Ciclos, Vol. XXVIII, Nro.

57, 2021
ISSN 1851-3735, pp. 37-66

Desde los orígenes hacia el auge.

Reconstrucción historiográfica de las empresas
públicas argentinas antes del ciclo privatizador
(1800-1975)

From the origins to the boom. Historiographic

reconstruction of Argentine public enterprises before the
privatization cycle (1800-1975)

Débora Ascencio*

RESUMEN
Las empresas públicas han tenido protagonismo en las economías del mundo desde
el surgimiento de los Estados-Nación. Sin embargo, la literatura especializada
coincide en señalar la escasez de trabajos sobre las firmas estatales, especialmente
en América Latina y destaca la necesidad de incorporar estudios históricos desde
sus orígenes, con el propósito de intervenir en debates muy vigentes sobre el papel
de las empresas públicas en los procesos de desarrollo. El objetivo de este artículo
consiste en retomar esta agenda de investigación a la luz del caso argentino y
efectuar una reconstrucción historiográfica de las principales empresas públicas
desde su creación hasta el auge del siglo XX. Para ello, se identifican las diferentes
fases de su desarrollo, se recuperan las diversas motivaciones detrás de su creación
y la evolución de los formatos legales y administrativos que las rigieron.

Palabras clave: empresas públicas, historiografía, Argentina, siglo XX

ABSTRACT
Public enterprises have had a leading role in world economies since the emergence
of nation-states. However, specialized literature coincides in pointing out the
scarcity of studies on state firms, especially in Latin America, and highlights the
need to incorporate historical studies from their origins, with the purpose of
intervening in current debates on the role of public companies in development
processes. The objective of this article is to return to this research agenda in light

* CONICET-CITRA
38 Débora Ascencio

of the Argentine case and to carry out a historiographic reconstruction of the main
public enterprises from their creation to the rise of the 20th century. To do this, we
identify the different "phases" of its development, recover the various motivations
behind its creation and describe the evolution of the legal and administrative
formats that governed them.

Keywords: public enterprises, historiography, Argentina, 20th century

Fecha de recepción: 4 de mayo de 2020

Fecha de aceptación: 3 de noviembre de 2020

Introducción

En Europa, el proceso de privatizaciones que se inicia durante el

decenio de 1980 con la experiencia británica inspiró una serie de
investigaciones provenientes, sobre todo, de la historia económica, que se
propusieron reconstruir el origen de las empresas públicas en dicho
continente, así como sus formatos y desempeños en el largo plazo
(Bouneau y Fernández, 2004; Díaz Fuentes y Comín, 2001; Millward,
2005; Toninelli, 2000). Estos trabajos discutieron con el pensamiento
económico liberal y los defensores a ultranza de las privatizaciones, que
asociaron el surgimiento de las empresas públicas a instrumentos
ideológicos implementados por gobiernos de orientación política “de
izquierda”, distorsionando el funcionamiento eficiente del mercado y la
propiedad privada. Las teorías que acompañaron la euforia liberal,
dibujaron una imagen homogénea y optimista del proceso de
privatizaciones en lo que Clifton, Comín y Díaz Fuentes, (2006)
denominaron “paradigma británico”. Lejos de ser un debate resuelto, el
mencionado paradigma cuenta con importantes representantes en
organismos internacionales como el Banco Mundial y Fondo Monetario
Internacional, que insisten en la superioridad de la propiedad privada en lo
relativo a eficiencia económica y la necesidad de evitar la propiedad
pública en cualquier contexto.
La crítica de la historia económica europea contiene varias aristas, pero
en el debate por el origen de la empresa pública se condensan muchas de
ellas. Los exponentes de las ideas “pro mercado” ubicaron el surgimiento
de la empresa pública en las nacionalizaciones de la segunda mitad del
siglo XX, como un instrumento de los gobiernos de orientación
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 39

intervencionista. Por el contrario, los trabajos que reconstruyeron

empíricamente su surgimiento constataron que data de la época de la
corona, con las fábricas reales durante el Antiguo Régimen (Comín, 1999;
Díaz Fuentes y Comín, 2004) y que su versión modera surge en el siglo
XIX, vinculada la infraestructura, industrialización y urbanización, propias
de los procesos de unificación nacional (Millward, 2005 y 2011). Para los
autores inscriptos en esta tradición, no pueden comprenderse las
nacionalizaciones y privatizaciones del siglo XX sin examinar esas
experiencias previas.
Por otra parte, si bien no descartan la influencia ejercida por la
orientación ideológica de las distintas gestiones, sí critican la influencia
unilateral y universal atribuida por algunas lecturas a dicha variable 1. En
términos de Millward, (2005), la ideología ha sido vista con demasiada
frecuencia como la explicación de la participación del Estado en la
economía, característica de los gobiernos nacionalistas y socialdemócratas
posteriores a la segunda guerra mundial. En contraste, el autor enfatiza el
papel que cumplen las fuerzas económicas y tecnológicas de largo plazo en
la configuración de la participación estatal en lo que él denomina como
“industrias de infraestructura”. En el mismo sentido, Díaz Fuentes y
Comín, (2004) problematizan el “estigma ideológico” con el que cargan las
empresas públicas, por el que tiende a pensarse que los partidos
conservadores son los más opuestos a ellas, mientras que los más
progresistas serían los más partidarios. Para los autores, esto es una
simplificación que no resiste la evidencia empírica y establecen que en la
creación de empresas públicas se combinan factores múltiples: razones
estratégicas de defensa de la nación, obtención de ingresos para la
Hacienda a través de monopolios fiscales y minería pública, bancos
públicos para cubrir el financiamiento del Estado, la existencia de
monopolios naturales (infraestructura, transporte, comunicaciones,
servicios públicos), sustitución ante la ausencia de iniciativa privada,
motivos ideológicos, instrumento del nacionalismo para reducir la
presencia extranjera, atención de demandas sociales y de ciertos grupos
sindicales y el cambio tecnológico.
Tomando como punto de partida estas discusiones y hallazgos, en este
trabajo se efectúa una reconstrucción historiográfica de las principales

1 Los trabajos que hacen especial hincapié en la crítica al componente ideológico como
factor explicativo de las empresas públicas se destacan: Clifton et al., (2006); Comín, 2008;
Díaz Fuentes y Comín, (2004); Foreman Peck y Millward, (1994); Millward, 2005;
Toninelli, (2000, 2004)
40 Débora Ascencio

empresas públicas argentinas desde su creación hasta el auge en la segunda

mitad del siglo XX, identificando las diferentes “fases” de su desarrollo
histórico. Se hace especial hincapié en las diversas motivaciones detrás de
su creación y la evolución de los formatos legales, administrativos y
organizacionales que las rigieron.

Orígenes y “fases” de las empresas públicas antes del declive

La actividad empresarial del Estado en Argentina, coincidentemente con

la experiencia mundial, se remonta a los orígenes de la organización
nacional. En 1826 se crean el correo y el primer banco estatal (el Banco de
la Provincia de Buenos Aires) y a partir de allí se inicia un derrotero que no
siempre acompañó las diferentes “etapas” de la intervención del Estado en
la economía. A pesar de la presencia de numerosos gobiernos “anti-
estatistas”, las empresas públicas crecieron de forma continua desde
principios del siglo XIX. Sólo a partir del masivo proceso de
privatizaciones del decenio de 1990 durante el siglo XX, las firmas
públicas perdieron la magnitud y el peso relativo que fueron adquiriendo en
la economía argentina. Los factores que llevaron a su creación fueron muy
diversos, sin estar vinculados exclusivamente a posiciones ideológicas a
favor del intervencionismo estatal. La baja disposición del capital privado a
realizar inversiones riesgosas o de baja rentabilidad, la voluntad de
empresas extranjeras de retirarse de ciertos nichos de mercado, aspectos
estratégicos de defensa nacional, entre muchas otras razones, motivaron la
actividad empresarial del Estado. Hasta el golpe de Estado de 1976,
momento en que se inicia el declive del Estado empresario en Argentina,
pueden distinguirse algunas “fases” en la intervención del Estado a través
de las empresas públicas que fueron creciendo en número, actividades e
inserción en la estructura productiva. A lo largo de estas etapas y a través
de regímenes políticos y demandas sociales muy diversas, las empresas
públicas crecieron bajo una enorme complejidad de formas, alcanzando su
auge en la década de los setenta, desde una intervención parcial, basada en
la necesidad de la integración nacional, hacia una intervención del Estado
cada vez más influyente en la gestión de recursos y servicios estratégicos,
el desarrollo industrial y en el impulso y creación de la actividad privada.
Antes de profundizar en cada una de las fases identificadas, es preciso
mencionar algunos antecedentes insoslayables que permitieron su
sistematización. Primero, el texto pionero de Schvarzer, (1979), en el que
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 41

distingue ocho hitos que marcaron el nacimiento y avance del sector estatal
y sus empresas. Allí el autor destaca un elemento de gran coincidencia con
la crítica de la historia económica europea a la “sobreideologización” del
paradigma británico para dar cuenta del origen de la empresa pública: “el
crecimiento del aparato productivo de propiedad pública no fue la
consecuencia de una conspiración, como pretenden las lecturas
“libreempresistas”, sino el resultado de un proceso histórico de
requerimientos, pujas y ajustes” (Schvarzer, 1979). Durante las años setenta
y ochenta, también se destacaron los esfuerzos de Fernández, (1976); FIEL,
(1976) y Ugalde, (1983) por describir la evolución histórica de las firmas
estatales, los factores que llevaron a su creación y los distintos formatos
organizacionales y legales que las rigieron. En una versión más reciente,
Regalsky y Rougier, (2015) en la introducción a su libro, recuperan las
etapas propuestas por Schvarzer para contextualizar los trabajos que
integran la producción sobre el Estado empresario en los servicios públicos
y la industria durante el siglo XX. También Belini y Rougier, (2008), en la
introducción a su libro, elaboraron una periodización que va desde el
Estado como empresario durante el predominio de la dinámica
agroexportadora (1860-1940), hasta el avance del Estado empresario en la
segunda posguerra. Aquí hay que aclarar que la noción de Estado
empresario implica una definición más amplia que la de empresa pública,
incluyendo la capacidad del Estado para impulsar y sostener no sólo la
propia actividad, sino también la del sector privado. Asimismo, en Rougier,
(2008) puede encontrarse una importante reflexión en torno al Estado y sus
empresas, en la que también recupera una serie de etapas para el abordaje
histórico del objeto de estudio.
La primera fase de la empresa pública estuvo caracterizada por un tipo
de intervención esporádica y fragmentaria que se extendió prácticamente
desde la declaración de la independencia (estrictamente diez años después,
con la creación de la primera empresa pública en 1826) hasta finales del
siglo XIX, vinculada a las necesidades de integrar la Nación, proveyendo
servicios básicos y controlando cierta intervención extranjera (Ugalde,
1983). El crecimiento de la actividad empresarial del Estado se debió
también a la ausencia de capitales privados que pudieran llevar a cabo estas
tareas en su totalidad y se centró, en un primer momento, en dos rubros:
actividades bancarias y servicios públicos (correo, telégrafos, ferrocarriles
y aguas corrientes). La actividad bancaria fue una de las primeras formas de
empresa pública en 1826 (junto con el correo que se crea el mismo año)
cuando se establece el carácter mixto del Banco de Buenos Aires creado
por capitales privados en 1822. En 1863 pasó a ser estatal y adoptó la
42 Débora Ascencio

denominación de Banco de la Provincia de Buenos Aires, por cuya

dimensión constituía el segundo banco del país previo al golpe de Estado
de 19762. A nivel nacional, desde 1854 se desarrollaron varias experiencias,
pero recién en 1891 se creó el Banco de la Nación Argentina, que se
constituyó rápidamente como la entidad financiera más importante 3.
Regalsky, (2011, 2019) destaca la centralidad que tuvo la crisis fiscal y
financiera de 1890 para la creación del Banco Nación, dada la caída de la
casa Baring en Gran Bretaña y sus graves consecuencias en el sistema
bancario argentino. La actividad bancaria resultaba esencial para dotar al
país de medios de pago que no podían ser provistos de otra manera, en este
sentido surgieron otras iniciativas como el Banco Hipotecario Nacional en
1885 y la Caja Nacional de Ahorro y Seguro en 1914. También se crearon
gran parte de los Bancos provinciales de carácter mixto, tras la aprobación
de la Ley de “Bancos Nacionales Garantidos” que autorizaba a cualquier
banco a emitir billetes garantidos con Títulos Públicos Nacionales. En
suma, la intervención directa del Estado en la actividad financiera fue
preponderante desde los inicios del Estado-Nación, a pesar de los
numerosos intentos fallidos de crear instituciones privadas, que pasaron por
fórmulas mixtas, para terminar en instituciones enteramente estatales.

2 El “Banco de Buenos Aires” o “Banco de Descuentos” fue el primer banco que operó en
territorio nacional, era de carácter privado y con mayoría de capitales ingleses. La Ley del
21 de junio de 1822 le otorgó el privilegio de la emisión y el monopolio legal durante 20
años. Sin embargo, antes de que se cumplan los cuatro años de su creación y debido a
dificultades financieras se fusionó con el nuevo “Banco Nacional” o “Banco de las
Provincias Unidas del Río de la Plata”, volviéndose de carácter mixto con mayoría del
gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Desde el 30 de mayo de 1836 y hasta la caída de
Rosas operó bajo el nombre de “Casa de la Moneda”. En 1854 se transformó en “Banco y
Casa de la Moneda” con carácter enteramente estatal. En 1863 adquirió el nombre de
“Banco de la Provincia de Buenos Aires” y en 1871 se dividió dando lugar a la creación de
la entidad estatal “Banco Hipotecario de la Provincia de Buenos Aires”. Después de la crisis
de 1890, se ordenó su liquidación junto con el Banco Hipotecario. En 1906 fue rehabilitado
mediante una operación de fusión pactada por 40 años con el Banco de Comercio Hispano
Argentino, adquiriendo nuevamente el carácter mixto con igual participación privada y
estatal. En 1946 ese acuerdo quedó sin efecto y volvió a la participación enteramente estatal
(Cuccorese, 1972; Fernández, 1976).
3
La primera forma de banco nacional fue el “Banco Nacional de la Confederación
Argentina” creado en 1853 por una Ley sancionada en el Congreso Constituyente de Santa
Fe, aunque tras siete meses de vida fue liquidado. Luego, se sucedieron una serie de intentos
de concesiones privadas que fracasaron y recién en 1872 con la reunificación de Buenos
Aires se logró concretar por ley el “Banco Nacional”, que se transformó en 1891 en el
Banco de la Nación Argentina (Fernández, 1976; Regalsky, 2011, 2019).
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 43

En cuanto a los servicios públicos, el primero fue el correo creado en

1826, aunque pueden encontrarse antecedentes en los administradores de la
Real Renta de Correos de Buenos Aires, el primero designado en 1769 4.
Luego, sobrevino la intervención estatal en el ferrocarril, a partir de la
creación de una sociedad mixta en 1854 con capitales nacionales que
posibilitó la construcción del primer ferrocarril denominado “Ferrocarril
Oeste” en 1857, cuya primera línea se inauguró ese año. El Estado
Nacional inició sus actividades en 1873 con la inauguración del ramal Villa
María-Rio IV del Ferrocarril Andino. Años más tarde, en 1909, se creó la
Administración General de Ferrocarriles del Estado (AGFE), la primera
gran empresa pública nacional de carácter no financiero con el fin de
administrar 3.500 kilómetros de vías férreas estatales (Salerno, 2019). A
partir de 1880, la actividad privada en el sector se aceleró y la presencia
estatal se centró en líneas de fomento mientras que las más rentables eran
explotadas por capital británico5. La acción estatal había demostrado la
gran rentabilidad detrás de la construcción de ferrocarriles en torno a la
actividad pampeana (Schvarzer, 1979). En este sentido, la inversión inicial
“riesgosa” por parte del Estado fue fundamental para el surgimiento de la
iniciativa y ganancia privada. También como parte integrante del
Ferrocarril Oeste se crea en 1857 el Telégrafo de la Provincia de Buenos
Aires hasta que en 1879 se creó por decreto la Administración de las Líneas
Telefónicas del Estado con el objetivo de explotar el servicio por separado.

4 La Administración General de Correos fue creada a través de un Decreto de Bernardino

Rivadavia en 1826, sobre la base de las postas existentes desde la colonia. En 1853 pasa a
constituirse como correo de la Provincia de Buenos Aires. En 1864 pasó a denominarse
Dirección General de Correos. En 1876 se dictó la Ley de Correos 816 que reglamentó el
servicio y adoptó la denominación de Oficina de Comunicaciones y pasó de depender del
Ministerio del Interior. Luego adquirió el nombre de Administración General de Correros y
Telecomunicaciones. En 1948 se le transfirió el servicio telefónico perteneciente a la ex
Empresa Mixta Telefónica Argentina, situación que se mantuvo hasta 1949, en que se formó
la Dirección General de Teléfonos del Estado. En 1972, debido a las dificultades que
originaba su carácter de organismo público centralizado, se sancionó el Decreto –Ley
19.654 transformándola en empresa del Estado con el nombre de Empresa Nacional de
Correos y Telégrafos (ENCOTEL) (De Castro Esteves, 1958; Fernández, 1976).
5 A mediados de la década del ochenta, ya había capitales privados interesados en la

expansión del negocio en Argentina, la acción estatal había demostrado la enorme

rentabilidad latente en torno a la actividad pampeana. El Estado tomó a su cargo la
construcción de líneas troncales que tendieron a unir todas las capitales de provincia,
mientras que las líneas más rentables eran operadas por capitales ingleses. A principios del
siglo XX el Estado continuó construyendo ferrocarriles a pesar de la baja rentabilidad, con
obras extensas y ambiciosas. En 1947 se produjo su completa estatización (Fernández, 1976;
Schvarzer, 1979).
44 Débora Ascencio

Por otro lado, en 1867 se crea la primera empresa pública para la provisión
de agua potable, la Comisión Provincial de Aguas Corrientes, antecesora de
Obras Sanitarias de la Nación que se crea en 1912, para proveer el servicio
de agua potable y saneamiento a la Ciudad de Buenos Aires vinculado
sobre todo con el crecimiento de las epidemias de fiebre amarrilla y el
cólera, aunque debe considerarse que la realización de estos trabajos ya
estaba en la agenda pública6 (Regalsky, 2010). Así, a pesar de ser un
período histórico hegemonizado por concepciones liberales y gobiernos
oligárquicos, el Estado utilizó a las empresas públicas como instrumento
para intervenir de forma flexible frente a las nuevas demandas sociales.
Una segunda fase de las empresas públicas se inicia durante las primeras
décadas del siglo XX, con un hecho histórico fundamental: el
descubrimiento de petróleo en 1907. En 1910 se crea un ente para su
explotación que en 1922 se convierte en Yacimientos Petrolíferos Fiscales
(YPF). Esta fase estuvo caracterizada por el avance del Estado hacia el
control de rubros considerados estratégicos desde el punto de vista de la
defensa militar. La visión de algunos militares sobre la necesidad de cierto
aparato estatal como propósito de defensa nacional7, llevará al general
Mosconi a ser presidente de YPF (Rougier, 2015b, 2011). En 1936 fueron
descubiertos yacimientos carboníferos en Río Turbio (provincia de Santa
Cruz) gracias a la política de exploración de YPF, que en 1941 incorporó
una “División de Carbón Mineral” a fin de estudiar las posibilidades de
explotación de los carbones nacionales, siendo el antecedente para la
creación de Yacimientos Carboníferos Fiscales en 1958. Esta impronta
aparece claramente en 1927, con la creación de la Fábrica Militar de
Aviones8, el primer paso firme de las fuerzas armadas en la producción

6 En 1880, con motivo de la federalización de la Ciudad de Buenos Aires, el gobierno

nacional creó la Comisión Nacional de Obras de Salubridad, a la que se transfirieron los
servicios que prestaba la Comisión Provincial de Aguas Corrientes previamente, colocando
la empresa pública bajo la esfera del Ministerio del Interior. En 1888 se transfirieron los
servicios a un concesionario privado, pero su vigencia fue muy breve por sus dificultades
financieras y la empresa fue renacionalizada. En 1912 se crea Obras Sanitarias de la Nación
como organismo autárquico. Sus servicios se expandieron a las principales ciudades del
interior rápidamente hasta 1943. Ese año su nombre se cambió a Administración Nacional
de Agua y en 1947 a Administración General de Obras Sanitarias de la Nación. En 1973 fue
transformada en Empresa del Estado bajo el nombre adquirido en 1947. Para un análisis
pormenorizado sobre la formación de OSN desde sus orígenes consultar Regalsky, (2010) y
Regalsky y Salerno, (2008).
7 Ver la noción de complejo industrial – militar empleada por Rougier, (2011).
8 Es el primer emprendimiento industrial encarado directamente por las Fuerzas Armadas,

puntapié de una serie de actividades que serían iniciadas por motivos estratégicos. La planta
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industrial. A partir de allí, se crean en la década del treinta una serie de

fábricas militares: la Fábrica Militar de Aceros en 1935, Fábrica de Armas
Portátiles Domingo Matheu en 1936, Fábrica Militar de Rio Tercero 1937,
y la Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos de Villa María. También en
la década del cuarenta aparecen otras empresas militares como Altos
Hornos Zapla en 1942, que realiza la primera fundición de hierro en el país
ubicada en la provincia de Jujuy. En este mismo sentido, en 1941 se crean
dos empresas públicas industriales muy importantes como la Flota
Mercante del Estado9 y la Dirección General de Fabricaciones Militares,
principal impulsora de los sectores petroquímico y siderúrgico 10. Por otra
parte, como resultado del nuevo panorama mundial que implicó la crisis de
1929 ésta segunda “fase” del Estado empresario estuvo caracterizada por la
creación de numerosos organismos públicos reguladores de la
comercialización de productos agropecuarios, tales como: la Junta Nacional
de Granos en 193311, la Junta Nacional de Carnes 12, la Comisión
Reguladora de la Yerba Mate13, la Junta Nacional del Algodón, el Mercado
Nacional de Papas, etc. Curiosamente, tanto gobiernos conservadores como
progresistas van a crear empresas estatales como vía para resolver las
dificultades que enfrentaba el país. En rigor, tal como señala Schvarzer
(1979), sin estos antecedentes no puede comprenderse la nueva ola

se instaló en Córdoba, convirtiéndola en el origen de la industria mecánica cordobesa y

apalancando otras grandes empresas del sector, hasta que la ciudad se transformó en el
segundo polo industrial argentino y su principal centro metal – mecánico (Schvarzer, 1979)
9 En 1959 se fusionó con la ex Flota Argentina de Navegación de Ultramar (FANU) para

conformar un año después Empresa Líneas Marítimas Argentinas (ELMA), (Fernández,

1976).
10 Agrupaba 14 fábricas de diverso material militar y ha llegado a tener participación en

otras 17 sociedades anónimas. Surgió con objetivos militares, tras la irrupción de la segunda
guerra mundial. Sin embargo, luego se autorizó la elaboración de elementos destinados al
consumo general y se aprobó la elaboración de convenios de carácter comercial e industrial
con el sector privado y la construcción de empresas mixtas. Para conocer en profundidad el
papel de la DGFM en el proceso de industrialización y sus límites consultar: Belini, (2007);
Rougier, (2010).
11 En 1933 por el decreto 31.864/33 se crea la Junta Reguladora de Granos. En 1935 se crea

la Comisión Nacional de Granos y Elevadores (Ley de granos 12.253) Sus actividades

cesaron en 1946 con la creación del IAPI que absorbió el comercio de granos por su carácter
monopólico (Echagüe, 2014; Leavy y Sáez, 2008; León y Rossi, 2003)
12
Creada en 1933 por la Ley 11.474 conocida como “Ley de Carnes”. La Junta Nacional de
Carnes establecía normas de clasificación de carnes y cortes, podía intervenir en los
mercados para regular precios. En 1934 se creó la Corporación Argentina de Productores de
la Carne (CAP) dependiente de la JNC otorgando cupos de exportación (Basualdo, 2015).
13 En 1935 por la Ley 12.236 con el objetivo de regular y mejorar la calidad de la

producción.
46 Débora Ascencio

estatizante que va a caracterizar a las próximas décadas. Además, las

motivaciones detrás de su creación fueron en algunos casos planificadas,
como la voluntad política de expandir el complejo industrial-militar
(Rougier, 2015a) y en otros casos formaron parte de la irrupción de la
coyuntura mundial y la necesidad de regular el comercio exterior.
La tercera fase se erige a partir de la asunción del gobierno peronista y
hasta su derrocamiento en 1955, cuando la actividad empresarial del Estado
es generalizada y centrada en la soberanía de los servicios públicos y
recursos esenciales, así como en la promoción de la actividad industrial. En
este sentido, se produjo una masiva estatización de empresas extranjeras
concesionarias de servicios públicos y se crearon empresas estatales para
controlar sectores estratégicos de la economía. En general, el proceso de
nacionalizaciones se llevó a cabo con la voluntad de los inversores
extranjeros, ya que su renovación implicaba altas inversiones, optando por
retirarse del negocio. Otro rasgo característico del período fue la creación
de holding que administraron las actividades de un conjunto de empresas
por rama de actividad. En cuanto a los servicios públicos, en 1947 se
produce la compra de los ferrocarriles a capital británico y se constituye la
empresa Ferrocarriles del Estado Argentino, compuesta por ocho grandes
líneas. La actividad telefónica se había iniciado en Argentina en 1881 bajo
control fundamentalmente de empresas extranjeras hasta 1946, año en que
el gobierno peronista creó la Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA)
al comprar los activos de la Compañía Unión Telefónica del Río de la
Plata, filial de la International Telephone and Telegraph Corporation de los
EEUU, que entonces ostentaba el monopolio del servicio telefónico en el
país. El poco interés de los inversores privados en participar del
emprendimiento mixto llevó a establecer en 1949 la Dirección General de
Teléfonos del Estado, antecedente de lo que en 1956 se constituyó como la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL)14. En materia de
servicios aéreos, el primer servicio regular se había establecido en el país
en septiembre 1927 mediante la constitución de la Aeroposta Argentina
S.A., filial de la Compagnie Generale Aeropostale con sede en Paris, y
comenzó a volar en enero de 1929 (Piglia, 2016). Más tarde, al comienzo
de los años cuarenta, se establecieron además las primeras empresas
estatales. En 1945, tras crearse la Secretaría de Aeronáutica como el
organismo a cargo del fomento de la aviación comercial y deportiva en el
país, se decretó la soberanía nacional sobre el espacio aéreo argentino, se

14Para profundizar en el origen y desarrollo del servicio telefónico en Argentina consultar

(Fontanals, 2012).
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nacionalizó toda la infraestructura asociada y se fijó que las líneas aéreas de

cabotaje podían operar solamente como empresas del Estado o mixtas. Los
emprendimientos existentes se adecuaron y dos años más tarde se pusieron
en marcha cuatro empresas mixtas: FAMA, Zonda, ALFA y Aeroposta15
que, a fines de 1949, fueron nacionalizadas para conformar la línea aérea de
bandera: Aerolíneas Argentinas (Piglia, 2019). En 1952 se creó el holding
Empresa Nacional de Transporte (ETN)16 que agrupó las empresas más
importantes de transporte automotor, aéreo y marítimo. También en el
campo energético hubo un acentuado desarrollo empresario. En 1947 se
crea Agua y Energía Eléctrica de la Nación 17 y otras empresas provinciales
importantes como Dirección de Energía de la Provincia de Buenos Aires
(DEBA) y Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC). En marzo
de 1945 se nacionalizó la Compañía Primitiva de Gas de Buenos Aires de
capitales ingleses, cuya concesión había vencido en 1940, dando lugar a la
formación de Gas del Estado. En este sector de actividad se crea el holding
Empresa Nacional de Energía que agrupó a las empresas energéticas de
propiedad estatal18. Por otra parte, uno de los rasgos principales del período
fue el avance del Estado sobre la industria. En materia de actividad
industrial el Estado encaró tres grandes proyectos: SOMISA19 en 1947,

15 El Decreto 24.682 del año 1945 autorizó a la Secretaría de Aeronáutica para construir
cuatro empresas mixtas. Sin embargo, dicha composición fue muy breve, dados los grandes
déficits en sus balances. En 1950 las cuatro compañías fueron fusionadas, dando origen a la
Empresa del Estado Aerolíneas Argentinas.
16 Creada en 1952 por el Decreto 4.218 e incluyó dentro del holding las siguientes empresas

de transporte: ferroviarias, Aerolíneas Argentinas, Aeropuerto Ministro Pisarini,

Administración General de la Flota Mercante del Estado, Administración del Transporte
Fluvial, Dirección Nacional de Puertos, Gerencia General de Transportes Automotores,
Expreso Villalonga, y la Corporación de Transporte de la Ciudad. En 1957 fue disuelto
(Fernández, 1976).
17 Creada en 1947 por el Decreto 3967 como continuación de la ex Dirección Nacional de

Agua y Energía Eléctrica. En 1950 se la incorporó a la Empresa Nacional de Energía

(ENDE), creada en 1950. En 1955 se la transformó en empresa del Estado y en 1957
adquirió la denominación de Agua y Energía Eléctrica.
18 Creada en 1950 administraba las siguientes empresas energéticas: YPF, Gas del Estado,

Agua y Energía Eléctrica, Dirección General de Combustibles Sólidos Minerales. Fue

disuelta en 1957 (Fernández, 1976).
19
Principal empresa siderúrgica que, si bien se creó en 1947 por el Decreto- Ley 12.987
como empresa mixta (80% aportaría el Estado y 20% los privados), terminó de concretar su
proyecto en 1958, cuando se puso en marcha el primer alto horno de 800.000 tn. El capital
estatal debía ser aportado por el IAPI, pero luego de ser disuelto en 1955, esa
responsabilidad pasó a Fabricaciones Militares. El capital privado nunca pudo ser integrado
por falta de interés empresario, quedando reducido a un porcentaje simbólico de 0,1% para
48 Débora Ascencio

Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME)20 en 1952 y

Astilleros y Fábricas Navales del Estado en 1953 21.También creó en 1945
una Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE) como un holding
que agrupó a un variado conjunto de empresas químicas, farmacéuticas,
metalúrgicas, eléctricas, entre otros, que habían pertenecido al capital
alemán y que fueron transferidas al Estado cuando se declaró la guerra al
Eje (Belini, 2001). Paralelamente, el Estado llevó adelante una amplia y
ambiciosa reforma financiera a través de la nacionalización de los depósitos
bancarios y del BCRA. Se creó el Banco de Crédito Industrial en 1944
(luego será el BANADE) que fomentó fuertemente la actividad privada
industrial22. Se nacionalizó también el sistema del Instituto Mixto
Argentino de Reaseguros (IMAR) y el Instituto Mixto de Inversiones
Mobiliarias (IMIM) dedicado a intervenir en el mercado de valores. En
materia de comercio exterior también se produjeron importantes cambios:
en 1946 se crea el Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio
(IAPI)23 y los puertos comerciales del país se nacionalizaron en 1947. Otro
elemento fundamental del período con respecto a las empresas públicas, fue
que se dictaron las primeras normas legales generales para regular la
actividad de las empresas públicas.
A partir del golpe de Estado de 1955 el cuestionamiento a la
intervención del Estado en la economía gana terreno. La autodenominada
“Revolución Libertadora” anunció planes en esa dirección y dispuso la
disolución de algunas entidades tales como el IAPI, el IMIM, la ENT y la
ENE. Pero fue el gobierno que asume en 1958 el que introdujo
transformaciones más profundas en las empresas públicas creadas durante
la posguerra. Estas transformaciones no implicaron una reducción
importante de la cantidad de empresas públicas ya que, por un lado, se
privatizaron o disolvieron algunas entidades, pero también se crearon otras.
Entre las principales disoluciones se encuentra la DINIE en 1962. Entre las

mantener la figura jurídica. El 99,9% restante correspondía a Fabricaciones Militares

(Iramain, 2012).
20 Creada por el Decreto 6191 y dedicada a la fabricación de aviones y luego de

automotores.
21 Por el Decreto 10.627 bajo la jurisdicción de la Secretaría de la Marina.
22
En 1944 se dicta el Decreto-Ley 8.557 creando el Banco de Crédito Industrial que fue
desde su fundación enteramente estatal. En 1946 por Decreto-Ley 14.960 cambió su
denominación a Banco Industrial de la República Argentina (BIRA) hasta que en 1971
adquirió el nombre de Banco Nacional de Desarrollo (BANADE). Para profundizar en los
orígenes del BONADE consultar: Rougier, (2004).
23 Se crea por el Decreto Ley 15.350/46 con carácter de entidad autárquica.
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 49

empresas que se crearon se encuentran la Empresa Nacional de

Telecomunicaciones (ENTEL) en 1956, dos años más tarde, los Servicios
Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) 24 como ente descentralizado,
Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF) y Flota Fluvial del Estado
Argentino en 195825 y en 1960 la Empresa Líneas Marítimas Argentinas
(ELMA)26. Las provincias, por su parte, fueron muy activas creando ocho
bancos, cuatro empresas de electricidad y trece compañías de seguros y
otras empresas menores. Finalmente, se constituyeron como empresas los
servicios antes nacionalizados de subterráneos y puertos, dando lugar a la
Administración General de Puertos en 1956 y Subterráneos de Buenos
Aires27 en 1963. También se produjeron modificaciones tales como la
reducción drástica del personal ocupado, especialmente en ferrocarriles. Se
impulsó fuertemente la actividad del Estado en el sector energético, donde
se destacan el aumento en la producción de petróleo y gas, a partir del
impulso de la actividad con contratistas privados. En cuanto a la
regulación, se reformó la ley constitutiva de SOMISA para favorecer una
mayor participación del capital privado, aun cuando el control siguió
siendo estatal.
La última fase antes del último golpe de Estado se abre en 1966 con un
nuevo impulso estatizante en el que las empresas públicas alcanzan su
momento de mayor auge. Caracterizado por la creación de entidades de
gran envergadura en infraestructura e industrias básicas, nacionalizaciones
de empresas privadas que quebraron e innovaciones institucionales
importantes en el marco normativo de las empresas públicas. Los grandes
proyectos de infraestructura e industrias básicas se centraron en sectores
24 En 1958 se firmó el convenio definitivo y en 1961 se efectúa la transferencia al Estado de
la Compañía Argentina de Electricidad, operada hasta entonces por capital extranjero. Para
ello, se crea una nueva sociedad anónima, la segunda después de SOMISA con propiedad
estatal, llamada Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA), cuyas acciones
quedaron en poder de la Secretaría de Energía y se le transfirieron la provisión eléctrica de
los 14 partidos bonaerenses que tenía AyEE. En Martínez Noriega (1976) se puede
encontrar un estudio sobre la articulación entre cambio tecnológico y la formulación de
políticas en SEGBA y Gas del Estado en estos años.
25 Se crea como empresa del Estado mediante la Ley 15.761 en 1960 a partir de la fusión

entre la ex Empresa Argentina de Navegación Fluvial y la ex Administración General del

Transporte Fluvial del Ministerio de Transportes (Barragán, 2020).
26
Creada como empresa del Estado en 1960 por la Ley 15. 761 y como resultado de la
fusión entre la ex flota mercante del Estado y la ex flota mercante de navegación de ultramar
(Barragán, 2020).
27 Creada como empresa del Estado en 1963 por el Decreto 4405 para explotar la red de

subterráneos que había pertenecido a la antigua Empresa de Transporte de Buenos Aires

(Fernández, 1976).
50 Débora Ascencio

considerados estratégicos por los militares para el proceso de

industrialización como la siderurgia y petroquímica. Para el sector
siderúrgico, se llevó a cabo una ampliación de SOMISA y se creó en 1969
Hierro Patagónico Sociedad Anónima Minera (HIPASAM), empresa
formada por DGFM, el Banco Nacional de Desarrollo y la Provincia de Río
Negro, dedicada a extraer y elaborar pallets de hierro. También se creó en
1975 Siderúrgica Integrada S.A (SIDINSA) para producir aceros planos,
pero su proyecto no llegó a concretarse. En el campo petroquímico, se creó
en 1970 Petroquímica General Mosconi S.A. para producir aromáticos
básicos, en base a naftas provistas por la destilería de La Plata de YPF,
convertida en un importante polo industrial 28. En 1971 se constituyó
Petroquímica Bahía Blanca S.A. para producir etileno y sus derivados, que
implicaba una modificación profunda de la oferta de estos bienes en el
mercado local. Tanto Petroquímica General Mosconi como Petroquímica
Bahía Blanca, tienen la originalidad de ser subsidiarias de otras empresas
públicas o, en términos de Schvarzer, (1979), empresas estatales de
segunda generación. La primera como el resultado de un acuerdo con YPF
y DGFM que decidieron organizarla como sociedad anónima de mayoría
estatal y repartirse sus acciones en partes iguales. La segunda también se
constituyó como sociedad anónima donde el 51% del capital pertenece a
tres socios igualitarios: YPF, Gas del Estado y DGFM, mientras que el 49%
se distribuye entre empresas privadas usuarias de los productos que va a
integrar. Durante el período se crearon empresas energéticas de
envergadura como la primera planta nucleoeléctrica Atucha I en 1968 a
cargo de la Comisión Nacional de Energía Atómica y en 1967 se crea
Hidroeléctrica Norpatagónica (HIDRONOR)29. Durante este período el
gobierno intentó también expandir la esfera de algunas empresas públicas,
como fue el caso de otorgar a YPF el monopolio del expendio de
combustibles y el intento de desarrollar la provisión del equipamiento
telefónico. Entre 1969 y 1972 se produjeron numerosas quiebras de
empresas privadas que el Estado resolvió a través de las nacionalizaciones.
Esto modificó el equilibrio de tareas previo, ubicando al Estado en
actividades de consumo tales como ingenios azucareros, frigoríficos,
editoriales, entre otros30. Alrededor de quince empresas terminaron en

28
Sobre el papel del Estado argentino en la petroquímica básica consultar: Odisio, (2013,
2015).
29 Para efectuar el aprovechamiento hidroeléctrico de los ríos Chocón y Cerros Colorados

(Ugalde, 1983).
30 Con este objetivo en 1967 se dicta el primer régimen de rehabilitación, que inicialmente

consistía en apoyos crediticios de excepción, pero a raíz de que las dificultades de algunas
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 51

poder del Estado, algunas muy relevantes como SIAM en 1972. Por último,
durante esta fase ocurrieron cambios institucionales, tendientes a dotar a las
empresas públicas de mayor autonomía respecto del poder político en el
ejercicio de su gestión. El primero fue en 1967, al dictarse la Ley de
Sociedades Anónimas con mayoría estatal, la cual posibilitaba a las
empresas de este tipo ser encuadradas en el marco del derecho privado.
Luego, en 1974 se dictó el régimen de Sociedades del Estado, que permitió
dar tratamiento de sociedades anónimas a empresas cuyo único propietario
debe ser el Estado. El proceso de creciente intervención instó a la creación
de la Corporación de Empresas Nacionales (CEN), un holding del Estado
que agruparía a las principales empresas estatales y algunas ex privadas
donde el Estado tenía participación accionaria mayoritaria. El propósito era
el control de los paquetes mayoritarios de un conjunto de empresas
públicas de servicios e industriales, y que tuviera capacidad para impulsar
la fusión y reconversión de las firmas de acuerdo a las directivas
gubernamentales.
En suma, las empresas públicas crecieron y se desarrollaron a lo largo
de los años desde los inicios de la organización nacional y por motivos muy
diversos que no siempre acompañaron los vaivenes de las tendencias
políticas. El incremento de la intervención estatal a través de las empresas
públicas fue prácticamente ininterrumpido y alcanzó su auge hacia la
segunda mitad de los años setenta. El Estado y sus empresas contribuyeron
a la formación de capital público y privado, tanto a través de la inversión
directa como por el impacto que ejercieron sobre varios sectores dominados
por la actividad privada. Las empresas públicas tuvieron un peso
significativo sobre el desarrollo de largo plazo de la economía estimulando
la adaptación y aplicación de tecnología, capacitando a subcontratistas y
proveedores.

empresas subsistieron, sus acciones fueron pasando al Estado. Otro régimen similar fue el de
1970 para que las empresas en estado de concurso o quiebra pudieran continuar funcionando
bajo administración del Estado.
52 Débora Ascencio

Ilustración 1. Línea de tiempo. Creación y disolución de empresas públicas y sus

normativas durante las “fases”

Fuente: elaboración propia.

La evolución de los marcos normativos y formatos de gestión

La manera en la que las empresas públicas se integraron al aparato

estatal fue variando a través de las distintas etapas descriptas en el apartado
anterior, tanto en los regímenes jurídicos que las regularon como en los
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 53

formatos de control y gestión. En un primer momento, las empresas

públicas se regulaban por la ley de su creación y adoptaron el formato de
departamentos de la Administración Pública Nacional (organismos
centralizados) o entes autárquicos (organismos descentralizados). Ambos
pertenecían y dependían de la APN, pero los segundos con personería
jurídica propia, lo que otorgaba ingresos y patrimonios propios que
figuraban en el presupuesto nacional. El tipo de integración al aparato
estatal fue sectorial, mantenían su relación con el Poder Ejecutivo a través
del Ministro cuya cartera se ocupaba del rubro en el que se insertaba la
empresa pública, por ejemplo, las empresas de transporte estaban,
generalmente, bajo la órbita de la Secretaría de Transporte (Fernández,
1976).
Con el inicio de tercera “fase” durante el gobierno peronista,
comenzaron a diseñarse regímenes jurídicos generales para regular
administrativamente la actividad empresarial del Estado31. En 1947 se
sancionó la ley de sociedades de economía mixta por el decreto-ley
15.34932 que habilitó las asociaciones de capitales públicos y privados con
el propósito de realizar actividades industriales, comerciales o de servicios
públicos. Previo a su sanción existieron experiencias concretas de
sociedades mixtas y el diseño de normas particulares para estos fines, pero
éste fue el primer régimen jurídico general 33. A estas firmas se les
aplicaban las normas del derecho privado, sus actos no eran administrativos
ni estaban sujetos al recurso jerárquico ante el PEN y/o el Tribunal de
Cuentas. El control estatal se ejercía a partir de la designación del
presidente (con capacidad de veto), a un tercio de los directores y el síndico
y no podían ser declaradas en quiebra, sólo el PEN podía disponer su
disolución o liquidación (Ugalde, 1983).
Otro formato característico de la etapa peronista fue la creación de
empresas holding, sociedades cuya principal función fue administrar la
propiedad y actividad de otras compañías y que proponían una
organización sectorial. El primer caso fue la Dirección Nacional de
Industrias del Estado (DINIE) en 1947 que constituyó un holding
industrial. Más allá de que las empresas que integraban la DINIE eran
personas jurídicas independientes, sus directores y asambleas quedaban

31
Con excepción del Código de Comercio para las empresas mercantiles comunes
(Fernández, 1976).
32 Ratificado por la ley 12.962.
33 Por ejemplo, la ley de hidrocarburos 12.161 agregó algunos artículos al código de minería

que posibilitaban la conformación de empresas mixtas para su exploración. También la ley

que creó Fabricaciones Militares autorizaba al organismo a construir empresas mixtas.
54 Débora Ascencio

reservados al directorio de la DINIE y, a su vez, la presidencia de la

Dirección estaba reservada al Secretario de Industria y Comercio 34 (Belini,
2001). Otras expresiones de la modalidad de holding fueron la Empresa
Nacional de Transporte (ENT) en 1950 y la Empresa Nacional de Energía
(ENE) en 1952, las cuales quedaron truncas por ser disueltas a partir del
golpe de Estado de 1955. La Dirección General de Fabricaciones Militares
(DGFM) puede considerarse también como un holding industrial ya que a
partir de 1967 empezó a tener actividad de este tipo con tres diferencias
importantes: 1) los directorios de las empresas que integraron el holding
gozaban de plenas facultades, 2) la DGFM era una empresa en sí misma,
mientras que las experiencias anteriores sólo tenían función de
coordinación y administración y 3) la conducción del holding se manejaba
con independencia de la cartera de su respectivo sector de actividad
(Fernández, 1976).
También bajo la gestión peronista fue sancionada ley general 13.653 de
empresas del Estado en 1949 a la que se fueron incorporando
paulatinamente la mayor parte de las empresas públicas. Esto se dio con la
antesala de la reforma constitucional del mismo año, cuyo artículo 40
consagró el rol empresario del Estado y el monopolio estatal de las
empresas de energía y servicios públicos. La normativa surgió con el
propósito de encuadrar a aquellos entes de naturaleza empresaria que
pertenecieron íntegramente al Estado y estaban regidos por el derecho
administrativo, cierto grado de descentralización y autonomía, pero luego
se sancionaron dos leyes más que restringieron sustantivamente estas
funciones (Fernández, 1976; Ugalde, 1983). La ley original no definía con
precisión la naturaleza jurídica, lo que posibilitó que actuaran como
personas de derecho privado en el mercado, en especial porque estaban
exentas de las Leyes de Contabilidad y Obras Públicas. En 1954 se
sancionó la ley 14.380 que modificó la anterior y precisó la naturaleza
jurídica de las empresas del Estado, estableciendo el carácter mixto:
derecho privado para la actividad comercial y derecho público en el vínculo
con la Administración Pública Nacional y la provisión de servicios
públicos. Además, la ley estableció mayores precisiones en torno al
presupuesto, aclarando que dejaban de integrar el Presupuesto Nacional e
intensificó el control de la Contaduría General de la Nación, tenía la que

34 Belini, (2001) sostiene que la DINIE constituye un gran ejemplo de los límites de la
política industrial peronista, ya que se nucleó un conjunto de industrias que no eran
consideradas prioritarias y se mantuvo al margen de aquellas que sí tenían centralidad para
la defensa nacional, cuya organización quedaba en manos de la DGFM.
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 55

facultad de observar sus desempeño económico–financiero. Por esta razón,

los directivos de las empresas quedaron sujetos al régimen de
responsabilidad de los funcionarios públicos establecido en la Ley de
Contabilidad. En 1959 se introduce la última modificación legislativa que,
según Ugalde, (1983), consagra la tendencia que se venía consolidando, de
otorgarle entidad de derecho público, estableció la dependencia sectorial de
las empresas (algo que en la práctica ya ocurría) y creó la figura de síndico
ejercida por un funcionario de la Secretaría de Hacienda, con facultades de
control y poder de veto. Esa última normativa también introdujo el control
del Tribunal de Cuentas de la Nación que auditaba todo lo relativo al
desenvolvimiento financiero, económico, patrimonial y legal de las firmas.
También introdujo la reforma sustancial de incorporar a los estatutos de las
empresas la ley de Obras Públicas, lo cual implicó en la práctica su entera
vigencia y con ella, el dominio público de las contrataciones de las
empresas.
Hubo además dos casos de empresas del Estado regidas por leyes
particulares, cuyo régimen fue bastante similar en general, con algunas
exenciones tendientes a agilizar los procesos administrativos y de gestión.
En primer lugar, Ferrocarriles Argentinos bajo la ley 18.360, excluyó a la
entidad regida por la ley de empresas del Estado de la aplicación de la ley
de obras públicas y el cumplimiento de normas administrativas para el
personal, contabilidad y emergencia sobre locaciones. Sin embargo, la
empresa continuó sometida al control de eficiencia y legitimidad por un
síndico dependiente de Hacienda. En el caso de Obras Sanitarias de la
Nación, bajo la ley 20.324, se excluyó a la empresa de la ley de
Contabilidad, aunque se mantuvo el contralor por parte del Tribunal de
Cuentas de la Nación (FIEL, 1976).
En la fase que se abre con el golpe de Estado de 1955 no se produjeron
grandes cambios normativos o de formas de gestión, más allá del viraje
ideológico. En el campo organizativo se reglamentó la ley 13.653 que
establecía con más precisión el contenido de los presupuestos anuales y el
sistema de control (auditoría contable y legal) que sería ejercida por la
Contaduría General de la Nación de acuerdo con procedimientos y
facultades del PEN. Las empresas continuaron entonces dependiendo del
ministerio correspondiente a su actividad y con mayor control financiero
que ejercía el Ministerio de Hacienda a través de la Contaduría (Ugalde,
1983).
Durante la última “fase” que se abre en 1966, se promovió un nuevo
formato de empresa pública tendiente a la articulación con el capital
privado a partir de la ley 17.318 de sociedades anónimas con mayoría
56 Débora Ascencio

estatal, que posibilitaba a las empresas públicas asociarse con el capital

privado manteniendo al menos el 51% del capital accionario de carácter
público (FIEL, 1976). Este formato posibilitaba, además, que las empresas
públicas se encuadrasen en el derecho privado con la única diferencia
(respecto de las empresas privadas) de que no podían ser declaradas en
quiebra y la enajenación de la propiedad estatal mayoritaria sólo podía ser
efectuada por ley. Luego de su sanción, varias empresas del Estado se
trasformaron a este régimen y casi la totalidad de las nuevas empresas
creadas lo hicieron con este formato. Las empresas mantuvieron su
autonomía frente a la APN y las acciones públicas de estas empresas
quedaban en manos el organismo estatal que las había creado, ejerciendo
sus derechos políticos en las asambleas ordinarias y extraordinarias
(Ugalde, 1983).
También se sancionaron dos leyes que posibilitaron la intervención
estatal en empresas privadas con problemas económicos y financieros con
el propósito de evitar que cesara su actividad, en parte como respuesta a la
recesión de 1962 y 1963 que afectó económicamente y financieramente a
una gran cantidad de empresas industriales 35. En 1967 se sancionó la ley
17.507, el primer régimen de rehabilitación de empresas privadas que se
encontraran en “virtual cesación de pagos”. La normativa expresaba que
consideraba especialmente a empresas que “por su preponderancia social,
su envergadura económica, su desarrollo tecnológico o su influencia en la
economía nacional consideraba pertinente asistir”. No obstante, tal como
advierten Belini y Rougier, (2008), la medida pareció estar hecha a medida
de SIAM. Otro caso fue la ley 18.832 sancionada en 1972 que instituyó un
régimen especial para empresas privadas que hubieran sido declaradas en
quiebra o juicio de acreedores, que hubieran reducido considerablemente su
explotación o se hallaran en cesación de pagos de salarios. El PEN podía
invocar la continuidad de la empresa designando un administrador y
adelantando las sumas necesarias para continuar la actividad. En virtud de
ambos sistemas, alrededor de 15 empresas terminaron en poder del Estado.
En 1973 volvió el formato holding a través de la Corporación de
Empresas Nacionales (CEN) que se encargaba de la tenencia y
administración de todas las empresas y participaciones del Estado que no
estuvieran bajo la órbita del Ministerio de Defensa. Las empresas bajo la
órbita de la CEN no perdían su individualidad jurídica ni la posibilidad de
planificar y ejecutar operaciones, pero la CEN tenía la facultad de fijar

35Para conocer las formas de intervención del Estado frente a esta crisis y los antecedentes
de la ley de rehabilitación de 1967 consultar el capítulo 5 de Belini y Rougier, (2008).
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 57

políticas de corto y largo plazo como intervenir sobre decisiones

estratégicas de la empresa, controlar su gestión y centralizar su gestión
financiera. Además, proponía al Poder Ejecutivo la designación de
autoridades superiores de las empresas del Estado y nombraba a los
representantes públicos en las asambleas ordinarias y extraordinarias.
Según la interpretación de (Ugalde, 1983) la CEN buscaba reunir a todas
las empresas del Estado bajo una conducción especializada que permitiera
usufructuar economías de escala y lograr un mayor profesionalismo,
deslindando responsabilidades políticas y de gestión y otorgando más
libertad a los administradores para que pudieran ejercer su función con los
medios más adecuados. En este contexto se derogaron y flexibilizaron
muchas disposiciones limitantes (la ley de sociedades del Estado formó
parte de esa lógica). No obstante, el autor señala que ese proceso estuvo
atravesado por una serie de disputas al interior del gobierno y con los
sindicatos que impidieron la plena vigencia del proyecto hasta que, en
1978, tras el golpe de Estado es reemplazada por la Sindicatura General de
Empresas Públicas (SIGEP).
Por último, en 1974, la ley 20.705 de sociedades del Estado posibilitó el
mismo tratamiento jurídico de las sociedades anónimas (derecho privado) a
empresas cuyo único propietario era el Estado, en búsqueda de resolver las
trabas burocráticas que conllevaba el formato de empresa del Estado y al
mismo tiempo asegurar el carácter enteramente estatal de su propiedad.
Esta ley prohibió la transformación de las formas jurídicas de las entidades
y no admitía la participación de capital privado, aunque sí habilitaba la
operación inversa: que una sociedad mixta o anónima con mayoría estatal
se transforme en una sociedad del Estado. Bajo esta forma jurídica se
incluyeron las principales empresas de servicios públicos como YPF, Gas
del Estado, Agua y Energía Eléctrica, Aerolíneas Argentinas. En términos
de FIEL, (1976), fue un paso hacia la descentralización administrativa sin
que participe el capital privado.
En suma, la evolución de las normativas y formatos previos a 1976 da
cuenta de una sucesión de regímenes de conducción, planeamiento y
control de las empresas públicas que no estaban estructurados con entera
formalidad, pero que avanzaron progresivamente hacia un aumento de la
calidad institucional. En primer lugar, las formas de gestión pasaron desde
la dependencia directa del organismo estatal que organizaba la actividad del
sector, hacia una mayor autonomía estatal36 (Sikkink, 1993; Skocpol,

36 El concepto de autonomía estatal alude a instituciones diferenciadas con recursos y

atributos propios y un cuerpo de funcionarios que pueda plantear objetivos cierta autonomía,
58 Débora Ascencio

1989) respecto del PEN y la incorporación de criterios de mercado para una

mayor eficiencia en el desempeño de sus actividades 37, especialmente
durante la última “fase”38. La mayor independencia en la gestión
empresaria respecto del Poder Ejecutivo habilitaba el establecimiento de
objetivos propios, al menos formalmente. Varios análisis de la época
destacaron como una de las principales limitaciones para el desempeño
eficaz de las empresas estatales su utilización como instrumento de la
política económica (Boneo, 1980; Kaplan, 1965). Por otra parte, la
vocación por regular el conjunto de la actividad empresarial del Estado a
partir de leyes generales buscó dotar de cierta cohesión y coherencia
interna39 sus funciones (Amsden, 1992). No obstante, en la práctica, el
conjunto de formatos que se fueron diseñando a lo largo de los años no
siempre coincidió con las disposiciones de la letra vigente, los marcos
regulatorios se superponían entre sí –sin ser excluyentes- y la conducción
superior de las empresas públicas quedaba muchas veces a cargo de
diversas autoridades gubernamentales que no siempre ejercieron
plenamente la dirección de la totalidad de las empresas públicas en el sector
de actividad donde debían aplicar las políticas, ni lo hicieron con el mismo
grado de autonomía y eficacia 40. Aun así, en los años previos al golpe de
Estado, las normas sancionadas y los formatos de gestión y dirección
propuestos tendieron progresivamente hacia la planificación y coordinación
de las empresas del Estado y la mayor autonomía en su dirección y
administración. En términos de racionalidad estratégica41 (Chibber, 2002),

tanto del poder ejecutivo como del poder económico. Situación contrapuesta a la cooptación
de cuadros burocráticos.
37 Tales como fomentar y regular la propiedad mixta, regir su actividad por derecho privado,

reducir los controles de la APN y las trabas burocráticas, entre otros.

38 Tal como se describió, el proceso no fue lineal. Si bien a partir de la tercera “fase” la

propensión a dictar regímenes generales que introdujeran mayor autonomía y criterios de

eficiencia fue en aumento, también hubo contramarchas, como las sucesivas actualizaciones
a la ley de empresas del Estado que reincorporaron el derecho administrativo y la
dependencia de la APN o el incremento de los controles a partir del golpe de 1955.
39 Skocpol, (1989) destaca la importancia de que las instituciones del Estado cuenten con

recursos organizaciones que funcionen coherente y cohesionadamente, tanto en lo relativo al

cuerpo de funcionarios, como el marco regulatorio y la existencia de procesos
estandarizados.
40
Un análisis detallado sobre los alcances y límites prácticos de los regímenes jurídicos en
las empresas públicas puede encontrarse en Gordillo, (1975).
41 El concepto de racionalidad estratégica es entendido por Chibber, (2002) como la

capacidad de realizar intervenciones estratégicas y selectivas, no solo al nivel de la

institución sino en un nivel intermedio en la coordinación interagencias de madiano-largo
plazo.
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 59

la experiencia de la Corporación de Empresas Nacionales constituyó uno de

los últimos intentos de planificación estatal de largo plazo que existieron en
la Argentina, de la mano del tercer gobierno peronista. Para esos intentos
de planificación estatal, las empresas públicas jugaban un rol estratégico en
el proceso de desarrollo económico, de ahí la necesidad de articular y
coordinar sus actividades estratégicamente.

Tabla 1. Principales transformaciones normativas y de gestión, anteriores al golpe

de Estado de 1976

Fuente: elaboración propia en base a (Belini y Rougier, 2008; Fernández, 1976;

FIEL, 1976; Gordillo, 1975; Ugalde, 1983) y el análisis del contenido de las leyes
enumeradas.

Conclusiones finales

La reconstrucción historiográfica de las empresas públicas argentinas

demuestra que su origen, coincidentemente con la experiencia mundial, se
remonta al surgimiento del Estado-Nación, motorizado por las necesidades
de unificación nacional. De ahí en más, se produjo un crecimiento de las
firmas prácticamente ininterrumpido en número, relevancia económica e
instrumentos normativos diseñados para organizar su actividad,
respondiendo a demandas sociales y económicas muy diversas, más allá de
60 Débora Ascencio

la orientación política de las gestiones que se fueron sucediendo . Entre las

principales motivaciones detrás de su creación se destacan la voluntad de
controlar los recursos estratégicos para la defensa nacional, la falta de
iniciativa privada o su reticencia a realizar inversiones frente al cambio
tecnológico, el surgimiento de demandas sociales o económicas
coyunturales, la insuficiencia o mala calidad en la prestación del servicio
por parte de los privados, la herencia de intervenciones anteriores, entre
otros. Los factores ideológicos también formaron parte, pero en la mayor
parte de los casos estuvieron subordinados a fuerzas económicas y
tecnológicas de largo plazo que tuvieron mayor relevancia. Esto fue
advertido por algunos trabajos pioneros sobre la empresa pública argentina,
como los de Fernández, (1976); Kaplan, (1969) y Schvarzer, (1979) y en
versiones más recientes, por los trabajos de Rougier, (2008, 2009), pero
aún constituye un tema relativamente poco explorado a nivel local.
El debate por las motivaciones detrás de la creación de empresas
públicas fue abordado de manera muy prolífera por historiadores e
historiadoras europeas, en un debate abierto con lo que denominaron
“paradigma británico” y su prédica a favor de reducir al mínimo todo tipo
de intervención estatal. En el centro de las argumentaciones del enfoque
liberal se halla la atribución a la orientación ideológica de los gobiernos
“izquierda” o “nacionalistas” la causa fundamental del crecimiento de las
firmas estatales. No obstante, la evidencia empírica refuta estos postulados
a nivel internacional y como se vio, también a nivel nacional. Detrás de ese
“estigma ideológico” con el que carga la actividad empresarial del sector
público, se montan una serie de mitos sobre el Estado ineficiente o mal
administrador, que también resulta muy pertinente contrastar a la luz de la
experiencia histórica nacional. Gran parte de las empresas públicas
analizadas tuvieron un papel protagónico en la generación de nuevos
mercados, fueron proclives a la asunción del riesgo empresario y realizaron
inversiones de largo plazo, frente a la ausencia de iniciativa privada. En
algunos casos, esa propensión a asumir el riesgo inicial fue tempranamente
transferida hacia el sector privado, como en el caso de los ferrocarriles,
mientras el Estado administraba los ramales menos rentables. Un caso
paradigmático de la dinámica emprendedora asumida por el Estado es el de
YPF, con su constante incremento de la actividad de exploración que
redundó en avances notables en materia de energía tras la creación de YCF
y GE. Esta tendencia a asumir el riesgo empresario se mantuvo en la
petrolera estatal a partir de 1976, pero en una constante trasferencia de los
pozos más rentables hacia el sector privado, en base a la política de
privatización periférica. Otro ejemplo sugerente es el transporte aéreo de
 Ciclos, Vol. XXVIII, Nro. 57, 2021 61

pasajeros, en el que el Estado efectuó inversiones notables en

infraestructura y se crearon cuatro empresas mixtas que no lograron operar
eficientemente hasta la creación de la aerolínea de bandera. Algunos
trabajos recientes, más abocados al análisis de los formatos de empresa
pública en el siglo XXI42, se propusieron examinar el desempeño de las
empresas públicas contemporáneas a partir de nociones tradicionalmente
aplicadas al sector privado, como entrepreneurship, que alude al espíritu
emprendedor43. Esos marcos teóricos fueron aplicados fundamentalmente al
análisis de las formas de intervención estatal propias del siglo XXI en
países desarrollados, pero parecen muy sugerentes para aplicar al análisis
histórico varios de los casos nacionales analizados en futuras indagaciones.

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42
Algunos de los más relevantes son: Bernier, (2011); Cló et al., (2015); Mazzucato, (2013);
Miller, (1983); Tremml, (2019).
43 La idea de espíritu emprendedor o vocación empresarial en las empresas está vinculada al

reconocimiento y explotación de oportunidades rentables en el desarrollo de un bien o

servicio, la adquisición de recursos humanos apropiados, el desarrollo de recursos
financieros y el estableciendo una organización eficiente (Kuckertz et al., 2017).
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