COMENTARIOS SOBRE EL DERECHO DE PETICION EN LA LOPA

C ec ilia S osa G .

Quisiera concretar mis comentarios en relación al tema del Derecho de

Petición y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, refiriéndolos a la
ponencia del profesor Andue 2 a, la cual fue presentada y leída por el doctor
Brewer Carias.
En primer lugar, el énfasis fundamental de la ponencia está en distinguir
las peticiones administrativas de las peticiones políticas; y por supuesto, que esta
fundamentación el ponente la sustenta en determinadas características que están
señaladas en la Ponencia y que distinguen una de la otra. En alguna parte el
documento señala que el derecho de petición en sentido amplio, involucraría
hasta los recursos administrativos, como un mecanismo de petición de los ad­
ministrados, y sobre este particular me gustaría acotar lo siguiente:
En primer lugar, una de las características propias del derecho de petición
es que constituye un acto propio del administrado, y en consecuencia, si es un
acto del administrado, esto ya lo diferencia de un acto administrativo, y, por su­
puesto, de un acto de la Administración. Así pues, dentro de las diferentes es­
pecies de esos actos de los administrados, uno de ellos es precisamente el de
petición, el cual si se busca su tratamiento o régimen en los Manuales de Derecho
Administrativo, concluimos que son pocos los que lo abordan con énfasis como
relación del administrado hacia la Administración. Es decir, que la fundamenta­
ción de todo manual, a menos, por supuesto, que se trate de una monografía
especializada, está dada en la relación que nace como producto de la actividad
de la Administración. Yo diría que es difícil encontrar en un manual la pers­
pectiva del Derecho Administrativo desde el punto de vista del administrado.
En segundo lugar debe tenerse en cuenta también, que un acto del admi­
nistrado permite explicar en muchas oportunidades, el nacimiento, desarrollo y

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extinción, de toda una serie de relaciones jurídicas en las que dichos actos in­
ciden, y a las que incluso constituyen con frecuencia, un presupuesto necesario
de la relación jurídico-administrativa que se realiza.

Decía entonces que uno de estos tipos de actos de los administrados, son
los que precisamente se denominan peticiones. La Ley Orgánica de Procedi­
mientos Administrativos señala en el artículo 2° de que: "Toda persona intere­
sada” por sí o por medio de su representante, podrá dirigir instancias o peti­
ciones a cualquier organismo, autoridad o entidad administrativa, y éstos de­
berán resolver las instancias o peticiones que se le dirijan, o bien, declarar
en su caso, los motivos que tuvieren para no hacerlo. Esta situación del artículo
2? nos dice: "instancias o peticiones”, con lo cual nosotros podríamos entender
que hay una diferenciación entre las instancias y las peticiones, o por el con­
trario, que el legislador está pretendiendo que toda instancia es producto de
una petición del administrado y está entendiendo por petición, la que se con­
sagra en sentido amplio en el artículo 67 de la Constitución Nacional. En con­
secuencia, si procede la distinción entre instancias o peticiones, ello nos lle­
varía a que la petición, como bien lo señala la ponencia del profesor Andueza,
no impone a la Administración la obligación de resolver, sino solamente la de
acusar recibo de la petición formulada.
Sin embargo, posteriormente, las menciones en otros artículos de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales hacen referencia a pe­
ticiones, solicitudes, instancias,.. . veremos que la palabra petición aparece den­
tro del texto de la ley, en áreas de materias en las que sería improcedente con
el principio general de que las peticiones no imponen a la Administración la
obligación de resolver. Hay entonces un derecho genérico que la Ponencia se­
ñala bien, que está reconocido en la Constitución Nacional, y hay una ini­
ciativa que se le reconoce al particular o administrado en orden a provocar la
actuación de la Administración, donde estamos en verdadera presencia de lo
que se denomina solicitudes de derecho.
Ahora bien, creo es inconveniente generalizar tanto la concepción del
derecho de petición, en lo que a la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis­
trativos se refiere, porque existen realmente diferencias, y el mismo texto de la
ley así los señala, entre la petición, el recurso y el reclamo.
Los recursos, por su parte, son actos jurídicos de los administrados por
los que éste impugna otros anteriores de la Administración que estima contra­
rios a derecho; en ellos, indudablemente, cabe resaltar la intervención del
particular en cuanto presupuesto del lícito ejercicio por la Administración de
unos poderes revocatorios sobre sus propios actos de los que no dispone en la
misma medida cuando actúa ex officio. Distinta por su objeto y por sus efectos

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de los recursos, aunque se asemejen a ellos en cuanto contienen una crítica a
la actuación de la Administración, son las reclamaciones. Las reclamaciones se
suelen emplear en diversos sentidos: primero, las simples peticiones o denun­
cias en relación a las anomalías observadas en el funcionamiento de ciertos ser­
vicios, lo cual se denomina queja; en segundo lugar, para aludir a los alegatos
formulados en el curso de un procedimiento, y en tercer lugar, para las quejas
que los interesados puedan presentar por los defectos de tramitación que se pro­
duzca en un procedimiento determinado, que la doctrina llama recurso de queja.
Ahora bien, retomando al artículo 2? de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en él se habla de "toda persona interesada”, no habla de
toda persona en general; mientras el artículo 67 de la Constitución Nacional
habla de que "todos” tienen derecho a representar o dirigir peticiones. Aquí
cabe una distinción que aunque parezca sutil es muy válida entre lo que se
denomina administrado y lo que es un ciudadano. Administrado es toda aque­
lla persona privada, sea física o jurídica que es susceptible de ser vinculada por
los actos, sean normativos o no, de la Administración. Suele afirmarse en ge­
neral que el administrado es el sujeto pasivo de la relación jurídica; ayer, lo
revisamos cuando se presentó la ponencia sobre los poderes de la Administra­
ción, afirmación que en realidad no es del todo correcta por cuanto el admi­
nistrado actúa en ocasiones como sujeto activo de las relaciones jurídico-admi-
nistrativas. Ahora, el concepto de administrado no coincide con el de ciudadano
porque el de ciudadano, tiene un carácter jurídico-político y existen sujetos no
ciudadanos como los extranjeros que pueden ostentar la condición de admi­
nistrados, por tanto, la categoría de administrado estaría identificada con la
disposición constitucional 67, que establece que todos tienen derecho.
Ahora bien, el artículo 29 se vincula con el artículo 22 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, el cual, a su vez reenvía en lo que entiende
por persona interesada, a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Corte Su­
prema de Justicia, en sus artículos 112 y 121, en los cuales, respectivamente,
se exige la legitimidad del recurrente en los juicios de nulidad de los actos
con efectos generales, en el cual expresa que toda persona natural o jurídica
plenamente capaz y afectada en sus derechos e intereses es interesado, en rela­
ción a la nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, aquella
que puede ser solicitada por quienes tengan interés personal, legítimo y directo.
Si somos estrictos en la aplicación del artículo 29 en su interrelación con la
disposición del artículo 22, pareciera que no es necesario adicionar al término
petición la palabra "administrativa”, porque el mismo artículo 22 está restrin­
giendo al tipo y la capacidad necesaria para dirigir peticiones a la Administración.
De allí que pareciera que lo que se ha denominado en la Ponencia como pe­

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ticiones políticas, las mismas no tienen cabida en la consideración del artículo
2? de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Ahora bien, un somero análisis de la Ley Orgánica de Procedimientos A d­

ministrativos en cuanto a su terminología, para tratar realmente de detectar
si hay una distinción neta entre petición, solicitud, representación, etc., nos lleva a
observar, por ejemplo, que el artículo 2? se refiere a dirigir instancias o peti­
ciones; el artículo 39 se refiere a que los interesados podrán reclamar, de acuerdo
a la Ponencia; el derecho de petición en su sentido amplio; se incorporaría como
parte de ese derecho de reclamo, cosa que he señalado anteriormente como per­
fectamente divisible, el derecho de petición del derecho de reclamo; ahora, el
que ambas se hagan a través de una solicitud, no las agrupa en una masa común
de peticiones generales. El artículo 49 habla de asunto o recurso, con lo cual
uno podría pensar que el asunto se está refiriendo a cuándo es una petición y
el recurso cuándo se está intentando una acción, también mediante una solici­
tud que en su sentido amplio, la Ponencia ha entendido como un derecho de
petición. El artículo 59 habla de toda petición, representación o solicitud, y
aquí emplea la palabra representación, que sí aparece en el artículo 67 de la
Constitución Nacional. El artículo 6? habla de la tramitación del asunto; el ar­
tículo 26 contempla que la representación podrá ser otorgada por simple de­
signación en la petición o el recurso. En el artículo 34 habla del despacho de
todos los asuntos, con lo cual pudiera entenderse como refiriéndose, tanto a
peticiones como a recursos. En el artículo 41 en la misma forma. El artículo
44, cuando habla del registro de presentación de documentos, dice que se dará
constancia de todos los escritos, peticiones y recursos, así como de las comuni­
caciones que pueden dirigir otras autoridades, con lo cual está estableciendo una
clara distinción entre las peticiones y propiamente los recursos. En el artículo
48, cuando se inicia el procedimiento, se dice que se iniciará mediante solici­
tud escrita, que da acuerdo a la Ponencia, en su sentido amplio, esa solicitud
estaría formando parte de ese derecho de petición. El artículo 49 habla de so­
licitud de persona interesada. El artículo 50 habla de escrito o solicitud. El
artículo 63 expresa qué se entenderá por la terminación del procedimiento. La
Ponencia que se comenta señala que el derecho de petición no conlleva el pro­
cedimiento, sin embargo, el artículo que les menciono, el 63, habla de que el
procedimiento se entenderá terminado por desistimiento que el interesado haga
de su solicitud, petición, o instancia, y el artículo 85 es muy claro, en el sentido
de que para la Ley de Procedimientos Administrativos no está entendiendo
que los recursos son una petición, por cuanto establece que en los recursos ad­
ministrativos la interposición de los recursos se realiza cuando dicho acto lesione
sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, y si nosotros

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recordamos las disposiciones de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Jus­
ticia, antes señaladas, vemos que se traen a esta disposición algunos de los re­
quisitos relativos a la capacidad de intentar una acción.

Esto me lleva a concluir lo siguiente:

1) Desde el punto de vista de la petición, consagrada en el artículo 2’

de la Ley, si bien es cierto que se ha solicitado al Congreso Nacional se incor­
pore la categoría de petición "administrativa”, creo que esa adición no precisa
el contenido y ámbito de la petición, porque en la Ley existen otros artículos
que buscan precisamente ubicar y delimitar ese derecho de petición, el cual en
ningún caso se está refiriendo a peticiones políticas.

2) Tener muy en cuenta la terminología un poco ambigua que usa la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a los artículos que les
he señalado en relación a las distinciones o no entre peticiones, en términos
generales, los recursos y la queja.

3) Para concluir, estaría de acuerdo en ser muy cuidadoso con las deno­
minadas peticiones políticas. Me parece que es una categoría de peticiones que
en este país puede dar lugar a malos entendidos y no creo que sea una peti­
ción política el hecho de que un ciudadano se dirija a la Administración pre­
sentando realmente un reclamo sobre el mal funcionamiento de un servicio pú­
blico o de un organismo de la administración activa. Considero que como de­
recho individual consagrado por la Constitución Nacional no creo que merezca
el calificativo de "político” en términos de entenderse como algo que no exige
un procedimiento propiamente dicho. Considero mucho más procedente tener
muy claro que la Ley de Procedimientos Administrativos no está desarrollando
el tipo de peticiones genéricas a que se refiere el artículo 67, sino que se está
concretando al tipo de peticiones que están vinculadas a la actividad de la A d­
ministración.
Estos son los comentarios que se originan en la Ponencia sobre el Derecho
de Petición, e insisto una vez más en lo delicado de esa terminología de dere­
chos políticos de petición, por cuanto creo que, si bien es cierto que cualquier
ciudadano no solamente puede hacer la denuncia de las irregularidades que se
ocasionen en un servicio público y más directamente en la administración activa
o pasiva del Estado, está perfectamente en condiciones de dirigirse al Congreso
para proponer la modificación de una ley vigente, de acuerdo a ciertos reque­
rimientos, por cuanto le está dañando sus intereses y ni aun en ese caso creo
que podría entenderse realmente como una petición de carácter político. Muchas
gracias.

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 Alian R. Brewer-Carías

Muchas gracias a la doctora Cecilia Sosa por sus comentarios, que por otra
parte como organizador del Seminario debo decir que constituyen la medida que
yo había pensado para los comentarios. De manera que muchas gracias por el
fondo y la forma.

Realmente del comentario que hace la doctora Sosa, me surge una con­
clusión interesante: el derecho de petición, en realidad, se regula claramente en
el artículo 29, no el artículo 5P, quees al que nos hemos venido refiriendo, y
en el artículo 2p, se señala como un derecho de todo interesado — definiéndose
en la Ley quiénes son los interesados. La Ley, además, establece en el artículo l p
un ámbito de aplicación a la Administración Pública, administración pública na­
cional y descentralizada, con lo cual aparentemente estamos en presencia de
una reforma inútil de la ley; posiblemente no es necesario pero ya se ha hecho.
Cualquier aclaratoria en estos campos puede resultar interesante y útil en base
a lo que señalaba en los ejemplos la ponencia del doctor Andueza, pero en el
fondo realmente parecería que no es una reforma necesaria, ya que la Ley no ha
regulado en ninguna forma lo que se califica como peticiones políticas sino que
se limita a regular lo que ella sólo puede regular: las peticiones administrati­
vas. Esta Ley no puede regular las peticiones políticas; el derecho de petición
que regula no es el de la petición política sino el de la petición administrativa, y
por tanto, el lapso que da para decidir, es sobre los asuntos relativos a lo que la
ley puede regular.
De manera que insisto que posiblemente estemos en presencia de una re­
forma inútil. Voy a insistir mañana, cuando me toque exponer en este ámbito
de la ley, que es muy importante, sobre todo frente al contencioso-administra-
tivo. Particularmente hay un tema central que voy a tratar mañana, que es el
de la definición del acto administrativo. La Ley dice en el artículo 7p: "se
entiende por acto administrativo a los fines de esta Ley” , es decir, estamos dando
una definición trunca, chucuta, parcial del acto administrativo, porque un acto
administrativo no puede definirse a los efectos de una ley, y ¿es que acaso la
Constitución no usa la expresión acto administrativo? ¿Y es que acaso la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia no usa la expresión, acto administrativo?
Entonces, está definición, ¿es solo los efectos de esta ley o también nos va a
condicionar qué es acto administrativo en el artículo 206 de la Constitución, o
qué es acto administrativo en el artículo 215 de la Constitución o en los artículos
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia?

Mañana yo llegaré a la conclusión de que también esta es una definición inú­

til, porque sin duda, a los efectos de la Ley, se habla de actividad administrativa y
acto administrativo. Esto lo traigo a colación con motivo del derecho de

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petición, es decir, sólo se puede regular el derecho de petición de carácter ad­
ministrativo que requiere una legitimación activa, concreta, interesada, que para
ser interesado se trata de un derecho o de un interés que se va a reclamar,
se requiere personal legítimo y directo, y por tanto, no es un derecho político,
genérico, de cualquier persona de pedir cualquier cosa, sino sólo de quien tiene
legitimación concreta.