 a 114.
78
Oficio de radicación de estudios de impacto ambiental (EIA) para la construcción de líneas de transmisión de
energía eléctrica proferidos por Corpocesar. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB
auto de pruebas.pdf”. Folio 92.
79
Intervención del GEB. Ídem. Folio 4.
22

representante legal del colectivo intervino en esa actividad para señalar la falta de
consulta previa a su comunidad. Por esa razón, le solicitó a la compañía iniciar ese
trámite con el grupo étnico80. Aseguró que, para atender esa petición, el GEB: (i)
remitió la solicitud al Ministerio del Interior; (ii) pidió información a la Alcaldía de
la Jagua de Ibirico, quien le manifestó que el grupo étnico está en la base de datos
de la Secretaría de Gobierno Municipal y pertenece al corregimiento de
Boquerón81; (iii) informó a la DANCP que el Consejo comunitario no fue
certificado en el acto administrativo 0563 del 17 de octubre de 201982; y, (iv)
adelantó una reunión con el representante de COCONEBO el 23 de noviembre de
201983, para presentarle el proyecto e identificar los impactos84.

Adicionalmente, resaltó que al conocer la existencia del Consejo Comunitario


decidió incluirlo en el proceso informativo. También, lo invitó a la reunión de
entrega de resultados del Estudio de Impacto Ambiental elaborado por la empresa
mediante convocatoria escrita GEB-0136-07707-2020-S del 2 de diciembre de
202085. Sin embargo, el Consejo Comunitario no participó de ese espacio. En
consecuencia, convocó a la junta directiva del colectivo étnico a un almuerzo de
relacionamiento realizado el 21 de enero de 202186.

Según el GEB, en esa ocasión, la comunidad le solicitó a la compañía adelantar


nuevamente las gestiones para garantizarles su derecho a la consulta previa. En
atención a esa petición, el 19 de febrero de 2021, la compañía solicitó una vez más
al Ministerio del Interior información sobre la procedencia de la consulta previa en
relación con COCONEBO87. En atención al requerimiento, el 5 de marzo de 2021,
la DANCP informó al GEB que, según sus análisis técnicos, sociales y
cartográficos, la comunidad no estaba afectada por el proyecto. De igual forma, la
accionada: (i) requirió la entrega de las actas y pretensiones del Consejo
Comunitario a entidades como la Defensoría del Pueblo; y, (ii) consultó a la
DACNARP sobre el reconocimiento del Consejo Comunitario COCONEBO. Esta
última entidad, mediante comunicación OFI2021_9047_DCN_2300, informó que
esa comunidad no está inscrita en el Registro Público Único Nacional de Consejos
Comunitarios88.

80
Petición presentada por el señor Flower Arias ante GEB el 20 de diciembre de 2019 con radicado de entrada GEB-
0136-16387-2019-E. ídem. Folio 94.
81
Certificación de comunidades afrodescendientes registrados en os libros de Registro de Consejos comunitarios,
suscrito por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal de La Jagua de Ibirico. Ídem. Folios 99 y 100.
82
Respuesta Oficial EXT_S21-00018909-PQRSD-018875-PQR del 24 de abril de 2021. Ídem. Folios 143 a 153.
83
“Es así como, en el mes de noviembre de 2019 se llevó a cabo la reunión de presentación del proyecto y ejercicio
de identificación de impactos, en el que se explicó sobre el alcance que tiene el proyecto, sus fases y actividades, y
se expusieron los impactos establecidos por el proyecto producto de la evaluación ambiental, así mismo se revisó en
el marco de una plenaria las consideraciones de la comunidad respecto de los impactos identificados”. Intervención
del GEB. Ídem. Folio 13.
84
Acta de socialización del 23 de noviembre de 2019. Ídem. Folios 117 a 134.
85
Convocatoria escrita GEB-0136-07707-2020-S a la reunión de entrega de resultados del Estudio de Impacto
Ambiental elaborado por el GEB. Ídem Folio 115.
86
Invitación del GEB a la comunidad para participar reunión del 20 de enero de 2021. Ídem. Folio 116.
87
Oficio con radicado GEB-0136-01070-2021-S del 19 de febrero de 2021 por medio del cual reitera la solicitud a la
Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa sobre la reclamación del Consejo Comunitario respecto de la
procedencia y oportunidad de la consulta. Ídem. Folios 135 a 137.
88
Oficio OFI2021-9047-DCN-2300 del 07 de abril de 2021. Respuesta solicitud de referencia “Proyecto UPME
STR13-2015. La Loma 110 kV Y Líneas de Transmisión Asociadas. Ídem. Folio 142.
23

Por último, en cuanto al cumplimiento del Reglamento Técnico de Instalaciones


Eléctricas (RETIE89), la entidad accionada precisó que el proyecto cumple con lo
establecido respecto del distanciamiento de seguridad de subestaciones exteriores.
Según la empresa, para un nivel de tensión nominal 110kv, la distancia entre el área
energizada y la malla de encerramiento debe ser de 4 metros90.

Intervención del Ministerio de Interior

Mediante Oficio OFI2022-7207-DCP-2500 del 7 de abril de 202291, la entidad


contestó al decreto oficioso de pruebas. Ese documento está dividido en tres
acápites. El primero expone los cambios normativos que ha tenido el procedimiento
de consulta previa de las comunidades étnicas, el segundo contiene las respuestas
de la DANCP y el tercero responde a los requerimientos de la DACNARP del
Ministerio del Interior.

Sobre las preguntas relacionadas con el reconocimiento de la comunidad, el


Ministerio informó que no puede establecer si la Asociación ACONDEBO y el
Consejo Comunitario COCONEBO son la misma comunidad afrodescendiente.
Advirtió que, al revisar los archivos de la DACNARP, constató que la Asociación
de Comunidades Negras de Boquerón (ACONDEBO) no está incluida en el
Registro Público Único Nacional de Consejos Comunitarios, Formas y Expresiones
Organizativas y Organizaciones de Base de Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. Por esa razón, no le es posible cotejar el
listado de los integrantes de esa asociación con el que aportó el Consejo
Comunitario.

Adicionalmente, señaló que, el 2 de septiembre de 2019, COCONEBO92 solicitó su


inscripción en la base de datos previamente mencionada. Sin embargo, el consejo
comunitario no aportó copia de la resolución de adjudicación del territorio
colectivo. En consecuencia, la dependencia competente decidió no incluir a
COCONEBO en el registro correspondiente por incumplir los requisitos
establecidos “en el artículo 2.5.1.1.15 del Decreto 1066 de 2015 que compilaba el
Decreto 3770 de 2008 norma vigente para ese momento”93. Por tal razón, la
comunidad accionante deberá presentar una nueva solicitud de inscripción en el

89
En palabras del GEB, ese reglamento: “Es importante citar que el objeto del Reglamento Técnico de Instalaciones
Eléctricas – RETIE es establecer las medidas tendientes a garantizar la seguridad de las personas, de la vida tanto
animal como vegetal y la preservación del medio ambiente; previniendo, minimizando o eliminando los riesgos de
origen eléctrico. Adicionalmente, el documento señala las exigencias y especificaciones que garanticen la seguridad
de las instalaciones eléctricas con base en su buen funcionamiento; la confiabilidad, calidad y adecuada utilización
de los productos y equipos, es decir, fija los parámetros mínimos de seguridad para las instalaciones eléctricas”.
Intervención del GEB. Ídem. Folios 7 y 8.
90
Ídem. Folio 8.
91
Oficio OFI2022-7207-DCP-2500 del 7 de abril de 2022. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE
PRUEBAS_4a2f.pdf”. Folios 1 a 18.
92
mediante comunicación del 30 de agosto de 2019 radicada bajo el número EXTMI19-36384 del 2 de septiembre
de 2019.
93
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 17.
24

registro. En esta oportunidad, deberá acreditar los requisitos establecidos en el


artículo 2.5.1.5.2 del Decreto 1640 de 202094.

Finalmente, informó que no cuenta con información sobre los usos, costumbres,
tradiciones, religiosidad y relación cultural con el territorio de COCONEBO.
Señaló que solo cuenta con los documentos aportados por ese colectivo en su
solicitud de inscripción de radicado EXTMI19-36384 del 2 de septiembre de 2019.
Con fundamento en esos archivos, manifestó que el grupo étnico está localizado en
“la vereda de Caño Adentro -El Prado, corregimiento de Boquerón, municipio La
Jagua de Ibirico -Cesar”95. En todo caso, advirtió que “no cuenta con información
cartográfica de dicha comunidad” 96.

En relación con el procedimiento adelantado para garantizar la consulta previa a las


comunidades afectadas por el proyecto en cuestión, el Ministerio aseguró que la
certificación No. 0563 del 17 de octubre de 2019 cumplió con los lineamientos
jurisprudenciales y normas vigentes en su momento. Para justificar esa respuesta,
explicó el procedimiento que adelanta la entidad para determinar cuándo procede la
consulta previa con una comunidad étnica. Manifestó que, en ese proceso, la
DANCP determina el “grado de afectación directa de un proyecto sobre una
comunidad étnica por parte de esta Autoridad Administrativa que genera a dicha
comunidad étnica posiblemente afectada por un proyecto, se le realice el proceso
de consulta previa”97. En ese sentido, precisó que “la certificación de presencia de
comunidades étnicas, se genera a partir del análisis cartográfico de dos
escenarios: (i) El primero es el contexto en el cual se desarrollan las actividades
del Proyecto, Obra o Actividad (POA) y el (ii) segundo es el contexto en el cual
una determinada comunidad étnica desarrolla sus prácticas sociales, económicas,
ambientales y/o culturales que constituyen la base de su cohesión social. Es así,
que cuando los dos escenarios coinciden en un mismo espacio llámese cartográfico
y/o geográfico, se determina presencia de una comunidad étnica, en razón a que
puede ser susceptible a posibles afectaciones directas derivadas de la ejecución de
las actividades del proyecto”98.

94
Decreto 1640 de 2020. Artículo 2.5.1.5.2. “Artículo 2.5.1.5.2. Requisitos para el registro de Consejos
Comunitarios. Para la inscripción de los Consejos Comunitarios con título colectivo expedido, o con título colectivo
en trámite de adjudicación en el registro público de instituciones representativas se requiere: // 1. Diligenciar el
formulario público de registro, el cual será suministrado por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior. // 2. Copia del acta de constitución del
Consejo Comunitario y del acta de elección de la correspondiente junta directiva y copia del documento de
identidad de sus miembros. // 3. Acto administrativo o certificación actualizada suscrita por el respectivo alcalde, en
la cual conste la inscripción en el libro de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 2.5.1.2.9 del presente
decreto. // 4. Censo poblacional de su respectiva comunidad, de acuerdo con el formulario y lineamientos
suministrados por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior. // 5. Copia del Reglamento Interno del Consejo Comunitario. // 6. Copia de la resolución de
adjudicación del respectivo territorio colectivo o certificación expedida por la Agencia Nacional de Tierras (ANT) o
la entidad que haga sus veces, en la cual conste que la solicitud de adjudicación de este se encuentra en trámite. //
Parágrafo. Las alcaldías municipales y distritales o el representante legal del respectivo Consejo Comunitario
deberán remitir a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior, o quien haga sus veces, la información sobre las novedades y modificaciones en el registro,
en un término no mayor a diez (10) días posteriores a la fecha de la respectiva inscripción por parte de la alcaldía”.
95
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 18.
96
Ídem.
97
Ídem. Folio 7.
98
Ídem. Folio 7 y 8.
25

Luego, enunció todas las etapas del trámite y las bases de datos que la dependencia
consulta al adelantar el proceso. Aclaró que, de un lado, la certificación de
presencia de comunidades étnicas no pretende desconocer la existencia de
determinado colectivo étnico. Simplemente, determina la presencia de las
comunidades en atención a las posibles afectaciones directas que la intervención
pueda generar. Y, del otro, el eje central del análisis es el concepto de afectación
directa99.

Al referirse al caso concreto, señaló que, el 8 de marzo de 2019, el GEB solicitó la


expedición del certificado de la presencia o no de comunidades étnicas en el área
del proyecto "UPME - STR13-2015 construcción de la subestación La Loma 110kv
y líneas de trasmisión El Paso La Loma La Jagua a 110kv asociadas", el cual
abarca los municipios de El Paso, Chiriguaná y la Jagua de Ibirico (Cesar). Para
responder esa petición, la entonces Dirección de Consulta Previa elaboró: (i) un
concepto cartográfico y geográfico del 18 de julio de 2019; (ii) rindió informe
técnico del 13 de septiembre de 2019; y, (iii) adelantó dos visitas de verificación en
campo. La primera de ellas ocurrió entre el 6 y el 12 de agosto de 2019. La segunda
fue desarrollada del 3 al 7 de septiembre de 2019. Con fundamento en esos
insumos, la dependencia expidió el Certificado No. 0563 del 17 de octubre de
2019. Ese acto administrativo registró la presencia del Resguardo Indígena Sokorpa
y del Consejo Comunitario de la Comunidad Julio César Altamar Muñoz, en el área
del proyecto mencionado100.

Según el Ministerio, para expedir el acto administrativo referido, la DANCP tuvo


en cuenta el criterio de afectación directa en los términos de la Sentencia SU-123
de 2018. En ese ejercicio advirtió que la comunidad de COCONEBO no resultaba
afectada por la obra. Al respecto, señaló que: “adelantó los procedimientos y
análisis correspondientes, con la finalidad de expedir la certificación de presencia
de comunidades étnicas para el área de influencia de ejecución del proyecto, la
cual se reitera se profirió conforme con los criterios de afectación directa y con
fundamento en los estudios jurídicos, cartográficos, geográficos o espaciales que
se requieran. En este entendido, esta entidad garantizó todos los derechos
constitucionales de las comunidades étnicas para las cuales procede la consulta
previa al considerar, en el marco de sus funciones y competencias, la existencia de
posibles afectaciones en sus usos y costumbres, zonas de tránsito, conforme con los
argumentos y considerandos descritos en la Certificación No. 0563 del 17 de
octubre de 2019.

La entonces Dirección de Consulta Previa, hoy Dirección de la Autoridad


Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior tuvo en cuenta la
información aportada por el ejecutor, así como la información plasmada en
concepto cartográfico y geográfico del 18 de julio de 2019, informe técnico del 13
de septiembre de 2019 y las visitas de verificación en campo del 6 al 12 de agosto
de 2019 y del 3 al 7 de septiembre de 2019, tal como se puede evidenciar en el acto

99
Ídem.
100
Ídem. Folios 10 y 11.
26

administrativo, donde reposan todos los fundamentos y soportes tenidos en cuenta


para la expedición del mismo”101.

A pesar de lo anterior, el Ministerio indicó que no puede pronunciarse sobre la


ubicación de COCONEBO, ni su tiempo de permanencia en ese lugar. En su
criterio, la entidad carece de competencia para el efecto. En todo caso, reiteró que
la DANCP analizó las posibles afectaciones de las comunidades relacionadas con el
marco de la ejecución del proyecto. Su estudio no estuvo limitado a determinar la
existencia de un traslape entre el área de influencia del proyecto y la presencia de la
comunidad. Asimismo, explicó que no tiene competencias para informar si el
colectivo étnico fue o no reasentado en los términos establecidos por la Resolución
970 del 20 de mayo de 2010, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.

Respecto de la visita de verificación en territorio, contemplada en las directivas


presidenciales sobre el trámite de la consulta previa, el Ministerio señaló que “las
labores que se adelantan en cada una de las visitas de verificación desarrollas
(sic) por la Dirección, son de carácter particular, especifico y concreto, teniendo
en cuenta los diferentes usos y costumbres, cosmovisión, estudios específicos,
estudios etnológicos y antropológicos precisos para cada una de las comunidades
que son visitas (sic)”102. En consecuencia, el enfoque de cada una de ellas es
diferenciado en atención al tipo de grupo étnico.

Por último, el despacho sustanciador le preguntó a la DANCP qué mecanismos


tienen las comunidades afro no certificadas por la autoridad para participar en la
toma de decisiones del proyecto que los afecta103. Frente a ese cuestionamiento, el
Ministerio afirmó que la consulta previa no es el único mecanismo para garantizar
la participación efectiva de las comunidades. También existen la simple
participación y el consentimiento previo, libre e informado. Sin embargo, la
DANCP solo tiene competencia sobre la consulta previa104. Para justificar sus
respuestas, el Ministerio allegó copias de: (i) la certificación 0563 de 2019105; y, (ii)
el oficio OFI19-39305-DCN-2300 del 18 de septiembre de 2019, proferido por la
DACNARP, mediante el cual negó el registro de COCONEBO en la base de datos
correspondiente, con sus anexos106.

Adicionalmente, esta Corporación recibió las siguientes intervenciones con ocasión


del auto de pruebas del 24 de marzo de 2022.

Interviniente Concepto
Autoridad El 21 de abril de 2022 ANLA indicó que no tiene competencia para tramitar la
Nacional de licencia ambiental del proyecto “UPME-STR13-2015 construcción de la
Licencias subestación La Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso La Loma La Jagua a

101
Ídem. Folio 12.
102
Ídem. Folio 14.
103
Auto de pruebas del 24 de marzo de 2022.
104
Ídem. Folios 15 y 16.
105
En expediente digital. Documento: “certificación_0563_de_2019.pdf”. Folios 1 a 41.
106
En expediente digital. Documento: “CC COCONEBO (1).pdf”. Folios 1 a 33.
27

Ambientales 110 kv asociadas”108. También, señaló que no tiene información relacionada


-ANLA107 con el consejo comunitario demandante. Y, finalmente, estableció que no puede
conceptuar sobre los impactos ambientales del proyecto porque no le
corresponde proferir la licencia ambiental de esa iniciativa109.
Alcaldía de El 18 abril de 2022, la Jefe de la Oficina Jurídica del municipio de la Jagua de
La Jagua de Ibirico (Cesar) informó que COCONEBO está ubicada en el Municipio de La
Ibirico Jagua de Ibirico, en el Departamento del Cesar. Las coordenadas geográficas de
(Cesar) 110 su localización son 9° 37' 53.84" Norte y 73° 25' 21,51" Oeste111.

En cuanto al registro del colectivo étnico, indicó que COCONEBO está incluido
en el libro oficial de “registro de Asociaciones, Organizaciones, Consejos
Comunitarios y Cooperativas” de la Secretaría de Gobierno del Municipio de
La Jagua de Ibirico Cesar desde el 10 de julio de 2012112. También, afirmó que
no puede precisar si ese consejo comunitario corresponde a la misma
Asociación ACONDEBO113.

De otro lado, expuso que el proyecto aún no ha iniciado su etapa de ejecución.


De esa manera, la Alcaldía desconoce las afectaciones colaterales derivadas del
mismo. En todo caso, aseguró que algunos funcionarios del ente territorial,
como, por ejemplo, el secretario de planeación de la época, participaron en el
proceso de presentación del proyecto y de las actividades de estudio de impacto
ambiental EIA de la línea de transmisión de energía 110KV- El paso- La Loma-
La Jagua114. Con todo, no puede precisar lo ocurrido en esas reuniones porque
no existen registros.

Por último, en relación con las actividades adelantadas por el ente territorial,
con las comunidades ubicadas en el área de influencia del proyecto, para
establecer los impactos sociodemográficos del proyecto, la Alcaldía señaló que
tiene “registros de las actividades de socialización sobre EIA (acta
11/06/2019); Gestión social y de valor compartido (Acta 10/12/2020); consulta
previa (Acta de 11/11/2020)”115. Esos documentos evidencian la participación
de la comunidad, la administración municipal y algunas asociaciones
afrodescendientes. Sin embargo, señaló que no cuenta con registros que
evidencien actividades relacionadas con el proyecto controvertido que
involucren específicamente a COCONEBO116.
Intervención El 19 de abril de 2022, el ICANH allegó concepto técnico sobre el consejo
Instituto comunitario accionante. Aclaró que fue elaborado a partir de fuentes
Colombiano secundarias porque a la fecha: (i) no existen investigaciones sobre la
de comunidad; y, (ii) no cuenta con investigadores dentro del municipio que

107
Intervención de la ANLA. Oficio con radicado 2022075540-2-000 del 21 de abril de 2022. En expediente digital.
Documento: “2022075540-2-000.pdf”. Folios 1 a 4.
108
La ANLA explicó que carece de competencia en este caso con fundamento en lo dispuesto en los artículos 3 del
Decreto Ley 3573 de 2011 modificado por el Decreto 376 de 2020; y, 2.2.2.3.2.1 del Decreto 1076 de 2015.
109
Ídem.
110
Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, SUSCRITA POR Elizabeth Mahecha Van-Stralhen Jefe de la
Oficina Jurídica municipal. En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA T-8.518.542
PRUEBAS.pdf”. Folio 3.
111
La Alcaldía aclaró que tomó las coordenadas de Google Earth. Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico.
En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA T-8.518.542 PRUEBAS.pdf”. Folio 3.
112
En expediente digital. Documento: “libro registro asociaciones.pdf”. Folios 1 y2.
113
Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico. En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA
T-8.518.542 PRUEBAS.pdf”. Folio 3.
114
Acta de reunión del 11 de junio de 2019. En expediente digital. Documento: “Acta Respuestas Expediente T-
8518542.pdf”. Folios 1 a 25.
115
Intervención de la Alcaldía de La Jagua de Ibirico. En expediente digital. Documento: “INFORME DE TUTELA
T-8.518.542 PRUEBAS.pdf”. Folio 5.
116
Ídem. Folio 5.
28

Antropologí puedan conocer las afectaciones de la implementación del proyecto de energía


a e Historia en el grupo étnico.
(ICANH)117.
El interviniente indicó que, durante la colonización hispánica, el municipio de
la Jagua de Ibirico desarrolló dos actividades económicas bajo el sustento de la
mano de obra esclava: (i) la extracción minera de metales preciosos; y, (ii) el
funcionamiento de haciendas ganaderas con uso extensivo de la tierra. Esas
dinámicas dieron origen a numerosos asentamientos de la población
afrodescendiente esclavizada, la cual provenía de diversas regiones de la Costa
Atlántica118. Dicha población adquirió la calidad de cimarrones libres y crearon
espacios de vida y relación colectiva119. Por esa razón, “el esclavismo fue
central en el poblamiento” del municipio de La Jagua de Ibirico120.

Respecto de Boquerón, señaló que tanto los migrantes, como las familias
originarias residentes y no residentes, han dinamizado las organizaciones
comunitarias preexistentes y han creado nuevas organizaciones como el consejo
comunitario demandante. Aquellos fungen como círculos internos de debate,
construcción de agendas y propuestas para el proceso de reinstalación del
poblado. Señaló que, en varios escenarios, ha quedado clara la necesidad de
otorgar un mayor reconocimiento de las organizaciones afrodescendientes del
municipio. Sin embargo, justamente, la ausencia de reconocimiento estatal ha
limitado la participación efectiva de estos colectivos étnicos.

En el caso concreto de COCONEBO, advirtió que la exigencia continua de


reconocimiento por parte del Estado ha conllevado a que el consejo comunitario
permanezca en un proceso constante de reivindicación étnica. Reiteró que,
“[e]n el concepto técnico CE 1445 del año 2019, el ICANH concluyó que
existían argumentos históricos y antropológicos con relación al carácter étnico
del Consejo Comunitario COCONEBO, registrado ante la Alcaldía de La
Jagua de Ibirico e incluido en el registro de víctimas y Auto 004 de 2009, y se
sugiere a la Dirección de Consulta Previa atender y examinar los criterios y
argumentos de dicho concepto sobre el proceso de poblamiento y asentamiento
histórico de las comunidades negras y afro que hoy en día habitan dicho
territorio, con el propósito de solventar los asuntos relativos a su
competencia”121. Asimismo, recomendó reconocer el carácter étnico de las
organizaciones afrodescendientes que están en los contextos y circunstancias
particulares del análisis. Invitó a que las entidades consideren “la crisis
humanitaria afrocolombiana en el país, el subregistro de tal situación, la
precariedad de la información para caracterizar esta población y las
particularidades del desplazamiento, el confinamiento, la exclusión estructural,
la deficiente protección jurídica de los territorios y las presiones generadas por
los megaproyectos sobre estas comunidades” 122.

Finalmente, estableció que es necesario adelantar un trabajo de campo serio


para establecer las posibles afectaciones que el proyecto en comento podría
generar en la comunidad. Aseguró que, desde los años cincuenta del siglo
pasado, el municipio de La Jagua de Ibirico tiene una operación extractiva a
gran escala que ha generado consecuencias considerables para la vida y el
medio ambiente. En ese sentido, recordó que el Ministerio de Ambiente, en el

117
Intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia. En expediente digital. Documento:
“documento (95).pdf”. Folios 1 a 5.
118
Ídem. Folio1.
119
Ídem. Folio 1.
120
Ídem. Folio 1.
121
Ídem. Folios 3.
122
Ídem. Folios 3.
29

año 2010, decretó el reasentamiento involuntario de los habitantes del


Boquerón. Lo anterior, porque “los niveles de material particulado de carbón
en la atmósfera superaban los límites máximos permisibles y ponían en riesgo
la salud humana” 123. En todo caso, esa reubicación no ocurrió. De manera que,
esa situación obligó a los habitantes de Boquerón a decidir entre seguir
viviendo en un lugar en el que los niveles de contaminación del aire, del agua y
del suelo son demasiado elevados, o emprender un proceso de reubicación
hacia un lugar incierto. De ahí que la población se reconozca en proceso de
desplazamiento forzado desde 2010 por la contaminación atmosférica de la
zona (González y Melo, 2015, p. 107)” 124.
Defensoría El 21 de abril de 2021, la Defensoría del Pueblo indicó que ACONDEBO es la
del Pueblo125 primera figura jurídica que utilizaron los miembros de la comunidad negra para
ejercer sus derechos, como colectivo étnico. Por su parte, COCONEBO es la
figura jurídica administrativa constituida desde el 23 de junio de 2012 y
registrada el 10 de julio del mismo año en el libro de asociaciones,
organizaciones y Consejos Comunitarios del Municipio de La Jagua de Ibirico.
Por lo tanto, ACONDEBO y COCONEBO son la misma comunidad del
corregimiento Boquerón, ubicado en el Municipio de la Jagua de Ibirico.

Sobre las características de la comunidad, manifestó que COCONEBO


“comparte sus usos y costumbres de manera ancestral, con los primeros
pobladores que se asentaron en el Municipio de La Jagua de Ibirico cuya
presencia en este lugar data aproximadamente para la época de la guerra de
los mil días”126. Precisó que las familias que conforman la comunidad cuentan
con personas mayores que conocen la tradición y la cultura de la comunidad.
Resaltó que el colectivo étnico tiene prácticas culturales como: (i) los juegos
tradicionales denominados “el maíz, la escondía, chuceleco, trompo, futbol,
tradicional muñequeo”127; (ii) los bailes tradicionales “tamboras corpus Cristi”
128
; (iii) la “armonización territorial, rezos para niños y adultos por mal de
carió, rezo de la culebra, la lombriz y la culebrilla” 129; (iv) las comidas típicas
de “gandul, gallina y armadillo” 130; y, (v) practicas propias como las
“parteras y comadronas” 131.

Respecto de la ubicación, precisó que la comunidad está asentada en el


Municipio de la Jagua de Ibirico. Aseguró que su zona de tránsito habitual es la
carretera que conduce de La Jagua y al Municipio del Paso. También, señaló
que el lugar de reunión de la comunidad es el río, cuando las mujeres se reúnen
a lavar ropa y hacer sus quehaceres. Sin embargo, indicó que la entidad no
conoce las coordenadas de ubicación de la comunidad. En todo caso, “[e]l
proyecto de Energía Bogotá, como paso obligado tiene que cruzar por las
tierras de la comunidad negra o consejo comunitario Casimiro Meza
Mendoza”132. Frente a la información sobre el proyecto, estableció que la
Defensoría ha acompañado los procesos de consulta previa de distintas
comunidades del Departamento del Cesar, con ocasión de “la construcción de

123
Ídem. Folios 3.
124
Ídem. Folios 4.
125
Oficio de la Defensoría del Pueblo con número de radicado 20220401201435171 del 21 de abril de 2022. En
expediente digital. Documento: “Anexo_ANEXO_120220040701452751_00002_00002.pdf”. Folios 1 a 3.
126
Ídem. Folio 1.
127
Ídem. Folio 2.
128
Ídem. Folio 2.
129
Ídem. Folio 2.
130
Ídem. Folio 2.
131
Ídem. Folio 2.
132
Ídem. Folio 2.
30

una subestación den la loma, además de la línea de transmisión el paso la loma


la jagua a 110kv”133. A pesar de lo anterior, afirmó que: “[e]n sentido literal, el
proyecto del Grupo Energía de Bogotá, con el proyecto en mención, cruza por
el área de influencia del consejo comunitario COCONEBO y los impactaría,
esta es una premisa que hay que establecer y la Defensoría del Pueblo carece
de las competencias para señalarlo en este escrito”134.
Ministerio El 21 de abril de 2022, esa cartera ministerial explicó el contexto del proyecto
de Energía UPME STR13-2015 La Loma 110 kV. Señaló que consiste en el diseño de
adquisición de los suministros, construcción, pruebas, operación y
mantenimiento de las obras ya señaladas en la respuesta del GEB.

La entidad expuso los impactos positivos que puede ocasionar el proyecto. En


su criterio, la obra “mejora la calidad y la confiabilidad en la prestación del
servicio de energía eléctrica en el departamento del Cesar. // Reduce el riesgo
de desabastecimiento, ampliará la capacidad de o transformación del área y
contribuirá a disminuir los costos operativos del servicio de energía eléctrica.
// Permite la conexión de grandes usuarios de la región y nuevas plantas de o
generación”135.

Sobre la seguridad eléctrica, establece que, según el acuerdo del Anexo 1 de la


convocatoria, el GEB debe utilizar “circuitos sencillos en torres, por lo tanto, el
ancho de servidumbre debe ser de 20 metros. De esta manera, para todo el
trazado del proyecto, se deben garantizar los 20 metros de servidumbre para
evitar accidentes eléctricos”136.

Por otra parte, advirtió que el proyecto no contempla la construcción de una


nueva subestación. Solo corresponde a la elaboración de una nueva bahía en la
subestación de La Jagua que está en funcionamiento. De manera que, en su
criterio, la obra genera un menor impacto. En todo caso, advierte que no cuenta
con la información necesaria para pronunciarse respecto de las afectaciones que
la obra pueda ocasionar al Consejo Comunitario COCONEBO137.
Asociación El 18 de abril de 2022, la Asociación de Comunidades Negras del Cesar -KU
de SUTO- allegó un concepto técnico sobre el desarrollo histórico de
Comunidade COCONEBO. Manifestó que el poblamiento de la comunidad negra en
s Negras del Boquerón inició aproximadamente en los años 1889 y 1890. Según la
Cesar “KU- organización, sus habitantes llegaron de la Guajira y del Municipio de Becerril,
SUTO”138 Cesar. Afirmó que los primeros pobladores del territorio de Boquerón fueron 5
familias que buscaron refugio de la guerra de mil días. Aquellas decidieron
asentarse de forma permanente en la zona.

Luego, explicó que hacia finales de 1890 la economía del lugar estuvo
sustentada en haciendas ganaderas y en la extracción de minerales. En esas
actividades, era utilizada la mano de obra esclava. Esto conllevó a que la
población estuviera conformada por “negros y negras esclavizadas y
cimarronas”139. También, señaló que la problemática de la tierra ha ocasionado
la pérdida de territorio ancestral.

133
Ídem. Folio 2.
134
Ídem. Folio 2.
135
Intervención del Ministerio de Energía. En expediente digital. Documento: “3-2022-010116_merged.pdf”. Folio
3.
136
Ídem. Folio 3.
137
Ídem. Folio 4.
138
Intervención de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-SUTO”. En expediente digital.
Documento: “Concepto técnico Asociación KU-SUTO.pdf”. Folios 1 a 4.
139
Ídem. Folio 2.
31

Sobre las prácticas tradicionales de producción de alimentos de la comunidad


negra de Boquerón, aseguró que están relacionadas con: “el cultivo de maíz,
yuca, ajonjolí, frijol, arroz, sorgo, ahuyama, patilla, melón, tabaco, y algodón,
estos dos últimos han disminuido su cultivo debido a la escasez de materia e
insumos. En cuanto a la caza de especies silvestres para consumo propio, los
boqueroneros consumen el Pajuil, Pava Congona, Guacharaca, Zaino, Venado,
Loche, Manso, Morrocoyo, Armadillo, Ñeque, Guartinaja y la Danta, estas
especies hacen parte de la fauna silvestre de su territorio y, en cuanto a la
pesca como práctica tradicional en los ríos Tucuy y Maracas se encuentran
especies de peces como la Dorada, Picuda, Bocachico, Bagre, Doncella,
Coroncoro, Barbul y Moncholo”140. Advirtió que, en todo caso, variables como
la pérdida del territorio por el uso comercial de la explotación minera y
usurpación de terceros han afectado las prácticas de subsistencia de la
comunidad, al punto que han generado el desplazamiento forzado de los
habitantes.

En cuanto a la trasmisión de saberes de los habitantes de Boquerón, precisó que


la comunidad mantiene la medicina tradicional, la cual es utilizada “para curar
el mal de ojo o mal de cariño en los niños, diarrea, curar las gusaneras en
animales, malestares de resfriado y enfermedades en general; el ejercicio de
las parteras, que es una práctica que ha dejado de ser utilizada por la medicina
occidental, el festival de la tambora y el muñequeo que es un ritual en la que se
pone a asar una muñeca a base de maíz en la que se busca a una persona que
haga las veces de cura católico, dos compadres, bautizan la muñeca y luego la
reparten entre ellos, esta práctica es utilizada desde los inicios del poblamiento
de la comunidad y tiene como finalidad fortalecer los lazos de respeto entre los
miembros de la comunidad y hacia las mujeres”141. Asimismo, explicó que la
comunidad, desde el 2015, realiza un ritual de sanación del territorio con el fin
de lograr la restauración espiritual del hombre hacía el territorio. A través de esa
práctica armoniza los cuatro elementos (agua, tierra, fuego y aire) para crear un
equilibrio del ecosistema y del entorno de vida de la comunidad142.

La organización consideró que la comunidad tiene aspectos socio organizativos


bien definidos. Al respecto, señaló que, en los años 2008 y 2009, la comunidad
conformó la Asociación ACONDEBO, con el apoyo de KU-SUTO en
desarrollo de un contrato de prestación de servicios suscrito con la Gobernación
del Cesar. Ese proceso inicial, tenía por objeto incentivar la constitución de
consejos comunitarios. Por esa razón, en el año 2012 la comunidad creó a
COCONEBO como el mecanismo idóneo para la protección y defensa de su
territorio. En el 2019, el consejo comunitario solicitó la titulación de las tierras
del colectivo a la Agencia Nacional de Tierras. Solo hasta el 2021 la entidad
informó que la comunidad cumple con los requisitos de la titulación. En todo
caso, no expidió “el auto de aceptación que permit[e] la solicitud de
inscripción en el Registro Público Único Nacional del Ministerio de Interior de
que trata el decreto 1640 de 2020”143. Por ello, la comunidad “no cuenta aún
con este registro y se desconozca así su existencia por parte de la Dirección de
Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y

140
Ídem. Folio 2.
141
Ídem. Folio 2.
142
“El ritual de sanación del territorio permite la armonización en el contexto de los cuatro elementos (agua, aire,
tierra y fuego) que al combinarlos se genera el equilibrio de los ecosistemas como el entorno de vida de la
comunidad. Esta práctica cultural se generó desde el año 2015 como un espacio de sanación espiritual del hombre
hacia el territorio en el marco de la Reparación Colectiva como sujetos de derechos étnicos y que se realiza en
donde quiera que haya un boqueronero que se haya ido o desplazado de su territorio por factores violentos o de
desterritorialización”. Ídem. Folio 2.
143
Ídem. Folio 3.
32

la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del


Interior al no estar en su base de datos, justificación a todas luces
inconstitucional debido a que ninguna entidad estatal debe supeditar la defensa
de los derechos étnicos y territoriales basados en trámites administrativos que
además vulneran constantemente el derecho fundamental a la Consulta Previa
en territorios de comunidades negras”144.

Finalmente, concluyó que las acciones referidas vulneran la pervivencia de la


comunidad negra de Boquerón. Aquellas afectan su territorio, costumbres y
economía. En su criterio, el paso de las redes eléctricas genera campos
electromagnéticos que afectan la permanencia de aves endémicas. Además, las
torres eléctricas generan deforestación de árboles para su construcción. Esto
implica eliminar los hábitats de especies silvestres de aves, roedores y demás
animales que dan equilibrio a los ecosistemas de la región. Dichos impactos, a
juicio de la organización, son constantes debido al mantenimiento permanente
de las redes eléctricas y afectan a la comunidad y sus habitantes145.

Requerimiento probatorio

En su momento, el despacho sustanciador advirtió que, vencido el término


probatorio otorgado en el Auto del 24 de marzo de 2022, la Defensoría Delegada
para Grupos Étnicos guardó silencio respecto del cumplimiento de lo dispuesto en
el ordinal primero del resuelve de esa providencia. Por su parte, la Comunidad
COCONEBO respondió al cuestionario formulado por este despacho. Sin embargo,
no advirtió si contó o no con el acompañamiento de la Defensoría en los términos
dispuestos en el numeral primero de la parte resolutiva de la mencionada decisión.
De igual forma, evidenció que la Personería Municipal de La Jagua de Ibirico y a la
Corporación Autónoma Regional del Cesar (CORPOCESAR) no respondieron las
preguntas relacionadas con el caso formuladas en el auto.

En consecuencia, mediante Auto del 26 de abril de 2022146, la Magistrada


Sustanciadora requirió a las entidades referidas para que cumplieran con las
órdenes de los numerales primero, sexto y noveno de la parte resolutiva del auto de
pruebas aludido, respectivamente147. A pesar de lo anterior, las entidades requeridas
no atendieron las solicitudes realizadas por esta Corporación de forma oportuna.

Vencido el término probatorio, el despacho sustanciador recibió una intervención


de CORPOCESAR148. La autoridad ambiental señaló que el GEB presentó solicitud

144
Ídem. Folio 3.
145
Ídem. Folios 3 y4.
146
Esa decisión fue comunicada mediante Oficio OPT-A-218-22 del 2 de mayo de 2022.
147
En esa oportunidad, la Sala evidenció que el auto de requerimiento fue comunicado el 2 de mayo siguiente. De
manera que, la tardanza en el trámite secretarial de esa decisión impidió culminar la etapa probatoria durante el
tiempo de suspensión previsto inicialmente en el Auto del 21 de abril de 2022. Por esa razón, la Sala suspendió una
vez más los términos dentro del proceso de la referencia durante diez días hábiles contados desde la expedición de la
decisión, a través del Auto del 3 de mayo de 2022. Lo anterior, con el fin de garantizar que: (i) las entidades pudieran
allegar oportunamente la información solicitada, esto es, durante el término otorgado en el auto de requerimiento; (ii)
las partes e intervinientes tuvieran la posibilidad de pronunciarse sobre aquellas; y, (iii) el despacho sustanciador
valorara en debida forma todos los elementos de juicio necesarios para proferir el fallo.
148
. El requerimiento probatorio del 26 de abril de 2022 fue comunicado a esa entidad el 2 de mayo siguiente. El
despacho sustanciador otorgó 2 días para contestar. Por tanto, el término para responder a las solicitudes plasmadas
en el auto de requerimiento venció el 4 de mayo de 2022. Sin embargo, la intervención de CORPOCESAR fue
recibida por este Tribunal el 16 de mayo de 2022.
33

de licencia ambiental el 5 de octubre de 2021. Sin embargo, el trámite está en


proceso de evaluación. Eso significa que “aún no se han expedido los términos de
referencia de esta”149.

De igual forma, destacó que para iniciar el trámite de la licencia ambiental


CORPOCESAR tuvo en cuenta: (i) la Certificación N° 0563 del 17 de octubre de
2019; y, (ii) las actas de acuerdo y protocolización con las comunidades
certificadas como presentes en el área de influencia del proyecto. Según esos
documentos, COCONEBO no está ubicado en ese lugar.

Finalmente, advirtió que “los componentes relacionados a los impactos


ambientales y/o sociales del proyecto en citas, aun se encuentra en estudio por
parte del grupo evaluador, por lo que, no se tiene a la fecha, el concepto definitivo
sobre el EIA aportado por parte del Grupo Energía de Bogotá al momento de la
solicitud”150.

Intervención del GEB con ocasión del traslado de las pruebas

El 29 de abril de 2022, el GEB presentó una nueva intervención con ocasión del
traslado de pruebas realizado por la Secretaría de esta Corporación. En esa
oportunidad, la accionada señaló que los elementos probatorios recaudados no
demuestran que el proyecto a cargo de la empresa genere una afectación o perjuicio
para el consejo comunitario. Advirtió que, de un lado, ninguna de las instituciones
vinculadas afirmó ni probó la existencia de una afectación para la comunidad
accionante y, del otro, la comunidad no estableció de forma concreta el impacto
directo de la obra en la comunidad. En su criterio, COCONEBO solo presenta una
serie de hechos que no tienen relación con el caso concreto. De manera que la
comunidad accionante no acreditó que el proyecto amenazara o vulnerara el
asentamiento geográfico, usos, costumbres y sus dinámicas sociales, económicas y
culturales del consejo comunitario151.

Por otra parte, advirtió que el GEB no tuvo injerencia o responsabilidad alguna por
los asuntos relacionados con situaciones que no se derivan de la ejecución del
proyecto, como, por ejemplo: (i) la falta de reconocimiento de la comunidad; (ii) su
registro en diferentes sistemas o bases de datos; y, (iii) el proceso de
reasentamiento de la comunidad. Por el contrario, consideró que cumplió con el
principio de debida diligencia porque (i) adelantó las gestiones necesarias para
obtener la certificación sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las zonas
del proyecto; (ii) creó varios canales de información y retroalimentación con las
comunidades; (iii) socializó las etapas del proyecto y sus impactos con varias
comunidades; (iv) dispuso la presencia permanente de su personal en el territorio
para el desarrollo de la política de sostenibilidad152; y, (v) trasladó las solicitudes de
149
Intervención de CORPOCESAR. En expediente digital. Documento: “RESPUESTA CORPOCESAR –
REQUERIMIENTO PROBATORIO – ACCION DE TUTELA.pdf”. Folio 2.
150
Ídem. Folio 2.
151
Segunda intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T.8518542 - Respuesta GEB traslado
de pruebas.pdf”. Folios 11 a 17.
152
Según el GEB, esa política pretende construir la legitimidad de actores que contribuyen al desarrollo sostenible de
los territorios en tres ejes: Relacionamiento genuino, cumplimiento normativo y valor compartido. Ídem. Folio 11.
34

la comunidad relacionadas con el proceso de consulta previa a la DANCP, en dos


oportunidades con el fin de establecer mecanismos para proteger los derechos de
COCONEBO153.

Por último, consideró que el Ministerio del Interior atendió a los criterios
establecidos en la jurisprudencia y en las directivas presidenciales para adelantar el
proceso de certificación sobre la presencia o no de comunidades en el área del
proyecto en comento. En cumplimiento de esos criterios, la entidad aplicó un
análisis guiado por el concepto de afectación directa, el cual le llevo a identificar
las comunidades que resultarían impactadas por las actividades del proyecto154.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Sala es competente para revisar las sentencias proferidas en el proceso de la


referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Asunto objeto de revisión y problemas jurídicos por resolver

2. COCONEBO presentó acción de tutela en contra del GEB, CORPOCESAR, las


DANCP y DACNARP del Ministerio del Interior, por la presunta vulneración de
sus derechos fundamentales a la información, al reconocimiento de los grupos
étnicos diferenciados, a la protección de la integridad étnica y cultural, y a la
consulta libre, previa e informada155.

El demandante aseguró que la comunidad está ubicada en el área de influencia del


proyecto UPME-STR13-2015 a cargo del GEB. En sede de revisión, explicó que
esa obra generaría un impacto directo en el grupo étnico porque, de un lado,
afectaría “los Derechos Colectivos Económicos, Sociales, Culturales, Ambientales,
Civiles y Políticos si sobre ellos no se determinan las rutas diferenciales en el
marco de la Consulta Previa, Libre e Informada. Incluso, las vías y servicios
públicos acueducto y alcantarillado, electricidad”156. Y, del otro, conllevaría al
“descapote, desmonte, emigración de especies pequeñas, más modificación del
paisaje que son parte de los impactos acumulativos ya existentes productos de la
minería actual”157. Esto implicaría afectaciones en la flora y fauna que terminarían
por extinguir las especies nativas que quedan. Adicionalmente, aseguró que ese tipo
de proyectos agudizan los conflictos en la comunidad.

El consejo comunitario manifestó que no fue incluido en la Certificación N°0563


del 17 de octubre de 2019, como una comunidad étnica afectada por el proyecto.
Según el tutelante, cuando tuvo conocimiento de esa situación, solicitó al GEB ser

153
Ídem. Folio 11.
154
Ídem. Folio 17.
155
Escrito de tutela. En expediente digital. Documento “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 1, 14 y 15.
156
Ídem. Folio 39.
157
Ídem. Folio 39.
35

incluido en el trámite de consulta previa158. En todo caso, la DANCP consideró que


ese mecanismo de participación solo procede para las comunidades certificadas en
el acto administrativo mencionado159. Por esa razón, el ejecutor del proyecto
decidió excluirlo del trámite de consulta previa160. De esta manera, las entidades
accionadas desconocieron sus derechos fundamentales. El colectivo étnico
argumentó que parte importante de la vulneración de sus derechos está relacionada
con la falta de inclusión de la comunidad en el Registro Público Único Nacional de
Consejos Comunitarios, formas y expresiones organizativas y organizaciones de
base de las autoridades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (en
adelante Registro Público de Consejos Comunitarios) administrado por la
DACNARP. Explicó que esa situación ha conllevado a que ni el Estado, ni los
particulares reconozcan la presencia de la comunidad en el territorio y garanticen
sus derechos fundamentales.

Por su parte, las entidades demandadas aseguraron que han garantizado los
derechos de la comunidad en debida forma. De un lado, el Ministerio del Interior
manifestó que el consejo comunitario no está incluido en el registro aludido
previamente porque no reunió los requisitos de ley para ese efecto. Además,
sostuvo que, en su momento, la entonces Dirección de Consulta Previa constató
que COCONEBO no resultaría afectada directamente por el proyecto a cargo del
GEB. Por esa razón, no fue incluida en la Certificación N°0563 del 17 de octubre
de 2019. De manera que la empresa encargada del proyecto solo debe adelantar la
consulta previa con las comunidades incluidas en ese acto administrativo, el cual
está en firme. Por otro lado, el GEB advirtió que ha realizado todas las gestiones
necesarias para garantizar el derecho a la participación del consejo comunitario
accionante. Señaló que remitió las peticiones de la comunidad a la DANCP para
que le brindara información sobre el trámite que debía adelantar para garantizar el
derecho a la consulta previa de la comunidad. Sin embargo, esa dependencia reiteró
que la comunidad no resultaría afectada directamente por el proyecto. Por ello, no
debía adelantar ese procedimiento con COCONEBO. Con todo, la compañía
decidió socializar el proyecto con el colectivo étnico. En consecuencia, considera
que no ha faltado a su deber de debida diligencia. Adicionalmente, en sede de
revisión, señaló que la comunidad accionante no demostró que el proyecto le
ocasionaría una afectación directa en los términos de la jurisprudencia. Por tal
razón, no procede la consulta previa como mecanismo para garantizar el derecho a
la participación de la comunidad.

3. Con fundamento en lo anterior, en primer lugar, la Corte debe determinar el


cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. En
caso de comprobar su acreditación, deberá resolver los siguientes problemas
jurídicos:

¿El Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales a la consulta previa,
a la participación y a la autonomía de la comunidad actora al no incluirla en la
certificación 0563 del 17 de octubre de 2019?
158
Según el escrito de tutela, la solicitud fue presentada el 20 de diciembre de 2019. Ídem. Folio 13.
159
Oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. Ídem. Folio 223 a 225.
160
Respuesta del Grupo de Energía de Bogotá del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 99 y 100.
36

¿La exigencia de un título colectivo o de un certificado de dicho trámite a la


comunidad accionante para su inclusión en el Registro Público de Consejos
Comunitarios desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
identidad cultural y étnica, y a la participación?

¿El Ministerio del Interior vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la


comunidad accionante al no adelantar el proceso de certificación de presencia de
comunidades étnicas solicitado por el GEB a partir de los criterios fijados en la
jurisprudencia constitucional?

¿El GEB cumplió con su deber de diligencia en materia de consulta previa,


respecto de la comunidad accionante, dentro del trámite adelantado por esta para la
expedición de la licencia ambiental del proyecto UPME-STR13-2015?

Para resolver este problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia sobre: (i) el
carácter pluralista y multicultural del Estado colombiano, en función del principio
de igualdad; (ii) el derecho de los colectivos étnicos a la identidad étnica y cultural;
(iii) la autonomía de las comunidades étnicas en su dimensión externa; y, (iv) la
consulta previa, como un mecanismo de participación de las comunidades étnicas.
Finalmente, (v) resolverá el caso concreto.

Análisis de procedencia formal161

Legitimación por activa

4. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona que considere


que la actuación u omisión de una autoridad o, en ciertos casos, de un particular,
amenaza o vulnera sus derechos fundamentales puede interponer acción de tutela
“por sí misma o por quien actúe en su nombre”162. En desarrollo de lo anterior, el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991163 define los titulares de la acción. En
concreto, consagra que podrá ser interpuesta: (i) directamente por el interesado; (ii)
por intermedio de un representante legal; caso de los menores de edad y las
personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial; (iv) por medio de un agente
oficioso; o, (v) a través de la Defensoría del Pueblo o del personero municipal164.
En ese sentido, los titulares de los derechos comprometidos son quienes tienen
legitimación por activa para reclamar la protección del juez de tutela directa o

161
Consolidado a partir de las consideraciones de las Sentencias T-281 de 2019 y T-154 de 2021, ambas con
ponencia de la Doctora Gloria Stella Ortiz Delgado.
162
Sentencia T-338 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
163
Decreto 2591 de 1991. Artículo 10. “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
164
De conformidad con los artículos 46 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, el Defensor del Pueblo o los
personeros municipales pueden interponer acciones de tutela para proteger los derechos fundamentales de terceros.
37

indirectamente165.

5. En relación con las comunidades étnicas, es importante resaltar que son sujetos
colectivos de derechos166, que tienen intereses ius fundamentales ligados a sus
características y trayectoria histórica167. Entre ellos, el derecho fundamental a la
consulta previa168. La jurisprudencia ha señalado que esos derechos particulares y
específicos169 no son comparables con los derechos colectivos170. Tampoco, “son
equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni a la
sumatoria de estos”171. En ese sentido, esta Corporación ha reconocido que las
comunidades étnicas cuentan con capacidad jurídica172. De esta manera, tienen la
posibilidad de acudir a la acción de tutela para obtener la protección de sus
intereses como cualquier otra persona. En consecuencia, tanto los dirigentes de la
comunidad como sus miembros están legitimados para interponer la acción de
tutela173, cuando consideren que los derechos fundamentales del sujeto colectivo al
que pertenecen están amenazados o fueron vulnerados174.

6. En el caso objeto de estudio, Flower Arias Rivera, en calidad de representante


legal del Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO-175,
promovió la acción de tutela en búsqueda de la protección de los derechos a la
información, al reconocimiento, a la protección de la integridad étnica y cultural y a
la consulta previa de la comunidad176. Lo expuesto, con ocasión del desarrollo del
proyecto UPME-STR13-2015. De esta suerte, el requisito de la legitimación por
activa está satisfecho porque el representante legal del consejo comunitario tiene la
potestad de representar, en forma efectiva, a dicha comunidad y a pedir la
protección de los derechos fundamentales de la misma.

165
Conforme al desarrollo jurisprudencial, podrán acudir a la acción de tutela de dos formas: una directa y otra
indirecta. En forma directa lo hacen al promover la acción en nombre propio; en forma indirecta, cuando la formulan
a través de (i) un representante legal (p.ej. los menores de edad, los incapaces absolutos y las personas con
declaración judicial de interdicción), (ii) de un apoderado judicial, (iii) de un agente oficioso o (iv) del Ministerio
Público.
166
Sentencia T-300 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
167
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo y MORA RODRIGUEZ, Alexandra. Conflictos y judicialización de la política en
la Sierra Nevada de Santa Marta. Editorial Universidad del Rosario. Bogotá, 2010. p. 179. Conclusión con sustento
en las conclusiones de PECES-BARBA, Gregorio. Los derechos colectivos. Una discusión sobre derechos
colectivos, 2001, p. 67-76.
168
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
169
Sentencia T-380 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no
una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”.
170
Sentencia T-300 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
171
Ver al respecto: Sentencia C-463 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa; y, Sentencia T-380 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. “La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos
individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o colectivos”.
172
Ver al respecto: Sentencias SU-217 de 2017, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-123 de 2018, MM.PP.
Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes; y, SU-111 de 2020, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
173
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
174
Ver al respecto: Sentencias T-499 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y, T-049 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
175
El Secretario de Gobierno Municipal del Municipio de la Jagua de Ibirico – Cesar certificó que el Consejo
Comunitario Casimiro Mesa Mendoza “COCONEBO” fue creado mediante Acta de Constitución N°001 del 23 de
junio de 2012; y, registrado el 10 de julio de 2012 en el folio 3 del libro de Registro de Asociaciones,
Organizaciones, Consejos Comunitarios y Cooperativas del ente territorial. Asimismo, estableció que la junta
directiva de ese Consejo está conformada, entre otros, por su representante legal el señor Flower Arias Rivera.
Certificado expedido el 6 de agosto de 2012. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”.
Folio 68.
176
Escrito de tutela. En expediente digital. Documento “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 1, 14 y 15.
38

Legitimación por pasiva177

7. La legitimación por pasiva refiere a la aptitud legal que tiene una persona para
responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocada178.
Según el artículo 86 de la Constitución y los artículos 1°179 y 5°180 del Decreto 2591
de 1991, por regla general, dicha aptitud puede predicarse de las entidades públicas.
Solo, en ciertos eventos, es atribuible a los particulares.

8. Para el caso del GEB, la Sala recuerda que esta compañía es una entidad pública.
Aquella fue creada como una empresa industrial y comercial del Estado del orden
distrital. Mediante Acuerdo N°01 de 1996181, el Consejo Distrital de Bogotá
decidió transformarla en una empresa de servicios públicos organizada como
sociedad por acciones182. Su accionista mayoritario es el Distrito Capital de Bogotá
por ser el titular del 65.68% del capital social183. Según el artículo 104 del Código

177
Apartado sustentado en las consideraciones de la Sentencia T-279 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
178
Sentencia T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-416 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández.
179
Artículo 1. Objeto. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto (…)”.
180
Artículo 5. “Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2
de esta ley (…)”.
181
El Concejo de Sata Fe de Bogotá fundamentó su decisión en las siguientes disposiciones:
Artículo 17 de la Ley 142 de 1994. Parágrafo 1. “Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones
cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley. // PARÁGRAFO 1o. Las entidades
descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté
representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado. // Mientras la ley
a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán
aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades
descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga
directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir
modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido
aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta Ley. // PARÁGRAFO 2o. Las empresas oficiales
de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir <sic> reservas para rehabilitación,
expansión y reposición de los sistemas.”.
Decreto Ley 1421 de 1993. Artículo 164. “Cuando el Distrito preste directamente los servicios públicos
domiciliarios y de teléfonos, lo hará a través de entidades que tengan el carácter de empresas industriales y
comerciales del Estado. Igualmente, con autorización del Concejo Distrital, podrá hacerlo a través de sociedades
entre entidades públicas o sociedades de economía mixta, las cuales podrán tener la naturaleza de anónimas. //
Cuando una entidad de servicios públicos se transforme en empresa industrial y comercial del Estado, la misma
continuará siendo titular de todos los derechos y responsable de todas las obligaciones que tenía antes de su
transformación. La transformación no libera a los garantes de sus obligaciones, ni perjudica en ninguna forma las
garantías. // Sin perjuicio de las atribuciones del Concejo Distrital, corresponderá a las juntas directivas de la
entidad que se transforma en empresa industrial y comercial del Estado, reformar los estatutos y autorizar todos los
demás actos y contratos que deban realizarse para efectos de la transformación. // Con autorización del Concejo
Distrital, las empresas de servicios públicos en las que el Distrito tenga capital podrán participar como socias en
otras empresas de servicios públicos. De la misma manera podrán asociarse, en desarrollo de su objeto, con
particulares o formar consorcio con ellos o subcontratar con particulares sus actividades”. Acuerdo N°1 del 23 de
diciembre de 1996, “Por el cual se transforma la Empresa de Energía de Bogotá, en Sociedad por Acciones y se
dictan otras disposiciones”, proferido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá.
182
El cambio de naturaleza jurídica del GEB fue protocolizado a través de la escritura pública N°0610 del 3 de junio
de 1996, de la Notaría 28 de Santa Fe de Bogotá, la cual fue inscrita el 5 de junio de 1996, bajo el N°544.661 del
libro IX. Certificado de existencia y representación del Grupo de Energía de Bogotá SA ESP. En expediente digital.
Documento: “Cer de GEB 07-04-2022.pdf”. Folio 2.
183
Grupo de Energía de Bogotá. “Informe de Gobierno Corporativo 2020”. Disponible en:
https://grupoenergiabogota.com/informedesostenibilidadgeb2020/pdf/informe-gobierno-corporativo-2020-geb.pdf.
Consultado el 23 de mayo de 2022. P.4.
39

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las


sociedades o empresas en las que el Estado tiene una participación igual o superior
al 50% de su capital son entidades públicas. Por esa razón, la compañía tiene
carácter público.

Esta entidad es la encargada de ejecutar el proyecto UPME-STR13-2015. Es en el


marco de esa obra que la comunidad accionante alega la vulneración de sus
derechos fundamentales. Por tanto, la conexión directa e interés en el objeto de esta
controversia184 por parte del GEB es evidente. Adicionalmente, la comunidad
accionante tiene una relación de indefensión respecto de la compañía. Lo anterior,
porque, en la práctica, depende de la labor que aquella realice como ejecutora del
proyecto energético.

9. Por otra parte, las demás entidades accionadas son entidades públicas llamadas a
atender los reclamos del consejo comunitario accionante. Por un lado, las
dependencias del Ministerio del Interior demandadas están encargadas de: (i)
manejar el Registro Público de Consejos Comunitarios; y, (ii) adelantar los trámites
administrativos correspondientes para garantizar el derecho a la consulta previa de
las comunidades étnicas afectadas por el proyecto. Por otro, CORPOCESAR es la
autoridad ambiental encargada de otorgar la licencia ambiental para este proyecto.
Eso significa que las entidades demandadas están vinculadas al proceso de
ejecución de la obra cuestionada y sus determinaciones tienen injerencia directa en
los procesos de consulta previa. En consecuencia, la Sala encuentra que todas las
entidades que conforman el extremo pasivo de esta acción de tutela tienen
legitimación por pasiva.

Inmediatez185

10. Esta Corporación ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la


Constitución, la acción de tutela puede interponerse “en todo momento” porque no
tiene término de caducidad186. Sin embargo, la Corte también ha sido consistente al
señalar que la misma debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a
partir del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos
fundamentales187. Este requisito pretende que exista “una correlación temporal
entre la solicitud de tutela y el hecho (…) vulnerador de los derechos
fundamentales”188. Lo anterior, para preservar la naturaleza de la acción de tutela,
concebida como un remedio urgente que pretende la protección efectiva y actual de
los derechos invocados189. Por ende, este presupuesto, en últimas, implica un juicio
sobre la diligencia del accionante al reclamar la protección constitucional.

11. La valoración de este requisito involucra a su vez, la identificación del

184
Cfr. Sentencia T-011 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y
Rodrigo Uprimny Yepes.
185
Apartado sustentado en las consideraciones de la Sentencia T-345 de 2018 y T-444 de 2019. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
186
Sentencia SU-961 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
187
Sentencia T-038 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
188
Sentencia SU-241 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
189
Sentencia T-091 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
40

momento en el cual surgió la amenaza para el derecho fundamental y la


determinación del tiempo transcurrido hasta cuando el actor acude a la acción de
tutela190. Dicha “relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho
vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse en cada caso concreto,
atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad”191. Así, la
fijación del momento de la vulneración del derecho adquiere gran connotación en
la estimación del cumplimiento o incumplimiento de este presupuesto.

12. En el caso concreto, la accionante sostuvo que, en diciembre de 2019, conoció


de manera informal la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019. Aquella
advirtió la presencia del Resguardo Indígena Sokorpa, el Consejo Comunitario de
la Comunidad Julio Cesar Altamar Muñoz y el Consejo Comunitario de
Comunidades Negras de La Jagua de Ibirico192. En todo caso, no señaló su
presencia en las coordenadas aportadas por el responsable del proyecto. Por esa
razón, el 20 de diciembre de 2019, le solicitó al GEB su inclusión en el proceso de
consulta previa.

13. En atención a la petición referida, el 10 de febrero de 2020, la empresa informó


a la DANCP sobre la solicitud193. El 17 de mayo siguiente, esa autoridad aseguró
que ese trámite no debía adelantarse con COCONEBO194. Por esa razón, mediante
oficio del 24 de julio de 2020, respecto del cual no consta fecha de notificación a la
comunidad, el GEB le informó a COCONEBO que “el proceso consultivo respecto
del proyecto de la referencia sólo debe adelantarse con las comunidades
certificadas en la Resolución 0563 del 17 de octubre de 2019; la cual no incluye el
Consejo Comunitario que usted representa”195.

14. A pesar de lo anterior, la comunidad fue incluida en los espacios de


participación habilitados para toda la ciudadanía. En ese escenario, el 2 de
diciembre de 2020, el GEB la invitó a participar de la entrega de los resultados del
estudio de impacto ambiental196. Sin embargo, COCONEBO no estuvo en esa
reunión. De esta manera, la compañía invitó a la junta directiva del consejo
comunitario a un almuerzo de relacionamiento el 21 de enero de 2021197. En esa
oportunidad, el consejo comunitario reiteró su solicitud de garantizarles la consulta
previa y advirtió que la compañía presentaría el resultado de los estudios de
impacto ambiental a la autoridad competente, sin consultarlos con el consejo
comunitario.

190
Sentencias T-606 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes) y T-058 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
191
Sentencia T-058 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
192
Certificación Número 0563 del 17 de octubre de 2019, “Sobre la presencia o no de comunidades étnicas en las
zonas de proyectos, obras o actividades a realizarse”. En expediente electrónico. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folios 226 a 266.
193
Traslado de la solicitud de la Comunidad a la DANCP del 10 de febrero de 2020. En expediente digital.
Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folio 98.
194
Oficio OFI 2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folios 223 a 225.
195
Oficio del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 999 y 100.
196
Convocatoria escrita GEB-0136-07707-2020-S a la reunión de entrega de resultados del Estudio de Impacto
Ambiental elaborado por el GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folio 115.
197
Invitación del GEB a la comunidad para participar reunión del 20 de enero de 2021. Ídem. Folio 116.
41

15. En consecuencia, el 1° de febrero de 2021, COCONEBO formuló la presente


acción de tutela, 10 días después de advertir que, en definitiva, el GEB continuó
con el procedimiento del licenciamiento ambiental, sin adelantar la consulta previa
con el consejo comunitario. Desde esta perspectiva, la Sala considera que la
comunidad accionante actuó de forma diligente y oportuna. Por tal razón, el
principio de inmediatez está acreditado.

Subsidiariedad198

16. Por último, la Sala señala que la utilización de la acción de tutela es


excepcional. El Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que solo procede la
tutela cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”.
Entonces, la procedencia de la acción está condicionada por el principio de
subsidiariedad. Bajo esa perspectiva, la tutela no puede desplazar los recursos
ordinarios o extraordinarios de defensa199, a menos que exista un perjuicio
irremediable. De allí que, en términos generales, “la tutela no es un medio
adicional o complementario [de protección]”200. La inobservancia de este principio
es causal de improcedencia del amparo201. Por tanto, ante la existencia de otro
medio de defensa judicial idóneo y eficaz, la consecuencia directa es que el juez
constitucional no puede entrar a discernir el fondo del asunto planteado.

17. Según la jurisprudencia, la acción de tutela es, por excelencia, el medio judicial
que tienen los grupos étnicos –como sujetos colectivos–, para contener las
afectaciones que surjan como consecuencia de su interacción con la sociedad
mayoritaria. Al respecto, la Sentencia SU-217 de 2017202 advirtió que, tanto las
comunidades, como sus miembros, son “sujetos de especial protección
constitucional, que han enfrentado patrones históricos de discriminación –aún no
superados– y cuyos derechos inciden en la satisfacción de los fines esenciales del
Estado”. Uno de ellos es el desarrollo de su carácter pluralista y multicultural. En
ese sentido, la acción de tutela es el único recurso judicial que tienen las
comunidades étnicas para enfrentar, a través de la reivindicación de la consulta
previa, las condiciones de opresión, explotación y marginalidad a las que
históricamente han estado sometidas203.

18. De igual forma, la Sentencia SU-123 de 2018204 destacó que en el


ordenamiento jurídico colombiano no existe otro mecanismo judicial de protección
efectiva del derecho a la consulta previa, más que la acción de tutela. A juicio de la

198
Apartado sustentado en las consideraciones de la Sentencia T-281 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
199
Sentencias T-480 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, SU-424 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
200
Sentencia T-106 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
201
“Artículo 6º. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante (…) Se entiende por irremediable el perjuicio que
sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización”. Declarado exequible en Sentencia C-018 de
1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
202
M.P. María Victoria Calle Correa.
203
Sentencia SU-383 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
204
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
42

Sala Plena, esta acción es la única vía judicial que da “una respuesta clara,
omnicomprensiva y definitiva a la vulneración de derechos” de los colectivos
étnicos. Lo anterior, porque “[l]a protección que ofrecen las acciones contenciosas
del derecho a la consulta previa es insuficiente, (…) [en la medida en que]
‘estudiar la legalidad de un acto administrativo no implica que se adopten modos
de resarcimiento que serían propios del juez de amparo (…), rol que obedece a su
función protectora de los derechos fundamentales’”205. Esa postura fue ratificada
por la Sentencia SU-111 de 2020206. Aquella afirmó que “no existe en el
ordenamiento un mecanismo distinto a la acción de tutela para que los pueblos
indígenas y tribales reclamen ante los jueces la protección inmediata de su
derecho a ser consultados”207.

19. En este caso, el centro del debate es la posible afectación del derecho a la
consulta previa de una comunidad afro. Según la jurisprudencia, la tutela es el
único mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger ese derecho fundamental de
los colectivos étnicos. Eso significa que los demandantes no cuentan con un
mecanismo de defensa judicial ordinario, ni extraordinario, para proteger sus
derechos. En consecuencia, el requisito de subsidiariedad está satisfecho.

20. Acreditados los requisitos de procedencia de esta acción de tutela, la Sala


pasará a estudiar de fondo el amparo de la referencia.

Carácter pluralista y multicultural del Estado en clave de igualdad208

21. Según la jurisprudencia, los Estados han abordado la diferencia étnico-cultural


entre los grupos minoritarios y la cultura mayoritaria, a partir de tres modelos: (i) la
asimilación209; (ii) el crisol de culturas210; y, (iii) el multiculturalismo. Las dos
primeras perspectivas tenían una estructura en favor de la homogenización cultural.
Aquellas partían del esfuerzo de los grupos minoritarios por responder a un
contexto marcado por las mayorías, incluso con el sacrificio de sus
particularidades. Por el contrario, el multiculturalismo establece que “las diferentes

205
En esa misma línea, las Sentencias T-011 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) y T-281 de 2019 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado) , precisaron que la solicitud de amparo es el medio de protección de la consulta previa, pues su
defensa “solo puede brindarse de modo efectivo y completo a través de la acción de tutela, en la medida en que los
medios de control de la jurisdicción contencioso administrativa tienen un objeto distinto, de rango legal, que se
concentra en el acto administrativo y no en la protección integral de los derechos de los grupos étnicos” de la que
depende su supervivencia.
206
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
207
Sentencia SU-383 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta ocasión la Corte Constitucional estudió de fondo,
una vez la encontró procedente, una tutela interpuesta por la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía
Colombiana, que solicitaba el respeto al derecho a la consulta previa a la decisión de aspersión aérea de herbicidas en
la región de la Amazonía colombiana. Este precedente en torno a la inexistencia de otro mecanismo de defensa
judicial, distinto a la tutela, para reclamar el derecho a la consulta previa, ha sido reiterado con posterioridad. Por
ejemplo, puede consultarse la Sentencia T-698 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
208
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
209
Esa perspectiva implicaba que los grupos minoritarios abandonaran las costumbres propias para adoptar las de la
sociedad mayoritaria. Ver al respecto: Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
210
Según ese modelo, el intercambio entre culturas propiciaba escenarios en los que las diversas visiones resultaban
mezcladas. Esa situación conllevaba a la creación de nuevas perspectivas culturales que hacían desvanecer la
diferencia inicial. Ver al respecto: Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Esa decisión, a su
vez, citó: GIDDENS, Anthony y SUTTON, Philip W. Conceptos esenciales de Sociología. Alianza editorial. Madrid,
2017. p. 773 y 774
43

culturas étnicas coexisten por separado en términos de igualdad, pero participan


en la vida política y económica general de la sociedad”211. Bajo ese paradigma, la
identidad étnica no es un asunto privado. Por el contrario, es un elemento que
puede influir en la esfera de lo público, en la democracia y en la construcción de la
sociedad, desde un diálogo intercultural.

22. A partir de la Constitución de 1991, Colombia adoptó un modelo de Estado


multicultural y pluralista caracterizado por la coexistencia armónica de la
diferencia212. Aquel identifica la necesidad de generalizar las garantías
constitucionales para aplicarlas en favor de todos los asociados. Pero reconoce que,
para lograr ese propósito, debe valorar las circunstancias particulares de la
población, en especial, las de los grupos más vulnerables.

23. En concreto, los artículos 1°213, 7°214 y 70215 de la Constitución establecieron


que Colombia es un Estado pluralista que reconoce y resguarda la diversidad
cultural. Eso significa que el Estado debe, de un lado, aceptar, respetar y promover
la variedad de cosmovisiones y la multiplicidad de formas de percibir, pensar y
actuar en la sociedad216 y, del otro, procurar que las etnias y sus miembros
participen en la dinámica social a partir de sus rasgos culturales distintivos y
particulares. Esto significa que la pluralidad trasciende la convicción de que existen
múltiples visiones y percepciones del mundo en un mismo espacio-tiempo. Ese
precepto también promueve la necesidad de armonizar todas las diferencias al
punto que la institucionalidad las cobije, proteja y convoque217. Lo anterior, con el
fin de permitir que todas las percepciones puedan empoderarse y aportar en la
construcción democrática de la sociedad y del Estado218.

24. Para materializar dichos mandatos, la Sala reitera que resulta indispensable

211
Ibidem.
212
La Constitución concreta este modelo de Estado a través de varios preceptos constitucionales, como, por ejemplo:
(i) el reconocimiento de Colombia como un Estado pluralista (artículo 1°); (ii) el reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación (artículo 7°); (iii) la protección de la riqueza cultural de la Nación (artículo
8º); (iv) el reconocimiento de las lenguas y dialectos de las comunidades étnicas diversas como oficiales dentro de
sus territorio (artículo 10); (v) la garantía de que los territorios comunales, los terrenos de resguardos y el patrimonio
arqueológico de la Nación es inalienable, imprescriptible e inembargable (artículo 63); (vi) el derecho de los grupos
étnicos diversos a desarrollar su identidad cultural (artículo 68); (vii) el deber que tiene el Estado de proteger todas
las manifestaciones culturales, dado que tienen la misma dignidad e igualdad (artículo 70); y (viii) la previsión de
que la guarda del patrimonio cultural está en cabeza del Estado (artículo 72). Ver al respecto: Sentencia C-480 de
2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
213
Constitución. Artículo 1. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general”.
214
Constitución. Artículo 7. “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana”.
215
Constitución. Artículo 70. “El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los
colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,
técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. // La cultura en
sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas
las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la Nación”.
216
Ver al respecto: Sentencias T-380 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y, T-568 de 2017, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
217
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
218
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
44

superar la idea de que es suficiente dar un trato idéntico a todas las personas 219. En
ese sentido, el principio de igualdad debe entenderse desde una perspectiva
material que asegure “la protección de [los] grupos tradicionalmente
discriminados o marginados”220. Aquella supone un doble encargo para el Estado:
(i) uno de abstención –negativo- que impone la obligación de evitar generar o
permitir escenarios de discriminación directa221 o indirecta222 en contra de tales
sujetos; y, (ii) otro de intervención –positivo-, que exige diseñar políticas públicas
para superar o reducir los efectos de la desigualdad material que afrontan esos
grupos en comparación con el resto de la sociedad223.

25. Esta Corporación ha reconocido que las comunidades negras y afrocolombianas


hacen parte de los grupos históricamente discriminados en Colombia224. El devenir
del país generó un estigma sobre sus formas de vida, usos y costumbres225. En ese
sentido, la jurisprudencia ha identificado “(i) la existencia de patrones aún no
superados de discriminación, que afectan a los pueblos y [a] las personas
étnicamente diversas; (ii) la presión que la cultura mayoritaria ejerce sobre sus
costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía o, en términos
amplios, su modo de vida bueno (usualmente denominado cosmovisión); y (iii) la
especial afectación que el conflicto armado del país ha generado en las
comunidades indígenas y otros grupos étnicamente diversos, entre otros motivos,
por el despojo o uso estratégico de sus tierras y territorios”226. Por esa razón, la
Corte otorgó a esas comunidades una protección constitucional reforzada como
minorías étnicas.

26. Dicho reconocimiento, entre otras cosas, significa que el Estado tiene la
obligación de no generar o permitir escenarios de discriminación directa227 o
indirecta228 en contra de las comunidades negras y afrocolombianas. Además, debe
219
“Precisa trascender una concepción que articule el valor universal de los derechos y su eficacia jurídica en cada
caso concreto para descender “del plano ideal al real, [pues] una cosa es la historia de los derechos del hombre,
(...) y su justifi[cación] con argumentos persuasivos, y otra es asegurarles una protección efectiva”. Sentencia T-
154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Esa decisión, a su vez, citó a: BOBBIO, Norberto. El tiempo de los
derechos. Editorial Sistema. 1991. Págs. 40 a 45 y 111.
220
Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
221
Ibidem. “por las cuales se coarta o excluye a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del
acceso a un determinado beneficio”.
222
Sentencia T-291 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. “aplicación de normas aparentemente neutras,
pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente
marginado o discriminado”.
223
Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
224
Sentencia T-576 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
225
SERNA, Adrián. Ciudadanos de la geografía tropical. Ficciones históricas de lo ciudadano. Universidad
Distrital Francisco José de Caldas. Bogotá, 2006. p. 244 “las ciudadanías culturales se han visto sometidas a los
desajustes históricos en la construcción de lo ciudadano. En primer lugar, porque esas identidades fueron el objeto
privilegiado de la estigmatización colonial, que al imponerles unas calificaciones de inferioridad, de degeneración y
de atraso, las convirtió en fuentes de los traumatismos del proyecto nacional. En segundo lugar, porque esas
identidades fueron progresivamente desplazadas por el discurso del mestizaje, que pretendió homogeneizar a la
nación en detrimento de las especificidades sociales y culturales. En tercer lugar, porque esas identidades fueron
presentadas como remanentes o vestigios de un tiempo anterior que debía claudicar con el paso de la
modernización. Si se quiere identidades sociales y culturales fueron contrapuestas a la identidad ciudadana y, en
muchos casos, fueron utilizadas para negar la universalidad de la ciudadanía a las mujeres, a los indígenas y a los
afrocolombianos”.
226
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
227
Ibidem. “por las cuales se coarta o excluye a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del
acceso a un determinado beneficio”.
228
Sentencia T-291 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. “aplicación de normas aparentemente neutras,
45

diseñar políticas públicas para: (i) reducir los efectos de la desigualdad material que
esas comunidades afrontan respecto del resto de la sociedad229; y, (ii) empoderar a
estos grupos étnicos para que puedan participar en igualdad de condiciones de la
construcción democrática de la sociedad y el Estado.

Derecho de las comunidades étnicas a la identidad étnica y cultural230

27. A pesar del carácter pluralista y multicultural del Estado, la confluencia de


distintas cosmovisiones generó conflictos inter e intra étnicos231. Esas controversias
permitieron identificar que los derechos universales resultan insuficientes para
responder a la situación social e histórica de las comunidades tribales 232 y a su
dignidad. Por tal razón, era necesario consolidar garantías externas233 en favor de
los valores tradicionales de los grupos étnicos minoritarios. Es decir, derechos
diferenciados234 o especiales en función de la pertenencia étnica235, entre ellos, la
identidad étnica y cultural.

28. Esta garantía corresponde al auto reconocimiento de las comunidades


étnicas236, en cuanto al “sentido que (…) [ellas] tiene[n] de sí mism[as]”237. Según
la jurisprudencia, los colectivos étnicos crean ese reconocimiento a partir de una
construcción propia y de su interacción con los demás sectores de la sociedad 238.
Dentro de ese diálogo, la identidad de la comunidad puede ser reconocida o
negada239. Esa situación puede generar una imagen devaluada del grupo, en
particular, que desnaturalice su identidad240. Por esa razón, en aplicación del
principio de dignidad, la Constitución reconoce que todas las culturas tienen igual
valor241.

29. La Corte ha reconocido que, en virtud de este precepto constitucional, los


colectivos étnicos tienen derecho a exigir que la sociedad mayoritaria los conciba
en el marco de sus especificidades culturales, reconozca y acepte su identidad
étnica y cultural. Solo así, pueden: (i) conservar sus costumbres y percepciones con
dignidad; y, (ii) asegurar que la sociedad valore la potencialidad de su identidad

pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente
marginado o discriminado”.
229
Sentencia T-629 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
230
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
231
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
232
KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías. Barcelona:
Ediciones Paidós Ibérica, 1996, p. 17.
233
KYMLICKA, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías. Barcelona:
Ediciones Paidós Ibérica, 1996, p. 58.
234
KYMLICKA, Will et al. Cosmopolitismo: Estado-nación y nacionalismo de las minorías. Universidad Nacional
Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2003.
235
BORRERO GARCÍA, Camilo. La cultura como derecho: acertijos e interrogantes. Derechos culturales, p. 185.
236
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
237
FRASER, Nancy. ¿De la redistribución al reconocimiento? Dilemas de la justicia en la era postsocialista. New
left review, 2000, vol. 1, p. 132.
238
Sentencia C-480 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
239
Ídem.
240
Ídem.
241
Ídem. Esa decisión, a su vez, citó a las sentencias T-465 de 2012, C-293 de 2012, C-882 de 2011, C-208 de 2007
y T-778 de 2005.
46

cultural en la interacción social242. Asimismo, pueden reclamar el respeto y


protección de su autodeterminación y autonomía cultural. Esto facilita que puedan
expresar su imagen y formas de vida243.

30. En ese sentido, esta garantía permite que “las comunidades que no ostentan los
valores culturales y sociales de la sociedad mayoritaria puedan ejercer sus
derechos fundamentales de acuerdo con su propia manera de ver el mundo. Ello
implica que (…) puedan expresarse y autodeterminarse de acuerdo con su
cosmovisión cultural dentro y fuera de sus territorios”244. Por lo tanto, este derecho
no solo cobija a los sujetos colectivos, sino a sus miembros245. Además, permite
preservar la variedad cultural del Estado246.

31. De conformidad con la Sentencia T-154 de 2021247, esta garantía faculta a los
grupos tribales a: (i) tener su propia vida cultural; (ii) profesar y practicar su propia
religión; (iii) preservar, practicar, difundir y reforzar sus valores y tradiciones
sociales, culturales, religiosas y espirituales, así como sus instituciones políticas,
jurídicas, sociales y culturales, entre otras; (iv) emplear y preservar su propio
idioma; (v) no ser objeto de asimilaciones forzadas. También, (vi) conservar,
acceder privadamente y exigir la protección de los lugares de importancia cultural,
religiosa, política, etc. para la comunidad; (vii) conservar y exigir protección a su
patrimonio cultural material e inmaterial; (viii) utilizar y controlar sus objetos de
culto; (ix) revitalizar, fomentar y transmitir a las generaciones presentes y futuras
sus historias, tradiciones orales, filosofía, literatura, sistema de escritura y otras; (x)
emplear y producir sus medicinas tradicionales y conservar sus plantas, animales y
minerales medicinales; (xi) participar en la vida cultural de la Nación. De igual
forma, (xii) seguir un modo de vida según su cosmovisión y relación con los
recursos naturales; (xiii) preservar y desarrollar sus modos de producción y formas
económicas tradicionales; y, (xiv) exigir protección de su propiedad intelectual
relacionada con obras, creaciones culturales y de otra índole.

32. Ahora bien, tal y como lo estableció la Sentencia T-576 de 2014248, el


reconocimiento de la identidad étnica de las comunidades negras no fue un asunto
pacífico. Según esa decisión, “la ausencia de afrocolombianos en la constituyente,
las dificultades que supuso que tuvieran que canalizar sus peticiones a través de
los representantes indígenas, y el precedente que, precisamente, crearon entre
algunos sectores de la asamblea las conquistas alcanzadas por los indígenas en el
reconocimiento de sus derechos territoriales” incidieron de forma directa en los
debates sobre la inclusión de las comunidades negras en la Carta. Esos elementos
conllevaron a que el artículo transitorio 55 superior y la Ley 70 de 1993
reconocieran el derecho a la propiedad colectiva de las comunidades negras que

242
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
243
Sentencia C-480 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
244
Sentencia T-778 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
245
Sentencia T-772 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-882 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, C-
480 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
246
Sentencia T-778 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
247
M.P. Gloria Stella Ortiz. A su vez, esa decisión citó las sentencias C-882 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; y T-444 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
248
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
47

han ocupado “tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la
Cuenca del Pacífico”249.

33. Algunos sectores de la doctrina han considerado que esas disposiciones


invisibilizaron a las poblaciones negras ubicadas por fuera del pacífico colombiano.
Lo anterior, porque excluyeron las problemáticas de los afrocolombianos que
habitan regiones como el Caribe o en contextos urbanos250. En todo caso, las
comunidades negras ubicadas en el atlántico iniciaron sus procesos de organización
y solicitaron la titulación de territorios colectivos con fundamento en la Ley 70 de
1993. Inicialmente, esas peticiones causaron grandes controversias sobre el ámbito
de aplicación de esa normativa. Esto generó que las comunidades afrodescendientes
de esa región tuvieran que afrontar las consecuencias de la falta de reconocimiento
estatal251.

34. A partir de esas luchas, paulatinamente, el Estado ha reconocido que la


protección de la diversidad étnica de las comunidades negras no es exclusiva para
las comunidades ubicadas en el pacífico. La jurisprudencia de esta Corporación ha
desempeñado un papel trascendental en la ampliación del reconocimiento a la
identidad étnica de todas las comunidades negras. La Sentencia T-422 de 1996252
fue la primera decisión en establecer que la protección especial concedida en la
Constitución y la ley a ciertas comunidades negras no implica que los demás
miembros de esa población no puedan beneficiarse de esas disposiciones. En esa
ocasión, la Corte determinó que la Constitución protege a todas las comunidades
negras, sin importar su ubicación.

Luego, la Sentencia T-955 de 2013253 reconoció que los pueblos afrocolombianos


tienen derecho a ser reconocidos como comunidades étnicas, en atención a lo
establecido en el Convenio 169 y en las disposiciones del ordenamiento que
protegen a los pueblos indígenas y tribales. Lo anterior, porque tienen condiciones
sociales, culturales y económicas que los distinguen de otros sectores de la
sociedad.

Posteriormente, la Sentencia T-576 de 2014254 estableció de forma clara que el


artículo 55 transitorio superior y la Ley 70 de 1993 no son una barrera que impida
proteger la diversidad étnica y los derechos reconocidos en el bloque de
constitucionalidad en favor de las comunidades negras. Por el contrario, el Estado
debe brindarle un trato preferente a las comunidades negras independientemente de
las zonas geográficas que habiten o de la relación que mantengan con sus tierras.

249
Artículo transitorio 55 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 70 de 1993.
250
Valencia Peña, Inge Helena. 2011. «Lugares De Las Poblaciones Negras En Colombia: La Ausencia Del
Afrocaribe Insular». Revista CS, n.º 7 (julio), 309-50. Disponible en: https://doi.org/10.18046/recs.i7.1046.
Consultado el 5 de mayo de 2022.
251
Valencia Peña, Inge Helena. 2011. «Lugares De Las Poblaciones Negras En Colombia: La Ausencia Del
Afrocaribe Insular». Revista CS, n.º 7 (julio), 309-50. Disponible en: https://doi.org/10.18046/recs.i7.1046.
Consultado el 5 de mayo de 2022.
252
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
253
M.P. Álvaro Tafur
254
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
48

35. Con todo, aún queda camino por recorrer para la protección de la cultura y
tradición de los afrocolombianos en todo el territorio nacional. Tal vez, el obstáculo
más grande en el reconocimiento de la identidad étnica de las comunidades negras
es la homogenización cultural, la cual está más marcada en el Atlántico que en el
Pacífico. Conforme a las cifras del DANE, entre los censos del 2005 y 2018 hubo
una reducción del 30% de las personas que se autorreconocen como población
negra, afrocolombiana, raizal o palenquera (en adelante NARP). Según esa entidad,
a nivel urbano, la ciudad más afectada por la disminución del autorreconocimiento
de las personas como miembros de esa población fue Barranquilla. Allí, la
reducción de las personas identificadas como NARP fue del 60,1% 255. Parte
importante de las comunidades afrodescendientes ubicadas en la Costa Atlántica no
se auto identifican completamente como negras. Su identidad resulta diluida en el
regionalismo costeño o caribeño con ocasión del mestizaje biológico y cultural que
ocurrió en esa zona del país256. Las estadísticas no contemplan a las personas
morenas o trigueñas que pueden pertenecer a estas comunidades. Esa situación
aumenta la falta de visibilidad de las comunidades NARP del Atlántico257.

36. En ese sentido, la Sentencia C-295 de 2019258 señaló que, el censo del 2005
“fue denunciado por algunos líderes afro como un “genocidio estadístico”, pues
no incluyó categorías con que las personas negras suelen identificarse, tales como
“moreno”, ante el estigma que aún carga la palabra “negro(a)” en algunas
regiones del país”259. A pesar de ello, esa dificultad no fue corregida en debida
forma para del censo del 2018. En esa oportunidad, para captar la pertenencia
étnica racial de las personas, el DANE preguntó lo siguiente: “De acuerdo con su
cultura, pueblo o rasgos físicos… es o se reconoce como: Indígena? // Gitano(a) o
Rrom? // Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina? //
Palenquero(a) de San Basilio? // Negro(a), mulato(a), afrodescendiente,
afrocolombiano(a)? // Ningún grupo étnico?”260. De manera que estas decisiones
de política pública pueden debilitar el reconocimiento étnico afrocolombiana, el
cual aún no es tan fuerte.

37. Conforme a lo expuesto, la reivindicación de la identidad étnica de las

255
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). “Población Negra, afrocolombiana, raizal y
palenquera. Resultados del censo nacional de población y vivienda 2018”. 6 de noviembre de 2019. Disponible en:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/grupos-etnicos/presentacion-grupos-etnicos-poblacion-
NARP-2019.pdf. Consultado el 5 de mayo de 2022.
256
Ídem. P. 12.
257
Sentencia C-295 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera.
258
M.P. Diana Fajardo Rivera.
259
Sentencia C-205 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera. La Sala Plena sustentó su postura en que “el cambio de
última hora que excluyó los términos “moreno” y “trigueño” en la encuesta de la DANE no sólo desconoció los
compromisos jurídicos y políticos, nacionales e internacionales del Estado colombiano sobre el diálogo con las
organizaciones afrodescendientes para la producción de cifras transparentes y precisas, sino que también excluyó
denominaciones comunes con las cuales se reconocen sectores de la población afrocolombiana que prefieren no
identificarse con el término “negro” por su connotación histórica negativa. En particular, la exclusión del término
“moreno” fue en contravía de lo pedido por el movimiento afrocolombiano y eliminó la opción con la que se habría
identificado parte de esta población, en especial en la Costa Atlántica (Castillo 2007)”. Nota al pie de página 149 de
esa providencia.
260
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). “Población Negra, afrocolombiana, raizal y
palenquera. Resultados del censo nacional de población y vivienda 2018”. 6 de noviembre de 2019. Disponible en:
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/grupos-etnicos/presentacion-grupos-etnicos-poblacion-
NARP-2019.pdf. P. 11. Consultado el 5 de mayo de 2022.
49

comunidades negras es un proceso en construcción. La jurisprudencia, con


fundamento en el bloque de constitucionalidad, ha establecido que todas las
comunidades negras son objeto de protección constitucional, sin importar su
ubicación. Sin embargo, ha identificado obstáculos para el pleno reconocimiento de
sus derechos. Específicamente, porque las entidades públicas no atienden las
particularidades del grupo en las actividades que deben adelantar y, en ocasiones,
las gestiones se reducen a la verificación formal de la situación de la comunidad y
no a las condiciones materiales de la misma.

38. Asimismo, el Congreso Nacional Afrocolombiano resaltó que existen


organizaciones de base de Comunidades negras en territorios donde no ha habido
titulación colectiva. Según esa instancia, para el año 2013, los pueblos negros del
departamento del Cesar no contaban con territorios colectivos titulados261. Respecto
de esa zona, algunos estudios resaltaron que las comunidades negras establecidas
en esos terrenos han mantenido sus tradiciones a través de la oralidad. Por esa
razón, algunos académicos y organizaciones proponen utilizar ese rasgo cultural
como una estrategia política que conlleve al fortalecimiento de las comunidades.
En ese sentido, explicaron que “[c]uando propone[n] la pedagogización lo
hace[n] como parte de una estrategia política que conlleva a la acción intencional
de movilización de contenidos culturales que afirman la vida, bajo el hecho de
confirmar la existencia y el derecho a pertenecer a un territorio. Esta
pedagogización se convierte en una instancia para valorar y cultivar la oralidad,
cosa que es muy contraria a las pedagogías convencionales, las cuales se apoyan
en la escritura. La pedagogización de la oralidad ayuda a afirmar la cultura para
animar la memoria como una instancia de re-arraigo de los pueblos negros del
Caribe seco colombiano”262. De igual forma, advirtieron las dificultades que esas
comunidades afrontan. Particularmente, señalaron que “en el Caribe seco
colombiano, las comunidades negras han venido perdiendo el control sobre sus
territorios, de donde han sido desplazadas por las acciones de los grupos armados.
El desplazamiento también se presenta por la expansión de las áreas de
explotación de los megaproyectos mineros, principalmente en el centro del
departamento, donde se explotan las minas de carbón”263.

39. Sin embargo, la Corte ha precisado que las dificultades advertidas no pueden
ser un obstáculo para el reconocimiento de las comunidades negras por parte de la
sociedad mayoritaria y, particularmente, de las entidades públicas. Tal y como lo
señaló la Sentencia SU-123 de 2018, las comunidades étnicas adquieren la
titularidad del derecho a la propiedad de un territorio a partir del momento en que
lo ocupan. En ese sentido, la posesión tradicional del terreno reemplaza el título
que el Estado otorga para formalizar el derecho mencionado. Lo expuesto, porque
la visión cultural de posesión y ocupación de tierras, protegida por el artículo 21 de

261
Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas CNOA. “Compilación de Documentos I Congreso
Nacional del Pueblo Negro Afrocolombiano Palequero y Raizal 23 a 27 de agosto de 2013 Quibdó Colombia”.
Bogotá, 2014. Disponible en: https://convergenciacnoa.org/wp-content/uploads/2018/09/Primer-Congreso-Nacional-
Afrocolombiano-2013.pdf. P. 23. Consultado el 5 de mayo de 2022.
262
Wilmer Villa y Ernell Villa. “La pedagogización de la oralidad en contexto de afirmación cultural de las
comunidades negras del Caribe seco colombiano”. Cuadernos de literatura del Caribe e Hispanoamérica. No. 12.
Julio-Diciembre de 2010.
263
Ibidem supra nota 3.
50

la CADH, tiene un alcance distinto del concepto occidental de propiedad.

Bajo esa perspectiva, la jurisprudencia ha reconocido que el concepto de territorio


étnico abarca dos ámbitos: (i) el geográfico “que comprende el espacio reconocido
legalmente bajo la figura del resguardo u otras figuras semejantes, como la de
territorios colectivos de las comunidades afro descendientes”; y, (ii) el amplio que
incluye, tanto las zonas habitualmente ocupadas por el grupo étnico, como los
lugares en los que la comunidad ha desarrollado de forma tradicional sus
actividades sociales, económicas, espirituales o culturales264.

A partir de esa distinción, entre otros asuntos, esta Corporación ha establecido que
el reconocimiento estatal no es constitutivo de la propiedad colectiva, ni de la
identidad étnica de la comunidad. De esa manera, la ausencia de ese
reconocimiento no significa inexistencia del derecho. Por tanto, el Estado y los
particulares no pueden negarse a consultar una medida o proyecto con una
comunidad étnica con fundamento en la falta de reconocimiento oficial265.
Adicionalmente, la tardanza o la imposición de trámites irrazonables para obtener
ese reconocimiento constituye una violación a los derechos de la comunidad.

40. En definitiva, el derecho a la identidad étnica y cultural de los pueblos


indígenas y tribales no solo involucra un autorreconocimiento de la comunidad.
También, implica el reconocimiento de la población como un grupo étnicamente
diferenciado por parte de la sociedad mayoritaria. Es a partir de ese reconocimiento
que las comunidades étnicas pueden (i) conservar sus costumbres y percepciones
con dignidad; y, (ii) asegurar que la sociedad mayoritaria valore la potencialidad de
su identidad cultural en la interacción social266. Asimismo, pueden reclamar el
respeto y protección de su autodeterminación y autonomía cultural. Esto facilita
que puedan expresar su imagen y formas de vida267. De manera que la falta de
reconocimiento efectivo de la comunidad como un grupo étnicamente diferenciado
también afecta su identidad cultural. Por esa razón, dicho reconocimiento no puede
estar supeditado a un registro oficial del Estado, ni a la titulación oficial del
territorio colectivo ocupado por la comunidad.

El derecho a la autonomía de las comunidades étnicas268

41. Por su parte, el derecho a la autonomía refiere a la capacidad de los pueblos


tribales para decidir sus asuntos culturales, espirituales, políticos y jurídicos, en
consonancia con su cosmovisión. Esta garantía permite que la colectividad y sus

264
Sentencias T-525 de 1998, M.P. José Gregorio Galindo Hernández; SU-383 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis;
T-880 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-693 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-698 de 2011, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva ; T-235 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-282 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao
Pérez; T-009 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ; T 197 de 2016, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio ; y T-436
de 2016, M.P. Alberto Rojas Rios.
265
Ver al respecto: Sentencias T-372 de 2012, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio; T-693 de 2012, M.P. María Victoria
Calle Correa; T-993 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa; T-657 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; y
T-172 de 2013, M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
266
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
267
Sentencia C-480 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
268
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
51

miembros preserven su derecho a la identidad étnica, en el marco de la


Constitución. Además, su ejercicio asegura la pluralidad porque permite
salvaguardar las diferencias y la gestión multicultural de la diversidad.

42. Este derecho tiene tres ámbitos de protección269: (i) el externo, que involucra el
derecho de los colectivos étnicos a participar de las decisiones que los afectan 270;
(ii) la participación política de las comunidades en el Congreso; y, (iii) el interno,
que salvaguarda la posibilidad de que el grupo étnico conserve o modifique sus
formas de gobierno y autodetermine sus dinámicas sociales. Este último sugiere
que, en principio, el Estado no puede intervenir en las decisiones de los grupos
étnicos271. De lo contrario, desconocería su autonomía, su identidad cultural y el
carácter plural y multicultural del Estado. Sin embargo, esas facultades no son
absolutas. En caso de conflicto con los derechos de otras personas, deben
ponderarse y pueden ceder en relación con otras normas superiores272.

La participación como garantía del derecho a la autonomía de las comunidades


étnicas273

43. La autonomía de los colectivos étnicos involucra garantizar su participación en


la toma de aquellas decisiones que los afectan. Ese encuentro intercultural puede
adquirir distintas formas. Su modalidad depende del grado de incidencia de la
medida en la dinámica de la comunidad étnica. Aquel debe valorarse a partir de la
información que exista sobre el alcance de lo proyectado por el Estado. Eso
significa que, para proteger el derecho a la autonomía de las comunidades en su
dimensión externa, es necesario garantizar que los colectivos étnicos tengan acceso
a la información sobre las decisiones que la administración pretende adoptar. A
partir de esa información, la comunidad podrá estimar el tipo de afectación de la
medida en su cotidianidad y desplegar los mecanismos que requieren para asegurar
ser escuchadas en el proceso.

El acceso a la información como garantía indispensable para materializar la


participación de las comunidades étnicas en las decisiones que les afectan

44. La información es el punto de partida y eje central de los procesos relacionados


con la participación de los pueblos indígenas y tribales en las decisiones que los
afectan274. De su suministro, disposición y comprensión, depende que los
colectivos étnicos construyan un concepto cierto del proyecto, su alcance e impacto

269
Sentencias T-973 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-973 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y
T-650 de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
270
“[M]ediante la participación de la colectividad en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos, el derecho a
la consulta previa o la necesidad de la obtención del consentimiento previo libre e informado, de conformidad con el
nivel de impacto de la decisión o la medida que pueda afectarlos”. Sentencia T-541 de 2021, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Esta, a su vez, reiteró la Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny
Yepes.
271
Sentencia T-979 de 2006. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
272
Sentencia T-466 de 2016 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y T-080 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
273
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
274
Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
52

en la comunidad. Sin ella, es imposible que los grupos étnicamente diversos


reconozcan su posición ante cualquier medida o proyecto y puedan decidir
manifestarse o no sobre la medida a desarrollar275. Por esa razón, el derecho de
acceso a la información es un instrumento poderoso de reflexión-acción tanto
individual, como colectiva276.

Bajo esa perspectiva, la jurisprudencia ha reconocido que el acceso a la


información sobre las decisiones que la administración pretende adoptar, por parte
de las comunidades involucradas, es trascendental para determinar los efectos de
una medida sobre la idiosincrasia del colectivo277. Solo, a partir de esos datos, el
grupo étnico puede: (i) reconocer de forma detallada y específica el alcance de la
intervención; (ii) visibilizar las incompatibilidades, problemáticas e inquietudes que
le genera el asunto; (iii) participar del proceso que deben adelantar los particulares
y las autoridades para determinar el grado de afectación del proyecto; (iv)
evidenciar los mecanismos ligados a la superación de las dificultades; y, (v)
solventar las dudas sobre la medida. Para la Corte, la falta de información al
respecto implica una reducción de las posibilidades de interacción entre las
culturas. De ahí la importancia de suministrar información clara, veraz, oportuna y
suficiente278 sobre el proyecto al grupo étnico relacionado. Esto le permitirá
decidir, de forma consciente, si participa o no de la toma de decisiones que
involucra la medida a desarrollar, a partir de una evaluación de los datos
suministrados a la luz de su cosmovisión específica279.

En ese sentido, este Tribunal ha señalado que es fundamental que los pueblos
indígenas y tribales comprendan plenamente la información sobre el proyecto o la
medida a implementar280. Eso significa que estos colectivos tienen derecho a
“obtener la información [de la iniciativa a implementar] completa y en un
lenguaje claro [281], así como intervenir y comunicar sus intereses”282. Por esa
razón, los simples actos de información o notificación dirigidos a la comunidad no
satisfacen este deber283. Las autoridades y los particulares involucrados deben
poner en conocimiento de las comunidades los pormenores del plan a implementar.
Ese es el punto de partida del diálogo intercultural y del reconocimiento de los
impactos específicos de la decisión para que las comunidades desplieguen los
mecanismos que requieren para asegurar ser escuchadas en el proceso284. De esa
manera, los grupos étnicos tienen una verdadera incidencia en los proyectos y
planes estatales a partir de su cosmovisión, en concreto, en función del pluralismo y
de la diversidad consagrada en la Constitución.

45. En suma, las autoridades deben garantizar que las comunidades étnicamente
diversas que puedan resultar impactadas por el desarrollo de un proyecto o plan
275
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
276
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
277
Sentencia T-154 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
278
Sentencias C-030 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T-129 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
279
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
280
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
281
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
282
Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
283
Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
284
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
53

estatal accedan a información clara, veraz, oportuna y suficiente sobre la iniciativa.


Para cumplir con esta obligación, las autoridades y particulares involucrados deben
poner a disposición de los pueblos indígenas y tribales los pormenores del proyecto
en un lenguaje claro que les permita evaluar los efectos de la medida desde su
cosmovisión. De esta manera, los simples actos de comunicación o notificación de
las decisiones resultan insuficientes para garantizar el acceso a la información en
este escenario.

Modalidades de participación de las comunidades étnicas

46. Tal y como se señaló previamente, el encuentro intercultural que garantiza la


participación de las comunidades en las decisiones del Estado puede adquirir varias
modalidades. Esto depende del nivel de afectación que la iniciativa genere en los
colectivos étnicos. En concreto, la participación a la que tienen derecho los grupos
étnicos puede desplegarse a través de los siguientes mecanismos:

(i) La simple participación. Según el artículo 40 superior, todos los ciudadanos


pueden “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”. Eso
significa que las personas tienen derecho a participar: (a) de los procesos de toma
de decisiones relacionados con su esfera vital; (b) en los diversos aspectos de la
vida socioeconómica; y, (c) en las decisiones que adopte el Estado. Lo expuesto, a
través de los mecanismos de participación existentes285. En el caso de las
comunidades étnicas, esta garantía les permite participar de las “decisiones que
le[s] conciernen o que afecten directa o indirectamente su esfera vital” 286 y
cultural. Además, tiene un carácter reforzado porque contribuye al propósito de
erradicar la discriminación histórica referida previamente287.

(ii) La consulta previa. Este mecanismo es una forma particular y específica de


participación que tienen los grupos étnicos en relación con cualquier medida que
los afecte directamente. Corresponde a “un proceso de carácter público, especial,
obligatorio, intercultural e interinstitucional, que debe realizarse previamente a la
adopción, decisión o ejecución de alguna medida (…) susceptible de afectar
directamente sus formas y sistemas de vida, o su integridad étnica, cultural,
espiritual, social y económica”288. Esta modalidad permite que los colectivos
étnicos manifiesten su postura en relación con los planes de la sociedad mayoritaria
para armonizar ambas perspectivas289. La Sala profundizará en este mecanismo más

285
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
286
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
287
Sentencia SU-097 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
288
RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. De la consulta previa al consentimiento libre, previo e informado a pueblos
indígenas en Colombia. Editorial Universidad del Rosario, 2017. p.11.
289
OIT. Convenio 169. “Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: //
(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente; // b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la
adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan; // (c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las
consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
54

adelante.

(iii) El consentimiento previo, libre e informado. Bajo esta modalidad, resulta


necesario que el Estado busque de manera especial un acuerdo con la comunidad.
Es excepcional y solo opera cuando la medida por adoptar implica “i) el traslado o
reubicación del pueblo indígena o tribal de su lugar de asentamiento; ii) (…) un
alto impacto social, cultural y ambiental (…) que pone en riesgo su subsistencia; o
iii) (…) el almacenamiento o depósito de materiales peligrosos –tóxicos- en sus
tierras y territorios”290.

El derecho fundamental a la consulta previa. Naturaleza y alcance

47. La consulta previa es un mecanismo específico que tienen las comunidades


étnicas para participar de la toma de decisiones de la administración sobre los
proyectos que las afectan directamente. Según el Convenio 169 de la OIT, la
consulta previa es un deber del Estado, siempre que los pueblos indígenas y tribales
puedan verse afectados directamente por alguna medida administrativa o legislativa
en su vida. Además, tiene cuatro ejes: “la autonomía de los pueblos indígenas y
tribales, el respeto por la diferencia cultural, la defensa de los territorios y la
participación”291.

Con fundamento en el bloque de constitucionalidad292, esta Corporación ha


considerado que la consulta previa, en sí misma, es un derecho fundamental de las
comunidades étnicas293, que preserva su identidad294. Asegurarla es una labor tanto
de las autoridades estatales, como de los particulares295, quienes deben coadyuvar
en ese esfuerzo296.

El Convenio 169 establece que son titulares de este derecho “los pueblos indígenas
y tribales”. En todo caso, la jurisprudencia ha reconocido que la consulta previa
tiene una titularidad más amplia. Para la Corte, están legitimados por activa para

medidas propuestas.”
290
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
291
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
292
Conformado, en esta materia, por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Pacto
Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos.
293
Sentencias SU-039 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell. “la participación de las comunidades indígenas en
las decisiones que puedan afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como
particularidad (...) que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de
derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social,
económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo
social”; y SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
294
Sentencia T-576 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “los procesos consultivos son un escenario esencial
para asegurar la pervivencia física y la protección de las costumbres y tradiciones de esas colectividades explica, en
efecto, que la Corte haya respaldado, desde sus primeras sentencias, la competencia del juez de tutela para impartir
las órdenes que aseguren que estas sean informadas oportunamente sobre los proyectos que impacten sobre sus
territorios o sus formas de vida y para que cuenten con la oportunidad de evaluar su impacto y de incidir en la
formulación de la decisión de que se trate”.
295
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
296
Sentencia SU-383 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
55

reclamar este derecho todos los grupos étnicos nacionales297 sobre los cuales pueda
predicarse la existencia de “rasgos culturales y sociales compartidos u otra
característica que [los] disting[an] de la sociedad mayoritaria [y] (…) [generen]
conciencia sobre su pertenencia a un grupo humano étnicamente diverso” 298. Es
decir, aquellos colectivos identificables como culturalmente distintos (elemento
objetivo), que se auto reconocen como tal y como parte de un grupo minoritario299
(elemento subjetivo). En concreto, este Tribunal ha considerado que los pueblos
indígenas, comunidades negras, raizales, palenqueras y ROM son titulares del
derecho a la consulta previa300. Esa perspectiva fue acogida por el Ejecutivo en la
Directiva Presidencial N°01 de 2010301.

48. En cuanto a las comunidades negras, raizales y palenqueras, la Sentencia T-


164 de 2021302 reiteró que el artículo 55 transitorio superior estableció los derechos
de estos colectivos, los cuales fueron desarrollados en la Ley 70 de 1993. También,
señaló que, en varias oportunidades, la Corte ha reconocido el derecho a la consulta
previa de esos grupos étnicos303 y su condición como sujetos especiales de
protección constitucional304. Respecto de esta última, precisó que aquella pretende
“compensarlas por las difíciles circunstancias sociales, políticas y económicas que
han enfrentado tras décadas de abandono institucional, [y] salvaguardar su
diversidad”305.

49. En este punto, la Sala aclara que para constatar la existencia de un titular del
derecho fundamental a la consulta previa puede acudirse a criterios formales, como
el geográfico o la existencia de registros y censos. Sin embargo, estos elementos no
definen por sí mismos la existencia de la comunidad. Tampoco tienen carácter
constitutivo en relación con ella.

50. Por otra parte, la ejecución de esta garantía depende tanto del Estado como de
los particulares. Para procurar el cumplimiento de este deber, las autoridades deben
consultar sus decisiones, proyectos y planes, de manera previa e interactiva, con los

297
Al respecto, la Sentencia T-800 de 2014, con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
estableció que quienes son titulares del derecho a la consulta previa, se les ha “reconocido en su condición de sujeto
colectivo portador de una identidad cultural y étnica diferenciada”.
298
Sentencia T-226 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
299
Sentencia C-169 de 2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
300
Ver las Sentencias T-164 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-359 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; y, T-026 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, sobre el reconocimiento de la comunidad ROM o
gitana, como sujeto titular de consulta previa.
301
“En el marco del ordenamiento jurídico nacional se encuentra la Ley 21 de 1991, que tiene aplicación a pueblos
indígenas, comunidades negras, afrodescendientes, raizales, palenqueras, y al Pueblo Rom, que en adelante se
denominarán Grupos Étnicos Nacionales, y el Decreto 1320 de 1998, que reglamentó la consulta previa con las
comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio”. Directiva
Presidencial N°01 del 26 de marzo de 2010, sobre la “Garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los
grupos étnicos nacionales”.
302
Sentencia T-163 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
303
Al respecto, citó las sentencias T-745 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-172 de 2013, M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio; T-657 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; T-256 de 2015, Martha Victoria Sáchica
Méndez; T-766 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-475 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo;
C-389 de 2016, María Victoria Calle Correa; T-582 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-667 de 2017, M.P.
Alberto Rojas Ríos; T-397 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-499 de 2018, Luis Guillermo Guerrero Pérez
y T-021 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
304
Sentencia T-164 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
305
Ídem.
56

grupos étnicos que puedan resultar afectados directamente por las actuaciones a
desplegar. Por su parte, las personas de derecho privado deben atender al principio
de “debida diligencia”. Es decir, deben esforzarse por “identificar, prevenir,
mitigar y responder a las consecuencias negativas de sus actividades” 306 en los
derechos de las comunidades involucradas.

51. La consulta previa solo procede cuando existe una afectación directa307. Es
decir, al comprobar que el plan o proyecto a desarrollar impacta de forma directa la
vida comunitaria del grupo étnico, su dinámica, sus costumbres, su cosmovisión o
su identidad308. Su propósito es lograr la aquiescencia de los pueblos interesados.
En ningún caso, dicha garantía implica un poder de veto309. Sin embargo, la falta de
acuerdo no habilita al Estado para que ejecute la medida arbitrariamente. Por el
contrario, supone aplicar los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
durante la realización del plan o proyecto310, para garantizar la coexistencia de
ambas culturas en la mayor medida de lo posible311.

52. En ese sentido, la consulta previa implica un ejercicio de dialogo intercultural


que permite la coexistencia participativa, efectiva y respetuosa de sistemas
culturales distintos. Para satisfacer esta obligación, las autoridades deben garantizar
que los grupos étnicos participen de forma activa y efectiva en las decisiones
relacionadas con las medidas que incidan o puedan incidir en su vida312. Dicha
interacción ocurre entre comunidades que, materialmente, no están en las mismas
condiciones. De esta manera, las autoridades deben compensar las diferencias313
para poder consolidar un encuentro digno entre ellas. Es decir, garantizar una
participación en igualdad de condiciones y oportunidades que impida que alguna
cultura se imponga frente a la otra, en desconocimiento de sus valores y
entramados culturales. Lo anterior, porque la Constitución proscribe tácitamente
“la superioridad de una u otra perspectiva, cosmogonía, ideología, forma de vida
o sistema de conocimiento determinado”314.

Principios que rigen la consulta previa

53. El proceso de consulta previa debe satisfacer ciertos requisitos para ser
considerado como un mecanismo efectivo de diálogo intercultural. De conformidad
con su propósito constitucional debe ser:

306
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
307
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
308
Sentencia T-444 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
309
Sentencia T-1080 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
310
Sentencia T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.
311
“[L]a Carta no sólo se inclina por el respeto de la opinión ajena sino, más aún, por la comprensión del otro y su
inclusión efectiva en cualquier escenario de discusión y decisión social, comunitaria o política, sin que esto implique
el deseo de alcanzar un ilusorio unanimismo sino simplemente construir consensos”. Sentencia C-891 de 2002. M.P.
Jaime Araujo Rentería.
312
Sentencias T-376 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa y T-550 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán.
313
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
314
Sentencia C-891 de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería.
57

• Previa al desarrollo de la medida. Esto permite que exista una concertación, que
armonice los valores culturales y las posiciones de los sistemas culturales
implicados315.

• Flexible. Esto quiere decir que el trámite debe adaptarse al pueblo concernido316
para que resulte culturalmente adecuada. Incluso “es obligatorio que los Estados
definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta
de la consulta)”317 para logar un diálogo efectivo con ellos.

• Adelantada de buena fe. Ello significa que el proceso “no debe ser manipulado
[por ninguna de las partes] y debe adelantarse en un ambiente de transparencia de
la información, claridad, respeto y confianza”318.

• Tramitada, a través de las instituciones o autoridades propias de la comunidad.

• Desarrollada con base en la información clara, veraz, oportuna y suficiente319. Lo


expuesto, para que el grupo consultado pueda manifestarse de forma consciente
sobre la medida a desarrollar320.

• En caso de requerirlo, acompañado por la Defensoría del Pueblo y la


Procuraduría General de la Nación, para asegurar el cumplimiento de estos
requisitos y la efectividad del proceso321.

54. Todos estos elementos322 aseguran la participación e incidencia de las


comunidades indígenas en los proyectos y planes estatales, a partir de su
cosmovisión. Asimismo, al Estado le permiten desplegar su actividad con
directrices diferenciales y lograr una mayor incidencia de las entidades públicas en

315
Sentencia T-475 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
316
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
317
Sentencia T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.
318
Sentencia T-1080 de 2012. M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
319
Sentencias C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-129 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
320
Sentencia T-769 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
321
Sentencia T-660 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
322
Algunas decisiones de esta Corporación, como las sentencias SU-097 y SU-217 de 2017, han agrupado estos
requisitos en “Criterios generales de aplicación de la consulta: (i) el objetivo de la consulta es alcanzar el
consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas y afro descendientes sobre medidas que las
afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de
las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la eficacia de la
consulta; (iii) por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos
interesados. Que la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a los pueblos
interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener
incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo
entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de
la OIT. Finalmente, (iv) la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a
la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afro descendientes. // Reglas específicas para el
desarrollo o aplicación de la consulta: (vii) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra
forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (viii) es obligatorio que los Estados
definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la consulta); (ix) debe
adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad interesada; y, (x) en caso de no llegar a un
acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que
debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (xi) cuando resulte pertinente en
virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social”.
58

la garantía de los derechos de las comunidades. Por tanto, aseguran el carácter


multicultural del Estado.

La afectación directa como presupuesto para la consulta previa.

55. La Corte “ha definido la afectación directa como el impacto positivo 323 o
negativo324 que puede tener una medida sobre las condiciones sociales,
económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social
de una determinada comunidad étnica”325. En ese sentido, la consulta previa solo
procede cuando existe evidencia razonable de que la iniciativa puede afectar
directamente a un pueblo indígena o tribal326.

56. Según la jurisprudencia, la afectación directa implica identificar que existe una
relación entre el plan o proyecto a ejecutar, y la vida comunitaria, su dinámica, sus
costumbres, su cosmovisión y la identidad étnica del grupo, las cuales, en la
práctica, tienen lugar más allá de un territorio registrado como propiedad del
colectivo327. En concreto, la Corte ha señalado que una medida afecta de forma
directa a una comunidad étnica328 cuando: (i) pretende desarrollar el Convenio 169
de la OIT; (ii) alude a una intervención sobre cualquiera de los derechos de la
comunidad étnica; (iii) perturba sus estructuras sociales, espirituales, culturales,
médicas u ocupacionales; (iv) impacta las fuentes de sustento ubicadas dentro del
territorio de la minoría étnica; (v) impide el desarrollo de los oficios de los que
deriva el sustento; (vi) le impone cargas o atribuciones, al punto en que modifique
su posición jurídica; (vii) interfiera en los elementos que definan su identidad o su
cultura; o, (viii) genere un impacto diferenciado y específico sobre la comunidad.
Sin embargo, pueden surgir otras hipótesis en las que, razonablemente, pueda
concluirse que se está ante una afectación directa329.

57. Este Tribunal ha comprendido que la afectación directa trasciende el plano


geográfico y registral del territorio, para proteger el ámbito cultural de los grupos
étnicos330. En ese sentido, ha señalado que el concepto de territorio étnico no está
limitado a la ubicación geográfica de una comunidad. También, está asociado al
ámbito cultural331, ancestral y espiritual332 del colectivo. Aquel comprende “i) las
áreas tituladas, habitadas y exploradas por una comunidad; ii) [las] zonas que
desarrollan el ámbito tradicional de las actividades culturales y económicas del
colectivo; iii) [y las] franjas que facilitan el fortalecimiento de la relación espiritual

323
Un ejemplo del impacto positivo de una afectación directa se estudió en la sentencia T-201 de 2017 en el que se
demandó la procedencia de la consulta previa para la ejecución de los programas de alimentación en el Consejo
comunitario de negritudes Julio Cesar Altamar.
324
Dentro de los casos de afectación directa por un impacto negativo se puede citar, entre otras, la sentencia T-704
de 2016 que estudió la procedencia de la consulta previa en el caso del pueblo Media Luna Dos por la ampliación del
puerto de la empresa Cerrejón.
325
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
326
Ídem.
327
Sentencia T-281 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
328
Como lo reconocen las Sentencias SU-217 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa y SU-123 de 2018 MM.PP.
Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
329
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
330
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
331
Sentencias T-235 de 2011 y T-617 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
332
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
59

y material de esos pueblos con la tierra y contribuyan con la preservación de sus


costumbres”333. De esta manera, la sola localización territorial es insuficiente para
precisar el ámbito cultural de la comunidad y su relación con la tierra. Por tanto, ese
factor por sí mismo no es determinante para evaluar el impacto de la medida en el
colectivo étnico.

58. Además, la dinámica territorial de una comunidad puede variar por fuerzas
internas o externas a ella334. De manera que, la determinación de la afectación
directa no está reducida a conclusiones técnicas en función de la cartografía física.
Por el contrario, puede derivar de la intervención en las esferas social, económica,
política, cultural y administrativa de los pueblos tribales. Por lo tanto, no puede
asumirse que solo hay afectación directa cuando la medida impacta el territorio de la
comunidad; y, mucho menos, a la tierra titulada que el Estado le ha reconocido.
Aquel implica un concepto que comprende otros elementos que deben ser valorados
por las autoridades.

59. En definitiva, la consulta previa procede cuando hay evidencia razonable de


que la iniciativa puede afectar directamente a un pueblo indígena o una comunidad
negra, raizal, palenquera o ROOM335. Esto significa que debe existir una relación
entre el plan o proyecto a ejecutar, y la vida comunitaria, su dinámica, sus
costumbres, su cosmovisión y la identidad étnica del grupo. La verificación del
impacto del proyecto sobre la comunidad no está limitada a conclusiones técnicas
en función de la cartografía física de un territorio registrado como propiedad del
colectivo o habitado por la comunidad. Incluye corroborar si existe una
intervención en las esferas social, económica, política, cultural y administrativa de
los grupos étnicos.

Procedimiento para adelantar la consulta previa. El respeto al debido proceso


administrativo como una garantía del derecho a la consulta previa336

60. El derecho fundamental al debido proceso está consagrado en el artículo 29


superior. Aquel dispone que todas las actuaciones judiciales y administrativas
deben estar sometidas a los procedimientos y requisitos establecidos tanto en la ley
como en los reglamentos. Incluso, en la producción de los actos administrativos. Lo
anterior, con el fin de materializar las garantías sustantivas y procesales de los
ciudadanos337.

61. La jurisprudencia ha considerado que el debido proceso administrativo


comprende, de un lado, que las personas involucradas en un trámite puedan: (i)
conocer el inicio de la actuación, a través de una notificación en debida forma; (ii)
ser escuchadas durante todo el trámite; (iii) gozar de la presunción de inocencia;
(iv) ejercer sus derechos de defensa y contradicción; (v) presentar pruebas y a

333
Sentencia T-436 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
334
Sala especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. Autos A-004 de 2009 y A-174 de 2011.
335
Ídem.
336
Consideraciones parcialmente retomadas de las Sentencias T-154 de 2021 y T-281 de 2019, ambas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
337
Sentencia T-688 de 2014, M.P. Guillermo Guerrero Pérez.
60

controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (vi) impugnar la decisión


adoptada, y (vii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración
del debido proceso. Y, del otro, que la autoridad que adelanta el trámite lo haga: (i)
en ejercicio de sus facultades y competencias; (ii) con pleno respeto de las formas
propias de cada juicio; (iii) sin dilaciones injustificadas; y, (iv) con la respectiva
motivación en debida forma338.

62. Ahora bien, en materia de consulta previa, esta Corporación ha reconocido que
el trámite de la consulta previa debe ser flexible para adaptarse al pueblo
involucrado339, al punto que resulte culturalmente adecuado. Incluso “es
obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de
realizarla (preconsulta o consulta de la consulta)”340 para lograr un diálogo
efectivo con ellas.

63. En todo caso, dicha flexibilidad no significa que el Estado pueda incurrir en
arbitrariedades. Por el contrario, las actuaciones de la administración están regladas
y condensadas en un “conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas
por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso (…)
administrativo”341. En el ejercicio de la función pública, todas las actuaciones de la
administración deben ceñirse a los principios y protecciones que engendra el
debido proceso, cuya utilidad es esencialmente “evitar que la suerte del particular
quede en manos del ente administrativo”342 y de su arbitrio, para hacerla depender
exclusivamente de las normas vigentes.

64. El trámite de la consulta previa está regulado en los Decretos 1320 de 1998,
2612 de 2013 (Compilados en el Decreto 1066 de 2015343) y 2893 de 2011; y, las
Directivas Presidenciales N°1 del 26 de marzo de 2010, N°10 del 7 de noviembre
de 2013 y N°8 del 9 de septiembre de 2020. Las normas aludidas establecen que el
Ministerio del Interior es la entidad responsable de garantizar ese derecho
fundamental. A través de la entonces Dirección de Consulta Previa y con el apoyo
de la dependencia previamente denominada Dirección de Asuntos Indígenas, Rom
y Minorías344, le corresponde: (i) dirigir, coordinar y asesorar los procesos de
consulta previa en todas sus fases; y, (ii) asegurar una respuesta diferencial a todos
los que sean necesarios para la concreción de los distintos planes y proyectos.

65. Por su parte, la Directiva Presidencial N°10 del 7 de noviembre de 2013


estableció la “[g]uía para la realización de Consulta Previa con Comunidades
338
Sentencia T-288 A de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta decisión, a su vez, reiteró la Sentencia C-
1189 de 2005, con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto, este Tribunal diferenció entre las garantías
previas y posteriores del derecho al debido proceso administrativo, indicando que las primeras se relacionan con
aquellas prerrogativas mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento, tales como el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, la
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De igual manera, en relación con las segundad, se ha explicado
que estas se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.
339
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
340
Sentencia T-376 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.
341
Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.
342
Sentencia T-391 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
343
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
344
Decreto 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2340 de 2015.
61

étnicas”. Según ese instrumento, el trámite administrativo consta de cinco etapas, a


saber: (i) certificación sobre la presencia de comunidades étnicas que hace
necesaria la consulta previa; (ii) coordinación y preparación; (iii) preconsulta; (iv)
consulta previa; (v) seguimiento de acuerdos. Ese lineamiento fue modificado a
través de la Directiva Presidencial N°8 del 9 de septiembre de 2020. Aquella
sustituyó la etapa 1 por la de “determinación de procedencia de la consulta
previa” y adicionó algunos asuntos a las demás etapas del trámite.

66. En esta oportunidad, la Sala hará referencia al trámite establecido originalmente


en la Directiva Presidencial N°10 del 7 de noviembre de 2013, modificada por la
Directiva Presidencial N°8 del 9 de septiembre de 2020. Puntualmente, en lo
relacionado con la primera etapa del procedimiento. Lo anterior, porque era el
instrumento vigente cuando la accionada inició los trámites para adelantar el
proceso de consulta previa con las comunidades étnicas que pudieran resultar
afectadas por el proyecto UPME-STR13-2015.

67. La primera fase del proceso está dirigida a determinar la procedencia de la


consulta previa. Según la jurisprudencia, la estimación del tipo de afectación de una
medida sobre los valores culturales de un grupo étnico es un asunto que interesa al
Estado, a los particulares y a las comunidades indígenas relacionadas con
determinado proyecto. Conforme a lo señalado por la OIT, esos procesos deben
adelantarse “en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la
incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las
actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos”345. Su participación
asegura, de la mejor manera posible, que las autoridades puedan hacer un
reconocimiento certero del tipo de afectación del que se trate. Lo expuesto, con el
objetivo de reducir el riesgo de interferir indebidamente en la organización346 de las
comunidades; preservar la diversidad cultural de la Nación y favorecer el ejercicio
de su autonomía, en el marco del respeto por sus valores culturales.

68. Esa etapa del trámite en la Directiva N°10 de 2013 fue denominada
“[c]ertificación sobre la presencia de comunidades étnicas que hace necesaria la
consulta Previa”. En esta parte del proceso, el Ministerio del Interior347 debía
certificar “la presencia o no de comunidades étnicas según lo que registren las
bases de datos de la Dirección y/o los resultados de una visita de verificación en
campo, cuando sea necesaria”. Tal actuación, de conformidad con la información
suministrada por el solicitante. Para el efecto, la entonces Dirección de Consulta
Previa tenía que constatar si había presencia de comunidades étnicas dentro del
área de influencia del proyecto a ejecutar. En concreto, debía verificar si la
actividad sería realizada en: (i) territorios titulados a comunidades étnicas de
manera colectiva; (ii) territorios destinados a comunidades étnicas de manera
colectiva, pero que aún no figuran como formalmente titulados; (iii) resguardos

345
OIT. Convenio 169. Artículo 7.
346
Sentencia T-436 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
347
Decreto 2893 de 2011. Artículo 16. Numeral 5. “Funciones de la Dirección de Consulta Previa. Son funciones de
la Dirección de Consulta Previa, las siguientes: […] Expedir certificaciones desde el punto de vista cartográfico,
geográfico o espacial, acerca de la presencia de grupos étnicos en áreas donde se pretenda desarrollar proyectos,
obras o actividades que tengan influencia directa sobre estos grupos”.
62

coloniales que conservaran esta condición según el Plan Nacional de Desarrollo; y,


(iv) de ser posible, baldíos donde habitan comunidades étnicas348. Tal y como lo
explicó en sede de revisión el Ministerio del Interior, esa labor no estaba limitada a
verificar una coincidencia entre el territorio de las comunidades y el área de
influencia del proyecto. Por el contrario, la dependencia encargada debía atender al
criterio de afectación directa desarrollado por la jurisprudencia349.

Este ejercicio implicaba revisar las bases de datos y la “cartografía


georreferenciada”350 del Ministerio y de otras entidades. En todo caso, si surgían
dudas sobre la presencia de comunidades en el área de influencia del proyecto, la
Dirección estaba obligada a realizar una visita de verificación que tuviera en cuenta
“los criterios trazados por la Corte Constitucional”351. En caso de evidenciar: (i) el
asentamiento de comunidades en las áreas de influencia; (ii) el desarrollo de usos y
costumbres por parte de comunidades en esas áreas; o, (iii) el tránsito de
comunidades étnicas en las áreas de interés del proyecto. La dependencia debía, de
un lado, certificar la presencia de comunidades étnicas en las áreas de interés del
proyecto y, del otro, identificar a los representantes de las comunidades para
desarrollar las demás etapas del trámite. Lo anterior quedaría consignado en la
certificación352.

Según la Directiva, todos los pasos de la etapa de certificación tienen productos que
registran su resultado. La mayoría de los hallazgos están en la bitácora del proyecto.
Sin embargo, el trabajo antropológico desarrollado en la visita a terreno también
consta en productos adicionales. Puntualmente, en las entrevistas y en un “informe
de verificación”353. Asimismo, las conclusiones sobre si procede o no la consulta
previa son reportadas en un “Informe Técnico”354.

69. La Sala advierte que el procedimiento de certificación establecido en la


Directiva mencionada no preveía la participación de las comunidades en los
términos establecidos por la jurisprudencia. Solo permitía la intervención de los
colectivos étnicos cuando había lugar a realizar una visita en terreno. Esta situación
configuraba un obstáculo para la identificación de los pueblos indígenas y tribales
que no están en las bases de datos de las entidades públicas.

348
Directiva Presidencial N°10 de 2013.
349
Ídem. Nota al pie de página 1.
350
Directiva Presidencial N°10 de 2013.
351
Directiva Presidencial N°10 de 2013.
352
“Paso 3: Verificación en campo, sólo en caso que la DCP haya determinado la necesidad de realizarla, y en el
plazo que ella misma lo determine. // - La DCP debe caracterizar y reconocer áreas de presencia de comunidades
étnicas, para lo cual tendrá siempre en cuenta el área de influencia del POA. // - Para determinar la presencia de
una comunidad étnica en las áreas de interés del Proyecto Obra o Actividad (POA), debe estar presente al menos
alguno de los elementos enunciados a continuación5: //• Asentamiento de comunidades en las áreas de influencia. //
• Desarrollo de usos y costumbres por parte de comunidades en esas áreas. //• Tránsito de comunidades étnicas en
las áreas de interés del POA. // Si durante la verificación en efecto se encuentran comunidades étnicas en el área de
influencia del proyecto, se deben identificar los representantes de dichas comunidades, para realizar exclusivamente
con ellos las etapas de preconsulta, consulta y seguimiento, y así quedará consignado en la certificación”. Directiva
Presidencial N°10 de 2013.
353
Directiva Presidencial N°10 de 2013. p. 7 y 8.
354
Directiva Presidencial N°10 de 2013. p. 8.
63

70. En esa misma línea, la Sentencia SU-123 de 2018355 identificó dos


problemáticas adicionales con el proceso de certificación mencionado356. El primero
es la precaria capacidad administrativa del Ministerio del Interior en relación con la
consulta previa, lo que le impide ejecutar de forma adecuada sus competencias en la
materia. El segundo es el enfoque equivocado que recoge el Decreto 1320 de 1998.
Aquel dispone un proceso de verificación anclado en “el área de influencia directa
del proyecto, obra o actividad”. Sin embargo, esa figura no puede equipararse a la
“afectación directa” que el proyecto puede ocasionar en una comunidad étnica. El
ejercicio de verificación y certificación que tiene a cargo el Ministerio no puede
limitarse a la confrontación cartográfica y geográfica entre el área de influencia de
los proyectos por ejecutar y las tierras tituladas de las comunidades. Hacerlo, si bien
le ayuda en la labor, no garantiza el cumplimiento de sus deberes constitucionales,
los cuales solo puede satisfacer con la determinación material de la influencia del
proyecto en una colectividad indígena. En todo caso, la Sala Plena advirtió que la
problemática puede subsanarse al asumir que “para determinar la procedencia de la
consulta previa no es suficiente la constatación de la presencia de comunidades
étnicas en el área de influencia de un proyecto, obra o actividad. El criterio
adecuado e indispensable para establecer la aplicación de la consulta previa es el
de afectación directa”357.

La mencionada decisión señaló que ambas dificultades han conllevado a que el


proceso de certificación resulte deficitario. En varias oportunidades, las situaciones
descritas han implicado que la autoridad competente certifique la ausencia de
comunidades étnicas por consultar, en lugares en los que sí existe una dinámica
tribal. Ello con repercusiones para los grupos étnicos, los ejecutores de los proyectos
y la sociedad beneficiaria de los mismos. Las lesiones a los derechos fundamentales
de las comunidades étnicas generadas por esa situación implican que ese no sea un
asunto menor. Dejar de certificar la presencia de comunidades por no estar
formalmente en el perímetro de la zona de influencia de un proyecto, fijada por su
ejecutor, supone de entrada arrebatarles a esos colectivos el derecho a la consulta
previa. Ello en detrimento, no solo de sus derechos a la identidad cultural y a la
autonomía, sino del carácter plural y multicultural del Estado colombiano.

71. En consecuencia, la Corte estableció que, para fortalecer el proceso de


certificación aludido, durante su desarrollo, el Ministerio del Interior puede acudir a
“las entidades territoriales, a las corporaciones regionales y a las instituciones
académicas, culturales o investigativas especializadas (p.e. el Instituto Colombiano
de Antropología e Historia –ICAHN– o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –
IGAC–) con el fin de obtener la información que permita establecer con la mayor
seguridad jurídica si un pueblo indígena o afrocolombiano se encuentra o podría
resultar afectado por un proyecto o actividad dentro de un determinado

355
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
356
Así lo hizo la Sentencia SU-123 de 2018, con fundamento en los problemas jurídicos abordados por las sentencias
“T-880 de 2006, T-547 de 2010, T-693 de 2011, T-284 de 2014, T-849 de 2014, T-549 de 2015, T-436 de 2016 y T-
298 de 2017”.
357
SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
64

territorio”358. Igualmente, exhortó al Gobierno y al Congreso para que tomaran las


medidas adecuadas para solidificar el proceso de emisión de este tipo de
certificaciones. Advirtió que el trámite debe trascender los criterios técnicos, para
poder identificar si existen afectaciones directas sobre las comunidades y su
intensidad359, en resguardo del pluralismo multicultural.

En esa misma línea, la Sentencia T-281 de 2019360 consideró que existen otros
mecanismos para solidificar el proceso de certificación y brindar mayor seguridad
jurídica. Advirtió que las comunidades étnicas ubicadas cerca del área de influencia
del proyecto tienen un interés en conocer el inicio del trámite para verificar si
procede o no la consulta previa. De manera que, para garantizar los derechos de esos
colectivos, consideró que el Ministerio del Interior debe verificar la presencia de
pueblos indígenas y tribales, a partir de la información registrada por las entidades
territoriales. Esto permitiría convocar oportunamente a los colectivos étnicos
ubicados en las zonas de ejecución del proyecto para que participen del proceso de
certificación. En consecuencia, concluyó que el proceso de verificación de la
existencia de afectaciones directas en relación con una obra o proyecto debe
involucrar de forma participativa a los grupos étnicos presentes en las entidades
territoriales en las que va a desarrollarse la iniciativa. Esta medida protege de mejor
manera los derechos de las comunidades y hace más efectivo el proceso de
verificación de procedencia de la consulta previa.

72. La certificación del Ministerio del Interior sobre la presencia de comunidades


étnicas en la zona de desarrollo de un proyecto no constituye al colectivo, ni sus
derechos. Solo da cuenta de su existencia y ubicación. Para la Corte, “la identidad
étnica es un asunto material o de hecho, y no un formalismo”361. Por lo tanto, una
comunidad no existe en virtud de registros censales o de las certificaciones
expedidas por las entidades estatales. Estos documentos solo permiten que las
autoridades tengan una idea sobre la composición y ubicación de las comunidades
étnicas para facilitar sus labores. Sin embargo, no tienen “valor constitutivo
respecto de la existencia de dicha comunidad como culturalmente diversa” 362. Por
tal razón, “no [funcionan] para desvirtuar el auto reconocimiento identitario que
haga una comunidad respecto de sí misma o de sus integrantes”363.

73. En definitiva, el Ministerio del Interior, a través de la dependencia


correspondiente, debe respetar las formas propias del trámite administrativo
establecido para garantizar el derecho a la consulta previa de los colectivos étnicos.
En concreto, durante la ejecución de su función de coordinación y acompañamiento
en los trámites de consulta previa, debe tener en cuenta los procedimientos
establecidos en los Decretos 1320 de 1998, 2612 de 2013 (Compilados en el

358
“Esta consulta a las entidades territoriales y a las instituciones especializadas se justifica por cuanto ellas poseen
en muchas ocasiones la información más actualizada y precisa sobre la presencia y características de los grupos
étnicos en los territorios”. SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
359
Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
360
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
361
Sentencia T-422 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
362
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
363
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
65

Decreto 1066 de 2015364) y 2893 de 2011; y las Directivas Presidenciales N°1 del
26 de marzo de 2010, N°10 del 7 de noviembre de 2013 y N°8 del 9 de septiembre
de 2020, así como las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación.

En virtud de esas normas, durante la etapa de verificación de procedencia de la


consulta previa, la dependencia encargada no puede limitarse a verificar sus propias
bases de datos. En especial cuando se trata de comunidades que no han logrado su
inclusión en los registros correspondientes o adelantan el trámite correspondiente
ante la entidad. En tal sentido, debe acudir a la cartografía y geografía del área de
influencia de los proyectos por ejecutar y de las tierras tituladas de las
comunidades, a los registros que reposan en las alcaldías, las visitas en terreno o
cualquier otro mecanismo que permita identificar a la comunidad posiblemente
afectada y, de esta manera, garantizar su derecho a la participación. Bajo esa
perspectiva, para la Sala, los actos administrativos que expida en esta fase del
procedimiento deben contar con una motivación suficiente. En ese sentido, deben
identificar plenamente a las comunidades presentes en la zona y establecer si el
proyecto las afecta directamente. Para el efecto, debe permitir la participación
efectiva de las comunidades que puedan estar involucradas en la ejecución del
proyecto, como, por ejemplo, aquellas ubicadas en las entidades territoriales en las
que va a desarrollarse la obra.

Asimismo, la entidad debe garantizar que esas comunidades: (i) tengan


conocimiento del inicio del trámite que podría conllevar a una consulta previa, a
través de una notificación en debida forma; (ii) sean escuchadas durante todo el
trámite; (iv) ejerzan sus derechos de defensa y contradicción; (v) presenten pruebas
y puedan controvertir aquellas que aporte la parte contraria; (vi) cuenten con la
posibilidad de impugnar de forma efectiva la decisión que se adopte; y, (vii) puedan
promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido
proceso. Adicionalmente, debe garantizar que el proceso administrativo no tenga
dilaciones injustificadas y sus decisiones estén debidamente motivadas365. En caso
contrario, la entidad administrativa desconocerá el derecho al debido proceso de las
comunidades étnicas, entendido como una garantía indispensable de la consulta
previa.

La debida diligencia de las empresas frente al derecho a la consulta previa

74. La jurisprudencia ha reconocido que el Estado es quien tiene la obligación


esencial de garantizar la consulta previa. Con todo, eso no significa que los
particulares y las empresas no tengan deberes en relación con ese derecho
fundamental. Al respecto, la Sentencia SU-123 de 2018366 señaló que el derecho
364
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.
365
Sentencia T-288 A de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta decisión, a su vez, reiteró la Sentencia C-
1189 de 2005, con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto, este Tribunal diferenció entre las garantías
previas y posteriores del derecho al debido proceso administrativo, indicando que las primeras se relacionan con
aquellas prerrogativas mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento, tales como el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, la
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De igual manera, en relación con las segundad, se ha explicado
que estas se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.
366
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
66

internacional de los derechos humanos ha establecido que las empresas deben


seguir los estándares del principio de debida diligencia para garantizar los derechos
de las comunidades indígenas y tribales367.

En ese sentido, la providencia destacó que, según el principio 17 de la Declaración


de Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos (conocidos
como los “Principios Ruggie”)368, las empresas deben actuar con la debida
diligencia para evitar vulnerar los derechos humanos o contribuir a su
desconocimiento369. Asimismo, aseguró que la Observación General N°24 del
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales370 destacó que el principio
de la debida diligencia involucra, entre otras cosas, que las compañías deben
celebrar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas y tribales. Lo
anterior, para obtener su consentimiento libre, previo e informado antes de iniciar
sus actividades empresariales. Dichas consultas tienen por propósito: (i) identificar
los efectos negativos de las actividades empresariales con las respectivas medidas
para mitigarlos y contrarrestarlos; y, (ii) propiciar la implementación de
mecanismos para que las comunidades participen de los beneficios derivados de las
actividades. También, resaltó que, para el Relator Especial para los derechos
humanos y las libertades de los pueblos indígenas371, la debida diligencia involucra
dos tipos de responsabilidades372: (a) los deberes generales; y (b) la configuración
del estándar mínimo de la protección de las comunidades indígenas373.

75. Con fundamento en esos preceptos, la Corte consideró que el estándar de la


debida diligencia es un referente razonable para valorar la actuación de las
empresas en relación con la consulta previa. En ese sentido, aseguró que el juez de
tutela debe verificar si: (i) las empresas encargadas de los proyectos fueron
diligentes para garantizar la protección de los derechos de las comunidades étnicas;
y, (ii) a partir del principio de proporcionalidad, resulta procedente aplicar o no
medidas frente a la exploración y explotación. De esta manera, para esta
Corporación, el estándar de debida diligencia permite determinar si, en el desarrollo
de sus actividades empresariales, las compañías vulneraron o no el derecho a la
consulta previa de una comunidad étnica374.

367
“Igualmente, en el ámbito interamericano, la Corte IDH, en el caso Pueblos Kaliña Lokono contra Surinam,
sentencia del 25 de noviembre de 2015, tuvo en cuenta los “Principios Rectores sobre las empresas y los derechos
humanos” de Naciones Unidas para señalar los deberes de debida diligencia de las empresas frente a los derechos
humanos en general y, en particular, frente a los derechos de los pueblos indígenas, que incluye el derecho a la
consulta previa”. Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
368
Esta declaración fue que fue avalada por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas Organización de
las Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, Representante Especial del Secretario General para la cuestión
de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas, “Principios Rectores sobre las empresas y
los derechos humanos: puesta en práctica del marco de las Naciones Unidas para 'proteger, respetar y remediar”,
resolución 17/4, de 16 de junio de 2011, A/HRC/17/31.
369
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Rios y Rodrigo Uprimny Yepes.
370
Organización de las Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación
General número 24, Distr. General 10 de agosto de 2017, E/C.12/GC/24.
371
Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, Informe del Relator Especial para los Derechos de los
Pueblos Indígenas, informes A/HRC/15/37 del 19 de julio de 2010 y A/HRC/21/47 del 6 de julio de 2012,
presentados por el Relator Especial para los derechos humanos y las libertades de los pueblos indígenas, en 15° y 21°
periodos de sesiones.
372
Informes A/HRC/15/37 del 19 de julio de 2010 y A/HRC/21/47 del 6 de julio de 2012.
373
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
374
Ídem.
67

76. En línea con lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido que el juez debe


utilizar el estándar de la debida diligencia y el principio de proporcionalidad para
determinar los remedios que considere eficaces para proteger el derecho a la
consulta previa de las comunidades375. Lo anterior, porque le permiten ubicarse en
el punto medio “entre la vulnerabilidad de la comunidad indígena, la función
ecológica de la propiedad, la función social de la economía, el desarrollo sostenible
y la seguridad jurídica”376.

77. En suma, la jurisprudencia ha reconocido que las empresas deben actuar de


forma diligente para garantizar el derecho a la consulta previa de las comunidades
étnicas. En ese sentido, las compañías encargadas de proyectos deben adelantar
consultas y cooperar de buena fe con los grupos étnicos que puedan resultar
afectados por sus proyectos para: (i) identificar los posibles impactos negativos de
las actividades empresariales con las respectivas medidas para mitigarlos y
contrarrestarlos; y, (ii) propiciar la implementación de mecanismos para que las
comunidades participen de los beneficios derivados de las actividades.

De manera que, para valorar la posible afectación del derecho a la consulta previa
de las comunidades étnicas, el juez constitucional debe evaluar si la empresa a
cargo del proyecto cumplió o no con el estándar referido. Luego, con fundamento
en ese análisis y en el principio de proporcionalidad, deberá determinar cuál es el
remedio constitucional procedente para garantizar de la mejor manera los derechos
constitucionales en juego.

Análisis del caso concreto

78. COCONEBO considera afectado su derecho a la consulta previa porque la


Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019 concluyó que no estaba presente en
el área de influencia del proyecto cuestionado. Lo anterior, según la comunidad, a
pesar de que la obra genera un impacto directo en el consejo comunitario. En su
criterio, la decisión adoptada en ese acto administrativo ha mantenido a la
comunidad al margen del proyecto energético.

79. A continuación, la Sala realizará el estudio del caso concreto. Para tal efecto,
primero, verificará los hechos que están debidamente probados. Posteriormente,
establecerá si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales
invocados por la comunidad accionante. En este caso, están probados los siguientes
hechos:

80. El grupo étnico accionante ha ocupado el corregimiento de Boquerón desde


finales del Siglo XIX e inicios del XX. La comunidad fue fundada por
afrodescendientes en el corregimiento de Boquerón. Algunos de ellos provenían del
municipio de Becerril del Campo y otros eran esclavos traídos a la región para
trabajar en las grandes plantaciones y minerías. Desde ese entonces, sus habitantes

375
Ídem.
376
Ídem.
68

conformaron un grupo étnico con esencia colectiva377. La comunidad y algunos


intervinientes señalan que sus miembros: (i) han desarrollado una interacción con el
ecosistema para obtener los recursos naturales propios de su subsistencia como el
agua y sus alimentos; (ii) tienen una cultura propia378; (iii) comparten una historia;
y, (iv) tienen tradiciones y costumbres propias como la caza, la pesca, la partería, el
ritual de sanación del territorio, entre otras. Aquellas conforman la narrativa de un
pasado común y su identidad379. A partir de lo anterior, la Sala concluye que el
Consejo Comunitario accionante está ubicado en el Corregimiento de Boquerón.
Allí desarrolla sus tradiciones culturales que van desde la preparación de alimentos
obtenidos de la caza y la pesca, hasta el ritual de sanación del territorio.

81. El proceso de organización de la comunidad está en construcción.


COCONEBO resaltó que, en 2008, varios integrantes de la población decidieron
iniciar un proceso de organización para reivindicar sus derechos étnicos. En esa
oportunidad, crearon la Asociación ACONDEBO. Sin embargo, consideraron que
ese modelo de agrupación no fue efectivo para garantizar los derechos del
colectivo, entre ellos, la consulta previa380. En consecuencia, decidieron crear el
Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO-. Esa nueva forma
de organización fue creada en el corregimiento de Boquerón, el 23 de junio de
2012381. Su registro en el libro de Registro de Asociaciones, Organizaciones,
Consejos Comunitarios y Cooperativas del municipio de La Jagua de Ibirico
ocurrió el 10 de julio de 2012382.

En todo caso, la comunidad advirtió que su proceso organizativo está en


construcción y la mayoría de las personas ubicadas en el Boquerón se reconocen
como negros. Sin embargo, no quieren pertenecer al consejo comunitario por el
constante abandono del Estado e intervención de empresas mineras y energéticas en
su territorio. En este punto, la Sala constata que el proceso de organización de la
comunidad no fue desvirtuado por las demás partes del proceso.

377
En tanto, “todo era de todos y para todo". Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento
Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 18.
378
Ver al respecto: las intervenciones de la comunidad, de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-
SUTO”, del ICANH y de la Defensoría del Pueblo.
379
Ver al respecto: las intervenciones de la comunidad, de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-
SUTO”, del ICANH y de la Defensoría del Pueblo.
380
“Es decir, ACONDEBO, asociación que nació en el año 2008 fue el resultado de un intento de organización que
de familias que se autorreconocen (SIC) como descendientes de Afros, y con la cual, sin conocimiento pleno de lo
que concierne a garantías de sus derechos, destinaron esfuerzos para avanzar en temas étnico-territoriales. Sin
embargo, con la ola de desagravios que llegó con el fallido proceso de reasentamiento para el corregimiento del
Boqueron, ese grupo de familias asociadas analizó que una de las salvaguardas que debía imperar en todo cuanto
impactara directa o indirectamente en el territorio físico y espiritual: El Consentimiento Previo, Libre e Informado y
la Consulta Previa, Libre e Informada - estaba siendo desconocida, motivo por el cual se dispusieron a buscar
asesoría ante el Ministerio del Interior. // Dentro de los acercamientos que se tuvo para esa época con esta cartera,
se les indicó que se debían conformar en un Consejo Comunitario a fin de lograr que toda garantía tomara parte
dentro de la consulta previa, libre e informada. Es asi (sic) como el 23 de Junio del año 2012 nace el Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza – COCONEBO”. Intervención de la comunidad. En Expediente electrónico.
Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO DE LA CC”. Folio 3.
381
Acta de constitución del Consejo Comunitario de Negritudes del Corregimiento de Boquerón – Cesar Casimiro
Meza Mendoza “COCONEBO”. Acta 001 del 23 de junio de 2012. En expediente digital. Documento:
“EXPEDIENTE -COMPLETO.pdf”. Folios 70 a 87.
382
Certificado de existencia y representación de la comunidad. En expediente digital. Ídem. Folio 68.
69

82. Varias autoridades han reconocido a COCONEBO como un colectivo étnico.


En todo caso, no está incluida en el Registro Público de Consejos Comunitarios,
ni cuenta con territorios titulados. La Defensoría del Pueblo383, la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior384, el ICANH385, el Tribunal del Cesar386
y la Alcaldía Municipal de La Jagua de Ibirico387 han reconocido la existencia de la
comunidad, su carácter étnico y su ubicación en el corregimiento del Boquerón. Sin
embargo, COCONEBO no está incluida en el Registro Público de Consejos
Comunitarios administrado por la DACNARP. El Ministerio del Interior señaló que
negó388 la solicitud de inscripción del colectivo étnico389 en la base de datos
mencionada por el incumplimiento de los requisitos establecidos en la norma
vigente para ese momento390.

Por su parte, la comunidad afirmó que convocó a varias entidades391 a participar de


unas mesas virtuales para acordar el cumplimiento de la decisión judicial del 9 de
junio de 2021, proferida por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior

383
Ver al respecto, los oficios: (i) del 10 de octubre de 2011, suscrito por el Defensor Delegado para asuntos
Indígenas y Minorías Étnicas. En expediente digital. Documento: “ANEXO 5.2 TUTELA DP DEFENSORÍA NAL
(2011) Solicitud de información a DCP, sobre consulta previa a Boquerón 10 de octubre de 2011.pdf”. Folios 1 y 2;
y, (ii) del 24 de julio de 2017 suscrito por el entonces Vicedefensor del Pueblo en ejercicio de funciones de Defensor
del Pueblo, dirigido a quienes ejercían las funciones de Ministro del Interior; Director de Asuntos para Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenquera; y, Director de Consulta Previa (E). En expediente digital.
Documento: “ANEXO 3 DEFENSORIA DEL PUEBLO.pdf”. Folios 1 y 2.
384
Según la comunidad, la respuesta de la entonces Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior,
mediante oficio OFI19-49390-DECP-2500 del 6 de mayo de 2019, afirmó lo siguiente: “No es necesario por parte
de la Dirección de Consulta Previa recurrir a una visita de verificación en terreno para determinar las condiciones
de sujeto étnicos de las familias registradas en el consejo. Se sobrepone su origen histórico reconocido por el
registro ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico, la cual se legitima con la expedición de una resolución y de quien
deberán enviar copia del acta inscrita al Gobernador del Cesar y a la Dirección de Asuntos para las Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales Palenqueras del Ministerio del Interior, para lo de su conocimiento fines
pertinentes. // Legitimado ante la Alcaldía de La Jagua de Ibirico el "Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza
COCONEBO" a través de una resolución expedida por la misma, su reconocimiento de sujeto étnico colectivo
territorialmente lo da la institución encargada para establecer dicho trámite, quien en su momento era el INCORA,
posteriormente el INCODER y en la actualidad la Agencia Nacional de Tierra (ANT)... cabe señalar aquí, como se
evidencia en la Sentencia T-256/15, que no necesariamente para el restablecimiento de derecho de un sujeto
colectivo debe estar en firme la resolución por parte de la ANT, sino que con la simple resolución expedida por la
Alcaldía se puede dar su reconocimiento como sujeto colectivo y a la consulta. // Por ser un Consejo Comunitario
registrado ante la Alcaldía Municipal, se convierte en un sujeto de consulta previa, y sin ser un consejo comunitario,
también prevalece la consulta previa donde haya presencia de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, susceptible de ser afectadas”. Aunque la intervención anunció la remisión de una copia del documento,
aquel no fue anexado a la respuesta. En Expediente electrónico. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL
CUESTIONARIO DE LA CC”. Folios 9 y 10.
385
Intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia. En expediente digital. Documento:
“documento (95).pdf”. Folio 3.
386
Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Sentencia de tutela en
segunda instancia del 9 de junio de 2021. Radicado 20-178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos
González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146
COCONEBO.pdf”.
387
Certificado de existencia y representación de la comunidad. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE -
COMPLETO.pdf”. Folio 68.
388
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 17.
389
mediante comunicación del 30 de agosto de 2019 radicada bajo el número EXTMI19-36384 del 2 de septiembre
de 2019.
390
El artículo 2.5.1.1.15 del Decreto 1066 de 2015 que compilaba el Decreto 3770 de 2008.
391
Puntualmente, Ministerio del Interior – Dirección de asunto de comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, la dirección de consulta previa, a la ANLA, a la Defensoría del Pueblo y a la procuraduría. Ídem. Folio
30.
70

del Distrito Judicial de Valledupar392. Aseguró que, en esa oportunidad, el


Ministerio del Interior le informó que debía contar con tierras tituladas o con un
certificado del trámite para poder incluirla en registro aludido. Por esa razón,
convocaron a la autoridad de tierras a ese espacio para solicitarle que priorizara el
proceso de titulación de COCONEBO. Sin embargo, esa entidad manifestó que,
aunque la comunidad cumplía con los requisitos de ley, no estaba priorizada en el
Plan de Atención 2021393. Por esa razón, no podía emitir la certificación
correspondiente. En consecuencia, la Sala encuentra probado que la comunidad no
hace parte del Registro de Consejos Comunitarios, ni cuenta con territorios
colectivos titulados. En todo caso, varias autoridades han reconocido la existencia
del grupo y su carácter étnico.

83. El proyecto UPME STR13-2015 está en etapa de valoración ambiental. Su


área de influencia incluye al corregimiento de Boquerón donde se encuentra
ubicado COCONEBO. La Sala evidencia que, desde la perspectiva regional, el
área de influencia del proyecto aludido incluye al corregimiento de Boquerón394.
Adicionalmente, la cartografía del proyecto aportada por el GEB señala que la
comunidad está ubicada a 1,25 km de la línea de servidumbre del proyecto. En todo
caso, el proyecto no ha iniciado su fase de construcción. Actualmente, está en
proceso de evaluación ambiental395.

392
“En consecuencia, se ordena a la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras del Ministerio del Interior que dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente proveído
inicie el proceso de acompañamiento necesario para obtener efectivamente el reconocimiento del Consejo
Comunitario COCONEBO en el proceso de reasentamiento que se encuentra en curso y el ejercicio de su derecho a
la participación en los términos del Decreto 1320 de 1998”. Numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia
de tutela en segunda instancia del 9 de junio de 2021, proferida por la Sala Civil – Familia – Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Valledupar. Radicado 20-178-31-05-001-2020-00146-01. M.P. Óscar Marino Hoyos
González. En expediente digital. Documento: “Fallo mde Tutela en Segunda Instancia RAD2020-146
COCONEBO.pdf”. Folios 44 y 45.
393
Esa información fue puesta a disposición en una reunión que adelantó la ANT con la Comunidad y las entidades
accionadas en el proceso de tutela adelantado ante el Tribunal del Cesar. Ver al respecto: Acta de la reunión con el
Consejo Comunitario Casimiro Meza – COCONEBO adelantada el 11 de octubre 2021, a las 11:00 am. En
expediente digital. Documento: “ACTA.pdf”. Folios 1 al 6.
394
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 – Respuesta GEB auto de
pruebas.pdf”. Folio 5.
395
Ver al respecto: (i) Oficio de radicación de estudios de impacto ambiental (EIA) para la construcción de líneas de
transmisión de energía eléctrica proferidos por Corpocesar. En expediente digital. Documento: “Exp. T-8.518.542 –
Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folio 92; y, (ii) Intervención CORPOCESAR. En expediente digital.
Documento: “RESPUESTA CORPOCESAR – REQUERIMIENTO PROBATORIO -ACCION DE TUTELA.pdf”.
Folio 2.
71

84. El Ministerio del Interior conocía la existencia de la comunidad. La entidad


señaló que, el 2 de septiembre de 2019, el colectivo étnico396 solicitó su inscripción
en el Registro Público de Consejos Comunitarios administrado por la DACNARP.
Sin embargo, no aportó copia de la resolución de adjudicación del territorio
colectivo. Afirmó que, ante el incumplimiento de los requisitos establecidos en la
norma vigente para ese momento397, decidió negar la petición398. De esta manera, la
Sala advierte que el Ministerio del Interior tuvo conocimiento de la existencia de la
comunidad accionante y su ubicación antes de proferir la Certificación N°0563 del
17 de octubre de 2019, la cual excluyó a la comunidad del proceso de consulta
previa adelantado con ocasión del proyecto en cuestión.

85. La Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019 excluyó a COCONEBO


del proceso de consulta previa sin justificación. Mediante oficio EXTMI19-9240
del 8 de marzo de 2019399, el GEB le solicitó a la entonces Dirección de Consulta
Previa del Ministerio del Interior certificar la presencia o no de comunidades
étnicas dentro del área de influencia del proyecto UPME STR13-2015. Con
fundamento en las coordenadas entregadas por el GEB, la Certificación N°0563 del
17 de octubre de 2019 registró que solo estaban presentes en el área de influencia
del proyecto: (i) el Resguardo Indígena Sokorpa, reconocido mediante resolución
No. 050 del 21 de julio de 1983 del INCORA; (ii) el Consejo Comunitario de la
Comunidad Julio Cesar Altamar Muñoz registrado en la base de datos de la
DACNARP del Ministerio del Interior, con Resolución No. 7 del 01 de enero de
2014 y Resolución de actualización No. 23349 del 30 de junio de 2017; y, (iii) el
Consejo Comunitario de Comunidades Negras de La Jagua De Ibirico, registrado
en la base de datos de la DACNARP del Ministerio del Interior, con resolución No.
45 del 04 de junio de 2013400. En todo caso, omitió señalar la presencia del Consejo
396
mediante comunicación del 30 de agosto de 2019 radicada bajo el número EXTMI19-36384 del 2 de septiembre
de 2019.
397
El artículo 2.5.1.1.15 del Decreto 1066 de 2015 que compilaba el Decreto 3770 de 2008.
398
Intervención del Ministerio del Interior. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE PRUEBAS_4ª2f.pdf”.
Folio 17.
399
Así consta en el ANEXO 3 CONCEPTO GEOGRÁFICO Y CARTOGRÁFICO. Elaborado por Rafael Enrique
Maestre Vanegas. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folios 210 a 217.
400
Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folio 259.
72

Comunitario de COCONEBO en las coordenadas aportadas por el responsable de la


iniciativa. Lo anterior, a pesar de que la entidad conoció de la existencia de la
comunidad y su ubicación en el área de influencia del proyecto el 2 de septiembre
de 2019, cuando el grupo étnico solicitó su inclusión en el Registro Público de
Consejos Comunitarios. Esa decisión administrativa solo fue notificada al
encargado de la ejecución del proyecto.

En sede de revisión, el Ministerio del Interior aseguró que la comunidad accionante


fue excluida del acto administrativo porque la entonces Dirección de Consulta
Previa constató que no estaba afectada por el proyecto. La entidad señaló que
elaboró (i) un concepto cartográfico y geográfico del 18 de julio de 2019; (ii) rindió
informe técnico del 13 de septiembre de 2019; y, (iii) adelantó dos visitas de
verificación en campo. La primera de ellas ocurrió entre el 6 y el 12 de agosto de
2019. La segunda fue desarrollada del 3 al 7 de septiembre de 2019. Aseguró que, a
partir del estudio de esos insumos, citados en extenso en la Certificación N°0563
del 17 de octubre de 2019, concluyó que la comunidad accionante no resultaba
afectada por las obras a desarrollar en el marco del proyecto cuestionado.

La Sala evidencia que esos insumos no analizan el caso concreto de COCONEBO


para determinar las posibles afectaciones que el proyecto le pueda generar. La
Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019 advirtió la presencia de tres
colectivos étnicos, entre ellos, dos comunidades afro distintas de la accionante en el
área de influencia del proyecto. Para sustentar esa decisión, estableció que, de un
lado, los consejos comunitarios certificados: (i) están ubicados en dos municipios
de ejecución del proyecto; y, (ii) hacen parte del Registro Público de Consejos
Comunitarios. Y, del otro, el proyecto puede ocasionar cambios en el paisaje y en
la forma en la que las comunidades conciben el territorio con ocasión de obras
ajenas al contexto natural de la zona401. Sin embargo, la entidad no asumió la carga
argumentativa y probatoria para demostrar que la comunidad accionante no
resultaría afectada por el proyecto en cuestión. Lo anterior, a pesar de conocer su
existencia antes de proferir el mencionado acto administrativo.

Adicionalmente, en sede de revisión, la entidad no explicó en detalle la


metodología, ni los análisis que le permitieron llegar a esa conclusión.
Simplemente, otorgó una respuesta genérica y abstracta sobre lo que debería ocurrir
en el trámite de certificación de presencia o no de comunidades étnicas. Por otra
parte, el informe rendido resulta contradictorio. De un lado, aseguró que no existe
una afectación directa para la comunidad. Y, del otro, informó que no cuenta los
datos cartográficos de COCONEBO, ni con información sobre sobre sus usos,
costumbres, tradiciones, religiosidad y relación cultural con el territorio402.

La Sala advierte que, para concluir que no existe afectación directa, es


indispensable conocer la ubicación del colectivo étnico y sus costumbres. De lo
contrario, es imposible determinar si el desarrollo de un proyecto cerca de su

401
Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento: “Certificación 0563 de
2019.pdf”. Folio 6.
402
Intervención del Ministerio del Interior. En expediente digital. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE
PRUEBAS_4ª2f.pdf”. Folio 17 y 18.
73

ubicación genera o no impactos para la vida de la comunidad. Además, el


Ministerio no se pronunció respecto de la afectación directa invocada por la
comunidad en el traslado probatorio realizado por la Secretaría General de esta
Corporación. Esto evidencia que, para el caso concreto, la autoridad nacional de
consulta previa adelantó una gestión meramente formal en la que solo verificó la
presencia de comunidades en el área de influencia del proyecto, a partir de algunos
sistemas de información. En ese sentido, omitió acudir a otros registros como los
administrados por los municipios en los que va a desarrollarse la iniciativa.

Por otra parte, COCONEBO aseguró que los funcionarios que realizaron la visita
técnica del 6 al 12 de agosto de 2019 verificaron la presencia de la comunidad en el
área de influencia del proyecto. A pesar de ello, la excluyeron del acto
administrativo en cuestión. En ese sentido, advirtieron que, según la Certificación
N°0563 de 2019, el equipo de trabajo encargado de la verificación en territorio
estuvo en el corregimiento del Boquerón. En esa ocasión, los funcionarios
entrevistaron a cuatro personas que estaban en ese lugar. Esos insumos les
permitieron advertir que: (i) el Boquerón es una zona con una población en proceso
de reasentamiento; y, (ii) sus habitantes son afrodescendientes que están en el
proceso de formación de un consejo comunitario403. Esas afirmaciones no fueron
desvirtuadas por la DANCP. En consecuencia, la Sala encuentra probado que los
funcionarios de la entonces Dirección de Consulta Previa conocían y verificaron la
presencia de la comunidad accionante en el área de influencia del proyecto en
cuestión. Sin embargo, la resolución no asumió la justificación necesaria para
descartar la afectación de la comunidad accionante.

86. El Ministerio del Interior no atendió los llamados de la comunidad y a las


solicitudes del GEB relacionadas con la inclusión del consejo comunitario en la
consulta previa correspondiente. COCONEBO conoció de manera informal la
Certificación N°0563 del 17 de octubre 2019, dos meses después de su expedición.
En ese momento, la comunidad le solicitó al ejecutor del proyecto incluirla en el
proceso de consulta previa. En atención al principio de debida diligencia, el 20 de
febrero de 2020, el GEB informó de la situación a la DANCP. Además, le solicitó
información sobre el trámite que debía seguirse en este caso.

Con todo, el 17 de mayo de 2020, el Subdirector Técnico de Consulta Previa señaló


que, de un lado, esa dependencia no es la encargada de reconocer la existencia de
un colectivo étnico. Y, del otro, la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019
quedó en firme al vencimiento de los términos para interponer recursos404. Por esa
razón, la consulta previa no procede respecto de la comunidad accionante405. El 24
de julio siguiente, el GEB le comunicó esa decisión a COCONEBO406.

Posteriormente, el 21 de enero de 2021, el GEB adelantó una reunión para

403
Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019. En expediente digital. Documento: “EXPEDIENTE-
COMPLETO.pdf”. Folio 242.
404
Oficio OFI2020-15032-DCP-2500 del 17 de mayo de 2020. En expediente electrónico. Documento:
“EXPEDIENTE-COMPLETO.pdf”. Folio 223 a 225.
405
Ídem. Folio 225.
406
Respuesta del Grupo de Energía de Bogotá del 24 de julio de 2020. Ídem. Folios 99 y 100.
74

socializar el proyecto con la comunidad accionante407. Según la entidad, estos


acercamientos los realizó en el marco del principio de la debida diligencia. En esa
oportunidad, la comunidad reiteró que debía ser incluida en el proceso de consulta
previa. En atención a esa petición, el 19 de febrero de 2021, la compañía solicitó
una vez más al Ministerio del Interior información sobre la procedencia de la
consulta previa en relación con COCONEBO408. En atención al requerimiento, el 5
de marzo de 2021, la DANCP informó al encargado del proyecto que, según sus
análisis técnicos, sociales y cartográficos, la comunidad no estaba afectada por el
proyecto409.

Respecto de las actuaciones del GEB, en el auto de pruebas del 24 de marzo de


2022, la Magistrada Sustanciadora le preguntó a la DANCP “¿[f]ue informado por
parte de la GEB sobre la existencia del Consejo Comunitario Casimiro Meza
Mendoza -COCONEBO- y su posible afectación con el proyecto?”. Ante lo cual, la
dependencia mencionada señaló que no contaba con solicitudes de esa
naturaleza410. Con todo, el encargado de ejecutar el proyecto allegó las peticiones
presentadas al Ministerio y las respuestas otorgadas por esa entidad. En
consecuencia, la Sala encuentra probado que tanto la comunidad como el GEB
informaron a la DANCP que COCONEBO podría resultar afectado con el
desarrollo del proyecto. Sin embargo, la entidad no adelantó labores de verificación
y otorgó respuestas meramente formales a los requerimientos de los involucrados.

87. En aplicación de la presunción de veracidad, la Sala encuentra probado que


la ejecución del Proyecto UPME STR13-2015 afecta directamente a
COCONEBO. El artículo 20 del Decreto Ley 2591 de 1991411 consagra la
presunción de veracidad. En virtud de ese precepto, cuando el juez de tutela
requiere a las autoridades o particulares accionados para que rindan informes
dentro de un proceso y aquellos no lo hacen, podrán presumir como “ciertos los
hechos” invocados por quien demanda. De esta manera, las personas requeridas por
los jueces constitucionales deben allegar la información solicitada por el juez de
instancia. De lo contrario, la autoridad judicial competente tendrá por ciertos los
hechos y resolverá de plano412.

Según la jurisprudencia, la presunción de veracidad pretende, de un lado, sancionar


el desinterés o la negligencia de las entidades demandadas y, del otro, garantizar la
eficacia en la protección de los derechos fundamentales invocados413. En ese
sentido, la Corte ha considerado que dicha presunción procede cuando: (i) la parte

407
Acta de la reunión de socialización del proyecto del 21 de enero de 2021. Ídem. Folios 94 a 98.
408
Oficio con radicado GEB-0136-01070-2021-S del 19 de febrero de 2021 por medio del cual reitera la solicitud a
la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa sobre la reclamación del Consejo Comunitario respecto de
la procedencia y oportunidad de la consulta. Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T-
8.518.542 – Respuesta GEB auto de pruebas.pdf”. Folios 135 a 137.
409
Oficio OFI2021-9047-DCN-2300 del 07 de abril de 2021. Respuesta solicitud de referencia “Proyecto UPME
STR 13-2015. La Loma 110 kV Y Líneas de Transmisión Asociadas. Ídem. Folio 142.
410
Intervención del Ministerio del interior. En expediente digital. Documento: “INFORME DENTRO DE AUTO DE
PRUEBAS_4ª2f.pdf”. Folios 7 y 8.
411
Decreto 2591 de 1991. Artículo 20. “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán
por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
412
Sentencia T-030 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
413
Sentencia T-278 de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
75

accionada no responde al requerimiento judicial; o, (ii) las autoridades o


particulares demandadas allegan el informe solicitado, pero no contestan de fondo
el o los interrogantes planteados por el juez. Es decir, entregan una respuesta
meramente formal a la solicitud414. Esto significa que la aplicación de la presunción
de veracidad puede tener sustento en una omisión total o parcial de la parte pasiva
del proceso.

Esta Corporación ha reconocido que el precepto aludido tiene especial relevancia


cuando el accionante está en condiciones de subordinación, vulnerabilidad o tiene
la calidad de sujeto de especial protección constitucional. Para este Tribunal, en
esas situaciones el actor tiene dificultades para probar su dicho. Por el contrario, la
parte demandada puede aportar con mayor facilidad el material probatorio
correspondiente. Al respecto, la Sentencia C-086 de 2016415 reiteró que, en
relaciones de subordinación o debilidad, la carga de la prueba debe ser distribuida
en favor de la parte más débil. Asimismo, advirtió que “en materia de tutela, la
regla no es “el que alega prueba”, sino “el que puede probar debe probar”, lo
cual redistribuye la carga probatoria en beneficio de la protección de los
derechos” 416. En ese sentido, la Sentencia T-260 de 2019417 concluyó que la
aplicación de la presunción de veracidad debe ser más rigurosa cuando el
demandante es un sujeto de especial protección constitucional o está en condiciones
de vulnerabilidad o subordinación.

En suma, cuando los sujetos demandados omitan responder a los requerimientos


probatorios o lo hagan de forma extemporánea, incompleta o meramente formal, el
juez de tutela deberá presumir como “ciertos los hechos”. La aplicación de este
precepto es más estricta cuando el demandante: (i) es un sujeto de especial
protección constitucional; (ii) tiene una relación de subordinación con el
demandado; o, (iii) está en condiciones de vulnerabilidad o debilidad. Lo anterior,
porque, en esos escenarios, es altamente probable que el actor tenga dificultades
para asumir la carga probatoria, mientras que el sujeto demandado pueda aportar el
material correspondiente con facilidad.

88. En el caso concreto, la Sala advierte que el despacho sustanciador realizó un


esfuerzo probatorio importante para verificar la situación de la comunidad y el
impacto del proyecto en la misma. Solicitó información a cada una de las
autoridades accionadas y a otras entidades públicas. En todo caso, no obtuvo
respuestas concretas. Además, requirió a la Defensoría del Pueblo y a la Personería
Municipal de La Jagua de Ibirico para que visitaran a COCONEBO e informarán
sobre su situación. Sin embargo, dichas autoridades no cumplieron con la orden de
la Corte.

A partir de lo anterior, esta Corporación advierte que, en este caso, procede la


aplicación de la presunción de veracidad. Lo expuesto, porque, de un lado, la

414
SentenciaT-260 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Reiteró la Sentencia T-030 de 2018, M.P. José
Fernando Reyes Cuartas.
415
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
416
Sentencia C-086 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
417
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
76

jurisprudencia ha reconocido que las comunidades negras, afrodescendientes,


raizales y palenqueras son sujetos de especial protección constitucional418. Esta
situación implica que la aplicación de la figura jurídica mencionada es más estricta.
Y, del otro, el Ministerio del Interior, como parte accionada de este proceso, dio
respuestas meramente formales y contradictorias a las preguntas formuladas por el
despacho sustanciador en el Auto de pruebas del 24 de marzo de 2022, en relación
con la afectación directa que el proyecto podría ocasionar a la comunidad. Es decir,
no contestó de fondo los requerimientos del despacho sustanciador sobre la
situación particular de la comunidad accionante. En consecuencia, la Sala
presumirá que el proyecto afecta directamente a la comunidad en los términos
establecidos por COCONEBO y otros intervinientes en sede de revisión.

Según el tutelante, el proyecto ocasionaría el “descapote, desmonte, emigración de


especies pequeñas, más modificación del paisaje que son parte de los impactos
acumulativos ya existentes productos de la minería actual” 419. Esto implicará
impactos en la flora y fauna, los cuales terminarán de extinguir las especies nativas
que quedan. Por su parte, la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-
SUTO”420 señaló que el paso de las redes eléctricas genera campos
electromagnéticos que afectan la permanencia de aves endémicas. Además, las
torres eléctricas generan deforestación de árboles para su construcción. Esto
implica eliminar los hábitats de especies silvestres de aves, roedores y demás
animales que dan equilibrio a los ecosistemas de la región. Dichos impactos, a
juicio de la organización, son constantes debido al mantenimiento permanente de
las redes eléctricas y afectan directamente a la comunidad y sus habitantes421.

En atención a lo dispuesto en los fundamentos jurídicos 55 a 59 de esta


providencia, existe evidencia razonable de una afectación directa cuando hay una
relación entre: (i) el plan o proyecto a ejecutar; y, (ii) la vida comunitaria, su
dinámica, sus costumbres, su cosmovisión y la identidad étnica del grupo. La
verificación del impacto del proyecto sobre la comunidad no está limitado a
conclusiones técnicas en función de la cartografía física de un territorio registrado
como propiedad del colectivo o habitado por la comunidad. Incluye corroborar si
existe una intervención en las esferas social, económica, política, cultural y
administrativa de los grupos étnicos. Tal es el caso de los proyectos que impactan
las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica e impide
el desarrollo de los oficios de los que deriva el sustento, entre otros422.

En sede de revisión, COCONEBO explicó que obtienen los recursos para subsistir
del territorio en el que habitan, a través de actividades como la caza. Además,
manifestó que tiene varias tradiciones culinarias como el guiso de Morrocoy, entre

418
Ver al respecto: Sentencias C-480 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos; y, T-576 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
419
Ídem. Folio 39.
420
Intervención de la Asociación de Comunidades Negras del Cesar “KU-SUTO”. En expediente digital.
Documento: “Concepto técnico Asociación KU-SUTO.pdf”. Folios 1 a 4.
421
Ídem. Folios 3 y4.
422
Como lo reconocen las Sentencias SU-217 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa y SU-123 de 2018 MM.PP.
Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
77

otras423. En esa misma línea, la Defensoría del Pueblo señaló que el consejo
comunitario conserva tradiciones culinarias relacionadas con la preparación de
productos obtenidos de la caza como el armadillo424. De manera que, el impacto del
proyecto en las especies nativas afectaría las fuentes de sustento del consejo
comunitario accionante.

Adicionalmente, la cartografía del proyecto allegada por el GEB demuestra que hay
una cercanía importante de la comunidad con el área de servidumbre del proyecto.
Según esos elementos, la línea de servidumbre está a una distancia de 1,25 KM del
corregimiento de Boquerón, lugar de asentamiento de la comunidad. Eso significa
que el proyecto será desarrollado en un área tan próxima a la comunidad que
incidiría directamente en su dinámica interna y comprometería el desarrollo de su
cotidianidad, conforme a sus usos, costumbres y valores propios.

Por otra parte, la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019 estableció que las
actividades propias del proyecto modificarían el paisaje. Esa situación, a su vez,
impactaría directamente a las comunidades certificadas porque modificaría la forma
en la que las comunidades conciben el territorio. En ese sentido, cambiarían la
dinámica de las áreas a intervenir. A juicio de la Sala, esas consideraciones son
aplicables al caso de COCONEBO. Las partes coinciden en señalar que la
comunidad está ubicada en el corregimiento de Boquerón, el cual hace parte del
área de influencia del proyecto desde el punto de vista regional. Eso quiere decir
que, al igual que las comunidades negras certificadas por el Ministerio del Interior,
el consejo comunitario accionante está ubicado en el área de influencia del
proyecto. De igual forma, las actividades propias del proyecto generarán cambios
en el paisaje del Boquerón, tal y como ocurrirá para los consejos comunitarios
incluidos en la certificación. Esto incidiría en la relación de la comunidad con el
territorio porque generaría impactos en la flora y fauna nativas. Esta situación
podría contribuir a la extinción de las especies y, en consecuencia, afectar a la
comunidad. Por tanto, para la Sala constata que el desarrollo del proyecto
cuestionado afecta directamente a la comunidad.

El Ministerio del Interior vulneró el derecho a la consulta previa del consejo


comunitario accionante al omitir que el proyecto UPME STR13-2015 lo impacta
directamente

89. Para la Sala, las dependencias accionadas del Ministerio del Interior vulneraron
el derecho fundamental a la consulta previa de COCONEBO. Aquellas
desconocieron que el proyecto a cargo del GEB afecta directamente a la comunidad
accionante. Por tanto, aquella debió ser incluida dentro de las comunidades
certificadas en el acto administrativo N°0563 del 17 de octubre de 2019 para
materializar la protección de su derecho fundamental a la consulta previa. Sin
embargo, las autoridades administrativas no advirtieron la situación de la
comunidad accionante porque limitaron sus gestiones al ámbito estrictamente

423
Intervención de la Comunidad. En expediente digital. Documento Word: “RESOLUCIÓN DEL CUESTIONARIO
DE LA CC”. Folios 21 a 23.
424
Oficio de la Defensoría del Pueblo con número de radicado 20220401201435171 del 21 de abril de 2022. En
expediente digital. Documento: “Anexo_ANEXO_120220040701452751_00002_00002.pdf”. Folios 1 a 3.
78

formal. En el análisis cartográfico y geográfico, revisaron algunas bases de datos en


las que no estaba incluido el consejo comunitario demandante y en la verificación
en terreno adelantada para determinar la posible presencia de una comunidad
indígena en la zona, los funcionarios del Ministerio omitieron adelantar las
gestiones necesarias para verificar el impacto del proyecto en la comunidad y, de
esta manera, garantizar los derechos fundamentales de la comunidad. Esta
afectación persiste porque, a pesar de las constantes reivindicaciones de la
comunidad, las entidades demandadas la han mantenido al margen de la toma de
decisiones relacionada con el proyecto UPME STR03-2015. A continuación, la
Sala expondrá las razones que sustentan su postura.

90. En los términos de los fundamentos jurídicos 51 y 52 de esta sentencia, la


consulta previa solo procede cuando existe una afectación directa del proyecto a la
comunidad étnica. Su propósito es lograr la anuencia de los pueblos involucrados
en relación con el desarrollo del proyecto. En ese sentido, la consulta previa
implica un ejercicio de diálogo intercultural que permite la coexistencia
participativa, efectiva y respetuosa de sistemas culturales distintos. Para satisfacer
esta obligación, las autoridades deben garantizar que los grupos étnicos participen
de forma activa y efectiva en las decisiones relacionadas con las medidas que
incidan o puedan incidir en su vida425.

91. En este caso, la Sala constató que el proyecto ocasiona una afectación directa
en los usos y costumbres de COCONEBO. Tal y como lo estableció la comunidad,
el proyecto en cuestión impactaría el hábitat de algunas especies nativas de la
región. Aquellas son parte de los recursos de subsistencia de la comunidad.
Adicionalmente, hay una cercanía importante entre el proyecto y la comunidad.
Esto implica que las obras generarán cambios en el paisaje. Según la Certificación
N°0563 del 17 de octubre de 2019, esas modificaciones en el ambiente pueden
cambiar la percepción de las comunidades étnicas respecto de sus territorios. Por
tanto, cuando esto ocurre existe una afectación directa. Aquella se agrava si la
comunidad está en proceso de construir su organización y consolidar sus derechos
en el territorio. En consecuencia, el consejo comunitario accionante tiene derecho
participar de la toma de decisiones del proyecto UPME-STR13-2015, a través de la
consulta previa.

Ahora bien, para la Sala, la vulneración del derecho a la consulta previa advertida
está directamente relacionada con la falta de inclusión de la comunidad accionante
en las bases de datos del Ministerio. COCONEBO ha adelantado todas las
gestiones para obtener ese reconocimiento por parte del Estado. Sin embargo, no ha
tenido éxito. Esta situación ha impedido que la DANCP certifique la presencia de
la comunidad en el área de influencia de los proyectos que la afectan directamente,
a pesar de tener información sobre la existencia de la comunidad y su ubicación. Lo
expuesto, porque esas bases de datos son la fuente primaria de la autoridad
mencionada para determinar la procedencia de la consulta previa.

Según la DACNARP, la comunidad no cumple con el requisito de tener tierras

425
Sentencias T-376 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa y T-550 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán.
79

tituladas o estar en proceso de titulación. En todo caso, esta Corporación advierte


que esa dependencia pudo constatar en una reunión con la ANT que la comunidad
está en proceso de titulación de territorios colectivos. Además, tal y como se
estableció en los fundamentos jurídicos 37 a 40 de esta providencia, la falta de
titulación de territorios colectivos no puede representar una barrera para el
reconocimiento de las comunidades étnicas. De esta manera, el Ministerio ha
vulnerado de forma reiterada los derechos a la identidad étnica y a la consulta
previa de COCONEBO, en detrimento de su derecho a participar en la toma de
decisiones de varios proyectos que lo impactan.

La entonces Dirección de Consulta Previa, hoy Dirección de la Autoridad


Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior vulneró el derecho a la
consulta previa de COCONEBO, al desconocer las garantías propias del debido
proceso en la expedición de la Certificación N°0563 del 17 de octubre de 2019

92. Tal y como se estableció en el fundamento jurídico 73 de esta decisión, el


Ministerio del Interior debe respetar las formas propias del trámite administrativo
establecido para garantizar el derecho a la consulta previa de los colectivos étnicos.
Durante la etapa de verificación de procedencia de la consulta previa, las decisiones
de la entidad deben contar con una motivación suficiente. En ese sentido, le
corresponde identificar a las comunidades de la zona y determinar si serán
afectadas directamente por el proyecto. Por esa razón, el Ministerio del Interior no
puede limitarse a revisar sus propias bases de datos. En especial, cuando es posible
que las comunidades presentes en el territorio no estén incluidas en esos registros.
Bajo ese entendido, debe acudir a otras fuentes de información como las entidades
territoriales en las que serán desarrolladas las obras del proyecto.

Asimismo, debe garantizar la participación de las comunidades que puedan estar


involucradas en la ejecución del proyecto. Por ejemplo, aquellas ubicadas en las
entidades territoriales en las que va a desarrollarse la obra. Para el efecto, es
necesario que, entre otros asuntos, la entidad: (i) notifique en debida forma el inicio
del trámite que podría conllevar a una consulta previa; (ii) otorgue la posibilidad de
impugnar de forma efectiva la decisión que se adopte; y, (iii) motive de forma
suficiente las decisiones a adoptar426. En caso contrario, la entidad administrativa
desconocerá el derecho al debido proceso de las comunidades étnicas, entendido
como una garantía indispensable de la consulta previa.

93. Para la Sala, el Ministerio del Interior no respetó las formas propias del trámite
establecido para adelantar la consulta previa del proyecto en cuestión. En concreto,
durante la etapa de verificación de procedencia de la consulta previa, la entidad: (i)
no permitió la participación de la comunidad en la expedición de la Certificación

426
Sentencia T-288 A de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta decisión, a su vez, reiteró la Sentencia C-
1189 de 2005, con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto, este Tribunal diferenció entre las garantías
previas y posteriores del derecho al debido proceso administrativo, indicando que las primeras se relacionan con
aquellas prerrogativas mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o
procedimiento, tales como el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos, la imparcialidad, la
autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De igual manera, en relación con las segundad, se ha explicado
que estas se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los
recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.
80

N°0563 del 17 de octubre de 2019. Lo expuesto, a pesar de conocer con


anticipación la existencia del grupo y su ubicación en relación con el proyecto; (ii)
omitió estudiar el impacto del proyecto en la comunidad. Esta situación derivó en
una actuación carente de justificación; y, (iii) no atendió los llamados posteriores
del GEB que pedían estudiar la situación de la comunidad.

El GEB actuó de forma diligente para garantizar el derecho a la consulta previa


de la comunidad.

94. La Sala advierte que el encargado del proyecto adelantó todas las gestiones que
tenía a su alcance para garantizar los derechos de la comunidad accionante. El GEB
realizó varios procesos de socialización del proyecto con las personas ubicadas en
el área de influencia del mismo. En ese ejercicio, tuvo conocimiento de la presencia
de COCONEBO en la zona. Para garantizar los derechos de la comunidad, informó
de la situación al Ministerio del Interior y solicitó información sobre el trámite que
debía adelantar para consultar el proyecto con ese consejo comunitario. Dicha
autoridad le comunicó que no debía adelantar la consulta previa con COCONEBO.
A pesar de ello, el GEB continuó con los procesos de socialización con la
comunidad y realizó nuevos acercamientos con el fin de proteger sus derechos. En
consecuencia, la Sala advierte que el encargado de ejecutar el proyecto actuó en el
marco de la debida diligencia establecida por el derecho internacional de los
derechos humanos y reconocida por esta Corporación. La compañía no solo
adelantó las gestiones necesarias ante el Ministerio del Interior para garantizar los
derechos de COCONEBO. También, realizó los primeros acercamientos de buena
fe con la comunidad para evaluar los impactos del proyecto y consultarles sobre las
obras a pesar de la negativa de la autoridad nacional de consulta previa. Por esa
razón, la Sala no concederá las pretensiones de la comunidad relacionadas con: (i)
declarar responsable al GEB por incumplir el principio de debida diligencia; y, (ii)
ordenarle al encargado del proyecto adoptar un modelo para garantizar la
participación de las comunidades étnicas ubicadas en el área de influencia del
proyecto.

95. Conclusión. La Sala advierte que, en este caso, el Ministerio del Interior
desconoció los derechos fundamentales a la consulta previa, a la autonomía, al
debido proceso, a la participación, y a la identidad cultural y étnica de
COCONEBO. Respecto de la vulneración del derecho a la consulta previa, por
haber excluido a la comunidad de la certificación 0563 del 17 de octubre de 2019,
esta Corporación encontró que el consejo comunitario accionante resultaría
afectado directamente por el proyecto a cargo del GEB. Sin embargo, la DANCP
omitió esta situación y excluyó a la comunidad demandante del acto administrativo
que la habilita para participar de la consulta previa correspondiente. En
consecuencia, la dependencia aludida vulneró el derecho fundamental a la consulta
previa de COCONEBO.

En cuanto a la exigencia de un título colectivo o de un certificado sobre su trámite


al consejo comunitario, para incluirlo en el Registro Público de Consejos
Comunitarios, la Sala advirtió que, al insistir en la presentación de esos
documentos, la DACNARP del Ministerio del Interior no solo impidió tanto el
81

reconocimiento oportuno de la comunidad por parte de la sociedad mayoritaria.


También, interpuso trabas para que COCONEBO fuera incluida en las
certificaciones que habilitan la consulta previa. En consecuencia, el Ministerio del
Interior vulneró los derechos de COCONEBO al debido proceso, a la identidad
cultural y étnica, a la participación y a la consulta previa. Sobre la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso, la Sala encontró que el Ministerio del
Interior no respetó las formas propias del trámite establecido para adelantar la
consulta previa del proyecto en cuestión. Como consecuencia de ello, impidió una
participación efectiva de la comunidad en el proceso de estudio sobre la afectación
directa del proyecto en la comunidad y la realización de la consulta previa
correspondiente.

En todo caso, la Sala advirtió que la empresa encargada de ejecutar el proyecto


actuó en el marco de la debida diligencia, respecto de la comunidad accionante. La
empresa realizó todas las gestiones que tenía a su alcance para proteger los
derechos de la comunidad. Por esa razón, para la Corte, la vulneración de los
derechos de la comunidad no es atribuible a la empresa encargada de ejecutar el
proyecto.

Remedios constitucionales

96. La Corte ha señalado enfáticamente que el juez constitucional tiene el deber de


dictar remedios judiciales eficaces para garantizar los derechos vulnerados. En ese
sentido, ha reconocido que la principal medida para garantizar el derecho a la
consulta previa es ordenar su celebración en los términos establecidos en la
jurisprudencia. Con todo, la autoridad judicial puede disponer otro tipo de medidas
como: (i) dejar sin efectos los certificados del Ministerio; (ii) ordenar la
modificación de licencias ambientales; o, incluso, (iii) suspender los proyectos u
obras. Esta última implica una tensión evidente entre la protección de los derechos
de los pueblos étnicos y el interés general.

97. Al respecto, la Sentencia SU-123 de 2018427 estableció que, para determinar el


remedio judicial correspondiente, el juez solo puede permitir limitaciones
constitucionalmente legítimas del derecho a la consulta previa para salvaguardar un
interés de superior jerarquía. Además, la medida a adoptar debe ser la menos
gravosa para la autonomía de las comunidades étnicas. De esta manera, la Sala
Plena determinó que para decidir cuál es el remedio a adoptar, las autoridades
judiciales “deben ponderar y explorar los siguientes elementos: (i) la posición y
las propuestas de los actores, (ii) el comportamiento de la empresa y en particular
si ésta tuvo o no la debida diligencia frente a los derechos del grupo étnico, (iii)
cuál es la mejor forma de garantizar los derechos fundamentales de los miembros
de los pueblos indígenas y de los demás habitantes de los respectivos territorios –
tales como el derecho a la vida e integridad personal, al libre desarrollo de la
personalidad, a la seguridad y a la salud-, (iv) la protección del interés general de
la nación colombiana a la diversidad étnica y cultural; (v) los derechos de terceros
que podrían verse afectados por la suspensión o, por el contrario, por la

427
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
82

continuación del proyecto, y (vi) el interés general y las potestades inherentes al


Estado colombiano”428.

98. En este caso, la Sala advierte que la comunidad solicitó una serie de medidas
para salvaguardar su derecho a la consulta previa. En concreto, pidió al juez
ordenar: (i) a la Corporación Autónoma Regional del Cesar que no tramite la
solicitud de licencia ambiental hasta que se proteja el derecho a la consulta previa
de la comunidad; (ii) al GEB adoptar un modelo de debida diligencia para
garantizar la participación de las comunidades étnicas ubicadas en el área de
influencia del proyecto a su cargo; (iii) a la DACNARP que incluya en sus bases de
datos a la comunidad; y, (iv) a la DANCP que: (a) adopte un protocolo para
identificar la presencia de comunidades negras, con énfasis en aquellas ubicadas
fuera de la cuenca del pacífico; y, (b) notifique a las comunidades ubicadas en las
zonas de proyectos de desarrollo las decisiones adoptadas en relación con el
proceso de consulta previa. Para atender a los reclamos de COCONEBO, la Sala
estudiará la procedencia de las solicitudes de la comunidad y de la pertinencia de
dejar sin efectos la Certificación N°0563 de 2019.

99. Sobre la solicitud de suspensión del trámite de licencia ambiental. Tal y como
lo señaló la Corte en la Sentencia SU-123 de 2018429, para ordenar la suspensión
de un proyecto, el juez constitucional debe valorar el grado de afectación que causa
el proyecto en las comunidades. Asimismo, debe tener en cuenta las conductas de
los encargados del proyecto para establecer si actuaron de forma diligente o no y,
hasta qué punto, opera el principio de confianza legítima. Una vez valorados estos
elementos, deberá realizarse un ejercicio de ponderación430.

100. En atención a la regla descrita, para evaluar la pertinencia de ordenar la


suspensión del trámite de la licencia ambiental, la Sala establecerá cuál es el grado
de afectación que el proyecto a cargo del GEB ocasiona en la comunidad
accionante. Y, luego, evaluará las conductas desplegadas por la compañía
encargada de ejecutar el proyecto. A partir de esos elementos, realizará un ejercicio
de ponderación, mediante la aplicación de un test de proporcionalidad simple. Es
decir, estudiará si la suspensión del trámite es una medida: (i) idónea para proteger
los derechos de COCONEBO; (ii) necesaria para garantizar la ejecución de la
consulta previa; y, (iii) proporcional en sentido estricto respecto de los derechos en
juego.

101. En cuanto al grado de afectación, la Sala advierte que el proyecto no está en


etapa de ejecución. En ese sentido, la afectación de la comunidad se concreta en la
imposibilidad de participar de la consulta previa en esta fase inicial del proyecto.
Respecto de las actuaciones del GEB, esta Corporación encuentra que, tal y como
se estableció en el fundamento jurídico 94, la compañía ha actuado dentro del
margen de la debida diligencia. En efecto, ha desplegado todas las actividades que
tiene a su alcance para permitir la participación de COCONEBO, incluso por fuera

428
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
429
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
430
Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
83

del contexto de la consulta previa. Por tanto, a partir de estos elementos, la Sala
procede a hacer un ejercicio de ponderación para verificar si, bajo estas
circunstancias, procede o no la suspensión del trámite de la licencia ambiental.

102. Esta Corporación considera que la medida de suspender el trámite de la


licencia ambiental persigue una finalidad legítima que es la protección de los
derechos fundamentales de COCONEBO y es idónea para alcanzar ese fin. En
efecto, la suspensión del trámite de la licencia ambiental impide que el proyecto
avance hasta que las entidades accionadas realicen la consulta previa con la
comunidad. En todo caso, la medida no es necesaria para garantizar el derecho de
la comunidad a la consulta previa. La Sala advierte que existen otras medidas
menos lesivas de los derechos terceros y del ejecutor del proyecto para proteger el
derecho a la consulta previa de COCONEBO. En efecto, los derechos de la
comunidad quedarían garantizados con: (i) el reconocimiento que haga el
Ministerio del Interior del consejo comunitario accionante como un grupo étnico
afectado directamente por el proyecto; (ii) la ejecución del trámite de la consulta
previa; y, (iii) la inclusión de los acuerdos con la comunidad en el proceso de
licenciamiento ambiental. En este punto, la Sala reitera que el trámite de la licencia
ambiental aún está en fase previa. Eso significa que, mientras se adelanta la
consulta previa con la comunidad accionante, el trámite correspondiente puede
avanzar respecto de los colectivos étnicos incluidos en la certificación N°0563 de
2019. En consecuencia, la Corte advierte que la medida de suspensión es
innecesaria para proteger los derechos de la comunidad actora.

103. Finalmente, para la Sala, la medida de suspensión resulta desproporcionada.


Esta Corporación evidencia que, mediante Resolución N°707 del 10 de noviembre
de 2015, la Unidad de Planeación Minero-Energética catalogó el proyecto UPME-
STR13-2015 como un “proyecto urgente”. Lo anterior, porque, en los términos del
GEB, la ausencia de las obras asociadas a este plan “implicaría una situación de
desabastecimiento de energía en su área de influencia”431. En esa misma línea, el
Ministerio de Minas y Energía manifestó que el proyecto en cuestión aportará
confiabilidad a la prestación del servicio de energía eléctrica del departamento del
Cesar y reducirá el riesgo de desabastecimiento en la zona432. Eso significa que
ordenar la suspensión del trámite de licencia ambiental podría vulnerar el derecho
de acceso a la energía de los pobladores de los municipios que el proyecto busca
impactar y de los mismos accionantes. Lo expuesto, porque: (i) se trata de un
proyecto urgente para la zona norte del país; (ii) la suspensión de los trámites y
obras podría generar una situación de desabastecimiento energético en el área de
influencia del proyecto; y, (iii) es una iniciativa importante que tiene como objetivo
garantizar la continuidad, estabilidad y confiabilidad en la prestación del servicio
de energía eléctrica para la región que busca impactar.

104. En consecuencia, la Sala considera que no procede ordenar la suspensión del


trámite de licenciamiento ambiental del Proyecto UPME-STR13-2015. En todo
431
Intervención del GEB. En expediente digital. Documento: “Exp. T.8518542 – Respuesta GEB traslado de
pruebas.pdf”. Folios 4 y 5.
432
Intervención del Ministerio de Minas y Energía. En expediente digital. Documento: “1202213020076802-
00002.pdf”. Folios 3 y 4.
84

caso, tal y como lo hizo la Sentencia SU-123 de 2018433, ordenará a la Corporación


Autónoma Regional del Cesar -CORPOCESAR- que, en caso de ser necesario,
incluya los acuerdos derivados del trámite de la consulta con la comunidad
accionante en la evaluación del estudio de impacto ambiental.

105. Respecto de la petición de ordenar al GEB adoptar un modelo de debida


diligencia para garantizar la participación de las comunidades étnicas ubicadas en
el área de influencia a su cargo. La comunidad solicita que se ordene al GEB
adoptar un modelo de debida diligencia para identificar a las comunidades
afectadas por el proyecto. Con todo, tal y como lo estableció la Sala en los
fundamentos jurídicos 74 a 77, la empresa encargada del proyecto adelantó todas
las gestiones que estaban a su alcance para garantizar los derechos de la comunidad
accionante. Esto significa que la entidad cuenta con mecanismos de acción
suficientes para garantizar los derechos de las comunidades étnicas ubicadas en el
área de influencia del proyecto. Por esa razón, no concederá esta petición.

106. En cuanto a la petición de ordenar su inscripción en la base de datos de la


DACNARP. En el fundamento jurídico 91 de esta decisión, la Sala advirtió que la
vulneración del derecho a la consulta previa de COCONEBO proviene de su falta
de inscripción en la base de datos de la DACNARP. Ese desconocimiento tiene
sustento en varias exigencias relacionadas con la titulación de territorios colectivos
a la comunidad. Con todo, esa autoridad tiene conocimiento de que la comunidad
ya inició el trámite de titulación correspondiente. Por tal razón, la Corte considera
que esta solicitud procede como un remedio judicial idóneo que protege los
derechos de la comunidad y garantiza la diversidad étnica de la Nación.

107. Sobre la solicitud de ordenarle a la DANCP que adopte protocolos


específicos para identificar a ciertas comunidades étnicas. En el escrito de tutela,
COCONEBO argumentó que el Ministerio del Interior puede proferir
certificaciones de presencia o no de comunidades étnicas equivocadas. Lo anterior,
porque la autoridad nacional de consulta previa no cuenta con protocolos
apropiados para identificar a las comunidades negras ubicadas fuera de la cuenca
del pacífico. Por esa razón, solicitó ordenar a esa autoridad la elaboración de
protocolos específicos para verificar la presencia de comunidades
afrodescendientes ubicadas fuera de la cuenca del Pacífico que no cuenten con
territorios titulados.

108. Al respecto la DANCP informó que en las visitas de verificación sigue los
parámetros establecidos en el Decreto 2353 de 2019 y en las Directivas
Presidenciales No. 10 de 2013 y 08 de 2020, así como los criterios
jurisprudenciales y normativos relacionados con la materia. En todo caso, precisó
que las labores de verificación son de carácter particular, específico y concreto.
Advirtió que, en ellas, considera los diferentes usos y costumbres, cosmovisión,
estudios específicos, estudios etnológicos y antropológicos de las comunidades
étnicas visitadas. Por esa razón, aplica un enfoque diferenciado en atención al tipo
de grupo étnico correspondiente. Es decir, sus actuaciones dependen de si se trata

433
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes.
85

de una comunidad indígena, negra, raizal o palenquera.

109. La Sala evidencia que el Ministerio del Interior cuenta con protocolos
generales para identificar la posible afectación directa de un proyecto sobre
determinada comunidad étnica. Por tal razón, no existe una ausencia absoluta de
regulación en esta materia. Sin embargo, considera necesario hacer un llamado de
atención al Ministerio para que en el trámite de verificación de procedencia de la
consulta previa su análisis no se limite a una confrontación cartográfica y
geográfica entre el área de influencia de los proyectos a ejecutar y las tierras
tituladas de las comunidades. Tampoco puede estar restringida a una revisión
formal de las bases de datos de las entidades del orden nacional. La DANCP debe
acudir a todas las fuentes de información que tiene a su disposición para establecer
si hay comunidades étnicas en determinada zona que puedan resultar afectadas por
el desarrollo de un proyecto. Entre ellas, los registros de las entidades territoriales.
Lo anterior, porque muchos colectivos étnicos no están incluidos en las bases de
datos de las entidades públicas, ni cuentan con territorios titulados.

En efecto, la jurisprudencia ha reconocido que ni los registros de las comunidades


en bases de datos, ni los certificados expedidos en los procesos de consulta previa
tienen “valor constitutivo respecto de la existencia de dicha comunidad como
culturalmente diversa” 434. Por lo tanto, “no [funcionan] para desvirtuar el auto
reconocimiento identitario que haga una comunidad respecto de sí misma o de sus
integrantes”435. De manera que las actuaciones del Ministerio del Interior no
pueden conllevar a que, en la práctica, esos documentos constituyan el único
mecanismo idóneo y excluyente para viabilizar el ejercicio del derecho a la
consulta previa de los pueblos indígenas y tribales. Por lo tanto, la Corte hace un
llamado a la DANCP para que, en adelante, aplique los criterios jurisprudenciales
de esta Corporación y tenga en cuenta que parte importante de los grupos étnicos
no cuentan con territorios colectivos titulados, ni están registrados en sus bases de
datos. En consecuencia, en su función de garantizar el derecho a la consulta previa
de estos grupos, debe acudir a todos los medios de información que tenga a su
disposición para identificar materialmente si hay comunidades afectadas por los
proyectos a desarrollar que no estén registradas en las bases de datos de la entidad,
no cuenten con territorios colectivos o ambas.

110. Respecto de la solicitud de ordenarle a la DANCP que notifique las decisiones


adoptadas en los procesos de consulta previa a las comunidades ubicadas en las
zonas de proyectos de desarrollo. Por otra parte, COCONEBO solicita ordenar al
Ministerio del Interior que notifique las decisiones adoptadas en los procesos de
consulta previa a todas las comunidades ubicadas en el área de influencia del
proyecto. Tal y como se estableció en los fundamentos jurídicos 73, 92 y 93 de esta
providencia, para garantizar el derecho a la consulta previa, es necesario que la
DANCP notifique en debida forma los actos administrativos que certifican la
presencia o no de comunidades étnicas en un territorio a los pueblos indígenas y
tribales registrados en las entidades territoriales atravesadas por el proyecto. Solo

434
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
435
Sentencia SU-217 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa.
86

así los colectivos étnicos podrán participar de la etapa de valoración de la


afectación previa y disfrutar de su derecho fundamental a la consulta previa. En
este caso, la falta de notificación de las comunidades registradas en el municipio de
La Jagua de Ibirico impidió la participación oportuna de la comunidad en el trámite
administrativo para reivindicar sus derechos. En consecuencia, la Sala exhortará a
la DANCP del Ministerio del Interior para que, en lo sucesivo, notifique las
certificaciones que expida en los trámites de consulta previa a las comunidades
presentes en los entes territoriales atravesados por los proyectos, obras o
actividades correspondientes. Lo expuesto, sin importar si resultan impactadas o no
por las iniciativas, con la finalidad de que puedan ejercer sus derechos
fundamentales ante dichas autoridades.

111. Respecto de la pertinencia de dejar sin efectos la Certificación N°0563 de


2019. La Sala encuentra que la jurisprudencia ha reconocido que uno de los
remedios judiciales que pueden adoptarse en estos casos es dejar sin efectos los
actos administrativos que certifican la presencia o no de comunidades étnicas en el
área de influencia del proyecto. Generalmente, la Corte ha adoptado esa decisión
cuando el acto administrativo concluye que no hay comunidades en la zona de
influencia436. Sin embargo, en este caso, a pesar de las irregularidades advertidas, la
Certificación N°0563 de 2019 reconoció la presencia de otras comunidades étnicas
en la zona de influencia del proyecto. Con fundamento en esa decisión, el GEB
adelantó las consultas correspondientes y llegó a unos acuerdos con esos colectivos
étnicos. En ese sentido, dejar sin efectos el acto administrativo mencionado
implicaría vulnerar los derechos fundamentales a la identidad étnica, a la
autodeterminación, al debido proceso y a la consulta previa de las comunidades
étnicas incluidas en la resolución correspondiente. En este punto, la Sala resalta que
los colectivos étnicos incluidos en la Certificación N°0563 de 2019 no son parte
dentro de este proceso. Además, no hay indicios sobre posibles violaciones a sus
derechos fundamentales. De manera que, dejar sin efectos el acto administrativo sin
haberles permitido la participación en este procedimiento conllevaría a un
desconocimiento abrupto de sus garantías constitucionales. Asimismo, una decisión
en ese sentido afectaría la seguridad jurídica del encargado del proyecto, quien
actuó dentro del margen de la debida diligencia, y de las comunidades étnicas
mencionadas. Esta situación, a su vez, generaría una desconfianza de las
comunidades en las instituciones públicas y en las garantías que tienen para obtener
el cumplimiento de los acuerdos logrados. Adicionalmente, conllevaría a reiniciar
todo el trámite adelantado para efectos de ejecutar el proyecto referido, cuya
ejecución es urgente para evitar el desabastecimiento energético de la zona.

436
Ver al respecto la Sentencia SU-123 de 2018, MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes. En
aplicación de la regla jurisprudencial descrita, la Corte ha ordenado dejar sin efectos actos administrativos que han
establecido la NO presencia de comunidades étnicas en el área de influencia de determinados proyectos. Por
ejemplo, en las Sentencias T-281 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-446 de 2021 (M.P. José Fernando
Reyes Cuartas) esta Corporación evidenció que la autoridad nacional de consulta previa certificó que no había
pueblos indígenas o tribales ubicados en el área de influencia de los respectivos proyectos que pudieran resultar
afectados. Sin embargo, con posterioridad al inicio de la ejecución de las obras, las comunidades étnicas iniciaron
actuaciones judiciales para señalar los impactos y vulneraciones ocasionadas por los proyectos. En estos casos, la
orden de dejar sin efectos el acto administrativo que certificó la ausencia de comunidades étnicas afectadas no
generaba impactos en otros colectivos étnicos certificados por el Ministerio. Por esa razón, la Corte consideró que el
remedio judicial más efectivo era dejar sin efectos la resolución correspondiente para que el Ministerio profiriera una
nueva en la que estableciera que, en efecto, había comunidades étnicas afectadas por el proyecto correspondiente.
87

112. Por otra parte, esta Corporación advierte que existen medidas menos lesivas
de los derechos de las partes y terceros involucrados para garantizar la consulta
previa de la comunidad. Por ejemplo, la DANCP del Ministerio del Interior puede
expedir un acto administrativo en el que reconozca la afectación de la comunidad
por parte del proyecto a cargo del GEB. Esta medida garantizaría los derechos de
COCONEBO, y al tiempo mantendría la seguridad jurídica de los demás
involucrados. Por lo tanto, la Corte considera que, en este caso, resulta
desproporcionado dejar sin efectos el acto administrativo mencionado.

Por lo anterior y en aplicación del precedente establecido en la Sentencia SU-123


de 2018437, la Sala mantendrá vigente la Certificación N°0563 del 17 de octubre de
2019 con el fin de: (i) proteger los derechos de las comunidades étnicas
reconocidas como afectadas por el proyecto; (ii) garantizar la protección de las
personas que pudieran verse afectadas por un eventual desabastecimiento eléctrico;
y, (iii) materializar la seguridad jurídica de los involucrados en el proyecto. Es
decir, de los grupos étnicos que tienen su situación jurídica resuelta en el acto
administrativo mencionado y del encargado de ejecutar el proyecto.

Órdenes por proferir

113. En virtud de lo expuesto, la Sala revocará las decisiones de instancia que


negaron la solicitud de amparo de la referencia. En su lugar, concederá la
protección del derecho a la consulta previa del Consejo Comunitario Casimiro
Meza Mendoza -COCONEBO-. En ese sentido, ordenará a la DANCP del
Ministerio del Interior y al GEB que, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales, convoquen a la comunidad accionante para adelantar el
proceso de consulta previa, en relación con el proyecto de energía UPME-STR13-
2015. Este proceso deberá respetar los principios que rigen la consulta previa, en
los términos indicados en los fundamentos de esta providencia, bajo la
coordinación del Ministerio del Interior y con el acompañamiento de la Defensoría
Delegada para Grupos Étnicos. Su propósito será: (i) determinar los impactos
ambientales, espirituales, culturales, económicos y sociales del proyecto energético
sobre el consejo comunitario; y, (ii) crear mecanismos que aseguren el diálogo
permanente y efectivo durante la ejecución del proyecto, entre las instituciones
referidas y la comunidad accionante.

114. Asimismo, exhortará a la DANCP del Ministerio del Interior para que, en lo
sucesivo, notifique en debida forma los actos administrativos que profiera en los
trámites de consulta previa a las comunidades registradas en los entes territoriales
en los que será desarrollado el proyecto, obra o actividad correspondiente, sin
importar si aquellas resultan o no afectadas con la iniciativa, con la finalidad de que
puedan ejercer sus derechos ante las mencionadas autoridades.

115. Por otra parte, ordenará a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior que inscriba al

437
MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes
88

Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO- en el Registro


Público Único Nacional de Consejos Comunitarios, formas y expresiones
organizativas y organizaciones de base de las autoridades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para el efecto, deberá solicitar a la
Agencia Nacional de Tierras una certificación que constate que la solicitud de
adjudicación de territorios colectivos presentada por el consejo comunitario
mencionado está en trámite, en los términos del numeral 6 del artículo 2.5.1.5.2 del
Decreto 1640 de 2020.

116. Igualmente, oficiará a la Procuraduría General de la Nación para que en el


marco de sus competencias constitucionales y legales acompañe el cumplimiento
de esta providencia.

117. Finalmente, la Sala advierte que la Personería Municipal de La Jagua de


Ibirico y de la Defensoría Delegada para Grupos Étnicos no atendieron los
requerimientos probatorios de esta Corporación. Por esa razón, compulsará copias
de este expediente a la Procuraduría General de la Nación para que determine si
existe mérito para investigar la falta de respuesta de las entidades mencionadas.

Síntesis de la decisión

118. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional analizó la acción de


tutela interpuesta por el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -
COCONEBO-contra el Grupo de Energía de Bogotá, la Corporación Autónoma
Regional del Cesar -CORPOCESAR-, la DANCP y la DACNARP del Ministerio
del Interior. Los jueces de instancia negaron el amparo solicitado porque: (i) a su
juicio, el ejecutor del proyecto adelantó los trámites de la consulta previa en los
términos previstos por la ley; y, (ii) la comunidad accionante debió interponer los
recursos de ley en contra de la certificación N°0563 de 2019.

119. En cuanto la procedencia, la Sala verificó que la acción de tutela cumplió con
todos los requisitos formales. Sobre la subsidiariedad, enfatizó en que el único
mecanismo judicial efectivo de protección con el que contaba la comunidad actora
era la acción de tutela. Luego, formuló los siguientes problemas jurídicos:

¿El Ministerio del Interior vulneró los derechos fundamentales a la consulta


previa, a la participación y a la autonomía de la comunidad actora al no incluirla
en la certificación 0563 del 17 de octubre de 2019?

¿La exigencia de un título colectivo o de un certificado de dicho trámite a la


comunidad accionante para su inclusión en el Registro Público de Consejos
Comunitarios desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
identidad cultural y étnica, y a la participación?

¿El Ministerio del Interior vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la


comunidad accionante al no adelantar el proceso de certificación de presencia de
comunidades étnicas solicitado por el GEB a partir de los criterios fijados en la
jurisprudencia constitucional?
89

¿El GEB cumplió con su deber de diligencia en materia de consulta previa,


respecto de la comunidad accionante, dentro del trámite adelantado por esta para
la expedición de la licencia ambiental del proyecto UPME-STR13-2015?

120. Para dar solución al problema jurídico reiteró la jurisprudencia relacionada


con (i) el carácter pluralista y multicultural del Estado; (ii) el derecho de las
comunidades étnicas a la identidad étnica y cultural, con énfasis en las
comunidades negras ubicadas en el caribe colombiano; (iii) el derecho a la
autonomía de los pueblos tribales; y, (iv) la consulta previa. Finalmente, analizó el
caso concreto.

121. La Sala sostuvo que, en el caso concreto, la DANCP del Ministerio del Interior
vulneró el derecho a la consulta previa del colectivo étnico demandante desde dos
perspectivas. De un lado, no tuvo en cuenta que el proyecto a cargo del GEB afecta
de forma directa a la comunidad accionante. En este proceso, la Sala verificó la
existencia de la comunidad, su ubicación en el área de influencia del proyecto y,
aplicó la presunción de veracidad en relación con los hechos invocados por la
comunidad accionante en relación con la afectación directa que el proyecto le
genera. Con fundamento en lo expuesto, esta Corporación concluyó que la obra a
desarrollar por el GEB impacta directamente a COCONEBO porque afecta el
hábitat de las especies nativas ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica de
las cuales la comunidad deriva parte de su sustento. En consecuencia, las entidades
demandadas vulneraron el derecho a la consulta previa de la comunidad accionante
al no incluirla en los colectivos étnicos registrados en la certificación N°0563 del
17 de octubre de 2019.

Y, del otro, desconoció el derecho al debido proceso de la comunidad en el trámite


de certificación de presencia de comunidades étnicas en la zona de influencia del
proyecto a cargo del GEB, entendido como una garantía indispensable del derecho
a la consulta previa. Esta Corporación sostuvo que la autoridad nacional de consulta
previa vulneró el debido proceso de la comunidad accionante porque el Ministerio
del Interior: (i) a pesar de conocer la existencia del grupo y su ubicación, impidió su
participación en la expedición de la Certificación N°0563 del 17 de octubre de
2019; (ii) omitió estudiar el impacto del proyecto en la comunidad; y, (iii)
desatendió los llamados posteriores del GEB que pedían estudiar la situación de la
comunidad.

122. Asimismo, la Sala concluyó que la vulneración de los derechos de


COCONEBO está íntimamente ligada a la exclusión de la comunidad de la base de
datos de la DACNARP del Ministerio del Interior. Advirtió que el consejo
comunitario realizó todas las actividades que tenía a su alcance para lograr su
reconocimiento. En todo caso, la dependencia mencionada se lo impidió, a pesar de
tener conocimiento sobre el adelantamiento del trámite de la titulación de territorios
colectivos. Por tal razón, esas actuaciones conllevaron al desconocimiento del
derecho a la consulta previa de la comunidad.

123. Por otra parte, la Sala advirtió que el GEB actuó en el marco de la debida
90

diligencia. Desplegó todas las actividades pertinentes para incluir a la comunidad


en el trámite de consulta previa. Incluso, implementó mecanismos para garantizar la
participación de la comunidad en el proyecto.

124. Finalmente, la Sala analizó los remedios constitucionales que podrían resultar
apropiados para garantizar los derechos de la comunidad accionante. En ese
escenario, concluyó que ordenar la suspensión del trámite de licenciamiento
ambiental y dejar sin efectos la Certificación N°0563 de 2019 resulta
desproporcionado. Para la Sala, existen medidas menos lesivas de los derechos de
terceros que, a su vez, garantizan de forma suficiente los derechos de la comunidad
accionante, como, por ejemplo: (i) la ejecución del trámite de consulta previa con la
comunidad; (ii) la inclusión de los acuerdos en el trámite de licenciamiento
ambiental; (iii) la inscripción de la comunidad en la base de datos administrada por
la DACNARP del Ministerio del Interior; y, (iv) exhortar a la DANCP del
Ministerio del Interior para que notifique en debida forma las certificaciones que
expida en los trámites de consulta previa. Adicionalmente, llamó la atención del
Ministerio del Interior para que, en lo sucesivo, tenga en cuenta que muchas
comunidades étnicas no están incluidas en las bases de datos de la entidad, ni
cuentan con territorios colectivos titulados, pese a lo cual su existencia puede
producir la necesidad de ser oídos cuando se adelantan proyectos que puedan
afectar directamente sus derechos. De manera que, las revisiones formales de los
registros de la entidad o los meros contrastes cartográficos resultan insuficientes
para determinar la posible afectación directa de un colectivo étnico. En
consecuencia, la Sala revocará la decisión revisada. En su lugar, amparará los
derechos de del consejo comunitario accionante.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,


administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,

RESUELVE

PRIMERO - REVOCAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 4 de


junio de 2021, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Valledupar que, a su vez,
confirmó la sentencia proferida el 15 de febrero de 2021 por el Juzgado Primero
Penal del Circuito de Conocimiento de Valledupar que negó la solicitud de amparo
de la referencia. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales del Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO- a la consulta previa y al
debido proceso.

SEGUNDO - ORDENAR a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta


Previa del Ministerio del Interior, y al Grupo de Energía de Bogotá que, en el
marco de sus competencias constitucionales y legales, dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación de esta providencia, convoquen al Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO- para adelantar el proceso de
91

consulta previa, en relación con el proyecto de energía “UPME-STR13-2015


construcción de la subestación La Loma 110kv y líneas de trasmisión El Paso La
Loma La Jagua a 110 kv asociadas”. Este proceso será coordinado por el
Ministerio del Interior y tendrá por propósito: (i) determinar los impactos
ambientales, espirituales, culturales, económicos y sociales del proyecto de
energético sobre el consejo comunitario; y, (ii) crear mecanismos que aseguren el
diálogo permanente y efectivo durante la ejecución del proyecto, entre las
instituciones referidas y la comunidad accionante.

El proceso consultivo ordenado deberá adelantarse en un plazo máximo de seis (6)


meses, contado a partir de su convocatoria. Aquel término podrá prorrogarse por
una sola vez por otro lapso igual a la mitad del término inicialmente previsto. A su
vez, se deberán respetar los principios que rigen la consulta previa, en los términos
indicados en los fundamentos de esta providencia. El acompañamiento del proceso
de consulta estará a cargo de la Defensoría Delegada para Grupos Étnicos.

En caso de no llegar a un acuerdo entre las partes, las decisiones a adoptar deben
ser ponderadas y razonadas. En ese sentido, las actuaciones de las entidades
públicas mencionadas estarán dirigidas a mitigar los impactos que el proyecto
genere para el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO-, los
cuales deberán ser delimitados durante el trámite. Lo anterior, en atención a las
particularidades culturales de ese pueblo tribal.

TERCERO - ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Cesar -


CORPOCESAR- que, en caso de ser necesario, dentro de los diez (10) días
siguientes a la protocolización de los acuerdos derivados del trámite de la consulta
previa con la comunidad accionante, incluya dichos convenios en la evaluación del
estudio de impacto ambiental.

CUARTO – EXHORTAR a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta


Previa del Ministerio del Interior para que, en eventos futuros, notifique los actos
administrativos que profiera en los trámites de consulta previa a las comunidades
étnicas que están presentes los entes territoriales en los cuales serán desarrollados
los proyectos, obras y actividades, sin importar si aquellas resultan o no afectadas
con la iniciativa, para que puedan ejercer sus derechos fundamentales en el marco
del proceso administrativo.

QUINTO - ORDENAR a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras,


Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior que, dentro de
los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta decisión inscriba al Consejo
Comunitario Casimiro Meza Mendoza -COCONEBO- en el Registro Público
Único Nacional de Consejos Comunitarios, formas y expresiones organizativas y
organizaciones de base de las autoridades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras. Para el efecto, deberá solicitar a la Agencia Nacional de Tierras una
certificación que constate que la solicitud de adjudicación de territorios colectivos
presentada por el consejo comunitario mencionado está en trámite, en los términos
del numeral 6 del artículo 2.5.1.5.2 del Decreto 1640 de 2020. Asimismo, deberá
coordinar con la comunidad accionante la entrega de los demás documentos que
92

den cuenta del cumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales del 1
al 5 del artículo 2.5.1.5.2 del Decreto 1640 de 2020. Dicha dependencia deberá
otorgar información clara, suficiente y precisa al consejo comunitario demandante
para que los trámites administrativos requeridos no se conviertan en barreras para
el ejercicio de sus derechos.

SEXTO - OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco


de sus competencias constitucionales y legales, acompañe el cumplimiento de esta
providencia.

SÉPTIMO – COMPULSAR COPIAS de este expediente a la Procuraduría


General de la Nación para que determine si existe mérito para investigar la falta de
respuesta de la Personería Municipal de La Jagua de Ibirico y de la Defensoría
Delegada para Grupos Étnicos.

OCTAVO - Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el


artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER


Magistrada
Con impedimento aceptado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO


Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS


Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ


Secretaria General

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