LOS MONTES Y LA PROTECCIÓN DE LA NATURALEZA

ASIGNATURA "BIENES PÚBLICOS Y OBRAS PÚBLICAS" DEL CUARTO CURSO DEL GRADO EN
DERECHO

Curso 2019/20

* El presente texto constituye una versión de los contenidos de la lección correspondiente del programa, preparada
por el profesor de la asignatura, Rodrigo Moreno Fuentes, para facilitar su estudio. El mismo se compone de
materiales de apoyo exclusivos para la preparación de la asignatura en el curso presente, sirven para apoyar, al igual
que las explicaciones de clase, el estudio de los manuales de la asignatura y no los sustituyen, y no están destinados a
fines ajenos a los exclusivamente docentes.

1. CONCEPTO, EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y REGULACIÓN ACTUAL

A. Concepto
Frente al concepto limitado que proporcionaba el artículo 1 de la Ley de Montes
de 1957 que entendía por tal todo terreno rústico no agrícola, estuviese o no poblado por
especies forestales, la actual Ley 43/2003 de Montes (LM en adelante), consagra un
concepto más preciso. Así, el artículo 5, en su primer apartado, dispone que se entiende
por monte "todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de
matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que
cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales,
paisajísticas o recreativas".

Por extensión legal tienen también la consideración de monte, las construcciones e

infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican, los terrenos yermos,
roquedos y arenales, los terrenos agrícolas abandonados designados por las CCAA
siempre que se hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal, y en general,
todo terreno que se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal
(art. 5.1).

En cambio, a los efectos de la Ley, no tienen la consideración de monte los terrenos

dedicados al cultivo agrícola, los terrenos urbanos y aquellos otros que excluyan las
CCAA en su correspondiente normativa forestal y urbanística (art. 5.2).

Sin perjuicio del concepto de monte que nos proporciona el artículo 5 las CCAA pueden
ampliar el concepto [(art. 5.1.c), d) y e)], y determinar la dimensión de la unidad mínima
que tendrá la consideración de monte a efectos de la aplicación de la Ley estatal (art. 5.3),
dado que ésta es básica y no excluye la legislación autonómica.

B. Evolución histórica de la regulación

La evolución histórica de la legislación española en esta materia se ha caracterizado

por la prioridad dada a la función económica del monte frente a la medioambiental, al
menos hasta la época franquista. La línea evolutiva se ha caracterizado así por la libertad
de aprovechamiento de los montes particulares, liberados de cualquier intervención
administrativa.

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 a) De la Edad Media a los Austrias

El primer ordenamiento forestal con normas protectoras de los bosques se sitúa en la

Baja Edad Media, siendo los pueblos, villas, y ciudades los que se preocuparan de la
protección de las zonas forestales, sobre todo para asegurar el suministro de leña.

La deforestación a gran escala tiene su origen en el reinado de los Reyes Católicos y de

los Austrias como consecuencia de las leyes protectoras de la ganadería, y en concreto,
por la existencia del derecho a “ramonear” del ganado, el reconocimiento de privilegios
ganaderos, y la costumbre de quemar los árboles para tener mejores pastos en primavera.

b) Un inicio de protección con los Borbones

En el siglo XVIII, la dinastía de los Borbones introduce en España las tradiciones

francesas de protección de los bosques realengos o de aprovechamiento común, e incluso
los de los particulares, impidiendo a sus propietarios su roturación para dedicarlos al
cultivo agrario. Es al servicio de esta legislación cuando se observa el nacimiento de una
incipiente burocracia: los celadores en los pueblos y los visitadores de montes a cargo del
Real Erario. Sin embargo, el esfuerzo repoblador y protector de esta época va a verse
afectado por la necesidad de talar los bosques en favor de la construcción naval,
provocando así que la Armada fuese en realidad la primera Administración forestal en
sentido propio, quedando facultada para el cuidado y conservación de los montes situados
en las inmediaciones del mar y los ríos navegables.

c) El siglo XIX

En el siglo XIX el incipiente sistema de protección forestal cede como consecuencia

de la vigencia de principios individualistas que rechazan toda vinculación o limitación de
las propiedades privadas, a lo que se añade la privatización de muchos bosques públicos,
buscando un aumento de la productividad forestal. A través de esta ofensiva
privatizadora- desamortizadora se pone en venta todos los terrenos baldíos o realengos,
de propios o arbitrios, con arbolado o sin él.

Fruto de esta concepción nace un nuevo sistema forestal establecido a partir de las
ordenanzas de Javier de Burgos en 1833, que tendrá consecuencias dramáticas para el
patrimonio forestal español. Frente a las normas sustantivas para la protección y gestión
de los montes públicos establecidas por dichas ordenanzas, la libertad de
aprovechamiento igualmente concedida a los particulares en los montes privados, dará
lugar a una permisividad destructiva, que amparaba cualquier acción sobre los mismos,

La Ley de Montes de mayo de 1863, aún cuando respeta la libertad de aprovechamiento

particular de los montes, sin embargo, salva de la desamortización privatizadora
determinados montes públicos del Estado y de los pueblos. El entonces débil patrimonio
forestal del Estado se asentará sobre estos montes públicos, los cuales constituirán el
origen del catálogo de montes de utilidad pública. Este catálogo implica una especial
protección jurídica de los montes incluidos en él, protección que irá en aumento hasta
llegar al actual régimen de demanialidad.

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d) Legislación preconstitucional de montes

El cambio de signo en la protección de los montes llegó con la aprobación de una

nueva ley en 1957 que derogaba la regulación anterior. A través de ella se impulsó una
política de fuerte intervención administrativa, tanto sobre los montes públicos como
privados, y se emprendió igualmente una intensa labor de repoblación, reforzando la línea
iniciada años antes con la aprobación de una ley de creación del Patrimonio Forestal del
Estado. De esa ley nacen las categorías de los montes catalogados de utilidad pública y la
de los montes protectores.

Sin embargo, el bosque no es contemplado en esta normativa desde una perspectiva más
general y conjunta de protección de la naturaleza, sino que se protegían sólo determinados
bosques que por su ubicación o características cumplían una función relevante, sobre todo
en relación con los procesos hidrológicos.

C. Regulación actual

La Ley de Montes 43/2003, de 21 de noviembre, deroga la legislación

preconstitucional en la materia, y responde al objetivo de garantizar la conservación y
protección de los montes españoles, promoviendo su restauración, mejora, sostenibilidad
y aprovechamiento racional, apoyándose en la solidaridad colectiva y la cohesión
territorial (art.1). Dicha ley fue objeto de reforma en virtud de la Ley 10/2006, con la
finalidad de suplir sus deficiencias e insuficiencias, y nuevamente por la Ley 21/2015, de
20 de julio, que, entre otras medidas, lleva a efecto los contenidos de las STCs 49, 84 y
97/2015. Veamos el contenido de esta regulación a continuación.

2. LAS CLASES DE MONTES.

A diferencia de la regulación de otros tipos de bienes estudiados también en esta
asignatura, como las aguas terrestres o el demanio marítimo, la LM no produce una
demanialización general del bien sobre el que se ocupa, de manera que, junto a la
existencia de montes públicos, continuarán existiendo montes privados, en manos de
particulares.

Sin embargo, el art. 2 de la ley dice que la misma “es de aplicación a todos los montes
españoles”. Ello significa que, pese a pervivir la propiedad privada en este ámbito, ésta
estará sometida a un alto grado de intervención administrativa. Por lo tanto, junto al
estudio del régimen jurídico de los montes públicos, se hará también aquí una mención al
régimen jurídico de los montes privados, al menos en lo que respecta al contenido en la
LM.

A. Montes públicos

Son montes públicos los pertenecientes al Estado, a las Comunidades Autónomas,

a las entidades locales y a otras entidades de Derecho público (art. 11.2). Igualmente, los
montes cuyo dominio útil o parte de él, corresponda a las entidades referidas, se
considerarán públicos a efectos de la ley, aunque la titularidad pertenezca a un particular

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(art.10 Reglamento de Montes).

La titularidad de los montes que eran propiedad del Estado corresponde hoy en día, con
mínimas excepciones, a las Comunidades Autónomas. Haciendo alusión a datos
estadísticos, la mayoría de nuestros bosques (alrededor de un 65%) son propiedad de los
particulares, siguiendo un porcentaje equivalente que en el del resto de países de la Unión
Europea. En consecuencia, aproximadamente un tercio de la superficie forestal española
es de titularidad pública. De ella, sólo el 5 % de los bosques públicos pertenecen al
Estado; alrededor de un 30% pertenecen a las CCAA y un 65% a las Entidades Locales.

A su vez, los montes públicos pueden ser de dominio público o patrimoniales.

a) De dominio público

Según el art. 12.1 LM, son montes de dominio público:

1. Montes Catalogados de Utilidad Pública: Por razones de servicio público, los montes
incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública constituyen la categoría más
importante entre los públicos, y se caracterizan por el régimen de protección exorbitante
que se arbitra para su conservación. Se inscriben en el Catálogo, que es un registro público
de carácter administrativo, y cuentan entre ellos con superficies forestales como la del
“Pinar de Arriba y Pinar de Abajo” que se encuentran en Cuéllar, y que aparecen
regulados en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública de Segovia; o el Monte
Vallegrande en la provincia de Burgos, o el Monte Las Navas en la provincia de
Valladolid.

2. Montes comunales: Pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento

corresponde al común de los vecinos y su titularidad al municipio. Son un ejemplo de
bien comunal, ya estudiado en la lección 4 del programa.

3. Otros montes públicos: Aquellos otros montes que, sin reunir las características
anteriores, hayan sido afectados a un uso o servicio público y mientras no sean
desafectados por una resolución expresa de la Administración Pública titular.

Estos montes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no están sometidos a

tributo alguno que grave su titularidad.

b) Patrimoniales de los entes públicos (art. 12.2 LM)

En realidad, la mayor parte de los montes públicos suelen tener la consideración de

bienes patrimoniales, salvo que por su utilidad o por destinarse a un servicio público sean
demanializados. De tal modo, la usucapión o prescripción adquisitiva por un particular
de estos montes patrimoniales se podrá dar mediante la posesión en concepto de dueño,
público, pacífico y no interrumpido durante 30 años, salvo cualquier acto posesorio
realizado por la Administración propietaria del monte.

B. Montes privados.

Los montes privados o de particulares son aquellos pertenecientes a personas físicas

o jurídicas que se rigen por el Derecho privado, ya sea individualmente o en régimen de

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copropiedad. Tales montes, como se ha dicho, se ven sujetos en ocasiones a una intensa
intervención administrativa, de modo que, por razones de interés general, quedan
sometidos a los preceptos de la legislación forestal que les sean de expresa y especial
aplicación.

a)Los montes protectores.

Es el caso de los llamados montes protectores. Reciben esta denominación

aquellos montes que, por proteger de la erosión del suelo, reúnen unas características
especiales a efectos ambientales, como ocurre con los catalogados, y por ello tienen un
régimen jurídico especial muy peculiar, pues reciben un tratamiento normativo
equivalente al de bien demanial. En realidad, la etiquetación de un monte como protector
lo es con independencia de su titularidad pública o privada, de manera que podrá incluir
no sólo montes públicos sino también montes de propiedad particular. Esta última
condición explica que los incluyamos en el epígrafe dedicado a enumerar las clases de
montes privados.

El origen de los montes protectores se encuentra en la Ley de Montes Protectores de 1908,

y hoy, dicho concepto se incorpora con gran amplitud en la Ley 43/2003 (los situados en
cabeceras de cuencas hidrográficas, los que se encuentren en áreas de actuación
prioritaria, los que eviten o reduzcan los desprendimientos de tierras o rocas, etc). La
capacidad para declarar un monte como protector corresponde a las CCAA, condicionada
al cumplimiento de determinados requisitos que se establecen en la ley, e igualmente a
declarar la pérdida de tal condición.

b)Los montes protegidos.

Son también privados los montes protegidos. Se incluyen en la ley en su reforma

de 2006, y se aplica a aquellos montes que contribuyan a la diversidad biológica, formen
parte de espacios naturales protegidos, o áreas de la Red Natura 2000, o se encuentren en
zonas de alto riesgo de incendio o tenga valores forestales de especial significación. En
este sentido, y a diferencia de los protectores, los montes protegidos lo son por su singular
valor forestal o ecológico intrínseco, y no por su importancia para la conservación de
otras masas forestales o espacios naturales de los que formen parte. Su calificación como
tales corresponde, al igual que el caso anterior, a las CCAA.

Los efectos que produce la declaración de un monte como protector o protegido comporta
la aplicación de determinadas reglas a su gestión. Si se trata de un monte protector se
buscará la máxima estabilidad de la masa forestal, no fragmentar y orientar los métodos
silvícolas aplicables al control de la erosión, los incendios, los daños por nieve, vendaval
o inundaciones. Si es protegido la gestión se orientará a conservar o, en su caso, a
restaurar los valores que motivaron la declaración del monte como monte protegido. La
calificación de montes protectores o protegidos es de vital importancia, en tanto que
dependiendo de ésta, su gestión se hará de conformidad con el Plan de Ordenación de
Recursos Forestales o con el Plan Dasocrático respectivamente.

c) Los montes vecinales en mano común.

Son igualmente de propiedad privada. Esta clase de montes se rige por su

legislación especial, la Ley 55/1980, de 11 de noviembre, de Montes Vecinales en Mano

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Común, y supletoriamente por el régimen previsto en la LM para los montes privados.

Su característica más llamativa es que no son dominio público, como los montes
comunales, sino que son privados, representando un ejemplo de copropiedad, pues
pertenecen a la mano común de todos los vecinos de la parroquia, pueblo o núcleo de
población que tradicionalmente los ha venido disfrutando. Singularmente, la regulación
de su aprovechamiento es competencia del Ayuntamiento correspondiente, y quedan
sujetos a las limitaciones de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad
típicas de los bienes de dominio público. Ello no impide que puedan ser objeto de cesión
temporal para obras, instalaciones, servicios o fines que redunden de modo principal en
beneficio directo de los vecinos, y a su vez, también puedan ser objeto de expropiación o
de imposición de servidumbre por causas de utilidad pública o interés social.

La regla general es que los montes vecinales se incluyan en el Catálogo de Montes

constando como titular la Entidad local cuya población lo venga aprovechando, salvo que
aparezca inscrito en el Registro de la Propiedad como de propiedad particular.
Asimismo, en la reforma de 2015 se ha incluido la categoría de “montes de socios” con
la introducción de un nuevo art. 27 bis, antes contemplados en una disposición adicional
de la ley, con el fin de designar a aquellos de propiedad conjunta, pero en los que no
resulta posible identificar a varios de sus propietarios. Con este objetivo se creará una
junta gestora del mismo, que pueda tanto llevar la gestión ordinaria del monte como
determinar los socios ausentes.

3. PROTECCIÓN JURÍDICA Y FORMAS DE UTILIZACIÓN DE LOS MONTES

PÚBLICOS.

A. Protección de los montes demaniales.

La legislación forestal ha estado desde mediados del siglo XX muy preocupada

por la defensa de la titularidad pública de los montes contra las agregaciones y
usucapiones de los particulares, sin llegar nunca al grado de radicalismo ofensivo y
defensivo que inspira el régimen de protección de los bienes demaniales, y sin incluir por
ello herramientas como el interdicto propio, el deslinde administrativo, y la
imprescriptibilidad.

Sin embargo, con la aprobación de la LM en 2003 se termina con estas diferencias,

aplicando a los montes públicos el mismo régimen de protección y utilización del domino
público que para el resto de los bienes demaniales. En este sentido, el artículo 14 establece
que: “los montes del dominio público forestal son inalienables, imprescriptibles e
inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad.”

a) Protección a través de las potestades demaniales.

Los instrumentos de los que se sirve la Administración para la protección de los montes
de dominio público son los generales reconocidos en la Ley de Patrimonio, que reciben
igualmente reconocimiento en la LM sin introducir cambios relevantes. Los
expresamente mencionados en la LM son los siguientes:

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 1) La potestad de investigación: los titulares de los montes demaniales junto con
la Administración gestora de los montes catalogados, podrán investigar la
situación de determinados terrenos que se presuman pertenecientes al dominio
público forestal (art. 20.1 LM).

2) La potestad de recuperación posesoria en los casos en que los terrenos estén

indebidamente en manos de terceros. Se puede hacer valer en cualquier
tiempo, y no se admiten ni acciones posesorias ni procedimientos especiales
en su contra (art. 20.2 LM).

3) El deslinde administrativo, previsto en el art. 21 de la LM, establece que los

titulares de los montes públicos, junto con la Administración gestora en los
montes catalogados, tienen la potestad de deslinde administrativo de sus
montes.

En los montes no catalogados ejercitará esta potestad el titular de los mismos,

y en los catalogados, la Comunidad Autónoma, debiendo contar en todo caso
con informe preceptivo de la Abogacía del Estado cuando afecte a montes de
titularidad estatal. El procedimiento de deslinde será el que se fije
reglamentariamente, y en él sólo tendrán valor y eficacia en el acto de apeo
los títulos de dominio inscritos en el Registro de la Propiedad y aquellos otros
que la Administración titular y el órgano forestal de la Comunidad Autónoma
consideren con valor posesorio suficiente. Finalmente, el deslinde aprobado y
firme supone la delimitación del monte y declara con carácter definitivo su
estado posesorio, pudiendo ser alterado como resultado de un juicio
declarativo de propiedad.

En consecuencia, y como ocurre con la regulación de esta figura contenida en

la Ley de Patrimonio de 2003, los efectos registrales del deslinde suponen un
título suficiente para la inmatriculación del monte o para la rectificación de la
descripción de las fincas a las que afecte dicho deslinde, y también para
cancelar las anotaciones practicadas en fincas excluidas del monte
deslindando. Sin embargo, no es suficiente para rectificar los derechos
inscritos por terceros de buena fe con anterioridad, pues acredita la posesión
y no la propiedad. Después de que el acuerdo de aprobación sea firme, se
procede al amojonamiento, con o sin interesados, dependiendo de si los hay o
no.

b) Protección frente a los cambios de uso.

Otra manera de proteger jurídicamente los montes, sin tener en cuenta en este caso
si son públicos o privados, es la defensa de su carácter frente a los cambios de uso que
puedan alterar su naturaleza. Estos cambios pueden deberse a razones urbanísticas, u otras
que en todo caso modifiquen la cubierta vegetal del monte.

-Cuando se trata de razones urbanísticas, sólo se puede alterar la naturaleza del

monte a través de la previsión de dicha modificación en los instrumentos legalmente
establecidos dentro del planeamiento urbanístico, con previo informe de la
Administración forestal correspondiente, el cual tendrá carácter vinculante cuando
sean montes catalogados o protectores.

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 -Cuando el cambio de uso de un monte no esté basado en razones de interés general,
será de carácter excepcional y necesitará un informe favorable del órgano forestal
competente, y, en su caso, del titular del monte.

En relación al cambio de uso, este puede producirse sin cumplir dichas garantías si
previamente se priva al monte de su naturaleza demanial. De tal manera, y como sucede
con el conjunto de los bienes demaniales, la desafectación de los montes públicos se
somete a especiales exigencias (contenidas en el art. 17 LM). Estas consisten,
esencialmente, en la necesidad de informe favorable del órgano forestal de la Comunidad
autónoma donde radique el monte, y en el caso de que se trate de un monte catalogado,
su exclusión previa del Catálogo.

Particular atención merece la prohibición establecida en la ley sobre el cambio de uso de

aquellos terrenos forestales que han sufrido un incendio, la cual tiene una duración de 30
años. Dicha medida es de vital importancia para lograr una reducción de los incendios
forestales en España, puesto que no ha sido infrecuente que los mismos encuentren sus
causas, precisamente, en intereses de los propietarios de los terrenos forestales, los cuales
logran de esa manera eliminar la particular protección de los mismos y dedicarlos a fines
urbanísticos más provechosos. La prohibición mencionada, que se enunciaba con carácter
absoluto en la ley, ha sido matizada en la reforma de 2015, a través de la modificación
del art. 50.1. Así, en la actualidad, la prohibición del cambio de uso durante los siguientes
30 años de producirse el incendio, puede levantarse siempre que concurran razones
imperiosas de interés general, prevalentes al valor forestal del terreno, y definidas en una
norma de rango legal, amén de otros condicionantes.

B. Protección de los montes patrimoniales

En cuanto a los montes públicos considerados como patrimoniales, el régimen de

protección se atenúa reduciéndose a la aplicación a los mismos del deslinde
administrativo, y a lo establecido en el artículo 19 LM. Éste versa sobre la prescripción
adquisitiva de los montes patrimoniales, la cual “sólo se dará mediante la posesión en
concepto de dueño, pública, pacífica y no interrumpida durante 30 años”. Asimismo, dice
que se entenderá “interrumpida la posesión a efectos de la prescripción por la realización
de aprovechamientos forestales, por la iniciación de expedientes sancionadores o por
cualquier acto posesorio realizado por la Administración propietaria del monte”.

C. Formas de utilización de los montes de dominio público

Respecto a la utilización de los montes de dominio público, y de conformidad con el art.

15 de la LM, la Administración puede destinar al uso público los montes que son de su
propiedad siempre sin ánimo de lucro y según la normativa vigente.

En realidad, esta previsión legal no añade demasiado al régimen general contenido en la

Ley de Patrimonio, salvo lo que luego se especificará en el punto 4 respecto de los tipos
de aprovechamiento, de manera que se repiten aquí contenidos ya sabidos: junto al uso
común general, también es posible la existencia de usos especiales, atendiendo a razones
de intensidad, peligrosidad o rentabilidad. En estos casos es necesaria, si se trata de
montes catalogados, una autorización con informe favorable del órgano forestal de la
Comunidad Autónoma; y si lo que se quiere es realizar actividades que supongan un uso

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privativo del monte, se necesitará una concesión con informe favorable por parte del
órgano forestal competente que acredite la persistencia de los valores naturales del monte.

4. LA PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN FORESTAL.

Al igual que las aguas terrestres, el demanio marítimo, las minas, e incluso las
infraestructuras de transporte por carretera, ferroviario o aéreo, los montes trascienden su
carácter puramente demanial, para convertirse en objeto de protección, desarrollo, y
coordinación con otras realidades territoriales, a través de la implementación de políticas
públicas. En este caso, no se trata ya de la aplicación de un régimen jurídico especial a
determinadas propiedades por el hecho de ser públicas, sino de, trascendiendo el dato de
la titularidad, gestionar determinados bienes de modo global por su esencial valor social.
Nos salimos en este caso del núcleo duro de la asignatura para conectarla con otros
sectores jurídicos, como el medio ambiente, el urbanismo y la ordenación territorial.
En ese sentido, la protección y conservación de los montes como recurso natural tiene
por finalidad proteger el recurso y al mismo tiempo todas las funciones que éste satisface,
no sólo las ambientales, sino también las sociales y económicas, de manera que cualquier
planificación y gestión de tales montes ha de hacerse desde la perspectiva de la
multifuncionalidad de los mismos. El objetivo último es contribuir al desarrollo rural
desde la actividad forestal manteniendo y mejorar el estado de conservación de los
montes.
A. Instrumentos de planificación forestal
La política forestal española se concreta en un programa forestal basado en tres bloques:
instrumentos legislativos, instrumentos de planificación forestal, e instrumentos para la
implementación de las medidas de gestión forestal sostenible. Los instrumentos
legislativos son precisamente la LM y la normativa conectada a ésta, mientras que los
instrumentos de planificación y gestión se definen en la misma LM.
a) La LM constata la necesidad de una planificación a escala general, a cuyo fin
establece dos operaciones de planificación al nivel más amplio posible: la
Estrategia Forestal Española y el Plan Forestal Español. La primera lleva a cabo
el diagnóstico del sector forestal, las previsiones de futuro, y sienta las directrices
que permiten articular la política forestal de todo el país. Se elabora por el
Ministerio de Medio Ambiente, con la participación de las Comunidades
Autónomas y con el informe de la Comisión Nacional de Protección de la
Naturaleza y del Consejo Nacional de Bosques. El segundo desarrolla dicha
estrategia forestal general, cuenta con los mismos protagonistas, y es revisado,
como máximo, cada diez años.

b) En un segundo escalón planificador se sitúan los planes forestales autonómicos,

que contemplan todos los recursos naturales de esta clase en el ámbito de la
Comunidad autónoma. En un tercer nivel se encuentran los Planes de Ordenación
de los Recursos Forestales (PORF), que representan la novedad planificadora más
importante que aporta la Ley de Montes. Dichos PORF se sitúan como eslabón
intermedio entre los planes forestales autonómicos y los instrumentos de
ordenación o gestión a escala de monte, completando el amplio vacío existente

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 entre ambos antes de la aprobación de la LM, y además relacionan la planificación
y gestión forestal con el decisivo ámbito de la ordenación territorial. Su carácter
más relevante es el de que, a diferencia de los planes nacionales citados en el
párrafo anterior, tienen un carácter jurídico vinculante, siendo su contenido
ejecutivo y de obligado cumplimiento para sus destinatarios.

Con carácter previo a la elaboración de los PORF, las comunidades autónomas

definirán los territorios que, de acuerdo con esta ley y con su normativa
autonómica, tienen la consideración de monte. El ámbito territorial de los PORF
serán los territorios forestales con características geográficas, socioeconómicas,
sociológicas, culturales o paisajísticas homogéneas, de extensión comarcal o
equivalente. Se podrán adaptar a aquellas comarcalizaciones y divisiones de
ámbito subregional planteadas por la ordenación del territorio u otras específicas
divisiones administrativas propias de las comunidades autónomas.

La reforma de la ley de 2015 ha introducido la previsión, respecto de aquellos

terrenos forestales de reducido tamaño, de que los mismos han de vincularse a un
modelo tipo de gestión de montes de tales características, sin necesidad de
elaborar un plan particular para cada uno.

B. La gestión y ordenación de los montes.

Como instrumento de coordinación y ejecución de todos estos planes, se prevé la

aprobación por el Gobierno, a través de Real Decreto, de Directrices Básicas Comunes
para la Ordenación y Aprovechamiento de Montes: Se dictan normas para integrar los
aspectos ambientales con las actividades económicas, sociales y culturales, con la
finalidad de conservar el medio natural al tiempo que generar empleo y colaborar al
aumento de la calidad de vida y expectativas de desarrollo de la población rural.

Los montes protectores, junto con otras figuras de especial protección, así como los
montes catalogados, se gestionarán para garantizar su mantenimiento en un estado de
conservación favorable o, en su caso, para la restauración de los valores que motivaron
dicha declaración. En este sentido, deberán contar con un proyecto de ordenación de
montes, plan dasocrático u otro instrumento de gestión equivalente. Estarán exentos de
la obligación anterior los montes de superficie inferior al mínimo que determinarán las
comunidades autónomas de acuerdo con las características de su territorio forestal. El
contenido mínimo de los proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos se
determinará en las directrices básicas comunes para la ordenación y el aprovechamiento
de montes. La elaboración de estos instrumentos deberá tener como referencia, en su caso,
el PORF en cuyo ámbito se encuentre el monte.

C. Los tipos de aprovechamiento de los montes.

Los aprovechamientos de los montes deberían en principio ser tratados en el epígrafe
correspondiente a las formas de utilización de los mismos. Sin embargo, dichos
aprovechamientos se fijan no sólo para los montes públicos, sino también para los
privados, y además están estrechamente conectados a lo que se establezca en el
instrumento de gestión que corresponda al monte que se esté explotando
económicamente. Ello justifica que la LM lo incluya dentro de la planificación y gestión
de los montes.

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 La LM regula en sus arts. 36 y 37 dos tipos de aprovechamiento: los forestales y los
maderables o leñosos, respectivamente.
a) Aprovechamientos forestales: El titular del monte será en todos los casos el
propietario de los recursos forestales producidos en su monte, incluidos frutos
espontáneos, y tendrá derecho a su aprovechamiento conforme a lo establecido en
la LM y en la normativa autonómica, así como a lo que concretamente se consigne
en el proyecto de ordenación de montes, plan dasocrático o instrumento de gestión
equivalente vigente. Algunas clases de aprovechamiento, como el de pastos, se
deberá regular expresamente en estos instrumentos de gestión para ser admitido.
Los aprovechamientos en los montes del dominio público forestal podrán, a su
vez, ser enajenados por sus titulares. Los aprovechamientos en los montes
afectados por las zonas de servidumbre, policía, o afección de los dominios
públicos hidráulico, marítimo-terrestre, de carreteras o ferroviario no precisarán
de la autorización de los órganos competentes de dichos dominios, siempre y
cuando tales montes dispongan de instrumentos de gestión cuya aprobación por el
órgano forestal de la Comunidad autónoma haya sido informada favorablemente
por los órganos de gestión de los dominios públicos mencionados.
c) Aprovechamientos maderables y leñosos: Los aprovechamientos maderables y
leñosos se regularán en general por el órgano forestal de la Comunidad autónoma.
En los montes no gestionados por dicho órgano forestal, el titular de la explotación
del monte deberá notificar previamente el aprovechamiento al objeto de que aquel
pueda comprobar su conformidad con lo previsto en el instrumento de gestión o,
en su caso, de planificación que sea aplicable. En caso de no existir dichos
instrumentos, estos aprovechamientos requerirán autorización administrativa
previa.

5. LA CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y LA

BIODIVERSIDAD. LOS PARQUES NATURALES.

A. La conservación y protección de los montes.

Como ya hemos dicho, la LM responde a una preocupación distinta de la originada

por la simple conservación de los montes, tal y como se explica en su exposición de
motivos, donde se recogen aspectos como el agotamiento de los recursos, la desaparición
de flora y fauna o la degradación de los espacios naturales. Las mayores amenazas son la
urbanización de los mismos, la erosión y la desertificación, o los incendios forestales. Por
este motivo, la LM dedica su Título IV a establecer una serie de medidas destinadas a la
conservación y recuperación de los montes, orientadas fundamentalmente a la prevención
contra los incendios, las cuales deberán ser completadas y desarrolladas por las CCAA.

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Una reforma de la LM a través de la Ley 10/2006, de 28 de abril profundizó en tales
objetivos.
Para ello se adoptan técnicas de distinta naturaleza: prohibiciones, autorizaciones
administrativas o la adopción de planes de defensa. En particular, se incluyen medidas
preventivas de manera específica (programas de concienciación y sensibilización,
regulación de todas aquellas actividades que puedan dar lugar a riesgo de incendio,
limitaciones de tránsito por los montes), la declaración de determinadas áreas como
“Zonas de Alto Riesgo de Incendio”, o la promoción de una gestión forestal sostenible a
través del establecimiento de un conjunto de incentivos económicos dirigidos
especialmente a montes catalogados, protectores, y los que se acaban de mencionar. Quizá
la medida más relevante haya sido la introducida por la disposición adicional sexta del
Texto refundido de la Ley del Suelo de 2008, que fija la obligación de que los terrenos
forestales incendiados se han de mantener en la situación de suelo rural y destinado al uso
forestal, al menos durante el plazo previsto en la Ley de Montes, esto es, 30 años, como
ya se ha mencionado antes, y que ha sido excepcionada en la reforma de la ley de 2015..

B. El patrimonio natural y la biodiversidad.

Al margen de los contenidos de la LM, pero estrechamente conectada con éstos se
encuentra la consideración jurídica del patrimonio natural y la biodiversidad. Como
hemos visto, dicha ley no es ajena a tales realidades, y sin embargo su ámbito de
aplicación es demasiado reducido. Por este motivo y por la creciente preocupación social
por los problemas relativos a la conservación de nuestro patrimonio natural y de nuestra
biodiversidad se ha aprobado, en nuestro marco jurídico, un régimen destinado a la
conservación, uso sostenible, mejora y restauración del Patrimonio Natural y de a
Biodiversidad. Dicho régimen queda establecido en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre,
del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPN en adelante), que, a su vez, deroga la
hasta entonces vigente Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre. La ley de 2007 ha sido objeto de una importante
reforma por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, con el fin de adaptarla a normas de
origen europeo e internacional.

La LPN introduce un conjunto de previsiones que, entre otras, persiguen racionalizar la

intervención pública en el patrimonio natural español, a través de la elaboración de
catálogos o inventarios de elementos integrantes de dicho patrimonio, y de específicos
instrumentos de planeamiento que garanticen su conservación. Mencionamos los más
relevantes:

a)El Ministerio de Medio Ambiente, con la colaboración de las Comunidades

autónomas y de las instituciones y organizaciones de carácter científico, elaborará
y mantendrá actualizado un Inventario Español del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad que recogerá la distribución, abundancia, estado de conservación y
la utilización, así como cualquier otra información que se considere necesaria, de
todos los elementos terrestres y marinos integrantes del patrimonio natural, con
especial atención a los que precisen medidas específicas de conservación o hayan
sido declarados de interés comunitario. Con igual finalidad, la reforma de 2015
introduce un nuevo capítulo, el IV, en el título II, donde establece los modos de
incorporación de la información ambiental en el Registro de la propiedad, en
relación con el régimen de propiedad de los espacios protegidos.

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 b)El Ministerio de Medio Ambiente, en colaboración con el resto de los Ministerios
y, en especial, con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en lo que
atañe a las áreas marinas y a los recursos pesqueros, y con el Ministerio de
Fomento en lo que respecta a la marina mercante, elaborará el Plan Estratégico
Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales persiguen el establecimiento

y definición de criterios y normas generales de carácter básico que regulen la
gestión y uso de los recursos naturales. Son el instrumento específico para la
delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con
el resto del territorio, de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos
naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros
instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica. En ese sentido,
corresponde elaborarlos y aprobarlos a las CCAA en sus ámbitos competenciales
respectivos, e igualmente su existencia es preceptiva para la creación de Parques
y Reservas Naturales. En tanto dura su tramitación se podrán establecer medidas
preventivas de conservación de los espacios a los que dicho Plan afecte.

d) Creación de Corredores ecológicos y Áreas de montaña. Son partes del territorio,

de extensión y configuración variables (cursos fluviales, las vías pecuarias, las
áreas de montaña, etc), los cuales, debido a su disposición y a su estado de
conservación, conectan funcionalmente espacios naturales de singular relevancia
para la flora o la fauna silvestres, separados entre sí, permitiendo, entre otros
procesos ecológicos, el intercambio genético entre poblaciones de especies
silvestres o la migración de especímenes de esas especies. Las Administraciones
Públicas preverán, en su planificación ambiental o en los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales, mecanismos para lograr la conectividad ecológica del
territorio, estableciendo o restableciendo corredores, en particular entre los
espacios protegidos Red Natura 2000 y entre aquellos espacios naturales de
singular relevancia para la biodiversidad.

C. Los Parques Nacionales, y los espacios naturales protegidos autonómicos.

Un modo singular de protección del patrimonio natural español consiste en
designar un conjunto de áreas específicas que se destacan entre otras por su espacial valor
ambiental o paisajístico, a las cuales se dota de una protección particular. En ellas, el
factor ambiental es el prioritario, y el resto de usos o aprovechamientos al que puedan
servir dichos espacios quedan supeditados a aquel.
La primera Ley que los reguló fue la Ley de Creación de Parques Nacionales de 7 de
diciembre de 1916, estableciendo los dos primeros parques nacionales: el de Ordesa y el
de Picos de Europa. Actualmente existen en España 15 parques nacionales, entre los que
se encuentran los ya nombrados, el del Teide o las Tablas de Daimiel. El último incluido
fue el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en junio de 2013. Una vez aprobada
la CE, y descentralizándose el ejercicio de competencias públicas a favor de las CCAA,
éstas han adquirido potestad también para la fijación de tales espacios. Veamos cada uno
de ellos por separado.
a) Los Parques Nacionales.

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La regulación de tales parques ha tenido una vida ajetreada. La Ley de 1916 fue sustituida
por la ley de Montes de 1957 y esta a su vez por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Esta ley
englobaba tanto los parques nacionales como los espacios naturales protegidos y fue
desautorizada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 102/1995, de 26 de junio,
que declaró la nulidad de determinados preceptos (que atribuían su gestión
exclusivamente al Estado), obligando a que se dictase la Ley 41/1997, de 5 de noviembre,
que adaptaba los nuevos preceptos a la doctrina constitucional.
A su vez, la inclusión de los Parques Nacionales en la ley de 1989 terminó con la
aprobación de una norma específica que los regulaba en exclusiva, la Ley 5/2007, de 3 de
abril, de la Red de Parques Nacionales. El Congreso aprobó, sin embargo, el pasado 20
de noviembre la nueva y actual norma, la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques
Nacionales, que ha entrado en vigor el 5 de diciembre de 2014.
Tras dichas modificaciones, la declaración de los Parques Nacionales sigue vinculada a
la representatividad de los ecosistemas que sustentan, requiriéndose para la declaración
de un territorio como parque nacional una Ley de las Cortes Generales, previo acuerdo
de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se
encuentren ubicados, (art. 8). La pérdida de condición de Parque Nacional también
efectuará por medio de Ley de las Cortes Generales, previa audiencia del órgano que
determinen las Comunidades Autónomas (art. 12) y sólo podrá fundamentarse en la
pérdida de los requisitos exigidos o deterioro grave e irreversible que no pueda restaurar
de ninguna manera el ecosistema. Para asegurar esa gestión compartida se crea el Consejo
de la Red de Parques Nacionales (art. 27), órgano adscrito al Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente y en él estarán representadas la Administración General
del Estado y todas y cada una de las Comunidades autónomas en cuyo ámbito territorial
se ubiquen Parques Nacionales.
En cada Parque Nacional existe una Comisión de Coordinación, como órgano de gestión
del mismo, integrado por igual número de representantes de la Administración General
del Estado que de la Comunidad Autónoma en que se halle ubicado el parque. A su vez,
las comisiones mixtas de cada parque nacional están asistidas por los Patronatos (art. 24),
órganos colegiados asesores de colaboradores en la gestión de estos espacios protegidos
en los que, además de la representación paritaria del Estado y de las Comunidades
Autónomas, se asegura la presencia de las instituciones, organizaciones y grupos de
personas relacionados con el parque.
La organización de los parques nacionales finaliza con la figura del Director-
Conservador, que en cada Parque Nacional será un funcionario perteneciente a la
Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma en la que se ubique,
nombrado por la Comunidad Autónoma previo acuerdo de la Comisión de coordinación.
Como instrumento de gestión del conjunto de parques nacionales nace el Plan Director
de la Red de Parques nacionales (art. 19), con el objetivo de ser el instrumento a través
del cual se fijen las líneas generales de actuación. Este Plan Director debe servir de pauta
para la redacción de los Planes Rectores de Uso y Gestión (art. 20), instrumentos ya para
la gestión de cada parque en particular.

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