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Herramientas de identificación, cuestionario d identificación y análisis de riesgos

y diagrama de flujo de proceso en gestión del riesgo frente a amenazas de fraude en

contratación de adquisición de bienes para METROSALUD

Facultad de Ciencias Administrativas, Económicas y Financieras.

Fundación Universitaria del Área Andina

Prevención y gestión del riesgo

Javier P. Castañeda Torres

12 de diciembre de 2022
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Contenido
Introducción 3

METROSALUD 4

Razón social 4

Objeto social 5

Misión 5

Visión 5

Objetivos corporativos 6

Portafolio de servicios 6

Contexto de la empresa en contratación 7

Cuestionario de identificación y análisis de riesgos en el área de contratación 8

Diagrama de flujo 11

Momentos o actividades susceptibles de riesgo de corrupción o errores 15

Medidas para disminuir o evitar riesgo de corrupción o errores 17

Conclusiones y Recomendaciones 19

Bibliografía 20
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Introducción

Existen herramientas como cuestionarios, análisis de riesgos y diagramas de flujo para

identificar el riesgo en una entidad, en este trabajo se analizará a la Empresa Social del Estado

Metrosalud en un primer momento el lector podrá conocer la actividad a la que se dedica esta

compañía a través de la descripción de una breve reseña, misión, visión, principios, objetivos y

el portafolio de servicios a los que se dedica, seguidamente se describirán los factores internos

y externos del área de contratación con la metodología de análisis DOFA.

El proceso contractual tiene tres etapas o momentos la precontractual, contractual y la

post contractual por medio de un cuestionario de preguntas se identificaran los posibles riesgos

al responder las preguntas establecidas en los ámbitos internos (gestión interna, comerciales,

gestión directiva y grupos de interés) y externos (político, fenómenos de origen natural, social y

otros), para lograr que se conozca el proceso contractual de Metrosalud de manera detallada

con el diagrama de flujo que es una herramienta grafica de fácil comprensión se podrán

visualizar al detalle los pasos para iniciar y finalizar un proceso contractual en la E.S.E, con

estos elementos de base que permitieron ver el panorama completo del área de contratación,

se describirán los momentos o actividades en que fue posible identificar que hay alto riesgo de

corrupción o errores para luego recomendar posibles medidas para blindar a la entidad en

temas de corrupción.

Este taller permitirá a los gerentes de cualquier tipo de entidad realizar un análisis del

área de contratación ya que desde allí se adquieren bienes y servicios que le permiten cumplir

con su objeto social sin poner en riesgo el capital de la compañía y por supuesto su nombre.
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METROSALUD

Razón social

La Empresa Social del Estado Metrosalud se identifica con el NIT 800058016-1, es una

Institución descentralizada, perteneciente al sector público en el ámbito territorial, dedicada a

promover la prestación y atención de servicios de salud, adscrita al Municipio de Medellín, con

autonomía administrativa y financiera.

Está regida por las disposiciones establecidas en la Constitución Política de 1991 y las

leyes de Colombia, en especial las dirigidas a la prestación de los servicios de salud, con apoyo

de los usuarios a través del ejercicio del Control Social, dando respuesta a sus expectativas y a

la presentación de la rendición de cuentas de la gestión pública.

Metrosalud se transformó el 23 de junio de 1994 con fundamento en la Ley 100 de

1993, a partir de la cual se reformó el Sistema de Salud, razón por la cual METROSALUD

comenzó su transformación, adaptándose mediante Decreto Nº 752 de 1994, con personería

jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, con tutela de la Junta Directiva y un

Gerente. Mediante Decreto 883 de 2015 de la Alcaldía de Medellín, se ajustan y modifican sus

estatutos respondiendo al proceso de modernización.

Metrosalud permanece sustentada en el concepto de Red Hospitalaria, en la

perspectiva de lograr la competitividad y propender por su continuidad en el tiempo; es una Red

Pública Hospitalaria del Municipio de Medellín que presta servicios de primer nivel y segundo

nivel de atención, cuenta con 52 puntos de atención entre Unidades Hospitalarias (10) y

Centros de Salud (42). Así mismo, dispone de servidores públicos altamente calificados en

diversas disciplinas para atender a la población vulnerable objeto de su atención, con calidad,

calidez, eficiencia, eficacia y efectividad; con lo cual brinda acompañamiento a sus usuarios en
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cada etapa de su ciclo vital a través de acciones integrales de promoción de la salud,

prevención de la enfermedad, protección específica y atención de enfermedades de interés en

salud pública.

Dentro de los sectores económicos del país, la E.S.E pertenece al sector terciario, en el

cual se agrupan actividades en las cuales se producen bienes intangibles entre los cuales se

encuentran la salud, el comercio, el transporte, la educación, el sector financiero entre otros.

Objeto social

Generar cultura de vida sana, en la población de la ciudad de Medellín y de la región,

que brinda servicios de salud integrales y competitivos a través de una amplia y moderna red

hospitalaria; un talento humano con vocación de servicio, altamente calificado, cimentado en

los valores institucionales y en armonía con el medio ambiente. (Metrosalud, s.f.)

Misión

Somos una organización de carácter público, comprometida con generar cultura de vida

sana, en la población de la ciudad de Medellín y de la región, que brinda servicios de salud

integrales y competitivos a través de una amplia y moderna red hospitalaria; un talento humano

con vocación de servicio, altamente calificado, cimentado en los valores institucionales y en

armonía con el medio ambiente.

Visión
Seremos la mejor red del país para el cuidado de la salud de las personas, las familias y

la comunidad, contribuyendo a su bienestar mediante la prestación de servicios humanizados,

resolutivos y confiables. (Metrosalud, s.f.)

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Objetivos corporativos

- Mejorar la situación de salud de la población a través de una red integrada de

prestación de servicios centrada en el usuario, la familia y la comunidad.

-  Consolidar un sistema de gestión organizacional que permita alcanzar mejores

estándares de desempeño en pro de la satisfacción del usuario.

- Optimizar los recursos de la operación Institucional, impactando positivamente la

rentabilidad social, el equilibrio financiero, la productividad y la sostenibilidad en

el tiempo.

- Gestionar el conocimiento, la tecnología y la comunicación para apoyar la toma

de decisiones y fortalecer los procesos institucionales.

- Fortalecer las condiciones laborales y las competencias del talento humano, que

contribuyan a una atención humanizada y a la satisfacción de necesidades y

expectativas del servidor y su familia.

Portafolio de servicios

En el acompañamiento al usuario en cada etapa de su ciclo vital a través de acciones

integrales de promoción de la salud, prevención de la enfermedad, protección específica y

atención de enfermedades de interés en salud pública. Dentro del portafolio de servicios

médicos que ofrece METROSALUD se encuentran: medicina general, salud oral, urgencias,

hospitalización, laboratorio clínico, ayudas diagnósticas, farmacia, otorrinolaringología, cirugía,

ortopedia, ecografía, psicología, optometría, oftalmología, nutrición, urología, transporte

asistencial, ginecología y obstetricia, pediatría y medicina interna. (Metrosalud, s.f.)

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Contexto de la empresa en contratación

La junta directiva de Metrosalud adopto el Estatuto de Contratación por medio del

acuerdo No 252 de 2014, en donde se indica que en materia de contratación las E.S.E se

regirán por el derecho privado según la ley 100 de 1993, pero con la facultad de usar el

Estatuto General de Contracción Publica, para el año 2019 se expidió el manual de

contratación en donde se establecen los lineamientos y normas que servirán como guía para

los procesos contractuales. Para evaluar los factores externos e internos de la contratación en

METROSALUD, se realizará a través de la matriz DOFA que es una herramienta para revisar el

contexto interno y externo de una empresa en donde se permite describir las debilidades,

oportunidades, fortalezas y amenazas las cuales se describirán a continuación:

CONTRATACIÓN EN METROSALUD
DEBILIDADES AMENAZAS
Tiene un presupuesto de contratación de Aunque exista todo un sistema de
163.049.508. 642 (Metrosalud, 2022), esto es contratación que intenta evitar hechos de
una debilidad puesto que debe ejecutar todos corrupción existen proveedores capaces de
los recursos en una anualidad. engañar o presentar documentación falsa
con el fin de obtener un contrato.
Según el Plan Anual de Adquisiciones – PAA
debe celebrar 98 contratos, es decir que Las pólizas contractuales no respaldan el
debe contar con el personal suficiente para 100% del valor del contrato lo que conlleva a
llevar a cabo todas las etapas del proceso de una pérdida de recursos en caso dado que el
contratación evitando los riesgos que existen. proveedor no cumpla con los términos o
condiciones.
El personal de la entidad no es de carrera
administrativa existe una planta temporal de Los procesos judiciales en Colombia no
330 servidores (Metrosalud, 2021), lo que tienen un límite de tiempo, lo que indica que
quiere decir que existe una inestabilidad si algún contrato debe finalizar por vía judicial
laboral además de no promover los puede durar años en llegar a una sentencia.
concursos por mérito para evitar el pago de
cuotas políticas a través del ofrecimiento de El gerente de la ESE no es elegido por
vacantes de empleo, que generalmente concurso, es elegido por el alcalde de
genera que los funcionarios no sean los más Medellín, lo que supone que se debe un
idóneos para los cargos. favor político. (El colombiano, 2020)
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FORTALEZAS OPORTUNIDADES
Existe un proceso contractual estipulado en Esta empresa social del estado Metrosalud
el estatuto de contratación, en el manual de puede contratar a través del SECOP es el
contratación y el manual de supervisión e medio de información oficial de toda la
interventoría, estas son las herramientas contratación realizada con dineros públicos.
para llevar a cabo el proceso de contratación. El SECOP es el punto único de ingreso de
(Giraldo Velásquez, 2019) información para las entidades que contratan
con cargo a recursos públicos. (Colombia
Se rigen por el derecho privado y puede usar compra eficiente, 2021).
las clausulas excepcionales previstas en el
Estatuto General de Contratación de la El modo de selección por contratación directa
Administración Publica. (Empresa Social del hace que los procesos contractuales sean
estado Metrosalud, 2014) más agiles, como es una entidad de salud le
permite brindar solución ante cualquier
Dentro de la estructura orgánica existe una necesidad que presenten que ponga en
dirección de contratación además de una riesgo la vida de alguna persona.
oficina de control interno y evaluación. Puesto que la contratación por convocatoria
(Metrosalud, 2022) pública, requiere de mayor tiempo y
cumplimiento de unos requisitos estas
generalmente funcionan para temas de
infraestructura en la entidad.

Matriz DOFA 1

Fuente: Elaboracion propia

Cuestionario de identificación y análisis de riesgos en el área de contratación

Cuestionario de identificación y análisis de riesgos

NECESITA
No Preguntas SI NO NO SABE MAS
INFORMACION
Riesgos Internos
Comerciales
¿Posee bienes en instalaciones de
1 X
terceros?
¿Produce o utiliza materiales de riesgo
2 X
biológico?
¿Vende a comprador único lo que requiere
3 X
en el plan anual de compras -PAA?
4 ¿Es su operación estacional? X
¿Cuenta con pólizas o seguros para evitar
5 X
riesgos en la contratación?
¿Existe una manera de controlar los precios
6 X
del mercado?
Relacionamiento con grupos de interés
¿Ha sido víctima de corrupción por parte de
1 X
algún empleado?
 9

¿Algunos proveedores no les interesa

2 contratar con la E.S.E por demoras en los X
pagos?
¿Desarrolla su operación en un ambiente
3 X
insalubre o tóxico?
4 ¿Está expuesto a escándalos públicos? X
5 ¿Existen sindicatos en su organización? X
De gestión interna
¿Ha sido objeto de sabotaje, huelga ilegal o
1 X
vandalismo?
¿Está su operación expuesta a altas
2 X
demandas que no pueda cubrir?
¿Posee automóviles u otros servicios para
3 X
el uso de empleados?
¿Puede su operación contaminar el
4 X
ambiente?
¿ Los empleados tienen una estabilidad
5 X
laboral?
¿El comité de recomendaciones y
6 X
adjudicaciones es imparcial?
¿Las necesidades de la E.S.E se cubren de
7 X
acuerdo con el plan de desarrollo?
Gestión directiva
¿Regularmente viajan juntos varias
1 X
personas claves en la organización?
2 ¿Existen comités para tomar decisiones? X
¿Es posible delegar funciones en donde se
3 X
deban tomar decisiones importantes?
¿Posee maquinaria y/o instalaciones
4 X
claramente obsoletas?
¿Existen sedes con riesgo de
5 X
infraestructura?
Riesgos Externos
Fenómenos de origen natural
¿Está ubicado en una zona de alto riesgo
1 X
sísmico?
¿Está ubicado en un área de alta
2 X
pluviosidad?
¿Está situado en proximidades a la costa, o
3 X
la rivera de un rio o lago?
Político
¿Está situado en un país o región donde se
1 X
desarrollan conflictos armados?
¿El país o región donde está ubicada la
2 organización tiene inestabilidad política, X
económica o social?
3 ¿El gerente recibe órdenes del Alcalde? X
¿La entidad está expuesta al pago de
4
cuotas políticas?
Social
 10

¿Está situado en un área de alta presencia

1 X
de organizaciones delictivas?
¿Los empleados ha sido víctimas de
2 X
ataques por parte de los usuarios?
¿La E.S.E puede cubrir las necesidades de
3 X
todos sus usuarios?
Otros
¿Existe posibilidad de cortes súbitos de
1 X
energía eléctrica?
¿Posee plantas eléctricas en todos las
2 sedes para dar continuidad a los servicios X
médicos?
Identificación y análisis de riesgos 2

Fuente: (Castañeda)
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Diagrama de flujo
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 14

Elaboración propia fuentes: (Empresa Social del estado Metrosalud, 2014) (Giraldo Velásquez,

2019)
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Momentos o actividades susceptibles de riesgo de corrupción o errores

En la etapa de planeación se identificó que el comité de recomendaciones y

adjudicación tiene la facultad de validar el plan de compras y hacer recomendaciones sobre la

adjudicación o declaratoria desierta de los procesos contractuales mayores a 300 SMLMV, este

se encuentra conformado por subgerentes, directores y jefes de oficina que son elegidos por el

gerente ya que son cargos de libre nombramiento y remoción, es decir que las

recomendaciones no son objetivas puesto que todos trabajan para el gerente de momento, en

donde se excluye al área de contratación que debería ser parte para realizar recomendaciones

sobre posibles cambios o mejoras en los procesos contractuales futuros.

En cuanto al plan anual de adquisiciones-PAA se puede identificar que de 98 contratos

el 82% aproximadamente corresponden a contratación directa es decir se ejecuta el 98.2% del

total de presupuesto asignado que equivale a 160.240.526.472 COP, por la modalidad de

selección mínima cuantía se celebraron 17 contratos por un valor de 1.908.982.170 COP y por

licitación un contrato por un valor de 900.000.000 COP.

Se puede observar que toda la contratación se da en la modalidad de contratación

directa la cual tiene mayores riesgos de corrupción en los siguientes aspectos no permite

pluralidad de ofertantes, dado que se limita a dos proponentes, así que no se promueve la

competitividad, se le quita la oportunidad a las empresas que ofrecen el mismo producto o

servicio de poder participar en los procesos, no existe la posibilidad de buscar costos más

bajos que beneficien a la entidad, no se pueden elegir estándares de calidad, se da una

estrecha relación con los proveedores lo que da cabida al clientelismo, contratar con solo

personas conocidas.
 16

Las ventajas que tiene esta modalidad es que se reducen gastos y se agilizan los

procesos, ya que es corto el tiempo desde que inicia la convocatoria hasta la adjudicación, se

logran ejecutar los recursos a corto plazo teniendo en cuenta que es una entidad de salud, es

decir que existen elementos y procesos que requiero en el menor tiempo posible para la

atención de casos de salud pública y en aras de salvaguardar la vida.

En cuanto a la licitación solo se da un contrato para la renovación de quipos de usuario

final, esta modalidad de selección permite a la entidad obtener mejores condiciones en el

precio y calidad, evita la preferencia en los proveedores, incita a la competencia entre las

empresas, la elección no está viciada por interés particulares puesto que se eligen las

empresas por ventajas competitivas, como se presentan varios proponentes de acuerdo con las

condiciones del contrato se da la oportunidad de elegir a quien cumpla con las condiciones

técnicas que cumpla a cabalidad con el contrato.

Entre las desventajas se encuentran que es un proceso que conlleva mayores tiempos

para que se dé la adjudicación, lo que aumenta los gastos y no permite atender situaciones de

urgencia que requiere el sector salud.

La gerencia es un cargo de libre nombramiento y remoción elegido por el Alcalde, esto

conlleva a que se elijan por intereses particulares o políticos, no se tienen en cuenta la opinión

de los empleados, esta elección siempre está viciada y genera en la entidad mal ambiente

cuando no se trata de una persona idónea puesto que la decisión es subjetiva.

Por otra parte en a la fase de contratación los estudios previos no son requeridos

cuando los contratos son inferiores a 300 SMLMV, se ejecutaron cinco mil millones sin los

conocimientos técnicos de estas necesidades es decir que no se da un análisis de los bienes o

servicios que se van adquirir, lo que conlleva a que estos no tengan unas características

técnicas ni de calidad además que no se establezca la justificación de la necesidad.

 17

Las cuantías establecidas en el acuerdo 252 de 2014, son demasiado altas cuando sea

igual o inferior a 2000 SMLMV, es decir 2000 mil millones de pesos se pueden hacer contratos

de modalidad directa, es decir es un monto muy alto lo cual no permite proteger los recursos de

clientelismo y corrupción, además adiciona 16 ofertas que se pueden contratar de manera

directa sin importar la cuantía del contrato, solicitando únicamente dos propuestas, es decir que

solamente tendré el comparativo de ofertas de dos proponentes los cuales no van a competir

por disminuir u ofrecer descuentos a la entidad.

En la entidad no se promueve o se evidencia el uso de la licitación pública o de la

selección de mínima cuantía puesto la cuantía y las excepciones propuestas en el manual de

contratación puesto que son modalidades que no son necesarias usar debido a que todo se

puede convocar de manera directa, lo que resulta alto riesgo en la ejecución de un presupuesto

tan grande.

El supervisor de los contratos es elegido por el gerente, no se requieren conocimientos

técnicos, no es una supervisión objetiva si quien es elegido por el gerente es un contratista o un

jefe a quien se les ha dado un contrato laboral, puesto que omitirá o favorece al proveedor por

la autonomía en supervisar.

Medidas para disminuir o evitar riesgo de corrupción o errores

El comité de recomendaciones y adjudicación debería estar conformado una parte por

directivos y/o jefes y la otra mitad por funcionarios de carrera administrativa en cargos

profesionales, médicos y/o representantes de los sindicatos, esto permite que se den

decisiones objetivas puesto que existirá un parte a favor de la gerencia y la otra parte a favor

del interés de la entidad o del bienestar de los funcionarios.

Incentivar y promover la licitación pública, esto se puede lograr con un pool de expertos

en contratación que le permitan a la entidad adelantar contratos por medio de esta selección
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para lograr que el porcentaje de este tipo de contratos aumente, evaluar qué tipos de contratos

pueden no son de prioridad alta para así disminuir la contratación directa.

Realizar concurso de méritos para la elección del gerente con el fin de que se elija

alguien que sea objetivo en las decisiones y no esté vinculado con el gobierno de paso que

busca ventajas en la elección de estos cargos directivos de libre nombramiento y remoción, así

también se puede realizar una elección de una persona idónea con un perfil profesional y una

experiencia que sea validada por medio de los requisitos mínimos y que por medio de una

prueba escrita de competencias funcionales demuestre que es el idóneo para ejercer las

funciones de un gerente de una entidad que salvaguarda la salud pública.

Los estudios previos deberían ser de carácter obligatorio para toda la contratación ya

que son bienes y servicios que se requieren para una labor específica y que en sumatoria son

recursos que se pueden estar perdiendo o no atendiendo la necesidad de manera adecuada

por la calidad, un ejemplo es la compra de un elemento básico es un lapicero aunque pareciera

que no requiere estudios previos no determinar la calidad y las especificaciones técnicas,

puede conllevar a que los lapiceros no cumplan con la función debido a que hay lapiceros que

no funcionan de buena manera cuando su calidad es baja.

Modificar las cuantías es decir disminuirlas para que existan menos contratos por

modalidad directa, puesto que existen excepciones en la contratación para lo que tiene que ver

con los servicios de salud que por sus características siempre serán de alto costo, o establecer

que los elementos no prioritarios no se puedan contratar por esta modalidad sino por licitación

pública.

Los supervisores de los contratos dependiendo la cuantía deben ser elegidos de

manera democrática por el área el cual se va a ver beneficiada del bien o servicio, es decir que

debe ser una selección objetiva.

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Conclusiones y Recomendaciones

Con base a la aplicación de las herramientas metodológicas para identificar los riesgos

en el área de contratación en relación al fraude o corrupción, se demuestra que es posible ver

en un contexto general que incluye factores internos y externos en cualquier entidad, siendo de

gran utilidad para que un gerente pueda adelantar procesos de mejora, innovación o

implementación en los procesos contractuales, para este caso específico la Empresa Social del

Estado Metrosalud al revisar a detalle el proceso se pudo establecer que tiene riesgos de que

se dé pérdida de recursos, se tomen decisiones arbitrarias, se genere el clientelismo por

favorecer a un tercero en aras del beneficio particular y no el de la entidad, estos análisis no

deben considerarse como un perjuicio para la imagen de la entidad, todo lo contrario se hace

necesario para mejorar los procesos e identificar las falencias y tomas acciones correctivas.

Aunque se debe tener en cuenta que los hospitales son considerados en régimen

especial de contratación debido a su objeto social puesto que están dedicados a garantizar el

derecho a la salud y el cuidado y la promoción de la salud pública, es por este motivo que, las

medidas que se recomiendan para aumentar la contratación por la modalidad licitación pública,

en una entidad que trata con usuarios que requieren atenciones de salud de urgencia no es

posible esperar los demorados tiempos que requiere la modalidad de contratación.

Esto no significa que estas entidades no puedan disminuir el riesgo de corrupción o

errores, puesto que los recursos públicos deben cuidarse y blindarse de todos los riesgos

existentes o que son posibles evitar.

Por otro lado, la plataforma Colombia Compra Eficiente, aunque es una herramienta

tecnológica que busca minimizar las malas conductas en la contratación y hacer los procesos

transparentes, no se convierte en una barrera que supere las disposiciones internas de cada

entidad para elegir el tipo de contratación y destinación de los recursos.

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Bibliografía

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Metrosalud. (s.f.). metrosalud.gov.co. Obtenido de metrosalud.gov.co:

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